Generación de Recursos Propios

Formación de
Servidores Públicos
Municipales
Actualización de materiales didácticos
Módulo 4
Generación de recursos propios
Texto de lectura
1
Lic. Heriberto Félix Guerra
SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL
Ing. Luis Mejía Guzmán
SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO
Arq. Sara Topelson de Grinberg
SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
Mtro. Marco Antonio Paz Pellat
SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN
Lic. Germán de la Garza Estrada
OFICIAL MAYOR
COORDINADOR DE ASESORES
Lic. Samuel Martínez Aceves
COORDINADOR DE DELEGACIONES
COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL
Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz
DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN
ZONAS URBANO-MARGINADAS
Dr. Héctor Ma rtínez Reyes
COORDINACIÓN INSTITUCIONAL
PRIMERA EDICIÓN
INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO
Evaluación y Estudios Prospectivos, A.C.
Innovación,
COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Laura Becerra Pozos
AUTORA DEL TEXTO Adriana Rodríguez Fernández
DISEÑO Gabriela Sánchez Téllez, Yolanda Pérez Sandoval
CUIDADO DE LA EDICIÓN Laura Becerra Pozos, Luis Pineda
SEGUNDA EDICIÓN
INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Red de Investigadores
en Gobiernos Locales Mexicanos A. C.
COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Rodolfo García del Castillo,
Pablo Rojo Calzada
EQUIPO DE TRABAJO Alice Zahi Martínez Treviño, Diego Juárez
Chávez, Laura Jaloma López
Primera edición 2005/Segunda Edición 2010
•Secretaría de Desarrollo Social
•Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
•Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de
Zonas Urbano-Marginadas
Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F.
Esta obra fue financiada parcialmente con recursos de la donación
IDF-091989 otorgados por el Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento del Banco Mundial.
Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la
fuente.
Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento
representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja
necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social.
Impreso en México/Printed in Mexico
Introducción ........................................................................................................................................ 5
Autodiagnóstico .................................................................................................................................. 8
¿Qué sabemos sobre la generación de recursos propios? ............................................................. 8
Objetivos ............................................................................................................................................. 9
Objetivo General ............................................................................................................................. 9
Objetivos Particulares ..................................................................................................................... 9
Marco Referencial ............................................................................................................................... 9
Conceptualización ........................................................................................................................... 9
¿Qué es la Generación de Ingresos Propios del Municipio? ....................................................... 9
¿Qué es el presupuesto de egresos de la Federación? ............................................................. 11
¿Por qué es importante el Presupuesto Federal? ..................................................................... 11
¿De dónde provienen los Recursos Públicos? ........................................................................... 12
El sistema tributario .................................................................................................................. 14
Las deficiencias estructurales de los ingresos en México. ........................................................ 15
El presupuesto de egresos de la Federación y sus componentes ............................................. 16
El Presupuesto de Egresos y el Gasto en los Estados ................................................................ 17
¿Qué es la Hacienda Municipal? ............................................................................................... 20
Generación de recursos propios ............................................................................................... 21
Estudio de casos ................................................................................................................................ 24
Caso 1: ............................................................................................................................................... 24
Predial Trabajando, Clínica de Salud de Tepalcingo, Morelos ...................................................... 24
Datos generales del municipio .................................................................................................. 24
Descripción de la problemática y población atendida .............................................................. 25
Descripción del caso .................................................................................................................. 26
a) Antecedentes y orígenes del programa ................................................................................ 26
b) Desarrollo de la experiencia ................................................................................................. 26
c) Actores fundamentales ......................................................................................................... 28
d) Evaluación expost (posterior al proceso) .............................................................................. 29
e) Consideraciones del caso ...................................................................................................... 30
Caso 2: ............................................................................................................................................... 32
“Tu Predial Vale”, San Nicolás de los Garza, Nuevo León ............................................................. 32
Datos generales del municipio .................................................................................................. 32
Descripción de la problemática y población atendida .............................................................. 32
Descripción del caso .................................................................................................................. 33
3
a) Antecedentes y orígenes del programa ................................................................................ 33
b) Desarrollo de la experiencia ................................................................................................. 33
c) Actores fundamentales ......................................................................................................... 35
d) Evaluación expost (posterior al proceso) .............................................................................. 36
e) Consideraciones del caso ...................................................................................................... 37
Reflexión, Aprendizaje, Propuesta .................................................................................................... 39
Reflexión sobre lecciones y aprendizajes del tema....................................................................... 39
Propuesta de acción del municipio ................................................................................................... 40
4
Introducción
gubernamental observa desde tiempos muy
remotos una clara centralización de la mayoría
de las actividades políticas, administrativas y
sociales, así como en la toma decisiones
respecto del desarrollo y de los aspectos
fiscales.
Una característica importante de un Sistema
Federal es la distribución de las competencias
y las responsabilidades entre las entidades que
suscriben el Pacto Federal.
Esto ocurre a pesar de que el primer punto de
encuentro entre ciudadanos y gobierno se da
en los gobiernos locales.
Esta distribución de competencias se
acompaña de la entrega de recursos captados
por el Estado, distribuido a través de
porcentajes establecidos para cada uno de los
ordenes de gobierno mediante una fórmula que
combina entre otros aspectos: tamaño del
territorio, cantidad de población, tipo de
recursos del municipio, niveles educativos.
Se podría suponer que la distribución del gasto
público es más equitativa en el caso de un país
con un sistema de coordinación federal que en
el de un país con problemas de integración
nacional con múltiples regionalismos como
ocurre en varios casos de Latinoamérica.
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es el
nombre que recibe la forma y sistema de la
distribución del presupuesto público entre las
distintas entidades gubernamentales.
México es un ejemplo de una contradicción:
un país formalmente federal donde la
centralización es tan fuerte como en los países
centralistas.
Nuestro país se ha caracterizado por un
divorcio entre la norma y la realidad que
pretende regular, aunque la Constitución
establezca que vivimos en una República
Democrática, Representativa y Federal, la
realidad es que la estructura administrativa y
Esto ha generado una serie de problemas que,
entre otras cosas provoca un retraso
considerable en el cumplimiento de los
compromisos sociales. Incluso entre las
autoridades se echan culpas: los organismos
federales aducen que el gasto es mal aplicado
5
por las autoridades locales mientras que éstas
alegan que es insuficiente lo que la Federación
asigna para resolver los problemas de la
población.
La intención de este material es lograr que los
participantes se reconozcan como verdaderos
agentes del municipio y puedan ser promotores
del desarrollo social.
Las excusas más recurrentes de la
administración central para no distribuir
mayores porcentajes del presupuesto son, por
una lado, que existe una incapacidad técnica,
administrativa y conceptual para manejar de
manera adecuada los recursos; y por otro lado,
que los recursos se usan de manera incorrecta
porque se toman en cuenta criterios
relacionados con el futurismo electoral.
Se propone también convencerlos de que ellos
pueden ser agentes emprendedores capaces de
impulsar, mediante la reflexión y la acción,
estrategias de desarrollo social junto con sus
gobernados.
El manejo productivo (equilibrio racional entre
uso óptimo de los recursos y los beneficios
sociales que producen) del presupuesto pone a
las autoridades y funcionarios públicos
municipales en el punto de partida para la
generación de gobiernos éticos, con una visión
más humana del desarrollo local, pues todas
las acciones que realizan van de la mano con
los ciudadanos que al comprometerse en el
diseño, operación, seguimiento y evaluación
de proyectos les permite, mediante el
consenso, forjar la gobernabilidad, la paz, el
desarrollo sustentable y equitativo, y el
bienestar.
Desde luego estos argumentos no son del todo
ciertos, pues la realidad es que, en la mayoría
de los casos, los estados y los municipios han
estado demostrando más eficiencia en el
ejercicio presupuestal que incluso el gobierno
federal.
Gobiernos
planeados
democráticamente
muestran en otros países y en México, que en
el ámbito local se puede y debe concebir al
municipio como el primer orden de gobierno y
que es posible utilizar sus recursos con una
perspectiva sustentable.
Este material no es un manual con recetas, más
bien es un texto con intención de motivar, se
6
propone persuadir a los agentes municipales
para que revaloren su espíritu de servicio y se
convenzan de que es importante acercarse a
los ciudadanos con la finalidad de crear un
relación
de
complementación
y
corresponsabilidad en la formación y
funcionamiento de un gobierno eficiente,
eficaz, transparente en la rendición de cuentas
y comprometido con los problemas locales.
7
Autodiagnóstico
¿Qué sabemos sobre la generación de
4. ¿Considera que el presupuesto para los
municipios es?
recursos propios
Suficiente
?
Insuficiente
1. ¿Existe diferencia entre una unidad de
gobierno y un gobierno constitucional?
Sí
¿Por qué?
No
En caso de que su respuesta sea sí:
5. ¿Puede un gobierno municipal
incrementar sus ingresos mediante la
generación de recursos propios?
¿Cuál es la diferencia?
Sí
2. ¿Cuál sería la ventaja principal de
regirse por un sistema federalista?
No
En caso de que su respuesta sea sí:
¿Cómo puede generar recursos propios?
3. ¿Conoce los principales elementos que
integran el presupuesto nacional?
Sí
6. ¿Qué papel juega la ciudadanía en una
estrategia de generación de recursos
propios dentro del municipio?
No
En caso de que su respuesta sea sí:
¿Podría mencionar cuáles son?
8
Objetivos
Marco Referencial
Objetivo General
Conceptualización
Motivar a las autoridades y funcionarios públicos
locales para que desarrollen un proceso
participativo de generación de ingresos propios
que, entre otras cosas, pueda servir para la
creación de un plan de obras y servicios del
municipio, así como sensibilizarlos respecto de la
importancia
de
promover
una
actitud
corresponsable entre ciudadanos y gobiernos
municipales.
¿Qué es la Generación de Ingresos Propios
del Municipio?
