documento de bases para una función pública andaluza del siglo

DOCUMENTO DE BASES PARA UNA FUNCIÓN PÚBLICA
ANDALUZA DEL SIGLO XXI: “HACIA UNA NUEVA LEY
REGULADORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE
ANDALUCÍA”.
PRESENTACIÓN:
Las profundas transformaciones que ha experimentado la sociedad en los últimos quince
años han alterado sustancialmente el contexto político y administrativo que inspiró la
Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de
Andalucía. Asistimos en estos últimos años a un avance revolucionario de la ciencia, la
tecnología, las comunicaciones y a una nueva forma de entender la sociedad, el trabajo,
el ocio y la familia.
Ante tales hechos la Consejería de Justicia y Administración Pública considera
necesaria la elaboración de una nueva ley reguladora de la Función Pública de la Junta
de Andalucía, con la finalidad de diseñar una Función Pública andaluza moderna,
adaptada a la sociedad de hoy y orientada a la satisfacción de las nuevas demandas
sociales.
Queremos que el proceso de elaboración de este nuevo texto legislativo, de tanta
trascendencia y complejidad, esté abierto desde un principio a las opiniones y
sugerencias de todos los ciudadanos y que la misma obtenga el mayor grado posible de
consenso.
Si bien no podemos desconocer que el contenido de la Ley ha de respetar las normas
dictadas por el Estado en ejercicio de su competencia para establecer las bases del
régimen estatutario de los funcionarios públicos, dentro de este marco básico queremos
que el diseño de la Función Pública andaluza sea fruto de la participación de todos los
ciudadanos, especialmente de los empleados de la Junta de Andalucía, los órganos
legales de representación de personal y las organizaciones sindicales, conscientes todos
de la importancia que una adecuada ordenación del elemento personal tiene en el buen
funcionamiento de la Administración Pública.
En el “Documento de Bases para una Función Pública Andaluza del Siglo XXI: Hacia
una nueva Ley reguladora de la Función Pública de Andalucía”, presentado ante el
Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el 8 de mayo de 2001, se analizan, a
partir de la experiencia de los últimos años, las razones que motivan la elaboración de
esta Ley, los retos que ésta ha de acometer y los contenidos básicos que puede
contemplar, y se diseña la estrategia y el método para su elaboración que – insistimospretende ser ampliamente participativo.
En este documento se proponen como objetivos de la futura Ley: diseñar una Función
Pública moderna que se adapte a una Administración orientada a la satisfacción de las
nuevas demandas sociales, conseguir la máxima profesionalización del empleado
público de Andalucía y promover las condiciones favorables para su pleno desarrollo
personal y profesional.
Esperamos que esta iniciativa contribuya a iniciar el debate de la elaboración de la
nueva ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Estamos a su entera disposición y esperamos sus sugerencias.
CARMEN HERMOSÍN BONO
Consejera de Justicia
Y Administración Pública
SUMARIO
I.
INTRODUCCIÓN
1.
2.
II.
RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN
PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA.
1.
2.
3.
III.
3.
Diseñar una Función Pública moderna
La profesionalización. Conseguir una mejor cualificación profesional de la
Función Pública.
Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personal y
profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía.
CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA LEY
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
V.
Una Administración andaluza consolidada
La necesidad de la adaptación de la Ley
Consecución de objetivos esenciales para el empleo público.
RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE
ANDALUCÍA
1.
2.
IV.
La Función Pública andaluza de hoy
Los cambios sociales
Ambito de aplicación.
Órganos de dirección y competencias
Estatuto personal del funcionario
Estructura y organización de la Función Pública andaluza
Empleo público
Selección de personal
Ordenación y carrera profesional
Retribuciones
Condiciones de trabajo
Formación
ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN
I.
INTRODUCCIÓN.
1.
La Función Pública de hoy.
En un momento como el que vivimos, inmerso en un vertiginoso proceso
de cambios, podría considerarse como inicial, e incluso suficiente,
justificación para abordar la regulación de una materia con tantas y
frecuentes repercusiones en la vida cotidiana de los ciudadanos, señalar
la fecha de la regulación que ahora pretende sustituirse, el 28 de
noviembre de 1985, día de la aprobación por el Parlamento Andaluz de
la vigente Ley de Ordenación de la Función Pública de la Junta de
Andalucía.
Y la alusión a estas numerosas y frecuentes repercusiones no es
gratuita, sino que resulta, a nuestro juicio, de la simple mención de
algunos datos.
En la Función Pública que constituye la denominada Administración
General de la Junta de Andalucía trabajan en la actualidad más de
40.000 personas, cuya actuación se extiende a áreas tan diversas como
la gestión de los centros docentes e instituciones culturales y del sistema
público de salud de Andalucía; la gestión y recaudación de tributos; la
preservación del medio ambiente; la construcción, mantenimiento y
gestión de obras públicas –carreteras, abastecimientos, regadíos - y de
los sistemas de transportes; la implantación, desarrollo y gestión de los
servicios sociales, entre otras que pudieran citarse. Esta cifra se eleva
por encima de los 200.000 empleados públicos si incluimos el personal
de dos de los servicios esenciales en un Estado Social de Derecho como
el que establece el artículo primero de nuestra Constitución. Nos
referimos al personal docente y sanitario.
