Full number - P3T. Public policies and territory

P3T, Public Policies and Territory is promoted by
Innovació i Consultoria en Polítiques Públiques and it
aims to be means for research, reflection and
discussion about the relation between public policy
and territories. The scope of the review is mainly
concerned with the territory not only as a physical
space but also as the place where human interaction
take place and where the economic, social and
cultural interests become real.
P3T, Public Policies and Territory is also a
communication tool for both the scientific community and professionals interested in public policies.
Vol 1, No 2 (2012): Participation, citizens control, governance
Edito Ciudadanos y vecinos. Proximidad y participación ciudadana: algunos dilemas no resueltos Fernando Barreiro, Teonetwork, Barcelona Paradojas y tensiones de la innovación: el caso del Open Government Manuel Villoria, Universidad Rey Juan Carlos‐Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset Research Les Escoles Taller, Cases d'Ofici i Tallers d'Ocupació a les Illes Balears: un quart de segle de formació en alternança amb l'ocupació (1985‐2011). Valoració i propostes de futur Francisco Caparrós, Servei d’Ocupació de les Illes Balears SOIB Controversy Sociedad civil y toma de decisiones. La experiencia de European Alternativas Giorgia Piva, Alternativas Europeas Barcelona Impacto y capacidad transformadora de los Presupuestos Participativos Joan Bou Geli, Departament Economia i Empresa. Universitat de Vic ¡La cosa está muy complicada y yo con estos pelos!. Nuevos valores e instrumentos para incidir en un entorno de complejidad Michael Donaldson, Ayuntamiento de Rubí Antonio Merino, Ayuntamiento de Rubí La regulación de la participación y de la transparencia a través de internet y medios electrónicos. Propuestas concretas Lorenzo Cotino Hueso, Universitat de Valencia La inteligencia de las multitudes para una mejor gobernanza Antoni Gutiérrez‐Rubí, Ideograma Eleccions "primaries" en les eleccions municipals Joan Botella, Universitat Autònoma de Barcelona P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizen control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 1‐9 http://www.politicsandterritories.com
CIUDADANOS Y VECINOS. PROXIMIDAD Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA: ALGUNOS DILEMAS NO RESUELTOS. FERNANDO BARREIRO Teonetwork – fbarreiro@teonetwork.com Estas notas vienen a expresar algunas preocupaciones y cuestionamientos sobre los llamados procesos de participación ciudadana organizados en los últimos años por los ayuntamientos. Expresan también una constatación del autor (participante en diversos procesos de participación ciudadana a nivel local), a saber, la dificultad para organizar dichos procesos y, a menudo, la perversión o desviación de las ideas iniciales y de las razones que motivaron esa apuesta. En muchos casos reina la frustración cuando no la crítica más extrema a los resultados alcanzados. Las acusaciones más extendidas a los responsables municipales van desde la de manipulación (las decisiones ya estaban tomadas de antemano), hasta la de inutilidad y pérdida de tiempo. Vistos estos resultados, cabría incluso preguntarse si es pertinente y necesario convocar a los vecinos para consultarlos o para hacerlos partícipes de determinadas decisiones. Planteado de forma extrema: ¿No tienen los electos municipales suficiente legitimidad democrática como para tomar decisiones sin tener que acudir periódicamente a recabar la opinión de los ciudadanos? 1. Distancia, democracia y ciudadanía. ¿Para verte mejor? En primer lugar cabria decir algo sobre la llamada “proximidad” (descentralización, gobiernos de proximidad, relaciones vecinales, comunitarias, etc.), caracterizada por sociólogos y politólogos como un factor decisivo para la mejor democracia porque, se dice, “acerca” a los ciudadanos con sus representantes y permite una mayor transparencia y rendición de cuentas entre los diferentes actores que participan en la arena de lo público. Pero no todo lo próximo deviene, por el hecho de serlo, un activo para la buena democracia o para el buen gobierno. Para ello, y a riesgo de ser excesivamente denso, habría que dar algún rodeo conceptual. En primer lugar, la ciudadanía es un concepto ligado a la comunidad política. Es la comunidad política la que otorga ciudadanía, la que establece las reglas de juego de derechos y obligaciones de los 2
FERNANDO BARREIRO ciudadanos. Y la comunidad política se deriva del Estado y de sus leyes. Por tanto, el ser ciudadano corresponde a la escala en la que se configura el estado de derecho, las constituciones, es decir el estado democrático. No existe una “democracia local” y lo más próximo, la vecindad no es un activo que necesariamente potencie la ciudadanía, ni mucho menos. En una democracia representativa lo que importa es el control de los representantes y eso no es una cuestión de distancias. Que el gobierno regional o el local estén a 50 km de mi casa no lo hace más transparente o controlable que si está a 600. Y menos aún en el siglo de Internet cuando la contigüidad pierde valor. Pero hay más: la democracia tiene poco que ver con la descentralización. A menudo se dice que la descentralización refuerza la democracia. Para evitar equívocos, la descentralización concierne a la gestión: una red de ferrocarriles o la lucha sanitaria contra una epidemia pueden (y quizás deben) ser centralizadas y una red de guarderías es mejor que esté descentralizada. Pero no tiene sentido decir que son más o menos democráticas. Aquí nos situamos en el campo de la eficiencia y eficacia de la política pública. La descentralización del poder político es un asunto casi metafísico. Por definición, es centralizado en tanto que poder. Otra cosa es si su control es más o menos democrático. Pero la proximidad y la descentralización tienen otra patología desde el punto de vista democrático. En España, el propio diseño institucional propicia que para las clases políticas locales resulte fácil eximirse de responsabilidades apelando bien a la falta de competencias, bien a la falta de recursos y sobre todo procurando que nadie relacione unas cosas con otras: la mayor parte de la población no sabe quienes hacen qué, quienes tienen qué responsabilidades entre los niveles de la administración. Por tanto, la rendición de cuentas y finalmente la calidad democrática, dejan bastante que desear. Para que haya control democrático, al menos es necesario clarificar el asunto de las competencias. ¿Controlar qué decisiones, rendir cuentas sobre qué asuntos? Por otra parte, las personas ya no se vinculan en la misma medida al lugar como fuente de experiencia, de referencias, de recursos. El lugar es cada vez menos importante para las personas1. Las comunidades son cada vez menos dependientes de los territorios, son cada vez menos vecindario. Sin duda, las relaciones de proximidad importan pero pierden centralidad para la vida de las personas. Las nuevas tecnologías nos permiten construir relaciones de nuevo tipo, no ligadas a la proximidad. En este contexto social es difícil ejercer la política municipal tradicional porque ésta se construyó históricamente como política para y desde el vecindario. Por ello debemos 1
Resulta al menos populista y un tanto paternalista la idea de cierta izquierda que piensa en la participación ciudadana como un asunto de interés exclusivo para los barrios pobres o populares, como si la democracia no fuera un asunto de toda la comunidad política, transversal a las clases o grupos sociales y a los diferentes barrios de una ciudad. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 CIUDADANOS Y VECINOS.
distinguir entre el vecino y el ciudadano, en la medida que para ejercer la ciudadanía quizás estén perdiendo significación los asuntos locales y adquiriendo más relevancia los asuntos globales, los asuntos a‐territoriales o la participación en comunidades de práctica. Se dice, con razón, que lo relevante es la conectividad y no la contigüidad. Son las conexiones lo que nos facilita la inclusión, el ejercicio de nuestros derechos y la participación, y menos la vecindad o la proximidad territorial. Pero, cabría alguna otra pregunta un poco más insidiosa ¿qué significa participar en la vida o en los asuntos locales? ¿Se trata de algo diferente al interés general? ¿Es posible articular el interés general con el interés local? Estas preguntas, a menudo, quedan sin respuesta. No olvidemos que la política democrática, y si se quiere, la gobernanza democrática, tiene que ver con la consecución del “bien común” o del « interés general ». El bien común local podría ser un contrasentido. El bien común es el de la comunidad política en su conjunto, y la consecución de un bien común “local” podría, por ejemplo, hipotecar la igualdad dentro de la comunidad política. Para producir el bien común no podemos trocear la comunidad política y establecer supuestos “derechos de los territorios”, ya que asegurar el bien común en un territorio pudiera suponer perjuicios para el bien común en otro (Rangeon, 2005). Pero hay que hacer valer las razones más liberales: el bien común se construye a partir de los ciudadanos, como individuos libres que ejercen sus derechos y que mediante la deliberación establecen las mejores razones, es decir aquellas que son justas, y que conllevan la definición del bien común o del interés general. No es un asunto ni de grupos, ni de territorios, ni de naciones…. sino de ciudadanos autónomos dentro de una comunidad política, es decir, dentro de un estado democrático. No olvidemos que el estado es el principal garante de la cohesión territorial del conjunto y el único freno a las inequidades e injusticias sociales que pudieran producirse por el hecho de residir en un territorio o en otro. Para ello debemos poner por delante el paradigma de la justicia y la igualdad respecto de los intereses de grupo, de comunidad, de territorio o de nación. Finalmente, no debiéramos olvidar que la proximidad geográfica ha sido tradicionalmente caldo de cultivo del clientelismo, de patologías asociadas a la vecindad (el “qué hay de lo mío…”) y de la vinculación personal entre políticos y poderosos, del mercado de favores, donde se organizan comidas o cenas de los gobernantes con banqueros o empresarios, es decir con aquellos a los que nadie ha elegido para tomar decisiones. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 3
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FERNANDO BARREIRO En mi opinión lo que realmente nos debería importar es que los ciudadanos tengan la posibilidad de impugnar las decisiones políticas, asumiendo más un papel de “controladores de calidad” de los asuntos públicos, y no tanto el participar en las decisiones. Incluso, para algunos autores (republicanos de primera línea) la democracia directa seria innecesaria (Petit, 1997). Se trataría de “organizar la desconfianza” para utilizar la afortunada afirmación de Pierre Rosanvallon2, es decir, hacer un seguimiento y un control de las decisiones de los electos, de aquellos en los que hemos delegado las decisiones. Sin negar la importancia de que los ciudadanos tangan participación, hay que impedir el gobierno arbitrario de otros, es decir, de los electos. Y nos interesa el control y la impugnación de los políticos a todos los niveles o escalas que sean relevantes para las decisiones públicas que nos afectan. No necesariamente en la proximidad. 2. Participación como deliberación. Entre las razones y los intereses. Defender y promover la participación ciudadana desde los municipios, solo tiene sentido si ello supone una apuesta clara por la deliberación y por la toma de decisiones sobre la base de procesos deliberativos. Y esta afirmación viene a cuento porque no siempre sucede así. La participación no puede estar basada en los principios de la negociación ni en el consenso como a menudo sucede. A diferencia de la negociación, las decisiones basadas en la deliberación apuntan a las decisiones justas. Sin duda, eso resulta mucho más complejo. Por definición, la deliberación democrática filtra los intereses según criterios de imparcialidad, atendiendo a la fuerza de los argumentos que los respaldan. La argumentación pública obliga a mostrar que, en algún sentido, las tesis defendidas se corresponden con principios generalmente aceptables, de interés general. Por supuesto, por lo común, los individuos acudirán a la deliberación con ciertas ideas, pero, en el diálogo, las modificarán a la luz de las mejores razones, o se tendrán que callar, desprovistos de argumentos. Quizá, en el fondo, sus propuestas respondan a sus intereses, pero, en una deliberación pública, se ven obligados a justificarlas de acuerdo con criterios imparciales, con razones aceptables para todos, es decir con razones justas. Esta es la esencia del proceso deliberativo. Otra cosa es que incluso con buena disposición en la deliberación se olviden problemas por falta de información porque quien no padece los problemas no los percibe, no los reconoce (Ovejero, 2008). El “olvido” de los problemas de las mujeres 2
ROSANVALLON, Pierre (2007): La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Buenos Aires: Ediciones Manantial. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 CIUDADANOS Y VECINOS.
no respondía necesariamente a mala fe o a egoísmo machista, sino al simple hecho de que quienes tradicionalmente componían la clase política –los varones‐ no los experimentaban. Quienes no experimentan los problemas no los reconocen. Ello no supone que los intereses de los más débiles no puedan aparecer en la deliberación. Pero para ello se requiere que los ciudadanos estén en condiciones de expresar sus preferencias, lo que no es sencillo, entre otras razones porque, a menudo, la propia oferta estructura los problemas, su jerarquía y su propia descripción. Hay diversos procesos psicológicos que llevan a ignorar las dificultades, a no considerar como problemas aquello que no se cree que pueda ser de otro modo, bien sea porque a “nadie se le había ocurrido” bien porque “nadie lo plantea como posible”. Planteada en estos términos, la deliberación es un proceso complejo, que va más allá de consensuar intereses. Se han de cumplir bastantes requisitos, entre ellos, de genuina participación de todos aquellos que quieran participar, de igual posibilidad de ser escuchados, de precisión de los temas, de sus límites y de su alcance, de claridad de agenda, de límites temporales en las discusiones, de base informativa de las opiniones, etc. La deliberación hace que por el hecho mismo de entrar en diálogo la gente acepta que la decisión final de todos sea también su decisión. En el otro caso, cuando se vota sin más, la minoría fácilmente puede tener la sensación de que sus intereses o razones no son tenidos en cuenta. Aceptaran el resultado porque han aceptado las reglas democráticas, que gana la mayoría, pero seguramente se sentirán menos vinculados con la decisión adoptada y, muy probablemente, estarán menos dispuestos a colaborar cuando la decisión tenga que llevarse a cabo. Por el contrario, en la deliberación, el compromiso con la decisión, que acaba por ser propia, favorecerá que los participantes también se sientan comprometidos con su ejecución. Incluso si sus puntos de vista no han triunfado, han sido considerados en el debate. Han participado en la decisión adoptada y al final también es suya, al menos sus intereses han sido considerados. Una consecuencia de ello es que disminuirán los costes de su aplicación. En todo caso, la realidad de los ayuntamientos ha mostrado que los procesos deliberativos han sido más bien escasos como ejercicio de ciudadanía, o al menos, desde los municipios no se ha sabido organizar esa deliberación y han terminado primando las preferencias del ciudadano consumidor. No se han sopesado razones sino que se han sumado preferencias, y a lo máximo que se llega es a la negociación y, en su caso, a la votación o al consenso. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 5
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FERNANDO BARREIRO Sin duda, los procesos deliberativos tienen sus problemas. De entrada, si por ejemplo la deliberación no dispone de la mejor información, la decisión puede ser la peor. O algunas patologías propias de los procesos deliberativos más ligadas a los comportamientos de las personas. Es el llamado ocultamiento de las preferencias que acompaña a los llamados “costes de disentir”, es decir, de manifestar desacuerdos con las “opiniones tenidas por comunes”. La discrepancia tiene un coste y nadie quiere ser el primero en levantar la mano. Pero incluso podríamos apuntar una crítica de mayor calado para complicar un poco más el asunto. Cabría preguntarse: ¿bastaría con alegar razones para convencer a quienes sustentan posiciones contrarias? Y ¿qué concepto de razón o racionalidad subyace a esta perspectiva? A menudo a los individuos les guía menos la racionalidad que las pasiones o los afectos, y que pueden ser leales hasta la muerte a posiciones políticas por motivos muy poco racionales. Y esa esfera no racional es difícilmente domesticable. Los individuos se mostrarán reacios a modificar sus opiniones si afectan a sus intereses. Los diferentes grupos podrán hacer concesiones para alcanzar algún tipo de consenso o de modus vivendi, pero en ese caso, se tratará de simples pactos entre grupos, no al triunfo de las mejores razones, es decir de las más justas (Villaverde, 2008). 3. Bienestar, justicia, virtud. Sobre los buenos ciudadanos. Pero a menudo la queja más generalizada que se escucha es sobre la apatía o la falta de compromiso de los ciudadanos con los asuntos de la comunidad y su poca disponibilidad para participar en procesos deliberativos convocados desde los ayuntamientos. Desde la izquierda más purista se insiste en que el ejercicio de la ciudadanía es un deber de los vecinos, que deben sean virtuosos y ocuparse del interés general, que no deben replegarse exclusivamente en los fines privados. Y a otros muchos, en cambio, les parece que la demanda republicana de virtud es demasiado exigente y escasamente realista cuando no peligrosa. Rousseau lo enunció de forma extrema y destemplada con la amenaza a los ciudadanos de que: “si fuese necesario, les obligaremos a ser libres”. Sin duda la libertad exige para ser real la participación y el cumplimiento de su deber cívico por parte de los ciudadanos. Pero no exige que los ciudadanos abandonen sus fines o ideales de vida particulares, ni requiere que se sometan a una interpretación superior del bien común. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 CIUDADANOS Y VECINOS.
La idea de que el ciudadano que no participa en los procesos deliberativos no es un ciudadano virtuoso tiene sus problemas. Si cada ciudadano es un egoísta que solo atiende a su beneficio particular no cabe explicar por qué ha de cooperar cuando puede no hacerlo, porque preferirá la estrategia del gorrón, de aquel que se aprovecha de la contribución de los demás para disfrutar sin contribuir de los bienes y servicios públicos. Si al ciudadano no virtuoso le falta el incentivo del beneficio particular, solo la coacción podrá hacerle comportarse de acuerdo con las normas que persiguen el interés colectivo. Pero la coacción es un recurso muy costoso, que puede ser preciso en ocasiones, pero que no puede aplicarse cotidianamente. La creencia de los republicanos radicales y perfeccionistas en que la auténtica condición humana es la ciudadana (la virtud ciudadana) y en que solo existe una única concepción del bien, convierte al individuo políticamente desafecto en culpable. El apego a la vida privada no solo es fruto de un empobrecimiento de la vida pública, sino del enriquecimiento de la esfera privada. Si el individuo moderno ya no persigue su realización únicamente en el mundo de la política, a diferencia de los griegos, es también porque su entorno social y personal se ha vuelto más enriquecedor y le proporciona más gratificaciones que al ciudadano antiguo. Se pueden encontrar múltiples explicaciones a este hecho, desde la valoración del amor romántico y de la familia nuclear (con su énfasis en la intimidad y la privacidad) al desarrollo de las modernas formas de ocio y de consumo, o a la aversión moderna por la guerra que, dicho sea de paso, los grecorromanos valoraban y ensalzaban. Desde la óptica republicana más radical se define la virtud como el sacrificio del interés particular en aras del bien común. Los ciudadanos antiguos se entregaban a la pasión del bien común cuanto menos podían satisfacer sus pasiones personales. Pero quizás podamos pensar en una integración más razonable y razonada entre lo público y lo privado. Ya el abate Emmanuel J. Sièyes decía algo así: “Cobijado por la seguridad común, me dedicaré tranquilamente a mis proyectos personales, perseguiré mi felicidad a mi libre entender, seguro de no encontrar obstáculos legales a mis deseos mas allá de lo que la sociedad prescribe en aras del interés común, con el que mi interés particular ha establecido una útil alianza.”. .3 En todo caso, el derecho ciudadano a la participación se complementa con el derecho a la no participación. 3
SIÈYES, Emmanuel (1973): ¿Qué es el Tercer Estado? México: Dirección General de Publicaciones. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 7
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FERNANDO BARREIRO 4. Participar es más complicado de lo que parece Es razonable pensar que mucha gente no se ve estimulada a participar al ver la complejidad que ello supone. La participación no puede significar endosarles a los ciudadanos la decisión directa sobre múltiples cuestiones acerca de las que no puede formarse un juicio competente, por estar cada una de ellas cuajada de matices, distintos ángulos y diversas soluciones posibles y de resultados inciertos.4 Es humanamente imposible que uno pueda participar en todo lo que considera importante, ni siquiera en aquellas cuestiones y decisiones relevantes que más le afectan. Los propios intereses vitales, las urgencias y prioridades de cualquiera se plantean en mil frentes y ámbitos. Es cierto que la política representa esa clase de actividad de la que un demócrata convencido no puede desentenderse del todo. Pero para comprometerse en condiciones decentes y razonables necesita tiempo, información y alicientes que no están al alcance de la gente de a pie. ¿Cuenta el ciudadano con recursos y capacidad para calibrar cuales iniciativas de la oferta política están disponibles de modo efectivo? ¿Está en condiciones de calcular las consecuencias a corto y medio plazo de cada una de ellas? ¿Puede discernir las que están destinadas en verdad a promover el interés público de aquellas otras que tras una envoltura retórica sirven a un interés privado inconfesable? Una respuesta positiva a muchos de estos interrogantes demanda información políticamente relevante, aunque de alto componente técnico. Un ciudadano inclinado al compromiso político constata que hay un enorme desajuste entre el alto coste de intervenir públicamente con solvencia y la capacidad real de influir que de ello se deriva. La democracia plebiscitaria o el recurso a los referéndums pueden ser un complemento o un ejercicio positivo de democracia directa. Pero no olvidemos que la democracia representativa tiene una mejor disposición para fomentar la responsabilidad, tratar la complejidad y el pluralismo e, incluso, para promover la deliberación. En una democracia plebiscitaria nadie está obligado a responder por los resultados y consecuencias de las elecciones políticas que se adopten. Nadie “se hace cargo” del resultado del plebiscito. 4
A mi juicio, el plebiscito ciudadano organizado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona sobre soluciones urbanísticas alternativas para la Diagonal, podría ser un buen ejemplo sobre este punto. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 CIUDADANOS Y VECINOS.
