Desafíos de las Megaciudades - Siemens Región Austral

Investigación: GlobeScan, Toronto
MRC McLean Hazel, Edinburgh
Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis Munich
Internet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl,
Ulrike Zechbauer, Siemens AG
Diseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.
Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.
Versión en español: Getty
Traducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región Andina
Revisión / Diseño: Siemens S.A., Región Andina
Gatos Gemelos Ltda., Bogotá.
Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá.
Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63).
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Patrocinado por Siemens AG
Un proyecto de investigación de líderes y expertos conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel
Oficina Editorial:
Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit
Desafíos de las Megaciudades
Editor: Siemens AG
Comunicaciones Corporativas (CC)
Wittelsbacherplatz 2, 80333 Munich
Por el editor: Stefan Denig
Stefan.denig@siemens.com (Tel. +49 89 636 83110).
Desafíos de las Megaciudades
Una perspectiva de los líderes y expertos
Un proyecto de investigación conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel
Patrocinado por Siemens
Prefacio
Agradecimientos
Este reporte fue escrito por The Economist Intelligence
Unit, basado en una investigación conducida por MRC
McLean Hazle y GlobeScan.
Queremos Agradecer a todos aquellos que participaron
en la encuesta por sus valiosos aportes y tiempo.
Desafíos de las Megaciudades
E
n algún punto en 2007, la humanidad
alcanzará un hito demográfico
significativo: por primera vez en la historia la
gente vivirá más en ciudades que en el
campo, de acuerdo con predicciones de las
Naciones Unidas. Para 2030, más de 60% de
la gente vivirá en ciudades. La tasa de
crecimiento es particularmente acelerada en
muchas de las denominadas megaciudades,
ciudades con más de 10 millones de
habitantes. Las megaciudades listadas por las
Naciones Unidas tienen una población total
alrededor de 280 millones. Ellas están
incrementando los motores de crecimiento de
sus respectivas economías nacionales. Pero
así como estas ciudades y economías crecen,
también lo hacen sus desafíos. Un asunto
clave es el peso que ocupa el crecimiento
sobre las infraestructuras urbanas.
Los residentes urbanos de todo el mundo
quieren -y merecen- una buena calidad de
vida. Necesitan aire limpio para respirar, agua
potable para beber y electricidad confiable
para darle energía a sus vidas. La gente
necesita servicios de salud. También necesita
moverse, por lo cual los sistemas de
transporte deben ser capaces de movilizar a
millones de personas con la menor presión
posible sobre el ambiente o los presupuestos
de la ciudad. En otras palabras, una buena
calidad de vida requiere una infraestructura
en perfecto funcionamiento. A su vez, una
infraestructura efectiva contribuye a la
2 Desafíos de las Megaciudades
prosperidad económica, así como al
mejoramiento de la calidad de vida.
Desafortunadamente, la infraestructura en
muchas ciudades presenta carencias frente a
las necesidades de la población, un desafío
central para los gobiernos de la ciudad tanto
en las naciones emergentes como en las
industrializadas.
Este reporte compendia los hallazgos
clave de un único proyecto global de
investigación realizado por dos
organizaciones independientes de
investigación, con el apoyo de Siemens, el
proveedor de infraestructura. La meta del
proyecto fue adelantar una investigación a
nivel de megaciudad individual, para
recolectar datos objetivos, así como también
perspectivas de alcaldes, administradores de
ciudades y otros expertos en desafíos de
infraestructura local. Más de 500 expertos
del sector público y privado, de 25 ciudades,
fueron entrevistados para este propósito.
El resultado fue fascinante y, esperamos,
un panorama útil sobre cómo son priorizados
los desafíos y cuáles soluciones de
infraestructura son las más capaces para
mejorar la economía local, el ambiente y la
calidad de vida de las megaciudades.
¡Esperamos que disfrute leer este reporte!
Prof. George Hazel, OBE,
MRC McLean Hazel
Doug Miller, GlobeScan
Shanghai
Contenido
Capítulo
Página
01
Principales hallazgos
02
Desafíos de las Megaciudades: panorama general
10
03
Prioridades de los interesados: el Gran Cuadro
18
04
Cinco infraestructuras
24
05
Transporte
26
06
Electricidad
32
07
Agua y Aguas Residuales
38
08
Salud
44
09
Protección y Seguridad
50
10
Gobierno de la Ciudad y Finanzas
56
11
Conclusiones
64
12
Apéndice: Metodología
66
4
Desafíos de las Megaciudades 3
Principales hallazgos
Ciudad de Nueva York
01
Principales hallazgos
■
■
■
■
■
■
Las megaciudades priorizan la competitividad económica y el empleo
Los asuntos de medio ambiente podrían ser sacrificados por el crecimiento
El transporte rebasa todas las otras preocupaciones de infraestructura
Mejor gobernabilidad es un paso vital hacia mejores ciudades
Soluciones integrales son deseables, pero difíciles de alcanzar
Las ciudades buscarán mejorar sus servicios, pero podrían hacer más
para manejar la demanda
■ La tecnología ayudará a brindar transparencia y eficiencia
■ El sector privado tiene un papel que jugar en el incremento de la eficiencia
4 Desafíos de las Megaciudades
Principales hallazgos
2007
será el año en que, por primera
vez en la historia, más gente
vivirá en ciudades que en el campo. Para
muchos, esta es la megaciudad que simboliza
aquello que es inspirador y, al mismo tiempo,
perturbador en esta era de rápida urbanización.
Las megaciudades de hoy son el hogar de
al menos una décima parte de la población
urbana mundial. Como las grandes metrópolis
que las precedieron, estas megaciudades
actúan como imanes para el comercio, la cultura, el conocimiento y la industria, pero en
una escala sin precedentes. En una variedad
de formas, todas ellas encaran retos de gran
complejidad social y ambiental. Alcanzar el
desarrollo humano y económico que las
megaciudades requieren, al tiempo que mejorar sus numerosos problemas, requerirá el
desarrollo de soluciones innovadoras de infraestructura y de nuevos enfoques para el
gobierno metropolitano.
Este reporte explora los desafíos clave y tendencias que perfilarán el desarrollo urbano en
25 ciudades globales durante los próximos
años. Los hallazgos están basados en una
encuesta en profundidad realizada a más de
500 líderes y expertos relacionados con las
megaciudades, incluyendo gobernantes electos, empleados del sector público y privado y
líderes de opinión como académicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) y medios
de comunicación. Esta encuesta fue complementada con una vasta investigación con fuentes secundarias que arrojó luz sobre los desafíos
clave que enfrentan las ciudades globales en
diversas etapas de desarrollo.
Desafíos de las Megaciudades 5
Principales hallazgos
Buenos Aires
Los principales hallazgos
de la investigación
incluyen lo siguiente.
Las megaciudades priorizan la competitividad económica y el empleo. Cuando se
preguntó cuáles asuntos conducen la toma de
decisiones, el 81% de los interesados involucrados en la administración de la ciudad citaron la importancia de la economía y el
empleo. Existe una fuerte concentración
sobre la creación de empleos, con un desempleo creciente como el más alto desafío económico para los encuestados en las ciudades
emergentes y en transición. La competitividad en la economía global es otra consideración importante. Seis de cada diez interesados piensan que sus ciudades otorgan gran
importancia al hecho de ser competitivas para
atraer la inversión privada al momento de
decidir sobre temas de infraestructura.
Los asuntos ambientales, no obstante, pueden ser sacrificados por el crecimiento. A lo
largo de toda la encuesta los interesados otorgaron alta importancia a los temas ambientales. Ellos ven la contaminación del aire como
el desafío ambiental más significativo, seguido por temas de congestionamiento. Seis de
cada diez interesados creen que los líderes de
la ciudad reconocen el papel vital que pueden
jugar las decisiones de infraestructura en la
6 Desafíos de las Megaciudades
protección del medio ambiente. En la encuesta, los temas ambientales también sobresalen
con prominencia en el pensamiento de los
especialistas en infraestructura: los de transporte predicen un énfasis en soluciones de
transporte masivo, y los del sector de energía
muestran una fuerte inclinación por soluciones basadas en recursos renovables. Pero si se
tuviera que escoger entre el medio ambiente
y el crecimiento económico, éste último gana
con frecuencia. Esto se da particularmente en
los países en desarrollo, donde 55% de los
interesados predicen que sus ciudades sacrificarán consideraciones ambientales por el
bien de una capacidad incrementada, comparado con solamente 14% de los encuestados
en ciudades maduras que piensan que esto
ocurrirá.
El transporte rebasa todas las demás preocupaciones de infraestructura. El transporte emerge por amplio margen como el
mayor desafío de infraestructura de una
megaciudad. Esta es el área de infraestructura
que los interesados creen que tiene el mayor
impacto sobre la competitividad de una ciudad. También están muy concientes de su
impacto ambiental (por ejemplo, la contaminación del aire) y están a favor de soluciones
de tránsito masivo más ecológicas. Además,
no resulta sorprendente encontrar que el
transporte también emerge como la principal
prioridad para la inversión. Los interesados
reconocen que los otros cuatro sectores de
infraestructura cubiertos por este estudio agua, electricidad, salud, protección y seguridad-, también requieren inversión. De manera
interesante, ellos están menos dispuestos a
ver un fuerte vínculo entre el gasto en estas
áreas y mejoras en la competitividad, a pesar
del hecho de cada una tiene un impacto
importante sobre el atractivo general de una
ciudad para captar inversión.
Mejor gobierno es un paso vital para
tener mejores ciudades. Con numerosas
áreas demandando inversión en mejor infraestructura, no resulta sorprendente que el
tema del financiamiento emerja como un
gran tema para muchos de los interesados
encuestados. Pero, para aquellos involucrados en la administración de la ciudad, la prioridad máxima que se debe seguir son las
mejoras en el gobierno, más que el dinero.
Más de la mitad de los encuestados con conocimiento en administración urbana consideran una mejora en la planeación como la prioridad para resolver los problemas de las
ciudades, comparado con solamente 12 % de
los encuestados que priorizan el incremento
de fondos. Aparte de mayor planeación estratégica, existe también una fuerte concentración en una gestión más eficiente de infraestructura y servicios. Ambos objetivos
requerirán ciudades que den un paso de administraciones pasivas de servicios existentes, a
un estilo más activo de sistemas de gestión
que se enfoquen en mejorar eficiencia y en
mejor medición de resultados.
Las soluciones integrales son deseables,
pero difíciles de alcanzar. Las principales
barreras para la administración estratégica
son una pobre coordinación entre los diferentes niveles del gobierno municipal, junto con
la ausencia de buen liderazgo, de acuerdo con
la encuesta. Los interesados expresan un
claro deseo por un enfoque más integral en la
administración de la ciudad, pero esto raramente ocurre en la realidad actual. Muchas
megaciudades tienen una multitud de cuerpos administrativos con responsabilidades
traslapadas y mal definidas, las cuales inevitablemente afectan la eficiencia y dificultan la
planeación estratégica. Las estructuras de
gobierno necesitan balancear las necesidades
de la ciudad con las cada vez más amplias
áreas metropolitanas, y también tomar en
cuenta las interdependencias entre diversas
infraestructuras (por ejemplo, agua y servicios de salud). Las ciudades y sus necesidades
son complejas y el enfoque tradicional, basado en esquemas departamentalizados de
administración de la ciudad, necesita repensarse para lograr soluciones más integrales,
por una parte, y mayor compromiso y responsabilidad de los ciudadanos a nivel local, por
la otra.
Las ciudades buscarán mejorar sus servicios, pero podrían hacer más para administrar la demanda. De cara a las grandes
presiones sobre servicios públicos, las ciudades tienden a enfatizar sobre soluciones de
ofertas directas e inmediatas. Esto no siempre
significa añadir más capacidad: en muchos
casos los interesados enfatizan la necesidad
de incrementar la eficiencia de la infraestructura existente, por encima de la construcción
de nuevas carreteras, vías férreas, hospitales y
cosas por el estilo. En contraste, aunque fue
mencionado por una minoría de los encuestados, la administración de la demanda nunca
emerge como una prioridad. Los enfoques de
gestión de la demanda han sido invocados en
diversas áreas, pero incluso los especialistas
en sectores específicos de infraestructura no
ven la administración de la demanda como
una solución primaria para sus desafíos. Aun
así, con la demanda de consumo creciendo
consistentemente en muchas ciudades y
áreas de infraestructura, hay una fuerte tendencia por la adopción de estrategias de gestión de demanda de manera global. En este
contexto, una fijación adecuada de precios de
los servicios podría ser un paso adelante.
La tecnología ayudará a ofrecer transparencia y eficiencia. La tecnología puede
ayudar a los gobiernos de las ciudades en dos
formas principalmente: haciéndolos más eficientes y más responsables para sus ciudadanos. Ocho de diez encuestados piensan que
su ciudad integrará cada vez más tecnología
de información avanzada dentro de su administración y operaciones en los próximos
cinco años. Además, los especialistas en
gobierno de ciudad predicen un fuerte énfasis
en digitalización o gobierno electrónico (egovernment), en lugar de reclutamiento de
más personal (64% contra 36%). Además, el
valor de la tecnología no es una restricción
para las ciudades ricas. Las ciudades emergentes que carecen de efectivo dan casi tanta
importancia al gobierno electrónico y digitalización, como aquellas ciudades maduras y en
transición.
El sector privado tiene un papel que
jugar en el incremento de la eficiencia.
La encuesta de interesados muestra un panorama mezclado acerca de las actitudes sobre
la privatización. La mayoría de los encuestados predice mayor propiedad y control público sobre sectores de infraestructura y servicios. Sin embargo, la mayoría de los
interesados también dice que está abierta a
las sociedades público-privadas. Los encuestados del sector privado son naturalmente los
más entusiastas, pero más de 70% del sector
público y encuestados electos consideran las
sociedades público-privadas como formas viables de implementar soluciones de infraestructura y más de 60% cree que la privatización de infraestructura podría incrementar su
eficiencia. De nuevo, resulta que la eficiencia,
más que la sola inversión, es la principal ventaja percibida en el camino hacia mayores participaciones del sector privado. Pero incluso
en aquellas ciudades donde se han movido
hacia la operación privada de servicios para
mejorar la eficiencia, quieren retener mayor
liderazgo y control público.
Desafíos de las Megaciudades 7
Principales hallazgos
Londres
Destacados en infraestructura
Transporte: se requiere de mayor acción
para gestionar la demanda.
Los costos de la congestión de tráfico son muy
altos para la economía y el medio ambiente
de la megaciudad. Y aunque existen algunos
éxitos en programas de cobro por congestionamiento en varias ciudades, la idea de fijar
precios por rodamiento ya se ha convertido en
el mayor foco para los interesados de ciudades alrededor del mundo. Página 26.
Electricidad: fuerte enfoque
en recursos renovables.
Con una demanda que nuevamente sobrepasa el abastecimiento, existe un énfasis en permitir que se fije un precio de mercado a la
electricidad en lugar de subsidiarla. Los especialistas en este sector también muestran un
fuerte apetito por combustibles renovables,
pero es de esperarse que las demandas que
surjan lleven a las ciudades en crecimiento a
continuar dependiendo sobre combustibles
fósiles más baratos en el futuro cercano. Página 32.
Agua y consumo de agua: ¿todavía hay
lucha para que se le ponga atención?
En muchas megaciudades, grandes sectores
de la población viven sin acceso al agua potable o al saneamiento básico. La investigación
8 Desafíos de las Megaciudades
indica que los costos económicos, sin mencionar los sociales, por una falta de atención a
este problema, resultan significativos. Pero
sólo 3% de los interesados mencionaron el
agua como el principal contribuyente al crecimiento y a la competitividad. Página 38.
Salud: el incremento del gasto debe ser
combinado con una mejor gestión.
Nuestra encuesta indica un énfasis en mayor
eficiencia, obtenida a través de una infraestructura de salud común compartida, más allá
de simplemente construir más instalaciones.
Resultan deseables los enfoques preventivos,
pero algunas veces se pasan por alto los factores externos: ningún decisor en salud menciona la calidad del agua como un punto relevante incluso en las ciudades emergentes,
indicando la falta de una visión más integral
para la solución de problemas. Página 44.
Protección y seguridad: el crimen organizado es mayor amenaza que el terrorismo.
El crimen organizado es el mayor desafío de
seguridad para las megaciudades, y es citado
dos veces más por los interesados que aquellos que mencionan el terrorismo, el segundo
tema más prominente. Curiosamente, la vigilancia es enfatizada por encima de las preocupaciones por privacidad. Página 50.
Sobre este reporte
Ciudades encuestadas
Ciudad
Tokio
Nueva York
Seúl-Inchon
Ciudad de México
São Paulo
Bombay
Los Angeles
Delhi
Manila-Quezon
Calcuta
Buenos Aires
Shanghai
Jakarta
Dhaka
Rio de Janeiro
Karachi
Área Ruhr
El Cairo
Beijing
Lagos
Moscú
París
Estambul
Chicago
Londres
País
2003
Población
en Mill.
Japón
35.0
Estados Unidos
21.2
Corea del Sur
20.3
México
18.7
Brasil
17.9
India
17.4
Estados Unidos
16.4
India
14.1
Filipinas
13.9
India
13.8
Argentina
13.0
China
12.8
Indonesia
12.3
Bangladesh
11.6
Brasil
11.2
Pakistán
11.1
Germany
11.1
Egipto
10.8
China
10.8
Nigeria
10.7
Federación Rusa
10.5
Francia
9.8
Turquía
9.4
Estados Unidos
9.2
Gran Bretaña
7.6
2015
Población
en Mill.
