, UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública UNIDAD 1 PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS Introducción La comprensión del fenómeno público, su evolución y manejo, hunde sus raíces en la apropiación de los conceptos fundamentales de los procesos administrativos y las estructuras organizacionales, alrededor de los cuales se ha generado un cuerpo teórico , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública consistente que ha evolucionado de la mano de la misma evolución del hombre como ser social. En la consideración expuesta reposa el contenido teórico de la Unidad Didáctica 1, buscando la comprensión por parte de los estudiantes de los elementos específicos del desarrollo administrativo dentro de las organizaciones. OBJETIVOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA I Objetivo General Generar en el estudiante un proceso de reflexión y comprensión, así como las capacidades necesarias para apropiarse de los elementos fundamentales del concepto administrativo, sus características y evolución histórica, apoyados en aportes conceptuales de diversas áreas de formación, capacitándolos para su intervención en procesos de planeación, organización, dirección y control dentro de las organizaciones. Objetivos Específicos Estudiar las características del proceso administrativo, a partir de las teorías, enfoques y modelos tradicionales y recientes. Manejar y aplicar los elementos teóricos y metodológicos de la planeación, organización, dirección y control organizacional. Comprender la importancia del estudio del fenómeno organizacional de lo público. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública CAPITULO 1 LA ADMINISTRACIÓN: COMPRENSIÓN Y TENDENCIAS LECCIÓN 1 Definición y Componentes de la Administración 1.1 Antecedentes Históricos Desde el despertar de la conciencia, el hombre intuyó en principio y confirmó después, la necesidad y el beneficio de unirse a otros miembros de su especie para facilitar las condiciones de vida; descubrió su naturaleza gregaria. En desarrollo de sus acciones iniciales de supervivencia, encontró en el clan individuos más fuertes o hábiles y tácitamente se sometió a sus indicaciones, porque de esta manera era más seguro y rápido obtener resultados. La evolución histórica de esta intuición original, indica que para la realización de grandes y pequeños logros, el hombre siguió asociándose y aunando esfuerzos bajo la dirección de compañeros responsables y dueños del conocimiento y las herramientas personales y técnicas para definir las acciones que debían ejecutarse, para establecer las competencias de los miembros del grupo y los materiales que se requerían, para concretar las metas que debían alcanzarse y para evaluar las fallas y contemplar las posibilidades de mejoramiento del proceso y del producto; en otras palabras, gente capaz de planificar, organizar, dirigir y controlar. La Gran Muralla China, las Pirámides de Egipto, los templos y construcciones greco romanas y, especialmente la figura y características del Moisés bíblico, evidencian de manera irrefutable la antigua generación de megaproyectos que involucran a miles de personas, coordinadas bajo la dirección de uno o varios individuos con un esquema claro de acción; esto es, con la capacidad de administrar individuos y recursos. Llamativo ejemplo histórico y vigente de la capacidad administrativa del ser humano, se manifiesta en la organización conocida como Iglesia Católica Romana. Ella estructuró un esquema completo de organización con un estado mayor (asesoría), jerarquía de autoridad y coordinación funcional. Su simplicidad y eficiencia se evidencia en el hecho de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública que solamente con cinco niveles jerárquicos (párroco, obispo, arzobispo, cardenal y papa) es capaz de movilizar a millones de seguidores, operando satisfactoriamente y teniendo a su haber una antigüedad de mil ochocientos años y encarnizadas persecuciones. De manera similar, la organización militar ha encarnado desde tiempos que rebasan al imperio romano, el principio de unidad de mando, el concepto de jerarquía y la estructura lineal, entendidos estos como elementos fundamentales para el funcionamiento de los ejércitos en todas las épocas y naciones. El concepto de jerarquía dentro de la organización militar es inherente a los conflictos y guerras que han marcado la evolución de la historia humana y explica la existencia de un estado mayor para el ejército. Otras contribuciones son el principio de dirección, según el cual todo soldado debe saber lo que se espera de él y el reconocimiento de la disciplina como un requisito básico para el logro del éxito. Dos sucesos históricos proporcionan un importante impulso al desarrollo de la administración moderna: La Teoría de la División del Trabajo expuesta por Adam Smith en 1776 y la Revolución Industrial iniciada en Gran Bretaña en el siglo XVIII. A través del primero de estos acontecimientos se asumió que la especialización de los individuos en tareas concretas ahorra tiempo y aumenta la productividad; el segundo de ellos determinó la necesidad de crear procesos sistemáticos y coherentes que potencializaran las capacidades de los trabajadores ante los nuevos retos y amplias posibilidades generadas por el avance industrial.1 En el momento en que el hombre toma conciencia de la existencia de unos bienes colectivos, es decir, susceptibles de ser disfrutados por la comunidad, germina el concepto de lo público y se produce el salto cualitativo que origina la creación del estado, donde la acción administrativa adquiere nuevas dimensiones y perspectivas. Desde la antigüedad la administración ha recibido influencia de la filosofía. Así, Sócrates expone su concepción de la administración como una habilidad personal, diferente y separada del conocimiento técnico y de la experiencia. Platón en su obra La República y Descartes en El Discurso del Método demuestran cómo la filosofía aportó al reconocimiento de la administración como un concepto inseparable de los problemas sociales y políticos inherentes al desarrollo de las comunidades y de los pueblos en general. De igual forma, Aristóteles trescientos años antes de Cristo, estudia la organización del estado en su obra Política, señalando tres formas de administración pública a saber: Monarquía o gobierno de una persona (que puede desembocar en tiranía). Aristocracia o gobierno de una élite (que puede degenerar en oligarquía). Democracia o gobierno del pueblo (que puede llegar a convertirse en anarquía). Tomas Hobbes (1588-1679) plantea la vida humana en sus etapas primitivas como una guerra permanente, en la cual el hombre es depredador para sus semejantes; el origen de 1 STEPHEN, Robbins, COULTER , Mary. Administración. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública la vida social descansa en un contrato o pacto entre congéneres, a raíz del cual el Estado viene a convertirse en la estructura que establece el orden y la organización en la vida social. Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) desarrolla la teoría del contrato social, según la cual el Estado surge de un acuerdo de voluntades. Rousseau plantea una inicial convivencia individualista de los seres, pacífica y cordial. No obstante, en su concepción el avance de la vida social atrapa al hombre y termina por corromperlo. Las diferentes posiciones históricas, la inquietud por encontrar el origen y evolución de la convivencia del hombre y la permanente preocupación del ser humano por establecer los mecanismos que posibiliten y faciliten su vida social, demuestran que la administración como herramienta para tal fin, se ha practicado desde los albores mismos de la conciencia humana. 1.2 Definición de Administración La comprensión de la naturaleza gregaria del ser humano y su búsqueda constante de seguridad y eficiencia, permite el arribo a la conceptualización de la sociedad actual como un organismo compuesto de organizaciones constituidas por personas y por recursos no humanos (físicos, materiales, financieros, tecnológicos y de mercadeo entre otros), en el contexto de una época marcada por cambios e incertidumbre, donde el esfuerzo cooperativo del hombre es la base de la actividad humana. Debido al tamaño y complejidad de sus tareas, estas organizaciones requieren ser administradas -del latín ad (dirección, tendencia) y minister (subordinación u obediencia) -. En otras palabras, se hace necesario ocuparse del direccionamiento de las actividades y su culminación eficiente y eficaz, (entendiéndose como eficacia el logro de metas y eficiencia la minimización del costo de los recursos para la consecución de dichas metas”.), 2 con y mediante otras personas y el uso de recursos específicos. Por definición, administrar se refiere a la conducción racional de las acciones de una organización, cualquiera sea su naturaleza, mediante funciones primarias tales como la planeación, la organización (estructura), la dirección y el control de todas las actividades diferenciadas que la división del trabajo origine. En consecuencia, a la administración le compete ocuparse de la solución de problemas, la definición de recursos, la planeación de aplicaciones, el desarrollo de estrategias y el diagnóstico de situaciones propias de cada organización en particular, afirmación ésta que enfatiza la gran diversidad y diferenciación de las organizaciones que componen a la sociedad moderna. De lo expuesto se concluye que la administración no es una actividad mecánica que garantiza su éxito en el conocimiento de lo que le compete; la definición de su acción 2 Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública trasciende los límites del saber técnico y compromete las características personales y el modo de actuar de quien se desempeña como administrador, versión moderna del legislador bíblico o del líder de clan. El profesor Chiavenato3 menciona tres tipos de habilidades básicas para llevar al éxito el proceso administrativo: Habilidad técnica: Entendida como el uso de conocimientos, métodos, técnicas y equipos necesarios para la ejecución de las tareas específicas, de acuerdo con la instrucción, experiencia y educación. Habilidad humana: Destreza y criterio para trabajar con personas, sobre la base del entendimiento de sus motivaciones y actitudes, aplicando de esta manera un liderazgo eficaz. Habilidad conceptual: Posibilidad de comprender la complejidad total de la organización y la adaptación de las personas dentro de ella. De esta manera, la administración ha ido transformándose gradualmente en una profesión; su tarea ha aumentado en dificultad, complejidad y responsabilidad, hasta tocar hoy todas las ciencias del ámbito del saber humano, formando por sí misma una profesión suprema, con las implicaciones consiguientes sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y técnica4. Consecuente deducción de lo expuesto, está el hecho de que la cobertura de la acción administrativa lógicamente abarca el concepto de lo público, entendiéndose aquí que las acciones de la administración pública se dirigen a la conducción de hombres y materiales para la realización de los propósitos del Estado. Esta definición enfatiza el componente empresarial y minimiza el aspecto formal y legal. Relaciona la dirección de los asuntos gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, generando incluso la inquietud de hasta qué punto la administración misma participa en la formulación de los propósitos del Estado. En un sentido estrictamente funcional, el objetivo y razón de ser de la administración pública es el uso más eficiente de los recursos puestos a disposición de funcionarios y empleados, recursos éstos que no sólo incluyen las asignaciones y equipo material, sino también el factor humano encarnado en los hombres y mujeres que trabajan para el Estado. 1.3 3 4 Contenido de la Administración CHIAVENATO, Idalberto. Introducción a la Teoría General de la Administración. OLIVER SHELDON, Filosofía de la Administración , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Así como es variado el quehacer social y el saber humano, el contenido de estudio de la administración varía de gran manera según la teoría o escuela considerada, sin perder de vista que su objeto de estudio es siempre la acción organizacional, entendida como un conjunto de órganos y funciones que al ampliarse dieron origen a una concepción sistémica donde la organización se concibe como un sistema compuesto de subsistemas que interactúan entre sí y con el ambiente externo (sistema abierto). No obstante, los componentes esenciales del quehacer administrativo son genéricos, estando representados por el ambiente, la tecnología, las personas, las tareas y la estructura organizacional; ellos conforman la materia prima del proceso. La interacción, interdependencia y distribución proporcionada y equitativa de estos cinco elementos estructurales, constituye el fundamento de la acción administrativa (Gráfico 1). La Teoría General de la Administración (TGA) se origina en el énfasis que se otorga a cada uno de los cinco elementos estructurales mencionados, en uno u otro momento histórico, marcando de todas maneras un avance gradual en el desarrollo de la TGA y desembocando en su aplicabilidad a los contextos presentes. Actualmente, la TGA aborda las organizaciones desde la perspectiva de la interacción e interdependencia entre las cinco variables principales, cuyo comportamiento es complejo. Desde el punto de vista sistémico, cada una de las variables influye y es influenciada por las demás, conformándose una compleja red de interacciones, donde cualquier modificación en alguna de ellas, origina cambios y transformaciones en las restantes. No obstante, su comportamiento conjunto no es igual a la suma de los comportamientos de cada elemento independiente.5 La Administración Pública, aún enmarcada en este esquema de componentes básicos, enfrenta el reto de ampliar la cobertura y dirigir la acción hacia la satisfacción de los ciudadanos, enfrentándose muchas veces a la necesidad de replantear las relaciones entre los componentes mencionados y crear nuevos esquemas de interdependencia donde se estimule la deliberación, la participación, el cambio de paradigmas y la innovación como aportes válidos para la gestión. En un sentido funcional, la administración pública es la ejecución de los negocios públicos y su actividad es la realización más expedita, económica y completa de los programas de esta naturaleza; busca eliminar todo despilfarro, conservar material y energía y lograr, de la manera más rápida y completa posible, los propósitos congruentes con la economía y el bienestar de los ciudadanos. Lo anterior, claro está, no es el único objetivo del Estado como unidad organizada; la protección de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las diversas fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la aportación de esfuerzos para el bienestar nacional: todo ello requiere la inmediata atención estatal. En este punto, la administración debe 5 Ibidem, 3 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública correlacionarse con las diferentes ramas del gobierno, además de ajustarse al esfuerzo privado. Gráfico 1. Elementos Estructurales de la Administración ESTRUCTURA TAREAS PERSONAS ADMINISTRACIÓN AMBIENTE TECNOLOGÍA En los tiempos modernos, la administración se está convirtiendo en el corazón del problema del gobierno en la medida en que nos adentramos en la comprensión de lo que Bozeman ha denominado gerencia pública, entendida como la acción ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el gobierno y más ampliamente, como la actividad que se orienta por la estrategia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganizacional más que por lo intraorganizacional, y que busca combinar la gerencia con la política pública 6. 6 BOZEMAN, Bozeman. Public Management. The State of th Art., , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública LECCIÓN 2 Procesos Administrativos El grado de expectativa acerca del logro de los objetivos organizacionales y del éxito de quien lidera los procesos administrativos, se comparte tanto en el escenario público como en el privado. La eficiencia y la eficacia se erigen como mojones del avance en el derrotero de la organización. La eficiencia definida como la relación entre insumos y producción, con el menor costo de recursos, incrementará si se logra obtener más producción de igual cantidad de insumos o si se obtiene la misma producción con menos insumos. Esto es, en última instancia, el manejo adecuado de los medios.7 En cuanto a la eficacia concebida como el logro de metas, se traduce en el devenir administrativo como “hacer las cosas correctas” y está vinculada básicamente al logro de los fines propuestos. La eficiencia y la eficacia se interrelacionan, y su manejo constituye el más reconocido indicador de la gestión empresarial o estatal. (Gráfico 2) Gráfico 2. Relación entre Gestión, Eficacia y Eficiencia 7 Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública MEDIOS = EFICIENCIA FINES = EFICACIA USO DE RECURSOS LOGRO DE METAS OBJETIVO = BAJO OBJETIVO = ALTOS DESPERDICIO LOGROS El administrador o funcionario público encargado de liderar las actividades para el logro de las metas organizacionales, cuenta con un esquema de funciones que ha permanecido válido en los diferentes escenarios y épocas, con diversos énfasis en uno u otro aspecto, pero sin variar su estructura fundamental desde que fue concebido por el industrial francés Henry Fayol a principios del siglo XX: PLANIFICAR ORGANIZAR DIRIGIR CONTROLAR Considerando que las organizaciones se crean y existen para lograr un propósito, el mismo debe ser establecido, así como los medios para alcanzarlo; esta es la función de la planeación, la cual implica definición de metas, establecimiento de la estrategia general para alcanzarlas y la elaboración de una estructura de planes para integrar y coordinar las actividades. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La determinación específica de las tareas que deben realizarse, el señalamiento de quién debe efectuarlas, la estructura de los agrupamientos necesarios, los niveles de reporte y la instancia donde se tomarán las decisiones, corresponde a la función denominada organización, que en última instancia es el establecimiento de la estructura necesaria para el logro de las metas organizacionales. La coordinación del recurso humano y sus consecuentes acciones de motivación, encauzamiento, selección, comunicación y resolución de conflictos, forman parte del siguiente elemento estructural: Ellas conforman la función de dirección. Finalmente, pero no por ello menos importante, está la función encargada de garantizar que las acciones sigan el camino previsto, a través de la comparación del desempeño organizacional con las metas previamente establecidas y tomar las medidas correctivas necesarias y oportunas para enmendar los errores o desviaciones detectados. Todo ello corresponde a la función de control. Vamos a mirar en detalle cada uno de los aspectos enunciados como elementos estructurales de la administración, los cuales son aplicables a todo tipo de organizaciones. 2.1 Planificación 2.1.1 Definición y propósito La necesidad humana de disminuir las condiciones de incertidumbre surgidas de los resultados impredecibles de sus acciones, es la génesis de los procesos de planificación. El concepto lleva implícita la posibilidad de trascender las actividades cotidianas para visualizar cómo y hacia donde debe evolucionar una labor conjunta. Planificar requiere entonces, como primer paso fundamental, la definición de manera explícita y pública de los objetivos específicos en un período de tiempo, el establecimiento de una estrategia para alcanzarlos y el postulado de una jerarquía de planes para integrar y coordinar las acciones. La planificación define la dirección a seguir, disminuye el desperdicio y reduce el impacto de los cambios externos e internos, siempre y cuando los sujetos involucrados estén enterados de las metas y caminos trazados, condición básica para que se logre una participación activa en su consecución. Un tipo de planificación muy utilizada en organizaciones pequeñas es la de tipo informal, en la cual nada queda por escrito, ni comparte los objetivos entre los miembros; se reduce a la visión personal del gerente o administrador. La planificación, tal como se maneja en el presente texto tiene, por el contrario, la característica de formalidad, entendiéndose como tal la existencia de una acción de definición de objetivos específicos para cubrir un lapso de tiempo, normalmente años; la consignación por escrito de estos objetivos y el conocimiento que de ellos tienen los , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública miembros de la organización. Así mismo, la existencia de programas de acción concretos para el logro de las metas y la clara concreción de la ruta que llevará a la organización de su estado actual hasta el que desea alcanzar. En primera instancia, se considera que las organizaciones tiene un solo objetivo: las de carácter privado, generar utilidades; la empresa pública, proporcionar servicios eficientes. No obstante, esto es sustancialmente más complejo, dado que todo tipo de organizaciones manejan múltiples objetivos, entendidos éstos como los resultados deseados para los individuos, cualesquiera sea el sector donde se encuentren. Profundamente clarificador del concepto es el planteamiento de Barry Bozeman en su obra Todas las Organizaciones son Públicas, donde se postula que la barrera que separa los sectores público y privado se hace cada día más permeable, siendo así necesario reconocer hoy la enorme influencia que sobre los negocios privados tienen las decisiones del gobierno y el hecho de que muchas empresas privadas han asumido servicios que anteriormente eran exclusivos del sector público. Bozeman también señala la distinción que hace Mohr (1973) entre metas transitivas y metas reflexivas. La meta transitiva es “aquella cuyo referente está fuera de la organización (...) un impacto funcional de la organización sobre su entorno”. Las metas reflexivas por su parte, se orientan hacia el interior, ocupándose de la preservación del sistema y, generalmente, entrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones de los miembros de la organización.8 2.1.2 Tipos de planes En las organizaciones humanas, la creación de los planes responde a los objetivos propuestos, es decir a los resultados deseados, a los compromisos adquiridos, a la estabilidad del medio ambiente y a las características internas de la organización. Sobre la base de la comprensión de la distinción registrada, se constituye una diferencia entre las organizaciones gubernamentales y privadas, dado que las primeras cuentan con una o más metas transitivas, generalmente declaradas en la ley y las privadas pueden existir exclusivamente para el logro de metas reflexivas tales como el beneficio económico de sus miembros. Las organizaciones de gobierno plantean objetivos que trascienden la organización individual y estas metas transitivas cuentan con una importante carga de interés público. El componente público de las metas organizacionales influye en el logro de los objetivos, porque lo público crea mayor complejidad y exige que la organización haga frente a una serie de variables sobre las cuales tiene un limitado control. Lo público de las metas plantea para la empresa privada los mismos dilemas que el sector público enfrenta de manera rutinaria: armonización en la ejecución de los programas con los ciclos políticos, esfuerzo en logros muy visibles que impacten a la opinión y realización de osadas solicitudes para el financiamiento de programas. 8 BOZEMAN, Barry. (1998). Todas las Organizaciones son Públicas. México: Fondo de Cultura Económica , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública De conformidad con los elementos prioritarios y las necesidades diagnosticadas, los tipos de planes son: Estratégicos: Tienen como características el establecimiento de objetivos generales, son aplicables en toda la organización y posicionan a la misma en relación a su entorno. Operacionales: Determinan el detalle para el logro de los objetivos generales. A corto plazo: Se entienden como tales los que tienen una cobertura menor a un año. A largo plazo: Trascienden los cinco años. Específicos: Son aquellos que cuentan con una detallada y clara definición, sin dar lugar a interpretaciones. Direccionales: Se caracterizan por su flexibilidad, estableciendo básicamente guías generales. De uso único: Son diseñados para responder a las necesidades de una situación única como respuesta a decisiones no programadas. Las clases de planes enunciados no son excluyentes entre sí ni funcionan de manera independiente; dada la multiplicidad de variables internas y medio ambientales que afectan a las organizaciones, éstas normalmente requieren la elaboración e implementación de varios planes en diferentes áreas y procesos.9 2.1.3 Administración por Objetivos (APO) En este punto se hace necesario diferenciar entre los objetivos establecidos y los objetivos reales. La primera categoría comprende las declaraciones oficiales de lo que la organización manifiesta y de lo que quiere que los grupos interesados crean. Ellos se consignan normalmente en las actas constitutivas, los informes periódicos y en todos los anuncios escritos o verbales que se relacionan con imagen corporativa. Los objetivos reales, en cambio, son los que verdaderamente busca una organización, según lo definen las acciones de sus miembros. El establecimiento tradicional de los objetivos indica que ellos se estructuran en el ápice de la pirámide y luego se dividen en metas secundarias para cada nivel de la organización. Esta perspectiva tradicional implica que la alta dirección sabe qué es lo mejor porque desde su posición puede avistar en panorama general. La Administración por Objetivos es un concepto planteado por Peter Drucker a mediados del siglo XX e incluye cuatro elementos claramente definidos: metas específicas, participativa toma de decisiones, período de tiempo explícito y retroalimentación del desempeño. 9 Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública En términos generales, la Administración por Objetivos es un sistema en el cual los objetivos del desempeño específicos son determinados conjuntamente por los colaboradores y sus superiores y el avance hacia su consecución es revisado periódicamente, generando recompensas en la medida en que se logra el progreso. La APO erige las metas como elementos motivadores al permitir que las personas conozcan con exactitud qué es lo que se espera de ellas, haciéndolas participar en el establecimiento de sus propios objetivos, suministrándoles una retroalimentación permanente sobre su avance y constituyendo recompensas acorde a su progreso. Se parte de la premisa de que tales factores incrementan la motivación del personal. La Tabla 1 resume el espíritu y el proceso de la Administración por Objetivos: Tabla 1. Proceso APO ACCIÓN PASOS 1. Formulación 1. Formulación de los objetivos y estrategias generales de la organización. 2. Asignación 2. Asignación de los objetivos principales entre las dependencias o unidades divisionales 3. Especificación 3. Determinación conjunta entre jefaturas y colaboradores de los objetivos específicos por unidades. 4. Establecimiento 4. Establecimiento conjunto de los objetivos específicos por parte de todos los miembros del área. 5. Planeación 5. Acuerdo entre jefaturas y colaboradores para definir los planes de acción que permitan alcanzar los objetivos. 6. Práctica 6. Puesta en práctica de los planes de acción. 7. Revisión 7. Revisión periódica y retroalimentación del avance logrado. 8. Recompensa 8. Asignación de recompensas basadas en el desempeño. 2.1.4 Planeación Estratégica , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La Planeación Estratégica surge como respuesta a los requerimientos cada vez más crecientes y diversos enfrentados por las organizaciones y es parte del proceso integral conocido como Administración Estratégica. Un plan generado para largo plazo se basa en la premisa de que las condiciones sobre las que se construye, permanecerán inalterables o, en el mejor de los casos, mejorarán sustancialmente. No obstante, cambios drásticos en el entorno tales como crisis económica a escala mundial, imparable y acelerado avance tecnológico, creciente competencia global o modificación de esquemas sociales, entre otros, demostraron que logros anteriores obtenidos con una estrategia determinada, no garantizaban el éxito de acciones futuras. La Administración Estratégica desbordó el sector privado para abarcar lo público y gubernamental en la medida en que las acciones de este último son permanentemente evaluadas por la opinión y los medios. Consecuencia lógica de estos acontecimientos, fue la toma de conciencia por parte de los líderes organizacionales sobre la necesidad de desarrollar un enfoque que permitiera el análisis del entorno, la evaluación de las fortalezas y debilidades de la organización y la identificación de oportunidades que ofrecieran ventajas competitivas. Esta es la génesis del pensamiento estratégico en general y de la planeación estratégica en particular. 10 La organización -de la naturaleza que sea- al carecer de una estrategia clara queda supeditada a variables aleatorias tales como la fuerza personal de los dirigentes, su tipo de liderazgo, la buena disposición de sus integrantes o las condiciones del entorno. El concepto de estrategia aplicado a la administración incluye la definición de objetivos a largo plazo, los criterios de orientación en los aspectos fundamentales y el conjunto de políticas para efectuar las actividades previstas, todo lo cual busca minimizar las condiciones de azar, al tiempo que se incrementan los niveles de seguridad y confianza en los resultados buscados.11 La planeación estratégica se define entonces como el proceso de implementación y mantenimiento de la adecuación entre los objetivos y capacidades de la organización y las cambiantes oportunidades que ofrece el entorno. Se basa en el establecimiento de una clara misión, el apoyo a los objetivos, unos recursos estables y estrategias funcionales coordinadas. El esquema básico de planeación estratégica en una organización presenta la siguiente estructura: 10 11 Ibidem, 1 OGLIASTRI, Enrique. (1992). Manual de Planeación Estratégica. Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Gráfico 3. Esquema de Planeación Estratégica Identificación de la Misión, los Objetivos y las Estrategias más adecuadas. Análisis del Entorno Identificación de las Oportunidades y Amenazas Formulación de Estrategias Análisis de los Recursos Identificación de las Fortalezas y Debilidades Un ámbito fundamental de la actividad organizacional, donde Estado y sector privado se encuentran en muchas ocasiones interactuando, es el escenario particular de lo social. En él la planeación estratégica parte del principio de que es posible planificar la acción, aún en circunstancias de alta complejidad, incertidumbre y poder compartido. Sus herramientas teóricas y metodológicas provienen de une enfoque multidisciplinario que toma elementos de la sociología, la economía, la ciencia política, la teoría de sistemas, la lingüística, el análisis estratégico y situacional y la teoría de solución de conflictos. Los principios teóricos que sustentan a la PE en el ambiente social se registran a continuación: La planeación puede ser definida como la reflexión que preside y precede a la acción. La planeación no se refiere exclusivamente al uso racional de los recursos económicos, sino al planeamiento de la acción social en relación con múltiples actores. La planeación de la acción social se presenta en sistemas complejos caracterizados por altos niveles de incertidumbre y donde difícilmente rigen leyes determinísticas. Esto dificulta la predicción del futuro, pero es posible planificar si se utilizan instrumentos de absorción de incertidumbre. Es necesario reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a consideraciones políticas en el proceso de planeación. La planificación implica explicar la realidad desde diferentes perspectivas, relevantes para quien planifica y para el destinatario. Es fundamental reconocer y enfrentar la incertidumbre con diversos recursos de cálculo (predicción, previsión, reacción y aprendizaje del pasado). Debe existir la capacidad de diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública De conformidad con el desarrollo metodológico del presente Módulo, en el aparte correspondiente se considerará cómo el proceso de planificación y los restantes propios de la administración, adquieren para el sector público una dimensión y trascendencia diferentes, sobre la comprensión de que lo público implica el manejo de recursos humanos y materiales para el logro de los propósitos del Estado. 2.2 Organización El impulso de dar forma al ambiente que nos rodea para así lograr entenderlo y, por ende, manejarlo, es una necesidad intrínseca del ser humano. El planteamiento de metas en todas las actividades del hombre, es el primer paso en esta búsqueda de lógica y marca la dirección inicial hacia la cual se dirigirán los pasos. En el ámbito de las organizaciones es igualmente válida la anterior reflexión; una vez fijados los objetivos y establecido el derrotero, es decir, los planes y estrategias para alcanzarlos, el líder organizacional o administrador se enfrenta a la necesidad de concebir y desarrollar las condiciones que permitan la acción; esto es, llevar a efecto el proceso de crear la estructura de la organización, lo cual se define como organización. Se entiende como estructura de una organización, el marco formal o el sistema de comunicación y autoridad que la caracterizan y sus componentes básicos son tres a saber: Complejidad, formalización y centralización. Complejidad: Se refiere al grado de diferenciación en la organización; entre mayor sea la división del trabajo, más niveles verticales se presentarán en la jerarquía estructural y entre mayor dispersión exista entre unidades, más difícil será la acción de coordinación de actividades y personas. Formalización: Se relaciona con el grado en que una organización depende de procedimientos y normas para dirigir el comportamiento del personal. La formalización es directamente proporcional a la cantidad de reglas con las cuales se dirige la organización. Centralización: Se refiere al punto donde se encuentra la autoridad requerida en la toma de decisiones. Cuando esta autoridad se delega en los niveles inferiores de la organización, se habla de descentralización; caso contrario se presenta cuando ella se concentra en los niveles superiores, situación en la cual se produce un alto grado de centralización. En el sector público se presenta un desligamiento de la autoridad en el diseño de políticas y llegado el momento de responder por su implementación, los directores públicos se encuentran reaccionando más frecuentemente a cambios impuestos desde el exterior que actuando y liderando los cambios en cuya formulación han participado. A estas alturas de la exposición ya es posible plantear y responder la pregunta ¿Qué propósitos cumple la acción de organizar? Sus objetivos fundamentales son: , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Estructurar la división del trabajo que deben realizar los puestos y dependencias específicos de la organización. Asignar las funciones y responsabilidades inherentes a los puestos existentes. Coordinar las diferentes tareas. Establecer canales de relaciones entre personas, grupos y dependencias de la organización. Asignar y utilizar los recursos organizacionales existentes. Las organizaciones públicas se adhieren a los planteamientos de la teoría de la organización y a la política pública. De la primera se asimila el concepto de organización “como un sistema social autorregulado que mantiene ciertas constantes esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, salida y renovación de entradas”.12 Desde esta visión, “las organizaciones asemejan pequeñas sociedades en las cuales la gente crea para sí misma significados, símbolos, normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les permiten crear y mantener interacciones significativas entre sí mismas y en relación con el mundo...13 No obstante, dado que la teoría de la organización ignoró los problemas políticos presentes en las organizaciones públicas, se debió recurrir al enfoque de la política pública para comprender las implicaciones de lo público en los programas de gobierno. 14 2.2.1 Dimensión Vertical de las Organizaciones La dimensión vertical de las organizaciones determina las categorías organizacionales, la interacción entre los diversos niveles, los canales de reporte y la ubicación de la autoridad necesaria en la toma de decisiones, para lo cual cuenta con aspectos específicos de análisis que pasamos a determinar: Unidad de Mando El concepto de Unidad de Mando fue inicialmente descrito por Henry Fayol y específicamente se refiere a la persona a quien debe reportar cada trabajador. El punto de vista clásico sobre este aspecto plantea que cada empleado debe tener un sólo superior o jefe al cual reportar y ante quién es directamente responsable; en ningún caso se concibe como una situación normal que se tengan dos o más jefes a los cuales presentar reporte. 12 KATZ, Daniel, KHAN, Robert. The Social Psychology of Organizations., Nueva York, 1982, p.13. SCHEIN, Edgar. Organizacional Cultura and Leadership, Jossey-Bass, San Francisco, California, 1985, pag.22 14 Ibidem, 8 13 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Consecuente con este concepto, encontramos el de Intervalo de Control, entendido como el número de colaboradores que puede coordinar y supervisar un gerente de manera eficaz y eficiente. El punto de vista contemporáneo, aunque se adhiere al concepto de Unidad de Mando clásico, es más flexible y contempla situaciones (como la forma de organización matricial) en las que un apego excesivamente estricto al concepto, puede crear condiciones de rigidez que entorpecen el avance de la organización. Autoridad y Responsabilidad Se refiere al tipo y magnitud de autoridad y responsabilidad que compete a los miembros de la organización. En la concepción clásica, la autoridad está ligada a los derechos de impartir órdenes y esperar su cumplimiento, propios de una posición gerencial y se delega en forma descendente, con las restricciones inherentes. La autoridad que se otorga a un gerente o director para dirigir la labor de un colaborador se conoce como autoridad de línea y al extenderse y descender desde la cima hasta los niveles bajos, se configura la llamada cadena de mando. Es necesario aclarar que, desde el punto de vista clásico, la autoridad está ligada a la posición formal dentro de la organización y no a las características personales de quien la detenta. La concepción contemporánea, por su parte, obvia el carácter todopoderoso otorgado a las jefaturas y postula en la persona de Chester Barnard la Teoría de la Aceptación de la Autoridad, según la cual la autoridad proviene de la disposición de los subordinados a aceptarla. 15 Si un colaborador no acepta la orden de un superior, no existe autoridad. Según Barnard los colaboradores aceptan órdenes y las cumplen sólo si se dan las siguientes condiciones: - Comprensión de la orden - Evaluación de la orden como consistente con el propósito organizacional. - Carencia de conflicto entre la orden impartida y las creencias. - Existencia de la capacidad para desempeñar la tarea como se indica. Esta diferencia de posiciones entre las teorías clásica y contemporánea permite clarificar tres conceptos íntimamente relacionados: Autoridad, poder y responsabilidad. La autoridad es el derecho legítimo que se posee gracias a la posición que tiene una persona dentro de la organización; viene adherida al puesto de trabajo. El poder, es por definición, la capacidad del individuo para influir en las decisiones de otros. La autoridad, por tanto, viene a ser una parte del poder, el cual es un concepto más amplio. 