Por otra parte, la Función Pública andaluza representa el 22,12 por 100
del número de efectivos del conjunto de las Administraciones
autonómicas, el 26,5 por 100 de los que constituyen la Administración
Pública Estatal y el 9 por 100 del número total de personas al servicio de
las Administraciones españolas (2.208.132). Estas cifras la sitúan a gran
distancia de las Comunidades Autónomas que la siguen en número de
empleados públicos: Cataluña (123.663), Valencia (99.327), Madrid
(80.210), Galicia (73.815) y País Vasco (55.260). 1
1
Boletín Estadístico del Registro Central de Personal. 1 de julio de 2000, Ministerio de Administraciones Públicas.
En el conjunto del mercado laboral andaluz, este número de
trabajadores convierte a nuestra Comunidad Autónoma en el empleador
del 7 por 100 de la media anual de población activa del año 1999 y del
9,66 por 100 del número de personas ocupadas para el mismo ejercicio.2
Un último dato puede ayudar a completar este panorama inicial.
En los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el
año 2001, los créditos destinados a las retribuciones de los profesionales
incorporados a la Administración de la Comunidad Autónoma y sus
Organismos dependientes ascienden a 980.000 millones de pesetas, es
decir, el 34 por 100 del presupuesto de gastos comprometido para dicho
ejercicio.
2.
Los cambios sociales.
Muchas cosas han cambiado desde el 28 de noviembre de 1985.
Consolidada
desde hace varios años la identidad propia de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y siendo
profundamente conscientes de la incidencia cada vez más determinante
en esa vida cotidiana y en la de nuestras Instituciones del ámbito
supranacional surgido con la creación de la Unión Europea, parece
innecesario detenerse en demasía en la evolución extraordinaria que en
ese período se ha experimentado en los campos económico, científico,
tecnológico y de las comunicaciones, que alteran sustancialmente el
contexto político y administrativo que inspiró y sirvió de soporte a nuestra
primera Ley de Ordenación de la Función Pública.
No obstante, unas breves pinceladas nos ayudan a resaltar algunos
aspectos que, a nuestro juicio, pueden resultar ilustrativos de lo que
venimos apuntando.
Desde la óptica económica, es indudable la extensión de unos valores y
principios crecientemente privatizadores, que sacralizan la gestión
privada por sí misma y condenan la gestión pública, ofreciendo
alternativas basadas en la pura economicidad frente al modelo público
de gestión.
Simultáneamente, hemos asistido a un avance revolucionario de la
ciencia, la tecnología, las comunicaciones. Baste recordar unos sencillos
ejemplos: ni el fax, los teléfonos móviles o internet existían hace
algunos años.
Y como causa o motor, y al mismo tiempo, consecuencia de todos los
cambios anteriores, el profundo avance social producido en esos últimos
quince años. Hay una nueva forma de vivir y entender la sociedad, el
propio trabajo, pero también el ocio o la familia. En ello ha cumplido un
2
INE. Encuesta de Población activa.
papel fundamental el acceso masivo de la mujer al trabajo, su plena
incorporación a la sociedad.
La necesaria adaptación del marco normativo en que se desenvuelven
dichas realidades ha propiciado también la regulación de un nuevo
régimen jurídico de las Administraciones Públicas, de los
procedimientos, administrativos y judiciales, en que se ven inmersos los
ciudadanos y de la propia organización administrativa. Como en
ocasiones anteriores, a uno de los pilares fundamentales de dicha
organización no le había llegado todavía su momento en este proceso
general de adaptación: el de los profesionales que la integran y
contribuyen decisivamente al cumplimiento de sus objetivos. Y es ésta la
tarea que nos proponemos abordar.
En este contexto, la nueva regulación de la Función Pública guarda una
indudable relación con la Ley 9/2001, de 12 de julio, por la que se
establece el sentido del silencio y los plazos de determinados
procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos y
con el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios,
elaborado por la Consejería de Justicia y Administración Pública, cuya
formulación fue decidida por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 8 de
mayo de 2001.
El Plan pretende desarrollar a corto plazo los objetivos básicos de
modernización de la Administración andaluza que han girado y deben
seguir girando en torno a: la mejora de las relaciones con los
ciudadanos; la agilización de la gestión, posibilitando una gestión eficaz
de los recursos administrativos; la desconcentración y descentralización
de competencias; la normalización, simplificación, racionalización de
procedimientos y trámites; la reestructuración de los centros directivos y
el rediseño de las estructuras administrativas; la mejora de las
herramientas de gestión de los recursos humanos; el estudio de cargas
de trabajo y evaluación del rendimiento; y la modificación del campo
normativo de cobertura a la organización. Así, el Plan Director contempla
reformas legislativas de tanta entidad como la elaboración de una nueva
Ley del Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma.
Y, por último, no queremos dejar de citar, la creación de un observatorio
permanente con el objetivo de detectar y orientar sobre las posibles
deficiencias en la Administración de la Comunidad Autónoma.
II.
RAZONES QUE MOTIVAN LA ELABORACIÓN DE UNA NUEVA LEY
DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
ANDALUCÍA.
1.
Una Administración andaluza consolidada.
Como ya se ha dicho, veinte años hace de la promulgación del Estatuto
de Autonomía para Andalucía; y también quince de la promulgación de
nuestra Ley de Ordenación de la Función Pública. Todavía más desde la
puesta en marcha de nuestra Administración preautonómica. Desde
entonces nuestra Administración ha seguido una evolución permanente
de forma que hoy está perfectamente consolidada. El ritmo de
transferencias es menor y la incorporación de personal se produce
principalmente por la vía de las ofertas de empleo público, lo que por
otra parte ha significado un rejuvenecimiento de la población
funcionarial. Baste decir, sin remontarnos a la fecha de entrada en vigor
de la Ley, sino circunscribiéndonos simplemente a la última década, que
el incremento de efectivos que se han incorporado a la Administración
de la Comunidad Autónoma de Andalucía en dicho periodo se cifra en
40.000 empleados públicos.
