Responsabilidad administracion publica TAMAÑO

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN. LA
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. ESPECIAL REFERENCIA A LOS
PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD.
1º. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. IDEA GENERAL.
El problema de la responsabilidad de la Administración es moderno. En otros tiempos el mero
planteamiento se hubiera tachado de sacrilegio político. Los términos de soberanía y
responsabilidad se excluían y en consecuencia, los daños ocasionados a los particulares por actos
del Estado debían sufrirse como un caso de fuerza mayor o como un caso fortuito, respondiendo, a
los sumo, el funcionario, pero no el Estado.
En la actualidad, el instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial de la Administración es hoy
uno de los pilares básicos en los que se asienta el Estado de Derecho. El artículo 106 de la
Constitución expresa lo siguiente: “Los particulares, en los términos establecidos por la Ley tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”.
Como hemos podido observar, la Constitución establece el control de la legalidad de la
Administración Pública, el resarcimiento de los daños que ha causado la actividad administrativa,
estableciendo un sistema de responsabilidad patrimonial directa y objetiva.
Respecto al instituto de la responsabilidad por las actuaciones de la Administración de justicia se
regirá por las normas contenidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Sobre la responsabilidad del
Poder Ejecutivo, la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común, alude a que la Administración Pública indemnizará a los
particulares por la aplicación de los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria y que éstos no
tengan el deber de soportar.
2º. CLASIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD.
El estudio de la responsabilidad de la Administración cabe abordarlo desde distintos puntos de
vista: Tenemos una primera clasificación en Responsabilidad contractual de la Administración y
responsabilidad excontractual de la misma, dentro de la primera, responsabilidad administrativa y
civil, y dentro de la segunda una clasificación de responsabilidad por relaciones jurídico-públicas y
otra por relaciones jurídico-privadas. Podemos concretarlo de la siguiente forma:
a) Contractual.
Deriva de los daños o perjuicios que puede ocasionar cuando ha entablado una relación con un
tercero. Viene regulada en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, determinando
que los daños que se causen a particulares o a la propia Administración, como consecuencia de
la ejecución de los contratos administrativos, darán lugar a la exigencia de responsabilidad,
conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992 y el Reglamento que la desarrolla, de 26 de marzo de
1993, regulador del régimen de responsabilidad patrimonial de tales administraciones.
b) Excontractual.
Deriva de los daños o perjuicios que pueda ocasionar la Administración como consecuencia del
funcionamiento de sus servicios, sin que exista relación contractual alguna.
Dado que la responsabilidad es exigida, tanto si ha existido actividad legítima como ilegítima,
habida cuenta que la existencia del daño es lo que hace surgir el derecho a la indemnización, existe
una segunda clasificación en:
a) Actos ilícitos.
La responsabilidad de la Administración por los actos ilícitos de sus órganos se funda
inicialmente en una culpa “in comittendo” o “in omittendo” que es la causa de la culpa en
derecho civil. Pero como lógicamente no es el Derecho Civil el que regula la relación de la
Administración con los funcionarios, sino el Derecho Público o Administrativo. Por ello la
doctrina concluye que es el principio de responsabilidad objetiva del servicio público y no el
principio de responsabilidad subjetiva del funcionario, la base que tendremos en cuanto a
justificar el derecho del particular a exigir la indemnización de la lesión o daño o perjuicio en
sus bienes o derecho. Todo ello debido a :
1º.Que la admón.. siempre es solvente, cosa que el funcionario puede que no.
2º. El funcionario si ha ocasionado un perjuicio lo ha hecho en el ámbito del servicio público
administrativo.
b) Actividad legítima.
Si el daño causado ha sido consecuencia del funcionamiento legal de su actividad.
3º. PUNTOS DE VISTA DOCTRINALES.
Los planteamientos doctrinales son múltiples:
1 Doctrina del enriquecimiento injusto. HAURIOU.
Si para satisfacer el interés público se produce una lesión, el órgano causante deberá
indemnizar, ya que en caso contrario se produciría un enriquecimiento injusto de la
Administración.
2 Doctrina de igualdad ante las cargas públicas.
Para mantener el equilibrio del beneficio y el daño, es preciso indemnizar al perjudicado.