15 BARNARD,Chester I. The Functions of the Executive, 30th Anniversary Edition, (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1968) pag.165-66 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Por su parte la responsabilidad es un concepto inherente a los de autoridad y poder, dado que los derechos surgidos de detentar los dos primeros, tienen que ir acompañados de la capacidad de responder y hacerse cargo de las consecuencias surgidas de la toma de decisiones efectuada. Centralización y descentralización Una organización nunca está completamente centralizada o descentralizada, dado que cualquiera de las dos situaciones extremas dificultaría en gran medida su accionar. Los conceptos clásicos en cabeza de Fayol, señalan que la cantidad apropiada de centralización o descentralización depende de la situación concreta que la organización esté viviendo. El punto de vista contemporáneo ubica la responsabilidad de definir los niveles de centralización o descentralización en cabeza de los gerentes o directores, quienes deben tener la capacidad de determinar cuál de las dos posiciones facilita el logro de sus metas, siempre teniendo en cuenta que la estrategia que funcionó bien en una ocasión puede no ser la adecuada en otro momento circunstancial. Se han definido varios factores que determinan la cantidad de centralizacióndescentralización en una organización; ellos se registran en la Tabla 2. Tabla 2. Factores determinantes de la centralización-descentralización Mayor centralización Entorno estable A las gerencias de bajo nivel les falta capacidad o experiencia para la toma de decisiones. Las gerencias de bajo nivel prefieren no involucrarse directamente en la toma de decisiones. Las decisiones son relevantemente significativas. Mayor descentralización Entorno complejo e incierto. Las gerencias de bajo nivel cuentan con capacidad y experiencia para la toma de decisiones. Las gerencias de bajo nivel se interesan por ser oídas den la toma de decisiones. Las decisiones son relativamente menores. La cultura organizacional prevé la injerencia de los gerentes en las diferentes situaciones. El tamaño de la organización es La organización está geográficamente amplio. dispersa. Las estrategias establecidas requieren que Las estrategias establecidas requieren los gerentes tengan participación y influencia de los niveles gerenciales. flexibilidad para la toma de decisiones. Las organizaciones públicas tradicionalmente han enfatizado las características dimensionales de la verticalidad en su estructura, posiblemente por la necesidad de un control estricto surgido de la permanente evaluación social y sobre el postulado de que los cargos directivos son ocupados por sujetos que cuentan con las mayores competencias La organización transita por una situación de crisis o riesgo de fracaso. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública técnicas y profesionales (meritocracia) y por lo tanto, el supuesto incluye un alto nivel de certidumbre en las decisiones tomadas. 2.2.2 Dimensión Horizontal de las Organizaciones Así como la perspectiva o dimensión vertical de las organizaciones enfatiza en la interacción y coordinación de las acciones entre los niveles organizacionales, la dimensión horizontal contempla la organización de las actividades de trabajo correspondiente a cada nivel específico. Los elementos básicos de la estructura horizontal organizacional son: División del Trabajo Este concepto inicialmente postulado por Adam Smith y manejado desde la perspectiva clásica del estudio organizacional, significa que en lugar de que una tarea sea completamente efectuada por un individuo, se desagrega en varios pasos, siendo cada uno de ellos completado por un individuo diferente. El concepto lleva implícita la especialización en partes diferentes de la actividad macro y ofrece la ventaja de hacer un uso eficiente de la diversidad de competencias y habilidades propias del ser humano. La concepción contemporánea encuentra en la división del trabajo una fuente inagotable de incremento de la productividad; no obstante, un excesivo énfasis en ella puede llevar a estados de desmotivación, estrés, baja productividad, disminución en la calidad, ausentismo y alta rotación del personal. En situaciones históricas socioeconómicas en las cuales el Estado cumple un papel protector-paternalista, erigiéndose como el mayor empleador, la división del trabajo llegó a niveles exóticos de diferenciación, en virtud a la necesidad de brindar posibilidades de trabajo a gran cantidad de personas. Los cambios socioeconómicos y los avances tecnológicos han impactado disminuyendo significativamente en las organizaciones la división del trabajo. Departamentalización Se entiende como departamentalización el proceso a través del cual se agrupan las personas en diferentes departamentos o unidades para facilitar el logro de las metas organizacionales. Como resultado de la división del trabajo planteada por la concepción clásica, se originó la especialización en tareas y se determinó la conveniencia de agrupar a las personas , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública (especialistas) para facilitar jefatura. su coordinación y dirección por parte de un gerente o De conformidad con las variables se subyacen en el proceso de departamentalización, ella puede ser: Funcional: Agrupación de acuerdo con las funciones desarrolladas. Por producto: Cada área de producto principal se ubica bajo la autoridad de un ejecutivo experto y responsable de todo lo que tenga que ver con su línea. Por clientes: Agrupación de acuerdo a las necesidades y requerimientos de los clientes. Geográfica: De acuerdo a la ubicación o territorio manejado. Por proceso: La que enfatiza en los procesos de trabajo. En la actualidad las organizaciones están enfatizando en la departamentalización por clientes o, en lo que se refiere a la empresa pública, por usuarios, dada la importancia que el proceso de servicio tiene para la imagen corporativa y pública. Así mismo, se ha producido un fenómeno de flexibilización, donde la departamentalización rígida se está complementando con equipos interfuncionales cuyas interrelaciones forman la base para la organización matricial, entendiéndose como tal aquella en la cual se designan expertos de diferentes departamentos funcionales para que trabajen en uno o más proyectos bajo la dirección de un gerente. Organizaciones Mecánicas y Orgánicas Las definiciones estructurales de las organizaciones descritas en el presente aparte del Módulo, originan dos formas bien diferenciadas de organizaciones: Mecánicas y orgánicas. Organizaciones Mecánicas Gran parte de las organizaciones públicas se han caracterizado por una estructura preferentemente mecánica (burocracia), con una alta adherencia al principio de unidad de mando, la consecuente existencia de una jerarquía de autoridad formal, cada empleado controlado y supervisado por un superior y un carácter impersonal de sus acciones. En la medida en que las organizaciones mecánicas crecen, disminuye la posibilidad de un control directo por parte de los gerentes, por lo cual debe recurrirse a un incremento de reglas y normas de control. En la organización pública esto se ve enfatizado por la acción de los organismos veedores que en nombre de la comunidad ejercen un control permanente desde el exterior del ambiente organizacional. Organizaciones Orgánicas , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública A diferencia de las organizaciones mecánicas, las burocráticas tienen poca complejidad, baja formalización y tienden a la descentralización. Este tipo de estructura se caracteriza por alta adaptabilidad que le permite acomodarse a los cambios ambientales y sucesos generales del entorno. Se prefiere personal con eficiencia técnica y profesionales entrenados para afrontar diversos situaciones. Las organizaciones públicas han tenido que transitar lentamente el camino hacia estructuras más orgánicas, dado el altísimo nivel de exigencia y control a los que están sujetas gracias a los cambios socioeconómicos y tecnológicos actuales. ORGANIZACIÓN MECÁNICA ORGANIZACIÓN ORGÁNICA MMMMECÁNICAMECÁNICAAMECÁ MECÁNICA ANO NICA Relaciones jerárquicas rígidas. Deberes establecidos y fijos. Alta formalización. Canales de comunicación formales. Autoridad de decisión centralizada Existencia de colaboración (vertical y horizontal) Deberes adaptables. Baja formalización Comunicación informal. Autoridad de decisión descentralizada Tipos de estructuras La definición horizontal de las organizaciones presenta diferentes grados de complejidad y formas, los cuales pasamos a determinar: Estructura Simple Es una estructura organizacional que presenta poca complejidad, baja formalización y la autoridad generalmente centralizada en una sola persona, dando así el resultado de una organización plana. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Es característica de las organizaciones pequeñas o nuevas, donde generalmente es efectiva y tiene las ventajas de ser rápida, flexible, económica y clara. A medida que la organización crece, la estructura simple debe dar paso a una mayor complejidad que responda a las nuevas situaciones originadas. Burocracia La estructura organizacional burocrática se sustenta en principios de orden, lógica y uso legítimo de la autoridad. Es la creación del sociólogo alemán Max Weber, quien la postuló como el tipo de organización ideal. Sus postulados más ortodoxos son los siguientes: a) División del Trabajo: Los puestos se desagregan en tareas claramente definidas, sencillas y rutinarias. b) Jerarquía de Autoridad: Los cargos están ordenados jerárquicamente y cada uno de los subordinados tiene una sola jefatura. c) Selección Formal: El proceso para la vinculación del personal está sustentado en pruebas técnicas. d) Normas y Reglamentos Formales: La organización cuenta con gran cantidad de normas para garantizar uniformidad y regular las acciones de los empleados. e) Impersonalidad: La personalidades individuales se ven desbordadas por las reglas y los controles que se aplican uniformemente. f) Orientación de la Carrera: Los gerentes son funcionarios profesionales, con preparación técnica, trabajan por un salario fijo y buscan desarrollar una carrera dentro de la organización.16 Las organizaciones públicas tradicionalmente han presentado una estructura burocrática, enfatizada por un constante interés en conocer siempre internamente la responsabilidad en la toma de decisiones. Ante la opinión pública, no obstante, la organización de esta naturaleza adquiere una imagen de gran impersonalidad e infinitos entronques que el ciudadano común no llega a conocer. En lo relacionado específicamente con los empleados, existen en las organizaciones públicas dos tipos de situaciones que han llegado a constituirse en estereotipos de su accionar. Está el “burócrata invisible”, anónimo por naturaleza y tomando decisiones igualmente anónimas; en el otro extremo se encuentra el funcionario público “de vitrina” siempre bajo la mirada vigilante de los medios, los electores o los grupos sociales en general. Todo esto implica un problema de visibilidad que puede concretarse en la siguiente sentencia de Lynn, (1981, p.119): “La dificultad del trabajo gubernamental reside no únicamente en hacerlo bien, sino en que el público a su vez se convenza de que 16 Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública está bien hecho”17. Esta visión lleva implícita la necesidad de que los funcionarios “vendan” al público sus políticas y programas. Las presiones sociopolíticas actuales y los avances tecnológicos han originado que las empresas públicas y, especialmente las gubernamentales, estén muy expuestas a las presiones externas. Estructura basada en Equipos Se caracteriza porque la organización completa esta conformada por equipos o grupos de trabajo, donde juega un papel trascendental la delegación de autoridad, precisamente por la inexistencia de canales rígidos de delegación. En el sector privado, una organización manejada con coherencia, posibilita que las decisiones se tomen en el mismo nivel donde se encuentra la información; delega gran parte de las decisiones de tipo operativo y reserva para el nivel ejecutivo las decisiones trascendentales para la sobrevivencia de la empresa. En el sector público, por su parte, gracias a la especialización y a los intereses políticos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por encima de donde está la información; las decisiones de política frecuentemente se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecutivos una desorbitante carga de trabajo. Los análisis comparativos estructurales entre organizaciones privadas y públicas son escasos, limitándose en la mayoría de las ocasiones a establecer el tamaño como un atributo en el que actualmente se registra un aumento, tanto para el sector público como para el privado. El tamaño de la organización afecta negativamente algunos aspectos del desempeño y positivamente otros. Meyer (1979) establece a través de un estudio sobre la estructura de las organizaciones públicas que “la configuración estructural de las agencias del gobierno tiene poca relación independiente con la eficiencia organizativa...Este hecho implica que los intentos para lograr mayor eficiencia mediante la reorganización gubernamental...pueden tener poco éxito.”18 Aparte del tamaño o la estructura misma, es cierto que los organismos públicos y de gobierno pueden llegar a tener ciclos más largos de existencia, gracias a que no están expuestos a las vicisitudes del mercado y muchas veces los protege la legislación de los países, por lo cual puede inferirse que parte de una gestión eficiente implica el 17 LYNN, L.E., Managing the Public’s Business, Nueva York, Basic Books., 1981. MEYER, J.W. y ROWAN, B. Institutionalized Organizations: Formal Estructure Versus Myth and Ceremony; American Journal of Sociology , 1977, p. 304-363 18 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública establecimiento de una red de relaciones públicas tendientes a lograr sistemas de protección del tipo mencionado. 2.2.3 Proceso de Administración de Recursos Humanos En el establecimiento del derrotero para el logro de las metas organizacionales, el recurso humano constituye el elemento fundamental básico de cualquier estructura y el mecanismo accionador de todos los procesos. La administración del recurso humano es el conjunto coherente de actividades para proporcionar y mantener en la organización gente con las características requeridas y un alto índice de desempeño. El proceso de administración de este recurso requiere condiciones personales específicas y, de forma general, presenta seis etapas concretas que pueden variar ligeramente de acuerdo al estilo organizacional; ellas se grafican en el Gráfico 4. Gráfico 4. Proceso de Administración de Recursos Humanos , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) DIRECCIÓN Y CRECIMIENTO DEL RR HH COMPENSA- CAPACITACIÓN EMPLEADOS ADAPTADOS, MOTIVADOS Y COMPETENTES CON UN ALTO DESEMPEÑO SOSTENIBLE A LARGO PLAZO INDUCCIÓN SELECCIÓN IDENTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE PERSONAL COMPETENTE RECLUTAMIENTO EMPLEADOS CON COMPETENCIAS ACTUALIZADAS PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS Especialización en Gestión Pública EVALUACIÓN DEL CIÓN Y DESEMPEÑO BENEFICIOS El proceso de planificación del recurso humano es el punto de partida lógico porque a través de él, la organización se asegura de incorporar el número y tipo de personas en los lugares apropiados y en el momento oportuno, logrando así contar con el personal necesario y suficiente para el cumplimiento de las metas organizacionales. El proceso conlleva tres pasos a saber: Evaluación actual, entendida como un inventario de los recursos humanos actuales; evaluación futura que constituye la proyección que en esta materia hace la organización sobre la base de sus objetivos y estrategias y, finalmente, resultante de las evaluaciones de las capacidades actuales y las necesidades futuras, la organización ya está en capacidad de determinar sus requerimientos, las áreas de atención por déficit o exceso de personal y la adecuación de la ubicación de su gente. El resultante explícito de los pasos expuestos se traduce en la elaboración y permanente actualización de los manuales de funciones, requisitos mínimos y competencias, los cuales constituyen el marco teórico oficial del proceso de administración de personal. Una vez establecido el diagnóstico y detectadas las necesidades, los gerentes cuentan con las herramientas para iniciar los pasos concretos del proceso de administración de personal. Reclutamiento , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Es el proceso mediante el cual se localizan, identifican y atraen aspirantes que cumplan las condiciones y cuenten con las competencias para el ejercicio de los cargos. La necesidad de proveer cargos puede ser producto de una o varias de las siguientes situaciones: Creación del puesto de trabajo, despido del titular, ascenso, suspensión, licencia, traslado, pensión o deceso. La pregunta inicial que debe ser atendida por los gerentes es ¿Dónde se pueden conseguir potenciales candidatos que cumplan las condiciones requeridas? Las fuentes de reclutamiento son variadas. Inicialmente puede recurrirse a una búsqueda interna cuando dentro de los mismos empleados se encuentran personas con las condiciones para optar al cargo vacante. Esta fuente presenta las ventajas de ser económica, motivante para los trabajadores y proporcionar gente con conocimiento de la organización. La desventaja estriba en que la disponibilidad es limitada. Los anuncios emitidos a través de diferentes medios de comunicación, incluida obviamente la muy funcional opción de Internet, constituyen otra fuente de reclutamiento de amplia aceptación. Presenta la ventaja de permitir una amplia distribución o el direccionamiento hacia grupos específicos. Como desventaja está el hecho de que puede generar excesiva presencia de aspirantes. Las recomendaciones de los propios empleados es otra fuente valiosa porque atrae aspirantes fuertes debido al sentido de compromiso que genera la misma recomendación. La desventaja estriba en que a largo plazo disminuye la diversidad y flexibilidad del recurso humano organizacional. Las agencias de empleo, físicas o virtuales, son una fuente de costo gratuito o nominal; no obstante, en muchas ocasiones generan la presencia de candidatos con mínima calificación. Finalmente, los servicios de personal temporal son muy utilizados precisamente para necesidades temporales. Sin embargo, es un medio costoso y puede proporcionar aspirantes con poco o ningún conocimiento de la organización. En el medio colombiano, el estado tiene centralizado el sistema de información sobre convocatorias en el sector público, a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), instancia a la cual convergen las necesidades de provisión de cargos del sector público que no tienen regímenes especiales, para hacer públicas las convocatorias y manejar los procesos de concurso. Selección La selección se fundamenta en la idea de que cualquier tipo de labor, si ha de ser ejecutada con resultados satisfactorios para ambas partes (empleador y empleado) , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública requiere en quien lo realice un conjunto de cualidades, características, intereses y aspiraciones que deben ser evaluadas y cuantificadas mediante el empleo de técnicas apropiadas, basadas en parámetros específicos que garanticen el ingreso a la organización de personal idóneo y con las competencias para asumir nuevas y mayores responsabilidades y para desarrollarse personal y laboralmente. El concepto actual de competencia laboral es parte integral y sustento del proceso de selección. Se entiende por competencia laboral la capacidad de una persona para desempeñar las funciones de un cargo en diferentes ambientes, con base en los requerimientos de calidad y resultados esperados. Las competencias pueden ser de dos clases: Funcionales y comportamentales. Las competencias funcionales se refieren al conocimiento, las aptitudes y las habilidades que se deben poseer para ejercer adecuadamente un cargo. Las competencias comportamentales hacen referencia al conjunto de actitudes y rasgos de personalidad que se exigen como elementos básicos en el desempeño de un cargo. En pocas palabras, la selección constituye un proceso que busca predecir, con condiciones de validez y confiabilidad estadística, el éxito de un aspirante en caso de ser contratado. La validez implica la existencia de una relación probada entre la herramienta de selección utilizada y el criterio pertinente; es decir, capacidad para medir la variable que realmente se desea evaluar. La confiabilidad, por su parte, establece si la herramienta utilizada mide lo mismo de manera consistente; esto es, ante una réplica de la evaluación, bajo las mismas condiciones, el resultado de la medición debe mantenerse. Las herramientas de selección mencionadas, son similares en las organizaciones privadas y públicas, siempre y cuando se tenga la intención y disposición de efectuar un acercamiento integral al candidato. Ellas son: Solicitud de empleo y análisis de antecedentes Es el formato en el que el aspirante registra la totalidad de datos personales, académicos y de experiencia que, en todo caso, deben ser susceptibles de verificarse. Algunas empresas o para algunos niveles de cargos existen formas prediseñadas, pero en la mayoría de los casos se deja a criterio del candidato el estilo en que hará su presentación. Sobre la base de la solicitud diligenciada, se procede a comparar las condiciones del sujeto contra los requerimientos del cargo, con lo cual se determina si los cumple, si los excede o si no los alcanza, caso en el cual la persona no continuará con los restantes pasos del proceso. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Procedimientos evaluativos Son pruebas escritas o situaciones de interacción personal que se acercan y analizan varios aspectos del candidato. Ellas son: a) Baterías Psicométricas: A través de ellas se efectúa la medición de aspectos tales como inteligencia, aptitudes, personalidad, motivación y capacidad. Normalmente son pruebas diseñadas y validadas específicamente para poblaciones determinadas y van desde ejercicios de razonamiento hasta cuestionarios que arrojan perfiles individuales. b) Pruebas Técnicas: Generalmente son cuestionarios o situaciones de análisis de casos donde se confrontan los conocimientos adquiridos por el aspirante a través de su evolución académica. c) Entrevista: La Entrevista es la técnica de selección más difundida y utilizada, pudiendo definirse como el diálogo sostenido entre un candidato a un puesto de trabajo y su futuro empleador, encaminado a establecer un mutuo conocimiento y a intercambiar informaciones útiles para llegar a la decisión final del proceso en mención. Es preciso que la Entrevista se desarrolle de manera uniforme en la confrontación de los candidatos, de manera que todos ellos se desenvuelvan en las mismas condiciones, en un particular esquema de diálogo orientado sobre argumentos específicos y dirigido hacia un fin previamente establecido. La Entrevista conserva un valor insustituible en el cuadro del proceso de selección, en cuanto permite un contacto humano, inmediato y personal entre candidato y organización. Es el único acto que posibilita la apreciación y confrontación de factores inherentes a las relaciones interpersonales y a las características de personalidad. Verificación de antecedentes: Existen dos formas para llevar a efecto la verificación de antecedentes. La primera de ellas es la comprobación de datos de la solicitud, lo cual normalmente se hace contrastando la exactitud de lo consignado contra las certificaciones aportadas y la segunda es la comprobación de referencias, personales o laborales; esta segunda modalidad de verificación puede efectuarse personalmente, a través de vía telefónica o por medios virtuales. Examen médico: Prácticamente todos los países cuentan con legislaciones en el tema de salud ocupacional que han normatizado como obligatorios el examen médico de ingreso y egreso de los empleados. Esto proporciona al aspirante y a la organización información sobre las condiciones actuales físicas del aspirante, protegiendo al uno y a la otra y brindando el soporte para atender posibles casos de enfermedades profesionales o accidentes de trabajo que originen graves incapacidades o procesos legales altamente costosos. Inducción , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La Inducción es el proceso inicial por medio del cual se proporciona al nuevo funcionario la información básica que le permite integrarse rápidamente al lugar de trabajo, a sus nuevos compañeros y a sus obligaciones. Consiste en guiar a la persona hacia la incorporación a su puesto y a su nuevo ambiente laboral. Por definición, la socialización laboral es un proceso mediante el cual el empleado aprecia los valores, las competencias, los conocimientos que son esenciales para asumir un determinado rol laboral, y las actitudes precisas para participar en la gestión empresarial. A través de la inducción la persona recién seleccionada comprende y acepta los las normas de la organización, siendo fundamental la coincidencia de los valores organizacionales y personales. La Inducción no es una acción aislada y momentánea; debe entenderse como un proceso dinámico donde a cambio de una inversión de tiempo y atención hacia la persona vinculada, la organización como contraprestación un compromiso individual, altos grados de motivación, identificación con los valores misionales y la minimización de errores. El nuevo empleado busca aceptación, intenta adoptar las pautas de conducta que rigen en la organización y se esfuerza por tener actitudes favorables hacia las políticas y los niveles de relación entre los jefes y sus equipos de trabajo. El proceso de inducción marca la ruta después de concluir con éxito el proceso de selección para garantizar una introducción adecuada del nuevo empleado a su ambiente laboral, minimizando los errores cometidos por desconocimiento, generando un sentido de pertenencia, marcando las bases de la cultura empresarial y brindando los elementos para que la persona encuentre en la información suministrada y la acogida brindada, las garantías para un desempeño idóneo en su nueva etapa. La inducción tiene tres momentos definidos: Inducción a la organización general, donde se brinda la totalidad información sobre misión, visión, posicionamiento en el mercado o cobertura de su acción pública, estructura y niveles de autoridad, entre otros. El segundo paso consiste en la introducción específica al área de trabajo, suministrándole al aspirante datos concretos sobre ubicación, niveles de reporte, derechos, deberes, herramientas a su disposición, compañeros de trabajo, líneas jerárquicas y logística en general. El entrenamiento se refiere específicamente a las funciones que deberá desarrollar y a los resultados que se espera de su trabajo, así como a la forma en que deberán ser presentados. El entrenamiento se puede hacer en el puesto de trabajo a través de una relación de mentor; puede hacerse fuera del área de trabajo a través de conferencias, material filmado o ejercicios de simulación o puede darse el entrenamiento vestibular en el que los empleados aprenden en el mismo equipo que utilizarán, pero en un entorno de trabajo simulado. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Capacitación La capacitación es una actividad sistemática, planificada y constante, cuyo objetivo general es preparar, desarrollar e integrar al recurso humano al proceso productivo organizacional, mediante el otorgamiento de conocimientos, desarrollo de habilidades, competencias y actitudes necesarias para el mejor desempeño de todos los trabajadores en sus actuales y futuros cargos, adaptándolos a las exigencias cambiantes de un entorno cada vez más competitivo. La capacitación se dirige al perfeccionamiento integral del empleado para que desempeñe eficientemente las funciones asignadas, produzca resultados de calidad, proporcione excelentes servicios a los clientes internos y externos y, prevenga y solucione problemas potenciales dentro de la organización. A través de la capacitación se logra que el perfil del trabajador se ajuste cada día más y de mejor manera al perfil de conocimientos, habilidades, actitudes y competencias requeridos en un puesto de trabajo. Finalmente, si bien es cierto la capacitación ayuda a los empleados a desempeñar su trabajo actual, los beneficios de ésta pueden extenderse a toda la vida laboral y profesional del individuo, por lo cual una organización comprometida con el tema, proporciona un importante efecto motivacional que garantiza el desarrollo de sentimientos de pertenencia y disminuye los índices de rotación. La Capacitación cuenta con los siguientes objetivos: Ayudar al personal a identificarse con los objetivos de la organización. Incrementar la productividad y calidad del trabajo. Mejorar el conocimiento del puesto de trabajo a todos los niveles. Elevar la motivación de la fuerza laboral. Obtener una mejor imagen. Fomentar la autenticidad, la apertura y la confianza. Mejorar la relación jefe-colaborador. Agilizar la toma de decisiones y la solución de problemas. Promover el desarrollo con miras a la promoción del personal. Contribuir a la formación de líderes. Promover la comunicación en toda la organización. Reducir la tensión y permitir el manejo del conflicto. Contar con un recurso humano preparado para asumir nuevas responsabilidad en casos de ascenso o reemplazo. Responder oportuna y efectivamente a los cambios tecnológicos que se generan a gran velocidad. Mantener bien posicionada a la organización en su entorno. El beneficio de la Capacitación no se limita al empleado, sino que es extensivo a la organización, ya que ambos deben desarrollar un esfuerzo conjunto para enfrentar los retos actuales y futuros. Entre los beneficios más relevantes se destacan: , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Permitir al empleado prepararse para la toma de decisiones y para la solución de problemas. Promover el desarrollo y la confianza del individuo. Ofrecer herramientas para el manejo y capitalización de las diferencias que se produzcan dentro de la organización. Lograr metas individuales. Elevar el nivel de satisfacción en el puesto de trabajo. Mejorar la comunicación vertical y horizontal Neutralizar la comunicación nociva. Ayudar a la integración y eficiencia de los grupos. Mejorar el clima organizacional. Enfrentar y superar los retos tecnológicos del entorno. Aumentar el nivel de competitividad organizacional Aumentar los estándares de productividad. Permitir una eficiente delegación de funciones. La capacitación cuenta con cuatro etapas claras: Una primera relativa al diagnóstico de necesidades, la cual garantiza que los programas que se implementarán responderán a falencias reales, no limitándose a contenidos teóricos innecesarios. Esto debe reflejarse en un posterior aumento de productividad. El siguiente paso es la identificación de los recursos con los que cuenta la organización para sus programas de capacitación; en el sector público la normatividad obliga a establecer siempre un presupuesto para tal fin, el cual, infortunadamente, a veces se desvía hacia otras acciones. En tercer lugar está lo que podemos identificar como ejecución del programa, seguido, como debe suceder en todos los procesos organizacionales, por una cuarta etapa consistente en la evaluación de resultados que permite tomar los correctivos del caso o enfatizar los elementos exitosos del programa. En el sector público la normatividad obliga a destinar recursos específicos al proceso de capacitación; no obstante, en muchas ocasiones sea por falta de claridad de lo que la capacitación implica o por decisiones internas, estos recursos son ocasionalmente aplicados a otros procesos organizacionales. Compensación y beneficios Es parte de la naturaleza humana esperar algún tipo de recompensa por el esfuerzo que se realiza; esa es la base de cualquier concepto motivacional. En el entorno laboral esto se traduce en el derecho legalmente cobijado de recibir un sueldo y tener acceso a beneficios personales y familiares. Parte fundamental del proceso de administración de personal es el desarrollo de un sistema efectivo y eficiente de recompensas para los empleados, a través del cual se atraen y retienen individuos competentes y talentosos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El más relevante determinante de la tasa de pago es la clase de trabajo que un empleado desempeña. Los diferentes puestos de trabajo requieren distintos niveles de competencias y habilidades, los cuales a su vez poseen variados niveles de valor para la organización. La regla fundamental reza que entre más exigente es el nivel de competencia requerida, mayor será el pago asignado. Otro factor influyente en la retribución a un trabajador es el sector donde se mueve la organización. Los cargos en el sector privado generalmente generan mayores niveles de ingreso que en el sector público, máxime cuando en este último las escalas salariales están previamente fijadas por el gobierno y su incremento conlleva un proceso de negociación de alcance nacional. Así mismo, el hecho de que una organización esté sindicalizada influye en el salario de los empleados, creando adicionalmente unos regímenes especiales de beneficios y bonificaciones que tienen amplio impacto en los individuos y en el presupuesto general de las organizaciones. La localización geográfica es otro de los factores que incide en el pago de los empleados. Por regla general, para las regiones geográficas en las que el costo de vida es más alto, también ofrecen salarios más elevados y, curiosamente, igual sucede con las regiones que presentan riesgos de salud o integridad para el trabajador, dado que esto se compensa a través de seguros y bonificaciones especiales. De igual manera, la oferta y la demanda de mano de obra y la tasa de desempleo en una región concreta afecta el nivel de pago que debe ofrecerse para atraer y retener a empleados idóneos. Obviamente la rentabilidad de la organización también influye en los niveles de pagos, así como la antigüedad y el desempeño de los empleados. En muchos casos el sueldo de un trabajador aumenta de manera proporcional al tiempo laborado o al rendimiento alcanzado, siendo esto último reconocido generalmente a través de primas técnicas o métodos similares. Es necesario recordar en este punto el hecho de que, a pesar de ser reconocido como el principal elemento motivador, el sueldo no es el único factor determinante en el éxito y en el nivel de desempeño de los trabajadores en una organización. Influye de manera decisiva en la permanencia y compromiso del recurso humano contar con programas que incluyan a las familias de los empleados, establecer actividades de deporte e integración, ofrecer adecuados programas de salud ocupacional, medicina preventiva y seguridad industrial, brindar espacios para el autocrecimiento y establecer incentivos que bien pueden ser no económicos sino exclusivamente de reconocimiento, para quienes se destaquen en el cumplimiento de metas. Evaluación del desempeño Para que pueda determinarse con criterio técnico la contribución de cada individuo a la organización, es necesario contar con un proceso sistemático de evaluación de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública desempeño con los objetivos claramente enunciados y una metodología válida y consistente. El proceso se diseña para centrar la atención de los colaboradores en el nivel de desempeño que se espera de ellos, para proporcionar medidas del grado éxito alcanzado y para comunicar esta información a los empleados, de manera que la asuman como base para hacer los cambios que sean necesarios en sus actividades laborales. Cuando no es posible esperar mejoras en el desempeño de un individuo, la evaluación puede usarse entonces para sustentar las acciones de personal que se tomen con carácter correctivo. El éxito de todo plan de calificación reposa sobre el acierto en la apreciación de los méritos individuales; por ello, es fundamental la instrucción y entrenamiento de los calificadores en la adquisición de un concepto claro de las competencias y su respectiva demostración. El grado en el cual el proceso de evaluación del desempeño beneficie a la organización, dependerá en mucho de la calidad de las entrevistas que los superiores tengan con sus funcionarios y de la objetiva valoración reflejada en la cuantificación. Con base en lo expuesto, la evaluación del desempeño se define como el proceso de administración de recursos humanos que permite el sistemático, objetivo y continuo seguimiento y medición del grado en que cada trabajador mantiene su idoneidad en el cumplimiento de los objetivos del puesto de trabajo. Esta evaluación se realiza sobre la base del rendimiento, los objetivos fijados, las responsabilidades asumidas, las competencias definidas y las características personales. Las herramientas usualmente diseñadas para efectuar la evaluación del desempeño consisten en un formato que permite dar pesos cuantitativos a los aspectos comportamentales y actitudinales del empleado y una entrevista de retroalimentación donde el superior jerárquico sustenta los pesos dados a cada variable y el trabajador expone sus conceptos de acuerdo o desacuerdo sobre cada ítem. Esta entrevista es de fundamental importancia dado que constituye un la base para los posteriores cambios y evolución general del empleado en su rol dentro de la organización. Los objetivos generales de la evaluación del desempeño se registran a continuación: Evaluar globalmente el potencial humano mediante la medición del rendimiento y comportamiento. Evaluar al empleado en período de prueba. Fomentar la comunicación vertical y horizontal, proporcionando un sistema de doble vía de información. Evaluar los puntos fuertes y débiles de los procesos de reclutamiento, selección, inducción, bienestar social y capacitación de personal. Proporcionar oportunidades de crecimiento y condiciones de efectiva participación a todos los trabajadores de la organización. Establecer políticas de promoción adecuadas. Detectar el grado de ajuste entre el perfil del cargo y el del empleado. Implementar un sistema motivacional que incremente el rendimiento en los colaboradores. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Aplicar un sistema equitativo de compensación y beneficios, basado en el rendimiento individual Detectar problemas ocultos o en fase de latencia, así como obtener datos acerca del clima laboral. Fomentar las relaciones óptimas entre jefes y subordinados. Establecer los objetivos individuales que el colaborador debe alcanzar en el período de tiempo que media entre dos evaluaciones, para verificar su grado de compromiso. Contar con el soporte documental y las evidencias técnicas para tomar las acciones administrativas correctivas a que haya lugar. Las etapas del proceso de evaluación son: Formulación de las competencias inherentes al desempeño de cada nivel. En otras palabras, determinar los niveles de desempeño que se esperan de cada empleado. Observación in situ de las actividades del trabajador. Determinación de su desempeño, comparándolo con las competencias formuladas y los requisitos establecidos. Realización de una retroalimentación con el trabajador sobre su desempeño. Definición de los compromisos de mejoramiento. Toma de las acciones correctivas a que haya lugar. En el sector público, específicamente en el Régimen de Carrera Administrativa, la evaluación del desempeño teóricamente constituye la herramienta técnica y legal para decidir la continuidad del trabajador en su cargo. 2.3 Dirección y Comportamiento Organizacional Una vez establecidas las metas de la organización y creados la estructura y los procesos, se enfrenta la pregunta crucial: ¿Cómo lograr conjugar diferentes características personales para que se dirijan las miradas y esfuerzos hacia un objetivo común de manera sincronizada? Encaminar y coordinar la diversidad humana representada en los empleados de una organización, requiere poseer una comprensión básica del comportamiento y motivación de las personas. Esto es, contar con la capacidad de dirigir, lo cual constituye la materia prima de lo que se conoce como comportamiento organizacional (CO). El comportamiento organizacional se ocupa fundamentalmente de la conducta de las personas en su trabajo. Al observar una organización, lo primero que se detecta son las manifestaciones formales: Objetivos, estrategias, políticas, procedimientos, estructura, tecnología, autoridad y cadena de mando. No obstante, bajo el aspecto externo, subyacen , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública componentes informales que marcan la diferencia al momento de buscar resultados exitosos. El énfasis del CO se registra en dos áreas específicas: Comportamiento individual y comportamiento de grupo. La primera de ellas comprende temas tales como actitudes, personalidad, percepción, motivación y aprendizaje, como las más relevantes. La segunda comprende todo lo referente a normas, integración de equipos, roles y conflicto. En este punto ya se vislumbra el objetivo concreto del CO: Explicar y predecir el comportamiento humano. La comprensión del comportamiento individual y grupal permite anticiparse a situaciones de la organización tales como ausentismo, productividad y rotación, las cuales tienen una incidencia directa en el logro de las metas. Miraremos de cerca esos elementos de fondo que, adicionales a la estructura formal, deben ser reconocidos, asumidos y manejados por aquellos a quienes les compete la responsabilidad de dirigir una organización. 