A la vista de esto resulta necesario acometer la reforma de una norma
tan importante como es la que regula al personal de esta nueva
Administración. Debe reflejar soluciones a problemas nuevos que
entonces no se contemplaban en un aparato administrativo que tenía
como principal objetivo consolidarse y deben desaparecer normas y
situaciones que eran propias de entonces pero que carecen de sentido
en el momento actual.
2.
La necesidad de la adaptación de la Ley.
Del apartado anterior resultan claramente las razones que puedan
motivar la aprobación de un nuevo marco legal. Pero debemos referirnos
ahora a los aspectos que guardan relación con la evolución de la
realidad regulada y del propio texto vigente.
Y como instrumento normativo de tal naturaleza y contenido, el texto
inicial de la Ley de 1985 ha tenido que ser modificado o completado en
distintas ocasiones desde la fecha de su promulgación.
De una parte, su necesaria adecuación a las variaciones de la propia
legislación estatal básica en la materia. Así, la reforma efectuada por la
Ley 3/1991, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad
Autónoma para 1992, que vino exigida por las modificaciones
introducidas en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública
tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, o la
más reciente Ley 17/1999, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y
Administrativas para el año 2000, que incorpora con carácter definitivo la
evolución normativa producida en un instrumento fundamental de
planificación de los recursos humanos, las ofertas de empleo público.
De otra parte, la necesidad de dar solución adecuada a problemas
detectados o insuficiencias puestas de manifiesto con ocasión de su
aplicación. Así, la indefinición del sistema de organización de la Función
Pública en Cuerpos o puestos de trabajo, que ha requerido la creación
de nuevas especialidades o la aparición de otras figuras - como las
denominadas opciones de acceso – que tienden a perfeccionar los
procedimientos de selección del personal funcionario.
Por último, la aparición de situaciones que no pudieron ser previstas en
el momento de su aprobación y que guardan una indudable relación,
entre otros, con los cambios a que nos hemos referido en el apartado
anterior, ha propiciado también las sucesivas reformas parciales de que
ha sido objeto el texto legal inicial.
La Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función
Pública de la Junta de Andalucía, ha constituido una pieza esencial para
la consolidación de nuestra Administración autonómica, suponiendo un
primer esfuerzo organizativo de los recursos humanos al servicio de la
misma, en el estrecho margen que brindaba la legislación estatal básica
en la materia. En los últimos años, ha servido de marco general para el
desarrollo de un proceso global y complejo de normalización,
regularización y modernización del régimen profesional de los
empleados públicos de su Administración General. Ello ha supuesto
tanto la modificación o ejecución normativa de determinados aspectos
de la misma que requerían una adaptación a las nuevas necesidades,
como la búsqueda de otras alternativas para situaciones que, aunque
antiguas, se prolongaban en el tiempo sin encontrar solución definitiva.
Así, la regularización de la situación laboral de un significativo número
de personal interino y laboral cuya vinculación con la Administración
General de la Junta de Andalucía se remontaba a más de una década.
De aquí, la puesta en marcha, sin solución de continuidad hasta el
momento, de distintos procesos de acceso y selección, consolidación,
promoción profesional y provisión de puestos de trabajo para los dos
grandes colectivos de personal en que se vertebran los recursos
humanos de dicha Administración General: personal funcionario o
estatutario y personal sujeto al régimen jurídico laboral.
No queremos dejar de mencionar en esta línea los distintos Acuerdos
generales de condiciones de trabajo del personal funcionario y los cinco
Convenio Colectivos para el personal laboral al servicio de la Junta de
Andalucía que se han suscrito durante la vigencia de nuestro texto legal
vigente, hallándose en la actualidad en fase de negociación los que
deben regir en los próximos años.
Por último, es preciso resaltar el notable esfuerzo que desde todos
puntos de vista y, especialmente, desde la óptica de la organización y
gestión, ha supuesto la reducción de la jornada de trabajo a 35 horas en
la Administración General de nuestra Comunidad Autónoma, que,
aunque tuvo como objetivo primordial de creación de empleo público, ha
debido armonizarse con el mantenimiento e incluso la mejora de la
eficacia de nuestra organización y de las condiciones de trabajo de sus
empleados.
Sin embargo, tras más de quince años de vigencia y por los motivos
reseñados, es ya el momento de emprender la más completa y
adecuada regulación legislativa autonómica de los profesionales
incorporados a esta Administración.
En la tarea que emprendemos no partimos de cero. Los estudios
preliminares, documentos internos e incluso algunos incipientes
borradores en los que este Departamento ha trabajado en los últimos
años se han visto mediatizados y ralentizados por la intensa
participación de nuestra Comunidad Autónoma en la fase de
elaboración, en la Comisión de Coordinación de la Función Pública, del
Anteproyecto de Estatuto Básico de la Función Pública, en un periodo
que se extiende desde 1997 hasta la presentación del Proyecto definitivo
en las Cortes Generales escasos meses antes de la finalización de la
última legislatura. Caducado por esta causa el Proyecto, y no
habiéndose incorporado tal iniciativa a la presente legislatura, la
continuación y culminación de nuestro propio Proyecto de reforma no
puede demorarse por más tiempo. Su encuadramiento nos remite
nuevamente a las bases establecidas por la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
En esta ardua, pero al mismo tiempo satisfactoria tarea, pesa, además,
la necesidad y conveniencia de agotar al máximo las posibilidades
normativas de nuestra Comunidad Autónoma, tras quince años de
“rodaje” legislativo, jurisprudencial y doctrinal de las reformas parciales
que constituyen todavía el único estatuto básico estatal promulgado al
amparo del artículo 103.3 de nuestra Constitución. Nuestro objetivo es
claro: adecuar nuestra Administración y su elemento personal a las
peculiaridades requeridas para la plena satisfacción de los intereses
generales constitucional y estatutariamente encomendados a la
Comunidad Autónoma de Andalucía.