36.2
22.8
24.7
20.6
20.0
22.6
17.6
20.9
16.8
16.8
14.6
12.7
17.5
17.9
12.4
16.2
11.1
13.1
11.1
17.0
10.9
10.0
11.3
10.0
7.6
Área
en km2
13100
10768
4400
4600
4800
4350
14000
1500
2200
1400
3900
1600
1600
1500
2400
1200
9800
1400
1400
1100
1100
2600
2650
8000
1600
Particip.
del PIB
en %
40
<10
50
40
25
15
<10
<5
30
<10
45
<10
30
60
15
20
15
50
<5
30
20
30
25
<5
15
Desafíos de las Megaciudades 9
Fuente: Munich Re, 2005
Este reporte considera los desafíos que enfrentan las megaciudades en la gestión urbana y
en cinco sectores críticos de infraestructura:
transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y protección y seguridad.
Las conclusiones están basadas en una encuesta
realizada a 522 interesados de 25 ciudades del
mundo. Los interesados se dividieron en cuatro
grupos: líderes políticos elegidos (descritos en este
reporte como electos). Empleados de las municipalidades (empleados), proveedores de infraestructura del sector privado, gerentes de compañías de la construcción y financistas (privados).
Personas que tienen una función influyente para
la toma de decisiones con respecto a la infraestructura, tales como líderes de opinión, académicos, Organizaciones No Gubernamentales (ONG's)
y medios de comunicación (influenciadores).
La encuesta incluyó preguntas generales sobre temas de las megaciudades y fue aplicada a 522 encuestados. Hubo secciones más detalladas sobre
áreas específicas (como los cinco sectores de infraestructura, la administración y finanzas de la
ciudad) que se dirigieron a aquellos encuestados
con mayor experiencia y conocimiento. Para esta
última parte de la encuesta usamos los términos
de los interesados o especialistas (como en interesados de transporte, o especialista en administración urbana) para abreviar este reporte. Los tamaños de la muestra varían de 124 especialistas en
transporte a 72 en electricidad. Para comprender
los diferentes desafíos y temas que enfrentan las
megaciudades en diferentes niveles de desarrollo,
la investigación analiza tres categorías de ciudades: emergentes, en transición y maduras. Aunque cada ciudad es única, aquellas en cada uno de
estos arquetipos comparten muchas características y enfrentan problemas similares. A lo largo de
este reporte resaltaremos los desafíos y prioridades para cada uno de los arquetipos de megaciudad, así como las áreas clave donde se requieren
acciones para darle a las ciudades la capacidad de
balancear su competitividad con calidad de vida y
sostenibilidad ambiental.
Desafíos de las megaciudades: panorama
Bombay
02
Principales hallazgos
■ El número de megaciudades se ha multiplicado durante los últimos 50
años, y se ha extendido tanto que ahora provee alojamiento a 9% de la
población urbana mundial
■ Su importancia en la economía nacional y global es
desproporcionadamente alta
■ El gobierno de las ciudades se está teniendo que adaptar al desafío de
dar soluciones integrales a lo largo de vastas regiones metropolitanas.
■ Los administradores urbanos deben balancear tres preocupaciones
predominantes: competitividad económica, medio ambiente y calidad
de vida de los residentes urbanos.
10 Desafíos de las Megaciudades
Desafíos de
las megaciudades
E
l surgimiento de una megaciudad con frecuencia divide a los observadores entre
sorpresa y consternación. En un primer nivel,
estas ciudades de super tamaño son vistas
como los motores de la economía mundial,
pues conectan eficientemente el flujo de productos, gente, cultura y conocimiento. Ellas
ofrecen, al menos potencialmente, concentraciones sin precedentes de habilidades y
recursos técnicos que pueden incrementar la
salud y mejorar la calidad de vida de un vasto
número de personas.
Pero las megaciudades también conjuran
una visión más oscura. Todas las ciudades
cubiertas por esta investigación enfrentan
grandes desafíos que van desde los congestio-
Desafíos de las Megaciudades 11
Desafíos de las megaciudades: panorama
Karachi
namientos y la polución hasta las amenazas de
seguridad y servicios inadecuados, que se ahogan bajo el peso de una demanda excesiva.
Aquellas ciudades del mundo en desarrollo
también luchan por acoplarse al rápido crecimiento de asentamientos informales. Hoy en
día, casi un tercio de la población urbana vive
en zonas deprimidas, sin acceso a una vivienda
digna o a servicios básicos, de acuerdo con el
reporte de Naciones Unidas UN-HABITAT 2006
sobre el estado de las Ciudades del Mundo.
En un nivel u otro, todos los interesados
encuestados como parte de nuestra investigación deben tratar a diario con esta realidad
dual. En sus propias áreas, ellos tienen una responsabilidad significativa sobre el devenir de la
multitud de retos, que en mayor o menor medida, afrontan las 25 megaciudades cubiertas en
este reporte. Muchos de ellos también tienen la
tarea de encontrar soluciones y servicios que
permitan a sus ciudades competir en una economía conectada globalmente.
12 Desafíos de las Megaciudades
Este reporte toma en consideración la forma
como los interesados balancean estas demandas
en tres áreas principales: competitividad económica, calidad de vida y medio ambiente. Las
siguientes secciones muestran los desafíos clave
que enfrentan las ciudades en diferentes etapas
de desarrollo. Nosotros revelamos todas las prioridades generales de los interesados en un
mundo donde todos los recursos son finitos. La
investigación también arroja luz sobre las tendencias y estrategias en cinco áreas críticas de
infraestructura -transporte, electricidad, agua,
salud, y protección y seguridad- así como nuevos
enfoques para el gobierno metropolitano.
Las megaciudades han sido descritas como el
fenómeno urbano del siglo XXI. Su tamaño y complejidad sin precedentes, y su papel crítico como
puentes en la economía global, les confieren
inmensos desafíos en el desarrollo urbano sostenible. Esperamos que este reporte estimule nuevas
formas de pensar en las soluciones que se requieren para satisfacer los desafíos de la megaciudad.
Mega-crecimiento, mega-complejidad
L
a megaciudad es relativamente una nueva
forma de desarrollo urbano. En 1950
había solo dos ciudades con poblaciones por
encima de 10 millones: Nueva York y Tokio.
Para 1975, dos ciudades más, Shangai y Ciudad de México, se unieron al club. Pero para
2004, el número de megaciudades se disparó
a 22* y, juntas, estas ciudades ahora constituyen 9% de la población urbana mundial.
El crecimiento urbano se ha extendido de
manera desigual alrededor del mundo, y esto
también es cierto para las ciudades más grandes. La mayoría de las megaciudades en los
países del mundo desarrollado están creciendo lentamente, si es que crecen. Tokio continúa siendo la más grande con 35 millones de
habitantes, pero las de más rápido crecimiento estarán en el mundo en desarrollo (particu-
larmente en Asia y África), colocando gran
presión sobre la infraestructura en esos lugares. Para 2020, Bombay, Delhi, Ciudad de
México, São Paulo, Dhaka, Yakarta y Lagos,
cada una, tendrá una población de más de 20
millones. Para muchas ciudades emergentes,
poblaciones tan elevadas son muy difíciles de
manejar: con las tasas actuales de crecimiento, el número de habitantes de Lagos, en
Nigeria, se duplicará para el año 2020, principalmente a través de la expansión de asentamientos informales. En contraste, muchas
ciudades maduras (así como las que se
encuentran en transición) necesitarán atender una clase distinta de desafío demográfico
en forma de población en envejecimiento.
Las megaciudades de hoy en día no sólo
son más grandes que las ciudades de media-
dos del siglo XX, sino que también son más
complejas. Por un lado, compiten cada vez
más y dependen de sus relaciones con otras
ciudades en la economía global. Al mismo
tiempo, somos testigos del surgimiento de
nuevas regiones urbanas que se extienden
más allá de los límites de la ciudad. Ejemplos
de esto incluyen el estrecho BosWash (que se
extiende desde Boston hasta Washington
D.C.) en los Estados Unidos y Chongqing en
China.
Estas inmensas regiones de megaciudad
crean una nueva dinámica urbana. Las personas viajan grandes distancias desde suburbios
densamente poblados. La actividad económica con frecuencia se desconcentra, disipándose del centro a la periferia. Con frecuencia los
sistemas fragmentados de gobierno metropolitano no van a la par con esta tendencia, lo
que resulta en falta de un enfoque integral y
eficiente que resuelva los retos de infraestructura en un nivel metroregional.
Densidad de población (por km2)
35,000
30,000
25,000
Source: Demografía, de varios
20,000
15,000
10,000
5,000
0
Estambul
Londres
Lagos
Bombay
Moscú
* De acuerdo con la definición de Megaciudad de Naciones Unidas
São Paulo
Nueva York
Shanghai
Desafíos de las Megaciudades 13
Desafíos de las megaciudades: panorama
São Paulo
Buscando
un balance
Competitividad
E
n las megaciudades, la complejidad de
construir y mantener infraestructuras, así
como satisfacer las necesidades de una gran
población urbana que continuamente crece,
alcanza nuevos niveles. Mientras buscan cómo
atender este desafío, los involucrados en proporcionar servicios y soluciones deben mantener equilibrio en tres puntos inquietantes.
Gobierno
Calidad de vida
Medio Ambiente
Competitividad
L
as megaciudades son la puerta de entrada
de la globalización, conducen el flujo de
personas, de productos, de conocimiento y
dinero alrededor del mundo. Ya una quinta
parte del Producto Interno Bruto mundial (PIB)
lo generan las diez ciudades económicamente
más importantes. Las megaciudades también
hacen una contribución desproporcionada al
crecimiento económico en el nivel nacional.
Según un estudio Munich Re, Tokio contabiliza
28% de la población japonesa, pero 40% del
PIB del país. París alberga a 16% de la población francesa, pero es responsable por el 30%
de su PIB. En el mundo en desarrollo, Lagos
alberga a 8% de la población de Nigeria, pero
contribuye con 30% de la producción del país.
En los países de la OECD, la mayoría de las
14 Desafíos de las Megaciudades
regiones metropolitanas tienen un PIB per
cápita mayor que su respectivo promedio
nacional, mayores niveles de productividad
laboral, y muchos de ellas tienden a tener
tasas de crecimiento más altas que sus países.
Dado su peso en sus respectivas economías
nacionales, la habilidad de estas megaciudades para competir a nivel global es colosal.
Para atraer inversión, estas ciudades necesitan
infraestructuras eficientes y modernas. El
transporte es obviamente un caso puntual y
los alcaldes de las megaciudades están ansiosos por mejorar sus -con frecuencia- saturadas
carreteras, vías férreas, puertos y aeropuertos.
La mano de obra abundante (preferiblemente
especializada), junto con tecnología moderna
en comunicaciones e informática, también es
muy importante, como se muestra en la tendencia extraterritorial que ha alimentado el
crecimiento de ciudades como Bangalor en
India. Otro factor crucial (aunque en ocasiones
menos obvio) es la calidad de los servicios
básicos: las personas con acceso a vivienda de
calidad, educación y buenos servicios básicos
como agua y electricidad, están más dispuestas a entregar su potencial y contribuir al crecimiento económico. Un variado ambiente económico también es otro factor clave: una
investigación del Economist Intelligence Unit
indica que políticas y regulaciones claras y
amigables sobre el entorno de negocios son
un factor importante para atraer inversión
internacional, más que incentivos como subsidios y reducciones de impuestos*.
* Encuesta Prospectos sobre Inversión en el Mundo
equivocado asumir que el crecimiento
Medio ambiente Sería
de una megaciudad es automáticamente
malo para el medio ambiente. Es obvio que una
ciudad con 20 millones de personas tendrá un
gran impacto ambiental, pero es menos claro si
este impacto es mayor si el mismo número de
personas viviera en el campo. Ciertamente hay
quienes argumentan que las ciudades limpias y
modernas, donde la densidad de vida permite
que se consuman los recursos con eficiencia,
proveen un modelo ambientalmente sostenible
para el futuro.
Sin embargo, cualquiera sea el potencial,
muchas de las megaciudades de hoy configuran un catálogo de problemas ambientales. La
congestión, la contaminación del aire y del
agua, el manejo de las basuras y la degradación
de áreas verdes son temas familiares en la
mayoría de las ciudades más grandes del
mundo, y son particularmente extremos en las
megaciudades del mundo en desarrollo. En
Londres y Tokio, por ejemplo, la calidad de aire
ha mejorado en los últimos 50 años. En Shanghai y Kuala Lumpur ha disminuido.
Históricamente, las ciudades tienden primero
a volverse ricas y luego limpias. Desafortunadamente este enfoque puede ser desastroso en el
contexto del cambio climático: esta es una de las
razones por las que el crecimiento se ha concentrado en un desarrollo urbano sostenible. Las
soluciones sostenibles promueven mayor uso de
fuentes energéticas alternativas y más construcciones y transportes enérgico-eficientes; medidas
para combatir el congestionamiento y las emisiones de CO2; reciclaje de agua y de basuras; y el
uso de las áreas verdes para filtrar la contaminación y capturar el dióxido de carbono. Mientras
que varias ciudades han comenzado a implementar al menos algunas de estas medidas para obtener buenos resultados, se necesitará concertar
más esfuerzos si se busca reducir el costo ambiental de la urbanización.
Las ciudades más polucionadas del mundo
Conteo de partículas en 2002 (microgramos por metro cúbico)
50
0
150
100
200
1
Delhi
(India)
2
El Cairo
(Egipto)
3
Calcuta
(India)
41
Ciudad de México
(México)
91
Londres
(Reino Unido)
Niveles de polución
96
Nueva York
(Estados Unidos)
0
Niveles de población
5
10
15
20
25
30
35
Fuente: Banco Mundial
57
Tokio
(Japón)
40
Población in 2005 (millones)
Desafíos de las Megaciudades 15
Desafíos de las megaciudades: panorama
São Paulo
Calidad de vida
L
as megaciudades pueden ser motores de
crecimiento económico, pero las caracterizan grandes desigualdades en la distribución de la riqueza y de las oportunidades económicas. En su reciente reporte sobre las
tendencias de urbanización, UN-HABITAT describe a las ciudades como los “nuevos sitios de
pobreza”. Los estimativos del Banco Mundial
predicen que mientras las áreas rurales son en
este momento el hogar de la mayoría de los
pobres en el mundo, para 2035 las ciudades
se convertirán en los lugares predominantes
de pobreza.
Las consecuencias de una falla en el mejoramiento de calidad de vida para la pobreza
urbana son graves. La investigación de UNHABITAT indica que la gente que vive en zonas
deprimidas, donde reside una gran propor-
ción de indigentes urbanos, es más probable
que resulten afectados por problemas de mortalidad infantil y severas enfermedades respiratorias, así como enfermedades mortales
debido al agua contaminada, en contraste
con la población no deprimida. También es
más probable que vivan en lugares peligrosos,
siendo más vulnerables a desastres naturales
como inundaciones. El acceso inadecuado a
servicios básicos los condena “con pesadas
cargas sociales y de salud, que finalmente
afectan su productividad”.* La pobreza puede
ser menos extrema en la mayoría de las ciudades desarrolladas, pero los problemas sociales
todavía abundan. El reporte de la OECD sobre
ciudades competitivas señala crecientes desigualdades socioeconómicas, incluso en algunas de las regiones metropolitanas más diná-
■ Más de 40%
■ 20 – 40%
■ 10 – 20%
■ Menos de 10%
■ Países de altos
ingresos
16 Desafíos de las Megaciudades
Fuente: UN Proyecto Millennium 2005 (UN-HABITAT 2003)
Proporción de población urbana
viviendo en tugurios
micas. El documento señala los grandes y persistentes focos de desempleo: cerca de un tercio de las 78 regiones metropolitanas cubiertas por el informe de la OECD están por
encima de las tasas de desempleo promedio
nacionales, y entre 7 y 25% de los pobladores
viven en precarios vecindarios que con frecuencia tienen acceso reducido a infraestructura y servicios públicos. El reporte concluye
que la pobreza y la exclusión social producen
costos significativos, incluyendo altos niveles
de criminalidad (en promedio 30% mayor en
áreas urbanas que a nivel nacional). Si no se
atienden estos riesgos de inequidad, las
megaciudades se convierten en centros de
privación e inestabilidad con un consecuente
efecto negativo sobre su economía.
Las decisiones de desarrollo a menudo son
vistas en términos de negociación entre crecimiento y medio ambiente, o crecimiento y
calidad de vida. Pero existen obvias interdependencias entre estas tres preocupaciones.
Las ciudades competitivas están más dispuestas a tener la riqueza y los recursos para invertir en infraestructura y servicios de alta calidad, y para crear oportunidades económicas y
sociales para numerosos miembros de la
población urbana. Si fueran iguales, y
ambientalmente limpias, las ciudades modernas serían lugares más atractivos para un
amplio espectro de actividades de negocios
que aquellas con alta polución. De igual
forma, las ciudades con una población urbana
saludable y bien educada están mejor posicionadas para atraer inversión, que aquellas
donde la privación y la desigualdad afecta
grandes conglomerados de la población y
evita que participen en el crecimiento económico. Esto sugiere que, en el largo plazo,
enfocarse en una sola de estas preocupaciones irá en desmedro de las otras, y esto conducirá al fracaso.