2.3.1 Perspectiva individual Actitudes La actitud es el medio a través del cual los seres humanos reflejan sus sentimientos o emociones hacia algo, sea objetos, sucesos o personas y normalmente se hacen explícitas a través de afirmaciones concretas. Las actitudes están conformadas por tres componentes: Cognición, afecto y comportamiento. Lo relativo al componente cognoscitivo está integrado por los conocimientos y, en general la información que crea la estructura de las creencias y opiniones del individuo. El componente afectivo es la emoción o sentimiento que acompaña las creencias y conceptos del sujeto. Finalmente, el comportamiento se refiere a la conducta o intención de actuar de una u otra manera ante una persona o situación. La inmensa cobertura del tema de actitudes humanas, es parte del objeto de estudio de la ciencia psicológica; nuestro interés no obstante, se circunscribe a aquellas que se relacionan con el medio laboral; específicamente la satisfacción en el trabajo, la participación en el empleo y el compromiso con la organización. a) Satisfacción en el trabajo: Se refiere al agrado o desagrado del empleado ante las condiciones en las que desarrolla su labor y ante las actividades que le corresponde efectuar. El resultado del sentimiento se traduce en un gradiente motivacional que afectará su participación y compromiso y, en definitiva, su desempeño laboral general. b) Participación en el empleo: Es la medida en la que un trabajador se identifica con su labor, participa activamente en ella y la considera valiosa para su propia , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública autoestima. Gracias a la satisfacción derivada de ella, sus aportes serán parte de un esfuerzo constante y encontrará en el reconocimiento de su jefe y compañeros un importante estímulo personal. c) Compromiso organizacional: Se refiere a la orientación del empleado hacia la organización total (ya no solo a su función específica), destacándose en esta posición la existencia de lealtad y compromiso, a través de los cuales asume como propios los éxitos y fracasos organizacionales. Cuando el trabajador siente que sus propias metas o su proyecto de vida se relacionan estrechamente con los objetivos organizacionales, su esfuerzo será integral, dado que el logro de los últimos le acerca a su autorrealización personal. Personalidad La psicología entiende a la personalidad como el conjunto de características que definen a un individuo en términos de lo que piensa, siente y hace, diferenciándolo de los demás. En este orden de ideas, la personalidad es tan variada como diversas son las personas. El concepto de personalidad incluye los sustratos mentales y físicos del ser y debe ser concebida como algo dinámico y cambiante que se construye día a día gracias a la edad, la profesión u ocupación del sujeto, su situación vital, cambios en su medio y gran variedad de circunstancias internas y externas que afectan y a la vez son afectadas en un constante intercambio retroalimentador. Ubicándonos en el terreno laboral y de competencia de los gerentes, se delimitarán cinco características de personalidad que están estrechamente vinculadas al comportamiento de las organizaciones. Adaptabilidad Se define como la capacidad del individuo para adaptarse y responder adecuadamente a los cambios y exigencias del medio externo. Es el concepto contrapuesto a rigidez y, en tal sentido, permite predecir las posibilidades de que una persona pueda integrarse al ambiente laboral, al trabajo en equipo y a las presiones propias de su función cotidiana. La presencia de esta característica es deseable para todos los miembros de la organización, sin desconocer que la naturaleza de algunos cargos y el tipo de funciones que desempeña, harán que para unos puestos sea prácticamente una condición sine quanum. Capacidad de asumir riesgos: Es la disposición o propensión a aceptar consecuencias inesperadas como resultado de las acciones. Es una característica de personalidad fuertemente ligada al proceso de toma de decisiones y es , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública altamente variable de un sujeto a otro debido al tipo educación recibida y a experiencias previas, entre otras razones. Cuando por su naturaleza funcional un cargo requiere una rápida toma de decisiones sobre datos mínimos y un razonable cálculo de éxito, la capacidad de asumir riesgos del individuo es altamente deseable y necesaria; no así cuando la minuciosidad y precisión son elementos importantes dentro del cargo. Autoestima: Esta característica tiene que ver con el concepto que la persona tiene de sí misma y el nivel de agrado o desagrado que esa visión conlleva. Está estrechamente relacionada con la expectativa de éxito; una persona con baja autoestima es más susceptible a las influencias del exterior y con mayor disposición a cumplir instrucciones sin ningún tipo de cuestionamiento porque existe una tendencia a la constante búsqueda de aprobación y difícilmente entrarán en situaciones de enfrentamientos. Esta concatenación de circunstancias lleva a que los individuos con alta autoestima se sientan más satisfechos en el puesto de trabajo, a la vez que propenderán a adoptar actitudes más beligerantes. Autoritarismo: Se refiere a la convicción del individuo sobre la conveniencia de que existan diferencias de poder y posición entre los miembros de una organización como la manera ideal para lograr resultados. Una persona demasiado autoritaria normalmente aúna esta característica con un alto grado de resistencia al cambio, rigidez mental, inflexibilidad en cuanto a las normas y desconfianza. Puede desembocar en una especie de maquiavelismo que esgrime como slogan “el fin justifica los medios”. Es válido deducir que un puesto de trabajo donde se requiera estrecha conformidad con la normatividad establecida, el empleado autoritario se ajustará adecuadamente; no así en un cargo que requiera tacto, sensibilidad y capacidad de adaptación a situaciones complejas. Locus de control: Cuando las personas se sienten en capacidad de controlar su entorno y circunstancias, se habla de un locus de control interno; en los casos en los cuales la persona se siente juguete de los acontecimientos y producto de las decisiones de un destino incomprensible, nos encontramos ante un locus de control externo. El locus de control se define entonces como la percepción del individuo acerca de su posicionamiento en el entorno y la posibilidad de incidir en él para generar cambios. Los empleados con locus de control externo se muestran menos satisfechos en su trabajo y tienden a desviar la responsabilidad hacia las circunstancias o compañeros; quien posee un locus interno suele asumir las consecuencias de sus acciones. Las cinco características de personalidad registradas no aceptan per se calificaciones de valor en términos de “bueno o malo”; los seres humanos son como son y sus posibilidades de éxito o fracaso dependen de la oportunidad de desarrollar sus potencialidades en una circunstancia específica –su puesto de trabajo – por ejemplo. Esta comprensión permite entender la importancia de procesos tales como el de selección o capacitación, a través de los cuales se busca hacer coincidentes perfiles de personalidad con exigencias organizacionales, generando así que a través de las realizaciones individuales se alcance una realización colectiva u organizacional. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Alrededor del funcionario público históricamente se ha construido un perfil característico donde se resaltan como inherentes determinadas características de personalidad. Para entender el fenómeno es necesario revisar el contexto. Muchas veces lo que se ha entendido como falta de capacidad para tomar decisiones no estriba en el sujeto mismo, sino en el exceso de normatividad que rodea cualquier acción que involucre dineros de los contribuyentes; el autoritarismo que también se les ha atribuido nace más que del individuo, de las estructuras burocráticas hasta hace unos años afines a la administración pública; como última anotación se plantea la necesidad de reconocer que el empleado público debe demostrar recursividad y creatividad ante limitantes de diferente orden y una autoestima bien cimentada ante el constante escrutinio de los medios y la opinión. Motivación A diferencia de lo que la mayor parte de la gente cree, la motivación no es una característica personal que algunas personas poseen y otras no. Es más correcto y acertado, según los aportes de la psicología, entender el concepto como un resultado de la continua interacción del ser humano con su entorno, por lo cual presenta alternancias ante diversas situaciones y aún entre los diferentes individuos. En el ámbito organizacional las metas trascienden el nivel individual para constituirse en colectivas, no obstante seguir respondiendo a la satisfacción de necesidades personales. La organización debe garantizar la satisfacción de los colaboradores mediante compensaciones y beneficios equitativos que mantengan y retengan una fuerza de trabajo productiva. La motivación se define como el aspecto de la realidad que mueve al ser humano e imprime orientación y energía a sus deseos e intenciones, para actuar en dirección de los logros previstos. Ella implica la disposición a esforzarse para alcanzar metas, bajo la presencia de una necesidad individual. En el ámbito organizacional las metas trascienden el nivel individual para constituirse en colectivas, no obstante seguir respondiendo a la satisfacción de necesidades personales. El concepto de necesidad juega un papel fundamental en la comprensión de la motivación humano, tanto así que las más representativas teorías explicativas giran en torno a él. Ellas son: Teoría de la jerarquía de necesidades: La teoría de la jerarquía de necesidades de Abraham Maslow es la más conocida y gran parte de las teorías posteriores son variaciones o ampliaciones de sus planteamientos. Él postula que dentro de cada ser humano existe una jerarquía de cinco necesidades: , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública a) Fisiológicas: Requerimientos físicos tales como comida, bebida y satisfacción sexual. b) De seguridad: Protección ante lesiones físicas y emocionales, así como la convicción de que las necesidades básicas seguirán siendo satisfechas. c) Sociales: Se refiere a los sentimientos de pertenencia, aceptación, afecto y amistad. d) De estima: Internamente se relaciona con el respeto por sí mismo, la autonomía y el logro. Externamente se refiere a la atención, el reconocimiento y la posición. e) Autorrealización: Realización del potencial, autosatisfacción y crecimiento. Teoría X y Teoría Y: Postulada por Douglas McGregor, plantea una visión bipolar del empleado, quien en la visión X se concibe como un ser que requiere permanente control y castigo, dado que trata de evadir el trabajo y las responsabilidades, buscando siempre un direccionamiento externo y demostrando poca ambición. La visión Y, en contraposición, lo concibe como alguien que ejerce autodirección y autocontrol, ve el trabajo como algo natural, es capaz de aprender y de tomar decisiones asertivas. Teoría de la motivación-higiene: Plantada por Frederick Herzberg, surge de la investigación de los sentimientos de los empleados en su trabajo. Concluye que existen factores de carácter intrínseco relacionados con la satisfacción en el empleo y factores externos o medio ambientales que se asociación con los sentimientos de insatisfacción en el mismo ámbito. Herzberg sugiere centrarse en los factores motivadores para incrementar la satisfacción laboral. Teoría de las tres necesidades: David McClelland dice que existen tres motivos o necesidades básicas en los puestos de trabajo: a) Necesidad de logro: Es el impulso a obtener el éxito de conformidad con los estándares vigentes; es la búsqueda de la excelencia. b) Necesidad de poder: Es la necesidad de ejercer influencia sobre otros para cambiar sus comportamientos. c) Necesidad de afiliación: Se traduce en el deseo de establecer afectuosas y estrechas relaciones interpersonales. Teoría de la fijación de metas: Establece que el planteamiento de metas específicas y concretas incrementa el desempeño; así mismo postula que las metas que entrañan dificultad, cuando son voluntariamente aceptadas, generan como resultado un mejor desempeño que las metas fáciles. Todas las teorías motivacionales señalan la responsabilidad de la organización momento de diseñar, crear y poner en funcionamiento las estructuras donde desempeñarán los trabajadores, de manera que reúnan y mantengan las condiciones seguridad, oportunidad, cobertura y riqueza para generar un adecuado nivel motivación en los empleados. al se de de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Aprendizaje La comprensión de los mecanismos mediante los cuales aprenden las personas, permite anticipar las conductas y generar nuevas posibilidades de avance, dado que la mayor parte de los comportamientos complejos desarrollados por el ser humano, son aprendidos. Desde esta perspectiva, el aprendizaje se define como “cualquier cambio relativamente permanente en el comportamiento que ocurre como resultado de la experiencia”. 19 Nuevamente es la psicología a través de uno de sus más representativos exponentes B.F. Skinner, quien nos orienta en el intrincado campo del aprendizaje. Según la teoría Skinneriana existe en los seres humanos un primer nivel de reacción conformado por los actos reflejos; es decir, todos los comportamientos que no dependen del aprendizaje ni están sujetos a la voluntad del individuo. A diferencia de éste, está en condicionamiento operante, con el cual nos adentramos en el campo del aprendizaje. Condicionamiento Operante: Se refiere a los comportamientos aprendidos o voluntarios, los cuales tienden a repetirse o desaparecer de conformidad con la existencia o ausencia del reforzamiento respectivo. El refuerzo, entendido como una consecuencia inmediata agradable del comportamiento, determina la posibilidad de que éste se repita; es decir, se aprenda. Así visto, el condicionamiento operante es el proceso a través del cual una conducta deseada lleva a una recompensa o evita un castigo. En el ámbito laboral permanentemente se maneja el condicionamiento operante; desde la misma evaluación del desempeño hasta la famosa “palmada en el hombro”, el trabajador de todos los niveles está constantemente retroalimentado por refuerzos o sanciones que le indican lo “deseable” en su conducta; esto al ser interiorizado constituye materia aprendida. Aprendizaje Social: Otro nivel de aprendizaje está constituido por todos aquellos comportamientos que se han incorporado como resultado de la información recibida, de la observación directa o de las experiencias personales. Aquí juega un papel preponderante la existencia de modelos o patrones a seguir por sus características de autoridad o deseabilidad. La influencia que un modelo pueda tener sobre el individuo se determina por cuatro procesos que son: a) Procesos de atención: Para desarrollar el proceso de aprendizaje social por modelo, es necesario que la persona preste atención a sus características fundamentales. Esa es la razón por la cual el hombre tiende a estar más influenciado por modelos atractivos, disponibles y que poseen características deseables. 19 Ibidem,1. p.478 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública b) Procesos de retención: La fuerza de la influencia que un modelo ejerza sobre el individuo, dependerá de la capacidad de éste para recordar sus características, aún en ausencia del modelo. Si los procesos de atención han sido suficientemente intensos, la retención se facilita en gran medida. c) Proceso de reproducción motora: Es la transición de lo observado hacia la acción. Si el sujeto logra reproducir las conductas modeladas, se asume éxito en el proceso de aprendizaje. c) Proceso de reforzamiento: Si los comportamientos aprendidos a través del modelaje reciben incentivos o reforzamiento, tenderán a conservarse y repetirse, haciéndose parte de la rutina del individuo. Todo lo expuesto nos permite concluir que un puesto de trabajo es un campo de aprendizaje de enorme trascendencia para el trabajador y la organización. El medio laboral llega a moldear el comportamiento de las personas y compete a los gerentes y encargados del CO, direccionar estos procesos, de manera que redunden en el desarrollo de las conductas deseables desde el punto de vista individual y organizacional. 2.3.2 Perspectiva de grupo Una vez efectuado el recorrido por las variables individuales de las personas que integran la organización, necesariamente debe dirigirse la atención hacia los fenómenos resultantes de la conjugación de ese potencial en grupos humanos donde el “todo es mucho más que la suma de las partes”. El comportamiento y los roles que desempeñan los individuos, se ajustan a los grupos en los cuales se desenvuelven y, desde la óptica contraria, los grupos son influenciados y direccionados en uno u otro sentido por personas con las características necesarias. Esta es la razón por la que el estudio del comportamiento en grupo es fundamental para una coherente y eficiente labor dentro de la organización. Definición de grupo Las ciencias sociales hicieron en el pasado varios intentos para llegar a una definición integral del grupo. En un primer momento se postuló que la existencia de un grupo estaba ligada a las semejanzas entre sus miembros; esto era incompleto. Posteriores análisis fijaron el eje de la conformación grupal en la búsqueda de un objetivo común; si bien es cierto eso constituye la razón de muchas asociaciones humanas, no garantiza que ellas puedan llegar al estatus de grupo; se omitía un elemento fundamental. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Finalmente la óptica sistémica proporcionó la pieza que faltaba cuando habló de interdependencia entre los miembros. En este punto se pudo completar la definición de grupo como “dos o más individuos interdependientes que interactúan y se reúnen para alcanzar objetivos particulares”.20 Simultáneamente se clasificó a los grupos en dos grandes divisiones al hablar de grupos informales y grupos formales. Los informales son de naturaleza social, surgidos de la necesidad humana de intercambiar intereses comunes, por lo cual tienen límites amplios, pocas reglas y una formación espontánea. Los grupos formales, por el contrario, son establecidos por la organización en la misma definición de su estructura; tienen asignaciones fijas de funciones, límites normativos y su objetivo es el logro de las metas organizacionales. Etapas de desarrollo grupal Los grupos son algo parecido a organismos vivos que constantemente evolucionan, conservando no obstante su esencia inicial. La conformación de los grupos pasa por una secuencia definida de cinco pasos a saber: 20 Etapa de formación: Es el momento de la integración de las personas al grupo, en un proceso de aproximaciones sucesivas donde el sentimiento relevante es la incertidumbre. Una vez realizada la incorporación, se pasa a definir los objetivos grupales, la forma de su funcionamiento y a otorgar roles de liderazgo y dirección embrionarios. Etapa de confusión: La estructura inicialmente conformada se pone a prueba a través de la resistencia que muchos miembros del grupo oponen a los papeles de dirección asignados y al desdibujamiento de la propia individualidad. Si el grupo resiste la etapa, el conflicto generado por esta oposición de fuerzas le otorgará una estructura con características de solidez y se habrá logrado una clara definición de los roles de autoridad aceptada. Etapa de normatividad: Es el momento en el que un grupo inicia su proceso de cohesión. Surgen sentimientos identificación y solidaridad. La estructura se completa a través de la postulación y aceptación de las normas y estándares de funcionamiento y entran a desempeñarse plenamente los roles establecidos. Etapa de desempeño: Es el momento de la funcionalidad y el desempeño. El grupo asume integralmente sus tareas sobre la base de una estructura y unos papeles plenamente asumidos. Etapa de disolución: Independientemente de la naturaleza del grupo, existe un momento en el cual debe disolverse la estructura inicialmente pactada de una manera total o parcial. Un grupo puede mantener un objetivo común, pero ante el cambio de algunos integrantes o de los roles acordados, surge una entidad nueva con relevantes diferencias en relación con su predecesor. Al momento de la disolución de un grupo, la atención se dirige hacia la terminación de la tarea Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública asignada, más que hacia la calidad de la misma. Surgen, así mismo, sentimientos que varían desde la satisfacción por los logros alcanzados hasta la frustración o sensación de pérdida. El grupo de trabajo El grupo de trabajo es el que presenta una estructura más organizada dentro de los múltiples existentes y es el ejemplo de grupo formal por excelencia. En virtud al conocimiento previo de los objetivos a alcanzar, la asignación de tareas es un proceso claro, donde cada integrante sabe el papel a desempeñar y el producto que el grupo espera encontrar. La estructura del grupo incide sobre la conducta de sus miembros, lo cual hace posible predecir gran parte del comportamiento individual dentro de él y, a su vez, anticiparse al desempeño del grupo como un todo. Las variables estructurales del grupo incluyen la definición de roles, el tamaño, las normas, el liderazgo, los procesos de comunicación y las tareas simples o complejas que competen a cada uno. Como fue especificado en anteriores apartes, el grupo no puede concebirse como una simple sumatoria de características individuales porque dentro de él se da un proceso de potencialización en cualquier dirección; en otras palabras, cinco profesionales trabajando dentro del grupo pueden generar más y mejores ideas que individualmente, en virtud al constante intercambio retroalimentador y a sentimientos surgidos exclusivamente en el escenario grupal. Es por esta razón que “para determinar la efectividad de un grupo, es necesario sumar las ganancias del proceso y restar las pérdidas de la efectividad potencial del grupo”21. Una de las perspectivas que mejor permite la comprensión del funcionamiento grupal es la sistémica. Dentro de ella, el grupo se concibe como un subsistema abierto inmerso en otros mayores. Así visto, el intercambio con el exterior es constante y lo expone tanto a información permanente como a presiones dirigidas a múltiples áreas de su estructura. Esta sensibilidad al medio externo hace que, por ejemplo, las condiciones y procesos de la organización de la que forma parte, incidan directamente sobre sus posibilidades de éxito o fracaso. La organización es el grupo continente de otros que, de acuerdo al proceso de dirección, deben trabajar concatenadamente, con objetivos claros y con una meta específica; a la alta dirección compete entonces proveer las condiciones para que el ambiente posibilite las condiciones óptimas de desarrollo grupal. Si este proceso de doble vía se lleva a cabo adecuadamente, el grupo proporcionara a los individuos seguridad, autoestima, estatus, 21 Ibidem, 1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública poder y afiliación, al tiempo que genera para la organización el logro de metas, el cumplimiento de los objetivos misionales y un satisfactorio ambiente laboral. Gráfica 5. Interacciones Grupales , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública ORGANIZACIÓN ECONOMÍA SOCIEDAD GRUPO DE TRABAJO TRTRABAJOTRABAJ O LOGRO DE METAS ORGS. INDIVIDUO ESTABILIDAD LEALTAD IDEAS ESFUERZO AUTORREA LIZACIÓN ESTATUS AUTOESTIMA SEGURIDAD CUMPLIMIENTO OBJETIVOS MISIONALES TECNOLOGÍA POLÍTICA El equipo de trabajo El devenir de los grupos de trabajo en equipos implica un direccionamiento hacia la funcionalidad. Exclusivamente los grupos formales pueden llegar a ser equipos de trabajo y cuentan con características específicas y únicas. Un equipo de trabajo se define entonces como un grupo formal conformado por sujetos interdependientes, cuya responsabilidad consiste en alcanzar una meta específica. Así las cosas, todos los equipos de trabajo son grupos, pero solamente los grupos formales pueden ser equipos de trabajo. El equipo puede conformarse para que tenga una duración permanente o temporal, dependiendo de su objetivo y de si forman parte o no de la estructura formal de la organización. Así mismo, los procesos de dirección modernos han descubierto los beneficios de crear equipos interfuncionales como una forma de promover la cooperación, , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública el compromiso y la innovación. El equipo interfuncional tiene miembros de múltiples áreas funcionales y niveles de la organización. Otro tipo de equipo presente en las organizaciones modernas es el autodirigido o autoadministrado, el cual opera sin una gerencia y debe responder por procesos específicos, productos o servicios concretos. La efectividad de los equipos y por lo tanto de las áreas a las cuales pertenecen o los procesos que tienen a cargo, se sustenta en características específicas que deben ser promovidas o creadas por quienes los lideran: Confianza mutua: Los equipos efectivos se caracterizan por la existencia de confianza entre sus miembros, lo cual a su vez implica credibilidad en las competencias, carácter e integridad de los demás. Crear un clima de confianza es un trabajo delicado, pero es aún más difícil conservarlo y afianzarlo en los afanes de la diaria labor. Competencias pertinentes: La efectividad y la competencia son dos variables directamente proporcionales. Los equipos efectivos normalmente cuentan entre sus miembros con sujetos poseedores de los conocimientos y las habilidades requeridas para lograr las metas establecidas. A esto se unen características de personalidad que hacen fácil su integración y desenvolvimiento en diferentes situaciones. Compromiso unificado: El compromiso unificado se refiere a la lealtad y dedicación con la cual los miembros del equipo asumen las acciones necesarias para que el mismo alcance sus objetivos. Adecuada comunicación: La existencia de canales ágiles de intercambio de información es una característica de los grupos efectivos, garantizando así tanto la transmisión rápida y clara de los mensajes, como la retroalimentación asertiva ante los mismos. En los equipos sólidamente consolidados la comunicación trasciende a niveles de comunicación no verbal, de manera que incluso pueden compartirse ideas y sentimientos de manera ágil. Capacidad de negociación: La capacidad de negociación es inherente a las características de flexibilidad y adaptación que todo equipo efectivo tiene. La negociación implica el entendimiento de las diferentes posiciones y la habilidad para asumirlas, enfrentarlas y reconciliarlas. En un medio tan cambiante como el actual, la capacidad negociadora de los equipos es una característica predictora de éxito. Liderazgo adecuado: El papel de guía o facilitador del líder moderno es esencial para el éxito de los equipos de trabajo. Su labor consiste en ayudar al equipo a desarrollar su potencialidad a través de un acompañamiento y apoyo que nada tiene que ver con actitudes dictatoriales o delegaciones permanentes. Como se verá en la parte correspondiente, el liderazgo efectivo hoy cuenta con una connotación fundamentalmente modeladora, más que autoritaria. Metas claras y apoyo: Finalmente, es obvio el hecho de que el éxito de cualquier equipo de trabajo depende de la claridad con que se ha trazado el norte y de los elementos de apoyo que tienen a disposición; aquí la función de la alta dirección es proporcionar estas condiciones básicas para el desarrollo de los equipos. No es suficiente, entonces, contar con equipos fuertemente cohesionados, dueños de un compromiso organizacional y con altas competencias si faltan los elementos de direccionalidad y apoyo del entorno inmediato. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 2.4 Control de las organizaciones 2.4.1 Definición y enfoques Una vez realizada la planificación, conformada la estructura de la organización para el logro de los objetivos y establecido el estilo de dirección que posibilite contar con empleados adecuadamente direccionados y motivados, debe existir un proceso que permita asegurarse de que las metas organizacionales se estén cumpliendo y, en caso de que no sea así, determinar las razones de tal hecho. Este es el control organizacional. El control es el enlace final en la cadena funcional de las actividades administrativas de una organización. Se define como el proceso a través del cual se supervisa y vigila que las actividades se estén cumpliendo tal como fueron planificadas, corrigiendo cualquier desviación en ellas que dificulte o impida el logro de las metas organizacionales. Realmente el criterio que determina la efectividad de un proceso de control es el grado en que facilita el cumplimiento de las metas. Un gerente no puede determinar el éxito de la gestión o la eficacia de las unidades a su cargo, mientras no realice la comparación entre el desempeño real y la norma establecida. Existen tres enfoques o perspectivas clásicas desde las cuales se abordan los sistemas de control y que engloban las posiciones más relevantes en torno al proceso; ellas son: Control de mercado: Se utiliza generalmente en organizaciones donde los productos y servicios están claramente especificados, son distintos y se enfrentan a una fuerte competencia de mercado. Es el enfoque que se preocupa por el adecuado uso de mecanismos de mercado externos como la competencia y la participación. Control de clan: Es aquel en el cual la regulación de las conductas de los empleados se regulan por las normas, tradiciones, valores, rituales y creencias corporativos que conforman la cultura organizacional. Control burocrático: Se centra en la autoridad de la organización y depende de normas, reglamentos, procedimientos y políticas administrativas. Su ejercicio dependen en gran parte de una clara definición de los procedimientos administrativos y es el que tradicionalmente se ha aplicado en las organizaciones públicas. 2.4.2 El Proceso de Control , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El proceso de control se efectúa a través de tres pasos distintos y separados entre sí: Medición del desempeño real, comparación del desempeño actual contra la norma o el estándar y toma de la acción gerencial para la corrección de las desviaciones o de la norma misma. Estos tres elementos constituyen el fondo del proceso de control. Medición Para efectuar una medición lo primero a determinar es qué se va a medir, definido de tal manera que su concreción permita un acercamiento válido y confiable. Errores en los criterios de medición tienen como consecuencia disfunciones graves que, incluso pueden estar mostrando falencias en el proceso mismo de planeación. Una vez establecidos claramente los criterios de medición, debe enfrentarse la pregunta de ¿cómo medir? Existen cuatro formas frecuentemente empleadas por los gerentes para medir el desempeño real; ellas son: Observación personal: Esta técnica posibilita un conocimiento profundo y de primera mano de la actividad real, ya que no está filtrada por terceros ni sujeta a interpretaciones derivadas de la comunicación; también tiene la ventaja de ofrecer una amplia cobertura. Presenta las desventajas de estar expuesta a ser contaminada por valores e ideas subjetivos, además de requerir mucho tiempo para su realización. Informes estadísticos: Comprende presentaciones numéricas de todo tipo, gráficas, cuadros de barras e información estadística procesada por computadora. No obstante la precisión con que cuentan, la facilidad de visualización y la efectividad para mostrar relaciones, ofrecen información limitada e impersonal que limita la cobertura de las conclusiones que puedan derivarse. Informes orales: Se refiere a conversaciones cara a cara, conferencias, reuniones o diálogos telefónicos. Tiene la ventaja de permitir una rápida retroalimentación y brindar datos adicionales a través de la comunicación no verbal (gestos, tono de voz, postura corporal, etc.), y la desventaja de permitir la intromisión de elementos subjetivos que desvirtúen el contenido real de la información. Informes escritos: Cuentan con la ventaja de ser formales, poder ser consultados frecuentemente y quedar como evidencia. No obstante, presentan la desventaja de ser lentos y no permitir una ágil retroalimentación. En atención a las diversas ventajas y desventajas de cada una de estas cuatro técnicas de medición, los gerentes deben conocerlas y emplearlas a todas. Comparación La comparación permite establecer el grado de variación entre el desempeño real y la norma o estándar. Dado que toda organización está conformada por recurso humano, es normal esperar cierta variación en el desempeño de las actividades, pero debe determinarse hasta dónde tal variación es aceptable; en otras palabras, es fundamental establecer el rango de variación aceptable. En esta etapa la preocupación de los gerentes normalmente se centra precisamente en el tamaño y dirección de la variación. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Toma de acción gerencial Una vez efectuada la medición y comparado el desempeño contra la norma, el gerente debe efectuar las acciones necesarias para direccionar los elementos en la vía convenida. Para el efecto puede hacer una de dos cosas: Corregir el desempeño actual o revisar la norma. Corrección del desempeño actual: Ante la evidencia de variaciones en el desempeño que afectan el logro de las metas organizacionales, los gerentes pueden actuar de manera inmediata para volver el desempeño al rumbo correcto, lo cual se conoce como acción correctiva inmediata o pueden preguntarse dónde estriba el origen del error y corregir la fuente de la desviación en una acción llamada correctiva básica. Todo depende de la magnitud y consecuencias previstas, así como del criterio gerencial. Revisión de la norma: El otro camino a tomar ante la presencia de un desfase es mirar la norma. Esta pudo no ser realista y haberse fijado demasiado alta o demasiado baja; en tales casos es la norma la que amerita la acción correctiva y no el desempeño como tal. Si el hallazgo de falencias en la norma es reiterado, debería efectuarse una revisión del proceso de planeación e incluso un replanteamiento de las mismas metas organizacionales. 2.4.3 Técnicas y herramientas de control Surge en este punto la pregunta ¿qué procesos organizacionales deben ser evaluados y controlados? Podemos responder que todos. No obstante, en aras de la comprensión, enfocarán los más relevantes. Control de Información El control de la información organizacional está estrechamente ligado al tema de la comunicación. En los procesos eficaces y eficientes subyacen elementos de información correcta, oportuna y ágil. Datos inexactos, incompletos, excesivos o fuera de tiempo, entraban el logro de las metas organizacionales. Los controles de información deben mirar el flujo de información de la organización, los tipos y los diversos canales y redes por los que transita; los más representativos son: Comunicación formal: Es la que se atiene a la cadena de autoridad y jerarquía, necesaria para la realización de un trabajo. Comunicación informal: No está contemplada dentro de la estructura jerárquica, ni es aprobada por la alta dirección. Es más de tipo social. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Comunicación descendente: La que fluye hacia abajo desde la alta dirección hacia los subalternos. Toma la forma de instrucciones, solicitudes u órdenes. Comunicación ascendente: Fluye de los subordinados hacia los más altos niveles de la organización. Toma la forma de informes, reportes o productos terminados. Comunicación lateral: La que se da entre personal del mismo o similar nivel jerárquico. Comunicación diagonal: Es la información cruzada entre funciones y niveles de una organización. Sobre el conocimiento de los procesos comunicacionales que se manejan en la organización, la gerencia debe diseñar y mantener un sistema de información gerencial que le permita tener acceso ágil a la información necesaria sobre una base regular y determinar así su oportunidad, precisión y claridad. Control Financiero La obtención de utilidades es uno de los principales propósitos de el grupo de organizaciones que pertenecen al sector privado; no obstante, las organizaciones públicas deben responder con exactitud del manejo presupuestal ante los organismos veedores. Por estas razones, las gerencias requieren controles financieros. Existen dos herramientas básicas para el efecto; ellas son: Presupuestos revisados: Los presupuestos constituyen una herramienta de planificación al momento de ser formulados porque direccionan los aspectos financieros de la organización. Sin embargo, también son un valioso instrumento de control al proporcionar elementos cuantitativos contra las cuales medir y comparar el consumo de recursos. Así, al señalar desviaciones entre lo presupuestado y el consumo real, se erigen en herramienta de control. Análisis de índices: Los índices de liquidez miden la capacidad que posee una organización para hacer frente a sus deudas actuales. La herramienta consiste básicamente en tomar los estados financieros básicos de la organización, comparar dos cifras relevantes y expresarlo como un porcentaje o índice. Control de Operaciones Dado que el éxito de una organización depende en gran medida de su capacidad para producir bienes y servicios con eficacia, debe contarse con técnicas de control de operaciones para evaluar el funcionamiento de los procesos de transformación que le son propios. El control de operaciones normalmente toma la forma de actividades de vigilancia y supervisión de la producción o del servicio; de evaluación de la capacidad de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública adquisiciones sobre la base de cantidad y calidad; de vigilancia de la calidad de los productos o servicios para asegurarse de que cumplen con las normas establecidas y de confirmación de que el equipo cuenta con un adecuado mantenimiento. Control del comportamiento Para el cumplimiento de las metas organizacionales se requiere el concurso de personas quienes, como ya se explicó, deben contar con características y condiciones específicas. Para determinar si el desempeño de los empleados se adecúa o no a lo esperado, es necesario evaluar el comportamiento de los mismos mediante las técnicas que se registran a continuación: Supervisión directa: Se refiere a la supervisión sistemática que hacen los gerentes al trabajo de sus empleados y a la corrección de los errores o problemas en el mismo momento en que se presentan. Evaluación del desempeño: Es la valoración del trabajo de una persona sobre criterios previamente establecidos, para llegar a decisiones administrativas objetivas y sustentadas. Disciplina: El empleo de la disciplina para manejar el comportamiento de un empleado e incidir en su desempeño se aplica cuando el trabajador es irregular en su desempeño o ignora las reglas y normas organizacionales. La disciplina entendida como la acción tomada por la autoridad jerárquica para hacer cumplir las directrices y reglamentos, debe venir inmediatamente después de la infracción, ser consistente e impersonal e ir acompañada de una clara advertencia sobre el hecho generador. Para finalizar, es necesario registrar las cualidades con que debe contar un efectivo sistema de control tales como: Exactitud: Un sistema de control debe generar información exacta y confiable. Oportunidad: Los controles deben mostrar a tiempo las variaciones o falencias, para evitar problemas de mayor cobertura. Economía: Un sistema de control debe ser de operación económica, justificando así los beneficios que proporciona. Flexibilidad: Debe tener la adaptabilidad suficiente para ajustarse a los elementos adversos o aprovechar las oportunidades que se presenten. Comprensión: Los controles deben ser entendidos por los usuarios; esta es la mejor manera de lograr la participación activa y responsable en la corrección de las desviaciones. Criterios razonables: Los controles deben ser accesibles y razonables; de otra manera serán desmotivantes. Con el proceso de control termina el ciclo administrativo, el cual se expone integralmente en la siguiente figura: , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Gráfica 6. Ciclo Administrativo PLANIFICACIÓN Metas Objetivos Estrategias Planes CONTROL ORGANIZACIÓN Normas Medidas Comparaciones Acción Estructura Administración de Recursos Humanos DIRECCIÓN Motivación Liderazgo Comportamiento individual y de Grupo LECCIÓN 3 Teorías y Evolución del Concepto de Administración Una vez efectuado el recorrido que nos ha llevado hasta fondo de la estructura organizacional y nos ha hecho accesibles sus procesos, es necesario efectuar una revisión amplia y general de los enfoques relevantes que históricamente han sustentado el concepto de administración, dado que el abordaje que cada uno hace del funcionamiento de las organizaciones, establece los patrones de manejo de todos los recursos y, muy especialmente, determina el papel del ser humano dentro de ellas. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 3.1 Enfoque Clásico El enfoque clásico de la administración dominó durante la primera mitad del siglo XX los principios de la administración mundial. Desarrollado por Frederick Taylor y Henry Fayol en escenarios diferentes, surge como respuesta al rápido y no planificado crecimiento de las empresas y a la inherente necesidad de incrementar la eficiencia y competitividad de las organizaciones. 3.1.1 Administración Científica (Frederick Taylor) Se caracteriza por su interés en crear una ciencia de la administración, con base en las tareas a través de la racionalización del trabajo y la definición de los principios de administración aplicables a todos los niveles y situaciones organizacionales. El objetivo de fondo de la administración científica es la supresión del desperdicio, la eliminación de la ociosidad de los trabajadores y la reducción de los costos de producción a través de una organización racional del trabajo (ORT). La ORT se fundamenta en el análisis del trabajo operacional, en el estudio de los tiempos y movimientos, en la especialización del empleado y en la fragmentación de las tareas. Parte del convencimiento de que el salario es la única fuente de motivación de los trabajadores y de que su colaboración se obtiene a través de incentivos salariales y de premios por la producción. El diseño de puestos de trabajo enfatiza lo simple y repetitivo, bajo una directa supervisión. A pesar del mecanicismo implícito en el enfoque científico y de la visión parcializada del ser humano, él constituye el primer y fundamental paso en la construcción de una teoría administrativa. 3.1.2 Teoría Clásica (Henry Fayol) Así como la administración científica hace énfasis en la tarea, la teoría clásica fija su atención en la estructura de las organizaciones, como base para logros eficientes. La teoría clásica, en un proceso deductivo, parte del todo estructural para garantizar la eficiencia de las partes involucradas, llámense secciones, departamentos, personas o tareas. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Fayol parte del principio de que toda organización cumple seis funciones a saber: Técnicas, comerciales, financieras, de seguridad, contables y administrativas, las cuales se direccionan a través de las etapas administrativas concretas de planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar. El énfasis en la estructura permite la visión de la organización formal como una disposición de partes diferenciadas que la constituyen y se interrelacionan. La racionalidad administrativa incluye la especialización de las partes y la división del trabajo que puede ser vertical en cuanto a niveles de autoridad u horizontal constituyendo así la departamentalización, todo bajo una estrecha coordinación que garantice la armonía del trabajo entre las partes. No obstante el enfoque altamente mecanicista y la visión de la organización como un sistema cerrado, la teoría clásica estableció la base para la construcción de la teoría administrativa. 3.2 Enfoque Humanístico El arribo del enfoque humanístico significó un cambio trascendental en la visión conceptual y en la práctica administrativa. Hasta el momento el énfasis e interés habían estado centrados en la tarea y en las estructuras organizacionales; se habían omitido las características individuales y grupales de los seres humanos. El enfoque humanístico abre la puerta a la preocupación por el hombre y el grupo social, pasando con ello de un interés exclusivo por los aspectos formales y técnicos, a un reconocimiento de la importancia de los aspectos psicológicos y sociológicos a partir de los años 30, tomando forma en lo que se ha conocido como la Teoría de las Relaciones Humanas. 3.2.1 Teoría de las Relaciones Humanas (Elton Mayo) La teoría de las relaciones humanas es una reacción a las teorías clásica y científica, basada en un deseo de oponerse a la deshumanización del trabajo surgida de la aplicación de métodos científicos y rígidos a los cuales el empleado debía ajustarse obligatoriamente. Su origen se encuentra en la necesidad de humanizar y democratizar la administración, lo cual se dio simultáneamente con un desarrollo de las ciencias humanas, en especial la sociología y la psicología, específicamente enfocadas en los aspectos laborales. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El detonante de esta revolución de ideas y donde se ubica el origen teórico real del enfoque humanístico, es el famoso experimento de Hawthorne, dirigido por el propio Elton Mayo. El experimento que inicialmente buscaba encontrar relaciones entre la productividad y las variables ambientales, mostró en sus resultados otro tipo de relaciones totalmente inesperadas que competían directamente a los temas psicológicos y de asociación del individuo en el medio laboral. Las conclusiones del estudio que dan forma a los lineamientos de la teoría de las relaciones humanas son: El nivel de producción del trabajador está determinado por las expectativas y las normas sociales que lo rodean. Dentro del contexto laboral, el comportamiento del individuo no es una reacción aislada, sino en función del grupo en el cual se desenvuelve. El comportamiento de los trabajadores está supeditado a las normas, patrones y sanciones sociales. Se cambió la visión de la organización como estructura exclusivamente formal, al reconocimiento de la importancia de los aspectos informales, de tal manera que pasó a ser concebida como una organización social compuesta de grupos sociales informales, que no siempre coinciden con los propósitos y estructura formalmente definidos. Se reconocieron y definieron las relaciones humanas como las acciones y actitudes resultantes de los contactos entre personas y grupos, estableciendo que en las organizaciones los individuos participan constantemente en grupos sociales a través de una constante interacción. La naturaleza y contenido del cargo tiene enorme influencia sobre la motivación del trabajador. Los aspectos emocionales son determinantes en el comportamiento humano, así parezcan irracionales al observador. Ellos explican gran parte de la conducta de los individuos. 3.3 Enfoque Neoclásico El enfoque neoclásico constituye una reivindicación de los postulados iniciales del enfoque clásico ya examinado. Vuelve a mirar los aspectos concretos de la administración, haciendo énfasis en la práctica, reafirmando los principios generales e insistiendo en los objetivos y en los resultados. Se vuelve a definir a la organización como una estructura formal caracterizada por la división del trabajo, la especialización, la existencia de una jerarquía y la distribución de autoridad y responsabilidad. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El enfoque neoclásico derivó hacia una progresiva preocupación por los fines, más que por los medios, de manera que el trabajo empezó a concebirse como el medio de alcanzar ciertas metas (objetivos organizacionales). Esta nueva visión generada en el enfoque neoclásico es la llamada administración por objetivos. 3.3.1 Administración por Objetivos (Peter Drucker) La administración por objetivos fue planteada por Drucker a mediados del siglo XX. Básicamente consiste en el direccionamiento de los esfuerzos a través de los procesos de planeación y control, sobre la base de que para alcanzar resultados, la organización requiere definir el ámbito y el fin de su accionar. La administración por objetivos promulga la necesidad de un establecimiento conjunto de objetivos entre el trabajador y su superior y para cada departamento o dependencia; busca así mismo, la interrelación de los objetivos departamentales; la elaboración de planes tácticos y operacionales con énfasis en la medición y en el control; plantea un sistema continuo de evaluación, revisión y reciclaje de los planes, participación activa de la dirección y fuerte apoyo del staff. 3.4 Enfoque Estructuralista El enfoque estructuralista se fija en las grandes organizaciones de principios del siglo XX, dando así nacimiento a las burocracias, animadas por la finalidad de organizar detalladamente y dirigir estrictamente las actividades de las empresas con la mayor eficiencia posible. 3.4.1 Teoría Estructuralista El concepto de estructura establece la existencia de un conjunto formal de dos o más elementos que permanece inalterado; es decir, la estructura permanece aún ante la modificación de alguno de sus elementos o relaciones. Esta definición clásica de estructura, explica el hecho de que la teoría administrativa se ocupe de la totalidad y de la relación de las partes constitutivas del todo. La totalidad, la interdependencia de las partes y la concepción de que el todo es mayor que la sencilla suma de las partes, son las características fundamentales del estructuralismo. La teoría estructuralista tienes sus orígenes en la oposición surgida entre la teoría tradicional y la teoría de las relaciones humanas, y es allí donde la teoría estructuralista permite alcanzar un punto de ajuste al reconocer la posibilidad de hacer compatibles la visión de la organización como unidad social con la necesidad de establecer mecanismos que permitan alcanzar las metas organizacionales. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 3.4.2 Modelo Burocrático (Max Weber) La burocracia se entiende como una forma específica de organización humana sustentada en la racionalidad, es decir, en la adecuación de los medios a los fines, con el propósito de garantizar la máxima eficiencia posible en esa búsqueda. Weber sustenta la existencia y ampliación de cobertura del modelo burocrático en el desarrollo de una economía monetaria, en el avance tecnológico que originó un perfeccionamiento en las tareas administrativas y en el crecimiento cualitativo y cuantitativo de esas mismas tareas administrativas del Estado, donde solo un modelo burocrático podría sustentar la enorme complejidad inherente a su tamaño. Las características principales de la burocracia son: Carácter legal de las normas y reglamentos. Carácter formal de las comunicaciones. Carácter racional y división del trabajo. Impersonalidad de las relaciones Jerarquía de autoridad. Rutinas y procedimientos estandarizados. Competencia técnica y meritocrática. Especialización de la administración. Profesionalización de los participantes. Visión completa del funcionamiento. 3.5 Enfoque del Comportamiento El enfoque del comportamiento es el punto culminante del énfasis de las ciencias del comportamiento en la teoría administrativa. Es un momento caracterizado por las soluciones democráticas y la flexibilidad ante los problemas de la organización. La preocupación por la estructura da paso hacia el interés por la dinámica y los procesos organizacionales que son, básicamente, los componentes del comportamiento de la organización. Predomina en este enfoque el interés en el aspecto humano, pero ubicándolo en el contexto organizacional. 3.5.1 Teoría del Comportamiento Organizacional El punto de partida implica la inicial definición del comportamiento organizacional; él se entiende como el estudio del funcionamiento y de la dinámica de las organizaciones y de la manera como los grupos y los sujetos se conducen dentro de ellas. Para llegar a la comprensión de su cobertura, quien más aportó fue la psicología organizacional. Esta teoría enfatiza de manera especial los conceptos de motivación y decisión humanos en su relación con la estructura, estilo y política organizacionales. El individuo se concibe como un agente decisorio que se basa en la información suministrada por el ambiente y en el bagaje de convicciones. Los conflictos surgidos de la contraposición de metas personales y organizacionales, se resuelven, según la teoría, a través de procedimientos eminentemente conductistas. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 3.5.2 Teoría del Desarrollo Organizacional El desarrollo organizacional es todo cambio que ha sido previamente planeado. El desarrollo de las organizaciones es un proceso planeado de modificaciones culturales y estructurales y la respuesta de ellas a esos cambios. El D.O. concibe al mundo moderno como un campo de cambios rápidos y abruptos en todos los órdenes que afectan directamente a las organizaciones. Esto exige de ellas la capacidad de una continua adaptación, tanto de los individuos como de los grupos, dado que la interacción entre sí y con el medio ambiente es permanente; esto significa que las organizaciones son sistemas abiertos. El Desarrollo Organizacional también plantea la posibilidad de un mejoramiento de la vida laboral mediante la integración de los objetivos individuales con los de la organización, a través de un liderazgo basado en el diagnóstico, el conocimiento y la planeación de las decisiones. La participación y el compromiso que se generen en los integrantes incrementan la eficacia organizacional y el bienestar de sus integrantes. Finalmente, los pasos integrantes del proceso de D.O. básicamente son: Recolección de datos, diagnóstico organizacional e intervención. 3.6 Enfoque Contingencial Como su nombre lo indica, la eventualidad o incertidumbre ante un suceso son el punto de partida del presente enfoque. Él plantea que no existe un único modelo o proceso para el mejoramiento y crecimiento de las organizaciones, siendo más conveniente establecer los requerimientos ambientales para determinar las relaciones organizacionales que de mejor manera puedan responder a ellas. El enfoque toma su forma definitiva en la llamada teoría contingencial. 3.6.1 Teoría Contingencial Ni en la teoría administrativa ni en las organizaciones puede hablarse de verdades absolutas y eficaces para todos los procesos. Las variables ambientales se conciben como independientes, en tanto que las técnicas administrativas vienen a ser las variables dependientes, creando algo que constituye una relación funcional. En este sentido, el conocimiento del ambiente es fundamental para la comprensión de los mecanismos organizacionales porque gran parte de los sucesos que ocurren dentro de ella, responden a acontecimientos del exterior. Para la teoría contingencial otra variable de vital importancia es la tecnología porque constituye la herramienta con la cual las organizaciones se enfrentan al ambiente; a partir de esta comprensión, la tecnología asumió un papel protagónico en la teoría administrativa. Con la teoría contingencial termina el breve recorrido por los principales enfoques y posiciones que han marcado los conceptos de administración en las diversas épocas y momentos históricos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Para facilitar la visión integral se registran los principales aportes y características de lo expuesto en el Cuadro No. 4 Tabla 4. Enfoques Administrativos TEORÍA ADMINISTRATIVA FUNDAMENTACIÓN ÉNFASIS ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA Racionalización del trabajo especialmente a nivel operacional. En las tareas TEORÍA CLÁSICA - Organización formal. En la estructura , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública NEOCLÁSICA Principios generales de la Admón. Funciones del administrador. TEORÍA DE LA BUROCRACIA Organización formal con estructura burocrática. Racionalidad organizacional. Organización formal e informal. TEORÍA ESTRUCTURALISTA Análisis intraorganizacional. Análisis interorganizacional. Organización informal. TEORÍA DE LAS RELACIONES HUMANAS Motivación, liderazgo, comunicaciones y dinámica de grupo. Estilos de administración. TEORÍA DEL COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL TEORÍA DEL DESARROLLO ORGANIZACIONAL Teoría de las decisiones. En las personas Integración de los objetivos individuales y organizacionales. Cambio organizacional planeado. Enfoque de sistema abierto. Análisis intraorganizacional. TEORÍA ESTRUCTURALISTA - NEOESTRUCTURALISTA Análisis ambiental. Enfoque de sistema abierto. Análisis ambiental. TEORÍA CONTINGENCIAL Enfoque de sistema abierto LECCIÓN 4 Práctica Administrativa Actual 4.1 Contexto Actual En el ambiente y la tecnología , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La historia del pensamiento administrativo va de la mano con los desarrollos sociales, económicos y tecnológicos del ser humano y con las perspectivas e intereses que históricamente han preocupado al hombre, especialmente en lo inherente al sector público en donde se manejan los intereses de la comunidad. La administración es parte integral del mundo moderno y cada época desarrolla un tipo de organización adecuado a sus características. Warren G. Bennis 22 considera que los cambios de las organizaciones están estrechamente ligados a las transformaciones rápidas e inesperadas en el campo del conocimiento, que imponen nuevas y crecientes necesidades que muchas organizaciones no encuentran cómo satisfacer. El contexto básico en el que se está desarrollando la administración moderna es de “turbulencia”, signado por cambios continuos, ritmo acelerado y permanentes modificaciones, todo lo cual genera drásticas variaciones en el medio ambiente en el que operan las organizaciones. En este orden de ideas, el destino de las organizaciones públicas y privadas está ligado a factores que trascienden su ámbito de control, obligándolas a refinar sus sistemas de pensamiento y, por ende, su acción. Un proceso de cambio fundamental es la transformación espectacular de todos los aspectos tecnológicos básicos mundiales. La tasa de innovación está alcanzando una frenética aceleración que impacta la forma en que se producen, distribuyen y consumen los bienes y los servicios, de manera que las organizaciones que no se integran al proceso de cambios tecnológicos quedan inevitablemente fuera de competencia, mientras las que están a la vanguardia, desarrollan claras ventajas competitivas. Otro proceso que está avanzando en una acelerada carrera es el de la transformación total del mundo de las comunicaciones. Se generan innumerables posibilidades y rutas en la transferencia de información, los flujos de personas, bienes y servicios, la ubicación de elementos y la información instantánea. En una sociedad de organizaciones interdependientes, la administración es de vital importancia por constituirse en el elemento coordinador de esa diversidad y complejidad El administrador se enfrenta con problemas multivariados cualitativamente más complejos que los precedentes, por lo cual debe manejar la incertidumbre como compañera permanente de su accionar. La inestabilidad abarca también elementos de tipo macro como las modificaciones geopolíticas que están cambiando el mapa conocido, produciendo a su vez, acentuadas variaciones productivas, financieras y monetarias. La administración en general y, menos aún la pública, no puede responder a este estado de cosas con fórmulas que han resultado ser funcionales en diferentes contextos; el pasado, en casos como éste, puede ser una referencia desorientadora porque los grandes cambios y fluctuaciones tienen como característica fundamental su baja previsibilidad, dado que no existe un solo desenlace posible, sino múltiples “finales abiertos”. 22 WARREN, G. Bennis, CARROLL, Stephen J. Carroll, Jr., PAINE, Frank & MINER John B. Organizations of the Future, in the Management Process. Cases and Readings, New York, MacMillan Publishing, 1973, p.378. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 4.2 Alternativas de Acción Ante la exposición de la situación descrita, surgen lógicamente los siguientes interrogantes; ¿Qué debe hacer la administración pública para enfrentar exitosamente este estado de cosas? ¿cómo ser eficiente en esas condiciones?, qué capacidades se deben enfatizar?, cómo deber ser la estructura organizacional para que responda a las exigencias actuales?, hacia dónde deben apuntar los procesos administrativos?, ¿cómo formar líderes eficaces? La respuesta a estas preguntas es fundamental para la administración actual. De acuerdo con Bernardo Kliksberg23 existen indicadores de ruta que pueden coadyuvar a responder estos interrogantes y que pasaremos a interpretar en su contexto administrativo. 4.2.1 Revisión de los Conceptos de Administración Tradicionales El modelo que ha dominado el campo de la administración en épocas pasadas, ha hecho ajustes menores al devenir de los tiempos para producir efectos de aplicación; no obstante, parece haberse agotado su ciclo de acción. Ante los retos planteados en los tiempos modernos, la respuesta engloba un concepto que se ha hecho parte constitutiva de la administración actual: La calidad. La revolución de la calidad se presenta tanto en el sector privado como en el público. Es un enfoque centrado en el cliente interno y externo, caracterizado por una constante preocupación hacia la mejora continua, basada en el supuesto de que siempre es posible hacer las cosas mejor. El criterio de calidad debe englobar todas las acciones administrativas y llegar a todos los procesos de la organización; debe contar con la posibilidad de ser cuantificada a través de la comparación de cada variable con los parámetros establecidos por la organización. La calidad requiere una delegación de autoridad y un compromiso general de todas las partes de la estructura organizacional. ¿Cómo deber ser entonces el perfil de los gerentes de excelencia? En el modelo tradicional no se plantean mayores dudas porque existe un esquema axiomático originado en Henry Fayol en donde la acción gerencial se resume en planificar, dirigir, coordinar, organizar y controlar, al tiempo que fluyen hacia él los diversos sistemas de información y aplica las herramientas técnicas para ejercer su rol. 23 KLIKSBERG Bernardo, Pensamiento Iberoamericano - La perspectiva de la gerencia empresarial en los años noventa, No. 19 pp151-163, Madrid, 1991. Documento de apoyo a la Conferencia del autor en el Simposio , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Según Kliksberg, el modelo aparece débil ante las nuevas demandas y se sustenta en investigaciones como la realizada en la Universidad de Harvard por el profesor John Kotter y registrada en la Harvard Business Review, donde se determinó que una administración exitosa para los tiempos actuales es aquella en la que los gerentes invierten gran parte de su tiempo conversando con otros miembros de la organización, obviando muchas veces la línea jerárquica, tocando diversos tópicos y saliéndose en múltiples ocasiones de la agenda establecida. La investigación evidenció que estos administradores efectuaban, a su manera, dos acciones cruciales para el éxito: Armar adecuadamente su agenda de decisiones sobre una información realista y de primera mano y, en segundo lugar, lograr que se hagan las cosas a través de un grupo grande y diverso de personas que se involucran con los temas. Quizá una de los problemas básicos de la administración tradicional es su alta generación de documentos, que en muchas ocasiones distraen la atención de aquellas cosas de fondo, verdaderamente importantes. La administración moderna debe lucir menos sistemática, meno reflexiva y mucho más reactiva, especialmente en cuanto se refiere a lo público, donde han sido especialmente enfáticas estas situaciones. 4.2.2 Replanteamiento de la organización piramidal El modelo administrativo tradicional y, especialmente en el sector público, cuenta con una visión eminentemente formalista de la organización, donde debe invertirse un gran esfuerzo de diseño, cuyo producto es la estructura organizacional óptima, según los también tradicionales principios de administración. El resultado es un organigrama, unas descripciones de funciones, unos manuales de normas y los subproductos de cada uno de ellos. Esto es especialmente cierto para las organizaciones públicas, donde en muchas ocasiones la estructura y el seguimiento de parámetros inflexibles se convierten en un objetivo que desplaza en el interés y el esfuerzo de las auténticas metas organizacionales. Ante las exigencias actuales, esta posición está presentando deficiencias tales como la creación de una visión simplista de la organización la cual a veces no permite entender que, a pesar de la innegable importancia de la estructura, ella no es sino una pequeña parte del fundamental tema de la eficiencia administrativa. Otro problema estriba en los efectos de antiflexibilidad, donde la formalidad puede llegar a constituir una camisa de fuerza que impide el rápido movimiento y la acción ante las demandas del medio. Las organizaciones modernas buscan esquemas que posibiliten readaptaciones permanentes de los recursos humanos y financieros, como organizaciones matriciales, por proyectos o semejantes. Adicional al reduccionismo formalista y las tendencias de antiflexibilidad, la organización piramidal concibe la necesidad de separar el proceso de planeación que fija estrategias, del proceso de implementación dedicado exclusivamente a su ejecución. En un contexto , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública permanentemente mudable como el que se ha mostrado, es imprescindible convertir la dicotomía en unidad, y planear y ejecutar en un proceso integrado donde la retroalimentación de la realidad se convierta en impulsos en tiempo real para reformular estrategias. Lo ideal, antes que una dicotomía, es un proceso único de aprendizaje a partir de la realidad. Desde la óptica del recurso humano, el modelo administrativo tradicional superpone el planeamiento y la estructura al personal. La política de administración de personal tradicional enfatiza los aspectos logísticos: Describir funciones, reclutar, establecer escalas de remuneraciones, pagar, controlar asistencia, horarios, licencias y adiestrar en aspectos específicos. Así, los departamentos de personal se convierten en unidades de eminente corte administrativo, con fuerte tendencia a la burocratización y con muy escasa capacidad de innovación. Este enfoque genera con frecuencia un recurso con bajos niveles de motivación, alta resistencia, interpretación de los mensajes de la alta dirección como manipulativos y sensación de aislamiento de lo que es realmente importante para la organización. Los requerimientos actuales han entendido que es más productivo contar con una fuerza de trabajo comprometida que incluso con las últimas herramientas tecnológicas porque para enfrentar la turbulencia e incertidumbre, se requieren altos niveles de identificación y cooperación del personal. Es por esto que el área de personal debe ser revalorizada y su director ser parte del más alto nivel organizacional para estar cerca de las fuentes reales de decisión y transmitir este sentido de compromiso e información fidedigna al recurso humano de la organización. Los conceptos tradicionales descritos incidieron durante mucho tiempo en el tipo de formación otorgada a los administradores y gerentes, quienes fueron en ese lapso básicamente instruidos para desarrollar herramientas para impedir “que las personas y los problemas no pertinentes obstaculizaran su trabajo diario”. ¿Qué hacer entonces? 4.3 La Administración Actual Para responder al interrogante parece necesario replantear muchos de los postulados del estilo administrativo tradicional, en donde el gerente es entrenado para diseñar el futuro a partir de conclusiones del pasado. Si el futuro es diferente al pasado, las previsiones fallarán. 4.3.1 Capacidad para Administrar Complejidad , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Para encarar la complejidad es necesario variar gran parte del esquema mental con el que trabaja la administración del modelo tradicional. El administrador debe dejar de interpretar la realidad desde un único punto de vista; debe ejercitarse en pensar proyectando mentalmente varios escenarios posibles simultáneos. En el modelo tradicional se trata de llegar rápidamente a decisiones de cierre. Lo aconsejable es suspender los juicios definitorios hasta contar con una comprensión integral y global de la situación. En épocas anteriores las gerencias, ante opiniones diversas, trataban de presionar para que los demás se amoldaran a su punto de vista. La nueva gerencia debe capitalizar las otras opiniones porque la realidad compleja y ambigua puede entenderse mejor si se aumentan los ángulos de visión. 4.3.2 Construcción de Organizaciones Flexibles La flexibilidad es una exigencia imperativa de la administración actual para estimular la cooperación. Descentralización, rotación y visión compartida son componentes básicos de modelos que reemplazan la estructura piramidal por redes de unidades intervinculadas que se estructurarán según las necesidades. La matriz tipo red favorece la tasa de innovación, cuestión fundamental para la supervivencia organizacional; la descentralización produce flexibilidad en diversas direcciones significativas. 4.3.3 Movilización de la Participación La cooperación es una condición fundamental para la productividad.; el camino óptimo para ella pasa por la participación. Los impactos sobre la productividad de cuestiones como la información compartida y la posibilidad de que los empleados accedan a una visión global de la situación de la organización, son enormes. La razón del éxito de la participación es que responde a núcleos fundamentales de la personalidad humana, dado que el individuo sólo se involucra plenamente cuando participa activamente. Por otra parte, el avance en esta dirección responde a las presiones legítimas masivas, hechas por sociedades cada vez más democráticas. LECCIÓN 5 Responsabilidad Administrativa 5.1 Responsabilidad Social , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Antes de la segunda mitad del siglo XX la responsabilidad corporativa no constituía un tópico de preocupación para los administradores y gerentes. Con el cambio de los tiempos y las circunstancias, ha sido necesario enfrentar diariamente decisiones con un gran componente de responsabilidad social, especialmente por parte de las organizaciones públicas. La responsabilidad social ha tenido dos perspectivas; la primera de ellas, inherente al punto de vista clásico la define simplemente como la obtención de máximas utilidades. El segundo enfoque va más allá de la obtención de utilidades para incluir la protección y el mejoramiento del bienestar de la sociedad. La definición más integral de la responsabilidad social habla de una obligación que trasciende la requerida por la ley y la economía para que una organización busque metas a largo plazo que sean buenas para la sociedad. Esto implica contar con una respuesta social, entendida como la capacidad para atender a las presiones de la comunidad. Una organización socialmente responsable da la cara a las expectativas públicas, genera utilidades a largo plazo, contrae obligaciones éticas, proyecta una buena imagen pública, cuenta con un mejor ambiente y genera confianza al interior y hacia el entorno. Existe una estrecha relación entre la responsabilidad social organizacional y la administración basada en valores, en la cual se busca establecer, promover y practicar los valores acordados y compartidos, los cuales integran la cultura de la organización, influyen en la forma en que opera y determina el comportamiento de los empleados porque comunica lo que la organización espera de sus miembros en término de conducta general. Estos valores compartidos actúan como indicadores de las decisiones gerenciales y de sus acciones, al tiempo que son una forma de crear un espíritu de equipo y de desarrollar un compromiso más profundo con el trabajo, dado que todo el equipo se siente obligado a asumir las responsabilidades de sus acciones. 5.2 Responsabilidad en el Ejercicio de la Administración El modelo del enfoque racional permeó hasta tal punto las concepciones de la teoría y de la práctica administrativa, que hoy aparece como el paradigma dominante tanto para la teoría de la acción gubernamental como de la administración pública en general. Aunque los beneficios de su uso sean innegables, también es evidente que existen debilidades que se han fortalecido en desarrollo de su uso, tales como las que presentan las actividades de control como primer modo de acción gubernamental por ejemplo 24. 24 Esta sección se basa en gran parte en los aportes de Richard T. Mayer y Michael M. Hannon, «Teaching Moral 226. Education in Public Administration», Southern Review of Public Administration 6,2, 1982, pp. 217- , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Una acción eficiente y humana en la administración general y, especialmente en la pública, no sólo ha de controlar cuando sea apropiado hacerlo, sino que también debe reflejar una capacidad de aprender de los procesos de experiencia social y confiar en ellos. La teoría debe verse más como un medio de interpretar, criticar, reflexionar y en general dar sentido a lo que hacen los administradores, como ciudadanos y, colectivamente, como naciones y gobiernos. Al mismo tiempo, la teoría, en toda su diversidad, puede servir a todos estos intereses sólo mientras involucre el juicio personal, la comprensión reflexiva de la experiencia colectiva, así como la decisión de lo que debe valorarse. La administración debe tratar ante todo con la cuestión de la responsabilidad administrativa; sólo entonces se destacará el provecho de las teorías presentadas. La función del administrador consiste en mediar y no sólo en juzgar o resolver problemas; en interponerse entre dos bandos como amigo imparcial de ambos. El administrador público, concretamente, media no sólo entre la política del gobierno y los gobernados, sino también entre los intereses que forman los bandos de esa ecuación tradicional. Por ello, desempeñar ese papel esencial exige que sea responsable en tres ámbitos: El profesional, el político y el personal. 5.2.1 La Responsabilidad Profesional Asumir la responsabilidad profesional de los actos propios exige un estado mental y uno moral. Significa tener suficientes conocimientos de la tarea encargada para apreciar sus consecuencias y no permitir que esos conocimientos se sobrepongan a apreciación de la situación. La objetividad implica poseer la capacidad de sopesar las circunstancias concretas, tanto impersonal (sin pensar en las ganancias personales) como imparcialmente (sin preocuparse por quién recibe los beneficios). En otras palabras, ser profesional significa no tomar decisiones de acuerdo con factores subjetivos y éticos. Este sentido de ser profesional o, en otras palabras, de actuar con profesionalismo, corresponde a la explicación de Laurin Wollan, quien sostiene que, pese a las diferentes definiciones de profesión, hay tres elementos aceptados como integrantes de la definición de ser profesional; ellos son: ético, vocacional y culto 25.10 El elemento ético que se invoca cuando alguien habla de actuar profesionalmente tiene que ver con códigos y preceptos y, lo que es aún de mayor importancia, con el concepto de que tal elemento se internaliza y, a la vez, no es exclusivo del individuo. El profesional es semiautónomo, se gobierna por sí solo y se disciplina por sí solo. Por ello, la acción profesional se basa en un entendimiento autodirigido de la acción apropiada. 25 WOLLAN, Laurin A.Ir., Lawyers in Government ‘The Most Administration Review 38, 2, 1978, pp.105-112. Serviceable Instruments of Authority, Public , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El aspecto vocacional como lo emplea Wollan, se refiere al sentido de un llamado implícito en la labor, un llamado al servicio. No es coincidencia que se empleen expresiones como «el servicio público», «el servicio militar», «el servicio civil» y «el servicio social». Ello presenta imágenes de un imperativo que supera el yo individual. Por último, tenemos el elemento de ser culto. Con esto Wollan parece querer decir no sólo preparado, sino, más aún, informado y educado. Hay un cuerpo de conocimientos al que podemos recurrir como profesionales, uno que se aprende por el estudio y por la acción. 5.2.2 La Responsabilidad Política La política tiene que ver con los problemas del hombre al enfrentarse al futuro: el problema del hombre como creador de la historia y, a la vez, como producto de esa historia. La política enuncia lo que se considera posible, deseable y significativo para la empresa humana. En este sentido, la política es el nexo del hecho, el valor y el significado último en el que se reúnen las reflexiones científica, ética y filosófica de cualquier ciencia y, por ende, de la administración. Administrar con un sentido de la responsabilidad política significa estar al tanto de los valores sociales predominantes como se expresan no sólo por los pronunciamientos del régimen que se encuentra en el poder, sino también por la ley y la constitución, así como por la historia de la sociedad. Significa comprender que cualquier decisión tomada por un administrador público que afecte las circunstancias de la gente (en lo corporativo y en lo individual), por muy técnica y neutra que parezca, siempre formará parte de una decisión política porque asigna recursos públicos a través de la mediación de intereses. Por último, significa reconocer que las decisiones administrativas se toman en nombre de un colectivo, no sólo en nombre de la organización, la dependencia o la oficina. 