3.
Consecución de objetivos esenciales para el empleo público.
Por último, razón es también para la labor que emprendemos el abordar
determinadas cuestiones -lo que pudiéramos llamar asignaturas
pendientes- que siempre han estado presentes en todos los proyectos,
nacidos o no, de reforma total o parcial, de la Función Pública de las
distintas Administraciones y que, aun sin desconocer los fundamentales
avances producidos en los últimos años, constituyen demandas sociales
que hasta el momento no han sido resueltas satisfactoriamente:
Nos referimos al “redescubrimiento” de postulados que siempre han
sido esenciales para el empleo público: la profesionalización, la
satisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo de actuación y
la dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad.
Tratamos de conseguir la máxima calidad profesional de los empleados
públicos, pero encauzando y conectando esencialmente dicha
cualificación con el objetivo que constituye la razón de ser de su
prestación de servicios. Es éste un elemento destacado de las distintas
teorías de las organizaciones públicas sujetas al principio de legalidad,
pero sin que ello suponga, sino por el contrario, contribuya de manera
determinante a que el “cliente” –cualificado también –de la
Administración- todos los ciudadanos- vean satisfecha su pretensión de
calidad y cercanía del servicio público que tiene derecho a exigir y que
justifica la existencia de la Administración y de los empleados públicos:
la resolución de los asuntos que son competencia de aquélla y que
afectan a su vida como tales ciudadanos.
Si alcanzamos estos objetivos, habremos conseguido la dignificación del
empleado público ante sí mismo y ante la sociedad.
III.
.
RETOS QUE DEBE ACOMETER UNA NUEVA LEY DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA DE ANDALUCÍA.
1.
Diseñar una Función Pública moderna.
El principal reto de esta Ley es diseñar una Función Pública que se
adapte a una Administración que en la actualidad debe estar orientada
hacia la satisfacción de las demandas sociales. Para eso es necesario
establecer un sistema moderno de gestión de recursos humanos.
Para conseguir este fin se proponen los siguientes objetivos:
1) La estructuración y racionalización de la función pública andaluza.
Para conseguir esto habría que:
a) Establecer el régimen común del elemento humano que sirve de
soporte a las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta de
Andalucía extiende sus competencias. Es el momento de ejercitar las
competencias autonómicas sobre el personal de otras Administraciones
Públicas.
b) Definir el régimen jurídico aplicable a los colectivos de distinta
naturaleza jurídica al servicio de la Administración autonómica
(funcionarios, interinos, personal laboral, sanitario, docente...),
solventando los problemas vinculados al surgimiento de una
Administración autonómica, que fue naciendo a impulso de las
necesidades, y que no siempre ha podido responder a una planificación
previa de sus recursos humanos.
c) Ordenar y unificar las normas autonómicas en materia de función
pública (Leyes de presupuestos, Leyes de acompañamiento y normas de
carácter sectorial y específico en materia de función pública).
2) La redefinición de la distribución de competencias en materia de
función pública.
Es preciso asignar un papel preponderante, dentro de la propia
estructura administrativa, al Departamento superior responsable de
dicha política, que tenga encomendada la dirección y gestión de los
medios personales de la organización. Dichos medios constituyen el
factor esencial y, al mismo tiempo, complejo, que determina el correcto
funcionamiento de la organización y el éxito de sus objetivos. Ello no
supone necesariamente concentración de competencias, sino claro
liderazgo en la determinación de las directrices, en las decisiones
político-administrativas sobre dicho personal. El creciente peso de la
negociación colectiva en materia de condiciones de trabajo de los
empleados públicos exige una clara determinación y reforzamiento de
las competencias del Departamento al que corresponda el desarrollo
general, la coordinación y superior ejecución de las líneas directrices de
la política de personal de dicho ámbito.
Y hay que potenciar los órganos colegiados con funciones de emisión de
informe y coordinación, para lo que sería necesario reordenar los
actuales existentes y que no han tenido una función práctica hasta
ahora: el Consejo de la Función Pública y la Comisión Técnica de
Personal.
3) Conseguir una gestión más fácil, flexible y, en suma, eficaz del
personal por parte de los órganos responsables de los recursos
humanos.
Para esto es necesario avanzar en la incorporación de nuevas
tecnologías de información y gestión que sean del dominio de todos los
funcionarios y que puedan llegar a ser, en la medida de lo posible,
interactivas entre los funcionarios y los ciudadanos.
Pero también establecer los instrumentos y mecanismos adecuados, o
mejorar los ya existentes, para conseguir una adecuación permanente,
tanto cuantitativa como cualitativamente, del personal de esta
Administración a las funciones y tareas a realizar y ello, desde una doble
perspectiva: “macroorganizativa y microorganizativa”, y además a corto,
medio y largo plazo, haciendo una verdadera planificación y
programación de los recursos humanos necesarios en cada momento.