* Estado de las ciudades del mundo 2006/7, UN-HABITAT
Tres arquetipos de ciudad
C
omo es claro en la investigación, cada
megaciudad tiene asuntos únicos y propios que requieren de soluciones locales específicas. Sin embargo, las ciudades que se
encuentran en etapas similares de desarrollo
económico y social enfrentan varios desafíos
comunes. Con esto en mente, hemos identificado tres “arquetipos” básicos: ciudades
emergentes, ciudades en transición y ciudades maduras, dependiendo de su nivel de
desarrollo económico y social.
Ciudades emergentes: las megaciudades
emergentes se tienden a caracterizar por altas
tasas de crecimiento atribuidas a la migración
y al crecimiento natural, mucho de lo cual
ocurre en asentamientos informales que no
son servidos por la base instalada de infraestructura y servicios. Las tasas de crecimiento
anual están en el orden de 3% y 6%. Una tasa
de crecimiento de 3.5% implica una población
duplicada en 20 años. Las ciudades emergentes se encuentran por lo general en países con
poblaciones urbanas inferiores a 50% de la
población. Estas poblaciones tienden a ser
más jóvenes y más masculinas, con una alta
proporción de inmigrantes rurales con baja
escolaridad. La polaridad social, y las brechas
en riqueza, salud, educación y poder político
entre grupos, generalmente es más alta en las
ciudades emergentes.
Ciudades en transición: las megaciudades
en transición a menudo desarrollan mecanismos para administrar de manera más eficiente un crecimiento dinámico y pueden ser vistas con tasas más lentas de crecimiento anual.
El crecimiento continuo de la población se
debe en buena parte a la migración, con bajos
incrementos de la población natural; en varias
de estas ciudades se observan los primeros
signos de una población en envejecimiento.
Las tasas de crecimiento anual son típicamente del orden de 2 a 3% y las ciudades en transición con frecuencia se encuentran en países
que tienen más de 50% de urbanización. Las
ciudades en transición tienen retos de infraestructura similares a los de las ciudades emergentes, pero están mejor preparadas para responder financiera y organizacionalmente. La
creciente afluencia de personas en estas ciudades crea nuevas demandas sobre infraestructura, así como demanda creciente en
transporte, agua, energía y servicios, que a
menudo sobrepasan el ritmo de crecimiento
poblacional.
Ciudades maduras: las megaciudades
maduras tienen tasas de crecimiento más
bajas comparadas con las ciudades emergentes y en transición, de cerca de 1% en promedio. En algunas de estas ciudades, el crecimiento de la población se ha estancado o está
disminuyendo. Las megaciudades maduras
también tienen perfiles de población más
vieja. Existen en países donde 75% de la
población es típicamente urbana. Las megaciudades maduras han construido su infraestructura básica para servir a poblaciones de
una o dos generaciones anteriores. Con una
dotación de infraestructura de alta calidad, el
desafío se acentúa en satisfacer la necesidad
de renovar los sistemas agotados u obsoletos,
en lugares donde la infraestructura instalada
ya no cumple con los requerimientos regulatorios, o donde las expectativas de servicio
están cambiando. El otro punto de atención
creciente de las megaciudades maduras es
responder al constante cambio de las demandas de servicios de todo tipo que requieren
sus poblaciones envejecidas.
Desafíos de las Megaciudades 17
Prioridades de los interesados: el gran cuadro
Moscú
03
Principales hallazgos
■ El desempleo es el mayor desafío económico
■ La polución del aire y el congestionamiento de tráfico son las
principales preocupaciones ambientales
■ Los interesados consideran al transporte como el tema principal
de infraestructura y la mayor prioridad de inversión
■ La mayoría de los interesados son optimistas en que pueden
resolver los desafíos de las ciudades, aunque los líderes de
opinión en la encuesta son más escépticos
18 Desafíos de las Megaciudades
Prioridades
de los interesados
L
as grandes ciudades crean grandes desafíos, pero el dinero y los recursos para atenderlos son finitos y diferentes. ¿Cuáles serán
las respuestas de los interesados de las ciudades responsables de ofrecer soluciones?
Habiendo resumido las características y temas
clave que enfrentan las megaciudades de hoy,
ahora discutiremos las prioridades y los factores clave que llevan a la toma de decisiones en
las 25 ciudades cubiertas por este reporte.
Para esta sección, se aplicó la encuesta a la
muestra completa de 522 interesados. Resulta inmediatamente claro que los encuestados
se mueven en un gran rango de preocupaciones ambientales, económicas y sociales. Sin
embargo, surgen algunas prioridades claras.
Desafíos de las Megaciudades 19
Prioridades de los interesados: el gran cuadro
Londres
Economía: el desempleo y el subempleo
emergen como los desafíos económicos predominantes en la encuesta (mencionados por
el 20% del total de encuestados). Este es el
mayor reto económico según los encuestados
en las ciudades emergentes y en transición, y
es la segunda preocupación para los encuestados de las ciudades maduras, después del
desarrollo económico. El siguiente asunto que
más se trató fue el desarrollo económico y el
creciente costo de vida (ambos con 14%).
Medio ambiente: la contaminación del aire
es considerada por la mayoría como el desafío
ambiental más serio que enfrentan las megaciudades (26%), especialmente para las ciudades maduras (36%). Un gran número de
interesados relacionó el problema de contaminación de aire con el problema de transporte y de emisiones de vehículos. La contaminación generalizada y problemas con el agua
Desafío económico
más serio
Desafío ambiental
más serio
20%
Desempleo
Costo de vida
14%
Transporte
Desarrollo económico
14%
Polución general
Infraestructura inadecuada
Financiamiento
20 Desafíos de las Megaciudades
8%
7%
26%
Polución del aire
15%
14%
13%
Polución del agua
% de encuestados
que lo mencionan
Desechos sólidos
9%
% de encuestados
que lo mencionan
estructura en la encuesta. Al responder preguntas abiertas, 35% de todos los interesados mencionó los problemas del sistema de transporte y
del tráfico como los desafíos de infraestructura
urbana más importantes. En un segundo lugar
distante se ubica la inadecuada infraestructura
urbana (10%). Sorpresivamente, sólo 6% menciona los temas financieros como un gran desafío de infraestructura.
Otras áreas de infraestructura parecen ser
menos importantes en la agenda de los interesados, vista como un todo. Incluso si se
suman, la falta de agua y alcantarillado es
mencionado como un desafío crítico de infraestructura por tan sólo 6% de todos los
encuestados y 8% en ciudades emergentes.
Esto, a pesar del hecho de que varias ciudades
cubiertas en este estudio afrontan severos
problemas de escasez y calidad de agua. En
menores proporciones, se menciona la electricidad (2%) y los servicios de salud (1%)
también fueron mencionados, pero fueron
considerados de menor prioridad.
Temas sociales: los interesados encuestados
mencionaron un amplio rango de preocupaciones sociales, sin marcar una clara prioridad. Encabezando la lista por un pequeño
margen está la baja calidad de vivienda de los
pobres y sus condiciones de vida, mencionado por el 14% de los encuestados. Este punto
fue particularmente enfatizado por los interesados encuestados de las ciudades emergentes y en transición. Otros temas clave fueron
la brecha entre ricos y pobres (11%) y la
pobreza (9%). La seguridad pública y la delincuencia también fueron tema importante
para los encuestados en las ciudades emergentes.
Infraestructura: el transporte fue percibido
por los interesados como el mayor reto de infra-
Desafío social más serio
14%
11%
9%
Pobreza
Educación
7%
Crecimiento de la población
7%
Seguridad pública
7%
Desempleo
7%
Necesidades de inversión: a los interesados se les solicitó que ordenaran 13 áreas
diferentes de acuerdo con sus necesidades
de inversión durante los próximos cinco a
diez años. De nuevo, el transporte emergió
como la prioridad más alta por un margen
significativo, pues fue mencionado por 85%
de los encuestados. Empatados en el segundo lugar se ubicaron la protección ambiental
y la educación, ambos citados por 77% de los
encuestados. La necesidad de invertir en
protección ambiental tuvo un énfasis particularmente alto en las ciudades en transición, indicando que el deseo de soluciones
ambientales sostenibles no está restringido
a ciudades ricas.
El agua apareció más abajo en la lista de
prioridades de inversión, pero es mencionada
Desafío más serio de cara
a la infraestructura de la ciudad
Condiciones de vida
de los más pobres
Brecha entre ricos y pobres
como el principal desafío de infraestructura
urbana.
Emergentes En transición
Transporte
9
10
Planeación
9
9
Polución / ambiental
% de encuestados
que lo mencionan
43
17
Inadecuada/Insuficiente
infraestructura
Escaséz de fondos
Maduras
45
14
8
4
3
9
2
11
4
% de encuestados que lo mencionan
Desafíos de las Megaciudades 21
Prioridades de los interesados: el gran cuadro
Beijing
mucho más por los interesados de las ciudades emergentes (81%), donde el acceso al
agua potable y a la sanidad es con frecuencia
un asunto mayor.
Impulsadoras de competitividad: cuando
fueron preguntados, nuevamente con una
pregunta abierta, sobre cuál área de la infraestructura de su ciudad era la más importante
para atraer inversión, frente a otras ciudades
del mundo, el transporte fue de lejos el más
mencionado, seguido con distancia por la
protección y la seguridad. Mucho más abajo,
los encuestados citaron educación y salud
como factores clave en la atracción de inversión. Comunicación y energía fueron vistos
Necesidad de inversión para los próximos
cinco a diez años por área de infraestructura
100%
86%
Transporte
Area de infraestructura más importante
para atraer inversión económica
27%
Transporte
9%
Protección ambiental
77%
Protección y seguridad
Educación
77%
Educación
6%
Comunicaciones
6%
71%
Provisión de energía
6%
Manejo de desechos
71%
Entretenimiento y cultura
6%
Agua
70%
Administración de ciudad
6%
Sistemas de cuidado
de salud
Protección y
seguridad públicas
74%
Programas de vivienda
y construcciones cívicas
69%
Provisión de energía
67%
Cuidado en salud
Servicios sociales
66%
Agua
% que dijo alta necesidad de inversión
22 Desafíos de las Megaciudades
5%
Medio ambiente
4%
3%
% que escogió
por los encuestados como asuntos importantes para atraer inversión en las ciudades
emergentes.
Vistazo de los interesados: aunque los
interesados están muy conscientes de los
desafíos ambientales, sociales y económicos
que enfrentan sus ciudades, la mayoría tiene
un punto de vista optimista. Por ejemplo, casi
la mitad de los encuestados (44%) calificó la
calidad de vida de su ciudad mejor que el promedio.
No resulta sorprendente que los encuestados de las ciudades maduras tendieron a calificar sus ciudades mejor que el promedio,
mientras que los encuestados de las ciudades
emergentes tendieron a calificar sus ciudades
como las peores entre los tres arquetipos;
pero incluso aquí, casi la mitad consideró que
sus ciudades estaban dentro del promedio en
términos de calidad de vida.
Cuando se le pidió a los encuestados que
calificaran la probabilidad de gestión exitosa
de su ciudad en los próximos cinco años, dos
tercios de todos los encuestados respondieron positivamente (67%), y solamente respondieron ligeramente mejor los encuestados
en las ciudades maduras.
Sin embargo, es notable que los funcionarios electos y los empleados del sector
público tengan un punto de vista más optimista, mientras que los líderes de opinión
en la encuesta tienden a ser más escépticos.
Los hallazgos sugieren que las ciudades
intentarán manejar los problemas económicos, sociales y ambientales, pero que cuando se trata de actuar, el tema que arrastra la
toma de decisiones es la competitividad
económica.
Esta perspectiva filtra la prioridad de inversión en el transporte, lo cual es visto como la
habilidad central de una ciudad para generar
riqueza y atraer inversión.
La alta conciencia sobre la necesidad de
invertir en protección ambiental, sin embargo, sugiere que las ciudades buscarán un crecimiento balanceado con soluciones sostenibles donde esto sea viable y costeable.
Probabilidad de la ciudad para manejar
exitosamente el futuro de corto plazo
100%
71%
Norteamérica
66%
Africa/Oriente Medio
India/China
57%
Europe
55%
Latinoamérica
Otros Asia
50%
42%
Puntaje neto - Alto menos bajo
Desafíos de las Megaciudades 23
Cinco infraestructuras
Shanghai
04
24 Desafíos de las Megaciudades
Cinco infraestructuras
T
odas las ciudades necesitan infraestructura
de alta calidad para facilitar el traslado de
gente y de bienes, y entregar servicios básicos a
sus poblaciones. Pero el desafío de brindar
estas infraestructuras y servicios en las regiones
de megaciudad de hoy es inmenso. Esto es cierto para las ciudades maduras donde, por ejemplo, se construyeron carreteras, vías férreas,
acueductos y hospitales hace décadas, incluso
siglos atrás, y en algunos casos de manera creciente ya no son apropiados para su función.
Esto también es cierto para las ciudades en
transición, que luchan por adaptarse a los cambios demográficos, y para las ciudades emergentes en donde incluso los servicios básicos
son muy deficientes, particularmente en los
asentamientos informales que se expanden
rápidamente. Además, en estos tres arquetipos
de ciudad existen temas complejos para ser
resueltos como financiación, gestión, mantenimiento y prestación eficiente de los servicios,
así como la necesidad de encontrar soluciones
de infraestructura que sean ambientalmente
sostenibles.
La siguiente sección de este reporte aborda cinco áreas principales de infraestructura:
transporte, electricidad, agua y aguas residuales, salud, y protección y seguridad. Para
cada sector de infraestructura las preguntas
de la encuesta fueron respondidas básicamente por los interesados que tenían el conocimiento y la influencia más relevante, a
menos que otra cosa se señale en el texto.
Desafíos de las Megaciudades 25
Transporte
05
Principales hallazgos
■ El transporte es visto de lejos como el mayor desafío individual de
infraestructura, y como factor clave en la competitividad de la ciudad
■ Al considerar la contaminación del aire y la congestión de tráfico como los dos
mayores desafíos ambientales, los interesados predicen un fuerte énfasis en
soluciones de transporte masivo
■ Las ciudades se inclinan más por mejorar e incrementar la infraestructura
existente, que desarrollar nuevos sistemas
■ La gestión de la demanda fue rara vez mencionada como estrategia principal
para atender los problemas de transporte de las ciudades
26 Desafíos de las Megaciudades
Transporte
E
l transporte es el tema de infraestructura
que preocupa más que ningún otro a los
interesados. Como se mencionó arriba, la
encuesta en general destaca al transporte por un gran margen- como el mayor desafío
de infraestructura que enfrentan sus ciudades*. Este enfoque es particularmente alto en
ciudades maduras (45%), en ciudades en
transición (43%), en Europa (52%), y en Estados Unidos, donde el número de propietarios
de autos ha crecido diez veces más rápido que
la población durante los últimos 10 años. En
ciudades emergentes, el énfasis en transporte
es menos pronunciado, pero con un 17%
todavía está muy arriba frente a los otros sectores de infraestructura mencionados como
agua (8%) y electricidad (5%). El transporte
también es la prioridad en el gasto, mencionado por 86% de los interesados como un área
importante de inversión. El transporte se
encuentra en el primer lugar por muchas
razones. Mientras que otros problemas de
infraestructura, como escasez de agua, afectan primariamente a las áreas pobres de la
ciudad, la congestión, los trenes sobrecargados y la contaminación asociada con el tránsito son muy visibles en todos los niveles de la
sociedad. Pero existe también un vínculo muy
claro y directo con la competitividad de la ciudad. Si las megaciudades son los motores de
la economía global, son las redes de transporte las que mantienen estos motores trabajando de manera eficiente. Cuando las carreteras
y las vías férreas se saturan, o cuando los
puertos y aeropuertos están sobrecargados,
el costo para la economía es alto. En el Reino
Unido, donde muchas ciudades incluyendo
Londres se esfuerzan por manejar la demanda
de movilidad, la Confederación de la Industria
Británica (CBI) calcula que el costo de la con-
* Las preguntas sobre transporte en la encuesta incluyeron transporte masivo, tránsito individual motorizado, transporte aéreo y terrestre,
y personas así como también carga en tránsito.
** “Running out of Road”, The Economist, 2 de diciembre de 2006
gestión es de 20.000 millones de libras esterlinas (USD$38.000 millones) al año**. Los
interesados en la encuesta total están muy
conscientes de la importancia de las redes de
transporte en el impulso de la economía: 27%
menciona al transporte como el área de infraestructura de la ciudad más crítica para la
atracción de inversión, ubicado mucho más
arriba del segundo tema más citado (protección y seguridad, 9%).
Adaptándose al crecimiento: así como
afecta a todos los niveles la sociedad civil, los
problemas de transporte afectan las ciudades
en todos los niveles de desarrollo, aunque
estos se manifiestan en diferentes formas en
los tres arquetipos. Para las ciudades maduras
el principal problema son los sistemas viejos y
obsoletos (40%), y le sigue la capacidad de los
sistemas (35%), de acuerdo con los encuesta-
Desafíos de las Megaciudades 27
Transporte
dos especialistas en el tema de transporte de
su ciudad. Con sus sistemas de trenes viejos y
subterráneos, Londres es un excelente ejemplo. En un área metropolitana donde se calcula que se realizan a diario 30 millones de viajes, la inversión en el transporte en las dos
últimas décadas ha sido suficiente apenas
para mantener el sistema, sin tener en cuenta
el incremento en la capacidad para resolver la
fuerte demanda. Como resultado, la congestión y el hacinamiento son graves en todas las
redes de transporte de Londres, de acuerdo
con un informe reciente del Departamento de
Transporte de esa ciudad (TfL).