5.2.3 La Responsabilidad Personal Actuar de acuerdo con la responsabilidad personal es reconocer que las acciones propias afectan las vidas de las personas. Las fuerzas sociales, las instituciones, los partidos y hasta el gobierno mismo son maneras de generalizar sobre las acciones combinadas de otros y son modos de registrar la propia historia. Son reales en la medida en afectan y definen la vida. Sin embargo, en el fondo consisten en las acciones emprendidas por innumerables individuos, cada uno de los cuales es responsable; es decir, los otros miembros de la sociedad pueden pedirle cuentas de las consecuencias de la acción colectiva. La utilidad de determinar la responsabilidad en ese sentido no se encuentra en provocar paroxismos de culpabilidad, sino, antes bien, en recordar a todo el que trabaja, piensa, enseña y aprende en un entorno administrativo, que no es posible omitir las consecuencias de las propias acciones. No se puede imponer la carga de esas acciones , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública a otros, a las instituciones o las normas; y no se pueden ocultar las acciones tras una pantalla de retórica acerca de órdenes, requerimientos o similares. La responsabilidad profesional, la política y la personal no son nociones acumula ti vas ni excluyentes. Cada una tiene sentido sólo por relación con las otras dos. Cada una ofrece un freno contra las deficiencias de las otras que se desarrollarían si fuesen las únicas que guiaran las acciones de los administradores. Por ejemplo, la responsabilidad política salva al profesionalismo de volverse un instrumentalismo estrecho y a la responsabilidad personal de ser un narcisismo ético o un dogmatismo moral. A su vez, la responsabilidad profesional contiene la tendencia de la política a degenerar en oportunismo y de la personal a caer en una impracticabilidad ingenua. Por último, la responsabilidad personal aclara la diferencia entre la responsabilidad política y la obediencia ciega, y entre el profesionalismo y el insensato tecnicismo. Lo que se necesita es un equilibrio y un llamado a la negociación constante de las tensiones entre los tres aspectos de la acción administrativa responsable. Una vertiente de esto surge al tratar, pensar y trabajar en organizaciones. Dado el panorama teórico descrito hasta el momento, debe ser claro que no hay nada que pueda llamarse la teoría explicativa última y definitiva de la acción organizacional. CAPITULO 2 EL ENTORNO ORGANIZACIONAL LECCIÓN 6 Qué es una Organización 6.1 Definición y Contexto El planeta se encuentra inmerso en una época de rápidos cambios y transformaciones, caracterizada por los avances tecnológicos y sociales, mayor competencia interna e internacional y evidentes sentimientos de libertad y democracia. Dos fenómenos han marcado con especial énfasis este estado de cosas: Se trata de la internalización y de la globalización. El primero de ellos se refiere a la expansión de las relaciones entre países, con el consecuente flujo de productos, capital o negocios entre una nación y otra. El segundo se refiere a la concepción de un mundo sin naciones ni fronteras, surgida de las mismas necesidades mundiales y para lo cual el tema de las comunicaciones ha aportado elementos definitivos. El interrogante lógico ante esto es ¿Qué les sucede a las organizaciones y a sus miembros cuando su entorno cambia a un ritmo tan frenético? La respuesta ya se había vislumbrado en este texto al hablar del proceso administrativo: Las estructuras, los procesos, las prácticas de gestión de recursos humanos y los estilos de dirección deben tornarse flexibles para adaptarse al nuevo estado de cosas. La definición más sencilla de organización es la que la concibe como una unidad coordinada, formada por un conjunto sistemático de personas que trabajan para alcanzar un objetivo común o conjunto de objetivos comunes, posibilitando así alcanzar logros que , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública no podrían obtenerse actuando de forma independiente. No obstante, el análisis de las organizaciones debe ir más lejos y requiere esquematizar un cuadro de referencia metodológica que permita delimitar una realidad común pero a veces mal interpretada como son las organizaciones. Concebirlas como unidades deliberadamente construidas y reconstruidas, dotadas de una estructura funcional y dirigidas a la consecución de un objetivo determinado, tiene la ventaja de permitir distinguirlas de realidades sociales que tienen muchos nexos en común con otras organizaciones pero a las que les faltan algunas de las notas explicitadas en esta definición; así mismo, posibilita excluir también otras realidades sociales que no responden al criterio de construcción social determinado, tales como familia, grupo de amigos o grupos de sentimiento de pertenencia o por continuidad de relaciones sociales. Las organizaciones públicas, por su parte, son entidades colectivas formalmente estructuradas y socialmente establecidas para alcanzar metas determinadas mediante la adquisición de recursos del medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se corresponden con esas metas. En la conformación organizacional el elemento básico es la constitución por medio de un acto deliberado. Muchos autores hablan de organización casi como de un ente vivo: “tiene desarrollo, consolidación y puede extinguirse”. Aquí el elemento fundamental es la supervivencia o existencia. Esta definición debe ser complementada con la demarcación del carácter y la finalidad de la organización, sin olvidar que ante cambios del entorno, la respuesta organizacional también debe ser el cambio como requisito para la supervivencia. Un interesante aporte para la concepción de las organizaciones y su capacidad de adaptación, lo proporciona el enfoque sistémico para el cual una organización es un sistema socio-técnico incluido en otro más amplio que es la sociedad con la que interactúa influyéndose mutuamente. Desde esta perspectiva, también puede ser definida como un sistema social, integrado por individuos y grupos de trabajo que responden a una determinada estructura y dentro de un contexto al que controla parcialmente, desarrollando actividades y aplicando recursos en pos de ciertos valores comunes. Vista desde esta óptica, la organización es la estructuración de las relaciones que deben existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados. Es relevante en esta definición el concepto de equifinalidad como el hecho de que las metas pueden lograrse de diferentes formas, mediante distintos insumos, procesos o métodos. Para el logro de estos objetivos, la organización cuenta, en primer lugar, con un subsistema psicosocial compuesto por individuos y grupos en interacción. Dicho subsistema está formado por la conducta individual y la motivación, las relaciones del status y del papel, la dinámica de grupos y los sistemas de influencia. En segundo lugar cuenta con un subsistema técnico, el cual se refiere a los conocimientos necesarios para el desarrollo de tareas, incluyendo las técnicas usadas para la transformación de insumos en productos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Finalmente, existe un subsistema administrativo el cual relaciona a la organización con su medio y establece los objetivos, desarrolla los planes de integración, la estrategia y operación, mediante el diseño de la estructura y el establecimiento de los procesos de control. Esta visión es igualmente válida para organizaciones empresariales, de gobierno, no lucrativas, mixtas y aquellas difícilmente clasificables. Lo que estabiliza y coordina el funcionamiento de los sistemas totales, ayudándoles hacer frente a las variaciones del ambiente y a presentar un comportamiento más o menos complejo es el control, el cual posibilita seleccionar los ingresos para obtener ciertos egresos predefinidos; tal control se presenta en forma de regulaciones que permiten mantener un equilibrio dinámico y alcanzar un estado productivo. La figura 7 grafica lo expuesto. LECCIÓN 7 Estructura de las organizaciones 7.1 Definición Como gran parte de los conceptos manejados por las ciencias humanas, la psicología, por ejemplo, el concepto de estructura es intangible y sólo puede inferirse a partir de sus manifestaciones externas o pruebas. A pesar de ello, es claro que la estructura de una organización le posibilita alcanzar los objetivos trazados, tanto colectivos como individuales, con lo cual es dable concluir que ella está estrechamente relacionada con la eficacia de la misma. También resulta evidente que “el concepto de estructura...implica una configuración de actividades que se caracteriza por ser perdurable y persistente, el rasgo dominante de la estructura de una organización es su regularidad”26 . Finalmente, todas las organizaciones cuentan con una estructura de puestos de trabajo, con la consecuente ubicación de las personas en ellos, lo cual determina la forma y carácter de procesos tales como el de control, remuneración y políticas de administración del recurso humano. Vistos los efectos o pruebas de las que se hablaba, es posible ahora arribar a la definición de estructura organizacional como las pautas o derroteros que siguen los puestos de trabajo y los grupos de puestos de trabajo dentro de una organización y que influyen de manera notable en el comportamiento del recurso humano, tanto de manera individual como grupal. 26 RANSON, Stewart. HINNINGS Bob y GREENWOD Royston, The Estructuring of Organizational Structures, Administrative Science Quarterly, marzo 1980, p.1 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 7.2 Efectos de la Estructura sobre Personas y Grupos El comportamiento de las personas y de los grupos que integran una organización, se ve afectado significativamente por el trabajo que se realiza en ella. Esta afectación puede ser positiva o negativa, dependiendo de si la labor que se efectúa origina en el individuo altos niveles de satisfacción o genera importantes grados de ansiedad. La labor asignada constituye en sí un importante estímulo del comportamiento personal, pero es la estructura organizacional la que determina si estas actividades son rutinarias o especializadas, con exigencia de profundos o superficiales conocimientos, retadoras o cotidianas y si su realización requiere la relación con compañeros de trabajo, jefes o clientes, dando lugar a sentimientos de colaboración, sumisión, interés u otros similares. Según sea la configuración de los puestos de trabajo, los grupos podrán desarrollar cohesión y comunicación, produciéndose con ello el surgimiento de elementos emocionales que se reflejan en el comportamiento y actitud de las personas y de los grupos que conforman la organización. Gráfica 7. Contexto Organizacional , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública ENTORNO PROPÓSITO DEFINIDO PERSONAS ESTRUCTURA SISTEMÁTICA 7.3 Diseño de la Estructura Organizacional El diseño de la estructura de la organización implica un proceso de toma de decisiones y ejecución de acciones por parte de la alta dirección, que desembocan en una conformación específica y concreta para la organización. Las actividades propias del proceso de diseño se registran a continuación: a) Se efectúa una división de la actividad total que debe llevarse a cabo en trabajos menores y en actividades relacionadas. Como consecuencia de este proceso, se definen los puestos de trabajo en función de unas actividades y responsabilidades específicas. Una de las características más importante de un puesto de trabajo es su grado de especialización. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública b) Se decide la forma como deben agruparse los puestos de trabajo, lo cual puede concretarse en la conformación de grupos homogéneos o similares en contraposición a grupos heterogéneos o diferenciados. c) Se definen las dimensiones del grupo que reporta ante cada superior jerárquico. Esto implica decidir si el número de personas supervisadas será numeroso o reducido, con la inherente afectación de la responsabilidad y estilo del respectivo superior. d) Se distribuye la autonomía y la autoridad entre los puestos de trabajo, entendiendo autonomía como el derecho a tomar decisiones sin necesidad de contar con la anuencia de un superior y autoridad como la posibilidad de exigir obediencia de parte de ciertas personas. Todos los puestos de trabajo cuentan con menores o mayores grados de autonomía para tomar decisiones dentro de los límites previamente establecidos, pero no todos los puestos de trabajo incluyen el derecho a exigir obediencia de otros. 7.4 Dimensiones de la estructura organizacional Tradicionalmente se han aceptado y manejado tres dimensiones básicas para describir la estructura organizacional, ellas son: 7.4.1 Formalización Se refiere al grado hasta el cual se especifican, consignan y ejecutan las expectativas sobre los medios y fines del trabajo. Una organización altamente formalizada cuenta con el registro escrito de procedimientos estándar, directrices concretas y políticas explícitas. Así mismo se caracteriza por una elevada especialización de la mano de obra, un alto grado de delegación de la autoridad, la existencia de departamentos funcionales y un amplio intervalo de control. 7.4.2 Centralización Establece la ubicación de la autoridad para tomar decisiones dentro de la jerarquía organizacional o para ejercer control, presentando las siguientes características: a) A mayor especialización del trabajo, mayor centralización. b) Entre menos autoridad se delegue, mayor será la centralización, dado que por naturaleza, la centralización implica mantener la autoridad en los puestos más altos en lugar de delegarla a niveles más bajos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública c) Cuanto mayor uso se haga de los departamentos funcionales, mayor será la centralización, porque es necesario coordinar las actividades de los diversos departamentos relacionados entre sí. d) A mayor número de personas controladas por jefatura, mayor centralización. 7.4.3 Complejidad El concepto se refiere al número de puestos de trabajo o de grupos de trabajo diferenciados, al número de departamentos o unidades funcionales y a los niveles de autoridad que existen en una organización. La complejidad es consecuencia directa de la división de la mano de obra y la creación de departamentos. Los elementos estructurales expuestos son compartidos por las organizaciones públicas y privadas; no obstante, existe un escaso nivel de investigación sobre diferencias o similitudes entre las estructuras de los dos tipos de organizaciones, lo cual no impide anotar que hasta hace dos décadas, la rigidez estructural de las organizaciones públicas era legendaria, impidiéndoles los cambios y adaptaciones ágiles por exceso de trámite o sencillamente por el deseo de mantener un status quo protegido por la norma y cobijado por la funcionalidad de tiempos pasados. Es innegable que las organizaciones públicas han entendido la imperiosa necesidad de flexibilizar sus estructuras y adaptarse a los cambios, con lo cual han garantizado condiciones de supervivencia y posicionamiento. LECCIÓN 8 Procesos Organizacionales Los procesos de la organización abarcan los mecanismos que ella posee para el intercambio de información, la toma de decisiones y la socialización y avance personal y profesional de los miembros. Se mirará cada uno de estos procesos separadamente y en detalle. En lo esencial se aplican a organizaciones públicas y no públicas, encontrándose variación es, específicamente, en los procedimientos de implantación y desarrollo en cada una de ellas, de conformidad con la normatividad vigente para las primeras y el estilo gerencial para las segundas. De acuerdo con Barry Bozeman en su obra “Todas las Organizaciones son Públicas”, sean organizaciones empresariales, de gobierno, no lucrativas o mixtas, los procesos esenciales en el comportamiento organizacional incluyen: El establecimiento y mantenimiento de la organización; su estructuración; la obtención y administración de recursos y la fijación y persecución de metas. Así mismo, el autor plantea que los procesos esenciales de toda organización, cualesquiera sea su naturaleza, están sujetos a la influencia de la autoridad política. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 8.1 Proceso de Comunicación La necesidad asociativa del hombre y la conciencia de la conveniencia de un trabajo conjunto para alcanzar determinados fines, se sustenta en un proceso de comunicación, entendido como la herramienta para conseguir que las cosas se hagan. Dentro de las organizaciones todos los empleados son afectados por el proceso comunicacional y para los líderes o dirigentes constituye el instrumento para llevar a efecto las funciones de planificación, organización y control que les son propias. El proceso general de comunicación se entiende como la transmisión de información y comprensión mediante símbolos verbales y no verbales. Está conformado por cinco elementos a saber: El comunicador, el mensaje, el medio de transmisión, el destinatario y la retroalimentación, tal como se registra en el gráfico 8. 8.1.1 Elementos de la Comunicación En el ámbito organizacional, el comunicador es un trabajador con ideas, información e intenciones que desea compartir con otros. En las organizaciones públicas puede suceder que la rígida verticalidad o el estilo de dirección impidan que ese bagaje informativo llegue de manera espontánea y directa a las instancias superiores de la organización. La forma básica de codificación es el idioma; la función de codificación es facilitar un formato que permita expresar las ideas en forma de mensaje, el cual constituye el resultado del proceso de codificación. Por su parte, el medio transmite el mensaje y lo envía. Las organizaciones proporcionan información a sus miembros de diversas maneras: Por medio de entrevistas personales, por internet, por teléfono, a través de reuniones, teleconferencias o videos. El mensaje enviado debe ser decodificado por el receptor quien viene a constituir el receptor del mismo. Decodificar implica interpretar y esto se lleva a cabo por parte del receptor con base en marcos de referencia y experiencias previas, por lo cual es absolutamente necesario establecer si el contenido del mensaje se interpretó de manera adecuada. Para consumar el ciclo comunicacional debe existir un proceso de retroalimentación, dado que los procesos de comunicación en una sola dirección crean las condiciones para distorsión e interpretación errónea de los contenidos. Una conexión de retroalimentación implica abrir canales para recibir la respuesta al mensaje por parte del receptor que posibilite al comunicador determinar si se ha recibido su mensaje y si ha dado lugar al efecto buscado. Gráfica 8. Proceso de Comunicación , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública COMUNICADOR MENSAJE MEDIO RECEPTOR RETROALIMENTACIÓN 8.1.2 Dirección de la Comunicación El diseño organizacional debe permitir la comunicación en cuatro direcciones y crear los canales funcionales para su rápida y exacta transmisión: hacia abajo, hacia arriba, horizontal y diagonalmente. La comunicación descendente fluye de las personas que ocupan los niveles jerárquicos superiores hacia los subordinados. Normalmente se da en forma de instrucciones, definiciones de políticas, procedimientos, manuales y publicaciones de la empresa. La comunicación ascendente es la contraparte de la anterior; es la que surge de los empleados y se dirige hacia los niveles más altos de la organización. Algunas de sus formas de presentación son las reuniones de grupo, los buzones de sugerencias y los procedimientos establecidos para efectuar acciones de apelación o presentación de quejas. Dentro de la organización formal, y especialmente la pública, no era frecuente la existencia de una comunicación directa y personal entre jefaturas y subalternos; no obstante, como ya se estableció en el contenido de la lección llamada “Administración Actual” del presente módulo, los estilos han tenido que adaptarse a las nuevas exigencias de los tiempos, por lo cual lo común y deseable es que los ejecutivos obtengan información de primera mano a través de un tipo de comunicación personalizada con sus colaboradores. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La comunicación horizontal, por su parte, fluye entre empleados del mismo nivel, toca lo relativo a las funciones y es necesaria para la coordinación e integración de los distintos trabajos de una organización. Finalmente, la comunicación diagonal cruza diversos niveles y funciones de la organización y es de especial utilidad cuando los miembros de la misma no pueden comunicarse por medio de canales ascendentes, descendentes u horizontales. Existe en las organizaciones otro tipo de comunicación que podríamos llamar extraoficial o informal; ella toma se presenta en forma de rumores o comentarios y puede llegar a abarcar todo el ámbito organizacional. Se produce de manera especial cuando los canales formales no son claros, están bloqueados o simplemente no existen. A pesar de que puede llegar a constituir un problema organizacional, un gerente con la suficiente agudeza, logra neutralizarla si actúa oportunamente. 8.1.3 Mejoramiento de la Comunicación Organizacional Para optimizar el proceso de comunicación en la organización, todos los miembros, pero de manera especial los integrantes de la alta dirección, deben esforzarse por ser entendidos y también por entender. En este sentido, hay que mejorar la calidad de los mensajes que emitidos, la comprensión de la información recibida y agilizar los canales a través de los cuales todo ello se transmite. El seguimiento es una de las técnicas para llegar a este mejoramiento; ella supone una inversión de tiempo para cerciorarse de que el mensaje fue entendido en el sentido deseado, toda vez que no podemos olvidar que cada individuo capta y percibe de acuerdo a una estructura y a una experiencia eminentemente individual. La regulación del flujo de información es otra herramienta importante, y consiste básicamente en cuidar la cantidad y calidad de la información que los demás pueden procesar en un lapso de tiempo. Las delegaciones permanentes, por ejemplo, agobian muchas veces a los funcionarios de menor rango, haciéndoles perder de vista las prioridades de las acciones. La repetición también constituye una valiosa ayuda puesto que, además de permitir la memorización de un contenido, al comunicar lo mismo de diferentes maneras se minimiza el riesgo de una interpretación errónea. Escuchar de manera atenta e interesada proporciona un panorama real de los contenidos y permite efectuar retroalimentaciones oportunas y claras. Finalmente, no es posible olvidar los aspectos emocionales inmersos en todo proceso humano, por lo cual factores como la generación de empatía o la existencia de confianza y credibilidad, aportan de manera significativa al mejoramiento del proceso comunicacional en las organizaciones. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 8.2 Proceso de Toma de Decisiones Se conceptúa a la adopción de decisiones como el proceso de selección entre alternativas para dirigir a la organización hacia el cumplimiento de sus objetivos. La búsqueda del equilibrio dinámico de toda organización implica una continua secuencia de decisiones para establecer los objetivos, para seleccionar los medios para alcanzarlos y para modificar, si resulta necesario, los objetivos o las reglas de decisión. La decisión, vista como se definió anteriormente, implica: diagnosticar la situación, determinar las opciones y tratar de prever los resultados para seleccionar la opción más conveniente. El proceso de decisión cuenta con tres componentes fundamentales: Inteligencia, análisis y selección. La inteligencia es la búsqueda y detección de problemas para establecer la necesidad de una decisión. Ante cada resultado manifiesto se responde a la pregunta: ¿hay que decidir? Y ante la respuesta dada se presentan dos posibilidades: a) Detección de la necesidad de aplicar un programa existente (decisiones programadas) b) Necesidad de generar un programa de decisión por no contarse con uno satisfactorio (decisiones no programadas). En caso de que se requiera generar un programa, el análisis consiste en la búsqueda de soluciones a problemas, para formular las reglas de decisión por aplicar. Es una actividad de innovación y el medio para un comportamiento adaptativo. A largo plazo, las organizaciones evolucionan y aprenden en la medida que adaptan sus objetivos, sus programas de decisión y sus métodos de análisis a los dinámicos estados del contexto. El proceso de análisis presenta dos etapas: a) Elaboración de un modelo de la situación (apreciación de la situación) b) Formulación de un modelo de decisión (programa). Dado un programa de decisión, la selección es una función de cómputo que consiste en introducir en el programa los datos disponibles sobre la situación específica, para determinar la decisión y emitir la correspondiente instrucción. El tipo, ámbito y alcance de las decisiones a adoptar por parte de los distintos componentes de la organización, están determinados por la estructura, en la que se define la división horizontal y vertical del trabajo. De acuerdo con la división vertical del trabajo, pueden distinguirse tres niveles de decisión: de política, a cargo del nivel directivo; de planeamiento, a cargo del nivel gerencial; y de ejecución, a cargo del nivel operativo. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 8.2.1 Tipos de Decisiones Con base en las generalidades expuestas, se vislumbra las clases o tipos de decisiones propias tanto de las organizaciones públicas como de las privadas. El sistema de clasificación expuesto por Herbert Simon27 es el más aceptado y distingue los dos tipos de decisiones ya mencionadas: Las programadas y las no programadas. Las decisiones programadas se refieren a procedimientos concretos elaborados para resolver los problemas repetitivos y rutinarios de la organización. Cuando en ella se presenta una situación rutinaria que se repite con frecuencia, normalmente se crea un procedimiento estándar para resolverla. Por consiguiente, las decisiones que se toman cada vez que se presenta esta situación, están programadas. Otro tipo de decisiones son aquellas que requieren algunos problemas de dirección especiales y complejos; son nuevas y no están estructuradas porque no existe un procedimiento previamente creado para hacer frente a ella, ya sea porque no se hubiese presentado anteriormente o porque es compleja o de enorme trascendencia y requiere una atención especial. En este caso se toman decisiones no programadas. Los dirigentes de las organizaciones diariamente deben enfrentar un gran número de decisiones programadas. Ellas serán tratadas sin dedicarles excesivo tiempo o recursos innecesarios. Por otra parte, las decisiones no programadas deben ser rotuladas como tales con gran cuidado, dado que exigen la inversión de gran cantidad de tiempo y una gran parte del presupuesto de la organización. 8.2.2 Elementos para la Toma de Decisiones El proceso de toma de decisiones está conformado por los siguientes elementos estructurales: Determinación de metas y objetivos concretos Las organizaciones requieren marcar sus metas y objetivos en todas las áreas en las que el rendimiento afecta la eficacia. Unas metas y objetivos claramente diseñados permiten ver los resultados a conseguir y la forma de evaluar si ellos se han alcanzado. Identificación de los problemas La existencia de un problema es la condición básica para que se tomen decisiones; el problema en este contexto se entiende como la diferencia entre las metas 27 SIMON, Herbert A. The New Science of Management Decision (Nueva York: Harper & Row, 1960), p 5-6. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública organizacionales y los resultados obtenidos. Una organización con claros elementos de dirección no invertirá mucho tiempo en los problemas rutinarios, buscando centrarse más bien en el largo plazo, llevando a efecto actividades de planificación y desarrollando programas destinados a señalar objetivos. Evaluación y selección de alternativas Una vez identificado el problema, es menester establecer las acciones para enfrentarlo, evaluarlas y compararlas, escogiendo la que produzca mejores resultados, en el menor tiempo y con menos recursos. Ejecución de la decisión La decisión escogida debe ejecutarse eficazmente para alcanzar el objetivo para el que se tomó. Pude suceder que una buena decisión no produzca resultado alguno debido a una mala ejecución; por eso es fundamental determinar muy bien la forma en que se llevará a cabo. Control y evaluación Toda decisión que pretenda eficacia debe evaluar periódicamente los resultados obtenidos y compararlos con los planificados para llevar a efecto los ajustes necesarios en caso de desviaciones. Es evidente la importancia de fijar objetivos evaluables, concretos y reales, que puedan ser medidos, así como formas de medición válidas y confiables. 8.3 Socialización y Carrera Profesional Los procesos de socialización y desarrollo profesional están presentes en todas las organizaciones, cumpliendo la función de permitir aunar los intereses personales con los de la organización. La socialización otorga prioridad a los intereses organizacionales, mientras que el desarrollo profesional enfatiza los intereses de los individuos. El resultado ideal es la integración de los dos para lograr un estado de cosas, donde la eficacia descanse sobre elementos de satisfacción y motivación personales. La carrera o desarrollo profesional dentro de la organización se define como la secuencia de experiencias y actividades relacionadas con el trabajo, que generan determinadas actitudes y comportamientos personales específicos; es considerada eficaz cuando genera satisfacción en la persona. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Una carrera eficaz dentro de la organización presenta las características de rendimiento, adaptabilidad, actitudes e identidad. Estas características contribuyen a lograr una mayor eficiencia, producción, flexibilidad, competitividad calidad y desarrollo. Los procesos de socialización dentro de una organización deben coincidir con las distintas fases de la carrera profesional. La socialización previa se produce durante las fases anteriores al trabajo y a la jubilación. La adaptación se da en las fases de establecimiento y progreso y la de gestión del cargo en la de mantenimiento. La coincidencia que existe entre las fases de socialización y las del desarrollo profesional permite aplicar prácticas que maximicen las posibilidades de satisfacer las necesidades personales y las de la empresa. El éxito de la socialización en una organización depende del modo en que estas actividades atienden a las necesidades organizacionales en cada una de las fases de su carrera profesional. Los programas propios de la gestión tales como el reclutamiento, la selección, la promoción, los traslados, pueden llegar a constituir elementos básicos de un proceso de socialización eficaz si la alta dirección los adopta con la visión de satisfacer conjuntamente las necesidades personales y las de la organización. Con base en lo anterior, la socialización dentro de una organización puede llegar a considerarse como un medio para lograr la integración de la misma. Una de las principales tareas de la alta dirección es, entonces, lograr integrar eficazmente la diversidad existente, tan variada como heterogéneo es el recurso humano mismo. LECCIÓN 9 Cultura Organizacional 9.1 Antecedentes del concepto de Cultura Organizacional La preocupación por considerar a las organizaciones, tanto públicas como privadas, como culturas en las que existen significados compartidos es un fenómeno relativamente moderno. Hasta mediados de la década de los ochenta, se concebía a las organizaciones como un medio racional para coordinar y controlar grupos de personas. Tenían niveles verticales, departamento, relaciones de autoridad y todo lo que ya hemos registrado como parte de su estructura y sus procesos. Sin embargo, las organizaciones trascienden esa concepción. Ellas tienen una personalidad propia, tal como los individuos. Pueden ser acogedoras u hostiles, rígidas o flexibles, innovadoras o conservadoras, aún perteneciendo al mismo sector. En la actualidad se reconoce la importante función que cumple la cultura en la vida de los integrantes de una organización. El reconocimiento de la cultura como variable independiente que afecta las actitudes y conductas de los empleados sobrepasa en más de 50 años a la noción de institucionalización. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Cuando una organización se institucionaliza, adquiere vida propia aparte de sus fundadores, miembros o dirigentes y empieza a ser reconocida por ella misma, más que pos sus bienes o servicios. La institucionalización tiene el efecto de producir un conocimiento común entre los miembros sobre cuáles son los comportamientos apropiados y, fundamentalmente, significativos. Por lo tanto, cuando una organización adquiere permanencia institucional, los modos de conducta adecuados se manifiestan por sí mismos a los integrantes. 9.2 Definición de Cultura Organizacional Existe un consenso general en que la cultura organizacional es un sistema de significados compartidos por los miembros de una organización, que la distinguen de otras. Este sistema es un conjunto de características básicas apreciadas por la organización. Existen siete características que engloban la esencia de la cultura de una organización: a) Innovación y disposición a correr riesgos: Es el grado en que se alienta a los empleados para que rompan paradigmas y asuman nuevos retos. b) Minuciosidad: Grado en que se espera que los empleados muestren exactitud, capacidad de análisis y atención a los detalles. c) Orientación a los resultados: Grado en que la alta dirección se centra en los productos finales más que en las técnicas y procedimientos para obtenerlos. d) Orientación a las personas: Grado en que las decisiones de la alta dirección consideran el efecto de los resultados en los miembros de la organización. e) Orientación a los equipos: Grado en que las actividades laborales se estructuran en equipos humanos, más que individualmente. f) Agresividad: Grado en que las personas son competitivas y osadas, más que apáticas y resignadas. g) Estabilidad: Grado en que las actividades de la organización mantienen un status quo, en lugar de crecer y variar. La cultura organizacional atañe a cómo perciben los empleados sus características, no al grado de satisfacción o insatisfacción que les produce. En este orden de ideas, la cultura es un término descriptivo, no calificativo, lo cual lo diferencia de lo que se ha llamado clima organizacional. En la investigación de la cultura organizacional se ha tratado de medir cómo ven los empleados a su organización. ¿Fomenta el trabajo en equipo? ¿Premia las innovaciones? ¿Reprime la iniciativa? El clima organizacional, por su parte, trata de medir las respuestas afectivas al entorno laboral. Se ocupa de lo que sienten los empleados en cuanto a las expectativas de la , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública organización, sistemas de recompensa, estilos de autoridad, canales de comunicación, riesgos psicosociales, entre otros. Casi todas las organizaciones grandes tienen una cultura dominante y numerosas subculturas. Una cultura dominante expresa los valores centrales que comparten la mayoría de los miembros de la organización. Cuando se habla de la cultura de una organización el término se refiere a su cultura dominante. Es esta visión amplia de la cultura la que da a la organización su personalidad distintiva. En las organizaciones grandes aparecen subculturas que reflejan problemas, situaciones o experiencias que enfrentan todos los miembros. Si las organizaciones no tuvieran una cultura dominante y estuvieran compuestas únicamente por numerosas subculturas, el valor de una cultura organizacional como variable independiente seria notablemente menor porque no habría una interpretación uniforme de lo que representa un comportamiento apropiado o inapropiado. Es el aspecto de los “significados compartidos” de la cultura lo que la hace un mecanismo tan poderoso para encauzar y conformar la conducta. 9.2.1 Culturas Fuertes y Culturas Débiles Se ha vuelto habitual distinguir entre culturas fuertes y culturas débiles. El razonamiento es que las culturas fuertes tienen un impacto mayor en los empleados y se relacionan más directamente con la disminución de la rotación. En una cultura fuerte, los valores centrales de la organización son sostenidos con firmeza y son muy compartidos. Cuantos más integrantes acepten los valores centrales y cuanto más se comprometan con ellos, más fuerte será la cultura. De acuerdo con esta definición, una cultura fuerte tendrá una gran influencia en el comportamiento de sus miembros porque el grado y la intensidad con que se comparte, genera un ambiente interno de mucho control de la conducta. Un resultado específico de una cultura fuerte es que disminuye la rotación. Una cultura fuerte manifiesta un acuerdo extenso entre los miembros sobre lo que significa la organización. Esta unanimidad de fines estimula la cohesión, la lealtad y el compromiso con la empresa, y estas cualidades aminoran la propensión de los empleados a dejarla. 9.3 Función de la Cultura Organizacional La cultura cumple varias funciones en las organizaciones. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública En primer lugar, define los límites; es decir, establece distinciones entre una organización y las otras. Segundo, transmite una sensación de identidad a los integrantes. En tercer lugar, facilita la aceptación de un compromiso con algo que supera los intereses personales. Cuarto, aumenta la estabilidad del sistema social. La cultura es el aglutinante social que mantiene unida la organización al darle los criterios apropiados sobre lo que los empleados deben decir y hacer. Por último, la cultura sirve como un mecanismo que crea sentido y permite el control, que orienta y da forma a las actitudes y comportamientos de los empleados. Por definición, la cultura intangible, implícita y dada por hecho. Pero todas las organizaciones generan un conjunto básico de premisas, entendidos y reglas tacitas que rigen la conducta cotidiana en el centro de labores. Hasta que los recién llegados aprenden las reglas, no son aceptados como miembros con derechos plenos de la organización. Las transgresiones a las reglas de parte de los directivos o de los empleados de atención al público culminan en una desaprobación universal y castigos enérgicos. Respetar las reglas se convierte en la base fundamental de las recompensas y los ascensos. El papel de la cultura como influencia en el comportamiento de los empleados tiene una importancia creciente en el mundo laboral actual. A medida que las organizaciones ensanchan los tramos de control, achatan las estructuras, forman equipos, disminuyen la formalización y facultan a los empleados, los significados compartidos que proporciona una cultura fuerte garantizan que todos apunten a la misma dirección. Quien recibe una oferta para unirse a la organización, quien es valorado como un excelente trabajador y quien obtiene un ascenso acusan una gran influencia de la correspondencia entre individuos y la organización, es decir, de si las actitudes y conductas de candidatos y empleados son compatibles con la cultura. 9.4 Sostenimiento de la Cultura Cuando se ha establecido una cultura, existen prácticas en la organización que la sostienen, dándoles a los empleados las mismas experiencias. El proceso de selección, los criterios de evaluación del desempeño, las actividades de capacitación y desarrollo de carrera y los procedimientos de ascensos garantizan que los contratados se adapten a la cultura, premian a quienes la respaldan y castigan (y hasta expulsan) a quienes las ponen en tela de juicio. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Tres fuerzas representan una parte importante en la defensa de una cultura: las prácticas de selección, los actos de los directivos y los métodos de socialización. Veamos con detalles cada una. 9.4.1 Selección La finalidad declarada del proceso de selección es identificar y contratar individuos que tengan los conocimientos, habilidades y capacidades para realizar bien el trabajo de la organización. Por lo regular, se identifica más de un candidato que reúna los requisitos de un puesto. Cuando se llega a este punto, seria ingenuo pasar por alto que la decisión final sobre quien es contratado sufre una gran influencia del juicio que hace el que decide acerca de que tan bien se adaptaran los candidatos a la organización. Este esfuerzo por encontrar la correspondencia correcta, sea de manera deliberada o no, hace que se contraten personas cuyos valores (todos o por lo menos una buena proporción) concuerden con los de la organización. Además, el proceso de selección informa a los candidatos sobre la organización. Aprenden sobre la organización y, si perciben un conflicto entre sus valores y los de la casa, pueden excluirse ellos mismos del grupo de candidatos. Por tanto, la selección se convierte en una vía de doble sentido que sustenta la cultura de la organización al descartar a los individuos que vayan a atacar o minar sus valores centrales. 9.4.2 Dirección Los actos de los directores tienen también un efecto importante en la cultura de la organización. A través de lo que dicen y hacen, los altos ejecutivos establecen normas, que se filtran a toda la organización, sobre que riesgos es deseable correr, cuanta libertad deben darle los jefes a sus subordinados, c6mo hay que vestirse, que actividades son premiadas con aumentos, ascensos y otras recompensas, etcétera. 9.4.3 Socialización No importa cuan bien reclute y elija la organización a sus nuevos empleados, estos no están totalmente imbuidos de la cultura de la casa. Quizá lo más importante sea que los empleados nuevos, como desconocen tal cultura, pueden trastornar ideas y usos acostumbrados. Por tanto, la organización los ayuda para que se adapten. Este proceso de adaptación se llama Socialización. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Cabe pensar en la socialización como en un proceso de tres etapas: previa a la llegada, encuentro y metamorfosis. La primera etapa abarca todo el aprendizaje que se da antes de que el nuevo miembro se una a la organización. En la segunda etapa, el nuevo empleado conoce la realidad de la organización y enfrenta la posibilidad de que difiera de sus expectativas. En la tercera etapa ocurren cambios relativamente permanentes. El empleado nuevo domina las habilidades necesarias para ejecutar su trabajo, desempeña bien sus funciones nuevas y se ajusta a los valores y normas de su grupo de trabajo. Este proceso de tres etapas tiene un impacto en la productividad del nuevo trabajador, en su compromiso con los objetivos de la organización y en la decisión final de quedarse. En la etapa previa a la llegada se reconoce explícitamente que cada individuo se presenta con un conjunto de valores, actitudes y expectativas, que abarcan tanto el trabajo como la organización. Así, en muchos puestos, particularmente los profesionales, los nuevos miembros tienen que pasar por un grado considerable de socialización previa en la capacitación. Al entrar en la organización, el nuevo miembro pasa a la etapa de encuentro. El individuo confronta la posible dicotomía entre sus expectativas (sobre su jefe compañeros y la organización en general) y la realidad. Si sus esperanzas son más o menos fundadas, en esta etapa s61o se reafirman las impresiones anteriores. Sin embargo, no siempre sucede así. Cuando las expectativas y la realidad difieren el nuevo empleado debe pasar por una socialización en la que se desprenda de sus concepciones antiguas y las sustituya con otras que la organización juzgue más deseables. En los casos extremos, el nuevo miembro se desilusiona completamente con las realidades de su trabajo y renuncia. La selección adecuada reduce notablemente la probabilidad de este acontecimiento. Por último, el nuevo miembro debe resolver todos los problemas que descubra en la etapa de encuentro, lo que puede significar efectuar cambios, y de ahí que llamemos a esta fase etapa de metamorfosis. Podemos decir que la metamorfosis y la socialización inicial se completan cuando el nuevo miembro se siente a gusto con la organización y con su trabajo. Ya asimiló las normas de la organización y de su grupo y las comprende y acepta. El nuevo miembro se siente aceptado por sus compañeros y tenido en confianza como individuo valioso, se siente seguro de que posee las capacidades para realizar bien su trabajo y entiende el sistema, no solo sus tareas sino las reglas, procedimientos y prácticas informales aceptadas. Por último, sabe como será evaluado, es decir, con qué criterios se va a medir y valorar su trabajo. Sabe que se espera y que constituye un trabajo “bien hecho”. El siguiente gráfico explica lo expuesto: , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Gráfica 9. Proceso de Socialización ANTES DE LA LLEGADA ENCUENTRO METAMORFOSIS BAJA ROTACIÓN PRODUCTIVIDAD COMPROMISO LECCIÓN 10 Cambio Organizacional 10.1 Etapas para el Cambio Organizacional El modelo de cambio en tres etapas: Descongelamiento, Cambio y Recongelamiento, propuesto por Kurt Lewin, suministra una fundamentación teórica coherente y sólida sobre el cambio, porque explica este fenómeno humano, a nivel individual, grupal y organizacional como un proceso psicológico dinámico que involucra un penoso desaprendizaje, sin que éste implique pérdida de la identidad del yo, y un difícil reaprendizaje, al intentar reestructurar cognitivamente los pensamientos, las , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública percepciones, los sentimientos y las actitudes cuando algo que tiene especial importancia para nosotros, ha modificado su estado. 10.1.1 Descongelamiento “Descongelar” es un concepto utilizado para puntualizar que la estabilidad del comportamiento humano se basa en un “equilibrio cuasi estacionario”, conformado por un amplio “campo de fuerzas” facilitadoras o inhibidoras. Para que ocurra el cambio, este campo de fuerzas debe ser alterado bajo condiciones psicológicas complejas, porque cuando se aplica una fuerza que lo impulsa, con frecuencia se produce una fuerza contraria para mantener el equilibrio. Esta observación permite concluir que el equilibrio se puede afectar si se remueven las fuerzas restrictivas, para que las fuerzas impulsoras actúen con mayor potencia. Desafortunadamente las fuerzas restrictivas son difíciles de remover porque actúan como defensas personales psicológicas o normas de grupo, enclavadas en la cultura organizacional o de la comunidad. El descongelamiento se presenta a través de tres procesos, cada uno de los cuales tiene que estar presente en determinado grado para que se produzca disposición y motivación para generar un cambio. 10.1.2 Desconfirmación Todas las actividades de aprendizaje y de cambio se inician con alguna forma de insatisfacción o frustración generada por los datos que desconforman nuestras expectativas o esperanzas. Ya se trate de adaptación a nuevas circunstancias ambientales que impiden la satisfacción de una necesidad o si estamos hablando de un aprendizaje genuinamente creativo y generativo, se presentará como prerrequisito el desequilibrio basado en la desconfirmación de información. La desconfirmación, sin importar su fuente, funciona como una fuerza impulsora primaria en el equilibrio “cuasi estacionario”. Con el fin de motivarnos a cambiar, debemos aceptar la información y conectarla con algo que tiene importancia para nosotros. La desconfirmación nos produce lo que llamamos “Ansiedad de supervivencia” o el sentimiento de que si no cambiamos fracasaremos en la satisfacción de nuestras necesidades o fallaremos en la obtención de las metas o ideales que nos hemos impuesto (“Culpa de supervivencia”). 10.1.3 Inducción de Culpa o Ansiedad de supervivencia Para sentir la “ansiedad de supervivencia” o la culpa, debemos aceptar que los datos que desconfirman son válidos e importantes para nosotros. Lo que típicamente nos impide hacer tal cosa y lo que causa que reaccionemos defensivamente es una segunda clase de ansiedad que llamamos la “ansiedad de aprendizaje” o sea el sentimiento de que si nos , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública permitimos entrar a un proceso de aprendizaje o de cambio o si admitimos que algo está incorrecto o imperfecto, perderemos nuestra efectividad, nuestra autoestima y tal vez nuestra identidad. La mayoría de los humanos necesitan asumir que en todo momento están haciendo lo mejor y esto puede significar una incapacidad real para aceptar y hasta para acoger los errores. “La ansiedad de aprendizaje”, es una fuerza restrictiva fundamental que aumenta a medida que aumenta la desconfirmación y conduce al mantenimiento del equilibrio por evitación defensiva de la información desconfirmadora. Se requiere, entonces, un compromiso para manejar la ansiedad de aprendizaje, el cual constituye la clave para producir el cambio. Este proceso puede ser adoptado si permite crear cierto grado de “seguridad psicológica”. 10.1.4 Creación de Seguridad Psicológica Si no se crea suficiente seguridad psicológica, la información desconfirmadora será negada o por lo menos, defendida, tampoco se sentirá ansiedad de supervivencia y en consecuencia no ocurrirá el cambio. La clave para un manejo efectivo del cambio, será entonces, la habilidad para equilibrar la cantidad de amenaza producida por los datos desconfirmadores con suficiente seguridad psicológica que permita aceptar la información sobre el nuevo objetivo del cambio, sentir la ansiedad de supervivencia y motivarse por él. El verdadero arte de manejo del cambio radica en que los agentes de cambio manejen diferentes modalidades de tácticas para crear seguridad psicológica. Por ejemplo, trabajar en grupos, crear sistemas paralelos que alivien las presiones del trabajo diario, proporcionar campos de práctica en que los errores son acogidos antes que temidos, proporcionar visiones positivas para animar al aprendiz, dividir el proceso de aprendizaje en varios pasos manejables, proporcionar coaching en línea, ayudar a reducir la ansiedad de aprendizaje y crear una motivación genuina hacia el aprendizaje del cambio. Desafortunadamente la motivación no es suficiente. Se requiere un modelo de cambio que explique también tanto su aprendizaje como sus mecanismos. Sobre este punto el modelo cognitivo de Lewin ofrece una buena base teórica. 10.1.5 Redefinición cognitiva Una persona motivada hacia el cambio aprende a realizar las actividades que se requieren para lograrlo cuando sus procesos de pensamiento, sentimientos, valores y actitudes están comprometidos con el cambio. Fundamentalmente este es un proceso de “reestructuración cognitiva” que también ha sido llamado “composición” o “recomposición” y que ocurre cuando se adopta una nueva información que tiene uno o más de los siguientes impactos: a). Redefinición semántica: Aprendemos las palabras que pueden significar algo diferente de lo que hemos asumido; b). Ampliación cognitiva: Aprendemos , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública que un concepto dado puede ser interpretado mucho más ampliamente de lo que hemos asumido y c). Nuevos estándares de juicio o evaluación: Aprendemos que los patrones que usamos para juzgar y comparar no son absolutos, y si usamos un patrón diferente, nuestra escala de juicios cambia. 10.2 Cambio y Aprendizaje Tradicionalmente las organizaciones públicas han sido consideradas como jerárquicas y burocráticas, creadas para lograr el orden y mantener el control; estructuras construidas para obtener estabilidad y no realizar cambios. Es evidente que este concepto de la organización no se ajusta a las condiciones dinámicas y a las fuerzas globales de los cambios de inicios de un nuevo siglo que ya se han descrito. La organización necesita ser considerada, no como una jerarquía estable, sino como un organismo colectivo que aprende, que se adapta, en continuo cambio, capaz de beneficiarse de una diversidad de conocimientos, experiencias y cualificaciones de los individuos, gracias a una cultura que fomenta la duda y el desafío del propósito o la visión compartida. Los defensores de este concepto de organización señalan que el conocimiento colectivo de todos los individuos de la organización suele ser mayor que lo que la propia organización «conoce» y es capaz de hacer; las estructuras formales de las organizaciones suelen ahogar la creatividad y los conocimientos de la organización. El objetivo de la dirección deberá ser el de fomentar los procesos que desbloquean los conocimientos de los individuos y fomentar el compartir la información y los conocimientos, de forma que cada individuo particular sea receptivo a los cambios que se están produciendo y contribuya a identificar las oportunidades y los cambios necesarios. Entonces, la organización es capaz de adoptar una visión holística de su entorno, en lugar de depender de información parcial y filtrada de cada departamento. Se suprimen los juegos de poder y las rutinas de resistencia, de forma que la visión compartida del futuro puede crearse y reforzarse mediante el apoyo mutuo de los miembros de la organización. Se afirma que este tipo de organización será creativa y cambiara continuamente, siendo capaz de superar la ambigüedad y las contradicciones a las que se enfrenta que ya no serán consideradas amenazas, sino oportunidades. Se puede defender que algunas formas organizativas (por ejemplo, la adhocracia), aspiran a este tipo de organización, más que a unos conceptos de estabilidad y control más tradicionales. Es evidente que, si existe este tipo de organización, se encontrará en una buena posición para dirigir el cambio estratégico a través de la continua armonización. Como objetivo de los directivos, resulta loable. Sin embargo, tal vez desafortunadamente, existe poca evidencia empírica de que exista este tipo de organización. Una de las razones de esto, viene dada por la fuerza de la confianza en las formas de hacer las cosas, el paradigma , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública actual ejercido por la red cultural y la normatividad característica de las organizaciones públicas. 10.3 Tipos de Cambio 10.3.1 Cambio Dirigido Aunque la organización que aprende puede ser una ambición válida, los directivos no suelen encontrarse con una organización que aprende y cambia de forma continua, sino con resistencias a los cambios. ¿Cómo pueden superar estas resistencias y dirigir el cambio? Las resistencias a los cambios y la inercia de la organización se deben a que ésta se encuentra atrapada en sus propios paradigmas y rutinas, por lo que es necesario «descongelar» el paradigma. Sin embargo, hay que reconocer que, en las distintas etapas, es posible que el poderoso efecto del paradigma actúe fomentando la conformidad con la estrategia existente y frenando la dirección proactiva del cambio. Un cambio significativo en el entorno de la organización (por ejemplo, una nueva tecnología o una nueva legislación), puede actuar a lo largo del tiempo como un mecanismo de descongelación, y general un creciente sentimiento de necesidad de cambiar. Se suele decir que «una crisis es una oportunidad» cuando se dirige el cambio, porque puede constituir un catalizador para la descongelación. Sin embargo si no se produce, o no existe una clara fuerza externa que lo provoque, es probable que se necesite dirigir el proceso de descongelación. La dirección de este proceso no resulta fácil. Los directivos pueden intentar persuadir a las personas de la necesidad de cambiar o subrayar, e incluso exagerar, los signos externos de los problemas o las amenazas, realizar cambios internos (como la supresión de directivos que llevan mucho tiempo en el puesto), o encontrar formas de señalar simbólicamente la necesidad de cambiar. No obstante, existe una tendencia a que las señales de cambio se transformen para que tengan sentido dentro del paradigma aunque parezcan indudables para el observador externo. 10.3.2 Cambio Estratégico Planificado (Gemini) La transformación de una empresa se ha considerado un proceso con cuatro dimensiones: nuevo marco, reestructuración, revitalización y renovación. Nuevo marco , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El nuevo marco trata de cuestionar que es la organización y qué es lo que puede conseguir, de forma que se abran nuevas posibilidades y desafíos. La primera etapa de este proceso consiste en lograr la movilización: crear la voluntad y el deseo de los individuos de la organización para cambiar. A continuación, hay que crear la visión de un marco conceptual comparado de a donde se dirige la organización, y crear un sistema de medición que establezca objetivos y defina las acciones necesarias para alcanzarlos. Reestructuración La reestructuración analiza la estructura de la organización, y suele relacionarse con el cambio cultural. La primera etapa consiste en construir un modelo económico de los procesos de la organización, ofrecer una visión detallada de dónde y cómo se crea valor, y garantizar que se pueden obtener los recursos para las distintas partes de la organización como y cuando se necesiten. A continuación, se realiza una alineación de la infraestructura física de la organización para garantizar que se ajusta a la dirección estratégica de la empresa y después se vuelve a diseñar la arquitectura de trabajo o los procesos de la organización de forma que generen valor al actuar conjuntamente. Revitalización La revitalización intenta lograr un buen ajuste entre la organización y su entorno; un «buen ajuste» permitirá a la empresa crecer y prosperar. La primera etapa consiste en lograr una atención enfocada al mercado. Si se centra en el consumidor, la organización podrá inventar nuevas actividades (la siguiente etapa). Esto permite a la organización utilizar sus capacidades existentes de una forma nueva o mejorada. La tercera etapa consiste en cambiar las reglas de la competencia gracias a la tecnología. La tecnología de la información, concretamente, puede ofrecer nuevas bases de competencia, tal vez mediante diferenciación de productos o procesos. Renovación La renovación intenta garantizar que los individuos obtengan la calificación necesaria para hacer que la empresa avance, así como una cultura de aceptación del cambio. La primera etapa consiste en crear una estructura de recompensas que proporcione una importante fuerza motivadora y, a continuación, crear el aprendizaje individual, fomentando que los individuos adquieran la nueva calificación necesaria para el éxito de la empresa transformada. La etapa final consiste en desarrollar la organización, sobre todo su capacidad de aprendizaje, para adaptarse de forma continua al cambio de las circunstancias. 10.3.3 Cambio de Desarrollo , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Sus características básicas son: Mejoramiento de lo que hay. Habilidades, métodos o condiciones que por alguna razón no llenan expectativas “Hacer mejor que”, “Hacer más de” o que existe. 10.3.4 Cambio Transicional Sus características básicas son: Formas corrientes de hacer las cosas se reemplazan por otras nuevas. Reorganización, fusión, nuevos servicios, productos, procesos, sistemas, tecnologías, etc. Administra muchos pasos de transición durante los cuales la organización ni es lo que era ni lo que debe ser. Introduce evolución organizacional lenta. 10.3.5 Cambio de Transformación Sus características básicas son: Emergencia de un estado nuevo desconocido, hasta que tome forma. Surge de las cenizas de la desaparición caótica del estado anterior. Requiere: Acto de fe, conceptualización radical de la Misión, Cultura, Liderazgo, Factores críticos de éxito, etc. Período de tiempo no controlado fácilmente. 10.4 Forma, Resistencia al Cambio En este punto surge la pregunta lógica ¿Cómo actuar cuando se presenta resistencia al cambio? Los siguientes elementos establecen el proceso facilitador para vencer la fuerza restrictiva. Definir una dirección y unos objetivos claros: La claridad facilita la acción, sin ambigüedades ni complejidades que puedan ralentizarla. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Definir una programación simple por etapas: Por las mismas razones que en el punto anterior. Adoptar un papel negociador, facilitador, amalgamador: Las resistencias al cambio rara vez pueden superarse solo con racionalidad, por lo que es necesario tener estas capacidades de relación. Buscar y reaccionar ante la resistencia: Adoptar un planteamiento proactivo ante la resistencia para poder superarla, mitigarla, o bloquearla. Apelar y hacer referencia a altos valores y estándares, o a autoridades poderosas; hacer advertencias a quienes se resisten al cambio; utilizar intermediarios influyentes; infiltrarse en reuniones; esperarles y desgastarles. Confiar en el cara a cara. La influencia personal y la persuasión suelen ser más efectivas a la hora de lograr y conservar apoyos que los informes y memorias impersonales. Aprovechar una crisis. La gente suele responder más positivamente ante una crisis cuando comprenden y se enfrentan colectivamente a la misma. Lograr apoyos pronto. Crear coaliciones y reclutar apoyos, antes de crear equipos; el contacto con los opositores también puede resultar una táctica útil. Crear un equipo de proyecto, grupo de trabajo o comité directivo. Incluir entre sus miembros agentes clave de la organización que tienen «peso», autoridad y respeto. El siguiente gráfico identifica las fuerzas que facilitan o dificultan el proceso de cambio en una organización. Gráfica 10. Fuerzas que Inciden en el Cambio , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública FUERZAS QUE FAVORECEN EL CAMBIO FUERZAS QUE DIFICULTAN EL CAMBIO ACTIVIDAD CENTRAL: EVALUAR EL TRABAJO ORGANIZACIÓN ORIENTADA AL CLIENTE Y CERCANA A ÉL. INFORMALIDAD Y EXISTENCIA DE REDES CAMBIO EL CAMBIO ES ENTENDIDO COMO UNA SITUACIÓN NORMAL CAMBIO PLANEAMIENTO Y ESTRUCTURAS FLEXIBLES INDIVIDUALISMO DE LOS LÍDERES CLAVES TRABAJO DURO LUGAR DE TRABAJO AGRADABLE RESIGNACIÓN ANTE LOS CAMBIOS BAJA COORDINACIÓN DE LA INFORMACIÓN PROCESOS INADECUADOS DE INDUCCIÓN ESTRUCTURA EXCESIVAMENTE COMPLEJA ABUNDANCIA DE REUNIONES Y ACTAS INCENTIVOS Y CONTROLES A INDIVIDUOS NO A GRUPOS CAPITULO 3 EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública LECCIÓN 11 Delimitación de las Organizaciones Públicas 11.1 Aspectos Históricos Nace el estado moderno; el rey para evitar los señoríos feudales crea un ejército permanente a través de la recaudación de impuestos, surgiendo de esta manera una pequeña administración, pero además la necesidad de intercambios sistemáticos a través de la diplomacia. Nace después la burguesía que se opone al poder absoluto de la monarquía a través de gestas revolucionarias. En España aparecen los procesos de amortización y con la pérdida de tierras por parte de la iglesia, desaparece ésta como figura educativa y de ayuda social, necesitándose entonces organizaciones que se encarguen de estos campos. Con el nacimiento de la burocracia aparece el “estado subsidiario” a través de la cual el estado interviene en la sociedad. Con la aparición del estado de bienestar en Europa y el populismo en América Latina luego de la Segunda Guerra Mundial, se hizo muy común la estatización o nacionalización de empresas privadas que pasaron a la órbita pública; hasta mediados de la década del ‘70 del siglo XX, hubo en casi todos los países del mundo gran cantidad de empresas públicas en el marco del denominado estado empresario. En aquellos países con un sistema económico socialista y una economía planificada, como lo fue la Unión Soviética y lo es Cuba, el Estado controla la totalidad de la economía o gran parte de ella, por lo que prácticamente cualquier empresa existente es estatal. No obstante, así como se dice que las empresas públicas buscan el bien de la sociedad, son blanco de críticas por parte de la ortodoxia económica y la doctrina neoliberal, que las describe como ineficientes por naturaleza, a causa de la burocracia administrativa y la falta de estímulo a los trabajadores, planteando además que la libre competencia mejora la productividad. Con el auge de esta serie de teorías a finales de los años ‘70 y su posterior hegemonía en los ‘80 y ‘90, muchas antiguas empresas del estado fueron privatizadas, dando lugar al llamado libre mercado. En la realidad actual y en el contexto nacional, los gobernantes intentan responder a prioridades económicas, políticas, sociales o personales a través de estructuras y entes del sector público. Como resultado de este estado de cosas, se vive un momento histórico caracterizado por un cambio en los paradigmas tradicionales, que requiere una transformación acorde con los modelos mentales de todos los que están vinculados a la administración pública: Por una parte los políticos, funcionarios, técnicos y agentes; por la otra, los diferentes actores de la sociedad. Esto lleva a entender que actualmente ninguna estructura organizacional pública tiene asegurada su supervivencia, sino que debe ganarse su vigencia, día a día a través de respuestas concretas para superar la problemática de su competencia y para adaptarse al ritmo de los tiempos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La evolución de las problemáticas del entorno debe generar variaciones dinámicas y evolutivas de las misiones organizacionales, las cuales quedan signadas por una permanente transformación en función de las necesidades y expectativas socioeconómicas por atender. Esto implica una revalorización de equipos e individuos y la supresión de estructuras que exhiban incapacidad para desarrollar la misión encomendada. 11.2 Aspectos Económicos Se entiende por empresa pública o empresa estatal a toda aquella que es propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de un modo total o parcial En el caso de propiedad parcial, el criterio para determinar si una empresa debe o no ser considerada pública no es tanto el porcentaje de acciones detentado por el sector privado, como el control efectivo que el Estado tenga sobre el proceso de toma de decisiones en la empresa. El elemento crucial en la empresa pública es la capacidad del Estado para ejercer presión política directa en la compañía. El accionista mayoritario es el Estado, con unos objetivos que pueden ser muy diversos y, lo que es más, cambiantes con el proceso político. En opinión de J.K. Galbraith, hay muchas y muy características similitudes entre las grandes empresas privadas y las grandes empresas públicas. Unas y otras, y ello es especialmente cierto en los sectores industriales y de servicios públicos, están cada vez más despersonalizadas y cada vez más burocratizadas. La gran mayoría de los estados del mundo controlan empresas con diferentes fines, que pueden ser proveer servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo, por nombrar algunos. La empresa pública precisa conocer claramente cuáles son los objetivos de índole social que se esperan lograr mediante su actuación, qué contraprestación social va a recibir por atender a esa finalidad y qué indicadores van a ser utilizados por la sociedad para medir los logros que se deben realizar. Los cuatro objetivos básicos que deben alcanzar las acciones de la empresa pública son: Eficiencia económica, rentabilidad, efectos sobre la distribución de la renta y efectos macroeconómicos. 11.2.1 Eficiencia Económica Este objetivo se subdivide en eficiencia tecnológica y de gestión y eficiencia asignativa. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La eficiencia asignativa implica la eficiencia tecnológica; sin embargo, la correspondencia inversa no puede mantenerse, de modo que la existencia del último tipo de eficiencia es una condición necesaria, pero no suficiente, para la primera. Así, una organización que utiliza un proceso tecnológicamente ineficiente supone un exceso de mano de obra, de modo que la misma calidad de productos podría producirse con menos trabajo y las mismas cantidades de los insumos. Reasignado el exceso de trabajo es posible producir más de algunos productos sin disminuir la producción de otros. Como conclusión, todos los individuos que componen la economía, incluidos los trabajadores reasignados verán mejorada su posición. Una asignación de recursos tecnológicamente ineficiente no es, por consiguiente, asignativamente eficiente. Una asignación de recursos eficiente debe ser, por definición, tal que no existan ineficiencias tecnológicas. Por otra parte, la ineficiencia asignativa puede coexistir con la eficiencia tecnológica. 11.2.2 Rentabilidad A diferencia de la empresa privada, en la que el objetivo es la maximización del beneficio, en la empresa pública en principio no tiene una especial consideración. No obstante, el cambio que se viene experimentando en esta materia es notable. A diferencia del criterio estricto del beneficio, en el caso de la empresa pública resulta más apropiado hablar de excedente comercial bruto para estimular la eficiencia tecnológica y directiva. Esta visión abarca los conceptos de intereses, amortización y beneficios, permitiendo al Estado conocer qué necesidades financieras presenta cada una de las empresas públicas. La búsqueda de la rentabilidad por parte de la empresa pública se contempla también como un medio de estimular la eficiencia tecnológica y de gestión. De esta forma sabemos que si una empresa busca maximizar su beneficio, ello le exige que minimice sus costes. Sin embargo, el objetivo de la maximización del beneficio se ha rechazado explícitamente para las empresas públicas, puesto que, en general, gozan de poder monopolístico en al menos algunos de los mercados en que se suministran sus productos. Desde un punto de vista financiero y económico, los fondos que financian la inversión de la empresa pública provienen de dos fuentes: De sus propias reservas y de las aportaciones que realiza la Hacienda Pública. Esta, por su parte, obtiene los fondos principalmente de los excedentes brutos comerciales de las empresas públicas, de los impuestos y de otras fuentes. Por ello, conocida la inversión que tiene que realizar la empresa pública, cuanto menor sea su excedente, mayor tiene que ser la tributación y la financiación externa; es decir, que no tiene tanta trascendencia cómo se divide el excedente entre intereses, amortización y beneficio, lo que importa es su cuantía total. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 11.2.3 Efectos sobre la Distribución de la Renta La empresa pública suele actuar sobre la renta de los consumidores garantizando un determinado nivel de prestación del servicio más elevado o bien aplicando un sistema de precios políticos que posibilita una efectiva distribución real de renta, a no ser que resulte perversa la distribución de la carga impositiva que facilita la financiación del déficit en que se incurre. Este modo de actuación es el que tradicionalmente viene a aplicarse al transporte colectivo. La ordenación de preferencias en este terreno acostumbra a vencerse a favor de la distribución y en contra de la rentabilidad, con argumentos que incluyen también costes privados y sociales de la congestión. El riesgo más grave en que se incurre en este caso radica en que si no se especifica muy claramente la cuantía (implícita o explícita) de la subvención y quién y cómo va a satisfacerla, la cuantía del déficit puede hacerse absolutamente inmanejable, lo que afecta de forma definitiva también a la eficiencia tecnológica y de gestión. 11.2.4 Efectos Macroeconómicos Una de las materias que más preocupa a los Gobiernos es la política macroeconómica, y puesto que las decisiones de la empresa pública pueden incidir en ella, sus efectos macroeconómicos potenciales devienen materia de interés político. De nuevo, ciertas variables bajo el control de la empresa pública pueden contemplarse desde una perspectiva positiva, como instrumentos de política macroeconómica. Al formular las políticas macroeconómicas, la atención se centra en cuatro variables objetivo: Nivel de desempleo, tasa de inflación, superávit/déficit de la balanza de pagos y tasa de crecimiento del producto nacional potencial. Algunos aspectos de las actividades de las empresas públicas y, en particular sus políticas de inversión, precios y salarios, parecen afectar los valores de las variables objetivo. Los gastos en inversión pueden, a través de los efectos multiplicadores habituales, influir en el nivel agregado de la actividad económica a corto plazo, y a largo plazo ayuda a determinar la tasa de crecimiento del producto potencial. Estos gastos en inversión, en conjunción con los excedentes comerciales brutos, también afectan a las necesidades financieras del Gobierno y, por tanto, a sus necesidades de endeudamiento y tributación. A resultas de la interpretación del “interés nacional” que acabamos de dar, queda claro que para ser completa, una especificación de objetivos debe encerrar los cuatro aspectos relevantes de las decisiones de la empresa pública: Eficiencia económica, rentabilidad, efecto sobre la distribución de la renta e impactos macroeconómicos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 11.3 Visión Integral de lo Público 28 El término “lo público” tiene múltiples significados, matices y connotaciones. El problema metodológico consiste en que son muchos elementos con una sola etiqueta. El problema causal, en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de muchos estudios de investigación para sugerir siquiera por qué las organizaciones públicas y privadas (cualquiera que sea su conceptualización) deberían comportarse de manera distinta. El problema sintético tiene que ver con la variabilidad de las propias organizaciones. El número de organizaciones híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenómeno retroalimenta el problema analítico, planteando una dificultad adicional en la clasificación y medición de lo público de las organizaciones. Como se expone a continuación, los investigadores y teóricos han comenzado a lograr algunos avances. 11.3.1 El Problema Sintético: La Confusión de Sectores Finney29 advierte que «hace tiempo ha dejado de existir un mundo público-privado que separa el gobierno de las empresas lucrativas». Las fuerzas que promueven el desvanecimiento sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión. Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeños negocios familiares dependen del gobierno al momento de nacer (para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubicación), de morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas de fusión y antimonopólicas) y en puntos intermedios (políticas tributarias y recursos provenientes de contratos y préstamos gubernamentales). La penetración del gobierno en las empresas privadas es honda y de gran significación (Committee for Economic Development, 1982). Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno están comenzando a asumir características por lo general asociadas con las firmas comerciales. Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y prácticas empresariales y gubernativas es el surgimiento de organizaciones híbridas en parte públicas y en parte privadas. Según Walsh 30La empresa gubernamental es la principal variedad de organización híbrida. Aunque la estructura, el estatuto legal y las funciones de estas empresas muestran muchas variaciones, prácticamente en todos los casos se hacen aun más tenues las fronteras tradicionales entre lo público y lo privado. 28 Ibidem, 6. p. 106-116 Finney, G., Public-Private Partnerships, ponencia presentada en la conferencia de la Academia Nacional de Administración Pública sobre el uso del gobierno de agencias no lucrativas para dirigir la investigación social, Washington, D.C., noviembre de 1978, pp.77-78 30 Walsh, A.H., The Public’ Business: The politics and Practices of Government Corporations, Cambridge, Mass., MIT Press, 1978 29 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Si bien en muchos casos aún es posible identificar y comparar un conjunto de organizaciones de «esencia pública» y de «esencia privada», se necesita una teoría que aborde de frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno en las organizaciones privadas, las características empresariales de las organizaciones gubernamentales y la ambigüedad en el estatuto legal de las organizaciones híbridas. 11.3.2 El problema Analítico: Conceptualizar las Organizaciones Públicas Uno de los mayores obstáculos para la cabal comprensión de lo público es la ambigüedad de algunos términos como organización pública, servicio público o incluso gubernamental. Los teóricos e investigadores suelen emplear estos términos de una manera que no sólo es contradictoria con el uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Esta ambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la utilización de conceptos. Muchos aspectos en el comportamiento de las organizaciones públicas parecen demandar el modificativo «público». A continuación se exponen brevemente algunos de los usos más familiares del término. 11.3.3 Lo Público como Gobierno El término organización pública se emplea a menudo para referirse a los organismos del gobierno; describe la posición legal formal de una organización. Ésta es una de las acepciones más significativas del término para el efecto de conducir una investigación. Uno de los problemas de esta conceptualización es que por lo regular no hace una distinción entre las organizaciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organizaciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualización es inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como las empresas gubernamentales o las formas multiorganizacionales. La investigación comparativa de las organizaciones públicas y privadas puede avanzar al identificar núcleos de organizaciones del gobierno y compararlos con sus contrapartes empresariales, haciendo a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es más complicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha conceptualización rebasa la simple conveniencia en cuanto a medición, y parece probable que mucha gente piense ya en estos términos. Entre los diseñadores de políticas, la discusión sobre los sectores público y privado suele implicar una connotación de «núcleo gubernamental» y «núcleo empresarial». 11.3.4 Lo Público como Carácter Económico. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Existe un sólido cuerpo de conceptos, extraídos de la economía, que aborda los aspectos públicos de las organizaciones. Aquí el énfasis no está en la posición legal de una organización, sino en cuestiones como si un bien o servicio prestado por ella es exclusionario (si es posible imponer tarifas al usuario), si hay un mercado para los bienes o servicios producidos, si el consumo individual de un bien afecta la cantidad disponible para otras personas, si hay externalidades o efectos significativos y si el bien o servicio es financiado de manera más eficiente por una cooperativa que por individuos. Cabe destacar la observación de algunos economistas en el sentido de que pocos productos y servicios de una organización son puramente públicos o puramente privados. El concepto de público como carácter económico tiene varias ventajas, entre las que destaca el hecho de que lo público no es visto como una variable separada, sino como una propiedad dimensional, de modo que las complicaciones planteadas por la ambigüedad sectorial y por las formas corporativas de tipo mixto pueden abordarse con mayor facilidad. Sin embargo, hay ciertas limitaciones. En primer lugar, los conceptos de los teóricos de la opción pública se utilizan con más frecuencia, y se aplican con mayor facilidad, en el análisis normativo que en la descripción del comportamiento organizativo. Y en segundo lugar, centrarse en el carácter económico de los bienes y servicios de una organización, excluyendo otros aspectos importantes, resulta limitante. 11.3.5 Lo Público como Interés Común Hay mucha confusión en torno al concepto de interés público. Pero el hecho de que esta noción sea tan irremediablemente ambigua no disminuye su importancia. Por lo general, las organizaciones públicas son vistas como aquéllas que trabajan en o para servir al interés público, y se ha argumentado que uno de sus rasgos distintivos frente a las organizaciones privadas es la conciencia y el interés que el público tiene en sus actividades. A pesar de las ambigüedades que parecen inherentes, el concepto de lo público es utilizado ampliamente y conserva su importancia no sólo en los círculos académicos, sino también en las discusiones sobre políticas públicas. Las disposiciones legales ordenan que las agencias regulen en beneficio «del interés público», y algunas organizaciones empresariales y profesionales reciben en ocasiones una posición y facultades de interés especial, pues se juzga que actúan en beneficio del interés público. Además, el ciudadano común parece tener diferentes expectativas respecto de las organizaciones (gubernamentales o no gubernamentales) que realizan actividades consideradas de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública interés público y si bien no es fácil descubrir los efectos de dichas expectativas, tampoco lo es desestimarlos.31 Una de las cuestiones normativas que a veces han confundido los intentos por establecer las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas es el tema del «gobierno de perfil empresarial». Las raíces de esta discusión pueden rastrearse hasta los orígenes de la nación, pero el tema conserva su importancia en las deliberaciones contemporáneas. Parte de la confusión engendrada por los filtros ideológicos es que tienen distinto significado para diferentes personas. Pero si hay algún hilo conductor en las percepciones del gobierno de corte empresarial, es el acento en la eficiencia. LECCIÓN 12 Características de las Organizaciones Públicas 12.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público Para la presente lección es de absoluta pertinencia remitirnos a la teoría y los planteamientos estructurales de la obra de Barry Bozeman “Todas las Organizaciones son Públicas” 32, donde el autor sostiene como punto de partida que “Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones son públicas”, exponiendo con ello la premisa fundamental de que lo público es la base para llegar a la comprensión del comportamiento y manejo de una organización, no solamente en dependencias del gobierno, sino prácticamente en todo tipo de organizaciones, cualesquiera sea su naturaleza. Una de las acepciones más usadas del término “público” lo identifica con lo gubernamental; no obstante debe irse más lejos; lo público se refiere más integralmente, al grado en que la organización se ve afectada por la autoridad política. Derivación inmediata de esta afirmación es que prácticamente cualquier organización, de gobierno, empresarial o no lucrativa, tiene aspectos públicos significativos. Así las cosas, todas las organizaciones son públicas en la medida en que la autoridad política afecta parte de su comportamiento y de sus procesos, concretándose de esta manera una teoría de lo público cuyas implicaciones son: a) Lo público concierne a los efectos de la autoridad política. b) Las organizaciones pueden ser más públicas en relación con ciertas actividades y menos públicas con respecto a otras. c) Todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo son más que otras. 31 Redford, e.Business as Government, en R. Martin (comp.), Public Administration and Democracy: Essays in honor de Paul H. Appleby, Syracuse, Nueva York, syracuse University Press, 1965. 