He ahí algunas razones de peso que invitan a delegar buena parte del proceso de toma de decisiones políticas en un cuerpo de representantes. Eso sí, sometido al conjunto de constricciones establecidas por el Estado de Derecho y la propia democracia representativa. Y a la inversa, son también razones de peso para concluir que la organización de procesos de participación ciudadana es una tarea necesaria pero altamente compleja y plagada de riesgos, que requiere actitudes y procedimientos mucho más exigentes que los utilizados hasta el presente. En todo caso, el reto más difícil para las autoridades locales y para los propios ciudadanos y sus organizaciones, no tiene que ver con problemas organizativos o de tecnología de la participación. Como se deriva de estas líneas, de lo que se trata es de asumir el reto de que la buena sociedad por la que vale la pena participar no es solo un asunto de bienestar y de intereses. A ello se han dedicado los ayuntamientos, a poner a disposición del ciudadano más políticas y servicios públicos, mejores condiciones de vida, mayor calidad urbana, estableciendo un verdadero mercado local del bienestar (ofertas gubernativas y demandas ciudadanas). Y, en general, los procesos de participación se han realizado para “negociar mejor el bienestar”. La buena sociedad y la ciudadanía, exigirían otros ingredientes además del bienestar, a saber, la justicia y la virtud. Promoverlos supone otro tipo de políticas y de disposiciones. Colocar la justicia como un objetivo deseable, puede suponer ir a contrapelo de la visión de las mayorías y adoptar la visión de minorías (discriminadas, por ejemplo). Defender la virtud ciudadana puede suponer también subordinar intereses privados a intereses públicos, al bien común. Bibliografía OVEJERO, Felix (2008): Incluso un pueblo de demonios: democracia, liberalismo, republicanismo. Madrid: Editorial Katz. PETIT, Phillippe y VIRILO, Paul (1997) : El cibermundo, la política de lo peor., Madrid : Cátedra. RANGEON, François (2005) " Peut‐on parler d’un intérêt général local? ", C. Le Bart y R. Lefèbvre La proximité en politique. Usages, rhétoriques, pratiques. Rennes : Presse Universitaires de Rennes. VILLAVERDE RICO, María José (2008): La ilusión republicana. Ideales y mitos. Madrid: Editorial Tecnos. Madrid. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐9, 2012 9
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizen control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 11‐14 http://www.politicsandterritories.com
PARADOJAS Y TENSIONES DE LA INNOVACIÓN: EL CASO DEL OPEN GOVERNMENT1 MANUEL VILLORIA Universidad Rey Juan Carlos‐Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset Uno de los proyectos más interesantes de innovación en la gestión pública aparecidos en los últimos años es el que ha sido rotulado como open government. Aun cuando el concepto de gobierno abierto ha sido utilizado ya desde los años 1980, no será hasta la toma de posesión del Presidente Barack Obama cuando adquiera plena carta de naturaleza como una opción alternativa al paradigma de gobierno que hasta entonces predominaba en Estados Unidos, muy vinculado al New Public Management y unido a la Patriot Act y la lucha contra el terrorismo, con su dosis de opacidad y autoritarismo inherente. En su primer día como Presidente, Obama firmó un memorándum ejecutivo en el que se comprometía a crear “un nivel de apertura en el gobierno sin precedentes y un sistema de transparencia, participación pública y colaboración que reforzara la democracia, asegurara la confianza pública y promoviera la eficacia y eficiencia gubernamental”. A partir de este impulso, el concepto gobierno abierto se ha popularizado en los últimos años, sobre todo desde el momento en que tanto las Administraciones brasileña y mexicana, como el gobierno de coalición británico lo asumieron como modelo de gobierno para estos comienzos del siglo XXI y junto con Estados Unidos impulsaron el Open Government Partnership, el cual se basa en cuatro principios: Mejorar la disponibilidad de información sobre las actividades del gobierno para todos los ciudadanos; Apoyar la participación cívica; Implementar los más altos estándares de integridad profesional en las Administraciones; Favorecer el acceso a nuevas tecnologías que faciliten la apertura y rendición de cuentas. En la actualidad, forman parte del Open Government Partnership 34 países y 21 están dando los pasos para integrarse (Open Government Partnership, 2012). En cualquier caso, la popularización del concepto de gobierno abierto y su expansión como nuevo paradigma emergente de gobernanza va unido, probablemente debido a su novedad, a una ausencia de estudios sólidos sobre el concepto en sí y sus virtualidades. Si se analizan los fundamentos teóricos del concepto, se puede llegar a la conclusión de que detrás de él existen cuatro corrientes de políticas, con sus correspondientes creencias, actores, intereses e instrumentos, y una tecnología que le permite su existencia: internet y, en concreto, la Web 2.0. 1
Este artículo resume papers en curso de presentación en Congresos (CLAD) y de edición en libro. 11
MANUEL VILLORIA Así, por una parte, en su configuración tienen un papel importante las políticas de mejora regulatoria, con su referencia teórica al estado regulador y paternalista, de preferencias éticas utilitaristas, que incentiva conductas beneficiosas para la sociedad y promueve la felicidad colectiva, desincentivando las que producen daño individual y social. Un gobierno que, desde un cierto paternalismo benevolente, aporta información para la toma de decisiones inteligentes por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, el Departmento de Agricultura estadounidense (USDA) implicó a creadores de software, diseñadores de juegos y estudiantes en la plataforma gubernamental Challenge.gov, con el objetivo de que desarrollaran software que incitara a los estudiantes a comer mejor y a ser más activos físicamente, en el proyecto “Apps for Health Kids” (http://appsforhealthykids.com/). En general, facilitando la apertura y reutilización de datos públicos, el Gobierno abre vías para que la sociedad desarrolle programas y tome decisiones que mejoren su bienestar, al tiempo que incentiva el cumplimiento de las regulaciones por los regulados. En esta estrategia se pueden incluir los ranking de transparencia, las puntuaciones, los programas de “naming and shaming”, etc. ¿Qué problemas existen con este conjunto de decisiones? Evidentemente, el peligro de la manipulación. Los avances en la investigación en las ciencias del comportamiento pueden ser usados por los “policymakers” para influir las conductas de la gente en una forma previsible, simplemente a través del diseño de los entornos en los que se realizan las elecciones. La manipulación del entorno informativo, el enmarcado de las propuestas y diversas estrategias de presentación de los problemas pueden encauzar el comportamiento humano e influir en las elecciones (Science and Technology Select Committee House of Lords, 2011). Todo ello se puede hacer con propósitos positivos, pero también con fines perversos. Por otra parte, también son muy importantes las políticas tradicionales de buena gobernanza, con su énfasis en la transparencia y en la rendición de cuentas, tributarias de la idea del estado liberal, los derechos individuales y los sistemas de pesos y contrapesos. A partir del desarrollo del nuevo institucionalismo, han surgido una avalancha de estudios e investigaciones que tratan de definir cuáles serían los requisitos de las “buenas” instituciones”, tanto formales como informales. Por tales podemos entender aquellas que, a partir de un conocimiento acumulativo, acaban siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles, y, gracias a ello, constriñen conductas ineficientes, fraudulentas e ilegales en la sociedad y en el Estado, e incentivan lo contrario. Al tiempo, la conciencia de que, aunque el Estado recupere un papel clave en los estudios y reflexiones, ya no es, ni puede ser, el único actor que participe en la dirección y gestión de los intereses comunes, ha llevado al surgimiento del concepto de gobernanza. La suma de conceptos como “buenas instituciones” y “gobernanza” produce la “buena gobernanza”. Y, si existe una buena gobernanza, el desarrollo económico y la integración social son la consecuencia. De acuerdo al Libro Blanco sobre Gobernanza en la Unión Europea2, la Buena gobernanza se refiere al conjunto de reglas, procesos y conductas que afectan a la forma en la que se ejerce el poder, en concreto, en lo relacionado con la apertura, la participación, la rendición de cuentas, la eficacia y la coherencia. El Instituto del Banco Mundial (1997), la define como el conjunto de: "… instituciones y tradiciones por las cuales el poder de gobernar es ejecutado para el bien común de un pueblo”. El gobierno abierto se inserta, así 2
European Commission (2001): EUROPEAN GOVERNANCE. A WHITE PAPER. COM(2001) 428 final P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.11‐14, 2012 PARADOJAS Y TENSIONES DE LA INNOVACIÓN: EL CASO DEL OPEN GOVERNMENT
pues, en toda esta corriente de buena gobernanza, como un instrumento eficaz y altamente sofisticado en el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación. Usando las últimas tecnologías, sobre todo la Web 2.0, permite a los ciudadanos no ya acceder a la información que el gobierno provee a través de sus páginas web, sino convertir a los ciudadanos en auténticos auditores desde el sofá y pasar de un ciudadano pasivo y consumidor de contenidos gubernamentales a un monitorial citizen, que controla, escanea y sanciona, en su caso, al gobierno incumplidor. Por ejemplo, en el marco del open government, el Departamento de Estado estadounidense ha adoptado el programa ForeignAssistance.gov, un dashboard que proporciona una visualización de datos sobre dónde manda el gobierno el dinero para ayuda exterior. Incluye una gran cantidad de cartas, gráficos y secciones que aportan información sobre dónde está el dinero, qué deben saber los ciudadanos sobre ese dinero y respuestas a una serie de preguntas habituales que se han recibido a lo largo del tiempo. Los datos pueden ser descargados en un formato abierto y filtrados por una serie de criterios diversos, incluyendo tipos de ayuda, año fiscal, tipo de informe que se busca, etc. No obstante todos sus factores positivos, no hay que olvidar que esta opción por el control es fuertemente conservadora, no ideológicamente, sino desde la perspectiva de la propia toma de decisiones: en esencia busca reducir riesgos y, para ello, introduce un innumerable conjunto de instrumentos de control que, si no se equilibran con instrumentos de promoción de liderazgo, pueden producir problemas de bloqueo e ineficacia en la Administración. Tercero, las políticas de participación ciudadana, con su modelo de estado republicano y democracia fuerte, con referentes éticos comunitaristas, que busca la implicación cívica y el ejercicio de la soberanía popular de forma más continuada que votando cada cuatro años. Esta gobernanza participativa y colaborativa que promueve el open government podría definirse como la implicación de la ciudadanía en general, así como de las agencias estatales, regionales y locales, las ONG, las empresas y otros stakeholders no gubernamentales en el proceso de elaboración, implantación, evaluación y gestión de políticas, a través de métodos que incluyan, pero no se limiten a: implicación ciudadana, diálogo, deliberación pública, colaboración con múltiples stakeholders, gestión pública colaborativa, resolución de disputas y negociación. Un informe de la GAO sobre el uso de la tecnología Web 2.0 por parte de las agencias federales estadounidenses halló que, en julio 2010, 22 de 24 agencias usaban Facebook, Twitter, y Youtube (GAO, 2010). Pero ninguna usaba foros deliberativos. Más aún, otros investigadores concluían recientemente que no había planes para cambiar la cultura interna de las agencias introduciendo valores de participación y colaboración. En Estados Unidos, diversas ONG,s han evaluado también los planes de Open Government 2.0 (OG 2.0) y han criticado el uso que se hace de la implicación pública (OMBWatch.org, 2012; OpentheGovernment.org, 2012). La participación es enteramente por autoselección, la comunicación es no deliberativa, sino de una sola vía. Hay muy pocas agencias que busquen implicación cívica a través de muestras aleatorias o representativas y hay muy pocos ejemplos de mecanismos de deliberación con un mínimo de calidad. Si tuviésemos que definir un problema típico de este tipo de proyectos no podríamos obviar el problema del populismo y las decisiones marcadas por estados emocionales. Por una parte, los líderes políticos pueden embarcarse en comunicaciones populistas con la ciudadanía, por otra, la ciudadanía puede proponer P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.11‐14, 2012 12
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MANUEL VILLORIA medidas marcadas por estados emocionales de indignación que atenten contra derechos individuales. Finalmente, las políticas de eficiencia en la gestión pública, basadas en la idea del estado colaborador y en la cooperación en la generación de conocimiento, a partir de la apertura de información y el diálogo entre actores públicos y privados para la solución de problemas colectivos (transparencia epistemológica). La apertura de información y la transparencia generan eficiencia. Los estudios sobre la transparencia y sus efectos beneficiosos en el mundo de la economía son muy numerosos. Hoy en día, a través de los apps y los wikis este proceso ha encontrado una dimensión desconocida históricamente. Open Government crea la posibilidad de integrar en sistemas de regulación plataformas de colaboración y wiki‐government. Con el open government hay una tendencia bastante consistente a agregar datos y generar conocimiento. Este proceso puede ser intencional, construido en la propia plataforma (por ejemplo, Wikipedia o el software de fuente abierta) para que los usuarios contribuyan voluntariamente, o puede ser fruto de una funcionalidad oculta en la propia plataforma que explota los datos. Con la agregación de datos, llega una tendencia a facilitar la incorporación de feedback de usuarios con el propósito de la mejora de la calidad. Es lo que los tecnólogos denominan el “perpetual beta”, una funcionalidad integrada en el sistema que permite a éste su continua mejora. En este modelo de interacción gobierno‐sociedad, el funcionario pierde el monopolio del conocimiento y la expertise, debiendo recrear su relación con el ciudadano, ahora ciudadano digitalmente conectado (netizen), pasando de una relación vertical a una de colaboración horizontal. El gobierno es una plataforma que engancha conocimiento disperso (por ejemplo, crowdsourcing) a través de contribuciones digitales, para mejorar la calidad y responsividad de sus políticas y la provisión de sus servicios (Report of the Australian Government 2.0 Task Force, 2011). El problema con esta visión del conocimiento es que no afronta el problema de la desigualdad de origen y acceso. La división digital entre áreas rurales y urbanas es importante, y entre ricos y pobres. Además de la división digital de carácter social y territorial, existe también una división generacional, etc. En suma, estas cuatro corrientes de políticas se funden en este concepto complejo del gobierno abierto, a lo cual se añade el hecho clave de que las nuevas tecnologías de información y comunicación permiten que una gran parte de sus posibilidades se realicen en la práctica a través de internet. No obstante, conviene recordar que las cuatro almas que configuran el proyecto tienen cada una sus problemas y sus beneficios y, sobre todo, pueden entrar en ocasiones en conflictos al servir a valores e intereses diversos. Así, el alma republicana del open government entra en conflicto con el alma liberal y de ahí las limitaciones que, como vemos, tiene su desarrollo. El alma reguladora entra, a su vez, en conflicto con la dimensión participativa y autogestionaria del sistema e, incluso, en situaciones límite, puede tener tensiones con la propia dimensión liberal de la democracia. El alma epistemológica es muy dependiente de la tecnología y, con ello, unida al elemento regulatorio nos pone en guardia frente a las posibilidades manipulatorias y antidemocráticas que podrían surgir si no se controla. De ahí que consideremos que, frente a la idea de las fases de crecimiento y desarrollo del modelo, más bien lo que P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.11‐14, 2012 PARADOJAS Y TENSIONES DE LA INNOVACIÓN: EL CASO DEL OPEN GOVERNMENT
observaremos son diferentes proyectos que harán énfasis en uno u otro de los modelos de referencia, en virtud de los intereses políticos en juego, las creencias predominantes y las oportunidades que la estructura social, económica y tecnológica provean y todo ello a través de fenómenos discursivos en los que las ideas ocuparán un papel esencial. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.11‐14, 2012 14
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizens control, governance Nº 2, June‐July 2012, RS, pp. 1‐33 http://www.politicsandterritories.com
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS: UN QUART DE SEGLE DE FORMACIÓ EN ALTERNANÇA AMB L’OCUPACIÓ (1985‐2011). VALORACIÓ I PROPOSTES DE FUTUR. FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ Servei d’Ocupació de les Illes Balears SOIB caparros.francisco@gmail.com RECEIVED: June 20 2012 ACCEPTED: June 30 2012 RESUMEN El presente estudio muestra los principales resultados de la aplicación del programa Escuelas Taller, Casa de Oficios y Talleres de Empleo en las Islas Baleares a lo largo de 27 años. Las ETCOTE son una de las políticas activas de empleo más veteranas del Estado y su transversalidad queda demostrada en que integra elementos de desarrollo local, de cohesión territorial y social, de mejora de un bien o servicio público, de formación y cualificación profesional de los participantes, de inserción laboral y creación de itinerarios individuales para desempleados, de empoderamiento de las mujeres, de emprendimiento e implicación del empresariado local y de retorno educativo reglado para los más jovenes. En tiempos de crisis conviene mirar atrás para revisar la ejecución de las ETCOTE con la intención de determinar sus efectos, rescatar las pràcticas útiles y proyectar nuevas políticas de formación en alternancia con el empleo que sea más eficientes, de mayor impacto en la ciudadania y que tengan en cuenta las particularidades del mercado de trabajo Balear. PALABRAS CLAVE: ETCOTE, formación en alternancia con el empleo, Islas Baleares ABSTRACT This research shows the main results of nearly three decades of the “Escuela Taller”, “Casa de Oficio y Talleres de Empleo” programme in the Balearic Islands. The ETCOTE programme is one of the most oldest policies of active employment in Spain. The transversality of the ETCOTE programme proves that elements of local development could be integrated, increases social and territorial cohesion, improves a public good or service, facilitates training and qualifications of participants and creates roadmaps for unemployed. At the same time, the ETCOTE programme shows a possible way for women empowerment, entrepreneurship and involvement of local businesses and specially helps the return of formal education for the youngers. In times of crisis, the Public Services should look back to review the implementation of the ETCOTE programme with the intention of determining its effects, repeat the good practices and make a new design of training policies that sould be more efficient, with higher impact on citizens and bearing in mind the particularities of the Balearic labor market. . KEY WORDS: training, employment, ETCOTE, Balearic Island. 2
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ RESUM: L’article mostra els principals resultats del programa d’Escoles Tallers, Cases d’Ofici i Tallers d’Ocupació a les Illes Balears al llarg de 27 anys. Les ETCOTO són una de les polítiques actives d’ocupació més veteranes de l’Estat i la seva transversalitat queda palesa en què conté elements de desenvolupament local, de cohesió territorial i social, de millora d’un bé o servei públic, de formació i qualificació professional dels participants, d’inserció laboral i creació d’itineraris individuals per a desocupats, d’apoderament de les dones, d’emprenedoria i implicació de l’empresariat local i de retorn al sistema educatiu reglat pels més joves. En aquests temps de crisi convé mirar enrere per a revisar l’execució de les ETCOTO amb la intenció de determinar el seu efecte, rescatar les pràctiques útils i projectar noves polítiques de formació en alternança amb l’ocupació que siguin més eficients, de major impacte en la ciutadania i tingui en compte les particularitats del mercat de treball Balear. PARAULES CLAU: ETCOTO, formació en alternança amb l’ocupació, Illes Balears P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS 1. Introducció El programa Escoles Taller i Cases d’Oficis és una de les polítiques actives d’ocupació més veteranes dels serveis d’ocupació públics. Va començar l’any 1985 com una mesura de qualificació i ocupació per a joves menors de 25 anys i amb independència dels canvis normatius, la transferència de competències en matèria d’ocupació a les comunitats autònomes i l’evolució del mercat laboral, s’ha mantingut i executat al llarg de quasi 3 dècades arreu de l’Estat. A l’any 1999 l’èxit de l’Escoles Taller i Cases d’Oficis va animar els legisladors a crear un altre programa específic per a persones adultes, majors de 25 anys, anomenat Tallers d’Ocupació. A partir d’ençà es donava cobertura als desocupats que amb independència de la seva edat, necessitaven formació en alternança amb el treball. A les Balears, l’aplicació alhora d’ambdós programes; Escoles Taller, Cases d’Oficis i Tallers d’Ocupació (ETCOTO) gairebé coincidí amb el Decret 136/2001, de 14 de desembre, pel qual s’assumien les competències transferides en matèria de gestió del treball, l’ocupació i la formació que va fer l’antic Instituto Nacional de Empleo (INEM) al Servei d’Ocupació de les Illes Balears (SOIB). De fet, el Decret 30/2001, 23 de febrer, de constitució i règim jurídic del SOIB ja preveu a l’article 2.4 que ha de gestionar els programes ETCOTO a l’àmbit territorial de les Illes Balears. Així doncs, des del naixement del SOIB, les ETCOTO han tingut una importància manifesta en les polítiques de foment d’ocupació i qualificació professional autonòmiques. A ningú se l’escapa que l’execució de programes ETCOTO a les Illes Balears, inaugurat a Manacor a través de l’INEM l’any 1985 i quasi permanent any rere any fins a la darrera convocatòria executada l’any 2011, ha tingut un impacte cabdal en la vertebració de les polítiques públiques d’ocupació dins la nostra comunitat ja que ha permès la confluència amb periodicitat anual dels principals actors del món del treball a les Illes amb un dimensió operativa clarament local. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 3
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ El volum de professionals implicats en la gestació, execució i liquidació de qualsevol ETCOTO és considerable en línia amb el finançament compromès; agents d’ocupació i desenvolupament local que preparen el projecte tècnic, orientadors laborals que deriven els usuaris cap aquests recursos i han de construir un itinerari formatiu i ocupacional amb l’alumne, directors de l’ETCOTO que impulsen l’obra o servei d’interès general, monitors d’especialitat formativa que capaciten els alumnes treballadors en oficis diversos fonamentats en certificats de professionalitat, professionals de suport que preparen els alumnes cap a la consecució del títol d’ESO, professionals administratius que documenten l’actuació, personal de les entitats promotores de les ETCOTO que faciliten recursos i naturalment, els tècnics d’ocupació i mercat de treball del SOIB que preparen convocatòries de subvencions i fan un seguiment acurat de les actuacions finançades fins a la seva liquidació administrativa. Actualment la situació de crisi i dèficit macroeconòmic del país ha tingut un important ressò en la distribució anual de pressupost per a polítiques actives d’ocupació que el Ministeri de Treball lliura anualment els serveis públics d’ocupació. Aquesta disminució econòmica suposa com a mínim la reestructuració quantitativa dels principals àmbits i accions en matèria d’ocupació i formació que determina l’article 25 de la llei 56/2003 d’ocupació. L’objectiu de l’article es fer una revisió dels principals resultats dels programes ETCOTO a les Balears i presentar una valoració crítica que inclogui propostes de futur. 2. Notes definitòries de les ETCOTO a Balears Les ETCOTO a les Balears abasten un paraigües normatiu que inclou disposicions de múltiples administracions; europees atès que són susceptibles de cofinançament de fons europeus, lleis estatals sobre subvencions, drets i deures dels treballadors, reals decrets sobre la formació professional per a l’ocupació i certificats de professionalitat, ordres ministerials de desplegament dels programes ETCOTO, decrets autonòmics de convocatòria de subvencions i fins i tot reglaments de conducta pels alumnes treballadors publicats al Butlletí Oficial de les Illes Balears (BOIB) per part d’alguna entitat municipal promotora. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 4
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS No obstant això, la gestió de les ETCOTO es comuna arreu de l’Estat, en part per l’herència de processos i actuacions administratives deixada per la gestió de l’antic INEM i principalment per la vigència de les ordres ministerials 21715 i 21716, de 14 de novembre de 2001 del Ministeri de Treball i Afers Socials que regulen el programa d’escoles taller i cases d’ofici i el programa de tallers d’ocupació respectivament i estableixen les bases reguladores per a la concessió de subvencions públiques. Cal advertir que actualment les ordres 21715 i 21716 i el RD 282/1999 són plenament vigents i l’execució de les accions que se’n derivin són de caràcter estatal en l’àmbit d’aplicació de les comunitats autònomes tal i com assenyala la disposició final dotze del Real Decret‐ llei 3/2012, de 10 de febrer, de mesures urgents per a la reforma del mercat de treball. El conjunt de trets comuns de les ETCOTO són: 1. Les escoles taller s’han d’adreçar a activitats relacionades amb la recuperació o la promoció del patrimoni artístic, històric, cultural o natural; amb la rehabilitació d’entorns urbans o del medi ambient, o amb la recuperació o creació d’infraestructures públiques, així com qualsevol altra activitat d’utilitat pública o social que permeti la inserció mitjançant la professionalització i adquisició d’experiència dels participants, amb una duració mínima d’un any i màxima de dos. 2. Les cases d’oficis s’han d’adreçar a activitats relacionades amb el manteniment i la cura d’entorns urbans, rurals o del medi ambient, o amb la millora de les condicions de vida de pobles i ciutats mitjançant la prestació de serveis socials i comunitaris, així com qualsevol altra activitat d’utilitat pública o social que permeti la inserció mitjançant la professionalització i adquisició d’experiència dels participants, amb una duració d’un any. 3. Els tallers d’ocupació s’han d’adreçar a activitats d’interès públic o social amb una duració mínima de sis mesos i màxima d’un any. 4. La programació d’ETCOTO se procura integrar en plans d’ocupació que donen resposta a les demandes del mercat de treball local i així activar el desenvolupament de comarques i consegüentment la creació de llocs de feina. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 5
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ 5. Les ETCOTO sempre són de caràcter temporal i el calendari d’execució se basa en semestres en els quals l’aprenentatge i la qualificació s’han d’alternar amb el treball productiu. Consten d’una primera etapa de caràcter formatiu d’iniciació a l’ofici i una altra de formació en alternança amb el treball i la pràctica professional. 5.1. Els alumnes treballadors de les escoles taller i cases d’oficis gaudeixen d’una beca de formació els primers 6 mesos i posteriorment són contractats per l’entitat promotora amb un sou del 75% de l’ SMI. 5.2. Els alumnes treballadors dels tallers d’ocupació són contractats des del primer semestre per l’entitat promotora amb un sou del 150% de l’ SMI. 6. Les entitats promotores són òrgans, organismes autònoms i altres ens de l’Administració General de l’Estat i de la Comunitat Autònoma, entitats locals i els seus organismes autònoms, i entitats amb competència en matèria de promoció d’ocupació, dependents o assimilades, la titularitat de les quals sigui íntegrament de les entitats locals, consorcis, associacions, fundacions i altres entitats sense ànim de lucre. 7. El contingut de la formació ha d’estar vinculat a l’oferta formativa de les unitats de competència dels certificats de professionalitat de l’ocupació relacionada amb l’ofici o el lloc de treball previst en el contracte laboral. Si no hi ha certificat de professionalitat, la formació teòrica ha d’estar constituïda pels continguts mínims orientatius que estableix el fitxer d’especialitats formatives per a les ocupacions o especialitats relatives a l’ofici o lloc de treball. A l’acabament de l’ ETCOTO rebran un diploma expedit per l’autoritat laboral on consta la durada d’hores, els mòduls formatius cursats i el nivell de formació teòrica i pràctica adquirit. El diploma podrà ser convalidat total o parcialment per certificats de professionalitat amb vigència amb tot el territori nacional. 8. Quan els treballadors participants no hagin assolit els objectius de l’ ESO, s’hauran d’organitzar programes específics de formació d’acord amb el que estableix la legislació reguladora del sistema educatiu. 9. Sempre s’ha d’impartir un mòdul d’alfabetització informàtica i de prevenció de riscs laborals per a tots els participants. 10. Els participants dels programes ETCOTO, mentre adquireixen la formació professional i pràctica laboral fent obres i serveis d’interès, han de rebre per part de l’entitat promotora i de la Xarxa pública d’ocupació, assistència, informació, orientació i formació empresarial per a la consecució final de la inserció per compte d’un altre o per compte pròpia be sigui a través de la creació de projectes P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 6
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS empresarials o d’economia social. 11. Els alumnes treballadors han de tenir un itinerari individualitzat d’ocupació que permeti integrar la seva participació en un programa ETCOTO com a part essencial del seu projecte professional. 12. Els serveis d’ocupació subvencionen a les entitats promotores, les masses salarials dels alumnes treballadors, del personal directiu, docent, de suport i auxiliar, així com part de les despeses de funcionament. Des de l’any 1994 les ETCOTO a les Balears han estat sempre cofinançades per part del Fons Social Europeu a través de diferent modalitats (Programa Operatiu Regional o Pluriregionals) 3. Evolució Històrica de les ETCOTO a les Balears El programa d’Escoles Taller i Cases d’Ofici s’inicià a les Illes a l’any 1985, coincidint amb el impuls inicial per part de l’Estat a través de l’ INEM que era l’entitat que aprovava les sol∙licituds de subvenció i feia el seguiment tècnic, administratiu i econòmic dels projectes. La primera escola taller va començar el 20 de desembre de 1985 a Manacor i s’anomenava ET Ponç des Coll. L’entitat promotora va ser l’Ajuntament de Manacor i oferí 30 places. Va acabar el 19 de desembre de 1987. No va ser fins l’any 1999, una vegada aprovada la normativa que regula els Tallers d’Ocupació, que les Balears no tingueren un programa per a majors de 25 anys. En aquest cas l’entitat promotora va ser l’Ajuntament d’Inca i va oferir 16 places en el TO Auxiliar i Ajuda a Domicili. 1. Primera etapa (1985‐1999) La primera etapa és caracteritza pels tres lustres que van des de 1985 fins a 1999 en què només existien les modalitats d’escoles taller i cases d’ofici. El nombre de projectes aprovats i que s’executaven no era gaire elevat, tot i tenir convocatòria de sol∙licitud de subvencions per a executar escoles taller i cases d’oficis, oberta tot l’any. Fins i tot, hi va haver anys sencers sense projectes aprovats, concretament els anys 1987, 1990 i 1992 van quedar en blanc. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 7
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ Les causes més probables de la manca de continuïtat eren la disponibilitat pressupostària d’aquell moment i que la gestió estigués distribuïda entre els Serveis Centrals de l’INEM i la seva Direcció Provincial a les Illes. Aquesta estructura bicèfala no facilità l’acostament territorial que requereixen els programes de formació en alternança amb ocupació. En aquesta etapa els pocs projectes que s’aproven tenen un elevat nombre de places disponibles, les entitats promotores són de dos tipus; entitats sense ànim de lucre com l’Associació Cultural Gitana o la Fundació Deixalles i les principals administracions locals, com el Consell de Mallorca, els ajuntaments de Calvià, Inca, Manacor, Marratxí, Palma, Maó, Ciutadella, Eivissa. El tipus d’especialitats formatives impartides van molt lligades a l’economia productiva industrial del moment, a la concepció tradicional d’ofici; marger, picapedrer, fuster, llanterner, solador, forja i també connecten amb la gestió del bé natural comú com forestal o jardiner. 2. Segona etapa (1999‐2002) La segona etapa dels programes ETCOTO és molt més breu que l’anterior però molt intensa. Inclou el quadrienni que va des de 1999 fins a 2002, any en què es produí la transferència de competències en matèria d’ocupació al SOIB. Al llarg d’aquest període, els programes ETCOTO foren rellançats normativament per la publicació del RD 282/1999, de 22 de febrer, pel qual s’estableix el programa de Tallers d’Ocupació i la seva Ordre de desplegament 21716, així com per l’Ordre 21715, de 14 de novembre de 2001, per la que se regula el programa d’escoles taller i cases d’oficis. A banda del impuls normatiu i la desconcentració de l’ INEM en les seves direccions provincials, hi va haver un increment pressupostari significatiu que facilità la posada en marxa d’un major nombre de programes ETCOTO en marxa. L’eclosió de les ETCOTO a la darrera fase de gestió de l’ INEM es distingeix per la sistematització en la gestió dels projectes aprovats gràcies a la cobertura jurídica de la nova normativa estatal, l’estructura administrativa sòlida que suposà una secció de la P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 8
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS Direcció Provincial amb personal dotat que es dedicava exclusivament a programes ETCOTO i l’experiència que havien adquirit les entitats promotores en la sol∙licitud de la subvenció, execució del projecte i liquidació administrativa. Per altre banda, es produeix una millora qualitativa dels projectes, atès que es comencen a introduir elements formatius relacionats amb els certificats de professionalitat, s’incrementa la diversitat en termes de modalitat i col∙lectiu diana; escoles taller, cases d’oficis i els novells tallers d’ocupació. Les especialitats formatives mantenen la vessant tradicional d’oficis però també s’imparteixen algunes relacionades amb els nous jaciments d’ocupació que se’n deriven de l’Informe Aubry1 i del llibre Blanc sobre el creixement, la competitivitat i l’ocupació (Delors,1992) com per exemple; imatge i so, auxiliar d’ajuda a domicili, manteniment d’edificis, reciclatge i tractament de residus. 3. Tercera etapa (2002‐2011) El RD 1268/2001, de 29 de novembre, pel qual es traspassa a la Comunitat Autònoma de les Illes Balears les competències en matèria de gestió del treball, ocupació i formació que anteriorment gestionava l’ INEM, és la línia de sortida de la tercera etapa dels programes ETCOTO i abasta la primera dècada del segle XXI. La transferència de competències l’any 2002 suposà el desembarcament de l’INEM, en termes de personal, mètodes de feina i programes ETCOTO en marxa, al recentment creat Servei d’Ocupació de les Illes Balears. És una etapa que es caracteritzà per un fort increment pressupostari i una aposta clara en programes ETCOTO amb independència del color polític que dirigeix el SOIB. La qual cosa, arribà algunes vegades a publicar dues convocatòries de concessió de subvencions per any. 1
L’Informe Aubry elaborat l’any 1998 per la Ministra de Treball francesa, Martine Aubry, fou presentat a la Cimera de Luxemburg. Martine Aubry al seu document recollia un llistat de 22 nous perfils professionals. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 9
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ A continuació es destaquen algunes fites aconseguides: 
La millora de la distribució territorial dels projectes amb la intenció d’oferir programes ETCOTO a demandants de totes les Illes. De fet el primer projecte que s’imparteix a l’Illa de Formentera és el TO Tramuntana d’auxiliar d’ajuda a domicili a l’any 2008. 