A finales del siglo pasado y en los inicios del
presente, el gobierno municipal se ha colocado en
un primer nivel, sobretodo, a partir de los límites
de las políticas de ajuste estructural que han
mostrado su ineficiencia para impulsar el
desarrollo y combatir los problemas de
desigualdad social y pobreza. Es a finales de 1999
cuando el ámbito municipal es reconocido
constitucionalmente, ya no sólo como una entidad
política administrativa de primera importancia,
sino ahora, como un poder de Gobierno con toda
la
capacidad
y
potencialidad
jurídico
administrativa, se coloca como un actor que
puede, entre otros aspectos:
Objetivos Particulares
Reconocer la importancia de que los
municipios funcionen como un orden de
gobierno y no como una unidad administrativa.
Considerar las ventajas de un funcionamiento
correcto del Sistema Federalista Mexicano.
Conocer los orígenes, elementos y la estructura
del presupuesto nacional.
Identificar algunas de las fórmulas que se
pueden desarrollar para generar mayores
ingresos propios.
Establecer los beneficios de una actitud de afán
de servicio en los agentes municipales y una
perspectiva de corresponsabilidad con la
ciudadanía .
Verificar a partir de dos casos de generación de
ingresos propios las implicaciones positivas en
materia de desarrollo y aseguramiento de
servicios públicos de calidad.
Promocionar un desarrollo económico
sustentable.
Procurar y ordenar lo relativo al medio
ambiente y los recursos naturales.
Impulsar la preservación de la identidad
cultural y étnica.
Procurar la conservación del patrimonio
histórico.
9
Elevar la calidad de los servicios públicos
básicos.
Adoptar como elemento esencial para la
gobernabilidad
democrática,
la
participación de la ciudadanía en la toma
de decisiones estratégicas, en el
seguimiento, la operación y evaluación de
los proyectos de desarrollo social del
municipio.
Sistemas de coordinación pero no de
subordinación jerárquica con otros
ámbitos de gobierno.
Facultades reglamentarias, ejecutivas y
judiciales.
El
reconocimiento
como
entidad
democrática por su sistema de elección
popular.
Libertad para administrar su Hacienda
Municipal.
El término Municipio se estructura a partir de las
etimologías latinas: munis que se refiere a cargos,
responsabilidades, obligaciones, tareas; y el verbo
capere que significa tomar decisiones, hacerse
cargo de algo, asumir ciertas responsabilidades.
Esta normatividad convierte al gobierno municipal
en un elemento de primera importancia para
sentar las bases del desarrollo y para el logro de la
calidad de vida de la población. En virtud de esto,
se requiere de una reconceptualización de su
papel histórico de administrador de bienes ajenos,
para asumirse como un ámbito de gobierno capaz
de impulsar el desarrollo social.
Para Moisés Ochoa Campos el municipio es “la
forma natural y política de organización de la vida
colectiva capaz de asegurar bajo una fórmula
democrática el ejercicio total de la soberanía
popular”1.
Para buscar un equilibrio que permita el desarrollo
armónico de los estados y localidades de la
Federación, los Municipios y las Entidades
Federativas se rigen por un sistema federalista
que establece un sistema de coordinación político
administrativo que permite la regulación de las
capacidades y potencialidades de los recursos de
los municipios.
El municipio, según la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, es una entidad
autónoma con las siguientes características:
Personalidad jurídica propia.
Patrimonio propio.
La estructura que permite la transferencia de
recursos se denomina Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNCF), que tiene su resguardo
1
Ochoa Campos, M., 1968, La Reforma Municipal, 2ª
Edición. Ed. Porrúa, México. p.14.
10
en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), y lo hace a
partir de un Presupuesto Nacional.
económicas y sociales en términos monetarios. En
los presupuestos públicos es en donde las políticas
y los compromisos gubernamentales se
materializan en decisiones que determinan cómo
se obtendrán los recursos y en qué serán
gastados.
¿Qué es el presupuesto de egresos de la
Federación?
En la vida diaria, cualquier persona o empresa
privada organizan y planean sus gastos con base
en su disponibilidad de ingresos. De manera
similar, el gobierno federal estructura sus
actividades y funciones en torno a los recursos
disponibles.
En síntesis, el presupuesto no es otra cosa que un
cálculo financiero anticipado de los ingresos y
egresos del sector público federal. Detalla la
política del gasto público, definida con base en los
ingresos esperados, las necesidades de la
población, los compromisos de gasto del gobierno
y el entorno macroeconómico.
El presupuesto federal, visto desde esta
perspectiva, no es más que la combinación de los
ingresos y los gastos del gobierno federal.
¿Por qué es importante el Presupuesto
Federal?
Al inicio de cada sexenio, de acuerdo con el Art. 26
de la Constitución y el Art. 5 de la Ley de
Planeación, el Ejecutivo Federal establece los
lineamientos
generales
del
quehacer
gubernamental durante los próximos seis años,
mediante el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
El presupuesto federal tiene efectos sobre gran
parte de las acciones cotidianas de la inmensa
mayoría de la población. Las calles por las que
caminamos, el alumbrado público y la
infraestructura de nuestras ciudades dependen
del presupuesto público, al igual que las escuelas y
universidades públicas de México. Los servicios de
salud a los que tiene acceso más del 95 por ciento
de la población dependen también del gasto
público.
Las tareas y programas de trabajo que se
establecen en este documento fijan el rumbo de
las acciones del gobierno, estas acciones, a su vez,
encuentran
expresión
concreta
en
los
Presupuestos de Egresos de la Federación.
Procurar el bienestar de todos los ciudadanos es la
razón por la que el gobierno transfiere recursos
por medio del gasto social con un criterio de
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
es el instrumento de política económica más
importante del gobierno. Refleja las prioridades
11
equilibrio y equidad: de los estratos de mayores
ingresos se distribuyen recursos a los grupos más
necesitados.
El gobierno obtiene los recursos que necesita a
través de los impuestos y contribuciones que se
pagan por los ingresos, transacciones y ventas de
petróleo; de la venta de bienes y servicios que
producen empresas y organismos públicos; de los
préstamos que contrata; de la recuperación de
cuotas por seguridad social; en otros. Pero la
capacidad del gobierno para allegarse recursos
está limitada por diversos factores, por lo que es
importante analizar de dónde provienen sus
ingresos, qué mecanismos se utilizan para
obtenerlos y qué implicaciones tienen estos
factores en materia de recaudación y obligaciones,
con la finalidad de entender mejor los límites a la
obtención de recursos.
Para lograr esto es importante que la orientación
y el ejercicio de esos recursos sean los adecuados.
Por lo general, es la gente con menos recursos y
fuerza para incidir en el escenario político quienes
se ven más afectados por las decisiones
presupuestarias. Para quienes viven en
condiciones precarias, la inversión del gobierno en
educación, salud, vivienda e infraestructura básica
repercute de manera directa en su bienestar y en
las posibilidades de transformar su condición de
vida. Sus necesidades sólo serán atendidas si
encuentran expresión formal y concreta en el
presupuesto.
Por la naturaleza de los recursos, el Estado
Mexicano reconoce diversos tipos de ingresos:
¿De dónde provienen los Recursos
Públicos?
a) Ingresos tributarios (participable):
Son las percepciones que obtiene el Gobierno
Federal por las imposiciones fiscales que fija en
forma unilateral y obligatoria conforme a derecho.
Su carácter tributario se deriva de la naturaleza
unilateral y coercitiva de los impuestos, al gravar
el gobierno las diversas fuentes generadoras de
ingresos en la economía.
En el sentido más amplio, los recursos provienen
del pueblo y de los recursos y servicios que se
desarrollan en el país.
Para producir los bienes y servicios que debe
proporcionar, el gobierno también debe hacerse
de recursos, estos ingresos habrán de orientarse
de manera específica en el ejercicio presupuestal
conforme al marco jurídico vigente y en
concordancia con lo aprobado por la Cámara de
Diputados en los presupuestos de egresos.
b) Ingresos
no
participable):
12
tributarios
(no
Son los ingresos que el Gobierno Federal obtiene
como contraprestación a un servicio público
(derechos), del pago por el uso o explotación de
los bienes del dominio público o privado
(productos), y de la aplicación de multas, recargos
y otros similares señalados en la Ley de Ingresos
(aprovechamientos).
d) Financiamiento (no participable):
Adicionalmente, cuando la suma de los ingresos
esperados para un año es menor que el gasto
público proyectado (lo cual sucede casi siempre),
la diferencia se cubre con los préstamos que
adquiere el gobierno, que representan otra fuente
de ingresos. Puede ser externo, cuando los
recursos se obtienen en efectivo o en especie de
acreedores extranjeros, sin importar el tipo de
moneda en que se documentan; e interno cuando
se trata de acreedores nacionales (también sin
importar el tipo de moneda en que se
documenten).
c) Ingresos del sector paraestatal (no
participables):
Además de estos dos rubros, el Gobierno Federal
percibe ingresos por medio de la venta de bienes y
servicios de sus organismos descentralizados
(como Petróleos Mexicanos —PEMEX—, la
Comisión Federal de Electricidad —CFE, Caminos y
Puentes Federales ––Capufe–– y la Lotería
Nacional); y por concepto de las contribuciones a
los organismos encargados de la seguridad social
(IMSS e ISSSTE). Aunque en estricto sentido estos
son ingresos no tributarios, el gobierno los
cataloga en una categoría diferente para distinguir
de dónde provienen, ya que por su origen no son
recursos disponibles para cualquier fin. Los
recursos del lMSS se utilizan para el IMSS, por
ejemplo, y con ellos se financian los ramos de
seguro, así como los requerimientos de inversión y
capitalización y los servicios que el IMSS está
obligado a proveer para sus asegurados y
derechohabientes. No se pueden destinar a
construir plantas de generación de electricidad de
la CFE, ni viceversa.
Las fuentes de ingresos se consignan en la
Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación que
el Ejecutivo somete a la consideración y
aprobación del Congreso acompañada del
Presupuesto de Egresos. En estos documentos se
fijan los principios básicos de la función
hacendaria y del gasto que estarán vigentes
durante el ejercicio fiscal correspondiente.