2.
La profesionalización. Conseguir
profesional de la Función Pública.
una
mejor
cualificación
La ley tiene como objetivo esencial configurar a la función pública
andaluza como un instrumento eficaz e inmediato a las necesidades de
los ciudadanos.
Y la consecución de esta finalidad debe hacernos trabajar en los
siguientes aspectos:
a) la profesionalización.
Esto comporta para el funcionario preparación y cualificación adecuadas
en su selección y en su carrera administrativa ulterior, eficacia y utilidad
de su prestación profesional, objetividad e imparcialidad y
responsabilidad en sus actuaciones. Debemos potenciar la capacidad de
decisión y la iniciativa del funcionario en el marco de las funciones
atribuidas a su puesto de trabajo, conseguir “profesionales” del servicio
público, lo que supone encauzar y conectar dicha cualificación con lo
que constituye la razón de ser de su prestación de servicios.
Para ello, es imprescindible que el funcionario se identifique con el fin de
servicio al interés general al que atiende la Administración Pública en la
que se integra y que se implique en el resultado y utilidad de la
prestación de servicios que realiza.
Por otra parte, los profundos cambios tecnológicos y el avance de las
comunicaciones en los últimos años han trascendido al funcionamiento
interno de esta Administración autonómica, que ha ido trasformando sus
medios operativos, a través de la implantación progresiva de redes
informáticas y telemáticas que han afectado a las distintas parcelas de la
ordenación de sus recursos humanos. Un paso fundamental en este
proceso ha sido la puesta en funcionamiento del Sistema Integrado de
Información de Recursos Humanos de la Junta de Andalucía (Sirhus).
Esta ley debe crear los mecanismos idóneos que permitan la adaptación
continua de su personal a estas nuevas técnicas informáticas.
Debe asimismo avanzarse en la experimentación de las nuevas formas
de trabajo que han surgido en nuestra sociedad asociadas a Internet. No
pueden desconocerse las ventajas personales y profesionales que en la
actualidad puede representar la prestación de determinados trabajos a
distancia, fuera de la oficina, utilizando las redes telemáticas,
redundando ello en la mayor eficacia de los servicios públicos.
De este modo, desde el régimen estatutario configurado como un
sistema moderno y ágil de gestión de personal se pretende dar
respuesta a problemas que parecen hoy de difícil solución y que buscan
una alternativa en la denominada “huida del derecho administrativo”, a
través de la creación de diversas personificaciones instrumentales. Un
Función Pública moderna y tecnificada puede ofrecer adecuada
satisfacción a necesidades sociales que no podían ser abordadas con
las rígidas y tradicionales estructuras administrativas.
b) La satisfacción de las demandas ciudadanas como objetivo de
actuación.
La Ley debe contener los instrumentos necesarios cuya puesta en
práctica permita desechar la imagen social de ineficacia y
despreocupación en su actuación del personal al servicio de la
Administración Pública, y afrontar como reto esencial alcanzar la
confianza del ciudadano en el servidor público, en su profesionalidad, su
preparación, su objetividad e imparcialidad, y en su compromiso con la
sociedad. Pretendemos terminar definitivamente con la opacidad que
tradicionalmente ha caracterizado a la Administración, haciendo efectivo
el derecho de los ciudadanos a identificar a los funcionarios bajo cuya
responsabilidad se tramitan sus asuntos. Y éste debe ser, además, uno
de los objetivos y motivos de satisfacción para los propios empleados
públicos.
Y no podemos olvidar, desde otra perspectiva, la importancia de hacer
ver que la Función Pública andaluza es un terreno de oportunidades
profesionales, al que puede y debe acceder el mejor preparado y donde
existe la posibilidad de hacer una carrera profesional del máximo nivel.
c) la dignificación del funcionario público ante sí y la sociedad.
Es consecuencia de todo lo anterior. La imagen y realidad del
funcionario debe cambiar y para ello debe hacerse un esfuerzo en
resaltar la dignidad del trabajo del servidor público.
Se trata, en suma, de cumplir las exigencias que dimanan de la
Constitución Española y del Estatuto de Autonomía para Andalucía –
sus principios, valores y prescripciones – que deben resolverse desde
una nueva óptica y sin más dilación, teniendo en cuenta la necesaria
actualización de planteamientos que impone el momento histórico en
que abordamos esta nueva regulación.
Establecer un sistema de premios, honores o recompensas que
reconozca estos valores de igual forma que en otros sectores
profesionales contribuiría a este avance en la dignificación de su trabajo.
3.
Promover condiciones favorables para el pleno desarrollo personal
y profesional del personal al servicio de la Junta de Andalucía.
No puede perderse la ocasión de asegurar desde esta normativa el
apoyo a la familia que el artículo 39 de la Constitución y la Carta Social
Europea imponen a los poderes públicos y de propiciar, en cumplimiento
del artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la efectiva
igualdad del hombre y de la mujer, promoviendo la plena incorporación
de la mujer andaluza en la vida laboral. Con este objetivo, de carácter
interno fundamentalmente, esta ley pretende mejorar los instrumentos
previstos con esta finalidad en la normativa de función pública vigente, y
ser pionera en el establecimiento de otras medidas que remuevan los
obstáculos que impiden conciliar plenamente la vida laboral, con la
familiar, profundizando de este modo en la igualdad de oportunidades
laborales del hombre y la mujer.