32 Ibidem, 6 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La teoría presenta los elementos y supuestos básicos de una visión multidimensional de lo público, perspectiva aplicable al amplio espectro de las organizaciones modernas. ¿Por qué multidimensional? Porque lo público no es una cualidad separada que esté presente en su totalidad o por completo ausente. El universo organizacional tampoco consiste en dos mundos solamente -el de las organizaciones públicas y el de las organizaciones privadas-, sin relación o comunicación mutua. La teoría multidimensional supone que las organizaciones modernas, independientemente del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad política como por la económica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de autoridad. Lo público puede influir prácticamente cualquier aspecto del comportamiento organizacional. Sin embargo, es conveniente considerar los efectos de lo público en los procesos más esenciales de las organizaciones y atender de manera especial su estructura, que también tiene implicaciones para lo público 12.2 Teoría Multidimensional de lo Público La teoría multidimensional presentada por Bozeman interpreta el comportamiento de la organización en términos de la mezcla de autoridad económica y política que registra y lleva inherente la comprensión de lo público como autoridad. Su principal interés es la mezcla de autoridad económica y política más que la cantidad de autoridad existente. Según el autor, cualquier organización es pública en la medida que ejerce autoridad política o es restringida por ella y, a su vez, una organización es privada en la medida que ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. La más importante consecuencia de este enfoque, es la generación de una visión multidimensional de lo público, la cual ofrece un medio para atender la confusión sectorial, abordar las organizaciones híbridas y dimensionar lo público como gobierno. El primer planteamiento o axioma que sustenta la teoría de Bozeman sostiene que lo público no es una cualidad separada, sino una propiedad multidimensional. Si bien tal concepto de lo público no está exento de problemas concuerda con realidades organizacionales contemporáneas: Muchas firmas «privadas» reciben fuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones «públicas» dependen cada vez más del mercado, y gran número de organizaciones no pueden clasificarse fácilmente como públicas o privadas. Pocas organizaciones complejas son puramente públicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autoridad pública y privada que influye en el comportamiento de las organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste en determinar la combinación de autoridades dentro de la organización, así como el impacto de configuraciones particulares de autoridad sobre su comportamiento. Dado que las organizaciones pueden considerarse más o menos públicas, a la vez que más o menos privadas (en términos de la influencia de autoridad), cualquiera de ellas , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública puede ser considerada en términos de su mezcla de autoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder económico y político que influyen en la organización. Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si lo público y lo privado de una organización puede verse en términos de mezcla de autoridad, es evidente que la equiparación convencional de lo público y lo privado únicamente con la herramienta de un estatuto legal formal, es inadecuada. Lo público es independiente del estatuto legal formal de la organización. Algunas organizaciones del gobierno son más públicas que otras; algunas organizaciones empresariales son más públicas que otras; algunas organizaciones empresariales son más públicas, en ciertos aspectos, que algunas organizaciones del gobierno. El segundo planteamiento o axioma de Bozeman sostiene que una organización dada puede estar más influida por la autoridad política en algunos de sus procesos y comportamientos que en otros y, por lo tanto, puede decirse que es más pública en algunos de sus procesos y comportamientos y menos en otros. Al emplear el concepto multidimensional de lo público es posible desarrollar indicadores del grado de composición pública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadores son necesariamente medidas agregadas o parciales, porque bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cualquier organización dada puede ser más pública con respecto a algunas de sus actividades y menos en relación con otras. En otras palabras, una organización puede ejercer más autoridad política en conexión, digamos, con el establecimiento de metas. Así pues, el supuesto sostiene que las organizaciones individuales no son totalmente públicas o privadas, sino más o menos públicas en relación con aspectos particulares de su actividad. Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición y clasificación teóricas de la organización, pero esa complejidad es compensada con una medida adicional de realismo en la descripción de las organizaciones actuales y sus procesos. El tercer y último supuesto del autor establece que para juzgar el impacto de lo público en el comportamiento organizacional, se puede asumir que la restricción política es equivalente a la asignación política. Es innecesario distinguir los motivos subyacentes a la influencia de la autoridad política. Una importante presunción de la teoría es que la imposición externa de autoridad política (esto es, restricciones políticas) y la dotación externa de la misma pueden considerarse, para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto es análogo a decir que el comportamiento de la organización es más público en ambos casos, o sea cuando es limitado por la autoridad política y cuando es dotado de ella, siendo igualmente válida la afirmación con relación con la autoridad económica. El argumento presentado hasta ahora puede resumirse fácilmente: la autoridad política influye en el comportamiento de las organizaciones porque su ejercicio se acompaña invariablemente de ciertos constreñimientos legales, políticos, culturales y psicológicos. Aún las organizaciones o empresas que operan en el mercado se ven afectadas de manera inexorable por delegaciones de autoridad política o por el acatamiento a ésta. De igual modo, la autoridad económica tiene efectos penetrantes. Pero tanto las organizaciones del gobierno como las empresariales varían en cuanto al grado en que , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública ejercen autoridad económica y son influidas por la misma autoridad, ejercida sobre ellas por agentes externos. Es lógico esperar que el impacto de la autoridad económica sea más estable y predecible que el del poder político, porque éste se define en términos de las particularidades de la autoridad política primaria (por lo general indirecta y difícil de ubicar) y de la secundaria (tan estable o inestable como las políticas promulgadas por funcionarios públicos). Los impactos más estables y predecibles de la autoridad política son los que emanan de las estructuras gubernativas. Los impactos de la autoridad en las organizaciones, indica que los efectos son moderados por algunas características de la organización. Esta presunción da lugar a las hipótesis que siguen. a) Las organizaciones no son uniformes en su respuesta a la autoridad política. Obviamente, los actos políticos a veces están confeccionados para organizaciones particulares o individuales. Pero gran parte de la variación en las consecuencias organizacionales resultante de esos actos políticos, se relaciona con la capacidad de «amortiguamiento» de las organizaciones. Éstas crean numerosos mecanismos para enfrentar el cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de estos mecanismos revisten particular importancia con respecto al cambio ambiental que resulta de la autoridad política. Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridad misma. De esta manera, las organizaciones emplean las asignaciones de autoridad política existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto de la nueva autoridad política impuesta desde el exterior. Si bien puede darse el caso de que la organización no desee rechazar la autoridad política impuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar las asignaciones de autoridad política existentes como un amortiguador. Empleada de este modo, la autoridad política se convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta emana di- rectamente de la autoridad política de la organización focal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políticos influyentes. Así, una organización que recibe la orden de una agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su influencia con un legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato. b) La imposición externa de autoridad política suele tener mayor impacto en las organizaciones con base limitada de poder económico. Las organizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercer control sobre su ambiente. Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo, una organización que cuenta con recursos económicos considerables se encuentra a menudo en una posición diferente, respecto de la autoridad política externa, a la de una , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública organización con poca autoridad económica para negociar. De igual modo, una organización con amplia autoridad política puede emplearla en ocasiones para amortiguar los cambios económicos. Así por ejemplo, una organización focal puede utilizar su autoridad política para persuadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos emplear prácticas supuestamente no competitivas. c) Los recursos propios de la organización actúan para amortiguar la autoridad política externa. Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión mediante la cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera; algunos de estos recursos son: Competencia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerza laboral, reputación y percepción pública general, así como provisión de recursos naturales e insumos destinados a la producción. d) La tecnología organizacional amortigua los efectos de la autoridad política externa. Es frecuente que los efectos de la autoridad política se distribuyan de acuerdo con la tecnología y el tipo de producto de la organización. Las organizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnología esencial del entorno, incluyendo interacciones asociadas con la autoridad política externa. e) Las actividades de cruce de fronteras mitigan los efectos de la autoridad política externa. Tales actividades ayudan a determinar la cantidad, oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y, lo que es quizá más importante, a veces permiten que la organización regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de fronteras es una contingencia crítica en la capacidad de la organización para moderar los efectos de la autoridad política externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a explotar oportunidades (como obtener asignaciones o contratos, cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos (recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado). LECCIÓN 13 Comparación entre lo Público y lo Privado Según Paul Appleby33, la «gestión gubernamental difiere de cualquier otra actividad administrativa de manera apenas perceptible desde el exterior, en virtud de su naturaleza pública y por el modo en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos». Muchos ejecutivos públicos y empresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias entre las organizaciones públicas y privadas, así como en su administración. Simultáneamente, son numerosas las investigaciones y teorías desarrolladas por los interesados en identificar o en establecer diferencias entre ambos tipos de organización. Algunas supuestas distinciones son amplias y profundas, mientras que otras son de alcance limitado, incluyendo ciertos énfasis y omisiones. 33 APPLEBY, P.H, Big Democracy, Nueva York, Knopf, 1945, p.7 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Las comparaciones típicas entre lo público y lo privado siempre identifican como diferencias clave los incentivos mercantiles de las organizaciones privadas y las restricciones políticas de las organizaciones públicas. La literatura comparativa de ambos tipos de organizaciones puede dividirse en tres categorías: a) Comparaciones de empleados y sistemas de personal. b) Comparaciones de tareas y de contexto de trabajo. c) Comparaciones de organizaciones y de su estructura. 13.1 Comparaciones de Empleados y Sistemas de Personal Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las privadas en la actitud general de los empleados frente a su trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sin embargo, no siempre es claro si dichas diferencias son atribuibles a los diversos sistemas de personal y a las recompensas y sanciones concomitantes o a que la gente que elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distinta a la que opta por el sector público. 13.1.1 Actitudes de los Trabajadores Las actitudes de mayor interés al comparar ambos sectores resultaron ser aquéllas que se relacionan con la satisfacción laboral, el compromiso institucional, y de modo más general, la motivación. Según las investigaciones, los gerentes empresariales manifiestan actitudes más positivas y mayor identificación con sus organizaciones que los públicos. Así mismo, se ha encontrado que los directores de organismos gubernamentales perciben una relación más débil entre desempeño e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupacional. También se encuentra un bajo concepto en cuanto a satisfacción con sus colaboradores y con las oportunidades de ascenso. Los directores públicos perciben una relación más débil entre desempeño y reconocimiento, lo cual parece indicar que las dudas de este sector en cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneración y mayores oportunidades de ascenso, explican en gran medida sus menores niveles de satisfacción ocupacional y de identificación institucional. De otra parte, una explicación posible sobre la relativa insatisfacción entre los empleados públicos es que los sistemas de personal del gobierno son una fuente de frustración. Si bien es cierto ellos son a menudo menos vulnerables que los privados a decisiones de personal caprichosas, sucede también que las mismas , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública reglas y procedimientos que los protegen, pueden impedir que los superiores castiguen un desempeño pobre o premien la eficiencia. Los empleados públicos, en contra de los estereotipos prevalecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente a las evaluaciones basadas en el mérito. Y los directores públicos pueden tener incluso una mayor orientación hacia los logros que los gerentes privados, pero no deja de preocupar la aplicación de procedimientos particulares y subjetivos de evaluación de personal, en especial aquéllos que parecen politizar el servicio civil. 13.1.2 Sistemas de Personal, Estructura y Procedimiento Otra posible explicación de la menor satisfacción entre el recurso humano público se relaciona más con la rigidez de procedimientos que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discrecionalidad, sino que en general se sienten más restringidos de lo necesario por las normas y regulaciones. Sienten que su capacidad de gestión se ve limitada por reglas y regulaciones excesivas. La autoridad jerárquica está severamente limitada en las agencias del gobierno, y el formalismo burocrático es en parte una respuesta a la autoridad disminuida; esto posiblemente explica el por qué de que los directores públicos estén mas arriba que los gerentes privados en cuanto a escalas de formalización. Puede decirse, con razonable certeza, que muchas de las discrepancias entre la administración de personal pública y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo, específicamente el Sistema de Servicio Civil, el cual por su estructura y procesos es distinto a cualquier sistema de personal privado. El Servicio Civil se da como respuesta a los excesos por la premiación de servicios de partido con empleos públicos inherentes a las contrataciones y los ascensos en el gobierno. Si bien el favoritismo, el nepotismo y el compadrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sistema de prebendas ha dominado las prácticas de personal en las empresas. Asimismo, el sistema de méritos que se desarrolló tras la creación del Servicio Civil difiere de la mayoría de los sistemas de personal privados; pero aún el sistema de calificaciones, exámenes y salvaguardias sobre los derechos del empleado público y la seguridad en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas de personal empresariales, siendo evidente la diferencia existente entre los sistemas públicos de personal y los de las organizaciones privadas. 13.1.3 Autoselección Es permisible suponer que las personas que buscan hacer carrera en el gobierno comiencen con motivaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan por el , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo las relativas al personal, pueden influir en la conducta, y los empleados públicos están condicionados por su ambiente de trabajo y por las expectativas de sus compañeros. Se han encontrado importantes diferencias entre las personas que pretenden seguir una carrera empresarial y los que planean trabajar en organizaciones gubernamentales o no lucrativas. Los perfiles de los individuos orientados al sector público muestran mayor puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de prestigio social y flexibilidad; asimismo muestran más interés en ser agentes de cambio y mayor habilidad en actividades relacionadas con dicho cambio, y menos interés en la riqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razón alguna para creer que trabajar para el gobierno o para una empresa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer ciertas diferencias en relación con la autoselección. Por último, los efectos de la autoselección parecen operar no sólo con respecto a la elección de una carrera de servicio público, sino también en la decisión de mantenerse frente al cambio externo. 13.2 Comparaciones de Tareas y Contextos de Trabajo La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto laboral entre organizaciones públicas y privadas no es común. Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visibilidad y diferencias en el marco temporal no son fácilmente abordados por diseños de investigación rigurosos. Por un lado, no se requiere de una investigación para determinar que hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las organizaciones del sector público. Pero, por otro lado, se necesitarían diseños de investigación muy complejos (y costosos) para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en sus efectos de la sucesión ejecutiva en las organizaciones privadas. En pocas palabras, resulta predecible que el diálogo sobre las diferencias en el contexto laboral depende de anécdotas, analogías y relatos de experiencias personales. 13.2.1 Marco Temporal y Ritmo de Trabajo Un aspecto que tradicionalmente distingue a la administración pública de la privada y que se menciona con frecuencia es: lo urgente desplaza a lo importante. Las demandas de corto plazo para los principales niveles decisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, los altos funcionarios públicos se convierten en prisioneros de otros. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a ser agobiante, pero, ¿por qué suponer que los altos ejecutivos corporativos son objeto de menor presión? Hay por lo menos un par de «aceleradores de ritmo» que los funcionarios públicos experimentan con mayor frecuencia que los privados. En primer lugar, el funcionario público está por lo general más expuesto al escrutinio de los medios de comunicación y de amplios grupos de presión que tienen algo que ganar o perder con las decisiones del mencionado empleado. Esta visibilidad uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo del sector público. Cuando la gente está mirando, en especial si se trata de millones de personas, resulta difícil meditar. El público y los medios pueden interpretar fácilmente la meditación como inacción; por eso con frecuencia parece mejor hacer algo visible que ponerse a reflexionar. En ocasiones, ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos; pero hacer nombramientos deja huella histórica, no así pensar (a menos que los pensamientos sean compartidos). Quizá las diferencias más importantes en los marcos temporales de los empleados tanto del sector público como del privado estén relacionadas con los ciclos políticos de gobierno. El proceso de asignación presupuestal opera generalmente sobre una base anual. El Congreso y la Presidencia están sujetos a cambio cada cuatro. Existe una presión constante para alcanzar resultados rápidos, los que pueden ayudar a que la organización reciba mayor cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan atrincherados, y que pueden influir en la reelección de un presidente. Si nadie «sintoniza» con una política pública durante sus primeras fases, existe gran probabilidad de que ni la política ni su diseñador renueven su opción. A veces los funcionarios electos y los directores públicos tratan de ganar tiempo para la realización de sus programas. Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan las de por sí menguadas posibilidades al hacer demandas desorbitadas para sus programas. Esta es una respuesta «racional», al menos en el corto plazo. Los legisladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos del valor de los nuevos programas, y con tantos proyectos aparentemente importantes compitiendo por fondos escasos es raro el funcionario público que pueda resistir el impulso de hacer peticiones exageradas para un programa acariciado. La organización del gobierno también crea presiones. Puesto que las agencias suelen estar organizadas conforme a una misión política y que las especializaciones en cada política tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la delegación de autoridad es más complicada y a menudo más difícil. Esta cuestión está muy bien planteada en un ensayo de Kogod y Caulfield,34 que compara los roles de los sectores público y privado: «En el sector privado, una organización bien dirigida permite que las decisiones se tomen en el nivel donde está la información, delega la mayoría de las futuras decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas decisiones estratégicas 34 KOGOD, R.P., y S.C. CAUFIELD “Beyond Corporate Responsibility: Toward a Fundamental Redifinition of the roles of Public and Private Sector”, Nacional Journal 1982, 22, pp981-985. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública que conforman el futuro de la empresa. En el sector público, debido a la especialización y a los intereses políticos, más que a los intereses directivos u operativos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por encima de donde está la información; las decisiones de política a menudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecutivos una aplastante carga de trabajo». La separación de la autoridad en el diseño de políticas y la responsabilidad de implementarlas significa que los directores públicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya formulación han participado. Estos funcionarios suelen tener discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, a menudo se encuentran reaccionando frente a políticas establecidas por otros, amén de que éstas cambian con gran rapidez. Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es la naturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece estar más dominado -que las empresas privadas- por las crisis. Los directores públicos, al igual que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las crisis; pero es más frecuente que dependan de la percepción que de ellas tengan otras. Es bien sabido posible que un sector del gobierno fabrique crisis. Los núcleos decisorios deben movilizar primero el apoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas, haciendo así que su «causa» parezca más urgente que otras. Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de políticas se desarrolla de manera; pero, en segundo lugar, el diseño de políticas de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una serie de acontecimientos que las anime. Así pues, esto significa que una política está dominada por ciertas crisis; pero también que las políticas precipitadas por una crisis no siempre se forman tan apresuradamente como parece. 13.2.2 Visibilidad Si bien es cierto tanto los directores públicos como los privados están expuestos al escrutinio de la opinión, gracias a la facilidad y celeridad de los medios de comunicación, la cuestión es el grado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere entre sí. El ejecutivo público siempre es noticia en los medios impresos y electrónicos; parece suceder que el meollo del asunto radica en que el trabajo gubernamental no solamente debe hacerse bien sino que además debe convencer a público de que está bien hecho. Esto es, en otras palabras, vender al público sus políticas y sus programas. Más importante aún es la necesidad de responsabilidad pública. Los medios masivos de comunicación tienen no tan sólo una función de «vigilantes», sino también la obligación de mantener informado al público sobre el curso de los acontecimientos de interés general. Nadie discute en realidad la importancia de esta función, pero hay una controversia incesante sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Estas son , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública cuestiones complejas que rara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empresariales, pero que son cotidianas en el sector público. Otro grupo de problemas que involucran no sólo las relaciones con los medios sino también requerimientos legales tienen que ver con la divulgación de las finanzas personales de los funcionarios, lo cual pocas veces afecta a los ejecutivos empresariales. 13.2.3 Intereses Las decisiones estratégicas de los ejecutivos privados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos, aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. En cambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con frecuencia son de miras más amplias, pero lo más importante es que los intereses en juego son mayores. Cada año, cien- tos de organizaciones gubernamentales toman decisiones de manera rutinaria sobre salud, seguridad y garantías públicas. Si bien el común de la gente en ocasiones se ve afectada en gran medida por las de- cisiones de empresas privadas, el número de actores políticos y de decisiones de «elevados intereses» producidas por esos actores es mucho menor. Aun en aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance, es muy probable que se presenten impactos significativos en términos de cobertura y profundidad. 13.3 Comparaciones de Organizaciones y Estructuras A primera vista, podría parecer que el foco de comparación más directo y sencillo entre las organizaciones públicas y privadas se centraría en sus respectivos atributos estructurales. No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre ambas organizaciones son escasos, pero la investigación sobre la estructura en sí misma es abundante. Se han producido cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoría enfocados en organizaciones privadas, aunque los más críticos han lamentado la inconsistencia y confusión que predomina en dichos estudios. Dentro de lo más significativo de lo existente, se determina que el creciente tamaño organizacional conduce a la elaboración de una estructura más compleja. Sin embargo, afirmar que la formalización burocrática (medida por la formalización de procedimientos de personal) conduce a la elaboración de la jerarquía, no concuerda con otros resultados que sugieren que la jerarquía conduce a la formalización. Una de las conclusiones relevantes de estos acercamientos es que la configuración estructural de las agencias del gobierno tiene poca relación independiente con la eficiencia organizativa. Este hecho implica que los intentos para lograr mayor eficiencia mediante la reorganización gubernamental y el diseño organizativo no es el camino infalible par su mantenimiento y éxito. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública A pesar de las fuerzas desplegadas alrededor y por de las organizaciones públicas para asegurar su sobrevivencia no siempre bastan para salir adelante. Las agencias del gobierno sí son mortales. Los factores que suelen darles protección pueden amenazar a veces su existencia; el sustento legal y las misiones prescritas de una agencia pueden llegar a resultar fatales. Una compañía que enfrenta una disminución en la demanda de su producto puede diversificarse, desarrollar nuevas líneas de surtido y seguir estrategias adaptativas similares. Si bien las organizaciones públicas no siempre son incapaces de expandir sus funciones y desarrollar nueva clientela, suelen estar mucho más circunscritas que las firmas comerciales. Además, estas organizaciones se hallan por lo general en un ambiente competitivo, pero con recursos limitados para competir. Este ambiente de competitividad se centra en lo político más que en lo mercantil; pero la competencia por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela es crucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo, quizá lo más amenazante sea un cambio en los ciclos políticos. La agencia favorita de una administración es el chivo expiatorio de la siguiente. LECCIÓN 14 Políticas Públicas de Gobierno Dentro del estudio y el análisis de la toma de decisiones en lo concerniente a la construcción de las políticas públicas, existen diversas perspectivas, modelos y enfoques que determinan el proceso de construcción de las mencionadas políticas. Esto es decisivo ya que según el enfoque o el modelo que permita estudiar y/o implementar una política pública, se genera un proceso de decisión, se establecen los actores que intervienen, se determina la forma en que se implementará la política, que temas la definirán y cómo se desarrollará. Respecto a la toma de las decisiones públicas Yves Mendy y Jean-Claude Thoeding, afirman que, “la decisión ocupa un lugar esencial en la jerarquía de los actos públicos, porque en ese preciso momento se juega la partida. Un responsable administrativo resuelve. Se seleccionan las soluciones. Una serie de acontecimientos se derivan de ellas Los interesados en la política pública considerada verán afectada su situación. El porvenir parece comprometido de manera irreversible”35. Lo expuesto permite deducir, con absoluta claridad, que la implementación de los políticas públicas y la determinación de los efectos decisionales, dependen de los diferentes 35 MENY, Yves y THOENIG, Jean-Laude, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel, Barcelona España, 1992, Pág. 129 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública enfoques y modelos, y en ese sentido varían los actores, las fuerzas intervinientes y los resultados alcanzados. Entre los enfoques o modelos más relevantes tenemos los siguientes: Enfoque racional, enfoque burocrático, enfoque de construcción de agenda, enfoque de interacción, modelo institucional, modelo sistémico y modelo de racionalidad colectiva. El enfoque racional, como su nombre lo indica, parte de que los seres humanos al ser seres racionales buscan siempre los mayores beneficios y menores costos, ya sean éstos o no de carácter económico. En el modelo burocrático se encuentra que la política pública depende de las decisiones que tome el equipo de trabajo técnico del gobierno, compuesto por los ministros, viceministros, jefes de departamento y directores ejecutivos, entre otros miembros del gobierno. En el enfoque de construcción de agenda se establece que en muchos casos son los medios de comunicación los que se convierten en canales entre los ciudadanos y los gobiernos, actuando no solo como redes de comunicación, sino llegando a convertirse en actores de presión. En el modelo de interacción se destaca que para la construcción y la puesta en marcha de una política pública, es necesario contar con un sin número de actores estatales o no. En el modelo institucional se establece que son las instituciones las encargadas de generar las políticas públicas, instituciones que generalmente pertenecen a los sistemas democráticos. En el modelo sistémico, las decisiones con respecto a la política pública dependen únicamente de los sistemas políticos existentes. Y por último, el modelo de racionalidad colectiva, establece que mediante la resolución de los problemas públicos o los problemas de la mayoría de la sociedad, se pueden obtener beneficios individuales. Pasemos a mirar cada uno de estos sistemas de pensamiento de manera detallada. 14.1 Enfoque Racional El enfoque racional, proviene de del individualismo metodológico, el cuál supone las siguientes creencias: a) La creencia de que la sociedad, las instituciones y los grupos están formados por individuos que desempeñan ciertos roles, que las tradiciones, las costumbres, las ideologías y el lenguaje son formas en que las personas actúan, piensan y hablan. b) La creencia en que cualquier proposición sobre los seres humanos es una proposición que puede ser reducida a individuos o es una proposición sin sentido. Los predicados que , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública se refieren a fenómenos sociales deben ser definidos en términos de predicados que se refieren a fenómenos individuales. c) La creencia ontológica de que en la sociedad sólo los individuos son reales, los fenómenos sociales son construcciones mentales. d) La creencia en que las instituciones sociales deben ser explicadas por los fines individuales de las personas que se encuentran en ellas. El postulado del individualismo metodológico se compone de seis restricciones: a) La racionalidad es egoísta. Los actores actúan en base a sus intereses inmediatos y concretos. b) Los intereses son materiales; las recompensas son económicas o materiales. c) La racionalidad en perfecta; el único criterio es la maximización de la función de utilidad. d) La maximización es unidimensional. Todo es reductible y mensurable a utilidad. e) La racionalidad económica es objetiva, dado que reposa sobre una información correcta del ciudadano. f) La racionalidad es paramétrica. Cada ciudadano se comporta sin tener en cuenta a los demás. Las tendencias en las cuales se destaca el individualismo metodológico son: a) Economicismo Metodológico: Todos los fenómenos sociales se pueden explicar a través de las seis restricciones anteriores. b) Racionalismo Metodológico: Es la teoría de la elección racional y establece que todo fenómeno social se explica en un sentido amplio por la maximización de la utilidad de los individuos. c) Accionalismo Metodológico: Todos los fenómenos sociales pueden ser explicados como acciones o como agregados de acciones. d) Individualismo Metodológico: Toda función social puede ser explicada por individuos, pero acepta elementos estructurales y de este modo, rechaza algunas restricciones. En este sentido se entiende que la acción racional es la que realizan los individuos gracias a por ciertas evaluaciones internas y está determinada principalmente por la búsqueda del mayor número de beneficios con el mínimo de costos. Para Aguilar Vilanueva, en la teoría del actor racional, el principal actor es la nación o el gobierno, Este actor tiene un conjunto de metas explícitas, percibe el mismo conjunto de , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública opciones y tiene una medida única para estimar las consecuencias que resultan de cada alternativa36. Para algunos autores como Tonbergen, la formulación de una política en el ámbito de la teoría del actor racional requiere cinco condiciones básicas37: a) Concordancia de las políticas públicas dentro de un cuadro de valores. b) Formulación clara de objetivos, con el fin de facilitar la escogencia entre políticas alternativas. c) Relación comprensiva entre los problemas de esas políticas y sus alternativas. d) Importancia la función del formulador de políticas públicas. e) Comprensión, por parte de los analistas de políticas públicas, de los valores y las variables económicas. Es así que se afirma entonces que las características de una acción racional son: Hay una intención La decisión es racional Busca optimizar Es paramétrica y estratégica Se necesita cierto grado de información Se establecen ciertas estrategias. Busca optimizar conseguir un resultado optimo Frente a las políticas públicas, el enfoque racional se toma bajo parámetros económicos, hay que se considera que “…. al tomar una decisión, los agentes económicos tienen una estructura de preferencias completa, conocen todas las posibles alternativas de acción presentes y futuras, así como todas las consecuencias de cada una de las mismas; es decir, poseen información completa y perfecta, lo que implica racionalidad absoluta.” 38 Se establece entonces que el Estado y las distintas organizaciones e instituciones gubernamentales nacionales y locales crean políticas públicas únicamente en el momento en el cuál han logrado determinar todas las variables posibles a tener en cuenta (presupuesto, logística, problemáticas, entre otros) garantizando así con anterioridad el éxito de la implementación de dicha política pública. 14.2 Enfoque burocrático o de élite gubernamental En, AGUILAR VILLANUEVA, Luis, LA HECHURA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Ediciones, Miguel Angel Porrua, México D. F., México, 1992, pág. 131. 37 Tomado de, SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, páginas. 112- 113 38 En, FERNÁMDEZ DE CASTRO, Francisco, El efecto de la suposición de racionalidad limitada en el planteamiento de instrumentos de políticas públicas basados en el diseño de modelos econométricos. 15 de Junio 2006. 36 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública El enfoque elitista surgió del reconocimiento de que determinados grupos de la sociedad, las élites organizadas en función de sus intereses sociales, adquieren la habilidad para instalar en la agenda pública los problemas que los afectan y para alcanzar sus objetivos. En este modelo, la burocracia, lejos de actuar según el ideal weberiano en el cual contrapesa el poder económico de la burguesía, opera a favor de los intereses de las élites, teniendo solamente una autonomía relativa respecto de ellas 39. En este modelo, y según lo menciona Gram Allison, el principal actor no es ni una nación ni un conglomerado de organizaciones, sino son un número de jugadores individuales. Los grupos de estos jugadores son los agentes de las decisiones y acciones gubernamentales particulares. Los jugadores son hombres que ocupan un puesto, que tiene una posición40. Estos jugadores también son llamados élites. El concepto del modelo burocrático esta relacionado y determinado a su vez con el concepto de Administración Publica, entendida como “la administración eficiente, económica y coordinada de los servicios. El centro de interés se ha puesto en la administración de más alto nivel (la de la ciudad, por ejemplo), o en los servicios básicos del personal auxiliar (presupuestación, organización y administración, análisis de sistemas, planificación, personal, compras). La razón de ser de la administración pública casi siempre es una administración mejor (más eficiente o económica)”41. Autores como Martín Díaz, consideran que el objetivo principal del modelo burocrático es idear estructuras que sean compatibles con los objetivos organizacionales adecuados a las necesidades de los trabajadores y de los deseos del público y cuyos valores son42: a) Desempeñar una función pública lo más eficazmente posible con el dinero disponible. b) Realizar programas públicos con el menor costo posible. c) Lograr que una organización sea lo más productiva posible, que proporcione un servicio en la cantidad y la calidad que la colectividad lo requiere. En este modelo las decisiones están a cargo de un grupo de individuos generalmente especialistas y técnicos en temas específicos que por sus conocimientos y habilidades se espera que siempre tomen las mejores decisiones. 39 En, BOZZO, Maria Cristina et all, “LA OBRA PUBLICA, UN SECTOR QUE ENSAYA UN NUEVO MODELO DE ESTATALIDAD”, presentado en el Segundo Congreso “LA OBRA PUBLICA, UN SECTOR QUE ENSAYA UN NUEVO MODELO DE ESTATALIDAD”, Año 2003, tomado de página de Internet http www.aaeap.org.arponenciascongreso2Bozzo_Cristina.pdf, Consultada el 13 de septiembre del 2007 40 En, AGUILAR VILLANUEVA, Luis, LA HECHURA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Ediciones, Miguel Angel Porrua, México D. F., México, 1992, pág. 158 41 En, GEORGE, Federickson, Hacia una nueva Administración Pública, febrero del 2006, Portal Inep, en página de Internet, http://www.inep.