13
El sistema tributario
a) Impuestos directos:
La estructura de todos los impuestos que cobra el
gobierno, la forma en que se aplican y el marco
legal que ordena esta actividad recibe el nombre
de Sistema Tributario, Sistema Impositivo o
Sistema Fiscal.
Son los ingresos que percibe el Gobierno Federal
por
concepto
de
las
remuneraciones,
propiedades, ganancias de capital, o cualquier
otra fuente de ingreso. Gravan directamente el
ingreso de los contribuyentes.
Los sistemas tributarios tienen diversos grados de
complejidad, y sus características pueden afectar
de diversas maneras el funcionamiento de la
economía. El sistema tributario determina la
capacidad recaudatoria de un gobierno, esto es,
su efectividad para hacerse de recursos por medio
del cobro de impuestos.
b) Impuestos indirectos:
Son los gravámenes establecidos sobre la
producción, venta, compra o uso de bienes y
servicios. Se aplican al consumo de los
contribuyentes. Se llaman indirectos porque no
repercuten en forma directa sobre los ingresos.
Aunque los impuestos que se cobran
son
diversos, se pueden agrupar en los siguientes
tipos:
Además, por el efecto que tienen sobre el
contribuyente, los impuestos pueden ser
progresivos o regresivos:
c) Impuestos progresivos:
14
Cuando restan recursos a los contribuyentes en
función de su ingreso y su capacidad de manera
proporcional, es decir, cuando se cobran más
impuestos a quienes más tienen y más ganan.
La efectividad: para garantizar que
quienes deban contribuir lo hagan (reducir
la evasión).
Lograr todos estos objetivos requiere de gran
esfuerzo, y se dificulta aún más en función del
grado de desarrollo económico, de las
características del aparato productivo y de la
propia sociedad. No se puede esperar una alta
capacidad recaudatoria cuando una proporción
importante de la población vive en condiciones de
pobreza y marginación, ni cuando las cadenas
productivas se encuentran fragmentadas y una
diversidad de empresas está al borde de la
quiebra. Sin embargo, sí se requiere de muchos
recursos asignados eficazmente.
d) Impuestos regresivos:
Cuando extraen mayores recursos de quien menos
gana, como proporción del total de su ingreso.
Para procurar el bienestar de la sociedad, el
gobierno debe buscar que los impuestos que
cobra sean progresivos, y por lo general se
recomienda que la proporción de impuestos
indirectos sea mayor que la de impuestos directos,
para no castigar el ingreso de las personas ni
restar incentivos a la inversión. Sin embargo, ésta
es una decisión que cada país debe tomar en
función de sus propias características.
Por ello, es importante analizar cuidadosamente
otras deficiencias estructurales de la política de
ingresos, principalmente la dependencia respecto
de fuentes alternativas de ingreso, como la deuda
o el petróleo.
Además, para definir su sistema tributario un
gobierno debe procurar otros elementos, como:
La sencillez: necesaria para que los
contribuyentes entiendan y respeten sus
obligaciones.
La flexibilidad: para sortear variaciones
importantes en la economía sin que se vea
mermada la capacidad de recaudación.
La transparencia: que permita vincular el
costo de pagar impuestos con los
beneficios del gasto y servicios públicos.
Las deficiencias estructurales de los
ingresos en México.
Además de que el sistema tributario está limitado,
los ingresos no tributarios del gobierno tienen un
comportamiento muy variable, por lo que no se
puede subsanar con ellos los límites de la
recaudación tributaria.
15
Una de las limitaciones principales del gobierno
para recabar recursos es la dependencia de los
ingresos petroleros. Éstos agrupan los propios de
PEMEX, pero no exclusivamente. También
incluyen una parte de los ingresos tributarios,
(impuestos sobre gasolinas y diesel, otros
productos e importaciones), de los no tributarios
(por concepto de derechos y contribuciones), e
incluso una parte del endeudamiento.
Mientras se mantenga el endeudamiento, los
requerimientos financieros del sector público
crecen. Serán mayores cada año, reduciendo el
gasto disponible para subsanar los rezagos en
educación, el combate a la pobreza, la atención
médica y el mantenimiento de infraestructura.
El presupuesto de egresos de la Federación
y sus componentes
En México los “ingresos petroleros” abarcan casi
todas las fuentes de recursos del gobierno. El
problema radica en que están estrechamente
vinculados al comportamiento del precio
internacional del petróleo. Si consideramos que
este valor suele variar a la baja o a la alta a través
del tiempo, es inestable y muy vulnerable el
presupuesto
público
que
depende
fundamentalmente de estos ingresos (por
ejemplo, cuando los precios internacionales son
reducidos).
El Presupuesto de Egresos de la Federación se
integra por tres documentos. El documento que el
Ejecutivo presenta al Congreso es un Proyecto de
Presupuesto de Egresos, que contiene a la vez:
Una exposición de motivos, en la cual se detallan
las características principales del gasto y su
justificación.
Un proyecto de decreto, que es la base
para la discusión y aprobación por parte
de los diputados, y contiene las
previsiones
más
importantes
del
presupuesto asignado por ramos, así
como limitaciones para su ejercicio.
En el caso de la deuda, el problema no es sólo que
el gobierno esté sujeto a las condiciones
económicas del entorno internacional, que en
buena parte determinan
la disponibilidad de préstamos. De mayor
importancia aún es que el gobierno paga altas
tasas de interés y se sujeta a obligaciones que
pueden limitar el gasto en el futuro, aún más de lo
que ya está hoy.
Un conjunto de tomos que desagregan la
información presupuestal de varias
formas (tomos II a VI, el primero es la
exposición de motivos y el proyecto de
decreto).
16
El Paquete Económico incluye una iniciativa de Ley
de Ingresos, y los Criterios Generales de Política
Económica. En ocasiones comprende también una
propuesta de reformas a diversas leyes en materia
fiscal, con el objeto de modificar la base de
recaudación y de obtener mayores ingresos.
el margen de maniobra para modificar el
presupuesto de las dependencias y funciones es
limitado, las modificaciones que pueden realizarse
al presupuesto usualmente están asociadas a
aumentos en la recaudación.
El Presupuesto de Egresos y el Gasto en los
Estados
Los Criterios Generales de Política Económica son
un documento que establece la estrategia,
objetivos y metas macroeconómicas generales
que fundamentan la formulación de la Iniciativa
de Ley de Ingresos.
Uno de los componentes de mayor importancia en
el Presupuesto de Egresos son los recursos de los
estados. En México existe un sistema de
coordinación fiscal que regula las relaciones entre
los gobiernos de distintos órdenes (municipal,
estatal, y federal) en materia de ingresos, por
medio de convenios de adhesión en los cuales los
estados y municipios renuncian a su potestad para
recaudar impuestos en su jurisdicción.
La Ley de Ingresos establece cálculos de
recaudación, ingresos por concepto de derechos,
aprovechamientos y otros. En función de esos
criterios el Presupuesto se proyecta sobre la base
de los ingresos, las obligaciones de gasto y el
proceso de presupuestación.
Las dos funciones principales del sistema son:
Aunque los criterios y las ley de ingresos no son
estrictamente parte del Presupuesto, están
estrechamente vinculadas a éste, toda vez que
establecen los límites al monto total de recursos
que puede gastar el gobierno en un año
determinado.
Cuando se quiere aumentar el monto de recursos
a una dependencia o un rubro, como por ejemplo
educación, hay dos formas de obtener los
recursos: o se reasignan y restan recursos a otras
dependencias y rubros, o se prevén las fuentes
para su aumento en la Ley de Ingresos. Dado que
17
1.
Compensar a estados y municipios
por la renuncia a su derecho de gravar
impuestos.
2.
Regular las transferencias de estados
ricos a pobres por medio de los
componentes redistributivos de la
coordinación.
En esencia, el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal es un sistema de repartición de recursos, en
el cual los estados comparten el ingreso
recaudado de los impuestos más importantes, el
Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la
Renta (IVA e ISR), al firmar acuerdos formales de
colaboración administrativa con el gobierno
federal.
específico conocido como la recaudación
federal participable. Los recursos no
están condicionados, y se conceden sin
establecer restricciones a los gobiernos
estatales sobre el tipo de egreso a que
deben aplicar los fondos. Las
participaciones no se etiquetan.
b)
A cambio, el gobierno les regresa a los Estados
recursos por medio de tres vías. La Ley de
Coordinación Fiscal2 establece la forma en que se
distribuyen los impuestos federales recaudados:
a)
Participaciones, que se integran en el
Ramo 28, un ramo general porque no lo
gasta una secretaría o dependencia del
gobierno federal, y no programable
porque no está asociado a ninguno de
los programas del gobierno. Las
participaciones
están
legalmente
determinadas, con base en un monto
2
En el artículo 1º. de esta Ley se establece que tiene
por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación
con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal,
establecer la participación que corresponda a sus
haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir
entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de
colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales; constituir los organismos en
materia de coordinación fiscal y dar las bases de su
organización y funcionamiento.
Aportaciones Federales, se integran
en el ramo 25 y, desde 1998 también en
el ramo 33, un ramo general porque no
lo gastan directamente las secretarías, y
programable porque está asociado a los
programas establecidos por el gobierno.
A diferencia de las participaciones, la
mayor parte de este gasto está asociada
a programas y, como tal, tiene un
destino específico como educación,
salud, asistencia social, infraestructura y
seguridad pública, entre otros. Por lo
tanto, son recursos etiquetados que
deben gastarse en rubros específicos;
aunque son administrados por los
estados y municipios.
El Ramo 33 incluye 7 fondos:
Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal (FAEB),
Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud (FASSA),
18
estados y municipios. Si a ello se suma el
ramo 25 representan casi el 100 por ciento
del gasto federalizado.
Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS), dividido en
dos:
Fondo para la Infraestructura
Social Estatal (FISE).
Fondo para la Infraestructura
Social Municipal (FISM).
Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de
las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FORTAMUNDF).
c)
Fondo de Aportaciones Múltiples
(FAM), dividido en tres:
Fondo para la para Asistencia
Social (DIF).
Fondo para Infraestructura
Educativa Básica.
Fondo para Infraestructura
Educativa Superior.
Fondo de Aportaciones para la
Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA).
Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal (FASP).
Tan sólo dos ramos 28 y 33, participaciones
y aportaciones federales, respectivamente
representan alrededor del 95 por ciento del
gasto total federalizado, es decir, el gasto
considerado en el Presupuesto de Egresos
de la Federación como aquel que erogan los
Convenios de colaboración: Aunque
representan un monto relativamente
pequeño, son una fuente adicional de
recursos para los estados, por alrededor
del 0.5 por ciento del total de gasto
federalizado. Están determinados por un
convenio entre el Estado (o municipio) y
la dependencia que decida reasignar
presupuesto hacia las entidades.
Usualmente
son
convenios
que
contemplan gasto en infraestructura o
descentralización administrativa.
En los últimos dos años, la discusión y negociación
del presupuesto en la Cámara de Diputados ha
generado reasignaciones para los Estados, por
medio de la aprobación de montos extraordinarios
que se incorporan como programas de apoyo para
el fortalecimiento de las entidades federativas
(PAFEF), en el ramo 23. Suman alrededor del 3 por
ciento adicional al gasto federalizable incluido en
el presupuesto de egresos.3
3
Helena Hofbauer y Jorge Romero (responsables), El
ABC del Presupuesto de Egresos de la Federación:
retos y espacios de acción, FUNDAR Centro de Análisis
e Investigación, 2ª reimp., 2002, pp. 5–27.
19
¿Qué es la Hacienda Municipal?
En el caso de la constante negociación con el
gobierno federal, lo coloca también en dos
disyuntivas: la primera, ser un subordinado y
nunca ejercer su derecho constitucional a ser
entidad de gobierno con las limitaciones
inherentes y la falta de recursos para resolver los
problemas de los ciudadanos; y la segunda,
convertirse en una entidad promotora de
desarrollo con los consensos de su población y con
la calidad moral para que el recurso que debe
venir del Estado Nacional llegue sin condiciones y
como un reconocimiento hacia la productividad, la
eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos
municipales.
El municipio mexicano es uno de los principales
beneficiados
del
Sistema
Nacional
de
Coordinación Fiscal pues a diferencia de otros
municipios y gobiernos regionales de otros países,
existe una asignación presupuestal obligatoria y
anual que, si bien, en las actuales condiciones no
resulta suficiente para solucionar la cantidad y
gravedad de los problemas de la población, lo
cierto es que se recibe de forma cómoda y
obligatoria, por la recaudación que hace el
gobierno federal y no por la recaudación que hace
el propio municipio.
En Centro y Sudamérica la base del presupuesto
municipal está estructurado en su mayoría por la
recaudación fiscal en el ámbito local. Debido a
esto se ha generado una controversia que ubica al
municipio en una disyuntiva estructural: ¿Elevar
su participación en la recaudación fiscal en el
ámbito local a costa de perder popularidad con
sus ciudadanos o mantener una actitud de
negociación constante con el gobierno nacional?
Está situación coloca a los funcionarios
municipales en un punto de quiebre que puede
ser un “parte aguas”: ser un administrador o ser
un motor de desarrollo desde lo local, ahí estriba
todo y se puede traducir en planear el desarrollo y
fortalecer la Hacienda Municipal.
Por Hacienda Municipal se debe entender la
administración de los ingresos propios del
municipio recaudados a través de los impuestos,
productos, derechos y aprovechamiento, así como
de los ingresos percibidos vía participaciones
federales (obligatorias). El ejercicio de la misma se
encuentra regulado por una considerable cantidad
de ordenamientos entre los que destacan; la Ley
de Ingresos, el Presupuesto de Egresos, la Ley de
Hacienda, el Código Fiscal Municipal (donde
El primer camino tiene dos vías: la primera le
puede impedir ser un gobierno popular y de tener
aspiraciones electorales a futuro, lo coloca en un
estado parecido a la indefensión o vulnerabilidad;
la segunda, al promover un gobierno
corresponsable, le permite legitimidad, respeto
por la cercanía con la población.
20
exista), la Coordinación Fiscal del Estado, la Ley de
Deuda Pública, estatal o municipal, la Ley de
Obras Públicas, la Ley de Catastro, entre otras.
dominio
Derechos; registro civil, agua, etc.
Productos; venta de servicios, etc.
Aprovechamientos, multas, etc.
Los dos principales instrumentos de la Hacienda
Municipal son el presupuesto de egresos y la
cuenta pública.
Mediante estos rubros es posible recaudar más
recursos, normalmente los municipios más
grandes son los que se dan esta posibilidad. Para
que sean aprobadas estas iniciativas se debe
contar con la venia del Cabildo, con el visto bueno
de la Cámara de Diputados Local y con el apoyo
técnico del Ejecutivo Estatal. Sin embargo, el
consenso mayor debe venir de los ciudadanos
gobernados pues son ellos los directamente
afectados con las erogaciones y debido a una falta
de claridad respecto a quien debe cobrar
impuestos, los lleva a suponer que solo el
Ejecutivo Federal es el debidamente acreditado
para hacerlo, y a pensar que lo que recaude el
gobierno local es sólo para pequeñas cosas, y en el
peor de los casos, por desconfianza, se piense que
es para el enriquecimiento ilícito.
El presupuesto de egresos es el instrumento
normativo y financiero donde se encuentran
definidos los plazos y montos del gasto público
municipal (APRA) del año en cuestión. Este
presupuesto pasa por la aprobación del cabildo.
La cuenta pública es un documento que registra lo
presupuestado contra lo ejercido, así, como la
explicación detallada del destino que tuvieron los
recursos, Esta cuenta pública es aprobada por el
Congreso Local.
Generación de recursos propios
El gobierno municipal tiene por Ley y reglamentos
la posibilidad de elevar su presupuesto municipal
a partir de generar más ingresos locales que
pueden o deben estar previstos en la
Normatividad Estatal, es importante tomar en
consideración que ésta varía de Entidad en
Entidad. Los rubros en los que normalmente
pueden desarrollar una estrategia consistente
para la generación de recursos propios son:
Sin embargo, también el impuesto local puede
convertirse en un elemento legitimador y
aglutinador entre gobierno y ciudadanía,
sobretodo, si logran acordar y desarrollar
corresponsablemente iniciativas que puedan
generar beneficios directos hacia la misma
población. No obstante es importante considerar
Impuestos; predial o traslado de
21
que la recaudación de ingresos propios en casi
todo el país es de casi 1.3 por ciento, la más baja
de casi todo el mundo.
Un presupuesto suficiente permite hacer
planeación de corto, mediano y largo plazo;
contribuye a la autonomía política, visibiliza y
empodera, y sobretodo, permite visualizar los
resultados y cumplimiento de metas para el
mejoramiento del nivel de bienestar social de los
gobernados.
Las causas pueden ser diversas pero es la
desconfianza en los gobiernos y la situación de
pobreza en la que viven casi el 75% de los
habitantes del país la que determina en muchos
casos la actitud de no contribuir al presupuesto
municipal.
¿Cual es el camino para elevar la recaudación
fiscal en los municipios?
Es importante anotar que la desconfianza de los
contribuyentes se basa en que normalmente no
observan de manera tangible y directa los
beneficios de la contribución federal, cuando el
acuerdo establece que se recaudará para
desarrollar tal obra o servicio, la gente responde
de la mejor manera.
Como se anotó anteriormente los gobiernos
municipales tienen la facultad y el respaldo legal
para recaudar impuestos en las siguientes áreas:
Impuesto predial (por venta de
terrenos,
por
construcciones,
adquisiciones y vivienda, entre otros
aspectos).
El impuesto sobre rifas, ferias,
concursos, loterías y sorteos.
Anuncios y propaganda en la vía
pública.
Multas y permisos.
Y otros que pueden establecer
corriendo los trámites legales y políticos
con las diversas instancias y la
ciudadanía.
Cuando un gobierno se asocia y colabora con su
ciudadanía es muy posible establecer normas
claras y un plan de desarrollo consensuado y
sencillo, donde incluso, los ciudadanos son los
conductores del proceso y los evaluadores de los
resultados.
Existen muchos casos de gobiernos y ciudadanos
que en forma conjunta están impulsando acciones
para incrementar su presupuesto local, los
elementos esenciales son: gobierno ético y
motivador, ciudadanía confiada y participativa,
además de un renglón importante de negociación
con los diversos órdenes de gobierno.
Es precisamente con la ciudadanía con quien se
puede y se debe establecer las negociaciones y
consensos necesarios para incrementar la
22
recaudación local. Experiencias como las que se
detallan más adelante nos permite suponer que es
posible establecer convenios transparentes con la
ciudadanía y con finalidades especificas, esto tiene
un efecto positivo dado que le permiten a los
gobiernos recobrar la confianza de los ciudadanos.
particulares, no obstante ambos muestran la
capacidad que tienen los gobiernos locales para
definir procesos corresponsables de generación
de ingresos que les permita atender las
necesidades de la población.
En los dos ejemplos queda claro que cualquier
decisión implica una responsabilidad muy grande
con los gobernados, no exento de riesgos, y obliga
a las autoridades y funcionarios públicos a ejercer
esos recursos de una manera eficiente y eficaz.
La celebración de Convenios debidamente
fundamentados para desarrollar obras muy
concretas (un plan de obras creadas con la
participación ciudadana) y en tiempos definidos
pueden llevar a buenos resultados.
La exposición de los casos no pretende plantear
un modelo a seguir, más bien demuestra que es
posible autogenerar recursos y aplicar éstos en
cosas que benefician a los ciudadanos. Con esto se
pretende motivar e invitar a las autoridades y
funcionarios públicos a reflexionar respecto de la
importancia de buscar formas creativas de
generación de recursos e invertir las capacidades y
talentos en diseñar formas de comprometer a la
gente en la participación y en la supervisión del
uso y aplicación de los ingresos.