Así habría que contemplar medidas como la adecuación de horarios
escolares y laborales de los padres, mejora en la regulación de la
jornada reducida y excedencia por cuidado de hijos, implantación
efectiva de guarderías para los hijos del personal al servicio de esta
Administración, reforma del permiso por nacimiento de hijo (el número
de días debe ir en función del número de hijos) y del permiso por
lactancia (1 hora que pueda o no fraccionarse a opción del trabajador),
premios de natalidad (por el nacimiento de cada hijo), posibilidad en
algunos supuestos de desarrollar trabajos por resultados, sin sujeción a
un horario fijo y que no exijan la permanencia constante en la oficina
(trabajo en casa) y sometidos a controles periódicos de resultados, etc.
IV.
CONTENIDOS BÁSICOS QUE DEBE CONTEMPLAR LA FUTURA
LEY.
Con mayor concreción, y sin que desde luego resulte exhaustivo, se
enumeran algunos de los contenidos que debería contemplar la Ley
ordenados en diversos bloques.
1.
Ambito de aplicación:
La finalidad es establecer el régimen común para todo el personal al
servicio de las distintas Administraciones Públicas a las que la Junta de
Andalucía extiende sus competencias, por lo que deberá precisarse el
ámbito de aplicación de esta Ley, en ejercicio de las competencias
constitucional y estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma
de Andalucía.
Esto significa, por tanto:
2.
-
Definir qué se entiende por "Función Pública andaluza". Establecer
normas comunes para todos los sectores de la Administración de la
Junta de Andalucía.
-
Considerar las relaciones y competencias que singularmente se
tengan con las Administraciones Locales y Universidades y
establecer la normativa de función pública andaluza como supletoria
para ellas, así como los órganos estatutarios.
Organos de dirección y competencias.
Se trataría de redefinir la estructura y la distribución de competencias en
materia de Función Pública. Esta redefinición parte de la necesidad de
adaptar la estructura organizativa a las nuevas circunstancias y de
flexibilizar la organización administrativa y la gestión de recursos
humanos.
Esto exigiría, al menos:
-
Clarificar los órganos de dirección en esta área atribuyendo a cada
uno de ellos las competencias que esta nueva andadura deben
corresponderles.
-
3.
Considerar que las funciones de la Consejería de Justicia y
Administración Pública de dirección de la política de personal,
desarrollo y ejecución general de la política del Consejo de Gobierno
hay que referirlas de conformidad con lo que se establezca sobre el
régimen aplicable al personal al servicio de las distintas
Administraciones públicas a las que la Junta de Andalucía extiende
sus competencias, plenas respecto del personal docente no
universitario y estatutario del Servicio Andaluz de Salud, y puntuales
respecto de otro personal que pudiera estar incluido en el ámbito de
aplicación de la Ley.
Estatuto personal del funcionario.
Con independencia del tratamiento de las materias tradicionales en este
apartado, relativas a la adquisición y pérdida de la condición de
funcionario, es preciso clarificar, armonizar y actualizar el catálogo de
derechos y deberes de los funcionarios públicos, prestando especial
atención a aquellos que pueden contribuir a materializar los objetivos
fundamentales que esta Ley se propone.
Entre otras medidas habría que considerar:
-
El reconocimiento como auténticos derechos de determinadas
exigencias de este personal vinculadas al mejor desempeño de sus
funciones, de manera que puedan servir a las finalidades de
dignificación de la función pública y de motivación, satisfacción
laboral, y compromiso con el interés general del personal que la
integra. Así los derechos a disponer de los medios materiales y
personales necesarios para el adecuado desempeño de sus
funciones; a participar y colaborar en la determinación de los
objetivos de la unidad en la que se integra; a formular sugerencias
para la mejora de la calidad en la prestación de los servicios
públicos; al cumplimiento de las medidas de prevención y salud
laboral.
-
Adaptar a las actuales exigencias de la organización administrativa
derechos ya reconocidos, tales como: a la protección necesaria para
el adecuado ejercicio de sus funciones; a ser tratados con la
consideración debida a la dignidad de la función pública; a ser
informados, al incorporarse a sus puestos de trabajo, de los fines de
la organización y funcionamiento de la unidad administrativa en la
que se integran, de su dependencia orgánica y de las funciones y
responsabilidades que le incumben y de la repercusión del trabajo
desarrollado;
-
De igual forma habría que actuar con el catálogo de Deberes y
responsabilidades del funcionario público, estableciendo medidas
que favorezcan la responsabilidad del funcionario sobre su propio
trabajo, tales como procedimientos para exigir al funcionario
responsabilidad por anomalías en la tramitación, controles de
calidad, controles periódicos sobre las tareas asignadas, deber de
comunicar a sus superiores las actuaciones que supongan un
incumplimiento de la legalidad, o configurar la formación como un
derecho y un deber del funcionario.
4.
Estructura y organización de la Función Pública andaluza.
Resulta fundamental esta estructuración para adecuarla a las exigencias
actuales, donde las competencias son mayores y la especialización ha
avanzado notablemente por ello mismo.
Entre otras medidas habría que considerar:
5.
-
Estructuración y racionalización de los Cuerpos, especialidades y
opciones de funcionarios existentes, estableciendo criterios de mayor
conexión con el puesto de trabajo y el personal adecuado para su
desempeño. Se trata de propiciar la creación de “colectivos”
funcionariales especializados en determinadas áreas o sectores. Ello
puede conseguirse por varias vías que no necesariamente deben ser
excluyentes: Creación de Cuerpos o especialidades separados;
promoción horizontal con selección o formación cualificada para el
sector; formación con evaluación que garantice la especialización en
cuestión.