3 Doctrina del daño especial. MAYER.
4 Doctrina de riesgo social. DUGUIT, FERRARIS.
Es la más avanzada, ya que incluso amplía la indemnización a los daños de carácter fortuito.
Es como si se estableciera un seguro general a costa del Estado para reparar riesgos y daños
que pueda producir su actuación.
Como conclusión, la semejanza de todas estas teorías radica en que la responsabilidad subjetiva o
por culpa que existe en las relaciones entre particulares ha sido sustituida por la responsabilidad
objetiva en materia de daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos. Para
declarar responsable a la Administración, el particular tan sólo ha de demostrar el nexo de
causalidad existente entre la acción administrativa y el daño sufrido y que éste reúna los caracteres
intrínsecos requeridos para engendrar responsabilidad.
4º. EVOLUCIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO.
El sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración ha sido producto de un proceso
evolutivo, cuyos antecedentes se remontan a normativas sectoriales como la Ley de Aguas de 1879,
la Ley de policía de ferrocarriles, una Instrucción de Sanidad de 1904, en ellas sólo respondía la
Administración de casos muy concretos. Es el Código Civil con su el régimen de responsabilidad,
en concreto los artículos 1902 y 1903 cuando se observa una extensión más amplia del concepto de
responsabilidadSegún el artículo 1902, “el que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo dolo o
negligencia, está obligado a resarcir el daño causado”.
El artículo 1903 disponía: que el Estado es responsable cuando obra por mediación de agente
especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario, a quien propiamente
corresponde la gestión practicada, en cuyo caso el responsable será el funcionario.
Fue la Constitución de 1931 la que modificó la situación anterior, estableciendo en su artículo 41 la
responsabilidad subsidiaria del Estado. Su duración fue efímera.
Hubo que esperar a la Ley de Régimen Local de 1955 a que se contemplara en los artículos 405 y
406 la responsabilidad de la Administración Local y en el ámbito general se cubrió con la Ley de
Expropiación Forzosa y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
La Constitución Española de 1978, en su artículo 9.3 proclama el principio de responsabilidad
contractual y excontractual de la Administración. En su artículo 106.2 señala que los particulares,
en los términos establecidos en la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Así como el artículo
149.1.18 sobre la regulación jurídica del sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas.
En la actualidad, y con vigencia plena a partir del 27 de febrero de 1993, es la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común de 26 de
noviembre (30/1992) el texto de rango legal regulador de esta materia. El régimen jurídico viene
contemplado en el Título X de la Ley 30/1992 y en el reglamento que regula la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo.
5º. TITULO X De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y
demás personal a su servicio.
CAPITULO I Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
Artículo 139. Principios de la responsabilidad.
1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado
con relación a una persona o grupo de personas.
3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de
soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que
especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia
se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas.
1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley,
las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico
regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las
diferentes Administraciones públicas.
2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la
responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia,
interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no
sea posible dicha determinación.
Artículo 141. Indemnización.
1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no
tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos,
todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan
establecer para estos casos.
2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la
legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en
su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente
se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de
Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los
cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y
convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.
6º. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
CAPITULO II Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas
Artículo 145. Exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al
servicio de las Administraciones Públicas.
1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los
particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones
por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de
oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran
incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción del procedimiento que
reglamentariamente se establezca.
Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: El
resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del
personal al servicio de las Administraciones Públicas y su relación con la producción del resultado
dañoso.
3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a
su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido
dolo, o culpa o negligencia graves.
4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de
la culpa a los Tribunales competentes.
Artículo 146. Responsabilidad penal.
1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la
responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación
correspondiente.
2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas
no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se
instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria
para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
La Ley 30/1992 distingue entre aquellos casos en los que la Administración haya indemnizado
directamente a los particulares y entre los daños y perjuicios causados a sus propios bienes y
derechos por parte de las de las autoridades y personal a su servicio.
En el primer caso, mediante la acción de regreso, la Administración podrá exigir de sus autoridades
y demás personal a su servicio, la responsabilidad en que hubiesen incurrido, cuando haya mediado
dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se
establezca.
En el segundo supuesto, las Administraciones Públicas podrán exigir la responsabilidad cuando
hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave.
La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa, sin perjuicio de
pasar el tanto de culpa a los Tribunales competentes.