La generalització dels certificats de professionalitat o en el seu defecte d’especialitats formatives prèviament aprovades per l’Administració laboral, com a base per a la docència de l’especialitat formativa. Això assegura què els alumnes treballadors adquireixen les competències professionals requerides pel correcte desenvolupament professional a l’àmbit laboral i facilita l’acreditació d’experiència professional i l’homologació per a connectar amb la modalitat de formació professional impulsada per l’autoritat educativa. 
S’ofereix formació complementària que va més enllà del mòdul d’alfabetització informàtica que determina la normativa reguladora dels programes. Aquesta formació complementària es basa en el Fitxer d’Especialitats formatives i pretén donar resposta a temes rellevants com igualtat de gènere, sensibilització pel medi ambient, prevenció de riscs laborals, orientació laboral, autocupació, noves tecnologies... endemés, s’impulsa que els alumnes surtin amb carnets professionals de valor afegit com el de manipulador d’aliments, aplicador de productes fitosanitaris, carnet professional de la construcció. 
El tipus de projectes que s’executen s’associen principalment a la dimensió tradicional de l’ofici, posant especial esment a les famílies professionals d’Agrària, Edificació i Obra Civil. No obstant això, apareixen ETCOTO que donen cobertura a noves necessitats del mercat de treball com les relacionades amb la famílies professional de Serveis Socioculturals i a la Comunitat, Seguretat i Medi Ambient, Activitats Físiques i Esportives. 
Cal a dir que les accions relacionades amb les famílies professionals relacionades amb Informàtica i Noves Tecnologies, Hosteleria i Turisme, Energia i Aigües són escasses, tot i haver demandes de professionals formats en aquests camps. 
La difícil conjuntura econòmica en la que estan instaurades les Illes Balears des de finals de 2008, produí que el SOIB des què és l’administració competent no P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 10
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS resolgués convocatòria de concessió de subvencions per executar programes ETCOTO per primera vegada a l’any 2011. 4. Metodologia Una recerca longitudinal com la que es presenta i que abasta des de mitjans dels anys 80 fins a l’actualitat és complicada per l’absència de traçabilitat informàtica d’alguns expedients, concretament les ETCOTO executades des de 1985 fins a 1993 i la manca d’interoperabilitat entre les bases de dades emprades. El fet que la custòdia de la informació hagi estat d’administracions diferent segmentava les dades i ha obligat a contrastar‐les, reconstruir informació i en algunes ocasions per a determinar la seva fiabilitat anar a l’expedient original en format paper. Cal recordar que no va ser fins a mitjans dels 90 en què es va a començar a informatitzar la majoria de les dades rellevants dels programes ETCOTO a través de SISPE. 4.1.
Fonts i bases de dades En el cas de les Illes Balears, les dades presentades provenen de vàries fonts, a saber: el SISPE que és la base de dades estatal, concretament els aplicatius SILCOI i SILET i que serveixen de pista d’auditoria a l’administració central des de l’any 1994; les actes de la Comissió Avaluadora del SOIB que determinen l’ordre de prelació i el volum de finançament dels projectes subvencionats per l’administració autonòmica des de l’any 2002; les bases de dades d’ETCOTO del SOIB amb informació traspassada per la Direcció Provincial de l’INEM des de l’any 1985. 5. Resultats Els principals resultats de les ETCOTO a les Illes Balears s’han agrupat en torn a una sèrie de blocs: 


Resultats d’execució (ETCOTO aprovades i places creades) Resultats financers (despesa) Resultats de participació (alumnes i entitats promotores) P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 11
12
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ 

Resultats de qualificació professional (programació formativa) Resultats d’impacte (formatius i d’inserció laboral). 5.1.
Resultats d’execució Segons la Taula 1, des de l’any 1985 i amb independència de l’administració gestora s’han executat a les Balears 286 ETCOTOs, de les quals la majoria han resultat Tallers d’Ocupació tot i ser una modalitat que es regulà amb posterioritat, concretament a l’any 1999. TAULA 1: TIPUS DE PROJECTE ETCOTO EN FUNCIÓ DE L’ADMINISTRACIÓ GESTORA PROJECTES PROJECTES TOTAL PROJECTES APROVATS INEM APROVATS SOIB EXECUTATS A LES BALEARS Escoles Taller 34
63
97
Cases d’Ofici 14
15
29
Tallers d’Ocupació 7
153
160
TOTALS 55
231
286
Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE La taula 2 ens indica que els anys sense convocatòria o projectes vigents van ser 1987, 1990, 1992 i 2011. L’any amb major nombre de projectes aprovats (35) va ser el 2005, atès que hi va haver dues convocatòries de subvencions. Per altra banda, cal remarcar que una vegada les competències es van transferir al SOIB, el nombre de projectes ETCOTO es va multiplicar per quatre respecte dels gestionats per l’ INEM. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS TAULA 2: DISTRIBUCIÓ DEL TIPUS DE PROJECTE ETCOTO PER ANUALITAT ANY ET CO TO TOTAL 1985 1 0
0
1
1986 3 0
0
3
1987 0 0
0
0
1988 0 2
0
2
1989 2 2
0
4
1990 0 0
0
0
1991 1 2
0
3
1992 0 0
0
0
1993 2 2
0
4
1994 3 1
0
4
1995 3 1
0
4
1996 7 0
0
7
1997 1 0
0
1
1998 4 4
0
8
1999 7 1
7
15
2000 3 0
4
7
2001 2 0
5
7
2002 9 2
9
20
2003 4 0
6
10
2004 9 1
13
23
2005 9 2
24
35
2006 9 1
19
29
2007 4 0
9
13
2008 5 2
23
30
2009 6 3
22
31
2010 3 3
19
25
2011 0 0
0
0
29 160
286
TOTAL 97 Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 13
14
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ TAULA 3. PROJECTES ETCOTO APROVATS A LES BALEARS I PLACES DE OFERTADES ET TIPUS PROJECTE CO TO 97
PLACES DE CREACIÓ DIRECTA OCUPACIÓ 29
TOTAL 160 286 1894 505 1949 4348 Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE Tal i com assenyala la taula 3, les places de creació directes d’ocupació han estat 4348. S’han d’entendre com aquelles places que disposen les ETCOTO per a formar els alumnes treballadors en alternança amb l’ocupació i que es vinculen amb un contracte de formació amb l’entitat promotora. El contracte està subjecte a renovació semestral fins a l’acabament de l’ETCOTO. Consegüentment, la mitjana de places de creació directa d’ocupació assignades per cada projecte aprovat varia molt en funció de la seva modalitat; Escola Taller 19,53 places, Casa d’Oficis 17,41 places, Taller d’Ocupació 12,18 places. Aquestes dades indiquen la grandària mitja i són les Escoles Taller els projectes de major oferta de places i càrrega de recursos. 5.2.
Resultats financers A continuació es mostren els resultats financers. Així, Segons la taula 5, des què hi ha dades les entitats promotores han aportat un 10% del cost total de les ETCOTO. TAULA 4: DESPESA FINANCERA AL PERÍODE DE GESTIÓ DE L’INEM PER A ETCOTO
FINANÇAMENT INEM 14.395.636,37 € ENTITAT PROMOTORA Sense dades TOTAL 14.395.636,37 € Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 15
LES ESCOLES TALLER, CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS TAULA 5: DESPESA FINANCERA AL PERÍODE DE GESTIÓ DEL SOIB PER A ETCOTO
SOIB ENTITAT PROMOTORA FINANÇAMENT 56.268.969,07 € 7.369.675,66 € TOTAL 63.638.644,73 € Font: actes de la Comissió Avaluadora del SOIB i aplicatius estatals del SISPE La taula 6 resumeix el volum de recursos destinats al llarg de tot el període, que és quasi de 80 milions d’euros, dels quals el major esforç inversor ha correspost al SOIB, entitat gestora que en la dècada 2002‐2011 va invertir més de 56 milions d’euros. TAULA 6: DESPESA FINANCERA PER A ETCOTO (1985‐2011) FINANÇAMENT HISTÒRIC ENTITAT GESTORA (INEM i SOIB) 70.664.605,44 € ENTITAT PROMOTORA 7.369.675,66 € TOTAL 78.034.281,10 € Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB, de les actes de la Comissió Avaluadora del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE Tal i com mostra la taula 7, no hi ha dades econòmiques de les Escoles Taller i Cases d’Oficis executades en el període que va de l’any 1985‐1993, això suposa una pèrdua d’informació del 3,8% sobre el nombre total d’ETCOTOs executades. No obstant això, la taula 4 apunta que en el període de gestió de l’INEM, com a mínim, es van executar més de 14 milions d’euros en programes ETCOTO a les Balears. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 16
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ TAULA 7: DISTRIBUCIÓ PRESSUPOSTÀRIA PER ANUALITAT ANY PRESSUPOSTARI
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 ENTITAT GESTORA ENTITAT PROMOTORA TOTAL FINANÇAMENT
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Sense dades
Sense dades
Sense dades
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Any sense ETCO
Sense dades
Sense dades
Sense dades
2.112.594,24 € Sense dades
2.112.594,24 € 1.722.701,82 € Sense dades
1.722.701,82 € 3.453.183,27 € Sense dades
3.453.183,27 € 283.092,99 € Sense dades
283.092,99 € 1.979.369,37 € Sense dades
1.979.369,37 € 5.455.211,89 € Sense dades
5.455.211,89 € 2.528.622,52 € Sense dades
2.528.622,52 € 2.878.291,30 € Sense dades
2.878.291,30 € 5.286.258,18 € Sense dades
5.286.258,18 € 2.740.006,23 € 500.430,88 € 3.240.437,11 € 5.012.559,59 € 836.720,71 € 5.849.280,30 € 8.508.869,23 € 1.400.145,44 € 9.909.014,67 € 7.401.238,14 € 1.167.046,01 € 8.568.284,15 € 3.244.014,49 € 552.524,97 € 3.796.539,46 € 6.255.109,58 € 1.041.056,02 € 7.296.165,60 € 6.251.075,12 € 1.103.229,32 € 7.354.304,44 € 5.552.407,48 € 768.522,31 € 6.320.929,79 € Any sense ETCOTO
Any sense ETCOTO
Any sense ETCOTO
Total 70.664.605,44 € 7.369.675,66 € 78.034.281,10 € Font: actes de la Comissió Avaluadora del SOIB i aplicatius estatals del SISPE La distribució anual pressupostària indicada en la taula 7, demostra sorprenentment que els anys amb major esforç financer van ser per una banda; els anys 2005 i 2006 que van resultar un bienni de quasi plena ocupació tècnica a les Balears amb taxes d’atur que fregaven el 7% (Riera, Mesquida i Prohens, 2008) i per altra banda, el trienni que va del 2008 a 2011, període que coincideix amb l’ inici de la crisi econòmica i la destrucció massiva d’ocupació. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
5.3.
Resultats de participació alumnes La taula 8, assenyala que el nombre històric de places ofertades (4348) és inferior al nombre d’alumnes participants (6079). Tot i haver aprovat manco projectes en la modalitat d’Escoles Taller i Cases d’Oficis, el nombre de places de creació directa d’ocupació és sensiblement major (2399) que en la modalitat de Tallers d’Ocupació (1949). Amb les dades de la taula 8, es pot calcular l’índex de rotació per a qualsevol modalitat d’ETCOTO. Aquest indicador avalua el pas d’alumnes treballadors per plaça ofertada i és el resultat de dividir el nombre de participants entre el nombre de places ofertades. TAULA 8: ALUMNES PARTICIPANTS EN ETCOTO DE LES BALEARS EN FUNCIÓ DE L’ENTITAT GESTORA, LES PLACES OFERTADES I EL TIPUS DE PROJECTE EXECUTAT PLACES PLACES TOTAL TOTAL ALUMNES Nº PROJECTES INEM
SOIB
PLACES
PARTICIPANS
E.T. C.O. 126 1321
1078
2399
3552
T.O. 160 134
1815
1949
2527
TOTAL 286 1455
2893
4348
6079
Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE L’índex mig de rotació ETCOTO és d’1,40. Això significa que revisant tota la sèrie de dades i amb independència si és una Escola Taller i Casa d’Ofici o un Taller d’Ocupació s’obté que per cada dues places ofertades és formen quasi tres alumnes treballadors. L’índex de rotació de places és sensiblement major en el col∙lectiu de menors de 25 anys (1,48) que en el col∙lectiu de majors de 25 anys (1,30). Això significa que per la modalitat d’Escoles Taller i Cases d’Oficis passen més joves per projecte aprovat que respectivament adults en la modalitat de Tallers d’Ocupació. Aquest efecte no està contrastat estadísticament però considerem que es multi causal i deduïm que les principals causes que fan que els joves abandonin més que els adults són: la durada desigual dels programes ja que l’Escoles Taller duren fins a 2 anys, la tipologia d’especialitats impartides, i especialment la immaduresa i manca d’experiència laboral dels participants més joves a l’hora de mantenir un lloc de feina en el decurs del temps. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 17
18
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ TAULA 9: DISTRIBUCIÓ DELS ALUMNES PARTICIPANTS EN ETCOTO EN FUNCIÓ DE L’EDAT EDAT % N MENORS DE 25 ANYS 58,44
3552
MAJORS DE 25 ANYS 41,56
2527
100
6079
TOTAL Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE Segons la taula 9, el percentatge de joves (58,44%), entesos com a menors de 25 anys que han participat d’un programa de formació en alternança amb l’ocupació és major que el d’adults (41,56%) TAULA 10: DISTRIBUCIÓ DELS ALUMNES PARTICIPANTS EN ETCOTO EN FUNCIÓ DEL GÈNERE GENERE % N
HOMES 70,32 4275
DONES 29,68 1804
TOTAL 100 6079
Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE La taula 10 mostra que la dona està clarament subrepresentada en els programes ETCOTO ja què el 70% dels participants són homes enfront d’un escàs 30% de dones. Aquestes dades tot i ser de caràcter històric són semblants a les dades presentades pel SEPE a l’anuari d’ETCOTO del 2010 i a més col∙lideixen amb taxes de distribució per gènere més equitatives a les altres branques del subsistema de formació professional per a l’ocupació, concretament la formació d’oferta (52,2% homes vs 48,85 dones) i la formació de demanda (57,6% homes vs 42,4% dones) tenen una distribució molt més equilibrada en funció del gènere. Per altra banda, la dona a les Balears pateix una segregació horitzontal en els programes ETCOTO ja què la seva participació és concentra en les famílies professionals tradicionalment considerades com a femenines. Concretament les diferents bases de dades emprades (SILCOI i fonts pròpies del SOIB) ens indiquen que el 48% de les dones que ha cursat una ETCOTO han estat en incloses en la família professional de Serveis Socioculturals i a la Comunitat o en la de Sanitat. Les dades P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
suggereixen la conveniència de fer accions positives que fomentin la igualtat d’oportunitats en els programes de formació i treball en la línia que presenten altres autors (Pons i Salvà, 2001). 5.4.
Participació de les entitats promotores La taula 11 assenyala que les entitats més importants en l’execució de programes ETCOTO a les Balears són l’Ajuntament de Palma (45), Consell de Mallorca (36), l’Ajuntament d’Inca (22), de Maó (21), de Calvià (20), de Marratxí (17) i d’Eivissa (17). Si exceptuem a la institució insular mallorquina i l’Ajuntament de Manacor, aquesta distribució connecta directament amb els municipis que tenen major nombre d’habitants, d’aturats i que a més ofereixen Serveis d’ocupació com a prestació municipal. El 70% dels projectes executats han estat promoguts únicament per ajuntaments, la xifra de projectes executats per administracions locals s’incrementa fins al 92% si s’inclouen consells insulars i mancomunitats. Els consorcis, fundacions i altres entitats instrumentals del sector públic suposen un 5,5%. En canvi les entitats sense ànim de lucre només han executat un 2,5% de les ETCOTOs aprovades, la qual cosa lliga amb el poc pes que té el tercer sector en la formació amb l’alternança amb l’ocupació, atès que està molt més especialitzat a les Balears en altres polítiques actives d’ocupació com serveis d’orientació per a col∙lectius. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 19
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ TAULA 11: DISTRIBUCIÓ DE LES ETCOTO DE BALEARS EN FUNCIÓ DE L’ENTITAT PROMOTORA ENTITATS ET CO TO TOTAL Ajuntament de Palma / IMFOF 8
5
32 45 Consell de Mallorca 18
4
14 36 Ajuntament d'Inca 11
0
11 22 Ajuntament de Maó 7
3
11 21 Ajuntament de Calvià 10
3
7 20 Ajuntament de Marratxí 4
3
10 17 Ajuntament d'Eivissa 9
0
8 17 Ajuntament de Ciutadella 1
3
8 12 Institut Balear de la Natura (IBANAT) 0
0
13 13 Consell de Menorca 2
4
6 12 Ajuntament de Manacor 6
0
4 10 Ajuntament de Sant Josep 4
0
5 9 Ajuntament de Felanitx 4
0
4 8 Consell d'Eivissa i Formentera 5
0
2 7 Ajuntament de Sant Antoni de Portmany 0
0
5 5 Consell d'Eivissa 0
1
3 4 Consell de Formentera 0
0
3 3 Fundació Deixalles 0
0
3 3 Ajuntament de Binissalem 1
0
1 2 Ajuntament de Santa Eulària des Riu 1
1
0 2 Ajuntament de Selva 2
0
0 2 Asociación Cultural Gitana 0
2
0 2 Fundació Desenvolupament Sostenible de les Illes 0
0
2 2 Ajuntament de Bunyola 1
0
0 1 Ajuntament de Campanet 0
0
1 1 Ajuntament de Llubí 0
0
1 1 Ajuntament de Monitori 1
0
0 1 Ajuntament de Puigpunyent 1
0
0 1 Ajuntament de Sa Pobla 0
0
1 1 Ajuntament de Sóller 1
0
0 1 Ajuntament d'Esporles 1
0
0 1 Associació Amics del Ferrocarril de Balears 0
0
1 1 Càritas Diocesana de Mallorca. 0
0
1 1 Consorci d'Eivissa 0
0
1 1 Mancomunitat Pla de Mallorca 0
0
1 1 Total 98
29 159 286 Font: elaboració pròpia en funció de la base de dades d’ETCOTO del SOIB i dels aplicatius estatals del SISPE La distribució territorial2 dels projectes afavoreix clarament a l’illa de Mallorca amb 189 ETCOTOs executades, Menorca i Eivissa resten empatades amb 47 projectes cadascuna i finalment l’Illa de Formentera amb només 3. 2
Els projectes executats per l’IBANAT que té implantació a totes les illes han estat distribuïts territorialment en funció de l’àrea d’actuació de les obres.
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 20
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
5.5.
La qualificació professional (programació formativa) El Sistema Nacional de les Qualificacions i Formació Professional ordena en 26 famílies professionals totes les qualificacions professionals susceptibles de reconeixement i acreditació, i que han resultat identificades en el sistema productiu en funció de les competències apropiades per a l'exercici professional i la capacitació laboral tal i com demostren altres autors (González, 2012) Segons la taula 12, les ETCOTO de les Balears únicament han programat accions de 14 famílies professionals. Això implica haver deixat de banda el 46,2% de les famílies professionals. Si agrupem la informació de la taula 12, s’observa que únicament quatre famílies professionals suposen el 77,6% de les ETCOTO aprovades; Edificació i Obra Civil, Agrària, Serveis Socioculturals i a la Comunitat i finalment Seguretat i Medi Ambient. Aquestes famílies són les més programades, la qual cosa dóna una idea molt clara de l’especialització formativa en què es va convertir aquesta modalitat del subsistema de formació professional per a l’ocupació. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 21
22
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ TAULA 12: ESPECIALITATS FORMATIVES PROGRAMADES EN LES ETCOTO DE BALEARS EN FUNCIÓ DE LES FAMÍLIES PROFESSIONALS DEL SISTEMA NACIONAL DE QUALIFICACIONS PROFESSIONALS FAMILIES Nº DE VEGADES PROFESSIONALS CÒDI PROGRAMADES Edificació i obra civil EOC
105 Agrària AGA
91 Serveis Socioculturals i a la comunitat SSC
37 Seguretat i medi ambient SEA
33 Arts i artesanies ART
20 Instal∙lacions i manteniment IMA
19 MAM
14 Sanitat SAN
12 Activitats físiques i esportives AFD
4 Energia i aigua ENA
3 IFC
2 Hosteleria i turisme HOT
1 Imatge i so IMS
1 Tèxtil, confecció i pell TCP
1 Administració i gestió ADG
0 Arts gràfiques ARG
0 Comerç i màrketing COM
0 ELE
0 Fabricació mecànica FME
0 Indústries extractives IEX
0 Imatge personal IMP
0 Indústries alimentàries
INA
0 MAP
0 QUI
0 TMV
0 VIC
0 26
343 Fusta Moble i suro Informàtica i comunicacions Electricitat i Electrònica
marítima pesquera Química Transport i manteniment de vehicles Vidre i ceràmica TOTAL Font: Aplicatiu estatal del SISPE (SILCOI) P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 23
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
TAULA 13: TIPUS D’ESPECIALITATS FORMATIVES PROGRAMADES EN LES ETCOTO DE LES BALEARS ESPECIALITAT FORMATIVA CODI
DENOMINACIÓ ESPECIALITAT Nº DE VEGADES SILCOI PROGRAMADES3
Activitats físiques i esportives AFD
MONITOR ESPORTIU
AFDB03ET 4
Agrària AGA
AGAE03ET AGAO04ET AGAE02ET 36
29
9
AGAO06ET AGAC03ET AGAH01ET 8
5
3
TREBALLS FORESTALS JARDINERIA
VIVERISME
INFRASTRUCTURA DE JARDINS
CULTIUS AGRARIS
HORTICULTURA AGRICULTURA ECOLÒGICA
AGAC01ET 1
Arts i artesanies ART
ARTM07ET 6
ARTR04ET ARTE07ET ARTV01ET 4
2
2
ARTF01ET ARTL01ET ARTM02ET 1
1
1
ARTM05ET 1
EBANISTERIA
MANTENIMENT DE BENS CULTURALS
FORJA
BUFAT DE VIDRE
ARTESANIA EN FIBRA VEGETAL
GUARNICIONERIA
TALLA DE FUSTA
RESTAURACIÓ I CONSERVACIÓ DE MOBLES
ENQUADERNACIÓ ARTESANAL
TEIXIT DE TELAR
ARTP01ET ARTT04ET 1
1
ENAE01ET 1
ENAE03ET 1
ENAT01ET 1
EOCC01ET EOCL01ET 48
30
EOCI03ET EOCC02ET EOCX03ET 17
5
2
Energia i aigua ENA Edificació i obra civil EOC
3
INSTAL∙LACIÓ DE EQUIPS DE ENERGIES RENOVABLES
INSTAL∙LADOR DE SISTEMES D’EQUIPS D’ENERGIA SOLAR TÈRMICA
OPERADOR DE SISTEMES DE DISTRIBUCIÓ DE AIGUA
CANTERIA/MARGER
PICAPEDRER
MANTENIMENT D’INTERIOR DE EDIFICIS
MAMPOSTER
RESTAURACIÓ DEL Les dades presentades provenen de SISPE i computen únicament a partir de l’any 1994
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 24
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ PATRIMONI
SOLAT/ENRAJOLADOR
FONTANER
INSTAL∙LACIÓ I MANTENIMENT D’ENTORNS URBANS
Hosteleria i turisme HOT
ANIMACIÓ TURÍSTICA
Informàtica i comunicacions Instal∙lacions i manteniment Imatge i so IFC IMA IMS
DISENY I MANTENIMENT DE PÁGINES WEB
POLIMANTENIMENT DE EDIFICIS
IMATGE I SO
EOCA02ET EOCI02ET 1
1
EOCX02ET 1
HOTN01ET 1
IFCI05ET 2
IMAT01ET IMSI05ET 19
1
8
6
Fusta Moble i suro MAM
FUSTERIA DE RIBERA/ MESTRES D’AIXA MAMS04ET FUSTERIA MAMS03ET Sanitat SAN
ATENCIÓ GERIÀTRICA
Seguretat i medi ambient SEA SSC
Serveis Socioculturals i a la comunitat Tèxtil, confecció i pell TCP RESTAURADOR AREES DEGRADADES
RECICLATGE I TRACTAMENT DE RESIDUS
RESTAURACIÓ I MANTENIMENT D’ESPAIS URBANS
MONITOR D’AULA DE NATURALESA AJUDA A DOMICILI
ASSISTENT PERSONAL PER A L’AUTONOMIA PERSONAL
ATENCIÓ A LA INFANCIA
ANIMACIÓ SOCIOCULTURAL
PATRONISTA‐
ESCALADOR
SANC01ET 12
SEAR01ET 18
SEAU01ET 7
SEAR02ET 6
SEAE01ET 2
SSCS01ET 31
SSCS09ET 3
SSCS02ET 2
SSCS03ET 1
TCPF03ET TOTAL Font: Aplicatiu estatal del SISPE (SILCOI) 1
343
La taula 13 mostra a nivell de detall que les especialitats formatives més impartides són la de marger (48), picapedrer (30), forestal (36), jardiner (29) i ajuda a domicili (31). En canvi i com a tall d’eixample, l’especialitat formativa de dissenyador de pàgines web que està relacionada amb les TIC i que a més està molt demandada en el mercat balear (Jiménez i Vich, 2010) només s’ha impartit 2 vegades. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 25
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
A les Illes hi ha una alta especialització productiva en el sector serveis i subsector d’hoteleria. Aquest fet té una correspondència clara en la programació d’accions formatives per a l’ocupació (Alegre, 2011), no obstant això respecte dels programes d’ETCOTO només en una ocasió es va programar un acció en la família professional d’hoteleria i turisme. No s’ha impartit cap especialitat formativa de la família marítima pesquera i tampoc de la família professional de transport i manteniment de vehicles. La recent ubicació del Centre de Referència Nacional de formació professional de l’àrea nàutica a Maó ajudarà a revertir aquesta situació en una comunitat arxipelàgica com la de les Illes Balears. 5.6.