En las ciudades emergentes y en transición, los interesados con conocimiento especializado en transporte tienden a preocuparse
más por la inadecuada capacidad de los sistemas que por el envejecimiento de la infraestructura. Incluso, algunas veces la infraestructura básica es inexistente. Por ejemplo,
Karachi es la única megaciudad en el mundo
Principal causa de problemas
de transporte
Esquema predicho por expertos
de transporte
30%
Recursos limitados
21%
Pobre planeación
Transporte
individual
motorizado
Infraestructura de
transporte masivo
29%
19%
Infraestructura insuficiente
Ausencia de redes
de transporte
Pobre calidad de
infraestructura
que no cuenta con un sistema de transporte
masivo tipo metro o monorriel, aunque la idea
se ha considerado desde 1952. Mientras
tanto, el número de vehículos de transporte
público es insuficiente para la población de la
ciudad, lo que obliga a las comunidades a viajar en los techos de los autobuses, con todos
los problemas de seguridad que esto implica.
Estambul, una ciudad en transición según
nuestra metodología, enfrenta ambos problemas. La geografía de la ciudad en sí ya causa
sus propios problemas para la mayoría de residentes que viajan diariamente en la zona del
Bósforo, de un lado a otro de la ciudad. Con
numerosas colinas y calles angostas, Estambul tiene un grave problema de congestión de
tráfico, particularmente en las horas pico.
También tiene una baja capacidad de transporte público en el lado asiático de la ciudad.
Estambul tiene que hacer grandes inversiones
para resolver estos problemas. Una línea de
metro ligero de 22 km. se encuentra actual-
16%
9%
% de encuestados
que lo mencionan
% = énfasis predicho
28 Desafíos de las Megaciudades
71%
mente en construcción, y están planeadas
otras líneas. En total, Estambul planea invertir
más de 4.900 millones de dólares en tranvías
y proyectos de metro en los próximos 10 años,
adicionales a los más de 1.600 millones de
dólares invertidos en los esquemas actuales*.
La principal causa de estos problemas, de
acuerdo con los interesados en transporte, es
la falta de recursos, lo que usualmente significa ausencia de dinero (aunque también se
señaló la escasez de mano de obra especializada y de tecnología). La segunda causa más
citada, sin embargo, está relacionada con el
gobierno (administración): la planeación deficiente fue seleccionada por 21% del total de
especialistas en transporte, y esto fue especialmente enfatizado por los especialistas de
las ciudades en transición. Nuevamente, este
es un desafío significativo en el caso de
Estambul. Esta ciudad ha tenido diferentes
administraciones que han tenido responsabilidades similares y a veces traslapadas. El
resultado, de acuerdo con un informe reciente, es que la ciudad carece de una planeación
integral en materia de transporte**.
Mejoras incrementadas sobre nuevas
inversiones: los interesados se dividen sobre
si invertirán en nueva capacidad de transporte como solución primaria a los desafíos señalados arriba, o si buscarán incrementar la eficiencia de la infraestructura existente. Incluso
donde hay disponible nueva inversión, sin
embargo, con frecuencia será utilizada para
ofrecer mejoras incrementales a los sistemas
de transporte (por ejemplo, agregar más líneas al sistema de metro actual o nuevos servicio de autobuses), en lugar de gastar abiertamente en nuevos proyectos de transporte. La
solución a los problemas de transporte que se
mencionó con más frecuencia es reorganizar
o revitalizar la infraestructura existente
(33%), mientras que construir nuevas carreteras e instalaciones fue mencionado por tan
sólo 12% de los encuestados. Este resultado
parece reflejar una tendencia creciente. En el
Reino Unido, por ejemplo, la reciente revisión
de la política de transporte del Reino Unido
por Rod Eddington enfatizó la necesidad de
incrementar las mejoras en los sistemas existentes más que llevar a cabo nuevos proyectos
de infraestructura.
Por supuesto que los problemas de congestión tienen costos ambientales y económicos
muy altos. Como se señaló en la sección anterior, la contaminación del aire y los problemas
de tráfico van de la mano y se colocan en la
encuesta como los dos mayores problemas
ambientales. Los viajes por carretera y por
aire son la principal fuente de contaminación:
solamente el transporte terrestre es responsable por más de 40% de las descargas de partículas en suspensión a la atmósfera***.
Aunque las decisiones sobre inversión en
el transporte dependen sobretodo de consi-
* Briginshaw, International Railway Journal, junio 2005, ** Evren & Caliskan, Problemas fundamentales del transporte en Estambul,
*** http://www.mobilityweek-europe.org
deraciones económicas y de empleo, de
acuerdo con nuestros especialistas en transporte, los impactos ambientales también son
considerados importantes por tres cuartos de
los encuestados. Probablemente, esta es la
razón clave de por qué la vasta mayoría de los
especialistas en transporte predicen que sus
ciudades enfatizarán el desarrollo de una
infraestructura de transporte masivo por
encima de autos y motocicletas, por un margen de 71 a 29. Esto usualmente nace de la
práctica. Un análisis de gastos planeados
para 2005-10 en ocho ciudades sometidas al
estudio, muestra de manera general un énfasis de inversión en transporte masivo (es
decir, rieles) en lugar de carreteras, con dos
notables excepciones. Moscú tiene un sistema de transporte masivo de clase mundial,
con alto nivel de inversión en vías férreas que
es comparable con Londres, pero con un plan
de gastos actual que muestra un énfasis en
carreteras más que en trenes, y que es impulsado por el incremento de vehículos particulares. Lagos muestra altos niveles de inversión en carreteras debido a que el tren
urbano virtualmente no existe, y la ciudad,
por tanto, depende fuertemente de los autobuses.
El transporte masivo puede estar favorecido, pero no hay duda de que el ritmo de la
demanda creciente en muchas de estas ciudades hace que la entrega de soluciones sostenibles sea un gran desafío. En sólo Shangai se
espera que se vea cuadruplicado el número de
autos y camiones para el 2020. Un área urbana muy densa, y la escasez de parqueaderos y
de vías para la circulación de vehículos, han
impulsado el crecimiento fuera de la ciudad,
lo que provoca un modelo de desarrollo espacial que dificultará cada vez más brindar servicio con modos sostenibles de transporte. En
Shangai, y en otras ciudades en transición
donde los vehículos particulares tienden a
Desafíos de las Megaciudades 29
Transporte
aumentar vertiginosamente, no existen respuestas fáciles a los problemas causados por
la congestión.
Colocar el manejo de la demanda en el
mapa: en los últimos años las soluciones de
manejo de demanda han sido elegidas como
una forma de promover modos de transporte
más sostenibles por encima de los autos, pero
-de manera algo sorprendente- esta solución
muestra baja prioridad en esta parte de la
encuesta. Sólo el 9% de los interesados en
transporte mencionan las soluciones de gestión de demanda como las más apropiadas
para resolver los temas de transporte.
Esto, a pesar de la variedad de esquemas
en las ciudades globales que indican un papel
de la gestión de demanda en la reducción de
la congestión. Tales soluciones generalmente
se dividen en dos categorías: medidas de
La mejor solución para problemas
de transporte
Reorganizar/revitalizar
infraestructura existente
Permitir inversión
privada/incrementar inversión
Construir nuevas vías y
estaciones
Mejor
administración/gobierno
Equipo nuevo
Mejor uso de sistemas de transporte
masivo en lugar de vehículos particulares
Gestión de demanda
30 Desafíos de las Megaciudades
33%
17%
12%
12%
11%
10%
9%
% de encuestados
que lo mencionan
“atracción” que se enfocan en proveer a los
conductores alternativas al uso de sus vehículos, básicamente haciendo más llamativo el
transporte público; y las medidas de “presión”
que incrementan el costo o dificultan el uso
del automóvil para alcanzar áreas específicas.
Varias ciudades han experimentado con la
gestión de demanda en forma de fijación de
costos por uso de las carreteras o pagos por
congestionamiento, incluyendo Londres,
Estocolmo y Oslo. Singapur presentó la primera iniciativa global de cobro por uso de caminos en el mundo, para controlar la entrada a
su distrito central de negocios en 1975. Hoy
en día, la ciudad tiene un sistema de cobro
electrónico basado en un sistema de etiquetado para identificar los vehículos.
El cobro por uso de vías en Singapur trabaja en paralelo con soluciones más radicales de
“presión”: un impuesto masivo de más de
100% sobre la compra de autos nuevos. En los
lugares donde se ha implementado, hay evidencia de que el manejo de la demanda en
forma de cobro por el uso de vías ha brindado
beneficios significativos. En Londres y Estocolmo, la congestión vial se ha reducido aproximadamente 30%. Ambas ciudades han
experimentado una reducción del orden de
10 a 20% en las emisiones de combustibles y
accidentes de carretera*. El impacto económico ha sido más difícil de medir. Por ejemplo,
el sistema de transporte de Londres (TfL) no
encontró evidencia de un impacto positivo o
negativo en el cobro por congestión en el
desempeño agregado de los negocios del centro de Londres**. Pero, la autoridad del transporte de Londres dicen que el cobro por congestionamiento trajo ganancias netas de 174
millones de euros en el periodo 2005-2006. El
TfL ahora planea extender este programa
hasta el año 2007, una movida que casi duplicará el área de cobro.
Proyectos como el de Londres son de alto
perfil, pero sólo un puñado de ciudades tiene
tales programas vigentes. Existe sólo un par
de ejemplos actuales en Estados Unidos,
como el peaje de cobro 91 en el condado de
Orange, en California. En muchas ciudades, el
costo por el uso del automóvil en la ciudad
actualmente está disminuyendo. En Shangai,
el costo de adquisición de un auto ha sido históricamente incrementado mediante el cobro
de altas cuotas y permisos limitados. En años
recientes, sin embargo, esto se ha reducido
(en parte como resultado de la presencia de
ensambladoras de vehículos) y los ingresos
están aumentando. En Bombay, a pesar de la
congestión y la contaminación causada por el
transporte privado motorizado, los impuestos
de rodamiento y las tarifas de estacionamiento permanecen bajas (en estos momentos se
está discutiendo el manejo de demanda). Uno
puede concluir que, globalmente, la gestión
de demanda como solución al congestionamiento permanece como un concepto incipiente que ha llegado a ser una prioridad en
muchas de las ciudades bajo estudio.
El sector público y privado: para el transporte y otros sectores de infraestructura, la
encuesta también exploró los puntos de vista
de los encuestados sobre la participación del
sector privado en la entrega de soluciones.
Aquí, el transporte es visto por los encuestados como una tarea básicamente pública más
que privada (59% contra 41%). En particular,
las ciudades maduras están inclinadas a predecir un interés más acentuado en la propiedad pública que la privada (72% contra 28%).
El análisis de ocho ciudades en el estudio
apoya el punto de vista de que el transporte,
en general, permanecerá dentro de la responsabilidad pública, con altos niveles de propie-
*Fuentes: TfL, Ciudad de Estocolmo, **Reporte del cuarto monitoreo de TfL, junio de 2006
dad y de control a través de regulación, y de
niveles relativamente bajos de participación
privada en operaciones, con excepciones ocasionales.
Sin embargo, cuando se les pidió que pronosticaran si las ciudades pondrían mayor
acento a la operación pública o privada de la
infraestructura del transporte en el futuro,
hubo casi un empate (56% público contra
47% privado). Comparado con los niveles
actuales de operación privada del transporte,
la cual es baja a nivel global, esto puede indicar una apertura cada vez mayor a la administración de los servicios por el sector privado.
Actualmente, el sector de líneas férreas está
casi en su totalidad controlado y operado por
el sector público, con la notable excepción de
Londres, donde existen operadores privados
bajo un clima de control regulatorio y participación del gobierno en la provisión de infraestructura.
Mundialmente, el sector de vías es principalmente público, con algunas excepciones
de instalaciones de peajes en las carreteras.
Los aeropuertos mantienen un sorprendente
nivel de control público, a pesar de las tendencias de privatización y de la evidencia creciente de operaciones del sector privado. Los
puertos están casi en su totalidad controlados
por el sector público y toman forma de compañías controladas por el estado que operan
de manera casi privada. En general, la participación del sector privado en operaciones es
rara, excepto en algunas pocas ciudades.
Para aquellos que predicen un mayor papel
del sector privado en las operaciones, según
la encuesta, sorprendentemente las mayores
ventajas de este enfoque no son financieras,
sino eficiencia y gestión mejoradas. Las desventajas percibidas de la operación privada
son principalmente altos costos para los usuarios, incapacidad para satisfacer la demanda,
y una mentalidad de búsqueda de ganancias.
Desafíos de las Megaciudades 31
Electricicidad
06
Principales hallazgos
■ Las ciudades en todos los niveles de desarrollo enfrentan el desafío de
mantener el rápido crecimiento de la demanda de electricidad
■ El impacto sobre el medio ambiente es la principal consideración en la toma
de decisiones sobre temas de energía
■ Los interesados harán más énfasis en las fuentes de energía renovables en
el futuro, así como en los combustibles fósiles
■ La mayoría de los interesados predicen un papel líder para el sector privado
en electricidad, más que en cualquier otro sector de infraestructura en la
encuesta
32 Desafíos de las Megaciudades
Electricidad
C
ualquier discusión sobre la infraestructura eléctrica tiene como fondo la demanda
mundial que se incrementa aceleradamente.
Sólo es ver que las ciudades en expansión
necesitan electricidad adicional para vivir y las
economías la necesitan para crecer. Entre
1972 y 2002, el PIB mundial creció a un ritmo
de 3.3% por año, mientras que el consumo de
electricidad mantuvo un ritmo por encima de
3.6%. Incluso con las ganancias esperadas por
eficiencia, La Agencia Internacional de Energía predice que entre 2002 y 2030 la demanda mundial de electricidad se duplicará. Gran
parte de este incremento se dará en los países
en desarrollo, especialmente en las economías de acelerado crecimiento de India y China.
* Agencia Internacional de Energía, World Energy Report 2004
La Agencia Internacional Energía (IEA) además pronostica que los países de la OECD
necesitarán realizar inversiones cercanas a los
cuatro trillones de dólares en generación,
transmisión y distribución durante esos años,
mientras que los países en desarrollo requerirán unos 5.2 trillones de dólares*.
Sólo 2% de los encuestados describieron la
provisión de electricidad como el desafío más
serio en infraestructura. Además, la importancia de invertir en esta área se ubica por
debajo de campos como transporte, agua,
educación, vivienda y seguridad. No resulta
sorprendente que las ciudades emergentes
consideren este tema con mucha más importancia.
La demanda rebasa la provisión: los tres
arquetipos enfrentan diferentes dificultades,
pero todos giran alrededor del hecho de que
el crecimiento de la demanda sobrepasa la
provisión del servicio. De acuerdo con los
interesados en el sector eléctrico de las ciudades maduras y en transición, el principal problema es que la infraestructura es vieja u
obsoleta. Luego viene la eficiencia, seguida
muy de cerca por la falta de capacidad. Un
ejemplo de los problemas de una infraestructura débil puede ubicarse en los sistemas de
suministro eléctrico, incluso en los sitios más
ricos como Nueva York. Allí, por ley, 80% de la
electricidad debe ser generada en la ciudad
porque las líneas de transmisión para llevar
Desafíos de las Megaciudades 33
Electricicidad
electricidad de fuera no pueden soportar
tanta carga. Las compañías están tratando de
construir pequeñas plantas generadoras, pero
hay muy poco terreno disponible para hacerlo. Sin una solución, la capacidad máxima
igualará a la demanda máxima en 2008*.
Por otro lado, en las ciudades emergentes,
la falta de capacidad generadora suficiente es
de lejos la preocupación más relevante, de
acuerdo con la encuesta. La infraestructura
vieja y las operaciones ineficientes son problemas menores porque de cualquier modo
hay poca infraestructura. Este es un problema
particular en India y China, donde la mitad de
los interesados mencionaron dificultades que
El mayor problema de infraestructura
de electricidad
surgen por la falta de capacidad. Shangai, por
ejemplo, tiene frecuentes caídas de voltaje en
el verano. Los comercios tienen que cerrar
completamente o programar su tiempo de
producción a la noche, que es cuando hay
más electricidad disponible.
Los interesados en cada tipo de ciudad
también analizan las causas implícitas de
estos problemas de manera diferente. Para las
ciudades emergentes, e incluso para las que
se encuentran en transición, una carga inesperada sobre la infraestructura es la mayor
dificultad. Esto describe tanto el promedio
como la carga más alta. Bombay, por ejemplo,
ha visto difícil satisfacer su demanda de creci-
Factores que influyen en las decisiones
de la ciudad sobre abastecimiento
eléctrico
100%
83%
Fuentes de energía
Capacidad insuficiente
del sistema
Infraestructura
obsoleta
Operaciones
ineficientes
Combinación
de problemas
30%
27%
20%
20% % seleccionado por los
encuestados
Impactos ambientales
81%
Costo de capital inicial
81%
Capacidad de pago
del usuario
79%
Regulaciones
76%
Apropación
75%
Costos de ciclo de vida
73%
Impactos sobre la
economía y el empleo
73%
% que dijo un impacto importante
34 Desafíos de las Megaciudades
* Grupo de trabajo de la Política de Energía de la Ciudad de Nueva York, New Cork City Energy Policy: An Electricity Resource Roadmap, enero de 2004
den cubrir los 8,500 MW que requiere la ciudad en promedio, y mucho menos considerar
la demanda represada de 5,000 MW. Lo que
es peor, el mantenimiento deficiente significa
promedios de producción de 3,000 MW. Esto,
antes de que se pierda 45% de la electricidad
en el sistema de transmisión debido a mantenimiento deficiente y a actos frecuentes de
vandalismo***.