Lo más importante es establecer comunicación en
un plano de horizontalidad con la ciudadanía,
presentar la propuesta concreta en un plan de
obras para un tiempo definido, crear un Comité de
seguimiento y vigilancia bipartita y en igualdad de
circunstancias, fomentar la participación de la
ciudadanía, correr los trámites legales, legalizar
mediante el reglamento municipal, crear
instrumentos de atención directos para la
recaudación, desarrollar las obras, rendir cuentas
transparente y oportunamente, y evaluar e
informar de los logros en los diversos ámbitos
mediante el Comité.
La idea es que si la gente aporta algún recurso es
por la razón de que espera ver de forma tangible
que su inversión ha valido la pena, dado que se
traduce en acciones y obras de beneficio
colectivo, con un trabajo ético y efectivo de los
responsables de ejercer el gasto público.
A continuación se presentan dos casos que
ejemplifican la generación de recursos propios de
gobiernos locales.
Recomendamos no perder de vista que cada uno
de ellos plantea condiciones y decisiones
23
Datos generales del municipio
Estudio de casos
Tepalcingo cuenta con 22,133 habitantes,
distribuidos, según el censo de 2000, en 20
comunidades y 349.7 kilómetros cuadrados, con
una densidad poblacional de 69 habitantes por
kilómetro cuadrado. Sólo tres comunidades del
municipio tienen más de 2,500 habitantes, la
cabecera municipal, Atotonilco e Ixtlico el Grande.
Caso 1:
Predial Trabajando, Clínica de Salud de
Tepalcingo, Morelos4
Como se podrá observar, este caso demuestra que
uno de los principales problemas de los
municipios es la falta de recursos económicos,
más en el caso que se plantea debido a la
situación de atraso en el que viven los pobladores,
pero también es un ejemplo de que es posible,
estableciendo de manera efectiva cierto tipo de
compromisos administrativos, utilizar los ingresos
del cobro de predial como un medio de atender
necesidades básicas de la población, en este caso
de salud.
Tepalcingo es un municipio eminentemente
agrícola con el 65 por ciento de su población
económicamente activa dedicada a esta actividad.
Hasta 1996, el sorgo y el maíz son los principales
cultivos, y su siembra ocupaba 4,891 y 1,802
hectáreas respectivamente.
La población hablante de náhuatl y mixteco no
alcanza ni el uno por ciento. Tepalcingo forma
parte de la región oriente, donde se localizan 7 de
los 11 municipios con los mayores grados de
marginación social de la entidad.
4
Este documento fue integrado a partir de entrevistas
realizadas en el municipio en cuestión y del análisis de
documentos
proporcionados
por
la
propia
administración municipal. El caso se complementa con
información del Banco de Datos del Premio Gobierno y
Gestión Local CIDE-FF. Participaron en su elaboración:
E. Cabrero, L. Santín,, F. Segura y M.Tapia. El
documento se elaboró en el marco del proyecto de
colaboración que llevan a cabo: INDESOL y el Banco
Mundial.
En esa región oriente, Tepalcingo ha estado
durante las tres últimas décadas entre los cinco
municipios socialmente más marginados de la
entidad, ocupando el penúltimo lugar en 1970, el
antepenúltimo en 1990 y el quinto y último en
2000, en función del nivel de escolaridad, vivienda
y servicios básicos e ingreso. Seguramente esta
situación contribuye a que exista una fuerte
24
migración hacia los Estados Unidos.
financieros, pues no pueden esperar a que se
modifiquen las leyes estatales y nacionales que les
permita recibir mayores participaciones del
gobierno federal y estatal.
Descripción de la problemática y
población atendida
Esta necesidad de vincular la consecución de
recursos financieros con necesidades básicas es
observable en el caso de Tepalcingo, dónde
posiblemente en virtud de que recibe menos
participación federal de 1989 a 1998 busca
obtener mayores ingresos propios, aunque para
1998 sólo representaban el 6.3% de sus ingresos
totales.
Los recursos financieros de los municipios siguen
siendo uno de los mayores problemas, a pesar de
que sus participaciones federales y estatales se
han incrementado en los últimos años,
principalmente después de 1998, cuando se creó
el ramo 33 del Presupuesto de Egresos. Esto
fortaleció las finanzas municipales, sin embargo,
no necesariamente su capacidad para generar
recursos propios.
Dos tipos de necesidades de los municipios, la
atención de la salud y la de generar recursos
propios, requieren de un tercer elemento que ha
sido marginado en las políticas descentralizadoras:
el fortalecimiento de sus capacidades de gestión,
administrativas, de organización e innovación.
En Morelos, de 1989 a 1998, las participaciones
federales a los municipios crecieron un 11.5 por
ciento en promedio, no obstante, los ingresos
propios de los municipios disminuyeron un 1.6 por
ciento. Este ritmo de crecimiento fue el doble del
nacional y casi triplicó el índice de crecimiento
anual de la población del 3.6 por ciento.
Justo la peculiaridad del programa de gestión
“Predial Trabajando” del municipio de Tepalcingo,
Morelos, es la integración de, por un lado, la
atención de necesidades básicas; por otra parte, la
generación de recursos propios; y, otra más, la
capacidad de diseñar y desarrollar una
administración eficiente y eficaz.
El aumento de las participaciones federales en
Tepalcingo en ese mismo periodo fue sólo de un
8.5 por ciento, inferior al incremento promedio
estatal, aunque sus ingresos propios no se
redujeron, como el promedio estatal, sino que se
incrementaron en un 2.6 por ciento.
Las necesidades básicas tan apremiantes de los
municipios han obligado a algunos de ellos a
desarrollar formas para incrementar sus recursos
25
Descripción del caso
Indudablemente que en el origen del programa
también influyó luchar contra el manejo
discrecional del cobro del impuesto predial del
gobierno municipal anterior, así como el desorden
y la falta de modernización en el padrón de
contribuyentes y el control de cobros, pero
siempre se consideró que éste sería el medio a
través del cual se incrementarían los recursos
financieros municipales, haciendo más eficientes
los sistemas de cobro y la administración del
impuesto predial.
a) Antecedentes y orígenes del programa
Dentro de la puesta en marcha del programa,
aumentar la recaudación fiscal del impuesto
predial fue sólo un medio, pues lo que en realidad
se perseguía era construir una clínica municipal. La
construcción de la clínica había logrado movilizar
un importante grupo de la población en 1993. Sin
embargo, los intereses personales y partidistas lo
evitaron. Posiblemente, esto convocó a los líderes
de ese grupo a competir en las elecciones por la
presidencia municipal y conseguir el triunfo en el
2000.
Sin embargo, la necesidad de ofrecer servicios de
salud a la población que tiene mayores carencias
fue, sin duda, el motor que impulsó la innovación
en la gestión del impuesto predial. Además se
afirma que parte de la estrategia fue que los
contribuyentes
vieran
materialmente
los
beneficios de su aportación. Por esta razón fue
que se le llamó “Predial Trabajando”.
Varios integrantes del gobierno, en ese momento,
incluyendo al Presidente Municipal, habían
participado hace 10 años en ese movimiento
ciudadano que había logrado ya la donación de un
terreno para la construcción de la clínica. Sin
embargo, los miembros del gobierno ahora
consideran que en ese entonces se politizó
innecesariamente y se movilizó gente en contra.
b) Desarrollo de la experiencia
El programa de “Predial Trabajando” fue una
iniciativa de la Regiduría de Hacienda y se planteó
como meta obtener, conservadoramente, cuando
menos las misma recaudación obtenida en la
administración anterior. Para ellos se propuso, en
primer lugar, sistematizar el padrón de
contribuyentes de la cabecera municipal y dos
La construcción de la clínica responde a una gran
necesidad de atención médica pública, pues la
población de Tepalcingo que no tiene acceso a
servicios de salud pública es de 87 por ciento, muy
superior al promedio estatal y mucho más alta
que el nacional.
26
comunidades
más.
Atotonilco
y
el
Fraccionamiento de Los Vergeles, para lograr esto
se generaron mapas de localización y manzanas.
personas de escasos recursos.
Facilidades de pago para adeudos de
1996 al 2001 y de 1997 a 2001.
Al final de esta sistematización el padrón quedó
integrado por 2,542 contribuyentes. Esta
información fue generada completamente por la
Regiduría de Hacienda, pues no existía ningún
archivo al inicio de la gestión del Ayuntamiento
2000-2003. De esta manera, la sistematización de
contribuyentes para hacer funcionar el programa
empezó desde cero.
Los descuentos y las campañas se realizan
“generalmente durante los dos primeros meses
del año” y se le hacen algunas modificaciones a
partir del tercero.
Los voceos se realizan, principalmente, en la
cabecera municipal y en Atotonilco.
La repartición de votantes se realizó en el Centro
de Salud, en la Comisaría ejidal y en los tianguis
semanales.
Posteriormente se plantearon dos estrategias.
Una campaña de voceo, volantes e invitaciones
personales a los contribuyentes para cubrir su
impuesto predial; y otra, que consiste en ofrecer a
los contribuyentes descuentos de diversos tipos.
Las comunicaciones personales, por su parte, se
hacían para invitar a pagar, pero también para
agradecerle al contribuyente su pago, con esto se
le imprimió sello a la gestión del programa
“Predial Trabajando” de una atención personal.
Esto no hacía discrecional su cobro, por el
contrario se pretendía concientizarlos y
mostrarles, posteriormente con la construcción de
la clínica, que el predial estaba trabajando.
Un tipo de descuentos en los recargos, del 10 al 80
por ciento, por impuesto predial no pagado en
2001, así como otro tipo de descuento, del 20 al
50 por ciento, por impuesto predial no pagado en
2002. Otros descuentos adicionales se ofrecían a
través de campañas mediante las cuales se
ofrecía:
La otra estrategia en la nueva gestión del
impuesto predial fue la concerniente a la
sistematización y modernización de sus sistemas
de información.