Els resultats d’impacte (formatius i d’inserció laboral) Les bases de dades de SISPE ha permès conèixer la causa d’acabament del programa de tots els alumnes treballadors de les ETCOTO iniciades a partir de l’any 1994. Això significa que disposem de dades fidedignes del 87,2% dels alumnes participants en tota la sèrie històrica. Tal i com assenyala la taula 14, el 54,10% dels alumnes participants van acabar l’ETCOTO amb una valoració positiva, la qual cosa significa l’obtenció del diploma d’assistència i aprofitament i permet iniciar el procés d’acreditacions professionals basats en certificat de professionalitat o el retorn al sistema educatiu reglat. TAULA 14: RESULTATS DELS ALUMNES PARTICIPANTS A L’ACABAMENT DE LES ETCOTO DE LES ILLES CAUSA D'ACABAMENT PROGRAMA FORMACIÓ POSITIVA ALTRES CAUSES INSERCIÓ INADAPTACIÓ FORMACIÓ NEGATIVA TOTAL Font: Aplicatiu estatal del SISPE (SILCOI) N 2869
1588
637
143
66
5303
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 26
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ Al mateix temps, el 29,94% dels alumnes va abandonar l’ETCOTO per altres causes. Aquesta possibilitat ha resultat un veritable calaix de sastre on les direccions facultatives dels projectes justificaven tota casta de causes d’acabament anticipat de l’alumne a l’ETCOTO; des de motius de salut, trasllats de domicili, mort sobtada i fins i tot es feia servir com eufemisme administratiu per part d’algunes entitats promotores quan a l’alumne se’l despatxava per motius disciplinaris com el consum de drogues, conflictivitat, manca d’assistència. També s’ha de destacar que el 12,01% dels alumnes es va insertar laboralment abans que acabés l’ETCOTO. Finalment s’ha de remarcar que només el 2,69% dels alumnes no va acabar l’ETCOTO per inadaptació al programa i que l’1,24% dels alumnes va acabar amb una qualificació de formació negativa que únicament dóna dret al certificat d’assistència. TAULA 15: INSERCIÓ LABORAL DELS ALUMNES PARTICIPANTS A LES ETCOTO DE LES ILLES L’ANY 2010 Pla de formació Professional per a l'ocupació 2010 Inserció laboral 6 mesos després de l’acabament de l’ETCOTO 18,2 % Inserció laboral 12 mesos després de l’acabament de l’ETCOTO 27,3 % Font: SEPE Pel que fa a la inserció laboral dels alumnes en els 6 o 12 mesos les dades han fluctuat molt en funció del cicle econòmic. Tenint en compte la situació actual de destrucció d’ocupació, val la pena posar esment en les darreres dades (taula 15) perquè ajuden a polsar de manera aproximada la situació del mercat de treball. Els indicadors d’impacte de la inserció de l’any 2010 són positius atès que 18% dels participants troba una feina en els sis mesos posteriors a l’acabament de l’ETCOTO. El percentatge d’inserció puja fins al 27% transcorreguts 12 mesos4. 4
Dades obtingudes del Pla Nacional d’avaluació del Sistema de Formació Professional per a l’Ocupació (SEPE 2011) P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
6. Discussió Les Illes Balears lideren des de fa anys les taxes d’abandonament escolar de l’Estat (Riera, Ribas, Llorente, 2011) això ha obligat a l’Administració a cercar fórmules per a qualificar els joves. La inversió de gairebé 80 milions d’euros a través del programa d’Escoles Taller en el darrer quart de segle l’ha convertida en una de les principals vies d’aterratge ordenat en el mercat de treball del jovent no qualificat. Les Escoles Taller i Cases d’Ofici a les Balears han permès a més de 3500 joves aprendre un ofici, gaudir d’experiència laboral remunerada, i obrir la possibilitat de retornar al sistema educatiu reglat, bé sigui a través de la connexió amb els centres d’educació per a persones adultes,o per l’acreditació que suposen els certificats de professionalitat. Al mateix temps el mercat laboral de Balears es caracteritza, entre d’altres, per l’alta especialització en el sector serveis, l’estacionalitat productiva, la temporalitat en la contractació i la demanda de ma d’obra intensiva per a perfiles professionals de baixa qualificació. Aquestes notes distintives generen fluxos temporals d’entrada i sortida de treballadors dins el mercat laboral (Cladera, 2010) que empenyen a determinats col∙lectius de treballadors a l’atur de llarga durada i a la necessitat de requalificar‐se i reorientar‐se professionalment. El programa de Tallers d’Ocupació es va constituir en la clau de volta per a més de 2500 adults que volien canviar de trajectòria professional o reincorporar‐se al mercat de treball a través de la qualificació professional en una nova ocupació gaudint alhora d’una contractació laboral. Les entitats promotores, a banda de promoure l’ocupabilitat dels seus ciutadans, han pogut resoldre el manteniment o millora de determinats bens públics i la cobertura temporal de nous catàlegs de prestacions a través de projectes ETCOTO que any rere anys s’anaven renovant. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 27
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ No hem de perdre de vista que el 97,5% dels projectes aprovats a les Balears han estat promoguts per administracions locals o entitats que se’n deriven del sector públic instrumental. El problema del finançament municipal (Alegre i Pou, 2009) i la limitació competencial que determina la llei de bases del règim jurídic local ha posat de manifest com les ETCOTO sovint es desvirtuaven des de la perspectiva de l’ocupació. Es a dir, les entitats promotores en lloc de sol∙licitar subvencions per a projectes fonamentats en veritables nínxols d’ocupació, demanaven projectes per a cobrir necessitats immediates amb poca ressò en la consecució d’una inserció de qualitat posterior dels participants. La formació impartida en el marc del subsistema de formació professional per a l’ocupació a les Balears, com a la resta de l’Estat, no ha anat en la línia de canvi de model productiu cap a l’economia del coneixement i la sostenibilitat que des de finals del 90 propugnava la Unió Europea a través de l’Estratègia de Lisboa o més recentment de l’Estratègia 2020 (Rodríguez, Fernández‐Ardavín, 2011). Més bé al contrari, a l’àmbit Balear les especialitats formatives aprovades en programes ETCOTO retroalimentaren de professionals ràpidament qualificats un model econòmic conjuntural fonamentat en el subsector de la construcció i les seves activitats econòmiques auxiliars. Val a dir què només 3 famílies professionals molt relacionades com són les d’Edificació i Obra Civil, Fusta, Instal∙lacions i Manteniment, concentren més del 40% de les especialitats formatives aprovades en tota la sèrie temporal. En línies generals els resultats dels alumnes mentre participen de l’ETCOTO són encoratjadors perquè les dades demostren que el 54% ha obtingut resultats favorables quant a la qualificació professional. Al mateix temps, la inserció laboral abans de l’acabament de l’ETCOTO ha estat històricament del 12%. Respecte de la inserció posterior dels alumnes en els 6 o 12 mesos a la participació de les ETCOTO s’ha de dir que tant l’ INEM com el SOIB no van sistematitzar l’aplicació P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 28
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
d’indicadors d’impacte que creuessin dades de participants i contractes laborals, únicament obtenien informació sobre la inserció a través de qüestionaris emplenats per les entitats promotores, consegüentment són poc fiables i no s’han presentat a l’estudi. Els indicadors d’inserció semestrals i anuals creuats amb bases de dades de contractes no es van generalitzar fins la publicació l’any 2009 del Reial Decret regulador del Subsistema de la formació professional per a l’ocupació que els impulsava en l’elaboració d’un Pla anual d’avaluació de la qualitat, impacte, eficàcia i eficiència. Aquest Pla i la seva sèrie de dades recent, desmunta mites ja què ha demostrat que les ETCOTO són econòmiques atès que el cost hora de formació impartida per alumne és de 4,68€ per a les Escoles Taller, 4,96€ per a les Cases d’Ofici i 11,04€ pels tallers d’Ocupació5. Per altre banda, també ha demostrat que són útils per combatre l’atur ja que l’índex d’inserció laboral dels participants en els 12 mesos de l’acabament de l’ETCOTO és del 27,3%. Sens dubte un dels resultats més alts de totes les polítiques actives d’ocupació aplicades a les Balears. En definitiva, la transversalitat de les ETCOTO entesa com a política activa d’ocupació queda palesa en què conté elements de desenvolupament local, de cohesió territorial i social, de millora d’un bé públic, de formació i qualificació dels participants, d’inserció laboral i creació d’itineraris individuals, d’apoderament de les dones, d’emprenedoria i implicació de l’empresariat local i naturalment de retorn al sistema educatiu reglat pels més joves. Així doncs queda demostrat que les ETCOTO ben planificades i executades i en la què és coordinen profitosament els principals actors esdevé una excel∙lent unitat d’anàlisi del concepte de projecte integrat què es planteja en la línia de l’eix 10 de l’Estratègia Espanyola d’Ocupació. 5
Avançament dades indicadors d’eficiència de les ETCOTO de les Balears per al Pla anual d’avaluació de la qualitat, impacte, eficàcia i eficiència 2011. Elaboració pròpia
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 29
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ 7. Addenda: Deu possibles línies de futur El temps és un enemic implacable i el programa ETCOTO necessita una actualització que respongui al nou panorama productiu i laboral que hi ha a les Illes. No sembla fàcil abordar aquesta qüestió atès que la competència normativa legislativa és de l’Estat i els Reials Decrets i Ordres ministerials que regulen els programes ETCOTO han estat confirmats de nou en la darrera reforma del mercat laboral de febrer de 2012. No obstant això, cal observar algunes oportunitats de millora; 1.‐ Concentrar recursos i apostar per un col∙lectiu amb veritables dificultats d’inserció com els joves, la possibilitat d’adaptar les Escoles Taller i les Cases d’Ofici dins un programa més ample per a joves que inclogui elements de formació i experiència professional alhora, de retorn al sistema educatiu, de contacte amb les empreses privades, d’adquisició de competències transversals per a la vida i sobre tot de tutorització i seguiment a llarg termini de l’evolució del jovent amb la finalitat de construir itineraris d’inserció i formació amb èxit. 2.‐ Vincular el finançament de totes les ETCOTO a un quadre integral de comandament que es basi en un programa de consecució d’objectius operatius, concrets, específics i mesurables. Es tracta de fer un seguiment exhaustiu i que generi una correspondència econòmica en funció dels resultats de totes les actuacions que les entitats promotores han efectuat en torn els eixos bàsics de gestió administrativa, econòmica, formativa i d’inserció laboral dels participants 3.‐ Incrementar la qualitat de la formació fent servir de manera inequívoca els centres propis del Govern de les Illes, concretament tots els Centres Integrats de Formació Professional, el Centre de Referència Nacional de la Mar de Maó i l’Escola d’hoteleria de la Universitat de les Illes Balears. Això permetrà incrementar la qualitat dels recursos emprats i facilitarà la permeabilitat entre formació reglada i formació per a l’ocupació. 4.‐ S’ha d’augmentar el nombre de projectes aprovats per a donar més oportunitats en els desocupats interessats en aquesta política d’ocupació. Les alternatives son; abaratir P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 30
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
els costs de producció, bé sigui acurçant les ETCOTO, incrementant el nombre d’alumnes per especialitat o prioritzant els projectes de cases d’ofici que són els més econòmics ja què durant 6 mesos els alumnes únicament estan becats, o incrementant la dotació pressupostària, la qual cosa a curt termini no sembla possible. 5.‐ S’ha de potenciar la formació basada en certificats de professionalitat, això implica ajustar la durada de les ETCOTO en funció de la durada dels certificats en què es planifiquen les especialitats formatives o nodrir d’un major nombre de certificats de professionalitat per tal de complir amb el nombre mínim d’hores que han de tenir les ETCOTO segons normativa estatal. El que sembla evident es que s’ha d’incrementar la qualificació dels participants i la via correcta son els certificats de professionalitat. 6.‐ Diversificar l’oferta formativa en funció de les dades de les ocupacions més contractades i dels sectors professionals amb major projecció d’ocupació en els propers anys. 7.‐ Les convocatòries han d’anar alineades amb els cicles d’atur‐contractació del mercat laboral per a fomentar la desestacionalització de la contractació. També han de tenir en consideració el calendari lectiu de la formació reglada. 8.‐ Permetre l’entrada d’altres operadors rellevants com les entitats sense ànim de lucre fent un seguiment intensiu de la seva capacitat com a entitat promotora. A la vegada s’ha potenciar la col∙laboració amb les entitat públiques que malgrat la crisi tenen capacitat de contractació actualment com l’IBANAT per a l’extinció d’incendis. 9.‐ Reestructurar les masses salarials participants. Els sous dels alumnes estan fora de mercat. Sembla paradoxal que actualment un alumne que aprèn una professió a través d’un Taller d’Ocupació hagi de cobrar per normativa el 150% de l’ SMI i aquests emoluments siguin majors que els que reben els professionals contractats per una empresa especialitzada. Això és especialment sagnant en les especialitats de treballs forestals, jardineries i viverisme. La solució no resulta fàcil, però l’efecte de cobrar més a l’ETCOTO que a l’empresa privada produeix que vulguin ocupar plaça gent que no P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 31
FRANCISCO CAPARRÓS ALCARAZ està interessada en la professió o que una vegada acabada l’ETCOTO cerquin feina d’una altre professió i la inversió en qualificació s’esvaeixi. 10.‐ Eliminar la subrepresentació de la dona en les ETCOTO executant un Pla específic que inclogui una bateria d’accions positives per a incrementar la seva participació en les ETCOTO aprovades fins assolir la plena igualtat de dret. 7.‐ BIBLIOGRAFIA ALEGRE, Joaquín (2011): “Valoració de l’efecte de la inserció laboral dels cursos de formació professional dirigits a persones en atur”, Estudis laborals, núm. 9. Observatori del Treball de les Illes Balears. ALEGRE, Joaquín; POU, Llorenç (2009): “Finançament municipal: els ingressos dels ajuntaments de Mallorca”, Estudis de l’Observatori de Polítiques Locals, núm. 9. Departament de Cooperació Local del Consell de Mallorca. CLADERA, Magdalena (2010): “Anàlisi de la temporalitat al mercat laboral balear”, Estudis laborals, núm. 10, Observatori del Treball de les Illes Balears. DELORS, Jaques (1993): Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas en el siglo XXI, Brusel∙les: Comisión de la Comunidad Europea GONZALEZ, Fermín (2012), El Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, Vértice. JIMÉNEZ, Eduard; VICH, Gabriel Àngel (2010): Perfils professionals amb més projecció en el sector de les TIC a les Illes Balears, Observatori del Treball de les Illes Balears. PONS, Catalina; SALVÀ, Francisca (2001): “Projectes d’inserció sociolaboral per a dones”, Pedagogia Laboral, núm. 6. Universitat de les Illes Balears. RIERA Delia; RIBAS Maria del Mar; LLORENTE Laura (2011): “Anàlisi de l’ocupabilitat dels joves a les Balears a partir del seu nivell d’estudis”, Estudis laborals, núm. 14. Observatori del Treball de les Illes Balears. RIBAS Maria del Mar; MESQUIDA, Gaspar; PROHENS Rosa (2008): Illa per Illa: Informe del mercat de treball a les Balears any 2007, Observatori del Treball de les Illes Balears. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 32
LES ESCOLES TALLER, LES CASES D’OFICI I TALLERS D’OCUPACIÓ A LES ILLES BALEARS
RODRIGUEZ, María Ángeles; FERNANDEZ‐ARDAVÍN, Ana (2011): “La estrategia UE 2020 como respuesta a los nuevos desafíos de la Unión Europea”, Boletín Económico ICE, núm. 3010. Instituto de Comercio Exterior. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.1‐33, 2012 33
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES
Participation, citizenship‘s control, governance
Nº 2, June-July 2012, pp. 1-8
http://www.politicsandterritories.com
SOCIEDAD CIVIL Y TOMA DE DECISIONES. LA EXPERIENCIA DE EUROPEAN ALTERNATIVAS.
GIORGIA PIVA
Alternativas Europeas Barcelona
Mail: barcelona@euroalter.com
www.euroalter.com
Facebook: Transeuropa Barcelona
RECEIVED: JUNE 25 2012
RESUMEN
A través de un breve recorrido sobre las iniciativas de la entidad European Alternatives
formada por activistas en todo el continente europeo se valorará la importancia de la
participación ciudadana en la toma de decisiones y se intentará responder a las siguientes
preguntas:
¿Es posible incidir en la toma de decisiones de los organismos europeos? En calidad de
ciudadanos y ciudadanas responsables y políticamente comprometidos y comprometidas
¿cómo podemos volver a apropiarnos de la gestión del bien común? ¿Cuáles son las
herramientas de las cuales disponemos para fortalecer el conjunto de la sociedad civil a nivel
europeo?
PALABRAS CLAVE: participación ciudadana, toma de decisiones, sociedad civil, Europa, bien
común.
ABSTRACT
The article is based on the experience and proposals of the European Alternatives
Organization and its aims to talk about civil society participation and democratic decisionsmaking processes. Through this article we want to respond to the following questions:
Could we make pressure on the decision of the European organisms? As responsible and
committed citizens how could we re-appropriate the management of the common good?
Which are our tools in order to empower the European civil society?
KEY WORDS: citizen participation, decision-making. Civil society, Europe, common good.
GIORGIA PIVA
2
RESUM
A través d'un breu recorregut sobre les iniciatives de l'entitat European Alternatives formada
per activistes de tot el continent europeu es valorarà la importància de la participació
ciutadana en la presa de decisions i s'intentarà respondre a les següents preguntes:
És possible incidir en la presa de decisions dels organismes europeus? Com a ciutadans i
ciutadanes responsables i políticament compromesos i compromeses com podem tornar a
apropiar-nos de la gestió del bé comú? Quines són les eines de les quals disposem per enfortir
el conjunt de la societat civil a nivell europeu?
PARAULES CLAU: participació ciudadana, presa de decisions, societat civil, Europa, bé comú.
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº1 VOL.2, PP.1-8, 2012
SOCIEDAD CIVIL Y TOMA DE DECISIONES
1. Sobre la importancia de la sociedad civil en la toma de decisiones
En la actualidad, los sistemas políticos de democracia liberal, en su tendencia general,
presentan una organización vertical, piramidal y excluyente en la cual la participación
ciudadana y la representación social en la toma de decisiones deben ajustar sus
mecanismos al ritmo de la competencia económica. La democracia realmente
participativa, en definitiva, es un proceso considerado demasiado lento que bloquea el
“normal” curso de las economías y de los mercados.
La gestión de la crisis económica mundial, por parte de los gobiernos nacionales
y supranacionales, parece dar razón a los simpatizantes de las teorías piramidales de
la gestión del bien común y de la toma de decisiones, ya que escudándose detrás de
las graves coyunturas económicas los/as representantes nacionales y supranacionales
ponen de lado las exigencias y las demandas de la sociedad civil dando prioridad a
decisiones unilaterales sin dejar espacio a un real proceso de construcción colectiva de
gestión del bien común.
Sólo hace falta observar la primacía de las leyes aprobadas en los últimos años
a través de los decretos gobernativos en detrimento de aquellas leyes consensuadas
en los parlamentos para darse cuenta de la progresiva jerarquización de los sistemas
definidos democráticos. En la misma línea, si pensamos al poco o nulo valor dado, por
los distintos gobiernos nacionales, a las iniciativas legislativas propuestas desde la
sociedad civil en calidad de iniciativas populares de ley se puede observar un
generalizado desinterés de los órganos representativos hacia las iniciativas nacidas
desde las bases sociales.
Esta situación nos puede hacer reflexionar sobre la posibilidad de adoptar otros
mecanismos de participación ciudadana que no solo se dirijan a los/as representantes
nacionales sino también que construyan una gran red de consenso social a nivel
europeo y que vayan a presionar aquellos organismos supranacionales de los cuales
los estados naciones también dependen. En realidad, se ha demostrado que la salud
de la democracia comunitaria –como la de cualquier otra democracia nacional- no
puede sustentarse sólo en los Tratados, en el Derecho, en la estructura institucional, o
en el sistema de gobernanza, sino que depende también, y fundamentalmente, de las
cualidades y actitudes de sus ciudadanos y ciudadanas en un espacio que debe estar
abierto al diálogo y a la participación.
Por estas razones el principal propósito de Alternativas Europeas es la creación
de redes de trabajo y de movilización que vayan más allá de la perspectiva del Estado
nación que puedan fomentar y construir una sociedad civil activa a nivel europeo,
capaz de presionar e interactuar con los organismos detentores del poder de decisión.
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº1 VOL.2, PP.1-8, 2012
3
GIORGIA PIVA
4
Consideramos que buscando sinergias, propuestas y plataformas creadas por
las sociedades civiles de cada comunidad que se interpela a lo largo de consultas
populares se puedan sentar las bases para la realización de propuestas de cambio y de
leyes que consigan influir sobre la agenda de los y las decision makers europeos.
Para poder alcanzar este objetivo, desde hace 2 años, se están organizando
consultas populares participativas en distintas ciudades europeas sobre temas de
mucha importancia en la actualidad y de fuerte impacto social, como el desempleo y
la precariedad, los derechos de las minorías y las nuevas formas de participación
política. A través de las consultas populares se intentan abordar las problemáticas
relacionadas con el ejercicio de los derechos del conjunto de la ciudadanía desde un
punto de vista inclusivo y europeo respetando las particularidades de cada experiencia
local para luego sintetizarlas en un proyecto común y compartido por el conjunto de
los y las participantes a la consultas a nivel europeo.
De las experiencias conocidas y recogidas a lo largo de las consultas populares
diferentes activistas de las entidades participantes elaboran y difunden campañas de
denuncia y de sensibilización sobre los temas tratados. De esta forma nacen campañas
construidas a partir de las inquietudes y propuestas de la propia sociedad civil que
tengan en cuenta los distintos contextos y realidades sociales de los países europeos
implicados en las campañas.
Para que las campañas europeas no representen solo un instrumento de denuncia
sino que también desempeñen el papel de incluir en la agenda de la Comisión Europea
temas importantes y de actualidad para el conjunto de la sociedad civil europea como:
la violación de los derechos de las personas migrantes en los centros de
internamientos de inmigrantes o la urgencia de encontrar un consenso político acerca
de la aplicación de la renda básica a nivel europeo, European Alternatives y su red de
activistas ha decidido trasformar las campañas en propuestas de leyes que se
presentarán a la Comisión Europea a través del nuevo mecanismo de la Iniciativa
Ciudadana Europea.
2. ¿Por qué creemos que la Iniciativa Ciudadana Europea pueda influir sobre la
toma de decisiones a nivel europeo?
La Iniciativa Ciudadana Europea es una herramienta prevista en el Tratado de Lisboa,
que pretende fomentar el acercamiento de la Unión Europea al ciudadano/a.
Con el afán de mejorar su relación con el conjunto de la ciudadanía y en
respuesta a las numerosas críticas sobre el hecho de que las instituciones comunitarias
actúan al margen del público, las instituciones europeas han creado este instrumento
de propuestas de leyes populares. Básicamente se trata de que un millón de
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº1 VOL.2, PP.1-8, 2012
SOCIEDAD CIVIL Y TOMA DE DECISIONES
ciudadanos y ciudadanas de varios países de la UE se organicen y presenten una
propuesta ante la Comisión europea para que se gestione como proyecto legislativo.