Los problemas de las ciudades maduras
parecen un mundo aparte: la principal culpable es la regulación monopólica. Por ejemplo,
el congelamiento durante diez años del precio
de la electricidad doméstica en Chicago, que
algunas veces obligó a la empresa privada
miento de 12.4% en los últimos cuatro años*.
Aunque con sistema de electricidad en su
estado, Maharashtra sufrió su más alto punto
de demanda en enero de 2006, el cual excedió el abasto de 4,500 MW**, más de un tercio del promedio requerido para todo Bombay. El siguiente problema más importante
que señalan los interesados de las ciudades
emergentes es el mantenimiento correctivo y
la falta de planeación. Aquellos en ciudades
en transición mencionan la falta de inversión.
Lagos es un excelente ejemplo de cómo todos
estos problemas trabajan juntos. Allí, debido a
la baja inversión desde 1990, los 6,000 MW
de capacidad de generación máxima no pue-
La mejor solución para los problemas
de electricidad
29%
Mejorar la infraestructura existente
23%
Inversión adicional
Promover fuentes
alternativas de energía
Regular el uso de la energía
Mejorar el gobierno
y la gestión
13%
11%
9%
% de encuestados que
lo mencionan
pagar más en el mercado abierto por la electricidad de lo que se podía cobrar. Esta estructura dio pie para que productores de electricidad inescrupulosos crearan la gran crisis de
energía en California en los años 2000-01.
Como sus colegas en ciudades en transición,
para los interesados de las ciudades maduras
la segunda preocupación mencionada con
mayor frecuencia fue la baja inversión.
Costo de la electricidad: los interesados en
electricidad esperan cubrir las necesidades de
energía de sus ciudades principalmente invirtiendo dinero en la generación de electricidad. Cuando se les preguntó que harían para
resolver los problemas en esta área, la respuesta más frecuente fue mejorar la infraestructura existente o construir una nueva
(mencionado por 29%), seguido por inversión
general en el sistema (23%).
La regulación del uso de energía (una versión más compleja de gestión de demanda) se
ubicó en cuarto lugar (11%), pero no hubo
ninguna sugerencia en las ciudades maduras
donde esto parece ser sin duda draconiano.
Bombay no tiene este lujo. La empresa local
ha recurrido a un “corte de cargas” (detener el
abasto en ciertas áreas y restringir el uso de
avisos de neón e incluso transmisiones de
televisión por cable) para ayudar a mantener
un servicio que, ya de por sí, experimenta cortes de electricidad de una o dos horas al día en
las áreas urbanas y más horas en las áreas
rurales****.
Esto no significa que los esfuerzos para
controlar la demanda no cumplan un papel.
Cuando se les preguntó qué tanto sus ciudades apoyarían la creación de una capacidad
nueva, comparado con la gestión de demanda, las respuestas se dividieron entre 53%
contra 47%. Si esto se cumpliera en la práctica, y casi la mitad de las ciudades se interesara más por la gestión de la demanda que por
* BEST archivo de datos con regulador: MERC/22-26, 38, 39-45, 61 de 2003/1326 dt. Junio 7/22, 2006,
**The Financial Express, 16 de enero de 2006
***Nigerian Electric Power Supply Nigerian Electric Power Supply Industry, http://www.bpeng.org/CGI-BIN/news/reform%20 electricity.pdf,
“You're going to feel a jolt, Chicago Tribune, 19 de junio de 2006, **** Prayas submission on CII proposal for Pune Load Shedding, diciembre 5 de 2005
Desafíos de las Megaciudades 35
Electricicidad
una nueva capacidad, esto sería una tendencia significativa.
El valor potencial de iniciativas de gestión
de demanda es ciertamente grande. Estudios
realizados en India indican que ellos podrían
eliminar entre 20% y 30% del crecimiento de
su demanda*. Para alcanzar la efectividad
pronosticada para este tipo de gestión de
demanda se requerirá un incremento dramático. Probablemente la forma más efectiva de
controlar la demanda rápidamente será
mediante el establecimiento de precios de
mercado para la electricidad. Los especialistas
en electricidad esperan que el énfasis sea la
venta de energía en sus ciudades a precios de
mercado, en lugar de ser subsidiados (57%
contra 43%). Dinamarca llevó esta estrategia
más allá, aplicando altos impuestos al uso de
combustibles fósiles. Quienes más se encuentran fuera de este patrón en la encuesta son
India y China, donde las cifras equivalentes
combinadas son de 36% en precios de mercado y 65% subsidiado.
Energía y medio ambiente urbano: si los
interesados en energía aspiran modificar la
demanda, también muestran una marcada
preocupación por los temas ambientales. En
promedio, piensan que en los próximos 5 a 10
años sus ciudades pondrán énfasis en los
combustibles fósiles y las tecnologías renovables hasta casi el mismo nivel (52% contra
48%), un resultado comprensible ya que la
encuesta en general lista la contaminación
Esquema predicho por expertos
en electricidad
Combustibles fósiles
Tecnologías
renovables
52%
48%
% = énfasis predicho
36 Desafíos de las Megaciudades
* Demand-side Management (DSM) en el Sector Eléctrico, Prayas Energy Group (Pune) para Climate Change & Energy Programme World Wide
Fund for Nature, febrero de 2005
del aire como el mayor problema ambiental
individual que enfrentan las ciudades, y el
calentamiento global en el sexto lugar (tercero entre los encuestados de las ciudades
maduras). Sólo Norteamérica parece mantenerse arraigado en el uso de combustibles
fósiles (73% contra 27%). En esta encuesta,
los temas ambientales también figuran prominentemente como factores clave en la
toma de decisiones, junto con los temas
financieros.
La aspiración de moverse hacia recursos
renovables es clara, pero hay un largo camino
que tomar en la práctica. Londres, por ejemplo, utiliza 39% de gas, 35% de carbón y 20%
de energía nuclear para sus generadores,
pero sólo 4% proviene de fuentes renovables.
Moscú usa el gas relativamente barato de
Rusia para 95% de su mezcla de combustible;
tanto China como India utilizan sus provisiones disponibles de carbón para 75% de su
consumo, a pesar del detrimento en su ya
mala polución del aire. Incluso después de
varias décadas de que se den medidas de estado más activas en el mundo para promover el
uso de renovables, para el año 2004 Dinamarca produjo solamente 25% de su energía de
esta forma*. Por tanto, es poco probable que
los renovables provean de una mayor contribución a las necesidades de energía de las
megaciudades en el futuro próximo. La energía nuclear (una tecnología largamente probada) es otra opción que ha avanzado como la
mejor solución en corto tiempo para evitar el
calentamiento global, considerado así por
personas tan diversas como el Primer Ministro
Británico, Tony Blair, y el ambientalista, Prof.
James Lovelock**. A pesar de su pequeño
vestigio de CO2, las otras desventajas de la
energía nuclear la hacen menos popular entre
todos los interesados en energía sobre otras
fuentes de energía tradicional (40% contra
60%).
El sector público y privado: si, como se señaló arriba, aquellos que respondieron a la
encuesta ubicaron la importancia de invertir en
electricidad por detrás de muchas otras áreas de
infraestructura, una razón puede ser que las
ciudades están buscando más apoyo del sector
privado en este campo que en otros sectores
discutidos en este estudio. Cuando se les preguntó sobre su confianza en las compañías privadas, en comparación con agencias públicas,
los interesados en electricidad esperan un 54%
de participación del primero contra un 46% del
segundo. Las cifras para la operación privada o
pública de generación e instalaciones de distribución, así como el financiamiento público o
privado fueron casi idénticas.
El vasto nivel de capacidad de generación
nueva y de dinero requerido en los próximos
años está llevando a los gobiernos de todo el
mundo a considerar de qué manera utilizar al
sector privado y las fuerzas de competencia
del mercado. Aquellos encuestados que se
inclinaron hacia la propiedad y operación privada indicaron que la mayor ventaja es tener
una mayor eficiencia, mientras que el acceso
al financiamiento se mencionó en menor proporción. Las desventajas en este rubro son
básicamente los altos costos para el usuario,
lo que sugiere que, para que la privatización
funcione se necesita una fuerte competencia
para mantener los precios bajos.
Un número de ciudades maduras, incluyendo Londres y Nueva York, ya se han privatizado ampliamente y con alta regulación, de
manera que las industrias de energía satisfagan sus necesidades. Lugares tan diversos
como Shangai, Bombay y São Paulo tienen
una actividad privada significativa en un sistema mixto. El primero de estos países, en particular, tiene una participación privada en la
generación de energía, mientras que en Sao
Paulo hay nueve compañías diferentes que
compiten por la distribución de energía.
* IEA, Políticas de Energía de los Países IEA - Dinamarca, 2006, ** PM 'convinced' on nuclear future, 29 de noviembre de 2005,
'Only nuclear power can now halt global warming', The Independent, 24 de mayo de 2004
Mientras tanto, Turquía, Rusia, y Nigeria
han alcanzado diferentes etapas de reestructuración en sus sectores de energía estatales,
como precursores de la privatización de varias
funciones y la introducción de competidores.
En estos últimos casos, la necesidad de inversión y mayor eficiencia están motivando el
proceso.
Diferencias regionales: dados los variados
niveles de desarrollo económico, los diferentes arquetipos de ciudad tienen obviamente
diferentes necesidades y respuestas en el
campo de la provisión de electricidad.
Las respuestas de Europa continental son
particularmente interesantes. Esta región
parece combinar un punto de vista más tradicional sobre el papel del estado en la generación de energía y su provisión, con una mayor
y creciente preocupación por los asuntos
ambientales. Contrario a la opinión general,
los interesados en electricidad en Europa
esperan un ligero énfasis mayor en precios
subsidiados, más que en un mercado libre
(53% contra 47%), y de lejos esperan que
haya una mayor propiedad pública sobre la
privada que en cualquier otra región (62%
contra 38%). En la toma de decisiones sobre
temas de provisión eléctrica, ellos colocaron
mayor énfasis en el impacto ambiental. Esta
podría ser la razón de por qué los interesados
europeos son el único grupo en la encuesta
que espera más una gestión de la demanda
que una capacidad nueva (60% contra 40%).
Estas cifras nos deben servir como recordatorio de que aunque las megaciudades
enfrentan dificultades similares en todo el
mundo a lo largo de diversos campos, sus respuestas estarán profundamente afectadas
por sus contextos políticos y culturales.
Desafíos de las Megaciudades 37
Agua y Aguas Residuales
07
Principales hallazgos
■ Agua y saneamiento es visto como un asunto importante por los
especialistas en este sector, pero aparece más abajo en la lista de
prioridades en la encuesta total
■ Incluso en las ciudades emergentes, la importancia de los asuntos del
agua para su desarrollo económico no es ampliamente reconocida
■ Las soluciones que se enfocan en la reutilización del agua emergen
como una tendencia significativa en el futuro
■ Existe algún movimiento hacia la administración del sector privado
de los abastecimientos públicos de agua como una forma de mejorar
la eficiencia
38 Desafíos de las Megaciudades
Agua y Aguas
Residuales
U
no de los encuestados que vive en Tokio
dijo a esta encuesta, “últimamente ha
habido lluvias de más de 100 mm. El agua lluvia se almacena en ríos subterráneos para evitar inundaciones. Mucha gente no lo sabe. La
infraestructura real debería trabajar tras bambalinas sin ser notada”. Para las ciudades
maduras, “trabajar y no ser notado” usualmente es una buena descripción de la infraestructura del agua: la presencia de agua potable de
calidad, saneamiento y alcantarillado simplemente se asumen. Cualquier problema, como
los recientes recortes impuestos en Londres
por sequía, provoca molestia. Fallas catastróficas, como la estela del huracán Katrina, provocan escándalo. Como en estos casos, el públi-
* UNDP, Human Development Report, 2006
co insiste en que los responsables deberían
haber tenido una infraestructura adecuada en
el lugar, pero el problema en realidad no es
natural.
Para las ciudades en transición, y especialmente en las emergentes, la situación es profundamente diferente. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima
que en 2004 unos 1.100 millones de personas
vivieron a más de 1km de distancia de una
fuente de agua segura. Peor aún, 2.600 millones de personas, cerca de 40% de la población
mundial, no tuvieron acceso a un saneamiento
adecuado. Estas cifras, sospecha el PNUD, probablemente subestiman la magnitud del problema. Datos oficiales de Jakarta y Nairobi, por
ejemplo, indican un 90% de cobertura de agua
potable y aseo. Estas cifras aparentemente
dejan de lado grandes áreas de pobreza extrema, pues en el último conteo hay más de 7.6
millones de personas sin estos servicios. El
escaso 1 millón de residentes de la zona marginada de Kibera, en Nairobi, coloca la basura en
bolsas de plástico y las arroja a las calles*.
Un desafío creciente para el mundo emergente: los datos generales de la encuesta
reflejan las diferentes experiencias de los
encuestados a través de las ciudades arquetipos. Cuando a los encuestados se les preguntó
sobre el desafío de infraestructura más importante que enfrentan sus ciudades, el tema del
Desafíos de las Megaciudades 39
Agua y Aguas Residuales
agua se dividió en dos categorías: la provisión
de agua potable y el manejo de aguas residuales. Si se ven en conjunto, la combinación constituye el tercer tema citado con más frecuencia
(8%), una cifra que de lejos está muy atrás del
tema de transporte, percibido como un desafío
(35%). En las ciudades emergentes, el tema del
agua se ubica segundo (13%), pero en las ciudades maduras aparece más abajo en la lista
(3%). De manera similar, la calidad/contaminación del agua se enlista como el cuarto desafío
ambiental más importante (13%), pero está
segundo en las ciudades en transición (22%).
Shangai es una ciudad en transición que
enfrenta grandes desafíos en esta área. Su
fuente principal de agua, el río Huangpu, está
tan contaminado por desechos industriales y
agrícolas que casi no existe vida acuática desde
El mayor problema de abastecimiento
de agua y manejo del consumo
hace 20 años. El río Yangtze, una fuente alterna de agua, afronta un incremento de salinidad
en su parte baja debido a la cantidad de agua
que perdió por la represa Three Gorges. Mientras tanto, el agua de la tierra está enfrentando
una gran contaminación por el agua marina.
No es de sorprender que la ONU haya nombrado a Shangai como una de las seis grandes ciudades que probablemente enfrente serios problemas de agua potable en el siglo XXI*.
Las prioridades de inversión también reflejan
un alto interés en los temas de agua en las ciudades emergentes. De todos los encuestados, 70%
cree que hay una gran necesidad de inversión en
infraestructura de agua y de aguas residuales,
colocándola de sexta entre 13 áreas de infraestructura. Sin embargo, en las ciudades emergentes, la cifra fue mucho más alta (81%).
Factores que influyen en la toma
de decisiones de las ciudades
sobre abastecimiento de agua y
manejo del consumo
100%
Infraestructura vieja
u obsoleta
Capacidad insuficiente
del sistema
Operaciones
ineficientes
Combinación de
problemas
47%
14%
Calidad de agua
92%
Impactos ambientales
91%
90%
Alto costo de capital
12%
20% % de encuestados
que lo mencionan
85%
Apropiación
Capacidad de pago
del usuario
Impactos sobre la
economía y el empleo
81%
79%
% que dice impacto importante
40 Desafíos de las Megaciudades
* http://www.chs.ubc.ca/china/shanghai.pdf, http://www.ehponline.org/docs/1994/102-2/focus.html
Costos ocultos: el vínculo entre salud pública
y agua potable y saneamiento es claro: el PNUD
estima que la carencia de estos servicios se presenta en aproximadamente la mitad de los países en desarrollo que sufren problemas de
salud permanentes, y que registran 1.8 millones de muertes infantiles al año tan sólo por
diarrea. Al revés, la introducción de agua potable y sanidad en Londres y en varias ciudades
de Norteamérica desde hace cerca de un siglo
coinciden con los grandes descensos en mortalidad infantil y los incrementos en la expectativa de vida en estos lugares como nunca se
habían visto. El cólera, que se trata aquí por
interés histórico únicamente, es un visitante
constante de Lagos, donde el tratamiento de
agua es casi inexistente*. Sin embargo, los
interesados en salud no mencionan el papel de
la infraestructura del agua en la mejora de los
problemas de salud, lo cual puede revelar una
falta de pensamiento abarcante.
De la misma forma, cuando se le preguntó a
todos los encuestados acerca de los factores que
elevan la competitividad económica, sólo 3%
ubicó la provisión de agua y saneamiento en primer lugar, incluso en las ciudades emergentes,
donde el agua es un grave problema. Observable
o no, el agua y el saneamiento en realidad son
cruciales para el desarrollo económico. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que
una falta de acceso a ellos le cuesta a los países
en desarrollo $170.000 millones de dólares por
año, ó 2.6% de su PIB**. Las pérdidas en África
del bajo Sahara son aproximadamente de 5% del
PIB, ó unos $28.400 millones de dólares al año,
una cifra que excede el total de flujos de ayuda y
de alivio de deuda para la región en 2003. En
contraste, la inversión en agua puede generar
altos retornos. El PNUD calcula que cada dólar
que se gasta en este sector crea un promedio de
$8 dólares en costos explícitos y en productividad ganada.