Descuentos del 50% por ciento a
jubilados, pensionados y mayores de
60 años.
Descuentos del 10 al 15 por ciento
por pronto pago.
Descuento del 50 por ciento a
En esta fase, mediante la contratación de un
27
c) Actores fundamentales
consultor externo, se diseñó un sistema de
captura y procesamiento de los contribuyentes del
impuesto predial. Este sistema se encarga del
mantenimiento actualizado del padrón de
contribuyentes y de generar los recibos de
impuestos, asimismo, hace el cálculo del impuesto
predial, el cambio de avalúos y permite la consulta
de los saldos de los contribuyentes. Debe
destacarse, además, que en la Regiduría sólo hay
dos empleados más aparte de la Regidora y que la
Receptoría de Rentas funciona con un contador y
auxiliar.
Desde una perspectiva comprensiva e incluyente,
se puede afirmar que los actores fundamentales
son:
Las autoridades municipales y los funcionarios
públicos que no sólo son sensibles a las
necesidades de la población, sino que conocen
cuáles son los problemas, traducen su voluntad de
resolverlos a un proyectos, un conjunto de
estrategias y una serie de acciones.
Aquí vale la pena rescatar su actitud innovadora,
su interés por acercarse a la población, su
capacidad de negociar y comunicar, su
compromiso y su eficacia en la obtención de los
resultados propuestos.
Los recursos en la modernización del programa
“Predial Trabajando” se generaron mediante el
programa mismo y se aplicaron en una primera
fase a la compra del terreno de 2,500 metros
cuadrados, el cual tuvo que ser donado a la
Secretaría de Salud del Estado de Morelos.
La construcción de la clínica también es resultado
del interés de la población, de su capacidad de
organización, de disposición a dar el beneficio de
la duda a las autoridades, de su colaboración y
cooperación. En los habitantes de Tepalcingo ya
existía iniciativa y ya había una historia de
acciones dirigidas a mejorar sus condiciones de
vida.
Esto era necesario para poder lograr el dictamen
técnico de esta secretaría para la construcción del
la clínica. El gobierno estatal no ha aportado
recursos bajo el argumento que no los tiene,
aunque necesariamente, por normatividad legal,
se debe hacer cargo del administración del Centro
de Salud. Actualmente, se gestionan recursos ante
la Fundación Gonzalo Río Arronte, como
complemento de los recursos que se obtengan de
la recaudación del impuesto predial, para la
compra del equipamiento médico del Centro de
Salud.
Las autoridades estatales, la Fundación Gonzalo
Río Arronte, los municipios vecinos, participan de
manera importante en el desarrollo y
consolidación del proyecto.
Se trata, como en varios casos de iniciativa local,
28
del concurso de diferentes actores que participan
a raíz de la promoción, iniciativa y construcción de
un proyecto generado desde el ámbito local que
resulta del compromiso de las autoridades y la
población.
recaudación y previene
corrupción en su gestión.
diversos
vicios
y
Los recursos del municipio han crecido gracias a
las acciones emprendidas en el mejoramiento de
los ingresos propios. Así, pese a las disminuciones
en las participaciones federales del año 2000, el
municipio logró continuar con una tendencia
creciente, en términos reales, de sus ingresos.
d) Evaluación expost (posterior al
proceso)
Los impactos del programa “Predial Trabajando”
tuvieron varias dimensiones. Una de ellas tiene
que ver con la modernización y sistematización de
la forma de recaudación del impuesto predial, otra
con la campaña de recaudación basada en
términos de confianza y transparencia en el pago
del predial y una más en la aplicación de los
recursos para la construcción de la clínica.
En materia de gasto, se han realizado enormes
esfuerzos para disminuir el gasto corriente y
aumentar el gasto de inversión. De esta forma se
han logrado equiparar ambos egresos, lo cual no
es muy común en municipios con las
características de Tepalcingo, al tiempo que se ha
logrado que aumente la proporción de gasto
corriente que puede cubrirse con
ingresos
propios.
Estos elementos en conjunto permitieron que la
recaudación se incrementara de 312,650 pesos
recaudados en el año 2000, último año del
gobierno municipal anterior, a 830,142 pesos que
se recaudaron en 2001. Esto significa que como
resultado del programa en el primer año la
recaudación casi se triplicó, creciendo 2.6 veces.
Durante el segundo año duplicó lo recaudado en
el 2002.
La otra dimensión del impacto del programa
“Predial Trabajando” tiene que ver con la
aplicación del impuesto recaudado en la atención
de los servicios de salud de la población más
pobre de Tepalcingo. La carencia de servicios de
salud es una de las características que ha ubicado
a Tepalcingo en los últimos 30 años en los más
bajos niveles de bienestar.
Con esto se establecieron las bases sólidas para
una recaudación más eficiente hacia el 2003.
Además, se hace más transparente la gestión ante
los ciudadanos, se evita la discrecionalidad en la
La autorización de la construcción de un Centro de
Salud por las autoridades estatales obligó al
29
gobierno municipal, como parte de la justificación,
a hacer un recuento minucioso del número de
servicios de urgencia y consulta externa que
solicitaron los habitantes de Tepalcingo al Hospital
General del municipio vecino de Axochiapan. El
dictamen de la Secretaría de Salud Estatal fue
favorable, a pesar de que Axochiapan se
encuentra a menos de una hora de la cabecera
municipal de Tepalcingo.
ampliamente el éxito en la modernización
administrativa de este último programa, pero
también de la aplicación de los recursos
generados por éste, no sólo para una mayor
transparencia en su gestión, sino también para
enfrentar su propio rezago social en la atención de
uno de los servicios de mayor necesidad. Existen
también otras obras públicas que también han
sido financiadas con “Predial Trabajando” como
un parque pequeño con una cancha de basquetbol
y unos juegos para niños.
Un examen de la estadística de atención mensual
nos indica que en enero de 2001, se atendieron en
el Hospital de Axochiapan 34 urgencias de
pacientes de Tepalcingo y 5 consultas externas,
asimismo, en diciembre de ese mismo año ya se
atendieron 47 urgencias y 2 consultas externas.
Un poco menos de la mitad de los pacientes
provenían de la propia cabecera municipal de
Tepalcingo, pero el resto de alguna de las 19
comunidades restantes. La carencia de servicios
básicos es de carácter regional, para el año 2000,
7 de los 11 municipios de mayor marginación en la
entidad se localizan en la región de la que forma
parte Tepalcingo.
e) Consideraciones del caso
La opinión de los contribuyentes y beneficiarios
del programa también es útil en la evaluación de
su impacto. Los beneficiarios tienen una muy
buena opinión sobre el pago del impuesto predial
y consideran que los descuentos que les ofreció la
presidencia municipal son la clave del éxito en el
incremento de su pago predial.
Ellos creen que le ha ayudado a ser más puntuales
en sus pagos. También influyó la confianza que les
genera el presidente municipal y sus funcionarios
porque según ellos, toma en cuenta a todo el
pueblo.
Los avances en la adquisición del terreno de 2,500
metros cuadrados para la construcción del Centro
de Salud, las gestiones exitosas para el dictamen
técnico favorable por parte de la secretaría de
salud de la entidad para dicha construcción y los
recursos recaudados por el programa “Predial
Trabajando” son información que sustenta
Por todo esto, las madres de familia creen que lo
mejor es seguir pagando su impuesto predial.
Aunque todavía les cuesta mucho trabajo creer
que es sólo con sus impuestos que ellos podrán
30
construir su propio Centro de Salud, como clínica
u hospital. Sin embargo, todavía les preocupa
saber cómo van a hacer para “conseguir todo lo
que lleva el hospital adentro”, es decir, el
equipamiento.
hacer una aplicación tan transparente de los
recursos.
Otra de las cuestiones que podemos aprender es
la sistematización electrónica y administrativa de
todo el sistema de recaudación del impuesto
predial. El municipio no contaba con personal
especializado y, sin embargo, fue capaz de
contratar un especialista de cómputo para el
diseño de un programa para la administración y
cobro del impuesto predial.
El programa ha sido una gran enseñanza porque el
mismo fue desarrollado por uno de los municipios
de mayor marginación en la entidad desde hace
más de tres décadas, sin el desarrollo de
procedimientos administrativos muy complejos,
con una aplicación de los recursos muy
transparente y en una de las necesidades básicas
más sentidas e importantes de la población más
pobre del municipio, la salud. Hay que destacar
que posiblemente las bases catastrales no sean
técnicamente precisas. Sin embargo, han sido
suficientes para sus logros.
El programa nos muestra que no es difícil
incrementar notablemente la evidencia en el
cobro del impuesto predial, casi triplicando los
ingresos anuales previos del impuesto predial, en
la medida en que se acompañe de un liderazgo
con suficiente legitimidad en la población y la
aplicación transparente de lo recaudado.
Las campañas de descuentos y el voceo en la
comunidad son técnicamente útiles pero parece
que es más importante la autoridad moral del
presidente municipal y su equipo de gobierno al
31
Caso 2:
Tiene una extensión territorial de 86,8 km², es el
tercer municipio más pequeño en el estado
(después de San Pedro Garza García y Abasolo) y
el más densamente poblado de Nuevo León.
“Tu Predial Vale”, San Nicolás de los
Garza, Nuevo León5
Entre las colonias más conocidas se encuentran la
Anáhuac,
Chapultepec,
Las
Puentes,
Constituyentes de Qro., El Roble, industrias del
vidrio, La Fe, Miguel Aleman y Cuauhtémoc, en
esta última se encuentran las principales
industrias del país como HYLSA e IMSA, Praxair,
Alestra, Sigma Alimentos, etc.
Otra de las experiencias interesantes de
generación de recursos propios es la de incientivar
el pago del predial a través de una estrategia de
ofrecer apoyos a la población para obtener
seguros. En caso se describen algunos de los
aspectos sobresalientes de la experiencia del
municipio de la zona metropolitana de Monterrey.