A partir de este instrumento consideramos que, sin perder de vista sus limitaciones
y su incapacidad de provocar un cambio radical en los sistemas de representación, se
podrá, de todas maneras, dar voz a las iniciativas hasta ahora silenciadas o que han
sido postergadas por la Comisión Europea sobre todo en materia de derechos civiles,
sociales, económicos y culturales. A través de la Iniciativa Ciudadana Europea el
conjunto de la sociedad civil podrá presionar, crear y proponer medidas concretas para
cambiar el modelo europeo convirtiéndose en un agente activo, responsable y
exigente frente a la exterminada máquina de las instituciones europeas. Aunque la
respuesta de la Comisión sea negativa, el proceso de integración y colaboración de la
sociedad civil para recoger las firmas, será un logro en sí: los ciudadanos y las
ciudadanas reunidos en redes amplias y estructuradas tendrán el potencial de
organizar otras formas de acción política, partiendo desde una coalición ya formada.
3. Dos ejemplos de Iniciativas Ciudadanas Europeas nacidas a través de las
propuestas de la sociedad civil.
European Alternatives hace poco tiempo ha lanzado una primera Iniciativa Ciudadana
Europea que pretende exigir mecanismos democráticos que permitan una real
aplicación de las leyes a favor de la libertad de información. Con esta iniciativa se
busca obligar a las instituciones europeas a que sancione las injerencias de los poderes
fuertes como las grandes multinacionales o los monopolios informativos en la libre
circulación de noticias e información. La campaña va en línea con los restantes trabajos
de la entidad ya que consideramos que para una real participación ciudadana sea
imprescindible poder acceder a una información libre y no sujeta al control tanto
estatal como económico. Solo fomentando la diversidad informativa, dando espacio a
las opiniones de los distintos colectivos y creando un buen espíritu crítico podremos
participar de forma igualitaria en la gestión del bien común y la información en este
sentido desempeña un importante papel demasiadas veces arrodillado a los poderes
que pretenden mantener las actuales desigualdades de las sociedades europeas. El
caso de Berlusconi en Italia, o de Orban en Hungria, demuestran que la libertad de
expresión y el pluralismo mediático, que Europa exige a los que quieren entrar como
nuevos miembros, todavía no está completamente respetados dentro de la Unión
Europea actual.
Otras de las campañas que consideramos podrían tener un importante impacto
sobre las líneas de actuación de la Comisión Europea si presentada como propuesta
colectiva y compartida es aquella sobre la instauración de una renta básica universal.
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Durante el año 2012 en las consultas populares en España, Bulgaria y Reino
Unido se están analizando con particular atención las dinámicas sociales provocadas
por la precarización tanto del mercado laboral como del conjunto de los ámbitos de la
vida pública y se están compartiendo con distintos colectivos análisis y propuestas
concretas.
No podemos hablar de un único tipo de precariedad, sino que existen múltiples
y diversas facetas, situaciones y circunstancias desencadenantes, así como múltiples
circunstancias que derivan de ellas y si consideramos la gran diversidad de las
sociedades europeas no podemos aceptar las recetas unilaterales impuestas por los
gobiernos nacionales o europeos.
Partiendo de esta base consideramos que el papel del conjunto de los
ciudadanos y ciudadanas sea fundamental para elaborar medidas propositivas,
compartidas y consensuadas que puedan transmitirse no solamente a los y las
representante de los estados naciones sino también a los y las representantes del
conjunto de los organismos europeos.
Construir una red de trabajo alargada es indispensable para forzar a los estados
miembros y organismos de la UE a tener en cuenta las propuestas de la ciudadanía en
las decisiones políticas que pretenden solucionar las problemáticas actuales vinculadas
con la precariedad.
Entre las propuestas dirigidas a disminuir la precariedad y las brechas sociales y
económicas presentes en todos los contextos europeos se han analizado los beneficios
que aportaría la implementación de una renta básica a nivel europeo.
Creemos que este tipo de medida sea indispensable para forzar a los estados
miembros y organismos de la UE a resolver la crisis económica, que está afectando al
mundo entero y sobre todo al viejo continente, de modo que se tenga en cuenta la
equidad, la justicia social y los principios básicos del modelo social europeo.
Entre estos principios se encuentra la protección de la dignidad, que se
considera un valor fundamental de la Unión en el artículo 2 del Tratado de la Unión
Europea (TEU) y como un derecho fundamental en el artículo 1 y 34 parte 3 de los
estatutos de Nizza.
El Parlamento Europeo insistió en que todos los estados miembros deberían
introducir lo antes posible sistemas de salario mínimo garantizado para las personas
que están en riesgo de exclusión social y que deberían dar a cada ciudadano y
ciudadana como mínimo un 60% de la renta media calculada para cada país
(implementando también medidas como el apoyo financiero o el apoyo necesario
para pagar costes extras y pendientes).
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº1 VOL.2, PP.1-8, 2012
SOCIEDAD CIVIL Y TOMA DE DECISIONES
Por otro lado, el Parlamento reafirmó que la renta mínima es un derecho
fundamental, por lo tanto se debería evitar cualquier forma de estereotipo social o de
control sobre los beneficiarios y beneficiarias ya que dañarían la dignidad individual
que tiene que estar protegida por esta medida.
De una forma o de la otra, algunas medidas de renta básica se han
implementado en varios países sin embargo:
•
En primer lugar, la mayoría de países aún no tienen esta forma tan importante
de protección social (ni tampoco dispositivos asimilables a la propuesta) y, ante
la falta de regulaciones supranacionales obligatorias, otros países podrían
acabar con cancelar las medidas adoptadas en su favor dando como
explicación las inevitables medidas de austeridad impuestas por la crisis;
•
En la legislación de algunos estados, un “salario digno” no se considera una
necesidad básica. Esta falta legislativa exponen las personas de muchos países
europeos a graves abusos y vulneración de los derechos laborales y
económicos, aumentando las desigualdades y la precariedad de los colectivos
menos valorados por el mercado laboral formal o informal.
•
Finalmente, algunas medidas de regulación de las prestaciones adoptadas por
los estados nacionales desvirtúan los principios de la renta básica ya que no
coinciden con su clasificación de derecho social fundamental como se
contempla en la declaración de derechos de la Unión. Esto provoca que el
concepto de renta básica se convierta en una medida workfare en vez de una
medida welfare inclusiva e innovadora, en un continente donde los trabajos
desaparecen y la producción se desploma.
Partiendo de estos fallos que podemos hallar en el sistema legislativo de los estados
naciones y debido a la inercia de la Comisión europea al respecto, con la Iniciativa
Ciudadana Europea que se está planteando buscamos hacer énfasis en una directiva
que tenga en cuenta la postura del Parlamento europeo y que intente encontrar en las
disposiciones del Tratado las bases legales necesarias (bajo pena de inadmisibilidad)
para poder formular una Iniciativa Ciudadana Europea de amplio alcance que sintetice
todas las posturas de aplicación de la renta básica.
Para concluir, frente a un sistema político cada vez más escéptico y más sordo
delante de las necesidades y exigencias del conjunto de los y las ciudadanos pensamos
y creemos en la importancia de continuar en este trabajo de creación de redes y de
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búsqueda de sinergias, en el cual la sociedad civil debe retomar el papel de agente
activo, capaz de tomar decisiones dirigidas al bien común, que le corresponde como
principal protagonista de la vida pública. Creemos que la participación civil real sea
posible y a partir de los instrumentos de los cuales disponemos, sin olvidar sus
limitaciones y sin dejar de buscar herramientas más eficaces, la sociedad civil pueda
reforzar su colaboración dando espacio a nuevas formas compartidas de lucha para la
igualdad, la justicia y la participación.
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº1 VOL.2, PP.1-8, 2012
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizens control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 9‐16 http://www.politicsandterritories.com
IMPACTO Y CAPACIDAD TRANSFORMADORA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Dr. JOAN BOU GELI Departament Economia i Empresa. Universitat de Vic RECEIVED: June 30 2012 RESUMEN La mundialización neoliberal genera problemas que tienen repercusiones locales lo que exige que se afronten localmente. Sin embargo, la descentralización de las responsabilidades raras veces se traduce en la descentralización paralela de los recursos y de los poderes decisorios. Se produce así una separación estructural entre el Estado y la sociedad. Ante esta situación hace falta que la mayoría de la población trabajadora incida en el proceso de toma de decisiones políticas. Democratizar radicalmente la democracia para que la ciudadanía manifieste su voluntad a través de la participación directa en las decisiones sobre las políticas públicas que afecten a sus vidas. Ello puede conseguirse a través del presupuesto participativo siempre que se enmarque en un proceso de movilización ciudadana y transformación social. El riesgo del presupuesto participativo consiste en que, una vez más, el capital usurpe el concepto de democracia participativa para utilizarlo en beneficio propio perjudicando así a la mayoría de la población. PALABRAS CLAVE: Presupuesto participativo; democracia; transformación social; ABSTRACT Neoliberal Globalization creates problems that have local repercussions which requires to be managed locally. However, the decentralization of the responsibility rarely implies a decentralization of the resources and decision‐making powers, so it implies a structural division between state and society. In this situation, it is necessary that the majority of the worker population participate in the policy decision‐making process. To democratize, radically, the democracy in order that citizenship expresses its wishes/requirements through their direct participation in the decisions on public policies that will affect their lives. This can be achieved through the participative budget whenever it is inside a process of citizen mobilization and social transformations. The risk of participative budget consist in, one more time, the capital misappropiates the concept of participative democracy to use in its own benefit in detriment to the majority of the population. KEYWORDS: participate budget, democracy, social transformation. 10
JOAN BOU GELI RESUM La mundialització neoliberal genera problemes que tenen repercussions locals que exigeix que s'afrontin localment. No obstant això, la descentralització de les responsabilitats rares vegades es tradueix en la descentralització paral∙lela dels recursos i dels poders decisoris. Es produeix així una separació estructural entre l'Estat i la societat. Davant aquesta situació fa falta que la majoria de la població treballadora incideixi en el procés de presa de decisions polítiques. Democratitzar radicalment la democràcia perquè la ciutadania manifesti la seva voluntat a través de la participació directa en les decisions sobre les polítiques públiques que afectin a les seves vides. Això pot aconseguir‐se a través del pressupost participatiu sempre que s'emmarqui en un procés de mobilització ciutadana i transformació social.
El risc del pressupost participatiu consisteix que, una vegada més, el capital usurpi el concepte de democràcia participativa per utilitzar‐ho en benefici propi perjudicant així a la majoria de la població. PARAULES CLAU: Pressupost participatiu; democràcia; transformació social. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 IMPACTO Y CAPACIDAD TRANSFORMADORA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS Algunos Estados usan gran parte de su poder para imponer medidas contrarias a los intereses de los ciudadanos más pobres. Los políticos usan los recursos gubernamentales para aumentar su cuota de poder. Los funcionarios públicos exigen sobornos antes de facilitar el acceso a los beneficios gubernamentales. Y los ciudadanos bien relacionados usan su influencia política para adquirir el acceso preferencial a los recursos públicos. La corrupción conduce a que haya que pagar para poner fin a la molestia que ella misma ha creado: pone arena en el engranaje del mecanismo administrativo y después cobra para eliminarla. No es necesario fijarnos sólo en un puñado de dictadores para descubrir la manera en que los gobiernos están dominados por los intereses creados. Los servicios de salud y educación frecuentemente están sesgados a favor de los ricos en zonas urbanas. También la política alimentaria está sesgada en beneficio de los más bien situados: se mantienen bajos los precios con fin de que los funcionarios urbanos y los militares obtengan suministros subsidiados a costa de los agricultores pobres y de los trabajadores sin tierra. La estructura económica puede ser favorable a los ricos y contraria a los pobres, sesgada a favor de los intereses creados. La política gubernamental puede orientarse a fijar un precio bajo al capital, a sobrevalorar el tipo de cambio, estimulando técnicas con gran densidad de capital y de importaciones. Los gobiernos pueden apoyar a los monopolios y carteles en detrimento a la microempresa intensiva en mano de obra en el sector no estructurado o a la agricultura a pequeña escala. Un problema crítico es el papel del dinero en la política, pues si ejerce una influencia desmesurada sobre quiénes resultan elegidos y sobre las normas votadas por los legisladores, pervierte las instituciones democráticas. A pesar que muchos países europeos tienen límites más rigurosos con respecto a la financiación por las empresas, no se ha evitado la financiación irregular de determinados partidos políticos. El resultado, de todo esto, es no sólo una distribución ineficiente e interesada de los recursos a favor de las clases dominantes, sino también una reducción de las libertades y un incremento de las privaciones humanas. La corrupción en la Administración aumenta la pobreza de varias maneras. Desvía recursos hacia los ricos, que pueden permitirse sobornar, y los aleja de los pobres, que no lo pueden hacer. Además sesga las decisiones a favor de operaciones con densidad de capital (donde se puede cobrar más) y las aleja de las empresas con mayor densidad de mano de obra, que probablemente benefician más a los pobres. La corrupción debilita también a los gobiernos y reduce su capacidad para luchar contra la pobreza. Reduce los ingresos por impuestos y con ello los recursos que se podrían destinar a servicios públicos. Elevados niveles de corrupción se asocian con la pobreza, la desigualdad, menor inversión directa interna y externa, y débil desempeño económico. Y, sí se publicita P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 11
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JOAN BOU GELI que los gobiernos son corruptos, la gente honrada tiende a evitar la administración pública, deteriorándose la calidad de los funcionarios públicos. En general la corrupción pervierte la trama de la vida pública, lo que aumenta la ilicitud política y socava la estabilidad social y política. Los partidos políticos están en decadencia en muchos lugares del mundo. En Estados unidos, Francia, Italia, Noruega, el número de miembros afiliados a partidos políticos se ha reducido a la mitad o incluso menos en comparación con hace 20 años. Según estudios recientes en América Latina y Europa Central, la gente confía más en la televisión que en los partidos políticos. Incluso si las instituciones están firmemente consolidadas, los ciudadanos a veces se sienten impotentes porque no pueden influir en las políticas de sus países. En 1999, el Estudio del Milenio de Gallup Internacional hizo una encuesta entre más de 50.000 personas en 60 países para preguntarles si su país estaba gobernado por la voluntad del pueblo; sólo una persona de cada diez contestó afirmativamente. El control de la corrupción, que garantiza un gobierno que funcione de forma correcta es primordialmente un bien público y un insumo intermedio en el suministro de otros bienes públicos. La sociedad civil ha surgido como una fuerza crítica en la labor emprendida para mejorar la gobernabilidad. En los años noventa, organizaciones de la sociedad civil, como Transparencia Internacional, contribuyeron a cambiar actitudes hacia la corrupción. El enfoque básico de esta organización es un trabajo de no confrontación con el fin de construir coaliciones nacionales, regionales y globales que abarquen al Estado, a la sociedad civil y al sector privado para combatir la corrupción interna e internacional. Se ha de lograr este objetivo creando conciencia ciudadana, ejerciendo presión ante los gobiernos y facilitando acuerdos para disminuir la corrupción. Los países pueden promover la lucha contra la corrupción y el despilfarro de recursos públicos, favoreciendo el desarrollo humano solamente si cuentan con sistemas de gestión pública que respondan completamente ante toda la ciudadanía. Se precisa sistemas de gestión política que hagan posible que todas las personas pueden participar en los debates y las decisiones que afecten a sus vidas. La lucha contra la corrupción y el despilfarro de recursos requiere una gobernabilidad democrática tanto de forma como de contenido: un gobierno para el pueblo y por el pueblo. Se trata de democratizar la democracia. Los mecanismos de democracia participativa garantizan la eficiencia en la gestión pública, o sea, el control ciudadano sobre los gastos públicos permite unos servicios y obras públicas ofrecidos al menor coste posible. La crisis económica mundial se originó en el sector financiero pero ahora es también una crisis de gobernabilidad. Las personas de todo el mundo esperan que sus líderes protejan a los ciudadanos más vulnerables, mantengan el orden, regulen los mercados financieros y planifiquen un futuro más estable. En los países en desarrollo donde la capacidad del Estado es muchas veces débil, estos desafíos que presenta la P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 IMPACTO Y CAPACIDAD TRANSFORMADORA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS gobernabilidad se complican con flujos financieros reducidos, pérdida de empleo y malestar social. En este contexto, nunca ha sido tan necesario como ahora el impulso por invertir en la gobernabilidad democrática. El trabajar con menos recursos públicos para ayudar a más personas necesitadas significa que los gobiernos tienen que ser mejores a la hora de prestar servicios y asegurar igualdad e inclusión en los ámbitos económico, social y político. Al mismo tiempo, establecer un camino sostenible para salir de la crisis teniendo en la mira al desarrollo humano requiere una mejor representación y supervisión parlamentaria, mejor planificación participativa y mejores capacidades de presupuestar en los ámbitos de gobierno nacional y local. También requiere que las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos tengan la capacidad de hacer que sus gobiernos rindan cuentas. Además la gobernabilidad democrática puede desencadenar un ciclo positivo de desarrollo, a medida que la libertad política hace posible que los ciudadanos puedan exigir políticas que amplíen las oportunidades sociales y económicas, y a medida que un debate franco ayude a las comunidades a elaborar su lista de prioridades. Los pasos emprendidos hacia la democratización y la apertura política han ayudado a generar este tipo de ciclo positivo, en el que la libertad de los medios informativos y el activismo de la sociedad civil brindan a los ciudadanos nuevas formas de participar en los debates y en las decisiones políticas. Como ejemplos destacados cabe citar la confección de presupuestos con participación ciudadana (presupuestos participativos) que tienen en cuenta la necesidad de equiparar a todos por igual. En Porto Alegre (Brasil), la participación ciudadana en la elaboración de los presupuestos municipales ayudó a canalizar las inversiones hacia áreas prioritarias vitales para el desarrollo humano. Durante los siete primeros años en que se llevó a cabo este experimento aumentó la proporción de hogares con acceso al abastecimiento de agua (pasó del 80% al 98%), y casi se duplicó el porcentaje de la población con acceso a servicios de saneamiento (del 46% pasó al 85%). El presupuesto participativo favorece que las personas estén en el ámbito de las decisiones y de las deliberaciones de los temas directamente relacionados en su propia vida. Permite a los ciudadanos y ciudadanas identificar las fortalezas, debilidades y carencias de las políticas públicas locales mediante la deliberación de las inversiones y demás gastos del presupuesto municipal. Además el presupuesto participativo es un instrumento innovador en la gestión de los recursos públicos ya que contribuye a democratizar la democracia, en el sentido que acerca la gestión pública municipal a la ciudadanía y permite devolver el poder de decisión al pueblo. Esta intervención de la ciudadanía en la confección de los presupuestos municipales es clave para el control y fiscalización de los gastos públicos, ayudando a combatir la corrupción en la gestión pública. Como consecuencia hay una clara mejora en P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 13
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JOAN BOU GELI eficiencia de la gestión pública local, contribuyendo a ejecutar las obras y los servicios públicos al menor coste posible. El debate presupuestario por parte de la ciudadanía, mediante la transversalidad del dialogo, proporciona elementos de inclusión social, ya que temas como el género, la raza, la cultura, la pobreza, la sostenibilidad medioambiental, entre otros han condicionado la orientación de las inversiones y los gastos municipales. Además este proceso de debate y discusión entre todos permite superar los intereses individuales y corporativos dando lugar a provisión de unos servicios públicos y la ejecución de obras que respondan a las necesidades de toda la colectividad. El resultado es una mejora en la eficacia de la gestión municipal (gestión pública más acorde con las necesidades de los ciudadanos), así como un aumento de la calidad de vida de la ciudadanía. Además si los ciudadanos participan en la formulación de las políticas públicas incidirán en que tipo de acciones y obras se deberán realizar. Serán acciones más acordes con sus intereses y necesidades favoreciendo mejorar la eficacia de la gestión pública local. La introducción de la democracia participativa potencia el desarrollo humano, ya que: 
La ciudadanía se convierte en sujeto activo de su propio desarrollo y 
Mejora la prestación de servicios y la realización de obras necesarios para potenciar las capacidades humanas en todas sus dimensiones, dando más opciones a la vida de la gente. 
Posibilita que los grupos más desfavorecidos participen de las decisiones y se tengan en cuenta sus necesidades. 
Establece redes de ciudadanía que rompen las fronteras de los grupos sociales establecidos por edad, por sexo, por lugar de nacimiento y por clase social. La gran mayoría de autores coincide en que una de las mayores riquezas del presupuesto participativo es la profundización del ejercicio de la democracia, mediante el diálogo del poder público con los ciudadanos y ciudadanas. Otro beneficio es responsabilizar al Estado respecto a los ciudadanos y favorecer la modernización de la gestión pública. Este hecho en si ya representa un inicio hacia la transformación social ya que permite a la ciudadanía la participación activa en la toma de decisiones públicas. El presupuesto participativo faculta a la ciudadanía para convertirse en protagonista activa de la gestión municipal, dejando de ser beneficiarios pasivos de decisiones tomadas por otros. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 IMPACTO Y CAPACIDAD TRANSFORMADORA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS En muchas experiencias, el Presupuesto Participativo es un instrumento para invertir las prioridades sociales y favorecer la justicia social. Los ciudadanos y las ciudadanas dejan de ser simples observadores para convertirse en protagonistas de la gestión pública, es decir, ciudadanos plenos, activos, críticos y exigentes. En Latinoamérica, sobre todo, la ciudadanía tiene una mayor opción de acceso a obras y servicios tales como el saneamiento básico, la pavimentación de calles, la mejora del transporte, las vías de acceso o los centros de salud y educación. A través de su participación, los ciudadanos(as) definen sus prioridades, gracias a lo cual pueden mejorar significativamente sus condiciones de vida, en un tiempo relativamente corto. Además, tienen la posibilidad de controlar y fiscalizar la ejecución del presupuesto. A modo de conclusión Si propugnamos la utilización del presupuesto participativo como instrumento de transformación social es necesario, por un lado, conseguir la máxima participación de la ciudadanía y, por otro, asegurar que el proceso se consolide incorporando todas las mejoras posibles y aumentando el porcentaje del presupuesto que se somete a la decisión de los participantes. En efecto, una de las debilidades más comunes en todas las experiencias analizadas es la inexistencia de estrategias concretas para la participación de todos los colectivos. Para revertir esto sería necesario identificar acciones efectivas de comunicación (por ejemplo entre otras, a través de nuevas tecnologías) y ofrecer formación para grupos y beneficiarios determinados (por ejemplo jóvenes o colectivos menos favorecidos por circunstancias sociales, geográficas, culturales, etc.). Para que el presupuesto participativo se convierta en un efectivo proceso de participación y que repercuta en un aumento del nivel de democracia, es necesario hacer énfasis en la formación y capacitación de todos los actores implicados en el proceso y de aquellos susceptibles de ser involucrados. De esta manera serán los propios ciudadanos los que exijan la implementación del presupuesto participativo no sólo para mejorar la gestión administrativa de su municipio y a través de ella su calidad de vida, sino también para obtener todos los beneficios a nivel de desarrollo humano derivados de la activa participación en las decisiones de su municipio y conseguir una ciudadanía activa. Con el fin de garantizar la eficacia y la sostenibilidad del presupuesto participativo es imprescindible contar con el compromiso de los políticos electos del Municipio de respetar el proceso y las decisiones surgidas de las asambleas. En caso contrario, existe el riesgo de desnaturalizar el proceso y dejarlo relegado a una mera instancia de consulta e información ciudadana o a una estrategia de fidelización política. Para evitarlo, es necesario garantizar y potenciar los espacios de deliberación ciudadana y los mecanismos de control. Esto, por otro lado, asegurará la eficaz y transparente ejecución de las propuestas surgidas de la ciudadanía logrando reducir la P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 15
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JOAN BOU GELI distancia que tradicionalmente existe entre la ciudadanía y las instituciones públicas. El presupuesto participativo puede ser el enlace entre el ámbito político y el ámbito social y el medio para superar la escasa confianza de la ciudadanía en los representantes políticos. Entiendo que la transformación social sólo será efectiva si se logra revertir las prioridades públicas a favor de los más desfavorecidos y que todos los ciudadanos sean los verdaderos protagonistas de las decisiones públicas. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.9‐16, 2012 P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizens control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 17‐26 http://www.politicsandterritories.com ¡LA COSA ESTÁ MUY COMPLICADA Y YO CON ESTOS PELOS!. NUEVOS VALORES E INSTRUMENTOS PARA INCIDIR EN UN ENTORNO DE COMPLEJIDAD. MICHAEL DONALDSON Ayuntamiento de Rubí ‐ mcdonaldson@gmail.com ANTONIO MERINO Ayuntamiento de Rubí ‐ tonmerino@gmail.com RECEIVED: July 14 2012 RESUMEN Las administraciones públicas tienen que tomar conciencia, y actuar en consecuencia, de los vertiginosos cambios que están ocurriendo en todos los niveles y dimensiones de la sociedad. Viejos paradigmas y modelos de gestión no nos serán útiles para realizar una diagnosis fiel a la realidad y menos para una construcción colectiva del bien común y la superación del conflicto. Si cabe, los ayuntamientos, al ser la institución pública más próxima al ciudadano es la primera administración que recibe el impacto de los cambios lo que la sitúa en una posición privilegiada para la innovación, e incluso para la experimentación, en la política y la gestión y en las nuevas relaciones y también en las distintas formas de relacionarse. En el artículo proponemos algunos nuevos valores e instrumentos para poder avanzar en entornos de complejidad e incerteza teniendo en cuenta la escasez de recursos. PALABRAS CLAVE: Gestión pública; gobierno local; confianza; colaboración; transparencia; participación ABSTRACT The Public Administration has to become aware of recent social changes, and to work in accordance with them. The old paradigms and management patterns are neither useful to do a good diagnosis of today's society nor to build the common good or overcome social conflicts. The local authorities are closest public administration to citizens and they are the first to notice changes. This situation set them in a good position to lead innovation processes and to carry out experiments in different issues: politics, management, social relations. This paper proposes some new values and means to advance in new social environment. KEY WORDS: public management, local government, trust, collaboration, transparency, participation. MICHAEL DONALDSON Y ANTONIO MERINO RESUM Les administracions públiques han de prendre consciència, i actuar en conseqüència, dels vertiginosos canvis que estan ocorrent en tots els nivells i dimensions de la societat. Vells paradigmes i models de gestió no ens seran útils per realitzar una diagnosi fidel a la realitat i menys per a una construcció col∙lectiva del bé comú i la superació del conflicte. Si cap, els ajuntaments, en ser la institució pública més propera al ciutadà és la primera administració que rep l'impacte dels canvis el que la situa en una posició privilegiada per a la innovació, i fins i tot per a l'experimentació, en la política i la gestió i en les noves relacions i també en les diferents formes de relacionar‐se. En l'article proposem alguns nous valors i instruments per poder avançar en entorns de complexitat i incertidumbre tenint en compte l'escassetat de recursos. PARAULES CLAU: gestió pública, govern local, confiança, colaboració, transparència, participación. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 18
¡LA COSA ESTÁ MUY MAL Y YO CON ESTOS PELOS!