Según los interesados en agua, la principal
dificultad que tiene esta área mal apreciada es
su infraestructura vieja y obsoleta (mencionado por 41% de los encuestados). Esta cifra es
incluso más alta en las ciudades maduras
(59%), y especialmente en Europa (63%) y Norteamérica (66%). Estas ciudades, habiéndose
beneficiado de agua potable por más de 100
años, enfrentan dificultades de mantenimiento o modernización de instalaciones centenarias. La compañía de agua de Londres, aun después de substanciales esfuerzos de
modernización, todavía pierde un tercio de
agua por fugas en las tuberías, 90% de lo cual
ocurre en el sistema de la era victoriana de Londres***. Mientras tanto, Nueva York, que
siempre ha tenido una fuente de agua limpia,
tan limpia que no requiere filtración, ahora
puede que invierta $8.000 millones de dólares
para filtrar partículas suspendidas****. Las
ciudades en transición y emergentes también
afrontan una infraestructura obsoleta: el sistema de agua de Moscú se equipara al de Londres
y Nueva York en edad, y urgentemente necesita modernización.
Un mayor papel para reutilizar el agua: a
pesar de la diferente intensidad de desafíos en
infraestructura del agua en las diferentes ciudades arquetipo, todos los interesados tuvieron un enfoque similar para resolver estos problemas. Cuando se les preguntó cuál estrategia
podría tener el mayor impacto, la más comúnmente citada fue renovación/modernización
de la infraestructura (42%), seguida por la respuesta más general: incremento en la inversión (29%). Los encuestados no dieron mucho
valor a elevar el perfil político del asunto del
agua (5% sugirió hacerlo una prioridad), que es
interesante a la luz del reciente llamado del
PNUD en su Informe de Desarrollo Humano de
2006.
Cualquier renovación o inversión es poco
probable que revolucione la forma como las
ciudades atienden sus necesidades de agua.
Los interesados en agua esperan que el énfasis
en sus ciudades en los próximos 5 a 10 años se
dé un poco más en mejoramiento de la eficiencia, en lugar de la creación de nuevas plantas e
instalaciones (52% contra 48%). Incluso, es
más probable que sea el caso de las ciudades
maduras (62% contra 38%). Dicha estrategia
tiene sentido en una ciudad como Paris, donde
la constante inversión y una expansión planificada por más de un siglo y medio ha dejado
una base sólida para la provisión futura de
agua. El relativamente bajo énfasis en plantas
nuevas en ciudades emergentes (52% contra
48%) puede derivar en una negación generalizada sobre la extensión del problema. Bombay,
por ejemplo, asegura que su provisión de agua
cubre 95-100% de su población: el PNUD sos-
* UNDP 2006, ProMED-mail 6 enero de 2006, **WHO (World Health Organization), “Economic and Health Effects of Increasing Coverage of Low Costs Water and Sanitation
Interventions”; UNHDR Occasional Paper, http://hdr.undp.org/hdr2006/pdfs/background-docs/Thematic_Papers/WHO.pdf), ***”Sequía en Londres”, London Assembly Committeee,
julio 2006, ****”El abastecimiento de agua de Nueva York podría necesitar filtración”. New York Times, 20 de julio de 2006.
Desafíos de las Megaciudades
41
Agua y Aguas Residuales
pecha que el número es más bien cercano a la
mitad de eso*.
Un hallazgo sorprendente es el interés por la
futura reutilización del agua, en lugar de canalizar
nuevas fuentes (55% contra 45%). Dicho enfoque
no contempla solamente el agua para uso industrial. La Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Bei Xiaohe de Beijing actualmente abastece de
agua potable a 400,000 personas y se encuentra
en expansión -el proyecto de este tipo más grande del mundo- para doblar su capacidad. Brindará
agua potable en los próximos Juegos Olímpicos.
Mientras tanto, Singapur, espera obtener 20% de
sus requerimientos de agua de una planta de reciclaje: el Primer Ministro muestra orgullosamente
los resultados en cenas de estado.
Fuerzas del mercado y conservación:
enfocados en inversión, los interesados en
agua ven un papel muy pequeño en manejo
La mejor solución
para los problemas de agua
de la demanda: solamente 15% lo mencionó
como la mejor estrategia para resolver sus
problemas. Algunos recursos en esta área
pueden tener un gran impacto. Los requisitos
recientes en Shangai, de que las familias
reemplacen los tanques de agua de sus retretes de 13 litros por unos de 9 litros le ahorrarán a la ciudad $189 millones de dólares al
año en costos de tratamiento de agua**. No
obstante, en lugar de enfocarse en programas
de educación, los expertos en agua esperan
manejar la demanda y promover la conservación a través de las fuerzas de mercado. En
conjunto, todos pronostican que habrá mayor
interés en obtener ganancias del agua más
por las tarifas que paga el usuario que por
impuestos (67% versus 33%). En las ciudades
maduras, el porcentaje anterior se elevó a
80%. La preocupación en las ciudades en transición y emergentes parece ser más de tipo
Enfoque predicho por expertos de agua
Sistemas de
reutilización
de agua
Mejorar la infraestructura
de agua existente
42%
29%
Elevar la inversión
Manejar la demanda con
educación/conciencia
Mejor información y
tecnología
Mejorar la administración
Nuevas fuentes
55%
45%
15%
12%
10% % de encuestados
que lo mencionan
% = énfasis predicho
42 Desafíos de las Megaciudades
* Urban Water Sector in South East Asia, Benchmarking Performance, Water and Sanitation Program (WSP) mayo 2006, UNDP, Human Development Report. ** “La ciudad lanza reforma en baños”, Agencia de noticias Xinhua, mayo 13 de 2002, 'Shangai Flash', Consulado General de Suiza
Sección Comercial, edición 4, julio de 2003.
tecnológico -la instalación de un equipo que
mida el suministro- que algo ideológico.
Lagos, por ejemplo, está feliz porque va a
privatizar la Compañía de Agua Estatal que se
encuentra en bancarrota, pero no tiene idea a
dónde irá el 90% del agua de la empresa*.
Los sectores público y privado: aunque los
mecanismos de mercado aplicarán en el abastecimiento de agua, los interesados en agua
todavía esperan que predomine el énfasis del
sector público sobre el privado en la operación
de las instalaciones (57% contra 43%). Los norteamericanos en particular parecen preferir las
operaciones públicas (78% contra 22%), siendo ésta una de las pocas áreas donde los europeos prefieren la participación del sector privado (52% contra 48%).
Este énfasis podría involucrar un aumento
considerable en la participación privada.
Actualmente, el PNUD estima que las empresas públicas abastecen 90% del agua del
mundo en desarrollo. Veolia Environment, el
mayor proveedor de agua y de servicios de
reciclaje de agua del mundo, coloca la cifra del
mundo en 95%**.
Las tendencias recientes sugieren, sin
embargo, que aunque la participación del sector privado en el agua se incrementará, lo hará
en áreas específicas y tomará formas muy
específicas. En la década de los años 90, el
Banco Mundial promovió una mayor participación privada en la provisión de agua. El otorgamiento de gran número de concesiones de alto
perfil a compañías para proveer agua a los
municipios falló dramáticamente, por razones
que variaron desde dificultad política para elevar los precios hasta cubrir los costos, hasta
fluctuaciones en las tasas de cambio de moneda. Aunque hubo casos exitosos en este campo
-de manera notable en Chile y partes de Manila- esta historia y los altos costos de inversión
inicial que requiere el agua hicieron que las
compañías se rehusaran a aceptar tales concesiones***.
Sin embargo, una variedad de publicaciones del Banco Mundial y de la OECD**** indican que el sector privado se está inclinando
más hacia la administración del abastecimiento de agua de propiedad pública para mejorar
la eficiencia, y especialmente la construcción
y operación de plantas de tratamiento de
aguas residuales. La operación privada, en
particular, involucra bajo riesgo -porque el
cliente es el estado o la empresa pública, y no
el usuario final- y son menos sensibles políticamente. Un ejemplo típico es una nueva
planta de agua que se inauguró en Moscú en
2007, construida por una compañía alemana
bajo el modelo BOOT -por sus siglas en inglés(construcción, operación, compra y transferencia). La compañía operará y recibirá las
ganancias de la instalación por diez años
antes de transferirla paulatinamente a la
municipalidad*****.
Los contratos privados también ahora tienden a ser más pequeños que las grandes concesiones de los años 90, aunque existen más de
ellos, con 54 países que han abierto la puerta, y
continuarán contando con la participación privada en los últimos 15 años. A medida que el
tiempo pasa, pequeñas compañías locales
están ganando mayor participación de mercado con la ayuda de operadores transnacionales, incrementando la competencia.
En áreas con niveles razonables de riesgo y
de retorno es probable que crezca la participación del sector privado como indican los resultados de la encuesta. Esto, sin embargo, tiene
una participación limitada para ayudar a las
ciudades emergentes porque las compañías
evitan modelos de negocios políticamente sensibles y también lugares donde no hay grandes
ganancias, no importa qué tan bienvenidas
sean.
La gran mayoría de inversión privada nueva
en proyectos de agua actualmente está en
China (56% del total en el mundo) y Argelia
(34%). Si Lagos encuentra un comprador será
una excepción a la tendencia. Los interesados
en agua de las ciudades emergentes esperan
que el interés de los sectores público y privado
en la operación de nuevas instalaciones se divida y llegue a ser 57% contra 43%. Muchos ven
la necesidad de que el estado contribuya
mucho más que esto.
Las grandes ventajas que mencionan los
que están a favor de la privatización es el incremento de eficiencia, mejor financiamiento,
mejor calidad de administración y servicios de
alta calidad.
Aquellos escépticos sobre la participación
del sector privado mencionan como grandes
impedimentos los altos costos para los usuarios, la búsqueda de ganancias y un abastecimiento inadecuado.
* “Los residentes de Lagos tienen sed de mejor agua potable”, Planet Ark, 10 de junio de 2003, ** UNDP, Human Development Report, 2006, p. 10, “Water supply bogs down in
complexity”, International Herald Tribune, agosto 20 de 2005, *** UNDP, Human Development Report, **** Por ejemplo, ver http://www.ppiaf.org/Gridlines/14ppiwater.pdf y
documentos listados en http://www.oecd.org/document/22/0,2340,en_2649_37425_37456726_1_1_1_37425,00.html#Background, *****
http://www.degremont.com/uk/files/actualites/presse/files/2004/juin/contrats.htm
Desafíos de las Megaciudades
43
Salud
08
Principales hallazgos
■ Los sistemas de salud de las ciudades alrededor del mundo lucharán por
hacer frente a los efectos de una población que envejece
■ Existe un fuerte énfasis en elevar la eficiencia del sistema para contener
los costos, al tiempo que mejorar la calidad
■ Los interesados predicen un énfasis en soluciones preventivas y cuidado
de salud integrado
■ La salud es vista principalmente como un asunto público, pero una
proporción significativa está abierta a la participación del sector privado,
con calidad de servicio y eficiencia mencionados como ventajas clave
44 Desafíos de las Megaciudades
Salud
A
lrededor del mundo, los sistemas de salud
están bajo una presión cada vez mayor. El
alto costo de las medicinas prescritas y de los
seguros médicos privados es un desafío. Otro
es la gran ineficiencia en la prestación de servicios de salud. Pero posiblemente el fenómeno de una población que envejece es el que
crea el mayor problema de largo plazo para
muchos países, particularmente en Europa y
Asia del Este.
Un incremento en la expectativa de vida
significa que los sistemas de salud enfrentan
un incremento en la proporción de pacientes
de edad más avanzada. El envejecimiento
también juega un papel en la ocurrencia de
enfermedades crónicas, que a su vez conduce
a una mayor demanda por cuidados de largo
plazo. El hecho de que la gente viva mucho
tiempo tiene que ver con los logros de la ciencia médica, pero esto ocurre a un costo financiero considerable. Las personas mayores de
75 años incurren en gastos de salud per cápita
cinco veces más alto que la gente de 25 a 34
años. En la actualidad, se estima que el envejecimiento provoca un incremento de 6% a 7%
en los costos de salud por año.
Costos rápidamente crecientes en el
mundo desarrollado: la espiral de costos
de salud es particularmente notoria en países
desarrollados que cuentan con sistemas de
salud bien extendidos. Entre 1990 y 2004, los
* Source: OECD, ** OECD Health Data 2006, October 2006, World Bank, Health Financing Revisited: A Practitioner’s Guide, 2006
gastos en salud crecieron más rápido que la
producción en todos los países de la OECD,
exceptuando Finlandia. En los Estados Unidos, que tiene el sistema de salud más caro
en el mundo, sus gastos como porcentaje de
la producción crecieron de 13.1% a 15.2% en
6 años*. En contraste, los países en desarrollo no pueden pagar ni de cerca tanto en
salud y el acceso a tratamientos es con frecuencia inexistente o inadecuado. De acuerdo con el Banco Mundial, los países en desarrollo tienen 90% de la carga de
enfermedades del mundo, pero sólo 12% del
gasto en salud. Y más dramático, los países
más pobres tienen 56% de la carga, pero sólo
2% del gasto**.
Desafíos de las Megaciudades 45
Salud
El tema de la salud en las megaciudades
refleja su ambiente nacional más amplio. Las
ciudades emergentes tienen infraestructuras
básicas y, salvo en los casos de financiamiento
privado de cuidados de salud para la elite,
sólo pueden ofrecer un servicio rudimentario.
El sistema de salud de Lagos ni siquiera
puede proveer las necesidades básicas que
demandan enfermedades graves como SIDA,
tuberculosis y malaria*. Aunque Bombay es
uno de los municipios más ricos de la India y
gasta 25% de su presupuesto en salud, pero
sólo puede atender 20% de su población,
prestando un servicio insuficiente a las áreas
más pobres**. Las ciudades en transición lo
están haciendo mejor. Lugares como Estanbul
y São Paulo han visto mejorar este sector en
los últimos años***. Este arquetipo de ciudad
está comenzando ahora a enfrentar problemas médicos asociados con sociedades más
desarrolladas: bien puede ser los efectos de la
contaminación a partir de la industrialización
en Shangai, o la necesidad de instalaciones
especializadas para la población de edad
El problema más serio
en el sector de salud
32%
Baja capacidad del sistema
29%
Operaciones ineficientes
Infraestructura obsoleta
Combinación de problemas
19%
14%
% de encuestados que lo mencionan
46 Desafíos de las Megaciudades
* www.vaguardngr.com/articles/2002/features/health/gh105092006.html; USAID Nigeria:
http://www.usaid.gov/ng/index.htmFinancialNigeria.com (2006); Economic Report: New Polio Report Challenges Nigeria´s Commitment to Healthcare Delivery 05/09/2006
avanzada de Seúl, dado que Corea afronta la
transición demográfica típica de un desarrollo
económico maduro. Ciudades maduras como
Nueva York, que presume de tener una de las
concentraciones de hospitales más alta del
mundo, tiene problemas de inflación en gastos de salud y de enfermedades masivas,
como diabetes inducida por obesidad o problemas cardiovasculares.
Dada la escala de estos desafíos, es sorprendente que la salud no sea más prioritaria
para todos los encuestados. El tema de salud
aparece muy por debajo en la lista de los retos
sociales (mencionado por sólo 4%) y de los
retos de infraestructura (1%). Del 4% que lo
considera como un área principal para determinar la competitividad de la ciudad, muchos
están en el área de salud. La combinación de
inversión insuficiente y ausencia de enfoque
puede resultar peligrosa. Como señaló uno de
los encuestados de Beijing: el brote del Síndrome Respiratorio Agudo Severo (SARS) ha
provocado que el gobierno de China dé mayor
atención a este sector.
El mayor problema que afrontan los sistemas de cuidado de salud de la ciudad es la
falta de capacidad, seguido de cerca por operaciones ineficientes, de acuerdo con la
encuesta. Los interesados de las ciudades
emergentes mostraron gran preocupación
por la ineficiencia de los servicios. En conjunto, parece que los interesados en salud piensan que no basta con aportar el dinero a los
sistemas actuales. De lejos es más importante
colocar en orden la infraestructura de salud
de las ciudades para que puedan usar lo que
tienen de manera más eficiente.
Mejorar la eficiencia en el cuidado de
salud: cuando se les preguntó soluciones a
estos problemas, la mayoría de los interesados nuevamente comentó que se requería
una combinación de mayor eficiencia e incremento de capacidad. Los de las ciudades
maduras esperan enfatizar resultados por eficiencia por un amplio margen (61% contra
39%). Las ciudades emergentes también dan
mayor atención a las medidas para mejorar la
** T.R. Dilip and Ravai Duggal, “Unmet Needs for Public-Health Care Services in Mumbai, India”, Asia-Pacific Population Journal, 2004
*** OECD, Health Data 2006: How does Turkey compare?, “Sumario de Dados, 2004”; Secretaria Municipal de Governo Municipal
eficiencia, con interesados que priorizan la
necesidad de una mejor gestión en salud, un
sistema de salud más integrado, y sólo entonces mayor personal. Los interesados en las
ciudades en transición tienen un orden diferente de prioridades, en tanto que ellos esperan enfatizar en nueva capacidad por encima
de la eficiencia incrementada. Su estrategia
preferida es invertir más dinero, luego mayor
inversión (41%) aparece más arriba que la
necesidad de un sistema integrado (17%) bajo
su punto de vista.