En lo que respecta a otras clases de responsabilidad, como son la disciplinaria, la civil y penal, se
exigirán conforme a lo previsto en su legislación específica.
7º. ESPECIAL REFERENCIA A LOS PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
La Ley 30/92, en sus artículos 142 y 143 regula el procedimiento en materia de responsabilidad
patrimonial de manera genérica. Es el Real Decreto 429/93 el que desarrolla los dos
procedimientos, uno general y uno abreviado.
Propia iniciativa
Procedimiento General:
Orden superior
1º. INICIACIÓN.
Petición razonada de otro órganos
Denuncia
De oficio:
Por reclamaciones de los interesados:
Se dirige al órgano competente con
al formalidades del art. 70. a partir
de ahí se impulsa de oficio. Cabe la
acumulación con otros
procedimientos con identidad
sustancial o íntima conexión.
2. ACUERDO INDEMNIZATORIO.
En cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia cabe la terminación
convencional y se solicitará dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, si ello es preceptivo, y se dictará resolución.
3º INSTRUCCIÓN.
Pruebas e Informes.
La pruebas declaradas pertinentes se practicarán en 30 días. Los interesados pueden pedir un
periodo extraordinario de prueba.
Los informe que se soliciten deberán ser evacuados en el plazo de 10 días.
4º. AUDIENCIA.
Antes de redactarse la propuesta de resolución, se dispone entre 10 y 15 días para que el interesado
formule alegaciones y presente los documentos y justificaciones que estime pertinentes.
5º. DICTAMEN.
El órgano instructor en el plazo de 10 días propondrá, cuando sea preceptivo, dictamen del Consejo
de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, que se emitirá en el plazo de 2
meses dictamen que versará sobre la existencia o no de relación causal entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida, y valorará daño causado, cuantía y modo de indemnización.
6º. TERMINACIÓN.
En el plazo de 20 días. A los 6 meses desde el inicio, se considera finalización presunta y el acto es
desestimado.
Procedimiento abreviado:
1º. INICIACIÓN.
El órgano instructor, si considera que existen inequívocas relaciones de causalidad entre la lesión
producida y el funcionamiento del servicio público y la valoración del daño y la cuantía
indemnizable, de oficio suspende el procedimiento general e inicia el procedimiento abreviado,
siempre antes de la audiencia del interesado.
2º. AUDIENCIA.
Plazo de 5 días para que se formulen alegaciones y presentación de documentos y justificantes.
Cabe la terminación convencional.
3º. DICTAMEN.
En el plazo de 5 días el órgano instructor propondrá cuando proceda, la emisión de dictamen
cuando sea preceptivo, debiendo ser emitido en 10 días.
4º. TERMINACIÓN.
En 30 días sin resolución expresa, se considera desestimada.
Existe además un procedimiento especial para la exigencia de responsabilidad a funcionario,
autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, regulado en el RD 429/93, en
su artículo 21.
8º. RESPONSABILIDAD DE LOS CONTRATISTAS DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de julio, es la encargada de regular este tipo de responsabilidad.
La regla es que el contratista asuma el riesgo, indemnizando todos los daños y perjuicios que se
causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. La
excepción es la de los casos en los que el daño se haya producido como consecuencia de una orden
dada por la Administración o por los vicios del proyecto elaborado por la misma, sin olvidar los
supuestos de fuerza mayor.
9º. RESPONSABILIDAD FINANCIERA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DERIVADA
DE SUS PROPIOS ACTOS.
El artículo 154 de la Ley de Haciendas Locales señala que las obligaciones de pago sólo serán
exigibles cuando resulten de la ejecución de sus propios presupuestos, con los límites señalados en
el apartado anterior. El cumplimiento de las resoluciones judiciales se realizará con adecuación a
las consignaciones presupuestarias existentes, instrumentándose su pago en caso de inexistencia de
crédito o insuficiencia de consignación por medio de un crédito extraordinario o suplemento de
crédito, que deberá solicitarlo el Pleno dentro del plazo de 3 meses desde que fuese notificada la
Sentencia.
Por último, serán inembargables aquellos bienes de las entidades locales que estén afectos al
dominio público o bienes patrimoniales afectados a uso o servicio público.
Bibliografía utilizada:
Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002.
Centro del opositor – Madrid 2001.
Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.
Sección de formación de la UNED, Madrid 2003