1. El contexto y nuestra visión. Son muchos los expertos que nos indican que estamos viviendo un cambio de época Más allá del contexto de crisis económica, la realidad social i económica, está en un proceso acelerado de transformación. No nos detendremos en este análisis, son constatables cambios a todos los niveles: sociales: envejecimiento, individualismo, nuevos roles; precarización; económicos: globalización, internacionalización de la economía; fragmentación de los procesos productivos, incorporación de la mujer al mercado de trabajo, desaparición de “la fábrica” y de los procesos de socialización que tradicionalmente se relacionaban; etc. Los cambios, la crisis de los antiguos modelos se están dando no sólo en estos ámbitos, en la política y en las administraciones públicas, también. Aparecen las contradicciones, los retos; que con los paradigmas y los modelos de actuación actuales no nos sirven para poder dar respuestas adecuadas, muchas veces porque no sirven ni para analizar la realidad convenientemente. 2. Los principales retos de la gestión Corriendo el riesgo de ser excesivamente simplistas, hay tres cuestiones claves que se tienen que tener claras para poder, a partir de aquí, entender lo que podemos hacer: 1. La complejidad ha venido para quedarse. Acostumbrados a un marco en el que desde la Administración se administraba y/o se gestionaban unos recursos, se articulaban, más o menos, programas, proyectos (siempre desde una lógica de especialización), en los ayuntamientos tenemos departamentos, servicios, unidades que se organizan para entender y atender parcelas concretas de conocimiento y/o de la actividad: obra pública, mantenimiento, policía, cultura, educación; etc... Los procesos de transformación social nos presentan una realidad que muchas veces no encaja con una estructura tan especializada. Pondremos 2 ejemplos: a) La intervención en un territorio: un barrio, por ejemplo: muchas veces una actuación sectorizada: mejora urbana, bienestar social... todo y que puede comportar un importante esfuerzo para la Administración, pueden ser un auténtico fracaso. Una actuación en un barrio requiere políticas integradas e integrales, que tome la realidad P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 19
MICHAEL DONALDSON Y ANTONIO MERINO desde la perspectiva poliédrica que presenta. Muchas veces los procesos de degradación territorial tienen que ver con factores como: deficiencias urbanísticas, calidad de las viviendas; ausencia de actividad económica de proximidad, envejecimiento de la población, reducción de los niveles de renta; etc... hasta el punto que de un incorrecto análisis podemos llegar a entender que las consecuencias de los factores pasen a ser consideradas las causas. b) Las políticas dirigidas a determinados colectivos: no parece posible diferenciar en muchos casos que determinadas necesidades de los colectivos se puedan sectorizar hasta el punto que la acción pública pueda dar síntomas de autismo ante la incapacidad de interrelacionar programas y/o actuaciones. Si es cierto que la complejidad será un elemento fundamental a tener en cuenta cuando analicemos, prioricemos, diseñemos y ejecutemos nuestras actuaciones; es evidente que esta complejidad requiere unas ciertas capacidades/competencias diferentes de los profesionales y los políticos que interactúan. Tendremos que ser capaces de relacionarnos de forma diferente: tanto dentro de la organización (trabajo más transversal, compartiendo objetivos, recurso, sumando metodologías...) como fuera de la organización (multitud de agentes, organizados y no organizados; y el nuevo papel en la relación con la ciudadanía). Si el sector privado ha sido capaz de adaptar su oferta a las necesidades que presentaba la demanda, “customizando” sus productos; desde el sector público tendremos que ser capaces, salvando las distancias, de adaptar nuestra oferta de cartera de servicios a las necesidades que presenten las personas, los ciudadanos y las ciudadanas de nuestras ciudades y pueblos. Que mejor manera de hacerlo que incorporándolos en los diferentes procesos que en el ciclo de las políticas públicas se dan: priorización, diseño, ejecución y evaluación. 2. La importancia del territorio, de sus agentes y la articulación de redes. La administración local continúa siendo un espacio de referencia en su territorio, en muchos casos es incluso la principal empresa del municipio; aún así no se puede obviar que en un entorno complejo donde interactúan multiplicidad de elementos: entidades sociales, empresas, agrupaciones de intereses, etc... No es el único agente, ni en muchos casos puede ser/ha de ser el agente principal. Entendemos la red como representación de vínculos y relaciones. Este gobierno, no se basa en la concentración de la autoridad de los políticos elegidos (respondiendo a un modelo jerárquico) ni en la cesión de la responsabilidad al sector privado (modelo de mercado) P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 20
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sino que regula y asigna los recursos colectivos mediante relaciones tanto con la sociedad civil como a otros niveles de gobierno (Benington y Harvey, 1999), (Brugué, 2002). En estos entornos las redes pueden tener diferentes articulaciones: de interacción, de intercambio y también de conflicto. El conflicto, como la complejidad ha pasado a ser otro de los elementos más definidores del entorno que hemos de gestionar. 3. Si llegamos a la conclusión de que la complejidad es un elemento consustancial de nuestra realidad y hemos visto que en los territorios interactúan multiplicidad de agentes, configurando diferentes tipos de red, coincidiremos también en la necesidad de que los poderes públicos asuman una nueva posición en los procesos de gobierno: nuevos roles y utilización de nuevos instrumentos. Evidentemente el gobierno local ha de ejercer un rol de autoridad, más bien de responsabilidad, de promover reglas del juego y de hacerlas cumplir; pero no se entendería la realidad sino determinamos que en determinados momentos el rol ha de ser de promotor, de impulsor; en otros de acompañante; en ocasiones de quedarse al lado y/o al margen para que desde el tercer sector o desde la sociedad civil se puedan promover procesos, se den respuestas y/o se presenten alternativas. Es necesario dejar claro que, entendemos que la autonomía, la flexibilidad y la descentralización de las decisiones no han de ser incompatible con la fijación previa de objetivos, la medición del cumplimiento de los mismos y de los resultados y la posterior exigencia de responsabilidades. 3. La implicación de la ciudadanía en tiempos de crisis. Hasta aquí hemos visto de manera muy rápida y poco profunda dado que un análisis pormenorizado excede del ámbito y extensión de este artículo, en qué entorno, o mejor dicho en qué nuevo entorno, cual es el telón de fondo donde se mueve la gestión pública y la política. Ante esta nueva realidad está claro que algunos valores y maneras de hacer antiguas nos resultaran poco útiles. Como apuntábamos al principio los actuales paradigmas han quedado desfasado y necesitamos por tanto nuevos valores y nuevos modelos de gestión. Más acordes a los tiempos que corren y adaptados a las nuevas demandas. Estos nuevos valores son discursivos, se engarzan en un nuevo paradigma pero al mismo tiempo han de tener su traslación práctica. Lo veremos después. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 21
MICHAEL DONALDSON Y ANTONIO MERINO Ahora nos interesa introducir algunos de estos valores y para ello propondremos y nos centraremos en dos: la colaboración y la confianza. Puede parecer ingenuo y un tanto naïf hacer bandera de estos valores e incluso pretender que sean la base para gestionar y orientar la política de nuestras comunidades y territorios. En un mundo tan orientado a la competencia, en una sociedad abocada a los intereses cada vez más individuales y donde la lógica de vertebración social de los territorios a veces se construye a partir de la rivalidad con los territorios vecinos, puede parecer una propuesta totalmente fuera de lugar. Al contrario, creemos firmemente que si no basamos nuestra actuación y no vertebramos nuestras propuestas a partir de estos valores, que representan una nueva manera de hacer, no nos saldremos. La raíz etimológica de la palabra colaboración nos da pistas más que definitivas sobre su significado. Formada por el sufijo co‐, referencia a lo colectivo y labore, de trabajo, inequívocamente no habla de trabajar juntos. Por su parte confianza hace referencia a depositar o transmitir a otro con la tranquilidad de que hará uso de buena fe de lo transmitido. En los asuntos y la arena pública trabajar en un entorno de confianza y de colaboración quiere decir pues, hacer las cosas de manera colectiva. Sabiendo que se hará en pro del interés colectivo. Y esto es porque partimos de la base de que las instituciones públicas, como órganos que encarnan el interés general y el de la sociedad, para las que trabajan estas instituciones, forzosamente comparten un objetivo común que no es otro que la mejora de la calidad de vida de las personas. Como decíamos antes la complejidad de la sociedad, las diversas redes que interactúan en un territorio y el forzoso cambio de roles, comporta un alto nivel de conflicto. Compartir un objetivo común no nos libra del conflicto, pero en todo caso nos ha de ayudar a entender que todos navegamos en el mismo barco. Para poder trabajar, para poder gestionar este conflicto y sobre todo para avanzar proponemos que se haga en un entorno de colaboración y de confianza. Donde las estrategias de futuro se dibujen y diseñen de manera plural y colectiva. Donde la implantación de las políticas no sean cosa exclusiva de políticos y técnicos, y donde su evaluación sea un proceso de aprendizaje continuo compartido entre gobernantes y gobernados. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 22
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Crear un entorno de las características que comentamos comporta muchos cambios en la manera de hacer pero principalmente en las mentalidades. Esto requiere una nueva cultura política y organizativa. Lógicamente el alcance y el significado de esta nueva cultura política supera el objeto (y la extensión) de este artículo, pero a la vez quedaría cojo si no fuésemos capaces de apuntar algún instrumento que pueda ayudar a lograr lo que hasta ahora comentábamos. Como decíamos previamente es necesario llevar al terreno instrumental, el de la práctica el desarrollo de estos valores Bien lo apuntaba Jane Jacobs cuando señalaba que la confianza no se puede institucionalizar (Jacobs, 1961) que necesita de práctica constante, colectiva. De este modo haremos buena la frase que nos recuerda que la teoría que no se traduce en práctica no es teoría. (Marthín, 1905). Proponemos, nuevamente dos instrumentos: la participación ciudadana y la transparencia. Compartimos la visión de algunos autores que creen que se trata de dos caras de una misma moneda. Una moneda que haría referencia a la mejora de la calidad democrática. De manera muy breve definimos la participación ciudadana impulsada por las instituciones públicas, sobre la que se centra el artículo, como todos aquellos espacios y momentos creados para, a través de la deliberación, la mejora en los procesos de toma de decisiones. Es importante matizar que esta definición hace referencia aquella participación impulsada por las instituciones públicas. Lógicamente la participación política por suerte, ni empieza ni acaba en las instituciones y son diversas las formas y más los actores que ejercitan el derecho de la participación y que enriquecen el espacio público en todas sus dimensiones. Cada día surgen nuevos contextos participativos con diversos objetivos y con formas multidireccionales. Retomando el hilo principal en todo caso queda claro que tomar parte en los asuntos públicos es un derecho político esencial y ha de servir para poder articular la complejidad territorial y social con el fin de superar los conflictos públicos. La participación ciudadana en el marco de las instituciones públicas tiene ya un extenso recorrido. Son muchos los instrumentos y órganos creados habiendo sido, la mayor parte de estos, diseñados e implementados desde el ámbito municipal y local. Cabe destacar que en buena medida han funcionado con éxito. Los canales y procesos de participación han de ayudar a crear entornos de colaboración y complicidad entre todos los actores de la arena pública. Pero más importante que la metodología, que forzosamente tendrá que ser deliberativa, creemos en una serie de elementos que si no están presentes difícilmente dejarán cumplir los objetivos de la participación ciudadana. En este sentido es necesario: información, establecer las reglas del P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 23
MICHAEL DONALDSON Y ANTONIO MERINO juego y el alcance de lo que estamos hablando, un retorno argumentado, diversidad de actores fuertes, una igualdad formal y lo más importante de todo, una voluntad política y directiva firme e inequívoca que sea la expresión de la apuesta para dirigir y gestionar los asuntos públicos a partir de la participación ciudadana. Enseguida retomamos este punto. Sobre la transparencia merece la pena decir que ya no se trata sólo de una apuesta, sino de una obligación. Y es que la práctica nos demuestra que, parafraseando a Bauman, la información es líquida. Se desparrama fuera de sus custodios y contenedores, se filtra por agujeros pequeños o lo inunda todo en forma de tromba. Como el agua, la información es imposible de contener. Y menos en una sociedad del conocimiento y de la eclosión de las TIC. Un breve apunte, es mejor asumirlo y así poder gestionar y compartir la información que no verse superado por los acontecimientos que tarde o temprano llegarán. Pero más allá de este punto de vista tacticista creemos que la transparencia no sólo es un elemento para la mejora de la nuestra calidad democrática sino que es del todo imprescindible. La información pública es por definición pública y por tanto debe estar al abasto de todo el mundo. Se han de establecer, sin tener miedo de sus límites, los canales para que efectivamente esta información lo sea. La transparencia, conjuntamente con la participación, también tiene un efecto positivo para las instituciones públicas y es que ayudan a hacer entender a la ciudadanía la gran complejidad de gobernar y gestionar. El efecto pedagógico y hasta empático que da puede ayudar a acortar la desafección democrática que nos sitúa en el polo opuesto de la calidad democrática. La transparencia, así como la participación además facilitar una mejor comprensión de la complejidad de nuestras sociedades y de su gobierno, una complejidad que no admite recetas mágicas ni soluciones milagrosas en sus sistemas. (Vallès, 2012) La transparencia y el rendimiento de cuentas también han sido vistos por algunos autores como elementos que garantizan una buena salud del nuestro sistema democrático. El control a partir del conocimiento de la tarea gubernamental. En palabras de Pierre Rosanvallon, la contra democracia, que quiere articular la democracia del control. Aquella democracia que más allá del voto cada 4 años o de la participación en los asuntos públicos puede aumentar la reputación del nuestro sistema, y por tanto la su calidad, a través de la transparencia. Un poder de control que consistiría en una evaluación documentada, técnicamente argumentada, a menudo cuantificada de acciones participarles o de políticas más generales (Rosanvallon, 2007). De hecho un estudio norteamericano, basado en una P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 24
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macro encuesta, y recogido en la publicación (Stealth democracy) demuestra que el foco ciudadano para aumentar la legitimidad democrática pasa más por la mejora de la transparencia que no por la participación constante (HIBBING, THEISS‐MORSE, 2002). Ésta requiere, como mínimo por parte de la ciudadanía de una dedicación que no todos pueden o quieren estar dispuestos a tener. En todo caso, creemos que esta contra democracia, bien entendida ha de crear y aumentar la confianza en la tarea de nuestros gobernantes y en el trabajo de nuestras instituciones. Pero como apuntábamos en líneas superiores cuando hablábamos de la participación también para impulsar la transparencia es necesaria una voluntad política firme. Creemos que más allá de los códigos de buena conducta, los códigos éticos y de la necesaria normativa en torno a la transparencia sin una apuesta política difícilmente conseguiremos una transparencia y participación real, de calidad. Que ayude a alcanzar este entorno de colaboración y confianza necesarias. Y es precisa esta voluntad para superar una paradoja difícil de vencer. En un entorno de construcción de confianza y colaboración la participación y la transparencia muchas veces pueden ser entendidas como debilidad y pérdida de poder. En un entorno de inseguridad creciente y de miedo, de falta de perspectiva de futuro, situados estructuralmente en la sociedad del riesgo es muy difícil impulsar la participación y la transparencia para alcanzar precisamente la confianza y la colaboración como maneras de trabajar y gestionar lo público. En palabras precisas de Tony Judt “la inseguridad genera miedo. Y el miedo‐miedo al cambio, a la decadencia, a los extraños y a un mundo ajeno‐esta corroyendo la confianza y la interdependencia en que se basan las sociedades civiles” (Judt, 2010) Pero pensamos que hemos llegado a un punto de no retorno, que si creemos y queremos trabajar para la mejora de nuestra cualidad democrática, si creemos en la política este es el camino que es preciso recorrer. Y como es un camino duro, donde la demagogia, el oportunismo, una oposición malentendida nos asaltará continuamente se ha de tener muy claro nuestro recorrido. Lo contrario sería traicionar las bases de la democracia 4. Reflexión final. A modo de conclusión, la crisis está poniendo en evidencia la incapacidad del modelo político‐
económico‐social del modelo actual. En este entorno, se manifiesta claramente que no nos encontramos solo delante de un problema de recursos. Efectivamente, nos enfrentamos desde hace unos años a una importante crisis de ingresos que debería comportar desde lo público una reflexión profunda sobre lo que Sí y lo que No debemos hacer. En momento de crisis, es P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 25
MICHAEL DONALDSON Y ANTONIO MERINO momento de priorizar políticas. Es la hora de la política en mayúsculas. La transparencia y la participación de la ciudadanía nos ha de permitir: mejorar las políticas públicas (su eficiencia y su equidad) y mejorar la calidad de las decisiones y de este modo reforzar la democracia. Los gobiernos locales tienen y han de continuar teniendo mucho que decir. Bibliografia BENINGTON, J y HARVEY, J. (1999): Networking in Europe. En Stoker, G (ed) the new managmenent of british governance. Londres: Macmillan. BRUGUÉ, Joaquim. (2002): “Nuevos ayuntamientos, concejales diferentes. Del gobierno de las instituciones al gobierno de las redes”, Revista española de ciencia política, nº7. HIBBING, John R , THEISS‐MORSE, Elizabeth. (2002) Stealth Democracy: Americans' Beliefs About How Government Should Work. Cambridge: Cambridge University Press. JACOBS, Jacobs. (1961): The death and life of great american cities. New York: Random House. JUDT, Tony (2010): Algo va mal, Madrid: Editorial Tauros. MARTHIN, Enrique. (1905) Manual del empleado público. ROSANVALLON, Pierre. (2007): La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza., Buenos Aires:Ed. Manantial. VALLÈS, Josep M. (2012):. Integritat + transparència: dues eines per al bon govern, Barcelona: Fundació Catalunya Europa. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.17‐26, 2012 26
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizen control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 27‐39 http://www.politicsandterritories.com
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA A TRAVÉS DE INTERNET Y MEDIOS ELECTRÓNICOS. PROPUESTAS CONCRETAS. LORENZO COTINO HUESO Universitat de Valencia ‐ www.cotino.es RECEIVED: July 23 2012 RESUMEN Las nociones de “Gobierno 2.0” y de “Open Government” vienen a subrayar la necesidad de una administración más transparente, abierta, participativa y colaborativa con el ciudadano a través del uso de internet y las nuevas tecnologías. Hasta la fecha hay una normativa estatal y autonómica insustancial jurídicamente, inaplicada y con propósitos esencialmente propagandísticos. Esta normativa esconde una real falta de voluntad política en avanzar en la participación y transparencia de forma efectiva especialmente gracias a las TICs. Frente a ello, es necesaria una regulación que obligue a los poderes públicos asumir compromisos y que fije y organicen estos cambios; una normativa en la que la referencia a los medios electrónicos no sea una mera “cuña”. El estudio señala que en general cualquier administración tiene capacidad normativa para acometer esta regulación a través de reglamentos, o leyes, si tiene capacidad legislativa. El trabajo detalla una serie de propuestas de regulación concretas respecto de la participación, transparencia y el uso de las TICs. PALABRAS CLAVE: open government, administración electrónica, derecho y nuevas tecnolgías, transparencia, democracia ABSTRACT The concepts of "Government 2.0" and "Open Government" stress the need for transparent, open and participatory Administrations. A collaborative management with citizens through the use of Internet and ICTs. To date, state and regional legislation in Spain is legally insubstantial, unapplied and essentially with propaganda purposes. This rule hides the lack of a political will to make real progress in participation and transparency by taking advantage of ICTs. In this context, a regulation with public commitments is needed, rules that set, structure and organize these changes, rules where the reference to electronic media is not merely a fake support, a "wedge". The author shows that, in general, any public power has the power to make regulations, or acts, if they have legislative power. The work includes concrete regulatory proposals regarding participation, transparency and the use of ICT.. KEYWORDS: open government, eGovernment, ICT, ICT Law, transparency, democracy. LORENZO COTINO HUESO RESUM Les nocions de “Govern 2.0” i de “Open Government” vénen a subratllar la necessitat d'una administració més transparent, oberta, participativa i col∙laborativa amb el ciutadà a través de l'ús d'internet i les noves tecnologies. Fins hui hi ha una normativa estatal i autonòmica insubstancial jurídicament, inaplicada i amb propòsits essencialment propagandístics. Aquesta normativa amaga una real falta de voluntat política a avançar en la participació i transparència de forma efectiva especialment gràcies a les Tics. Enfront d'açò, és necessària una regulació que obligue als poders públics assumir compromisos i que fixe i organitzen aquests canvis; una normativa en la qual la referència als mitjans electrònics no siga una mera “cunya”. L'estudi assenyala que en general qualsevol administració té capacitat normativa per a emprendre aquesta regulació a través de reglaments o lleis si te capacitat legislativa. El treball detalla una sèrie de propostes de regulació concretes respecte de la participació, transparència i l'ús de les Tics. PARAULES CLAU: open government, administració electrònica, dret i noves tecnologies, transparència, democràcia. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 28
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA 1. “Gobierno 2.0” y “Open Government”: administraciones transparentes y participativas gracias a las nuevas tecnologías La información y la comunicación son la esencia de todo proceso participativo (Manual OCDE) y las TICs son el instrumento idóneo para ello. Estas exigencias se refuerzan actualmente a partir de la web 2.0 y su conexión con el Gobierno y se manifiesta en las nociones de “Gobierno 2.0” (David Osimo y Declaración UE de Malmö 18.11.2009) y de “Open Government” (Obama 18.12.2009), nociones que subrayan una administración más transparente, abierta, participativa, todo ello a través de un uso de las TICs colaborativo, flexible, usable, centrado en el usuario y evaluable por él. La idea misma de la web 2.0 es buen ejemplo para comprender que las TICs están cambiando los hábitos sociales y participativos. Para que se generase una verdadera demanda ciudadana, se requería que las TICs se hicieran carne social entre la ciudadanía. Y esto no se ha conseguido gracias a la e‐Administración ni a los poderes públicos, sino gracias al e‐comercio, a la e‐banca, empresas de vuelos y viajes y ahora, merced a la gran usabilidad de las aplicaciones y a la generalización de las redes sociales. Hoy día ya no hay excusas para hacer una e‐administración realmente usable y usada por la ciudadanía, que sea –de verdad‐ transparente y participativa. Y para ello, entre otras cosas, es necesario asumir compromisos normativos que obliguen a los poderes públicos y fijen y organicen los cambios. Tur Ausina da buenos motivos para una regulación de la participación (Tur 2010) . 2. Menos propaganda 2.0 y más normativa útil Pese a que toda institución se apunte a la moda de ponerse un 2.0 detrás o un “open” delante, lo cierto es que poco o nada –bueno‐ hay regulado al respecto de la participación y transparencia y, en especial, al uso de las TICs al respecto. La –
avanzada‐ Ley 11/2007 pasó del “podrán” al “deberán” pero sólo en materia de e‐
administración. Son habituales declaraciones vacías como las del artículo 70 bis de la Ley de Bases de Régimen Local o en la Disp. Ad. 15ª de la Ley 56/2007. Muchas leyes autonómicas de administración (Andalucía, Baleares, Castilla y León, Cataluña, Navarra, etc.) dedican algún apartado a la buena administración y buen gobierno, sin excesivo contenido normativo (Tur 2010). Y se hacen aún más llamativas las carencias en normas que monográficamente regulan la participación. Pese a estar plagadas de buenas intenciones, suelen ser normas sin obligaciones exigibles y que por lo general quedan inaplicadas tras su aprobación. Sin entrar en detalles, cabe remitir a la Ley 4/2006, de 30 de junio, de P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 29
LORENZO COTINO HUESO transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega y, ya centradas en participación, (Tur 2010 y Castellá‐Mastromarino 2012), la Ley 11/2008, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (de mayor concreción y calidad el Decreto 76/2009 de desarrollo) y la Ley 5/2010 de Canarias que prácticamente copia a la valenciana. Son destacables la Ley regional n° 69 /2007 de Toscana (Italia) sobre la promoción de la participación en la elaboración de las políticas regionales y locales (ver estudios italianos en Castellá‐Mastromarino 2012) o la Norma foral 1/2010, de 8 de julio, sobre participación ciudadana de Gipuzkoa. Son normas que introducen fórmulas participativas tan novedosas como generalmente inaplicadas y donde el uso de medios electrónicos queda en un segundo plano y sin compromiso concreto alguno. La Ley 4/2010de Cataluña se centra en las consultas populares y el voto, electrónico, si bien es algo más distante de un proceso participativo con sus correspondientes fases (Manual OCDE). En mayo y junio de 2012 una Proposición de Ley Valenciana de Transparencia o el anteproyecto de ley de Transparencia y buen gobierno del País Vasco (quizá el más activo en la materia) introducen algunas aportaciones en materia de información activa y de open data. Tampoco hay espacio para analizar ahora la Ley Foral de la Transparencia y el Gobierno Abierto de Navarra que ha sido aprobada al momento de cerrar estas páginas. Ya en materia de transparencia, baste decir que tras las regulaciones de Malta (2008) y Luxemburgo (2010), España es el único país de la Unión Europea que no cuenta con una ley que cumpla con el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 2009. La segunda versión de mayo de 2012 del anteproyecto estatal de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (www.leydetransparencia.gob.es) aunque es un avance muy claro en la materia, merece diversas críticas (OSCE 2012). Por lo que aquí más interesa, se echa en falta una mayor cantidad de contenidos de información activa a la que se acceda fácilmente en internet y en formatos abiertos. Tampoco se desarrolla de verdad el ejercicio electrónico del acceso a la información. Como contraste, destaca el Reglamento (UE) nº 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana europea (ICE), una norma revolucionaria por cuanto está pensada esencialmente para internet, a diferencia de la mayoría de normativas en las que lo electrónico es algo ajeno y secundario (ver Cotino 2011). Excusas no faltan. Es cierto que un exceso regulador constriñe la participación, pero esto no se arregla con normas participativas vaporosas y jurídicamente insustanciales. También puede aducirse que es difícil regular el uso de las TICs en razón del dinamismo, variabilidad técnica, costes, necesidad de reposo que exige el Derecho, P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 30
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA etc. Sin embargo, la única causa de que las regulaciones sean mayormente simbólicas y propagandísticas es la falta de una verdadera voluntad política para asumir compromisos concretos y exigibles de transparencia, apertura y participación y el uso de las nuevas tecnologías para ello. Como muestra, un botón: véase la Ley 26/2003 y toda su importante normativa de desarrollo que regula la transparencia y participación a través de las TICs de forma concreta y con garantías. Eso sí, no para las instituciones públicas, sino para las sociedades cotizadas. El lector puede comprobar dicha normativa o simplemente acudir a la web de una sociedad cotizada y ver el fácil acceso a la información y las posibilidades de participación que tiene si fuera accionista. No lo hacen por gusto, sino por normas que las Administraciones no se aplican a ellas mismas. 3. Quién y cómo debe regular la participación y transparencia electrónicas Por lo general, esta regulación podría ser de naturaleza estatal, autonómica, local o normativa propia de instituciones corporativas autónomas y no cabe escudarse en que hay que esperar a que el Estado sea quien regule. Obviamente todo se hace depender de que se trate de una regulación marco o una regulación sectorial –sobre la que debe contarse con competencias o atribuciones‐ y del contenido concreto de la regulación. Aunque la participación y la transparencia son derechos fundamentales (arts. 23 CE y 20 CE con el 105 CE), en general la regulación no afectaría a la dimensión subjetiva de estos derechoso se trataría de regular elementos conexos o relativos al ejercicio. La nueva ola de Estatutos de Autonomía por lo general refuerzan esta actividad –en forma de derechos estatutarios, principios o competencias‐ y dotan de cobertura a una regulación general de la participación y la transparencia. Asimismo, y también por lo general, será fácil contar con una cobertura legal suficiente en la legislación estatal administrativa y así considerar que se trata de una regulación de elementos complementarios por parte de administraciones subestatales. Es más, en muchos casos, la regulación del fenómeno tecnológico podrá considerarse que es normativa de elementos instrumentales y secundarios que no está vedada a un reglamento de la Administración que corresponda. También en general, la regulación pertinente no afectaría a la competencia exclusiva del Estado en el ámbito administrativo del artículo 149. 1º. 18ª CE. Antes al contrario, se trataría de normativa bajo las potestades de autorganización administrativa de las que gozan Comunidades Autónomas, entes locales u organizaciones con autonomía. Por cuanto a la forma de la normativa, en los más de los casos tan siquiera sería precisa una norma de rango legal. Según lo ya expuesto: 
no recaería reserva de ley en razón de derechos fundamentales. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 31
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Se trataría de normativa de desarrollo de elementos ya regulados en leyes. 