El deseo de controlar los costos e incrementar la eficiencia también muestra otras
dos tendencias en la encuesta: a favor de la
prevención frente al cuidado médico agudo
(67% contra 33%) y, particularmente en las
ciudades en transición y maduras, a favor de
infraestructuras en salud comunes con servicios compartidos frente a instituciones independientes individuales (63% contra 37%).
Un punto general para mencionar sobre
todos los arquetipos de ciudad es que los interesados se concentran mucho más en sus sis-
Desafíos de las Megaciudades 47
Salud
temas como proveedores de salud, en lugar
de sobre la conducta del paciente y las condiciones de vida. Cuando nombraron la estrategia individual más efectiva para atender los
desafíos arriba señalados, la promoción y
educación de salud aparecen muy abajo en la
lista, mencionadas sólo por 5% de los encuestados. Estrategias para evitar prácticas no
seguras que propaguen enfermedades como
el SIDA/HIV, hasta el problema de alcoholismo
excesivo en Rusia, tienen un profundo impacto. También resultaría significativo la atención de problemas severos de contaminación
de aire o agua, como los que padecen ciudades en transición como Shangai y Ciudad de
México, e incluso ciudades maduras como
Tokio, Londres y Nueva York, que exceden los
niveles de dióxido de nitrógeno recomendados por la OMS.
Enfoque predicho por expertos de salud
Eficiencia mejorada
Nueva capacidad
51%
49%
% = énfasis predicho
48 Desafíos de las Megaciudades
Tecnología de Información (TI) en la
salud: la TI tiene un papel principal en el cuidado de la salud, ya que apoya tanto los tratamientos como la administración. La tendencia
hacia registros electrónicos de pacientes es
un ejemplo. São Paulo cuenta con una tarjeta
médica inteligente que permite a los pacientes llevar su historia clínica entre hospitales
en tarjetas plásticas que caben en la billetera.
La TI también ahorra dinero: por ejemplo, un
nuevo sistema que enlaza hospitales en Copenague se espera que permita ahorros de $46
millones de dólares al año. Estos son beneficios atractivos, pero implementar sistemas TI
no es sólo un asunto de encontrar la tecnología adecuada. Los especialistas aseguran que
los problemas que experimentó el Servicio
Nacional de Salud del Reino Unido en la
implementación de sistemas de pacientes
electrónicos están más relacionados con la
dificultad de lograr la cooperación de los interesados involucrados en un proyecto de esta
magnitud, que con la tecnología misma. Estos
desafíos indican que la innovación organizacional debería ser tan importante como los
avances tecnológicos cuando se trata de
mejorar el desempeño de los sistemas de
salud de una megaciudad.
Los sectores público y privado: Los interesados en la encuesta creen que las infraestructuras de salud públicas serán el camino
hacia el futuro. En términos de propiedad
pública o privada, u operación de instalaciones, ellos esperan que se enfatice el primero
(58% contra 42%). También creen que habrá
un mayor énfasis en el uso gratuito de servicios médicos, en contraste con los modelos de
salud donde los pacientes pagan por el tratamiento (59% contra 41%).
Sin embargo, las actitudes varían dependiendo del arquetipo de ciudad. Las ciudades en
transición tienden a enfatizar sobre la propiedad pública (63%), la operación (63%) y salud
pública gratuita (70%). Sin embargo, los interesados de las ciudades maduras esperan que se
enfaticen los servicios pagos más que los gratuitos en los próximos años, y dividen sus opiniones sobre la propiedad y operación pública o
privada. Actualmente, el sector público es
dominante en salud en el mundo desarrollado,
con un Estado que cubre 70% de los gastos en
los países de la OECD, de modo que esto consti-
tuye un relativamente alto grado de apertura
para la participación del sector privado.
Los expertos de las ciudades emergentes
pronostican un mayor énfasis en la propiedad
pública (56%) y operación (59%) en el futuro.
Esto debe ser visto en el contexto de un bajo
gasto público en salud en estos países (sólo
29% del gasto en salud proviene de recursos
públicos, y en la India esta cifra es sólo 19%,
de acuerdo con el Banco Mundial). Lo que no
queda muy claro es de dónde provendrá el
dinero para alcanzar esta aspiración.
La única certeza es que las ciudades emergentes que enfrentan problemas de salud graves, necesitarán usar cualquier recurso que
puedan, bien sea público o privado, en la
forma más eficiente posible.
En este contexto, es conveniente notar que,
como en otros sectores de infraestructura en la
encuesta, la calidad de servicio y eficiencia se
mencionan como los mayores beneficios de la
privatización. Las principales desventajas que
se perciben son los altos costos para el usuario y
la búsqueda de ganancias.
Desafíos de las Megaciudades 49
Protección y seguridad
09
Principales hallazgos
■ La protección y seguridad están en segundo lugar, luego de transporte, como un factor que
contribuye a la competitividad de la ciudad
■ El crimen organizado emerge como el mayor problema, seguido a poca distancia por el terrorismo
■ Las ciudades están intentando cambios para lograr un enfoque de seguridad más proactivo
■ Aunque las comunidades abiertas son el esquema favorito como camino a seguir, las comunidades
controladas también serán priorizadas por muchos, especialmente en las ciudades emergentes
■ La vigilancia pública es más estimada que proteger la privacidad
50 Desafíos de las Megaciudades
Protección y seguridad
L
a seguridad es una diferencia cualitativa
importante frente a otras áreas de infraestructura que se consideran en este estudio:
mientras que el agua y el transporte proveen
algo tangible, el objetivo último de los esfuerzos de protección es crear un estado subjetivo
en la mente. El éxito estadístico no es suficiente. En 2005, el FBI reportó que el crimen
violento se ha reducido en los Estados Unidos
en la última década, pero una encuesta de
Gallup mostró que dos tercios de la población
creían completamente lo opuesto. Las preocupaciones tienen verdaderas implicaciones
en el mundo real: volar después del 11 de septiembre de 2001 era objetivamente más seguro debido al incremento en la seguridad, pero
de todos modos el número de pasajeros bajó.
Cualesquiera sean las dificultades, los
especialistas urbanos entienden que la seguridad es un elemento crucial de infraestructura. Toda la población de encuestados ubicó el
tema de seguridad pública y protección como
la segunda área de infraestructura más importante para determinar la competitividad, con
9% de los encuestados. También es el sexto
desafío social más importante, mientras que
la delincuencia y la corrupción se ubicaron en
décimo lugar.
Amenazas contra la ciudad: las respuestas
más detalladas de los interesados en seguridad develan sus más profundas preocupacio-
nes. El crimen organizado, incluyendo las
pandillas armadas, es el mayor desafío, nombrado por 36% de los encuestados, e incluso
con números más altos en las ciudades emergentes y en transición. El siguiente, a sorprendente distancia detrás, es el terrorismo (18%),
una preocupación particular en las ciudades
emergentes y maduras.
A pesar de las diferentes amenazas, las dos
se entremezclan de manera importante. Los
terroristas utilizan la violencia organizada para
debilitar al estado: las bandas criminales lo
hacen para ganar riqueza. Esto con frecuencia
se convierte en una distinción sin diferencia
alguna: la organización IRA roba bancos y el cartel de Cali mina al estado colombiano. En la
Desafíos de las Megaciudades 51
Protección y seguridad
práctica, el problema principal que afrontan los
profesionales de seguridad son los grupos organizados que desafían las reglas impuestas por la
ley, y que cooperan de manera creciente entre
ellos sin importar sus objetivos finales. Un estudio informal reciente de Moses Naim, muestra
que la globalización ha permitido al crimen
organizado y al terrorismo cooperar y prosperar. Por ejemplo, de 1990 a 2005 el lavado de
dinero se expandió cinco veces más rápido que
el comercio global.
La siguiente preocupación que genera más
presión en el tema de seguridad son los desastres naturales potenciales, lo cual muestra la
importancia del contexto en la percepción del
riesgo. Del total de encuestados, 13% definió
este tema como el desafío más importante de
seguridad en su ciudad. Sin embargo, los
encuestados de las ciudades maduras la sitúan tan alto como cualquier otra, mientras que
los encuestados de las ciudades emergentes
El problema más serio en seguridad
y protección
13%
Desastres naturales
Conflictos éticos
8%
Eventos masivos
8%
Combinación de problemas
Prevenir los
problemas
40%
6%
7%
% de encuestados que lo eligieron
52 Desafíos de las Megaciudades
Protegerse de los
problemas
18%
Terrorismo
Crimen y violencia de todo tipo
Hacia una protección proactiva: ¿Cómo
puede protegerse una ciudad contra estas amenazas? La encuesta indica un mayor foco sobre
las amenazas mismas que sobre sus causas fundamentales. Los puntos principales nombrados
fueron: la propia delincuencia (en primer lugar
con 24%), la corrupción o incompetencia en la
Enfoque predicho por expertos
de seguridad y protección
36%
Crimen organizado
ni siquiera la mencionan. Aunque estas últimas no están exentas de desastres naturales.
Lagos perderá una gran cantidad de territorio
si el calentamiento global eleva el nivel del
mar. Sin embargo, con un precario funcionamiento del aparato de seguridad, actualmente tampoco se pueden atender las inundaciones anuales. Shangai, con una tasa baja de
crimen y grandes recursos, puede invertir en
prepararse para potenciales terremotos e
inundaciones. Los interesados en seguridad
quizás se enfocan en donde ellos tienen la
capacidad para hacer la diferencia.
% = énfasis predicho
60%
aplicación de la ley (15%), una deficiente planeación y administración (10%), terrorismo (9%),
y desastres naturales (9%). En otras palabras,
las causas del crimen, el terrorismo, y los desastres naturales son los criminales, los terroristas
y los desastres naturales, o la incompetencia
para atacarlos. Los temas sociales como el
desempleo y la pobreza están muy por debajo
en la lista. La falta de un enfoque integral para
el tratamiento de estas amenazas es evidente,
debido posiblemente a que los especialistas de
seguridad en la encuesta sintieron que las causas sociales fundamentales del crimen están
fuera de su ámbito.
Cuando se les preguntó de qué forma la
ciudad podía atender mejor los temas de
seguridad, la respuesta más popular fue
ampliando la capacidad de los agentes de la
ley (28%), mientras que en tercer lugar se
ubicó una mejor preparación y planeación
(17%). Las ciudades emergentes se centraron
en el primero de estos puntos, mientras que
las ciudades maduras, que pueden pagar
grandes cuerpos de policía, se enfocaron en el
último. Pero, el mensaje general es mayor
capacidad y mejor uso.
En las décadas recientes, numerosos
departamentos de policía han cambiado a un
enfoque reactivo para asumir la lucha contra
el enemigo. Los resultados de la encuesta
muestran que esto está ocurriendo en todo el
mundo. Los encuestados indicaron que, si
tuvieran dos caminos para escoger, el énfasis
de los esfuerzos de seguridad se inclinaría
hacia la prevención de problemas, en lugar de
la protección (60% contra 40%). En otra pregunta, ellos enfatizaron la protección de la
ciudad frente a las amenazas en lugar de responder a ellas (57% contra 43%).
El éxito de las denominadas “policías basadas
en el riesgo” ha sido dramático. La ciudad de
Nueva York en este momento tiene un programa
que se ha copiado en muchas partes denominado
COMPSTAT, el cual analiza los datos policíacos
para indicar los puntos de concentración del crimen, permitiendo la frecuente reubicación de
recursos tácticos. Esto fue importante en la caída
en la tasa de delincuencia de la ciudad a finales de
los años 90. Una iniciativa similar en Bogotá, y los
esfuerzos relacionados con la recuperación de los
espacios públicos y la identificación de los criminales por medio de tecnología, fue decisiva en la
reducción de la tasa de homicidios un 48% entre
los años 1994 y 2005. Un enfoque un poco diferente, pero relacionado, se expandió desde el
Reino Unido a toda Europa y Australasia, y es
denominado “policía inteligente”. Aparte del análisis de información criminal, este sistema contempla la colección sistemática de información de
informantes que describen el ambiente criminal y
particularmente el comportamiento de los infractores reincidentes.
Seguridad por encima de privacidad: una
estrategia basada en la predicción del crimen
tiene sus elementos controversiales. Los
encuestados piensan que el énfasis sobre la
necesidad de vigilancia pública podría sobrepasar de lejos las preocupaciones sobre privacidad, una convicción fuerte en las ciudades
en transición y maduras, donde la policía
basada en riesgos está más avanzada.
Sin embargo, para seguir su campaña contra delincuentes y terroristas, los interesados
en seguridad comprenden totalmente la
necesidad de mantener la perspectiva. Los
factores más importantes que influyen en sus
decisiones son el impacto sobre la economía y
el empleo, la expropiación, la satisfacción
pública y el impacto en la comunidad. Todos
estos aparecen bien arriba del costo. La protección de la ciudad no puede restringir indebidamente la vida de las personas y los negocios, pues efectivamente el foco de las
decisiones es mejorar la competitividad económica y calidad de vida de la ciudad.
Enfoque predicho por expertos
de seguridad y protección
Proteger la privacidad
Proteger la
privacidad
41%
59%
% = énfasis predicho
Desafíos de las Megaciudades 53
Protección y seguridad
La tecnología es esencial para una policía
basada en riesgos, y una herramienta vital
para la vigilancia general en las ciudades que
desean incrementar su capacidad de policía.
El mapeo de la delincuencia es solo un ejemplo. Otro ejemplo ubicable y a veces muy útil
es el del Circuito Cerrado de Televisión
(CCTV). Por ejemplo, la introducción de este
tipo de sistema en el centro de Johannesburgo redujo en 80% la delincuencia en el año
2002 y fue trascendental en revivir un centro
previamente devastado*.
Los interesados en seguridad ven la importancia de la tecnología, esperan que el énfasis
en su compra sea mayor que la inversión en
recursos humanos (54% contra 46%). Aunque
esta cifra también indica que la tecnología sin
gente adecuada que la use es insuficiente. Lo
más sorprendente es que mientras 28% de los
Factores que influyen en la toma
de decisiones de las ciudades sobre
seguridad y protección
100%
Impactos sobre la
economía y el empleo
encuestados ven más oficiales como la mejor
forma de promover la seguridad, sólo 4% confía en más sistemas CCTV únicamente. La tecnología es vista como una herramienta crucial, pero no como una solución completa.
Movilizando a los ciudadanos: la encuesta
también indica el fortalecimiento internacional de otra tendencia importante en materia
de policía: comprometer a la comunidad en
los esfuerzos para promover su propia seguridad. Después de un mayor incremento de
capacidad, los encuestados pensaron que la
mejor opción para las ciudades era incrementar la conciencia, la educación y el sentido de
comunidad (18%). Al combinar estas respuestas con aquellas que pedían las mismas medidas dirigidas específicamente a la juventud, la
cifra se incrementó justo debajo de 25%.
Enfoque predicho por expertos
de seguridad y protección
Desarrollo de
comunidades
abiertas
Desarrollo de
comunidades
cerradas
88%
Satisfacción pública
83%
Expropiación
82%
Impactos sobre la
comunidad
82%
61%
39%
78%
Regulaciones
% que dice impacto importante
54 Desafíos de las Megaciudades
% = énfasis predicho
* (http://www.joburg.org.za/metro_police/police_projects.stm, http://www.joburg.org.za/july_2002/cctv.stm)
Involucrar a la comunidad puede hacer
una gran diferencia. Una parte central de la
Estrategia Alternativa de Policía de Chicago ha
sido la movilización del público. Entre 1992 y
2002, el robo en la ciudad declinó en 58%,
más que en cualquier otra parte de Estados
Unidos, y lo más importante es que el miedo a
la delincuencia disminuyó 20% entre los sectores más vulnerables. Mucho más dramáticos fueron los esfuerzos en Jardím Ângela de
la ciudad de São Paulo, donde la ONU alguna
vez lo llamó el vecindario más violento del
mundo. Los esfuerzos de la ciudad y de 26
organizaciones no gubernamentales (ONG's)
para elevar la cohesión de la comunidad fueron cruciales en la reducción de la tasa de
homicidios entre 1999 y 2004, más de 73%.
Sin embargo, aprovechar la fortaleza de la
comunidad altera la relación entre las fuerzas
de seguridad y la sociedad. La seguridad no es
solamente un bien público que provee el estado, sino que se convierte en parte de la responsabilidad individual de los ciudadanos.
Ahora, medidas como “vigilancia de vecindario” o las numerosas “patrullas de ciudadanos
voluntarios” en Norteamérica -desde los
Ángeles Guardianes de Nueva York hasta los
Ciudadanos Caribú del Sur que patrullan la
zona rural de Columbia Británica- ya no se
pueden denominar como vigilantismo, aunque con frecuencia cuenten con asistencia de
la policía. Una vez que la gente en una comunidad siente que tiene la responsabilidad de
su propia seguridad y protección, existe el
incentivo de buscar soluciones de seguridad
privada si ellos consideran que los esfuerzos
públicos son insuficientes.