El Municipio es sede de la Universidad Autónoma
de Nuevo León, una de las más reconocidas
universidades públicas en México, cuyo sistema
incluye una población de más de 125,000 alumnos
de los niveles preparatoria y profesional que
estudian en institución pública.
Datos generales del municipio
San Nicolás de los Garza es uno de los nueve
municipios de la Zona Metropolitana de
Monterrey. Tiene una población cercana a los 500
mil habitantes, y se puede caracterizar como un
municipio de clase media y media baja.
Descripción de la problemática y
población atendida
Limita al norte con Escobedo y Apodaca; al sur,
con Monterrey y Guadalupe; al este, con Apodaca
y Guadalupe; y al oeste, con Monterrey.
En el año 2006, cuando el gobierno municipal
asume el cargo, el tema del impuesto predial se
vuelve un asunto sensible para la ciudadanía,
dado que en ese momento el Congreso del Estado
había fijado nuevos valores catastrales para todos
los municipios del estado.
5
Toda la información respecto de este caso la hemos
tamodo del documento Tu predial vale: San Nicolás de
los Garza, elaborado por María del Carmen Pardo y
Mario Alberto Jurado. Este texto es un reporte de
revisión de caso para su evaluación en el marco del
premio Hábitat CIDE-Ford.
Dicha actualización tenía como fin acercarlos a los
valores comerciales y en realidad se trató de un
ajuste que se fue introduciendo de manera
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gradual desde el año 2002 cuando la Ley de
Hacienda del estado se modificó.
la decisión de poner en marcha esquemas o
programas que, por un lado, incentivaran el pago
a tiempo de este impuesto, a la vez que sirvieran
para no desalentar su pago.
Hasta el año 2006, entonces, el pago del predial
en el estado de Nuevo León, estaba subsidiado, y
a partir de ese momento, los municipios tenían
que negociar dentro de sus cabildos el retiro de
este subsidio.
Descripción del caso
a) Antecedentes y orígenes del programa
En San Nicolás, el cabildo no contempló en un
principio, un plan anual gradual, y permitió que el
aumento del predial se diera repentinamente.
Esto provocó que el cobro del predial por vivienda
aumentara considerablemente, lo que provocó
una importante reacción por parte de la población
al momento de tener que pagar este impuesto y el
hecho de que el gobierno entrante tuviera que
regresar parte de los montos que se habían
recaudado, planteando más adelante, que ese
subsidio
desaparecería
gradualmente,
reduciéndolo a partir del 2008, en un 20% anual
durante los siguientes cuatro años6.
Como antecedente del programa, el gobierno
municipal levantó datos, fundamentalmente
recurriendo a la Secretaría de Seguridad Pública,
para conocer la incidencia de robos e incendios y
de catástrofes naturales, como inundaciones
provocadas por huracanes. De igual manera y
como parte también de la estrategia diseñada
para mantener apoyos para el partido de cara a
las elecciones, propuso en mayo de 2008, un
programa identificado como Tu Predial Seguro,
que en el año 2009, se transforma en Tu Predial
Vale.
En este contexto, que de alguna manera obligaba
a aumentar el predial, el gobierno municipal toma
b) Desarrollo de la experiencia
Tu Predial Seguro consiste en otorgar de manera
gratuita y automática un seguro a aquellos
contribuyentes que estén al corriente durante el
año fiscal en curso en el pago del impuesto predial
de casa habitación.
6
El retiro del subsidio representó 20 millones
adicionales de ingreso. Y, el aumento mensual
promedio que se iba obteniendo en la boleta del
predial por vivienda fue de dos pesos (Información
recabada en las entrevistas realizadas el 29 de
septiembre del 2009)
El seguro cubre tres conceptos: el primero, robo
con violencia, cuya cobertura alcanza un monto de
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hasta $25.000.00 que cubre daños en la estructura
de la vivienda y enseres de menaje de casa,
dejando fuera artículos personales, joyería,
dinero, entre otros. Segundo, incendio o
explosión, cuya cobertura asciende hasta
$100.000.00,
Y,
tercero,
riesgos
hidrometeorológicos, (inundaciones, huracanes y
vientos resultado de tormentas) cuya cobertura
también asciende a $100.000.00.
El costo del programa varía durante el año
dependiendo del número de asegurados y,
actualmente, representa aproximadamente la
cantidad de dos millones de pesos, que significa
aproximadamente el 1% del presupuesto del
ingreso que se obtiene por medio del impuesto
predial y que se traduce en un costo actual de
$37.00 por póliza8. A los ciudadanos que acuden a
pagar el predial, se les entrega un volante en el
que se da a conocer el programa y la forma como
opera. La operación del programa consiste en el
aviso directo que hacen los ciudadanos al
municipio de eventos que cubre el seguro; a partir
de este aviso, la Secretaría de Seguridad Pública
advierte al cuerpo de bomberos o a la policía para
que acudan al lugar de los siniestros. Por su parte,
los ciudadanos afectados deben entregar en el
municipio la documentación que permita
proceder a la intervención de la agencia
ajustadora para cubrir el seguro.
En el catastro del municipio se tienen registrado
130.000 predios que corresponden a casas
habitación, de los cuales, 60.000 forman parte del
programa este año7.
7
En el 2008 se aseguraron 75 mil propietarios. Es
probable que el número de asegurados aumente a más
de 60 mil este año, pero no sabemos si alcanzarán las
cifras del año pasado. Según los encargados del
programa, ellos consideran positivo el nivel alcanzado
de recaudación predial hasta este mes del año ya que
no ha disminuido en comparación al mismo mes del
año pasado. Según sus propios cálculos, se esperaba
que la recaudación disminuyera en un 20% en este año.
Esto no sucedió porque se mantuvieron los porcentajes
de recaudación. Esto no solamente se debió al
programa “Tu Predial Vale”, sino también a otras
medidas, como el envío del estado de cuenta del
predial, en sobre cerrado, a los casas de los habitantes
del municipio, lo que ayudó a que la población
conociera su situación actual y por lo tanto buscara
regularizarla. También ha existido propaganda en
televisión que impulsó el pago del predial. Mientras
En el caso de robo, se debe contar con el acta
levantada frente al Ministerio Público en la que se
tanto, según las autoridades, en otros municipios,
debido a la crisis económica, los niveles de recaudación
han disminuido considerablemente.
8
Cuando surge el programa el costo inicial era de 50
pesos por vivienda. Esto quiere decir que en el
transcurso de su vigencia éste ha disminuido en 13
pesos. Ver nota en el Norte, el 23 de mayo de 2008.
34
da cuenta pormenorizada de los daños; una carta
del afectado reseñando lo ocurrido y acompañada
de comprobantes, que pueden ser fotos, facturas
o manuales que demuestren la preexistencia de
los enseres faltantes o afectados, o una carta en
la que se señale que el bien fue objeto de algún
regalo; una copia de una identificación y de
comprobante de domicilio.
operación.
Esta coordinación depende de la Tesorería y
Secretaría de Finanzas, ambas dependencias
tienen el mismo jefe. En la coordinación trabaja
un funcionario que comparte esta tarea con otras
y cuenta con un asistente con formación de
abogado, que es el responsable de revisar los
convenios que firman los afectados con el
municipio en el momento en el que la
aseguradora entrega el cheque que cubre los
daños incluidos en la póliza.
Como apoyo para estas gestiones, el municipio
pone también al servicio de los ciudadanos los
Módulos de Atención a Víctimas de Delitos en los
que trabajan abogados y asesores que orientan al
ciudadano cuando ha sido víctima de algún
atropello en su persona o bienes.
Otro actor relevante es la compañía aseguradora
que se contrata por el gobierno municipal a través
de una licitación pública que debe publicarse
anualmente, puesto que cambian los montos de
las primas.
Con esta información se procede, a través de la
Compañía Aseguradora y del Despacho que ésta
contrata, a hacer el avalúo y a proceder al ajuste,
para establecer el monto de los daños y el monto
a cubrir por la aseguradora. Con toda esa
información se integra un expediente. El gobierno
del municipio lleva un registro de la siniestralidad
y de los casos en los que no se acepta cubrir el
seguro, porque no queda demostrado de manera
fehaciente el daño.
Esta compañía subcontrata los servicios de un
despacho de ajustadores que prácticamente
“comisionan” a uno de sus empleados para
encargarse de las distintas fases del proceso;
desde la revisión de los daños, pasando por el
establecimiento de los costos, hasta la solicitud y
entrega de los cheques a los afectados. La
aseguradora cuenta con un módulo de
información en las oficinas del municipio y es la
responsable de integrar la póliza en la que se
detalla la cobertura y las excepciones, los plazos y
las condiciones para su cabal cumplimiento. Los
ajustes que se hacen a la póliza se discuten en
reuniones quincenales con las autoridades
c) Actores fundamentales
El actor central del programa es el gobierno
municipal, auxiliado por la coordinación del
programa en quién recae la responsabilidad de su
35
municipales a efecto de incorporar eventos o
condiciones que no estuvieron previstas en la
versión original de dicha póliza.
práctica común hasta antes de poner en marcha el
programa. Sin embargo, hasta el momento, no
existe evidencia de estos efectos indirectos, que
caen también dentro del espectro de la
prevención9.
La policía y el cuerpo de bomberos son actores
coadyuvantes en el programa, los que también
sirven de conducto para informar a los afectados
de la existencia del programa.
Otro efecto es que el programa sirve de alguna
manera como un paliativo para responder al
ciudadano frente a fallas que se registran en las
diferentes áreas del gobierno, como puede ser
deficiencias en el desempeño de área de
Seguridad Pública o los bomberos.
d) Evaluación expost (posterior al
proceso)
El programa como Tu Predial Vale respecto del
número de afectados que recibieron el pago del
seguro, para 2008, ascendieron a un total de 59,
destinando el gobierno municipal un total de
$938.793.25 pesos. Para 2009, estas cifras
aumentaron a 77 afectados, de los cuales 63
fueron víctimas de robo y 14 por incendio o
explosión, erogándose $1,258.854.83 pesos.