Consistiría en el desarrollo instrumental o tecnológico secundario que no exige de rango legal. Que sea posible regular vía reglamento es importante respecto de los entes locales o la Administración institucional, puesto que no pueden dictar leyes. Asimismo, el Estado o las Comunidades Autónomas pueden optar por elegir normas de rango legal o quizá regular reglamentariamente, según factores no sólo propiamente jurídicos. Una advertencia a la luz de la experiencia: las regulaciones relativas a las TICs para su efectividad requieren de un importante grado de concreción en elementos tecnológicos. Sin embargo, el legislador parlamentario, por lo general ignorante y perezoso en estas cuestiones acaba limitándose a regular elementos muy generales que dejan sin aplicar la ley o a discreción total del regulador gubernamental. Y por lo general el necesario desarrollo reglamentario no llega, o cuando llega está también falto del detalle necesario para su efectividad. O simplemente ha pasado la “moda” o “interés” en la participación o transparencia. Todo ello unido a la falta de verdadera voluntad política hace que el proceso quede siempre inacabado. De ahí que lo recomendable es una regulación legal con un grado de detalle que permita hacer efectiva la norma sin dejar la norma al desarrollo sine die. 4. Qué regular respecto de la participación y el uso de las TICs Me permito señalar ahora algunos elementos que deben ser regulados. 
Entre la larga lista de principios y finalidades vácuos jurídicamente que suelen albergar las leyes participativas, al menos, debería encontrarse el principio de la preferencia del uso de medios electrónicos, salvo excepción justificada. O el principio de gratuidad; o el principio de avance de la sociedad de la información que conlleva posibilitar medios de participación y transparencia sólo a través de medios informáticos, sin que ello constituya discriminación para el ciudadano desconectado. 
La participación funcional es la relativa a los instrumentos que tienen los participantes de intervenir en la toma de decisiones –esencialmente derechos e instrumentos participativos‐. Al respecto, las normas administrativas, participativas y de transparencia dedican buena parte de su texto en reiterar derechos que ya están reconocidos en normas superiores, sin aportar concreción o garantía alguna de su efectividad. Frente a esta mala práctica, lo que procede es regular elementos concretos para el ejercicio de esos derechos en el marco concreto de la administración de la que se trata, designando P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 32
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA órganos y unidades, garantías, plazos efectivos de resolución, efectos de la no resolución en plazo y responsabilidades por el incumplimiento, etc. Y por lo que ahora interesa, cabe regular de forma concreta el ejercicio a través de las TICs de los diversos derechos e instrumentos de la ciudadanía para la participación y la transparencia. Es decir, el ejercicio electrónico del derecho de acceso a la información, del derecho de petición, cómo reunir y acreditar las firmas o apoyos recabados electrónicamente y que son necesarios para las fórmulas de iniciativa ciudadana o para la activación por la ciudadanía de procedimientos de consulta. Lo habitual –y muy negativo en la práctica‐ es que las normas se limiten a añadir como “cuña” que el derecho o instrumento participativo “se podrá ejercer por medios electrónicos”. Y punto. Pero al no haber concreción, no se ejercen nunca de forma electrónica. Así pues, se trata de regular la obligación de disponer un espacio concreto en la web o sede electrónica para ejercer estos derechos, determinar un órgano o unidad responsable, aportar medios e instrumentos personales, económicos y tecnológicos, fijar el nivel de seguridad exigido para esas plataformas, determinar el nivel de identidad electrónica exigido, las garantías de acuse de recibo, de prueba de la comunicación, etc. Cabe tener en cuenta que un elemento importante para todo participante es tener un mínimo feedback de su participación. El participante no puede exigir que hagan caso a su propuesta, pero sí que tiene derecho a saber que su aportación ha sido recibida, tenida en cuenta y, en su caso, saber por qué no se adopta finalmente. A este respecto la regulación es muy cicatera. Sólo excepcionalmente alguna normativa exige justificar por qué no se adopta una propuesta participativa (art. 10 Ley 8/2003, de 22 diciembre, por la que se regula el Procedimiento de elaboración de las Disposiciones de Carácter Generaldel País Vasco. Ver también los derechos de la Ley Navarra de 2012). Y por lo que toca a medios electrónicos, hay que dar cobertura normativa a las comunicaciones electrónicas para que el ciudadano participante tenga este feedback. 
También es muy recomendable la regulación de los modos de contacto electrónico de los ciudadanos con la administración fuera de un procedimiento. Estas relaciones “extraprocedimentales” son muy habituales y no tienen cobertura jurídica alguna, siendo que muchas veces quedan muy vinculadas con elementos participativos o de acceso a la información. Un texto posible de norma puede seguirse en Cotino 2010. 
Asimismo es preciso regular de forma concreta la existencia de un punto en la web institucional que centralice la información electrónica al ciudadano y los elementos P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 33
LORENZO COTINO HUESO mínimos de información que debe contenerse en el mismo y su estructuración (ejemplo, arts. 14 y 15 de la Ley valenciana 5/2010). También, vinculado al open data, debe regularse cómo debe difundirse la información, fijando estándares de usabilidad y accesibilidad respecto de la información pública, así como que se ponga a disposición en formatos concretos que sean óptimos para su efectiva reutilización (al respecto destaca el anteproyecto vasco y el Real Decreto 1495/2011 estatal). La normativa puede implantar plataformas de acceso a la información reutilizable y fijar órganos responsables, y sus atribuciones. Asimismo, dado que hay sectores específicos de la sociedad civil interesados en la reutilización de la información pública orientada a la participación y la transparencia, cabe regular orgánicamente la participación de los mismos en estas políticas de información activa, creando canales fluídos entre ellos y los poderes públicos. Cabe recordar que para entes hay gran margen de concreción normativa sobre reutilización pública y el régimen de propiedad intelectual, a partir de la Directiva europea y la Ley 37/2007, siendo el Real Decreto 1495/2011 estatal. 
Cabe también regular el uso de las TICs respecto de la participación orgánica, esto es, la centrada en los órganos de participación o consulta a través de los cuáles se canalizan formas participativas. Así, las normas deben determinar las posibilidades de actuación electrónica, teniendo en cuenta que la Disp. Ad. 1ª de la Ley 11/2007 da cobertura a la actuación electrónica de los órganos colegiados. Procede reforzar la cobertura normativa de la obligatoriedad y validez de las comunicaciones electrónicas de constitución, convocatoria, comunicación de acuerdos y resoluciones, aclarar la preferencia de comunicaciones electrónicas. También cabe regular las formas que tiene la ciudadanía para participar e interactuar a través de las TICs con los órganos participativos y las obligaciones de información electrónica a la sociedad civil de todos los acuerdos pendientes de adoptar y los ya adoptados a través de listas, suscripciones, información en la web, etc. Cabe también obligar a que en el punto de información y participación se informe sobre cada órgano participativo, su composición y procedencia de todos los miembros, su presupuesto y retribuciones, fórmulas de elección, así como de sus reuniones y los resultados de las mismas. 
Desde el punto de vista de la regulación de los sujetos, las normas pueden fijar qué individuos y entidades pueden participar. En este punto, cabe tener en cuenta que cada vez es más habitual la existencia de colectivos sin forma jurídica y que sólo existen en internet y las redes sociales, sin que ello en modo alguno implique una menor importancia política, social o administrativa. Antes al contrario, negar la participación de estos colectivos a favor de tradicionales asociaciones –a veces inactivas o no representativas‐ es una regresión. Hay que oir la calle, y también oír las redes. A este respecto, la Ley 11/2007 incluye un concepto flexible de “ciudadanos”. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 34
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA En el terreno de los registros de los sujetos participantes, las normas pueden concretar los requisitos para inscribirse en tales registros y cómo se conforman los mismos. Y relacionado con las TICs, puede contemplarse la inscripción electrónica y el consiguiente nivel de identidad exigible para ello. De igual modo, dado que se trata de ficheros de datos personales, la regulación debe cumplir con los requisitos de inscripción y publicidad de tales ficheros y fijación de su estructura, responsable, ejercicio de derechos, determinación de finalidades, etc. Y, sobre todo, la regulación de los registros participativos, debe tener en cuenta el potencial que tienen los mismos para favorecer la participación. No sólo se trata de un registro, sino que también tiene el potencial de ser una herramienta de información a disposición de la ciudadanía y de todos los participantes, cuya información interesa que se divulgue directamente en una web participativa de la institución. Ello es útil también para el movimiento participativo puntual según momentos y temas afines de interés, etc. 
La Unión Europea ha subrayado que las exigencias de transparencia recaen también en la sociedad civil participante. Por ello, la normativa participativa y de registro de entidades puede obligar a que se deba transmitir y en su caso se pueda divulgar la información sobre subvenciones recibidas y procedencia de éstas, así como información sobre la actividad desarrollada en los distintos procedimientos participativos, los miembros componentes de los distintos órganos de participación, sus retribuciones directas o indirectas, etc. 
Ya respecto de mecanismos de participación concretos, las posibilidades de regulación son del todo variadas: mecanismos de información ciudadana, procedimientos de deliberación, consulta, etc. En cualquier caso, la regulación puede fijarcuándo el procedimiento participativo es obligatorio para el poder público, si hay mecanismos puedan obligar a activar un procedimiento participativo (apoyos, firmas, etc), si estas vías pueden ejercerse a través de medios electrónicos y en sedes electrónicas institucionales, etc. Y bajo qué régimen de garantías. 
Pese a que a mi juicio no sea un mecanismo muy adecuado, si se sigue la vía de realización de consultas o en su caso encuestas, cabe determinar su formato electrónico o no, los requisitos de identidad y de seguridad de tales consultas o encuestas, la transparencia de los medios elegidos y su difusión en la red. 
Hay también que regular la transparencia misma de las políticas y procedimientos participativos. Además de la ya afirmada información sobre todos los órganos participativos, su composición y procedencia, cabe contemplar la elaboración de informes de participación y transparencia periódicos o no, sectoriales o generales a cargo de órganos y unidades con responsabilidades. Y, en especial, hay que regular la obligatoriedad de divulgar tales informes periódicosen elportal de participación P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 35
LORENZO COTINO HUESO e información de la sede electrónica, así como de difusión obligatoriaa los participantes a través de listas de correo, redes sociales, etc. 
Las normas participativas suelen incluir un apartado de normas de fomento de la participación. A este respecto y desde la perspectiva electrónica, procede obligar a difundir la información de convocatorias de ayudas y subvenciones entre los entes participantes y las plataformas y registros existentes. También resulta menester obligar a dar transparencia a las concesiones y beneficiarios, así como por cuanto a la rendición de cuentas, cabe regular la difusión de las memorias o documentación de la solicitud y justificación de los resultados presentados por los beneficiarios. 
Aunque no se traten propiamente de elementos participativos, las políticas de evaluación y calidad de las políticas públicas también acompañan habitualmente la regulación de la e‐administración y de participación. A este respecto, además de determinar qué se evalúa, cómo, quién y cuándo, procede regular la obligación de divulgar electrónicamente los procesos de evaluación de políticas y la posibilidad de valorar los mismos por la ciudadanía y la sociedad civil. 5. Qué regular respecto de la difusión de la información pública a través de las TICs así como del uso de redes sociales por los poderes públicos La información es premisa de la participación, de ahí que la regulación de una y otras son afines y en ocasiones no separables. Sin perjuicio de lo ya señalado como elementos posibles de regulación de la participación electrónica, son también necesarias y amplias las posibilidades de regulación de la información pública a través de las TICs. 
En general, es de interés la categorización jurídica de la actividad misma de divulgar información pública y de hacerlo a través de medios electrónicos. Esta actividad informacional, que se ha intensificado gracias a las TICs, no suele concebirse ni como función ni como servicio público, ni recae obligación jurídica de algún tipo de llevarla a cabo. Como consecuencia, el régimen jurídico que afecta a la actividad informacional de los poderes públicos es un auténtico cajón de sastre heterogéneo sin bases dogmáticas para su tratamiento. 
En la misma dirección, y como también ha señalado Cerrillo (2010), la normativa puede ser muy útil para establecer una tipología de la información pública: información de la web institucional, información de servicio, información obligatoria de la sede electrónica, información en razón del derecho de acceso, información en procedimientos de interés colectivo o difuso, información de contratación administrativa, información dentro de un procedimiento, archivo o expediente, etc. A partir de tal tipología puede aplicarse un régimen jurídico diferente para los requisitos de acceso a dicha información, la necesidad de P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 36
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA identificarse y con qué grado de robustez, la obligatoriedad de que figure directamente la información en la web; el nivel de seguridad de la información que proceda, protección de datos, etc. 
Un elemento muy importante a regular es el régimen de responsabilidad jurídica de la información pública difundida por medios electrónicos. La Ley 11/2007 incluye exigencias y derechos de calidad de la información a través de medios electrónicos (arts. 4 y 6), con exigencias más concretas respecto de la información de la sede electrónica (art. 10), también se regulan las publicaciones oficiales y los tablones electrónicos (arts. 11 y 12). Pero caben regulaciones más concretas. Además de afirmar expresamente los requisitos de la información pública (integridad, actualización, neutralidad, interoperabilidad, calidad, claridad, usabilidad, accesibilidad, veracidad, exactitud, fiabilidad, seguridad, privacidad, etc. ) cabe regular las cláusulas y condiciones de uso que han de figurar en los avisos legales (que por lo general niegan el valor de la información de la web y la responsabilidad por la misma); hay que regular cómo y dónde han de aparecer estos avisos y la validez jurídica de los mismos así como de las comunicaciones informales de los servidores públicos a la ciudadanía (p. E: a través de correo electrónico). Ello puede implicar aclarar orgánicamente las atribuciones y competencias respecto de la información de la web institucional y su actualización. En la misma dirección, procede regular la autoría y responsabilidad de la información de la web institucional, que en muchos ocasiones queda indeterminada de cara al ciudadano, lo cual dificulta en la ejercer garantías respecto de la misma. Deben determinarse medios claros de comunicación con el responsable, así como regularse mecanismos que faciliten la prueba del contenido de la web o comunicación electrónica de cara a las posibles acciones legales. 
Un elemento básico de la web 2.0 es la generación de contenidos por los terceros participantes. Por ello, resulta de especial interés determinar las posibilidades y responsabilidades de las Administraciones por la integración de contenidos de terceros en las webs institucionales. La práctica delata que muchas administraciones han huido de las redes y su integración en webs institucionales por el temor a ser responsables por los contenidos que incluyen terceros. Jurídicamente se pueden dejar claros bastantes elementos de este tipo sin que ello conduzca a huir de las redes o a no utilizar en plenitud las mismas. 
Lo mismo sucede respecto de las posibilidades de controlar o moderar los contenidos integrados por terceros en espacios 2.0, como foros, comentarios, redes, etc. Así como las facultades para decidir “seguir” o “ser amigo” de unos u otros ciudadanos en unas redes u otras. Es posible violar la libertad de expresión e información por la censura o restricción de contenidos o la exclusión o selección arbitraria de ciudadanos en las redes. Estos problemas pueden resolverse en gran medida con una normativa –jurídica‐ que dé cierta cobertura a las políticas de P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 37
LORENZO COTINO HUESO comunicación en las redes, las facultades de moderación, seguimiento o control, las reglas de uso y las finalidades de estas atribuciones, la unidad u órganos responsables, las garantías frente al ejercicio de estas facultades, las posibilidades de quejas y denuncias por contenidos y comentarios, etc. Asimismo, cabe regular elementos formales de identidad corporativa de las Administraciones y fijar las reglas de uso de la imagen institucional por los servidores públicos. Esto adquiere especial importancia en las redes sociales, así como en blogs, webs y foros. Algunas de estas cuestiones, son contempladas en las “Guía de usos y estilo en las redes sociales de la Generalidad de Cataluña” de 2010, copiada por el País Vasco. Siendo positiva esta Guía cabe profundizar en sus contenidos y adecuarla a una naturaleza jurídica. También cabe regular el tratamiento de los datos personales derivados del uso de redes sociales por los poderes públicos, la información de protección de datos, sus usos, si hay tratamientos, sus finalidades, seguridad, ejercicio de derechos, etc. Bibliografía CASTELLÁ ANDREU, Josep Maria ‐ MASTROMARINO, Anna (coords.) (2012): monográfico sobre la participación a nivel regional en Italia y España, Perspectives on Federalism, Vol. 4 (2) –http://www.on‐federalism.eu/attachments/004_004_Volume‐4_Issue‐1‐
2012.pdf CERRILLO I MARTÍNEZ, Agustí, (2010): “La difusión de información pública a través de los medios electrónicos: claroscuros de la ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos”, en COTINO HUESO, L. y VALERO TORRIJOS, J. (coords) Administración electrónica. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y los retos jurídicos del e‐gobierno en España, Tirant lo Blanch, pp. 350‐395. OCDE, Manual de información, consultas y participación en la toma de decisiones de la OCDEhttp://www.oecd.org/dataoecd/20/37/37873406.pdf
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ciones&idSubCat=103&Itemid=61 P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 38
LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Y DE LA TRANSPARENCIA Materiales ‐
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COTINO HUESO, Lorenzo(ver varios trabajos sobre la materia accesibles en www.cotino.es). Se citan dos trabajos de 2011 –los primeros en español‐ sobre la Iniciativa Ciudadana Europea de acceso completo en http://goo.gl/Vb97Ty http://goo.gl/LDyQV, así como “Un futuro derecho a relacionarse informalmente con la Administración por medios electrónicos y la presente regulación del derecho a la carpeta ciudadana y a la autoadministración”, en COTINO HUESO, L. y VALERO TORRIJOS, J. (coords) Administración electrónica. Cit. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y los retos jurídicos del e‐gobierno en España, Tirant lo Blanch 2010, págs. 455‐468, acceso en http://goo.gl/9gib4
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Proposición de Ley Valenciana de Transparencia Grupo Parlamentario de Izquierda Unida, 15 de mayo 2012. http://goo.gl/IGMmy P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.27‐39, 2012 39
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES Participation, citizen control, governance Nº 2, June‐July 2012, pp. 40‐49 http://www.politicsandterritories.com
LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA ANTONI GUTIÉRREZ‐RUBÍ Ideograma RECEIVED: JULY 24 2012 RESUMEN La sociedad red tiene las condiciones naturales para acelerar y facilitar los procesos de transformación. El flujo de datos en red crece exponencialmente y el abanico de posibilidades para repensarse también. Las cuotas de penetración de la tecnología, como elemento intrínseco de la nueva ciudadanía, la convierten en un elemento básico por su capacidad facilitadora en la generación de redes. La gráfica entre la potencia y el tamaño de los dispositivos tecnológicos es inversa: aumenta la potencia y se reduce el tamaño. En definitiva, se consigue una mejor usabilidad que, además, gracias a la movilidad, facilita a cada ciudadano un instrumento relacional de gran poder. Los ciudadanos más autónomos y organizados disponen cada vez de más información y son también más exigentes y vigilantes. Esto obliga a repensar las competencias de la administración y la función pública y a generar canales para abrir las puertas de gobiernos y administraciones. Por otro lado, la cultura de la participación y del procomún avanza hacia un nuevo paradigma de implicación ciudadana, de recuperación y preservación de lo común. En este artículo, proponemos cuatro líneas de acción encaminadas a aprovechar la inteligencia de las multitudes para una mejor gobernanza. Palabras clave: gobernanza, redes, tecnología, Administración, participación ABSTRACT Network society has the natural conditions to hasten and ease change processes. The flow of data within networks increases the option to rethink societies. The level of technology penetration, as an intrinsic element of citizenship, is related with the possibilities to create networks. Graphic figures between the power and size of technology instruments is reverse: when the power increases the size decrease. If we achieve both utility and mobility the citizens can increase their relational power. The most autonomous and organized people often obtain better information and they are more demanding. These questions compel us to rethink about Public Administration competences and also force us to open up channels with governments and administrations. Moreover, the participation and common culture are coming up to a new citizenship paradigm which implies the common recovers. That paper suggests four action paths aiming to take advantage of crowds for a better governance. Key words: governance, networks, technology, Administration, participation LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA 41
RESUM La societat xarxa té les condicions naturals per accelerar i facilitar els processos de transformació. El flux de dades en xarxa creix exponencialment i el ventall de possibilitats per repensar‐se també. Les quotes de penetració de la tecnologia, com a element intrínsec de la nova ciutadania, la converteixen en un element bàsic per la seva capacitat facilitadora en la generació de xarxes. La gràfica entre la potència i la grandària dels dispositius tecnològics és inversa: augmenta la potència i es redueix la grandària. En definitiva, s'aconsegueix una millor utilitat que, a més, gràcies a la mobilitat, facilita a cada ciutadà un instrument relacional de gran poder. Els ciutadans més autònoms i organitzats disposen cada vegada de més informació i són també més exigents i vigilants. Això obliga a repensar les competències de l'administració i la funció pública i a generar canals per obrir les portes de governs i administracions. D'altra banda, la cultura de la participació i del procomú avança cap a un nou paradigma d'implicació ciutadana, de recuperació i preservació del comuna. En aquest article, proposem quatre línies d'acció encaminades a aprofitar la intel∙ligència de les multituds per a una millor governança. Paraules clau: governança, xarxes, tecnologia, Administració, participació P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 ANTONIO GUTIÉRREZ‐RUBÍ 42
1. Repensar las competencias administrativas para responder a nuevas demandas Se está produciendo un cambio radical en la comprensión, paciencia y aceptación de una determinada praxis en la gestión política e institucional. La transparencia es una de las consecuencias del incremento de la madurez democrática de nuestras sociedades y de una renovada demanda moral y actitudinal que se le exige a la política en el cumplimiento de sus obligaciones y en el desarrollo de sus funciones. En una sociedad decepcionada, crítica y muy informada, proliferan las herramientas para monitorizar y fiscalizar las actividades políticas. Ausente la rendición de cuentas exhaustiva, los ciudadanos han pasado a la acción. Las tecnologías sociales y la trazabilidad digital de la mayoría de los actos administrativos, así como el ingente volumen de datos, referencias y menciones vinculadas a la acción política, permiten una cartografía constante, una observancia geolocalizada, personalizada y acumulada con una gran variabilidad de informaciones y visualizaciones gráficas. Algunas de ellas ofrecen nuevas perspectivas, nuevas fotografías y nuevas realidades, de una manera extraordinariamente atractiva y potencialmente muy democrática, para ejercer un control cívico del poder político. Existe un ánimo fiscalizador por parte de la ciudadanía hacia la gestión política (dónde van mis impuestos, cuánto se gasta, quién, etc.) que se traduce en una eclosión de iniciativas cívicas que, aprovechando los márgenes y las grietas de la información pública analizan, documentan y relacionan con un espíritu crítico, en algunos casos, impaciente e insaciable. Hay nuevas oportunidades para la vigilancia: co‐creación cívica, apps políticas, datos abiertos, experiencias de participación ciudadana… Todo evoluciona muy rápido, y cada vez con mayor aceptación y participación. La política está cada vez más vigilada, pero esto debe ser un acicate para la renovación y un contrapunto para romper la fuerza y la exclusividad (y con ella, sus posibles déficits) de los partidos en el sistema democrático. En el mundo local, por ejemplo, y en particular en los municipios más pequeños, ya estamos experimentando nuevas fórmulas de representación, gestión y participación. En estos ámbitos, la política vigilada es la política participada. La gravedad de la crisis y su impacto en el déficit público han puesto sobre la mesa, con mayor virulencia que nunca, el debate sobre la calidad, la dimensión y la territorialidad de nuestro complejo sistema de Administraciones Públicas. Es decir, un debate sobre la eficacia y la eficiencia de nuestros Gobiernos. A esta difícil situación coyuntural, hay que añadir el histórico déficit en la productividad de nuestro sistema público, como consecuencia de una densidad P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA 43