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=3863, consultada el 14 de septiembre del 2007. En DIAZ TELLI, Martín, Nueva Administración Pública documento tomado de Internet, en la página personales.ciudad.com.ar/diaztelli/AP/Unidad1/Frederickson%20U1-P2.doc, consultada el 15 de septiembre del 2007 42 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 14.2 Enfoque de Construcción de Agenda En el enfoque de construcción de agenda nos dice que si bien son las instituciones del estado las encargadas de llevar a cabo el desarrollo y el cumplimiento de las políticas públicas, las mismas deben estar clasificadas según determinadas prioridades dentro de la “Agenda” del Estado, el gobierno nacional o local. El principal objetivo de la “agenda” pública, consiste en establecer una geografía de lo posible, un mapa que permita precisar y ubicar las medidas concretas consideradas viables, prioritarias, que respondan a expectativas, refuercen prácticas y desarrollen potencialidades43. La pregunta obvia que surge a continuación es ¿Quién establece la agenda? Tradicionalmente o por lo menos hasta la década de los 70, generalmente era el Estado, las instituciones de gobierno, el presidente, los mandatarios locales, los empresarios o los sindicatos según el tema, quienes colocaban y planteaban cuales debían ser los temas prioritarios a solucionar según sus propios intereses y a veces se creaban políticas públicas en detrimento de la población o sin contar con ella. Sin embargo, conforme se fueron desarrollando y ampliando la cobertura de los medios de comunicación, los ciudadanos comenzaron a interactuar y a ser más participes en la toma de decisiones políticas, presionando por medio del voto y las protestas sociales por un lado y evaluando constantemente a los gobiernos por medio de encuestas de opinión, para abogar por mejores políticas para ellos. Este enfoque se relaciona de forma directa con la comunicación pública, en el sentido de que la construcción y las propuestas de las políticas públicas, comienzan a ser producto de la participación e intervención directa del estado, las instituciones, los medios de comunicación y, por ende, los ciudadanos que son los directamente afectados o beneficiados. La comunicación pública dentro de la construcción de agenda tiene entonces el objetivo de “animar la deliberación pública y ciudadana, construyendo consensos y lugares de encuentro entre actores sociales que puedan coincidir o no en otros propósitos pero que entiendan la dimensión del reto y estén dispuestos a suscribir plataformas programáticas, planificando estratégicamente las acciones comunicativas de manera que se tracen una ruta crítica política, cultural y de movilización clara y definida a partir de la cual proponerse objetivos de construcción de sentido y de visión compartida alcanzables y verificables, entendiendo, en síntesis, que el reto es activar las agendas públicas regionales, nacionales y locales hasta volver el tema urticante, impostergable, responsabilidad de la sociedad en su conjunto y no solamente de una organización o de un sector social. 43 Tomado de, Ferreiro, Emilia, ¿Seremos capaces de darnos una política del acceso al libro que incida sobre la superación de esta creciente desigualdad?, en Por una Agenda Pública de Políticas Públicas de Lectura, tomado de página de Internet, http://www.cerlalc.org/ilimita/secciones/servicio_info/doc/agenda.pdf, consultado el 28 de septiembre del 2007. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Asumiendo, en últimas, la dimensión política y colectiva del problema y haciéndola visible como condición sine qua non para el desarrollo y la equidad sociales”44. El gráfico No. 11 ilustra los actores que intervienen en la construcción de agenda. 14.3 Enfoque de Interacción o Modelo de Redes Este modelo o enfoque de políticas públicas surge entre los años 70 y 80 y es parte de la idea de que la construcción de las políticas públicas es el producto de los acuerdos derivados de la lucha entre diversos grupos que intervienen en la toma de decisiones. Los estudios intergubernamentales se centran en las redes de relación y comunicación entre los diferentes niveles de las agencias gubernamentales, en las perspectivas estratégicas de esos actores y en sus capacidades para solucionar los problemas 45. Este modelo a su vez, se encarga en estudiar la relación y las “luchas”, que existen entre los distintos grupos de interés y los grupos de presión o los grupos interesados en determinados temas de políticas públicas, como son los sindicatos, los partidos políticos, los grupos económicos, entre otros, y entre los grupos “vencedores” y las entidades gubernamentales. Gráfica 11. Construcción de Agenda 44 Tomado de, JARAMILLO LOPEZ, Juan Camilo, Aporte de la comunicación a la construcción de políticas públicas, pág 4, consultado en página de Internet, https://www.comminit.com/la/images/Juan%20Camilo%20Jaramillo.pdf, consultada el 1 de Octubre del 2007 45 Tomado de, KLIIJN, E. H., Redes de Políticas Públicas: Una Visión General, Pág., 10, página de Internet, http://revista-redes.rediris.es/webredes/textos/Complex.pdf, consultado el 10 de Octubre del 2007. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Gobiernos nacionales y locales Ciudadanos Actores que construyen e interviene en la agenda pública Grupos de presión (Empresas, sindicatos, etc) Medios de Comunicación Gráfica 12. Enfoque de Interacción Grupos de Interés y de presión A Entidades Gubernamentales , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Grupos de Interés y de presión B Política Pública Según Sharf, en este enfoque “el análisis político debe orientarse hacia la red interorganizacional en la cual se hacen las políticas. La investigación no sólo se debe dirigir hacia interacciones específicas entre las organizaciones, sino también hacia las relaciones estructurales más estables entre éstas” 46; es decir, que para poder determinar la toma de decisiones en las políticas públicas, se deben mirar no sólo los actores que intervienen, sino sus relaciones de poder. Para el experto en políticas públicas T. Dye, existen cuatro medios de los que dispone el sistema político para controlar la lucha entre los grupos que participan en la toma de decisiones; ellos son47: a) El establecimiento de reglas de juego. b) El arreglo de compromisos y acuerdos por medio de los cuales se balancean y equilibran los intereses. c) Elaboración y transformación de intereses en políticas públicas. d) La capacidad para hacer cumplir estos compromisos. Sin embargo, el modelo establece que, de todas formas, las políticas públicas dependen de manera casi obligatoria de las negociaciones, los pactos o convenios que se realizan entre estos grupos de interés y de presión con los estamentos gubernamentales derivados de los conflictos. Un ejemplo de ello son los derechos laborales como mejoramiento del salario mínimo en algunos países, ya que generalmente los sindicatos comienzan presionando al gobierno con huelgas y marchas para que el gobierno acepte sentarse a negociar con los sindicatos temas salariales y así llegar a un acuerdo del salario mínimo que satisfaga a las dos partes. 46 47 Ibidem, 46. SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, Página 130. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 14.4 Modelo Institucional Según Oscar Salomone, “cuando se habla de “modelo institucional” existe la tentación de asimilar ese vocablo al de “organización”. Sin duda una organización da idea de lo que es una institución, pero es sólo una parte de ésta; quizás la más “dura”, la que expresa la arquitectura básica de lo que se vive, se proyecta y se hace en la comunidad que hace a la institución. La institucionalidad se expresa a través de los valores vigentes en esa comunidad, las formas de tomar decisiones y de ejecutarlas, los proyectos que se hayan adoptado y que los protagonistas estén dispuestos a ejecutar, las reglas de convivencia de la vida comunitaria manifestada por el comportamiento de cada uno de los integrantes. En esa circunstancia la estructura de organización se constituye en el medio facilitador de esa institucionalidad. La institucionalidad es la cultura viva y operante de la organización”48. En este enfoque, es importante destacar que son solamente las instituciones gubernamentales las encargadas de adoptar, implementar e imponer las políticas públicas, en razón, de que estas instituciones tiene un poder legitimo derivado directamente de los ciudadanos por lo cual, lo importante es determinar la construcción, la formulación y la implementación que de las políticas públicas hacen las instituciones políticas del gobierno, ya sean estas de carácter nacional, regional o local. Gráfica 13. Enfoque de Institucional Electores 48 Tomado de, SALOMONE, Oscar, El Instituto Tecnológico Universitario 1. EL MODELO INSTITUCIONAL, Pág. 38., página de Internet, http://www.oit.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/publ/salomone/pdf/punto1.pdf, consultada el 15 de Octubre del 2007. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública - Presidente (gobierno) - Congreso - Gobernador - Asamblea Dep. Políticas Públicas En este enfoque la construcción, la adopción y la implementación de las políticas públicas están determinadas por tres factores principales: a) La legitimidad: Las políticas públicas tiene un carácter legítimo, ya que estas son constituidas generalmente por leyes que son de obligatorio cumplimiento por parte de los ciudadanos. b) La universalidad: Las instituciones del Estado deben establecer que las políticas públicas pueden afectar o beneficiar a todos los miembros de la sociedad. c) La coerción o la fuerza: El estado es el único ente que puede utilizar la fuerza de forma legítima en los casos en los cuales la implementación de una política pública sea necesario. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 14.5 Modelo Sistémico Debido a que a veces la sociedad se siente inconforme e insatisfecha con algunos resultados adversos derivados de la implementación de ciertas políticas públicas, el enfoque sistémico busca establecer la importancia de tener presente siempre a la sociedad al momento de crear e implementar las políticas públicas por parte del Estado, que a su vez debe contar con los recursos necesarios para ese fin. El enfoque sistémico parte del concepto de sistema derivado de David Easton, quien afirmaba que, “un sistema político es el conjunto conductual integrado por las interacciones que generan la asignación autoritaria de valores en una sociedad. Una asignación es autoritaria, según Easton, “cuando las personas que hacia a ella se orientan se sienten obligadas por ella”. Y las personas, miembros del sistema, se consideran obligados por tres razones: 1) la coerción o la amenaza de coerción física o psicológica severa; 2) el interés personal y 3) la lealtad, el sentido de la legalidad o de la legitimidad. Pero al margen de cuál sea la razón por la que alguien se somete a la autoridad, lo que caracteriza como político a un sistema es el hecho de que sus asignaciones sean obligatorias”49. Para Carlos Salazar Vargas, frente a la relación del Modelo sistémico y las políticas públicas “es importante precisar que el concepto de sistema, implica un conjunto identificable de instituciones y actividades de la sociedad, que transforman las diferentes demandas (individuales y colectivas) en decisiones autoritarias que requieren el soporte de la sociedad”50. Jay Forrester, en su artículo Comportamiento Contraintuitivo de los Sistemas Sociales sostiene que “La sociedad se siente frustrada ya que repetidos ataques a las deficiencias del sistema social sólo conducen a un empeoramiento de los síntomas. Se discute la legislación y se aprueban acciones con gran esperanza, pero muchos programas resultan ser ineficaces. A menudo los resultados no son lo deseado. Los programas del gobierno en ocasiones provocan resultados totalmente contrarios debido a la incomprensión del comportamiento dinámico de los sistemas sociales” 51. 49 Tomado de página de Internet, http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/sistemas%20politicos.htm, consultada el 11 de Octubre del 2007. 50 SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, Página 137. 51 FORRESTER, Jay, Comportamiento Contraintuitivo de los Sistemas Sociales, Pág. 1, tomado de página de Internet, http://dinamica sistemas.mty.itesm.mx/roadmaps/pdf/RM1/SistemasSociales.pdf, consultada el 12 de Octubre del 2007 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Y para Ricardo Sotaquirá, “Forrester indica con claridad las distintas limitaciones que tienen quienes formulan políticas públicas para razonar dentro de una lógica causal cíclica, es decir, para entender los sistemas realimentados. La mayor de estas limitaciones es la incapacidad humana natural para inferir correctamente las consecuencias lógicas que se desprenderían de unas determinadas hipótesis causales. Esto se refleja concretamente en que a pesar de las buenas intenciones que podrían tener quienes definen las políticas públicas, y a pesar de su conocimiento sobre la estructura causal propia del sistema social que será intervenido, el caso más común es que ellos infieran incorrectamente los efectos que tales políticas tendrán sobre el sistema social”52. Por esta razón, Forrester establece que el modelo sistémico de retroalimentación permite que las instituciones gubernamentales puedan construir y desarrollar mejores políticas públicas reduciendo a su vez los efectos negativos de dichas políticas en la sociedad. 14.6 Modelo de Racionalidad y Acción Colectiva El modelo de la acción colectiva tiene su punto de partida en la teoría de la acción racional, la cual está determinada por el hecho de que los individuos toman decisiones racionales buscando maximizar sus beneficios individuales, aunque para algunos, los beneficios individuales se buscaban a costo de otros individuos o grupos sociales. El primer teórico en hablar sobre el tema de la racionalidad colectiva, fue Marcus Olson, en su libro la Racionalidad Colectiva, en el cual expone la idea de que en la sociedad existe un grupo de personas que siempre esperan a que sean otros quienes resuelvan los problemas de la sociedad; a estos individuos Olson los llama “polisones”, pero expone que la mejor forma de integrar a los polisones a la acción pública es demostrando que para lograr beneficios sociales se necesita la participación de todo el conglomerado social. Es decir, que yo puedo obtener intereses personales al actuar en beneficio de los intereses colectivos. Olson acepta el modelo de los Bienes Club, pero le introdujo los factores políticos y sociológicos, reflejados en la equivalencia fiscal. (Donde pago impuestos, esos impuestos se convierten en bienes públicos para esta comunidad y no para otra). La movilización colectiva se producirá cuando, además de la esperanza de obtener el objetivo compartido por todo el colectivo con dicha movilización (un bien público, que beneficia a todos los miembros del colectivo independientemente de que participen o no en la acción para su consecución), exista un mecanismo que incentive la participación en la acción, en la forma de beneficios selectivos, privados, para quienes lo hagan”53. 52 SOTAQUIRÁ, Ricardo, Injusticia, Políticas públicas y Dinámica de Sistemas, Pág. 3., tomado, consultada el 12 de Octubre del 2007. 53 PARIMIO, Rodolfo, Decisión Racional y Acción Colectiva, Unidad de Políticas Comparadas , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Es este sentido entonces se hace referencia a que frente a la formulación e implementación de las políticas públicas, los ciudadanos se convierten en actores activos en este proceso, y esto es algo que muy recientemente se ha implementado por intermedio de la llamada descentralización política, por lo que aparece también un nuevo término: Ciudadanía efectiva, en el cual el ciudadano se convierte en un actor del Estado, pero con la connotación de que es él mismo quien toma la decisión e interviene en el desarrollo de la política pública. Para varios autores, “la acción colectiva efectiva es una auténtica decisión y acción colectiva. En este caso, individuos y colectivo están decidiendo. No hay individuos subyugados a colectivos institucionales”54. Para Carlos Molina, Ciudadanía Efectiva es “la forma de incorporar el cumplimiento de derechos y obligaciones, en el que el ciudadano es un actor del Estado; es la que permite efectuar mi proceso de desarrollo y mi control del presupuesto”. 55 LECCIÓN 15 Políticas del Sector Público 15.1 Definición y Alcances Cuando se hace referencia a lo Público, se habla de lo que va dirigido, afecta o pertenece a todos o a un conjunto de una población determinada; en este orden de ideas política pública se refiere entonces a todas aquellas acciones o programas que desarrollan las instituciones gubernamentales, regionales o locales sobre diversos temas que bien pueden afectar o beneficiar a la población. Para poder definir qué es una política pública, se deben tener en cuenta algunas características de la misma, la relación entre el ámbito privado y el público, el papel del estado en la política pública, el tipo de modelo de estado, los actores que intervienen en el diseño de la política pública, la relación entre esta y los bienes meritorios, el marco (CSIC, Madrid) España, tomado de página en Internet, http://www.iesam.csic.es/doctrab1/decision.pdf, consultada el 12 de Octubre del 2007. 54 VILLAVECES NIÑO, Juanita, Acción Colectiva y Políticas Públicas, Universidad del Rosario, Facultad de Economía, SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO No. 20 Julio 2007, Tomado de página de Internet http://www.urosario.edu.co/FASE1/economia/documentos/pdf/dt20.pdf, consultada el 12 de Octubre del 2007. 55 Tomado de memorias del Diplomado CURSO REGIONAL ANDINO “DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1 AL 12 DE DICIEMBRE DEL 2000 , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública histórico de la políticas públicas de seguridad, justicia y economía y la relación entre esta y política social. 15.1.1 Lo Público y lo Privado56 En la vida diaria de todas las personas existe una relación tanto con el ámbito público como en el privado. Siempre se está en contacto con las empresas públicas que brindan los servicios de luz y acueducto, por ejemplo, y con las empresas privadas que transmiten la información y proveen de los alimentos y la ropa, entre otros. Es necesario entonces delimitar cuidadosamente lo privado y lo público. Lo privado es todo aquello que se enmarca en un escenario restringido, en el cual se desarrollan ciertas actividades y situaciones cuyas repercusiones negativas como positivas solamente les incumbe y les afecta a las partes involucradas. La reglamentación que se produce en todo escenario privado se establece generalmente por medio de un contrato o un pacto que puede ser oral o escrito, en el cual los individuos, instituciones u organizaciones establecen por la libre voluntad, pero son consientes de las diferencias entre las mismas. A su vez estos pactos, son de tipo secreto ya que tanto su contenido como sus repercusiones no les interesan al público sino a las partes involucradas. A raíz de estos parámetros, se afirma que en lo privado existe un tipo de justicia conmutativa, en la cual existe una relación directa entre costo, beneficio y oportunidad al momento en que las partes prestan un servicio o crean un bien ya sea de consumo, suntuario, financiero o de otro tipo que va dirigido a la población. Y, por ende como resultado de dichas acciones en las cuáles el mayor beneficio de estas partes es el de generar una cierta utilidad que puede ser o no material, la que a su vez esta protegida por la confianza de las partes y por el marco jurídico existente. Lo público, por su parte es todo aquello que pertenece o se relaciona a todos, es decir, es todo aquello que afecta, beneficia o se relaciona con diversas poblaciones o comunidades. Lo público se enmarca dentro de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, por intermedio de la voluntad general y sus relaciones se enmarcan dentro de un marco jurídico y normativo sea este la constitución, la ley, los decretos los acuerdos, etc. Dichas relaciones también tiene un carácter fundamental de visibilidad y transparencia, ya que toda aquella acción, decisión o acto que realiza el estado le compete al público. El sentido de justicia en el escenario de lo público, es la justicia distributiva, es decir que no solamente se tratan los temas que le competen al público, sino que es una justicia que parte del principio de la equidad en la cual el Estado debe dar a cada cual de sus individuos según su necesidad y exigir a cada cuál según su necesidad y es responsabilidad del Estado proteger los bienes jurídicos de dichos individuos. 56 Tomado de http://www.elrancahuaso.cl/tmp_images/124/noticia_6194_normal.jpg , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 15.1.2 Relación entre lo Privado y lo Público La relación entre el ámbito privado y el público no es tan distante como podría pensarse; al contrario, está presente en nuestra vida cotidiana. Por un lado tenemos al ámbito privado, representado por las empresas y los comercios grandes, medianos o pequeños y a la familia. Y en el ámbito público se encuentra el Estado quien es a su vez el representante de todos los ciudadanos. Dentro del ámbito privado las familias proporcionan mano de obra a las empresas y consumen los productos de dichas empresas (alimentos, vehículos, electrodomésticos, ropa, etc.), las empresas a su vez les proporcionan a las familias productos de consumo y salarios para subsistir. Pero esta relación entre empresas y familias, trasciende a la relación con el Estado, cuando por intermedio del salario y de la venta de productos, tanto las familias como las empresas pagan impuestos o tributos, pero el Estado también tiene la responsabilidad de brindarle a las familias y a las empresas bienes y servicios y es aquí, precisamente, en donde se enmarca el planteamiento, la creación, el desarrollo y la evaluación de las políticas públicas. En cuanto a la función del Estado, su intervención se explica fundamentalmente porque en las relaciones entre las familias y las empresas está comprometido el bien común de la sociedad en su conjunto y por que hay bienes y servicios básicos cuyas características determinan que no sean asumidos por otra instancia. Adicionalmente, algunos autores sostienen que el Estado (gobierno) debe intervenir cuando57: Cuando existen economías de escala Cuando existen monopolios naturales Cuando existen externalidades Cuando se corre el riesgo de “cobrar” a segmentos de la población que no están en condiciones de efectuar dichos pagos. Cuando se trata de bienes o servicios claves para el desarrollo y la integración social del país y que el mercado dado sus objetivos no cubriría eficientemente para todos los segmentos de la población. Los casos de la salud y la educación pertenecen a esta categoría. Se encuentra en este punto un concepto fundamental para el tema que nos ocupa: El de los bienes meritorios. 57 Tomado de, GUZMAN, Andrea, Relaciones publico-privadas en la provisión de servicios sociales 19802000, memorias de la conferencia dada en el CURSO REGIONAL ANDINO “DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1 AL 12 DE DICIEMBRE DEL 2000. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Se considera que todo bien meritorio es aquel bien y/o necesidad humana esencial para la vida que se considera de carácter universal y que debe ser protegido, regulado y distribuido por el Estado. La defensa, protección y distribución de estos bienes meritorios, deben estar enmarcada dentro de un marco legal y jurídico que permita su cumplimiento tanto por parte del Estado como por parte de los particulares. Dentro de los bienes meritorios, encontramos como marco jurídico por un lado los derechos esenciales al ser humano en primera instancia y los Derechos Económicos y Sociales también denominados derechos de segunda generación. Los derechos de primera generación consignados en la Declaración Universal de Derechos Humanos o Carta de las Naciones Unidas de 1948, establece como derechos fundamentales: Derecho a la Vida Derecho a la libertad Derecho a la Dignidad Derecho a la igualdad racial, lingüística, social, etc. Derecho al Reconocimiento a la persona jurídica Derecho a la Igualdad ante la Ley Derecho a la Privacidad Derecho a un juicio justo Derecho a la libre circulación Derecho a la ciudadanía Derecho a ser elegido y elegir. Y con respecto a la implementación de las políticas públicas en los países firmantes a favor de los derechos fundamentales, la declaración establece que “Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”58. Es así que entonces podemos considerar como bienes meritorios, todos aquellos bienes que involucren de forma directa o indirecta la supervivencia y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos de un Estado. No obstante, estos bienes que se encuentran en el mercado, son a veces de difícil acceso para algunos ciudadanos, por lo cual el estado debe cumplir entonces una función compensatoria. 58 Declaración Universal de los Derechos humanos, El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública 15.1.3 Definición de Política Pública Se entiende por política pública, toda acción realizada por el Estado a favor de la comunidad y que busca la mejor forma de administrar, regular y controlar los bienes y servicios que pertenecen no solo al Estado sino que pertenecen a los ciudadanos. En relación a esta definición, algunos autores afirman que la política pública, es el “resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental… es decir, de actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia”59. Pero más recientemente parece haber llegado el consenso de determinar a la política pública “como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Y por ello se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la política pública a pesar de considerar que el objeto de cualquier propuesta de política es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción sujeta a control60”. Para Eugenio Lahera, “las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno y las actividades de la oposición., los esfuerzos analíticos sobre estos temas y a su vez en torno a políticas públicas se puede”61: Acotar las discusiones políticas, diferenciar problemas y soluciones de manera específica, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos y participar de manera específica. Algunos autores señalan a su vez, que hay que agregarle algunas consideraciones, tales como62: Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es decir, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se está haciendo” Heclo(1972). 59 Tomado de, VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo, Notas Sobre El Estado y las Políticas Públicas, Almudena Editores, Bogotá Colombia, 1999. Pág. 57. 60 Ibidem 61. 61 LAHERA, Eugenio, POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, de la Serie Políticas Sociales número 65, División del Desarrollo Social de las Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, Santiago de Chile, Chile, 2004, página 8, en página de Internet www.eclac.clpublicacionesxml519485sps95_lcl2176p.pdf, consultado el 11 de agosto del 2007. 62 Tomado de, Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político, documento de página de Internet, http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html, consultado el 10 de Agosto del 2007. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”. Para Luis Aguilar, las distintas definiciones de los diccionarios de ciencia política arrojan los siguientes componentes comunes con respecto a la definición y los elementos de las políticas públicas63: Componente Institucional, la política es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante. Componente Decisorio, la política es un conjunto – secuencia de decisiones, relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades. Componente Comportamental, implica la acción o la inacción, hacer o no hacer nada; pero una política es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular. Componente casual, son los productos de acciones que tiene efectos en el sistema político y social. Sin embargo, para Eugenio Lahera, la buena política pública o política pública de excelencia existe, esta se deriva de “aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de los resultados”64. A su vez, nombra 11 características que permiten construir la política pública de excelencia65: Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?) Estimación de costos y de alternativas de financiamiento Factores para una evaluación de costo – beneficio social 63 Tomado de, AGUILAR VILLANUEVA, Luis F, LA HECHURA DE LAS POLÌTICAS, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrua, México, D. F., México, 1992, páginas. 23 a 24 64 En, LAHERA, Eugenio, POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, de la Serie Políticas Sociales número 65, División del Desarrollo Social de las Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, Santiago de Chile, Chile, 2004, página 8, en página de Internet www.eclac.clpublicacionesxml519485sps95_lcl2176p.pdf, consultado el 11 de agosto del 2007. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?) Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega? O ¿Qué inicia?) De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas) Oportunidad política Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿Qué condiciona qué?) Claridad de objetivos Funcionalidad de los instrumentos Indicadores (costo unitario, economía, eficiencia, eficacia) 15.1.4 Actores de las Políticas Públicas Dentro de la relación entre el ámbito privado y el ámbito público, existe una relación directa entre las familias las empresas y el Estado, los cuales a su vez son protagonistas de las políticas públicas. Pero no son los únicos protagonistas. También encontramos a los partidos y los movimientos políticos, los gremios económicos, las organizaciones sociales, los ministerios, los departamentos administrativos. Pero a su vez, estos actores tienen unas ciertas relaciones que se establecen dentro del campo de las relaciones políticas, también denominadas arenas políticas. Para Theodore Lowi, existe una relación entre los distintos tipos de políticas gubernamentales y diversos actores. Por lo cual señala lo siguiente66: 66 Políticas Distributivas: Este tipo de políticas son determinadas por el gobierno, por medio de decisiones generalmente individuales, este tipo de políticas son implementadas a corto plazo y sin medir recursos. Este tipo de políticas, permite que se puedan desagregar los recursos, para ser repartidos en pequeñas unidades a determinados grupos de la población. En este tipo de política participan los individuos, las empresas y las corporaciones como unidades primarias. Como estructura de poder se encuentran las élites y los grupos de apoyo; y el lugar de la toma de decisiones es un comité del Congreso y/o una agencia del gobierno. Políticas de Regulación: Al igual que las políticas regulatorias, estas tienen impacto en los individuos, en especial en el aumento o la reducción de ciertos costos (impuestos, pagos de servicios etc.). La decisión regulatoria implica que la elección se realiza sobre la persona que se va ha ver afectada y sobre quien se va ha Tomado de, LOWI, Theodore, Políticas Públicas, estudios de caso y teoría política, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F, LA HECHURA DE LAS POLÌTICAS, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrua, México, D. F., México, 1992, páginas.101 a 115. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública beneficiar, es decir que las decisiones afectan a todos los individuos que están sujetos a una determinada normatividad jurídica y legal. Participan los grupos sociales como unidades primarias, la estructura de poder el pluralista, es decir que participan todos los actores con poder y por ultimo, las decisiones son tomadas por el Congreso. Políticas Redistributivas: Al igual que en las políticas regulatorias, existe una cierta interrelación entre las diversas decisiones individuales y entre diversas categorías sociales, pero se diferencian en su impacto, ya que no afecta individuos sino grupos sociales específicos. Esta política tiene como objetivo no es el uso de la propiedad sino redistribuir la propiedad en si misma. Lo esencial no es la discusión sobre la distribución, sino lo importante son las expectativas que puede generar dicha redistribución. Los actores involucrados son las asociaciones, las élites y las decisiones son tomadas por el ejecutivo y por diversas organizaciones. 15.1.5 Del Estado Benefactor al Estado Neoliberal67 Desde los años 80 a los 90, se da un proceso generalizado en los países de Occidente, en donde se produce un cambio drástico en las funciones y la organización del Estado. Este proceso rompe la visión que se tenia en el manejo de las políticas públicas del llamado Estado Benefactor o protector, derivado originalmente del “New Deal”, modelo de Estado creado bajo la administración de Theodor Roseevelt en la cual el estado comienza a intervenir en todos los sectores económicos y sociales, con el fin de solventar los efectos negativos derivados de la crisis de la Bolsa en 1929. En el New Deal, el Estado debía intervenir la agotada economía mediante grandes programas de obras públicas, inyecciones de crédito dirigido hacia los sectores deprimidos y aumento del gasto público para suplir las deficiencias de la iniciativa privada68. Tradicionalmente, la intervención del estado se explicaba fundamentalmente porque se afirmaba que el bien común de la sociedad en su conjunto y los bienes y servicios básicos no podían ser asumidos por otra instancia. Pero en la década de los 80‘s este tipo de Estado comienza a colapsar, ya que debido a que el Estado benefactor para corregir las inequidades del mercado tenia que intervenir no solamente en la creación de políticas públicas, sino en su implementación, evaluación y control, el estado aumento tanto su tamaño y su gasto burocrático, por lo que no pudo 67 68 Tomado de http://www.chuckallan.com/fccj/amh2020/wpa.jpg Tomado de, HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto, LAS IDEAS POLÍTICAS EN LA HISTORIA, Universidad Externado de Colombia, Bogotá Colombia, 1997, pág. 336. , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública seguir interviniendo en todos los sectores económicos, sociales, económicos y productivos. Aparece entonces el tipo de Estado Neoliberal, en el cual se considera que la intervención del Estado no es indispensable para el desarrollo tecnológico, ya que de esto se encarga la lógica del mercado. Los primeros líderes que realizan reformas para reducir la intervención del Estado son Margaret Thacher y Ronald Reagan; ahí es cuando el estado le delega y asigna parte de sus funciones a los entes privados. En este nuevo Estado debe centrarse en tres funciones principales69: La estabilización económica La distribución de la riqueza La asignación eficiente de los recursos. En el nuevo estado Neoliberal también cambian las modalidades de interacción que se han generan en la relación entre los ámbitos público-privado de la siguiente manera: a) Externalización o subcontratación del sector público al privado: Para implementar este mecanismo se genera un sistema inicial de competencia entre privados y se le adjudica el financiamiento público a una producción privada. b) Traspaso en la provisión y gestión de un servicio a una empresa privada. En esta modalidad, el sector público determina mediante diversas opciones de selección, que una empresa privada se haga cargo en situación de dueña de un servicio, pero bajo condiciones de estándares y/o tarifas prefijadas fijadas por el Estado, que garantice la entrega eficiente y de calidad del servicio a la ciudadanía. c) El sector público es el dueño de la propiedad y también de la responsabilidad de un servicio, pero entrega su administración a manos privadas. d) El llamado “Sistema de Vauchers”, donde el Estado entrega algún tipo de bien o servicio en forma gratuita o subsidiada, pero el ciudadano goza de libertad para concurrir al lugar que determine para adquirir el bien o recibir el servicio. 15.1.6 Descentralización y Políticas Públicas70 69 Tomado de, GUZMAN, Andrea, Relaciones publico-privadas en la provisión de servicios sociales 19802000, memorias de la conferencia dada en el CURSO REGIONAL ANDINO “DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1 AL 12 DE DICIEMBRE DEL 2000. 70 Tomado de http://www.adpverapaz.org/descentralizacion/nota16_descentralizacion_foto01.jpg , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública La idea de la descentralización surgió en época posterior a la Segunda Guerra Mundial (años 50), tuvo un segundo auge a fines de los 60´s y 70´s y la más reciente en los años 90. En Europa se produjeron estos procesos en el nivel medio del estado para reducir el minifundismo municipal; además se crean estas operaciones bajo la base de la Comunidad Económica, en donde los Estados Nacionales se convierten en niveles intermedios del gobierno. No obstante, tras la llegada del nuevo estado de tipo Neoliberal, la descentralización y sus términos relacionados comienzan a ser determinantes también en el campo de las políticas públicas. Por descentralización se entiende la forma en la cual el gobierno central de un país traslada a comunidades autónomas o a unidades administrativas de rango inferior la capacidad de autogobierno. La descentralización busca: Estabilización del sistema político Eficiencia, cobertura y calidad Mecanismos de decisión Control social de la gestión pública Gerencia pública Simplificación administrativa En la descentralización el Estado reorganiza sus competencias hacia del nivel nacional, al nivel departamental, regional o local según cada organismo o interdependencia para beneficio de la eficacia. Las transferencias de funciones se acompañan con transferencia de recursos que se destinan para el desarrollo de programas y de las políticas públicas ya sean estas del departamento o el municipio. El proceso de descentralización se construye dentro y entre los siguientes ámbitos y actores: Poder Ejecutivo Nacional Desagregación de competencias Fortalecimiento del nivel intermedio Inversión concurrente Planificación Actores de participación ciudadana Sociedad Civil ONG´S , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública Cuando un bien meritorio es proporcionado por el Estado con apoyo de particulares se conoce como concurrencia. Sin embargo, cabe señalar que la concurrencia de privados en la provisión de servicios sociales no significa reemplazar la ingerencia del gobierno, sino que el Estado asume otras funciones que son fundamentales, tales como definir las condiciones y normativa que regulará la provisión del servicio, asegurar que los privados realicen una gestión eficiente y de acuerdo a las necesidades de la comunidad. La razón de ser de el proceso de concurrencia se deriva de la teoría económica de libre mercado postula que el funcionamiento del mercado perfecto lleva a la libre competencia y tiene como consecuencia un aumento en la eficiencia de la producción de bienes y servicios, incrementando el bienestar del ciudadano-cliente. Se afirma entonces, que los principales aportes de los privados en las políticas públicas son: Mayor efectividad, al acercar la capacidad de resolución a los problemas concretos y aumentar la información potencialmente disponible para la toma de decisiones (menos los problemas que enfrentar, más información sobre las características de cada uno). Mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a los cambios en las necesidades de los ciudadanos. Mayor innovación (en la medida que haya una estructura de incentivos que la promueva, habrá más unidades introduciendo cambios) Dentro de este proceso, el nuevo Estado comienza a incentivar la incursión de los privados en el desarrollo e implementación de programas y políticas públicas de distintos mecanismos por medio del aporte de fuentes complementarias de recursos asociadas al sector privado. Entre las modalidades más comunes se encuentran: Co-financiamiento con los usuarios para la prestación de un servicio. Franquicias tributarias que incentivan donaciones de empresas o personas naturales para fines sociales. Incentivo a la organización de campañas solidarias, colectas o trabajos voluntarios. Mecanismos para que el sector privado participe en la provisión de servicios a través de fórmulas como la externalización, la subcontratación de determinadas tareas, la participación de los usuarios o destinatarios en la gestión de los servicios , UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN) Especialización en Gestión Pública De esta forma, tanto en el aspecto de financiamiento como en el de provisión de servicios es posible encontrar las tres modalidades de interacción siguientes: Estatal, mixta y privada. En cualquiera de los casos, juega un papel relevante la precisión de los deberes de cada uno en la tarea asignada y, particularmente, la responsabilidad de rendir cuentas en torno a los compromisos y uso de los recursos.