En opinión de los beneficiarios los ciudadanos han
quedado satisfechos con el programa aunque
manifestaron que se enteraron de él en el
momento en el que les sucedieron los siniestros.
Es posible deducir que el programa no sirvió en
estos casos de incentivo, puesto que eran
contribuyentes que pagaban el predial
regularmente.
Sus resultados indirectos que resultan intangibles
y sin posibilidades de medición, tienen que ver
con el hecho de que a partir del programa la
ciudadanía toma mayor conciencia de la
necesidad de actuar con cuidado respecto al
manejo de insumos que pueden generar algún
accidente, como gas o electricidad; también
respecto a la seguridad de la vivienda.
La firma se hace en presencia del ajustador quién
les explica que el monto final de la cobertura lleva
descontado el deducible, que en el caso de robos
es del 25% y en los casos de inundaciones o
9
Revisando los datos mensuales sobre robos a casa
habitación registrados por el municipio en Internet, en
la sección de transparencia, nos damos cuenta que han
disminuido en comparación al año anterior. En este
sentido, resulta difícil determinar la influencia positiva
del programa en el impulso de la denuncia ciudadana.
Los promotores consideran que la ciudadanía
generará también una cultura favorable a la
denuncia, situación que no resultaba en una
36
incendios, del 2%. En el primero existe un
coaseguro, que no se cobra en los dos supuestos
de siniestro. Los tiempos de respuesta variaron,
pero en los tres casos no fueron largos (variaron
entre una semana y un mes), y tampoco implica
trámites engorrosos.
esquema de estímulos y de beneficios directos
para los contribuyentes. Esto supera la
perspectiva normativa que pone en un plano de
obligación el cumplimiento de los ciudadanos sin
considerar que éstos deben ver un sentido al pago
del predial.
No obstante, en algunas evaluaciones los
beneficiaros han hecho énfasis en la contradicción
existente entre este programa que busca apoyar a
las víctimas del robo y que es positivo y las
deficiencias del servicio de rondines de las
patrullas de seguridad pública, que en ocasiones
no ayuda a desalentar el robo.
Es significativo como la capacidad de
convocatoria de las autoridades locales y la
participación de otros agentes, como las agencias
de seguros, llevan por un lado a cierta innovación
y bajo costo, además de obtener, en el largo
plazo, actitudes que referirían a la construcción de
ciudadanía más autónoma y con capacidad de
prevenir accidentes.
e) Consideraciones del caso
Algunos análisis sugieren que el compromiso con
el programa parece provenir más del entusiasmo
de funcionarios jóvenes que prestan sus servicios
en la Tesorería, que de la importancia que le
otorga el gobierno en su agenda; de ahí que se
haya utilizado, también, con fines electorales y
hasta de promoción para asegurar que continúen
colaborando cuando el gobierno cambie.
Es importante recordar que un proyecto de esta
naturaleza
conforme
avanza
en
su
implementación y en la sistematización de sus
resultados tiende a convertirse en una experiencia
de la cual se pueden aprender diversas cosas.
Ponemos a consideración de los lectores algunos
puntos de reflexión.
De hecho no siempre es probable que este tipo de
programas sean retomados por las nuevas
administraciones, ni aunque sean del mismo
partido. Esto podría ser importante considerarlo
porque en muchas ocasiones se convierte en una
debilidad, más si no está debidamente legitimado
o posicionado entre la población.
El ingrediente de “novedad” que el programa
puede tener, debe pasar por una una fase de
maduración de la que se podrán extraer en su
momento conclusiones tanto respecto a sus
virtudes como a sus debilidades.
Hasta este momento una de sus virtudes es el
acompañar el cobro de impuestos con un
37
En el caso de este caso se detectó por quienes
evaluaron la experiencia una escasa promoción,
aunque esto se justificó aludiendo al hecho de que
en los meses previos a las elecciones estaba
prohibido hacer propaganda de este tipo de
programas.
tampoco resulta muy significativo el número de
personas beneficiadas con el seguro.
Por último, no resultó evidente que sirviera como
un estímulo para ponerse al corriente en el pago
del predial, que al parecer fue el objetivo central
que se quiso alcanzar al ponerlo en marcha.
No obstante, en algunos círculos se considera que
la mejor propaganda de un buen programa se
obtiene mediante los comentarios positivos que
se hacen de boca en boca por parte de los vecinos
(vecinos que han sido afectados por algún
siniestro, supieron del seguro mediante esta
forma de comunicación vecinal y no mediante la
propaganda oficial).
Sin embargo, no debe perderse de vista un
elemento promisorio. Algunos otros municipios
del estado como el de Santa Catarina han
solicitado información para intentar replicarlo.
También el municipio tiene conocimiento de
programas similares puestos en marcha en otros
estados y municipios como Hermosillo, en los que
sólo se cubre un siniestro.
Otros aspecto a destacar es que en proyectos de
este tipo se tiene que sacar una convocatoria en la
que se establezcan las bases para la licitación en la
que se inscriben y concursan empresas
aseguradoras, ganando el contrato la que ofrece
precios más bajos en las primas y el mejor
servicio.
En los dos años de vigencia del programa han sido
contratadas dos distintas aseguradoras, lo que
permite suponer que se deben estar renegociando
los términos mediando para ello un periodo de
tiempo muy corto.
Finalmente es importante no perder de vista algo:
no queda claro el impacto del programa en el
fortalecimiento de la hacienda del gobierno y
38
Reflexión, Aprendizaje,
Propuesta
5. De los distintos sectores, instituciones, grupos y
personas de su municipio o localidad, ¿quiénes
podrían participar y de qué manera en una
propuesta de generación de recursos propios?
Reflexión sobre lecciones y aprendizajes
del tema
6. ¿Cómo le haría usted para establecer alianzas a
nivel local, municipal, regional, estatal o con las
autoridades federales, con el sector privado, con
las organizaciones de la sociedad civil y con los
ciudadanos que permitan implantar propuestas de
generación de recursos propios?
A continuación se propone una serie de preguntas
que pretenden ayudar a los participantes a
reflexionar sobre las lecciones y aprendizajes de la
conceptualización del tema abordado y del
estudio de los dos casos analizados, para la
generación e implementación de estrategias,
programas y acciones de generación de recursos
propios en su localidad o municipio.
7. ¿Qué información adicional a la presentada en
este módulo necesita usted para poder plantear
una propuesta de generación de recursos propios?
1. De los casos presentados, ¿qué fue lo que llamó
más su atención? ¿Por qué?
8. Si en sus manos estuviera aprovechar la
información de este módulo para capacitar a
personas de municipio o localidad con la finalidad
de que puedan proponer un programa de
generación de recursos propios, ¿qué otros
aspectos enseñaría, de qué les hablaría, qué les
sugeriría?
2. Si estuviera en sus manos diseñar un proyecto
de generación de recursos propios para su
localidad o municipio, ¿qué propondría usted?
3. ¿Para usted qué aspectos deben tomarse en
cuenta en el diseño una propuesta de generación
de recursos propios para su localidad o municipio?
9. Mencione alguna experiencia que considera
usted puede enriquecer la información
presentada en este módulo.
4. De acuerdo con el conocimiento que tiene
usted de su municipio o localidad, ¿señale qué
problemas se podrían presentar para aplicar una
propuesta de generación de recursos propios?
¿Cómo se podrían superar las dificultades y las
adversidades?
10. ¿Qué ha aprendido en este módulo? ¿Cómo
piensa aplicar los conocimientos en su localidad o
municipio?
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Propuesta de acción del
municipio
Establecer los problemas y retos a enfrentar
para generar los recursos propios:
— ¿Qué dificultades se pueden presentar
para la generación de recursos propios?
— ¿Qué decisiones y acciones me planteo
para solucionar estos problemas?
Considerando las lecciones aprendidas, a
continuación se presenta una guía que puede
orientar la elaboración de una propuesta de
generación de recursos propios en la localidad,
municipio o región en la que trabajan.
Definir una propuesta de generación de
recursos propios y delinear sus componentes:
Identificar necesidades o demandas de interés
común. Elegir, mediante consenso, aquel
problema o demanda a la que se pretende dar
solución con la generación de recursos
propios:
— ¿Qué criterios y reglas tengo que
determinar para realizar las acciones que
me permitan la generación de recursos
propios?
— ¿Cuáles son los principales problemas que
afectan a mi localidad y a mi municipio?
Elaborar una propuesta (programa). Definir los
objetivos y líneas acción:
— ¿Cuáles son prioritarios para la comunidad
que se podrían atender con un programa
de generación de recursos propios?
— ¿Qué, por qué, para qué y dónde se quiere
hacer?
— ¿Cómo y cuándo se va hacer?
— ¿A quiénes va dirigido (beneficiarios)?
— ¿Quiénes lo van a hacer?
— ¿Cómo se obtendrán los recursos
materiales y los recursos financieros?
— ¿Qué mecanismo de generación de
recursos propios se puede implementar?
4
0
— ¿Cómo se aplicarán los recursos
autogenerados en la atención de las
problemáticas de la población?
Determinar las metas a alcanzar:
— ¿Qué es lo que se pretende lograr con la
propuesta de generación de recursos
propios y en qué plazos de tiempo?
Señalar estrategias para dar seguimiento a la
propuesta de generación de recursos propios:
— ¿De qué manera planea mantener y
extender la propuesta de generación de
recursos propios?
— ¿Cómo propone vincularla con otros
proyecto de desarrollo local, municipal,
regional, nacional y/o internacional?
— ¿Qué acciones y estrategias propone
implementar para que la ciudadanía se
identifique, se apropie y le de continuidad
a esta propuesta de generación de
recursos propios?
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El presente texto de lectura forma parte de
un conjunto de seis módulos que integran la
Metodología para la Formación de Servidores Públicos Municipales
que diseñó Innovación, Evaluación y Estudios Prospectivos, IEEPAC, y que actualizó la Red de
Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C., IGLOM, por encargo de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la
Secretaría de Desarrollo Social con el auspicio del Banco Mundial.
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