procedimental y competencial, la arbitrariedad y la opacidad en la gestión de muchos procesos, junto a la resistencia de algunas áreas o cuerpos a perder privilegios. Mientras, una sociedad cada vez más crítica y conectada se vuelve más exigente hacia la Administración, a la que percibe, en buena parte a partir de prejuicios y tópicos, como lenta, improductiva y, en algunos casos, sobredimensionada. Existe una necesidad urgente de ideas y propuestas que nos ayuden a recuperar tiempos y metas que deberíamos haber alcanzado. Nos jugamos la calidad del servicio público, su sostenibilidad económica y, también, su contribución positiva a la satisfacción ciudadana respecto a la democracia, sus instituciones y su sistema de valores. Y todo ello está, hoy, cuestionado. El uso inteligente, profundo e intensivo de las nuevas tecnologías para aumentar su eficiencia junto a una profunda transformación1 cultural de lo que se espera de la función pública en el siglo XXI son un desafío inaplazable. 2. Abrir las puertas del Gobierno Apostar decididamente por el Gobierno abierto2 es una de las reformas más importantes, también para el futuro de la economía, ante una corriente de recortes y privatización de los servicios públicos. Estas son algunas de las claves. Por un lado, la comunicación online y la coordinación en red entre Administraciones deben convertirse en una oportunidad para la superación de procesos y estructuras obsoletas. Por otro, la flexibilidad y la implantación de una cultura non stop que sitúe la tecnología al servicio de las personas 24 horas al día, 365 días al año. El acceso al servicio en cualquier circunstancia ciudadana como objetivo prioritario. Por último, incentivar la innovación y la proactividad en la Administración, favoreciendo el talento colectivo, para poner en el epicentro funcional al ciudadano, no al organigrama. La gran revolución de la Administración dependerá de la implementación de estas claves sustentada en tres objetivos: favorecer la transparencia, dar más poder a las personas (usuarios y profesionales) y ofrecer unos servicios más eficaces. Para ello, la convergencia entre el espacio físico y digital a través del teléfono móvil3 será también un elemento fundamental. Los móviles son el instrumento más versátil, global y potente que nunca hemos disfrutado. El creciente uso de los smartphones por un sector cada vez más amplio de la población asegura que las iniciativas que relacionen administración y ciudadanía a través de la comunicación por canales de mensajería instantánea resulten exitosas. 1
Liderazgo institucional en la red (Antoni Gutiérrez‐Rubí, 9/3/2010) http://www.gutierrez‐
rubi.es/2010/03/09/liderazgo‐institucional‐en‐la‐red‐2/ 2
El e‐gobierno no es tecnología, es política (Antoni Gutiérrez‐Rubí, 9/6/2010) http://www.gutierrez‐
rubi.es/2010/06/09/el‐e‐gobierno‐no‐es‐tecnologia‐es‐politica/ 3
La política móvil (Antoni Gutiérrez‐Rubí, 5/7/2010) http://www.gutierrez‐rubi.es/2010/07/05/la‐politica‐movil/
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El uso de canales como Messenger o WhatsApp puede revolucionar la Administración Pública el próximo año. La posibilidad de conectar con los ciudadanos en cualquier momento para informar y/o resolver dudas en un solo clic, a través de su dispositivo móvil, es una magnífica oportunidad que las Administraciones Públicas no deben dejar escapar. De hecho, el Gobierno de Navarra4 ya lo ha incorporado como canal de comunicación. El potencial de usabilidad, así como las prestaciones de conversaciones grupales, envío de ficheros, sincronización automática con códigos QR e identificación de usuarios van a cambiar las ecuaciones de lo presencial y lo no presencial en el uso de conversaciones bilaterales y multilaterales en tiempo real o diferido. La inaplazable transformación de sus estructuras puede encontrar una oportunidad en entornos digitales pensados para las aplicaciones personales y móviles: apps, geolocalización, realidad aumentada, etc. Algunos gobiernos ya lo han visto y están aprovechando las oportunidades que les ofrece: la Administración del presidente Obama, por ejemplo, con proyectos como data.gov, recovery.gov o transparency.goc, y, en nuestro contexto, la experiencia de Irekia en el País Vasco. Hay, además, una oportunidad extraordinaria para ser mucho más eficientes en el gasto si se cambian los flujos de comunicación, la relación es más horizontal, se digitalizan procesos y se utiliza la tecnología de proximidad para hacer de la información y el dato liberado un nuevo modelo de gestión del servicio público. Hay ahorro y también oportunidades de innovación. 3. Apostar por la nueva cultura de la participación y el talento colectivo Pero los cambios hacia una verdadera eAdministración no son solo tecnológicos, sino que requieren de otra manera de hacer, pensar y servir a los ciudadanos y ciudadanas. Se trata de una nueva cultura de la comunicación, un nuevo modelo organizativo y la liberación del talento creativo dentro y fuera de los perímetros de la función pública. No hablamos solo de tecnología, sino de una tecnología social y relacional que impulsa y estimula una cultura de cambio en la concepción, gestión y prestación del servicio público. El modelo tradicional de provisión de los servicios públicos centralizado y homogéneo es obsoleto ante una demanda que resulta cada vez más heterogénea y exigente. Adaptarlo a las necesidades sociales y económicas contemporáneas pasa por incrementar la libertad de elección y de autogestión, así como por la implicación en el diseño y la evaluación de servicios públicos por parte de los ciudadanos y las comunidades. La ciudadanía exige proximidad y libertad. Proximidad para atender mejor, 4
Whatsapp: una nueva vía para comunicarse con el Gobierno (28/02/2012) http://gobiernoabierto.navarra.es/index.php/whattsapp P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA 45
en cualquier momento, lugar o formato, las demandas de servicios públicos. Y libertad para ejercer la ciudadanía con un sentido más crítico, más cívico y más participativo. Cuando hablamos de una Ley de Acceso a la información y de Gobierno abierto, no estamos hablando simplemente de tecnología. Implica una propuesta organizativa, creativa y, sobre todo, ética y política. Su potencial para transformar la participación política5, ampliando la legitimidad representativa, es muy alto, si sabemos realmente aprovechar todo lo que nos ofrece. Se trata de una auténtica revolución en la gestión de lo público y de la relación con administrados y ciudadanos. Pero, además, empieza a ser palpable que los retos inaplazables para ofrecer un horizonte de futuro más próspero, justo y solidario no se resuelven solo desde el Gobierno y las instituciones democráticas. No se puede desaprovechar el enorme caudal de talento social que, gracias a esta demanda exigente por parte de la ciudadanía en la relación con los servicios públicos, está aflorando ya. Será clave transformar y hacer de las críticas, energía. De las demandas, talento compartido. De la información abierta, una oportunidad para una sociedad más comprometida con lo público. Que los gobiernos pidan ayuda a la sociedad no es señal de debilidad, es síntoma de inteligencia y de una manera nueva de entender la responsabilidad pública. Disponemos de tecnología y capacidad colectiva para ofrecer nuevas ideas que puedan ser soluciones de goteo, basadas en pequeñas‐grandes propuestas que los usuarios‐
ciudadanos pueden aportar. Y también, especialmente, los servidores públicos de proximidad. Despreciar este potencial puede resultar torpe y pretencioso. Se trata de un doble ejercicio de humildad política y de responsabilidad cívica. 4. Amplificar la cultura del procomún para la gobernanza territorial Lo que debemos aprender todos, gobiernos y ciudadanía, es que ya no se puede gestionar lo público ‐en un contexto de crisis sistémica‐ de manera eficaz y eficiente, sin un esfuerzo colectivo que haga repensar los servicios públicos desde la práctica usuaria, redimensionando las estructuras y los dispositivos, con un impulso a la cultura social del procomún6 para hacer sostenible lo público. La crisis además ha puesto en evidencia que los retos a los que nos enfrentamos no se resuelven solo con gobernantes (los mejores) sino con masa cívica y democrática comprometida en el bien común, el horizonte colectivo y el interés público. 5
La tecnología social lo ha cambiado todo, hasta la concepción del poder (Antoni Gutiérrez‐Rubí, 12/01/2012) http://www.gutierrez‐rubi.es/2012/01/12/la‐tecnologia‐social‐lo‐ha‐cambiado‐todo‐hasta‐la‐concepcion‐del‐
poder/ 6
La revolución cultural del procomún (Antonio Fraguas, El País, 28/12/2011) http://elpais.com/diario/2011/12/28/cultura/1325026801_850215.html P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 ANTONIO GUTIÉRREZ‐RUBÍ 46
Un cuestionamiento que nos debe llevar a algunas reflexiones que recogen la esencia del uso de los bienes comunes. Más allá de la voluntad de la posesión, el procomún engendra el valor de aquello que heredamos, que creamos conjuntamente y esperamos legar a generaciones futuras. No podemos postergar más el debate sobre cuánto Estado es sostenible y cuánta sociedad (cuánta ciudadanía) nos hace falta para conseguir una alianza fuerte entre generaciones, capaz de ofrecer un horizonte colectivo de desarrollo personal (no solo material) y de progreso (no solo económico). No hay Estado, (ni gobierno) que por sí solo pueda ya resolver los desafíos a los que nos enfrentamos. La pérdida de poder del Estado, asociada a la pérdida de poder de lo público, nos obliga a los ciudadanos a rescatar la política protagonizada exclusivamente por nuestros representantes (y sus instrumentos, los partidos políticos). Necesitamos recuperar parte de la soberanía cedida vía representación. Con ella, hemos renunciado a nuestra responsabilidad cívica, personal e intransferible. Necesitamos reapropiarnos de nuevo de lo que nunca hubiéramos tenido que delegar. La comercialización en la que se han transformado nuestras responsabilidades individuales, a través de nuestras obligaciones fiscales, se parece demasiado a la compra de las indulgencias religiosas: puesto que ya pago lo que me exigen, puedo hacer lo que quiera. Fortalecer a los ciudadanos y ciudadanas críticos, y no tratarlos solo como contribuyentes y electores. La cultura del procomún no se vota, se practica. Ahí radica su fuerza incuestionable, anclada ‐casi sin saberlo‐ en el pensamiento de los economistas Jeff Liebman, Austan Golsbee y David Cutler (asesores económicos de Barack Obama en su primera etapa), que han sido influenciados, a su vez, por la escuela de la Behavioral economics (economía del comportamiento). Este grupo articula un movimiento académico progresista que estudia cómo los principios psicológicos pueden aplicarse a las decisiones económicas y que ha influido7, considerablemente, en el presidente estadounidense. Creen que el mejor gobierno es el que estimula un comportamiento colectivo. El procomún piensa, actúa y evalúa en comunidad. La competitividad se desvanece a favor de la colaboración. No pretende cerrar soluciones, sino compartirlas. Abrir y enlazar respuestas, aporta beneficios al conjunto de la comunidad. Por un lado, los commons generan un ecosistema de apoyo a las iniciativas que surgen a su alrededor. Por otro lado, retroalimentan y evolucionan el modelo a favor de la propia comunidad. La creación de valor es compartida. 7
La retórica económica de Obama ( 05/02/2008) http://www.gutierrez‐rubi.es/2008/02/05/la‐retorica‐economica‐
de‐obama/ P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA 47
La economía del bien común8 no es una quimera. Su importancia no se debe a los cambios concretos que consigue, que son tangibles, sino a las energías cívicas y democráticas que libera. Teóricos como Christian Felber inspiran los nuevos movimientos de empresas sociales y de ciudadanía crítica que, sin esperar a cambios estructurales, practican los cambios vitales. “Sé tu mismo el cambio (aunque sea pequeño, muy pequeño) que quieres que se haga realidad”, nos dicen. Su propuesta ideológica es una propuesta de vida. De ahí su fortaleza y su atractivo: la coherencia. Conseguir un marco legal para el desarrollo de valores de orientación empresarial y personal hacia el bien común es su objetivo. La dignidad humana, la solidaridad, la sostenibilidad ecológica, la justicia social y la participación democrática y la transparencia son cinco ítems que actúan de indicadores para su valoración en tanto que empresa u organización. Cuando la “política oficial” ha intentado aproximarse a la cultura del procomún tampoco ha sido asertiva. La cultura del procomún trabaja en red, con roles de poder distribuidos, horizontales, sin protagonismos. Aunque la persona es el eje de su discurso, lo es en tanto que parte del colectivo, no por un afán de protagonismo personal. Son movimientos de base, que replantean los cimientos sociales, económicos, culturales, políticos… no necesitan, ni quieren, directivas del liderazgo desde los espacios de poder tradicionales. La cultura del procomún se está abriendo paso con microexperiencias muy locales pero con un carácter muy profundo, como el ejemplo de Abla. Este pequeño municipio rural de Almería ha generado un gran número de proyectos colaborativos basados en la filosofía del procomún (huertos cooperativos, espacios para generar ideas para la comunidad, talleres, etc.). El soporte de un blog9 y las redes sociales facilitan la organización de las iniciativas. Otro ejemplo en el ámbito rural es la gestión comunal de los montes en Galicia10, en la zona de Betanzos. Las comunidades de montes vecinales son instituciones propias de larga tradición en Galicia. Existen alrededor de 3.000 unidades productivas comunitarias que llegan a ocupar 700.000 hectáreas de superficie. También los Concejos Comunales de Álava han logrado mantener una estructura de organización comunal a lo largo de varios siglos. Más de 300 “concejos” de menos de 1.000 habitantes funcionan en régimen de “concejo abierto”11 y son propietarios del 80% del suelo del municipio. 8
Chrisian Felber: la economía del bien común (TV3, 14/02/2012) http://www.tv3.cat/videos/4039250/Christian‐
Felber‐leconomia‐del‐be‐comu 9
Blog de Abla http://abla.blogia.com/ 10
Gestión Comunal de los montes en Galicia (Login_Madrid) http://www.loginmadrid.net/2012/04/29/gestion‐
comunal‐de‐los‐montes‐en‐galicia/ 11
La democracia participativa pervive 335 concejos de la zona rural alavesa (Ion Salgado) http://www.gara.net/paperezkoa/20111229/312400/es/La‐democracia‐participativa‐pervive‐335‐concejos‐zona‐
rural‐alavesa P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 ANTONIO GUTIÉRREZ‐RUBÍ 48
Quizás uno de los mejores ejemplos de aplicación de la cultura del procomún sea la red Transition Towns12, nacida en Gran Bretaña pero que se ha ido ampliando, especialmente en localidades del norte de Europa. Esta red, con un fuerte componente ecológico (fundamentado en la teoría del peak oil, el consumo de petróleo ha llegado a su punto máximo), incentiva una gran cantidad de proyectos entre las comunidades. La base de los proyectos es muy diversa: desde compartir la generación de energía, las propias cosechas, conocimiento o, incluso, fabricar casas. Los cambios se producen a partir de gestos pequeños. Las comunidades más concienciadas ya han iniciado una transición hacia una nueva forma de vida cuya organización social va más allá del soporte gubernamental. Forma parte de una nueva manera individual de entender el bien común y el compromiso personal. La transformación se produce de lo local a lo global. La red, que aún tiene una visibilidad limitada (medios de comunicación, entornos de poder y gobernanza) crece sin cesar. La cultura del procomún avanza y encuentra ya respaldo institucional. Durante el mes de mayo de 2012, en la Cámara de los Comunes del Reino Unido13, se celebraron doce seminarios centrados en la economía del bien común con el objetivo de dar a conocer la cultura del procomún como una alternativa a las fórmulas económicas existentes basadas en el capitalismo o el neocapitalismo. Y el pasado mes de junio, en el marco de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable (Cumbre de la Tierra Río+2014), en un momento crucial que representa un nuevo intento para conseguir el compromiso de la comunidad mundial para sellar unos compromisos que ayuden a los grandes cambios de este siglo XXI, la cultura del procomún15 ha tenido un espacio central en el debate. Las preocupaciones a micro‐escala son también las mismas que se conciben en la conferencia de Río. La búsqueda de soluciones al gradual agotamiento de la energía proporcionada por los combustibles fósiles, la conciencia por el origen de los alimentos, el compromiso para impulsar iniciativas que proporcionen menos impacto medioambiental son algunas de las preocupaciones. La visualización de los problemas a escala global genera dudas y, a su vez, los intereses individuales de cada Estado, dificulta la concreción de compromisos reales. En cambio, la apuesta por el compromiso personal de pequeñas comunidades, que actúan como nodos de contagio a otros colectivos, produce resultados más significativos. 12
Transition Towns Network http://www.transitionnetwork.org/ Commons in the House of Commons http://www.meetup.com/School‐of‐Commoning‐Events/events/61528212/ 14
Cumbre de la Tierra Río+20 http://rio20.net/ 15
Rumbo a Rio+20 http://rio20.net/en‐camino‐a‐rio 13
P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 LA INTELIGENCIA DE LAS MULTITUDES PARA UNA MEJOR GOBERNANZA 49
En este contexto, la cultura del procomún tiene un papel vital porque forma parte de la esencia de cualquiera de las corrientes de transformación social, cultural y económica que están en plena expansión en la actualidad. Su expansión en red, distribuida y sin liderazgos piramidales (aunque sí con nodos influyentes) se articula de forma natural en la sociedad red. La gobernanza tiene un reto (pero también una oportunidad) para adoptar fórmulas que se aproximen al modelo del procomún. Este reto no está exento de una gran dosis de responsabilidad. El compromiso individual ya ha generado comunidades que transforman su modelo de consumo y relacional (entre ellos y con el medioambiente). La base de los cambios es la persona. Esta, en la red horizontal (sin jerarquías) distribuida de los commons, es un nodo más. Cada nodo es una opinión, un voto. La deliberación y la participación ciudadana juegan un papel clave para la gobernanza del procomún. Pensar juntos las soluciones es el camino más rápido, más sostenible y más eficiente para encontrar aquellas que sean mejores. Y nos reconcilia con el verdadero espíritu de la democracia. P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.40‐49, 2012 P3T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES
Participation, citizen control, governance
Nº 2, June-July 2012, pp. 50-53
http://www.politicsandterritories.com
ELECCIONS “PRIMARIES” EN LES ELECCIONS MUNICIPALS
JOAN BOTELLA
Universitat Autònoma de Barcelona
RECEIVED: SEPTEMBER 14 2012
RESUM
El text reflexiona sobre els processos d’eleccions primàries. El text fa una catalogació
de diferents tipus de primàries i, posteriorment fa una valoració sobre l’impacte que
poden tenir aquest tipus de processos en la ciutadania. Es a dir, el text reflexiona sobre
els imaginaris i les percepcions que pot generar un determinat tipus de primàries.
Paraules clau: eleccions primàries, ciutadania, governs locals, participació, democràcia
ABSTRACT
The article deals with the primary elections processes. The author classifies different
primary processes following considerations about their impact on citizens. It means that the
author makes a reflection about imaginaries and perceptions of citizens caused by the
different primary processes.
Key words: primary elections, citizens, local government, participation, democracy
RESUMEN
El texto reflexiona sobre los procesos de elecciones primarias. El texto hace una catalogación
de diferentes tipos de elecciones primarias y, posteriormente hace una valoración sobre el
impacto que pueden tener este tipo de procesos en la ciudadanía. Es decir, el texto reflexiona
sobre los imaginarios y las percepciones que puede generar un determinado tipo de primarias.
Palabras clave: elecciones primarias, ciudadanía, gobiernos locales, participación, democracia
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JOAN BOTELLA
Encara que estem lluny de poder parlar d’un fet generalitzat, s’està difonent de
manera creixent la convocatòria d’eleccions “primàries” per formar candidatures en
les eleccions municipals. I pot ser interessant parar-hi atenció, ja que són el precedent
més oportú per a la introducció de les primàries en altres àmbits.
No tenim un observatori que reculli, de manera sistemàtica i centralizada,
observacions sobre aquest tipus de processos, de manera que el que es dirà a
continuació es basa tant en l’experiència directa d’haver participat en alguns processos
d’aquest tipus, com en el seguiment, més o menys llunyà, d’altres.
La primera qüestió a anotar és que el sentit de l’expressió “elecció primària”
està molt deformat al nostre país i se li vol fer dir coses molt diferents. Aquestes
variacions concerneixen tant a quin és el cos electoral que es convoca a participar en
aquesta votació (de vegades, es parla de selectorat, encara que l’expressió sigui
horrible) com què és el que es vota.
Pel que fa al selectorat, hem vist:
•
eleccions primàries on podien participar tots els residents del municipi
(respectant la majoria d’edat dels 18 anys o, de vegades, baixant als 16).
•
eleccions primàries on podien participar tots els simpatitzants de la candidatura
en qüestió, definint-se com a tals els que haguessin participat en algunes
reunions prèvies, s’haguessin inscrit en alguna pàgina web, o procediment
similar.
•
primàries on podien participar els “simpatitzants” de la força política en
qüestió, no sent massa clar com s’accedeix a tal condició (és normalment la
direcció local del partit la que gestiona el cens dels simpatitzants)
•
primàries on la participació quedava restringida als membres regulars del partit
en qüestió.
I pel que fa a l’objecte de l’elecció, hem detectat dos tipus extrems de consultes:
•
votacions sobre la persona que havia de ser el cap de llista d’una determinada
força política.
•
votacions sobre l’ordre en què es situarien la resta dels integrants de la
candidatura, un cop ja definit qui havia de ser el número 1 (que, a la seva
vegada, podia haver estat designat via eleccions primàries o per altres
mecanismes).
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P T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.50-53, 2012
ELECCIONS “PRIMÀRIES” EN LES ELECCIONS MUNICIPALS
Ja s’ha dit moltes vegades que la introducció d’aquests mecanismes en el nostre
sistema polític és forçada, per què les peces bàsiques que el defineixen (el sistema
electoral i l’estructura interna dels partits) són completament diferents a les que es
donen en els països on aquesta institució té més joc: Estats Units i, en els últims temps,
França. En el nostre cas,
•
Tenim partits orgànicament forts, amb lideratges i programes definits en els
congressos.
•
L’elaboració central de les candidatures, durant 30 anys, ha impedit que
sorgissin lideratges “de base”, independents de les cúpules dels partits.
Aquests dos fenòmens, centralització dels partits i dependència orgànica de les
elites de partit, farien “ a priori” impossibles mecanismes més oberts de designació
dels membres de les candidatures; però en alguns casos aquests han aparegut. Com i
per què?
Les primàries, sobre tot si són obertes, són un mecanisme de difusió i
popularització de candidatures; si un partit ho fa, i els altres no, aquest partit adquireix
una visibilitat i una “reputació” que pot rendibilitzar en les futures eleccions (hem vist
aquesta situació en casos com Montblanc o Molins de Rei; ho hem vist també en la
designació de Pasqual Maragall al front de la llista PSC el 1999). Curt i ras: amb les
primàries comença la precampanya.
En altres casos, es plantegen les primàries quan hi han divisions internes en el si
d’una determinada formació política; es porta la decisió a un col.lectiu més ampli, fora
dels murs del partit, per resoldre el dubte que el divideix. La designació del cap de llista
socialista a Barcelona 2011 es podia haver fet pels mecanismes tradicionals; però les
divisions internes existents van portar a reduir riscos, treient la decisió de la cúpula del
partit i portant-la al conjunt dels afiliats. Amb tots els matisos que calgui, la designació
de Josep Borrell com a cap de llista de la candidatura del PSOE el 1998 responia també
a aquesta lògica.
La tercera hipòtesi (i la menys freqüent) seria la voluntat de democratitzar:
superar la creixent deslegitimació ciutadana dels mecanismes purament orgànics,
interiors als partits, obrint-los a la societat. La resolució del Congrés del PSC de 2012,
per exemple, apunta en aquesta direcció.
Quin és el balanç? En primer lloc: són pocs els partits que han dut a terme
experiències d’aquestes, i en cap cas s’ha tractat d’una pràctica generalitzada: s’ha
limitat a un, o a uns pocs municipis.
52
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JOAN BOTELLA
Com ho han fet? Tampoc sembla haver-hi pautes generals, ni tant sols en el si de
cada partit. IC-V, el partit que ha registrat més experiències d’aquest tipus, les ha
protagonitzat de formes i mecanismes molt diversos; el PSC no n’ha protagonitzat
gaires en l’àmbit local.
Amb quin resultat? En un primer moment, l’originalitat de la proposta i el seu
contrast amb les pràctiques d’altres forces, van ser elements atractius per a la
ciutadania, de manera que els primers casos es van veure coronats amb èxit electoral a
les subseqüents eleccions (Molins de Rei 2003, Montblanc 1995).
Però aquest impacte sembla haver-se atenuat: en les últimes eleccions
municipals, l’única força política que va promoure un nombre significatiu d’eleccions
primàries (i i per tant se’n pot parlar amb alguna base numèrica), IC-V, no va tenir
resultats millors en els llocs on va recórrer a aquest mecanisme, com Sabadell,
Cerdanyola, etc.
Última referència, doncs: si la realització de primàries no esquiva els riscos de
manipulació interna dins dels partits ni assegura uns millors resultats, ens trobem
confrontats amb el tercer dels factors abans mencionats: les eleccions primàries com a
mecanisme de canvi dels canals de presa de decisions dins dels partits polítics. I aquí hi
ha el repte més important: veuen els ciutadans la convocatòria d’unes primàries com
un sincer reconeixement de la necessitat de canviar i de sortir del cercle tancat dels
mecanismes tradicionals?
Si això és així, els ciutadans hi poden respondre positivament. Però si no es
tracta d’això, sinó d’una pura disfressa dels mecanismes oligàrquics tradicionals,
aleshores la promesa es transformarà en una frustració, que acabarà sent sancionada
per l’electorat. Els debats en curs en el PSC poden ser, en els propers mesos, una pista
de per on aniran les coses.
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P T, JOURNAL OF PUBLIC POLICIES AND TERRITORIES, Nº2 VOL.1, PP.50-53, 2012