-
Sobre la ordenación y planificación de los puestos de trabajo, se
impone una reflexión sobre la aplicación del sistema de áreas
funcionales.
-
Establecer mecanismos flexibles para la adecuada distribución de
efectivos.
-
Diseñar bolsas de puestos de trabajo sin dependencia orgánica
preestablecida.
-
Considerar las relaciones de puestos de trabajo como la efectiva
expresión de las necesidades reales.
-
Establecer principios sobre qué servicios debe obtener el ciudadano
en las diferentes áreas (cartas de servicios).
Empleo público.
Debe ser uno de los aspectos básicos de la nueva regulación.
-
Habría que determinar el personal necesario y evaluar su coste, es
decir, planificar los recursos humanos adecuadamente en función de
áreas y sectores concretos.
6.
-
La Oferta de empleo público debe ser un auténtico instrumento de
planificación de recursos humanos.
-
Es preciso actualizar la relación de puestos que pueden cubrirse con
personal laboral.
Selección de personal.
Directamente relacionado con el empleo público su consolidación es
esencial para toda la arquitectura de la función pública:
7.
-
El sistema de selección debe adecuarse a las necesidades de las
funciones a desempeñar y de los puestos de trabajo a ocupar.
-
Establecer un sistema riguroso y exigente
de selección que
garantice la calidad de la misma, basado en técnicas apropiadas para
seleccionar a las personas más idóneas para el desempeño de la
función pública. Con esta finalidad han de mejorarse los sistemas
selectivos ordinarios: la oposición y el concurso-oposición.
Paralelamente el concurso ha de tener un carácter excepcional para
la selección de funcionarios de carrera.
-
Si bien la valoración de conocimientos debe ser primordial, han de
valorarse igualmente las aptitudes personales y las habilidades
sociales (para trabajar en equipo, por ejemplo).
-
Exigencia, de cursos de práctica administrativa previos a la
incorporación: cursos selectivos.
-
Establecimiento de sistemas de acogida, con la finalidad de informar
al personal de nuevo ingreso de la estructura en la que se integra,
las funciones que va a desarrollar, y la trascendencia de estas con
relación a la satisfacción del ciudadano, sin perjuicio de posteriores
concreciones. Asimismo debe garantizarse el “reciclaje” permanente
del personal en su condición de empleado público en cuanto
profesional y servidor público cuyo trabajo consiste en satisfacer las
demandas sociales.
Ordenación y carrera profesional del funcionario público.
Quizás sea este uno de los aspectos más necesarios de ser
reconsiderados y mejorados ante la actual desvertebración de la carrera
profesional del funcionario.
Habría que considerar, por tanto:
8.
-
Posibilitar el atractivo de un desarrollo profesional en el sector
público, donde se revitalice la promoción en función de la valía y la
capacidad. Hay que potenciar los sistemas de promoción interna.
-
Teniendo en cuenta que en la Ley 6/1985 la carrera profesional se
instrumenta a través del grado personal y la posibilidad de acceder a
otros puestos de trabajo, es necesario, una ordenación más racional
de los niveles de los puestos de trabajo.
-
Replanteamiento del
sistema de libre designación: mayores
exigencias (reconsideración de los requisitos para el desempeño de
estos puestos, acorde con la existencia de una función pública ya
consolidada, como por ejemplo, aumento de los años de experiencia
necesaria). Estudiar la creación de un órgano colegiado para apreciar
los méritos, idoneidad de los candidatos, etc.
-
Corregir la desconexión entre el proceso selectivo y el puesto de
trabajo a desempeñar imponiendo límites. No adscripción indistinta
de puestos de trabajo. Determinados puestos únicamente han de ser
provistos por determinados Cuerpos de funcionarios (ej: archivos y
bibliotecas).
-
Necesidad de permanecer como mínimo dos años en los puestos
obtenidos por concurso, incluso en el ámbito de la propia Consejería.
-
Unificar y clarificar el régimen de desempeño provisional de los
puestos de trabajo, así como limitar temporalmente el desempeño
provisional de los mismos.
-
Incentivar y premiar la disponibilidad del funcionario público en
distintos aspectos, por ejemplo, por razón de su disponibilidad de
movilidad orgánica y geográfica, de distribución de su prestación del
tiempo de trabajo, turnos, etc.
Retribuciones.
Las retribuciones son, a la vez, eje fundamental de toda función pública
y elemento clave de política económica, por lo que exige una
consideración muy detenida.
Habría que acometer, en el marco de las competencias autonómicas la
reforma, al menos, de algunos aspectos:
-
Reconocer efectivamente que a igual trabajo igual retribución, con
objeto de reconocer situaciones ahora existentes de desigualdades
con el personal interino estable.
-
Diseñar complementos que retribuyan adecuadamente la
responsabilidad, y la actuación personal y la experiencia del
funcionario. Se trataría de equilibrar la retribución del puesto y la
propia de la persona en relación a su carrera.
9.
-
Mejora del complemento de productividad, esencialmente de su
aplicación. Es necesario hacer esfuerzos para establecer objetivos
de cumplimiento medibles, sobre los que poder aplicar este
complemento.
-
Necesidad de contemplar el coste global a las necesidades de la
Administración andaluza y la sociedad en la que se desenvuelve.
Condiciones de trabajo.
Con independencia de la necesidad de mejorar los apartados
tradicionales de las condiciones laborales del empleado público
(calendario laboral, jornada y horario, vacaciones y permisos),
corrigiendo las deficiencias detectadas en la práctica y rellenando las
lagunas observadas en los preceptos legales aplicables, debe prestarse
especial atención en esta nueva regulación a las necesidades
siguientes:
-
Avanzar en la remoción de
los obstáculos derivados de la
incorporación de la mujer al trabajo, favoreciendo el pleno desarrollo
profesional de ambos sexos, sin merma de la vida familiar. Es
necesario tener muy en cuenta la baja tasa de natalidad en
Andalucía y que una de las causas de esta circunstancia es
precisamente la dedicación laboral de ambos padres.
-
Debe prestarse especial atención al medio físico en el que se
desenvuelve el trabajo de este personal, que debe ser el más idóneo
para el desempeño de sus funciones, en beneficio tanto de la
relación del ciudadano-Administración, como del propio trabajo a
desarrollar por el funcionario.
-
Avanzar en las medidas de integración laboral en la Administración
de las personas con discapacidad.
-
Reorganizar el sistema de vacaciones para una mejor adaptación a
las necesidades del servicio público.
-
Hay que llegar a una aplicación efectiva y profunda en nuestra
Administración de la legislación de riesgos laborales.
-
Considerando en este apartado las situaciones administrativas,
habría que adaptar el régimen general básico a las peculiaridades de
nuestra Comunidad autónoma. Y habría que tener presente en las
mismas a nuestro colectivo de personal interino estable.
10.
Formación.
Constituye otro de los núcleos básicos de la función pública, ya que
afecta al funcionamiento mismo del conjunto, pues el rendimiento del
personal estará relacionado con su preparación y sus conocimientos. Se
impone, así, una modificación profunda de la actual concepción y
desarrollo de la formación.
Por ello, habría que considerar:
-
La formación debe estar presente durante todo el desarrollo de su
carrera administrativa y concebirse como un derecho-deber del
empleado público. Partiendo de esta consideración, no puede
mantenerse el esquema actual en que la formación, en cuanto que
actuación y conjunto de medios personales y económicos que deben
tender a la cualificación del empleado público, se deja al arbitrio de la
voluntariedad del mismo y se diseña como el cumplimiento de un
trámite más – la asistencia a un curso – para adquirir una puntuación
o mérito desvinculada del aprovechamiento o rentabilidad, en cuanto
conocimiento y cualificación, para la organización administrativa.
-
Es necesario un nuevo plan de formación con nuevos enfoques y con
una perspectiva integradora de todas las facetas de la
Administración. Habría que aprobar planes de formación (anuales,
bianuales, etc.) vinculados a la planificación de recursos humanos.
-
Hacer hincapié en las nuevas tecnologías.
-
Incrementar los cursos con evaluación final. Debe tenderse a la
desaparición de toda formación que no vaya unida a una
constatación de su aprovechamiento o repercusión en el nivel
profesional del funcionario y, por tanto, de su rentabilidad para la
organización administrativa.
V.
ESTRATEGIA Y MÉTODO DE ELABORACIÓN.
La trascendencia y la complejidad de una Ley reguladora de la Función
Pública andaluza aconsejan que su elaboración sea fruto de un debate
público y social amplio. El contenido de esta Ley hace indispensable
contar desde un principio con la opinión de los ciudadanos, y
especialmente de los empleados públicos y sus órganos legales de
representación.
Puede ser una ocasión única para implicar a los servidores públicos en
un proceso dirigido básicamente a una mejora del funcionamiento de la
Administración Pública, con la finalidad de incrementar la calidad de los
servicios públicos, convirtiéndose así en un elemento motivador, que de
satisfacción al deseo de este personal de participar y ser oído.
El punto de partida de esta iniciativa debe ser el análisis de la situación
de la Función Pública de la Junta de Andalucía. El nuevo texto legislativo
debe elaborarse a partir de una seria reflexión del resultado de la
aplicación de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, atendiendo a los
problemas de los distintos colectivos que prestan servicios en la
Administración Pública de la Comunidad Autónoma. Para ello es
necesario tener en cuenta la experiencia de los últimos quince años y la
opinión o sugerencias de las unidades encargadas de la gestión de los
recursos humanos en esta Administración autonómica.
Al mismo tiempo son imprescindibles las sugerencias, opiniones y
aportaciones de los grupos parlamentarios, los expertos en la Función
Pública (profesores, jueces...) y las Administraciones Públicas
andaluzas, con el objetivo de que esta ley alcance el mayor grado
posible de consenso. Con esta finalidad la Consejería de Justicia y
Administración Pública se propone celebrar en los meses de octubre o
noviembre unas jornadas de estudio sobre los contenidos esenciales de
esta nueva Ley.
Asimismo, para la canalización de sugerencias puede ser de gran
utilidad la comunicación a través de Internet y el correo electrónico. Con
este propósito se ha abierto un nuevo apartado en la página Web de la
Junta de Andalucía para ofrecer a todos los interesados en este proyecto
normativo la posibilidad de formular sus opiniones sobre cómo debe ser
la Función Pública andaluza.
Una vez valoradas todas estas aportaciones y determinados los
objetivos de la nueva Ley de la Función Pública andaluza, se creará un
grupo de trabajo para la redacción del borrador. A estos efectos el
contenido del anteproyecto se dividirá por materias que se distribuirán a
las distintas personas integrantes de este grupo. Posteriormente se
procederá a la revisión del trabajo de redacción de los distintos
miembros del grupo, armonización y redacción de un texto único.
Sevilla, 27 de julio de 2001