Los sectores público y privado: el crecimiento del papel del sector privado en un área tradicionalmente pública produce alguna ansiedad
entre los encuestados. Aquellos que más se
oponen están movidos por argumentos más de
índole ideológica: esta área es papel del estado
(39%); el sector privado no es sujeto de responsabilidad (23%); y las compañías de seguridad
privada son elitistas (16%). El pequeño número
de encuestados que favorecen una mayor participación privada apuntan hacia justificaciones
utilitarias: estos acuerdos son creíbles y confiables, atraen mayor inversión, o son altamente
eficientes.
Dado todos estos puntos, la sorpresa está
en que para desarrollar soluciones a los problemas de seguridad de las ciudades en los
próximos 5 a 10 años, un promedio de estos
encuestados esperan mayor énfasis de
esfuerzos privados que de esfuerzos públicos,
de 33% a 67%, un hallazgo que podría ser significativo en cuanto a un área actualmente
dominada por el estado.
La fuerza de las circunstancias está impulsando este crecimiento en dos áreas. La pri-
mera tiene que ver con compañías contratadas para desarrollar tareas específicas, no en
la línea de fuego, por agencias de gobierno
con funciones de seguridad. Esto ha causado
muy poca controversia. Inglaterra, por ejemplo, subcontrata parte de su proceso de solicitud de pasaporte a Siemens Business Systems
(SBS) y muchos aeropuertos utilizan compañías de seguridad privada en alguna medida.
La segunda categoría es el resultado de
compañías o individuos que ejercen la responsabilidad de su propia seguridad porque ellos
temen que no son atendidos de manera suficiente por el esfuerzo del estado. Una forma,
cada vez más común de esta práctica alrededor del mundo, es la comunidad cerrada -protegida por muros y, usualmente, por sus propios guardias privados-. Aunque muchos
estudios indican que tales vecindarios disfrutan del mismo nivel de seguridad de los que
los rodean, el sentimiento de protección dentro de ellos es invariablemente más alto.
La provisión de tal seguridad privada despierta cierta controversia. En nuestra encuesta, los que respondieron piensan que sus ciudades pondrán gran atención en el desarrollo
de comunidades abiertas en lugar de cerradas
(61% contra 39%). Sin embargo, en las ciudades emergentes con altas tasas de criminalidad y pocos recursos públicos, los encuestados están más inclinados a pronosticar mayor
énfasis en las comunidades cerradas por encima de las abiertas (52% contra 48%). A medida que el índice de delincuencia cae y los
recursos se incrementan en las ciudades en
transición y maduras, el apoyo para las comunidades cerradas disminuye.
Así, donde las ciudades pueden brindar
seguridad a sus residentes, o más importante
hacerlos sentir seguros, el sector público subcontratará algunas tareas altamente controladas por razones de eficiencia y finanzas.
Donde no se puede, el sector privado lo hará
para aquellos que puedan pagarlo.
Desafíos de las Megaciudades 55
Gobierno de la Ciudad y Finanzas
Beijing
10
Principales hallazgos
■ El crecimiento económico y el empleo son los impulsadores primarios en la toma de decisiones
de los especialistas en administración urbana
■ Los temas ambientales aunque también son importantes, algunas veces resultan sacrificados
en la carrera por el crecimiento
■ Los intentos por brindar soluciones integrales muchas veces son minados por la carencia de
planeación estratégica y una pobre coordinación entre los diferentes niveles de gobierno
■ Muchas ciudades se enfocan en incrementar la provisión para satisfacer el crecimiento; las
estrategias de gestión de demanda no han sido todavía adoptadas ampliamente
■ La infraestructura generalmente permanecerá bajo control público, pero el sector privado
tiene un papel importante que jugar en la administración de servicios para incrementar la
eficiencia
56 Desafíos de las Megaciudades
Gobierno de la
Ciudad y Finanzas
E
l gobierno metropolitano se ha convertido
en algo crecientemente complejo a medida
que las ciudades han evolucionado en aglomeraciones que combinan múltiples organizaciones administrativas y jurisdicciones. Lo anterior lidera llamados hacia una completa
reevaluación del gobierno urbano. Las megaciudades también necesitan estrategias de
financiación innovadoras para liberar la inversión que requieren y cumplir con los desafíos
de infraestructura mencionados en las secciones anteriores.
Estos requerimientos son ampliamente
conocidos, pero existe un considerable debate
sobre cómo alcanzarlos. Como es usual, una
única estrategia resulta inapropiada: las estruc-
turas de gobierno y de finanzas deben ser
adoptadas para satisfacer las circunstancias y
necesidades únicas de cada ciudad.
Sin embargo, surgen en la encuesta algunos
temas y desafíos fuertes que nos brindan una
visión sobre cómo las estrategias de gobierno y
de finanzas pueden evolucionar globalmente
en las megaciudades y en los niveles de desarrollo de los tres arquetipos.
Crecimiento y competitividad son los
impulsadores primarios en la toma de
decisiones: la prioridad clara para los interesados de la encuesta involucrados en administración urbana es el crecimiento de la economía y la creación o protección de puestos de
trabajo. Cuando se les preguntó el nivel de
importancia de diez factores en términos de su
impacto sobre la toma de decisiones actual de
su ciudad, 81% reconoció la importancia de la
economía y el empleo, mientras que una
menor proporción mencionó la importancia de
responder a los ciudadanos (73%) o considerar
el impacto sobre la comunidad (68%).
La competitividad también emerge como
una consideración importante en las decisiones relacionadas con infraestructuras específicas. Seis de cada diez interesados piensan que
su ciudad coloca alta importancia en hacerse a
sí misma competitiva para atraer la inversión
privada cuando se decide sobre temas de infraestructura, una proporción que se incrementa
Desafíos de las Megaciudades 57
Gobierno de la Ciudad y Finanzas
entre los funcionarios electos y los empleados
públicos.
Una gran cantidad de factores diferentes se
combinan para hacer competitiva a una ciudad. Algunos están relacionados con activos
físicos, otros con la contribución hecha por los
habitantes de la ciudad*. Como se indicó en las
secciones anteriores, los interesados están
muy conscientes sobre los factores más tangibles y directos (como que una buena infraestructura de transporte es vital para el comercio). En contraste, otras áreas de
infraestructura cubiertas por este informe son
vistas como problemas sociales o ambientales
que requieren inversión, pero rara vez son relacionadas con la competitividad de la ciudad.
Esto podría ser un descuido. Por ejemplo, un
número de encuestas realizadas a ejecutivos
internacionales por el Economist Intelligence
Unit** indica que la disponibilidad de especialistas es un factor decisivo para atraer inversión
extranjera en los negocios globales. A pesar de
esto, sólo 6% de consultados en esta encuesta
vieron a la educación como el área más importante en la determinación de la competitividad
de una ciudad. De forma similar, las ciudades
necesitan una fuerza de trabajo saludable para
alcanzar su potencial económico, y en la
encuesta sólo 3% citó a la salud como el mayor
factor individual en la competitividad de una
ciudad. Es por demás bien notorio que la salud,
la educación y el bienestar de los ciudadanos
puede ser un factor tan importante para atraer
inversión y lograr crecimiento como la infraestructura física de transporte.
Las preocupaciones ambientales son
importantes, pero a veces resultan sacrificadas por el crecimiento. Los encuestados
también tienen una gran preocupación por los
factores ecológicos: en la encuesta, seis de
cada diez administradores urbanos piensan
que su liderazgo en la ciudad reconoce el papel
58 Desafíos de las Megaciudades
vital que las decisiones de infraestructura pueden jugar en la protección del ambiente. Esto
hace eco a la amplia sensibilidad hacia los
temas ambientales en toda la encuesta (por
ejemplo, el deseo de hacer el transporte más
ecológico enfatizando soluciones de transporte masivo, o hacer un fuerte énfasis en fuentes
de energía renovable para proveer la mayor
cantidad de energía a la ciudad).
A pesar de esto, cuando se indaga más profundo en la encuesta, la competitividad económica a menudo gana sobre las consideraciones
ambientales. Por ejemplo, 45% del total de
encuestados pronostica que sus ciudades
incrementaran la capacidad de infraestructura
a expensas del medio ambiente. Los interesados del mundo en desarrollo se inclinan más
por colocar la capacidad de crecimiento primero: cerca de 55% de los encuestados en las ciudades emergentes y en transición creen que
sus ciudades sacrificarán consideraciones
ambientales a cambio de capacidad de crecimiento, mientras sólo 14% de los encuestados
de las ciudades maduras cree que esto ocurrirá.
Se requieren más recursos disponibles
para los pobres urbanos. Las estadísticas
deprimentes de riqueza llevan a casa la escala
de la pobreza urbana. En el mundo, 18% de los
hogares son unidades de vivienda no permanentes y al menos 25% de todas las viviendas
no cumplen normas de construcción urbana.
Estos problemas son especialmente graves en
ciudades emergentes, y particularmente en
África Subsahariano, región que tiene la mayor
tasa de crecimiento de zonas pobres.
En el reporte UN-HABITAT, Kofi Annan
comenta que los esfuerzos para mejorar las
vidas de los pobres en las ciudades no se han
mantenido al mismo ritmo que la urbanización. Muchos en la encuesta parecen estar de
acuerdo: sólo 37% de los interesados dice que
su ciudad está haciendo inversiones adecuadas
* En este reciente reporte sobre ciudades competitivas, la OECD señala que factores como infraestructura y accesibilidad, industria y
escala y estructura económica, capital humano y fuerza laboral, actúan como grandes determinantes de la competitividad de las
ciudades. ** Por ejemplo, World Investment Prospects 2004, CEO Briefing 2005
de infraestructura en las áreas más pobres. Los
encuestados en las ciudades emergentes son
los que más piensan que la inversión en zonas
pobres es inadecuada.
No es que en la encuesta los interesados no
aprecien estos problemas. Educación y vivienda son dos áreas donde los interesados dicen
que existe alta necesidad de inversión. Sin
embargo, las ciudades emergentes a menudo
carecen de los recursos para atender esos
temas efectivamente.
Mejor desempeño empieza con mejor
gobierno. Los interesados están conscientes
de que obtener dinero para invertir en mejora
de servicios, aunque importante, no es el único
asunto. En la encuesta, la planeación estratégica de largo plazo emerge como el mayor problema que afrontan los administradores urbanos. Cuando se les preguntó sobre cuál era la
mejor solución para los desafíos que enfrentan, la mitad de los encuestados en esta área
contestó que era una mejor planeación, frente
a solamente 12% que citó la necesidad de
mayor financiamiento. El llamado para un
mejor gobierno de ciudad está difundido con
un tema relacionado, la necesidad de mayor
eficiencia en la administración e implementación de infraestructura. Solamente la mitad de
los indagados en la encuesta dijo que la implementación de las decisiones de infraestructura
se estaba haciendo correctamente, aunque
esta proporción crece a aproximadamente dos
tercios para empleados del sector público y
funcionarios electos.
El financiamiento es, por supuesto, un tema
importante, y fue mencionado como tal cuando se les preguntó a los diferentes especialistas
en infraestructura sobre sus desafíos. Lo que es
claro, sin embargo, es que los interesados en
administración urbana ven que el buen gobierno es un prerrequisito para recabar fondos y
generar valor al dinero. A este respecto, el
buen gobierno es la piedra angular de la competitividad. Un mal gobierno también actúa
como una barrera para alcanzar las metas del
desarrollo sostenible. Incluso en los países más
desarrollados, una reciente investigación de la
OECD* sobre gobierno metropolitano discutió
sobre cómo las actuales estructuras no están
bien definidas para balancear las necesidades
de competitividad económica y condiciones de
vida. Los tres principales obstáculos identificados son: una fragmentación de la jurisdicción
administrativa; sobre esfuerzo de las capacidades financieras y fiscales de las localidades
municipales en las áreas metropolitanas; y una
carencia de transparencia y responsabilidad en
los procesos de toma de decisiones. Este reporte conduce a identificar algunos rasgos que
pueden contribuir a la doble meta de mejorar
la competitividad y las condiciones de vida de
vastas regiones metropolitanas. Esto incluye
gobiernos metropolitanos con mayor cobertura, mejor coordinación e integración de políticas en áreas metropolitanas, y gobierno y planeación estratégica para soportar desarrollo
urbano más sostenible.
El gobierno de ciudad debe llegar a ser
más transparente y responsable. En la
encuesta, muchos interesados eran conscien-
tes de la necesidad de mejorar la transparencia
en el gobierno municipal. Sólo 44% de los interesados en administración urbana estuvieron
de acuerdo en que su ciudad tiene transparencia y procesos de toma de decisiones consistentes cuando se trata de invertir en infraestructura, mientras que 38% estuvo en desacuerdo, y
el resto son neutrales frente al tema. La mitad
de los encuestados cree que los procesos de
ofertar y otorgar de sus ciudades son el mayor
obstáculo para la implementación oportuna de
proyectos de infraestructura. Una vez más, las
mejoras en estas áreas son pasos vitales para
un mejor acceso al financiamiento. La inversión y el endeudamiento están crecientemente
atados a medidas claras sobre cómo el dinero
está siendo gastado, y asegurarse de que los
proyectos sean administrados de forma eficiente. Cuando el Banco Mundial firmó un
trato con Nigeria en el año 2006 para otorgarle
un préstamo de $200 millones de dólares,
requeridos para mejorar el acueducto y el
manejo de los desperdicios sólidos en Lagos, el
acuerdo incluyó cláusulas sobre transparencia
y reportes financieros. La reforma política a
nivel metropolitano ha sido un factor clave
para mejorar la infraestructura en Bogota,
Colombia. Un reciente estudio de caso**, enfatizó la importancia del liderazgo a nivel ciudad
La mejor solución
para administración urbana
51%
Mejorar gestión/planeación
12%
Fondos adicionales
Mejor educación
* OECD Policy Brief, The reform of Metropolitan Governance, octubre 2000; OECD Policy Brief, Competitive Cities in the Global Economy, 2006
** The Mobilization of Private Finance in Bogotá,
5%
% de encuestados
que lo mencionan
Desafíos de las Megaciudades 59
Gobierno de la Ciudad y Finanzas
y tener un contexto político abierto, especialmente en un país en desarrollo. Se han tomado
importantes medidas, incluyendo reformas
que conceden más autoridad a funcionarios
locales, haciéndolos responsables ante sus
electores. La descentralización fiscal provee
fuentes de financiamiento para programas e
iniciativas locales. La combinación de estos
factores, junto con un marco legal abierto,
brinda una ventana para que los funcionarios
locales puedan ser más responsables frente a
los temas locales, así como a las necesidades
de los pobres en particular.
Silos y pensamiento de corto plazo están
haciendo retroceder a las megaciudades. La
razón fundamental por la que hay una pobre planeación, de acuerdo con los administradores
urbanos en la encuesta, es pobre coordinación y
bajo liderazgo. Mientras que los líderes de opinión y los encuestados del sector privado son
particularmente críticos, incluso un tercio de los
empleados del sector público no están satisfechos con su propio desempeño en este tema. La
pobre coordinación entre silos departamentales
hace muy difícil a las ciudades proveer una respuesta estratégica a los complejos desafíos de
infraestructura a lo largo de múltiples jurisdicciones. Las interdependencias entre diferentes
infraestructuras están aparentemente sobrepasadas, a juzgar por la encuesta -el hecho de que
se mejore el agua y el saneamiento sea raramente citado como un paso clave para la prevención
en salud es un ejemplo clásico.
En la encuesta hay un mayor interés de los
interesados en el tema de administración integral urbana por encima de las responsabilidades separadas (61% contra 39%). Pero esto
aparenta que las estructuras actuales de los
gobiernos municipales a menudo impiden que
esto ocurra. Por ejemplo, otro reporte* reciente de la OECD analiza los desafíos adquiridos al
60 Desafíos de las Megaciudades
fragmentar el gobierno en la ciudad de México.
El área total metropolitana consiste en cuatro
unidades de gobierno principales: el Distrito
Federal (que consiste en 16 sub-unidades); los
estados de México e Hidalgo (con 59 gobiernos
municipales); y el gobierno federal (el cual
mantiene grandes responsabilidades en el día
a día). Las diferentes entidades gubernamentales dentro del área metropolitana claramente
reconocen la necesidad de cooperación a nivel
metropolitano, como es evidenciado por el
gran número de cuerpos coordinados que han
sido creados para manejar temas específicos,
pero el impacto total de estos ha sido mínimo.
La impresión general es que estos planes están
pobremente atados a los canales políticos, a
través de los cuales son determinadas las decisiones de inversión y de asignación de presupuesto. Estos problemas resuenan en todas
partes. La ciudad de São Paulo es una de las 39
ciudades con mayor área Metropolitana, y
donde el gobierno de la ciudad tiene grandes
desafíos en coordinar sus actividades con las
comunidades aledañas. El gobierno municipal
adelantó un proceso de descentralización en
los años 60 sobre lo que era necesario para
atender los problemas de un rápido crecimiento pero, como fue señalado en un reciente
informe del Centro para Becarios Woodrow Wilson Internacional, una mejor coordinación
municipal ahora resulta vital para mejorar la
efectividad del gobierno metropolitano. La
coordinación también es un tema mayor en
Bombay, donde existen múltiples agencias
administrativas traslapando su autoridad con
frecuencia. Se estima que, comparada con
otras grandes ciudades, a Bombay le toma más
tiempo realizar tareas típicas municipales
como crear planes de edificación o regulación
de construcciones**. Un equipo conjunto de
tarea de gobierno identificó una mejora de
gobierno como paso clave para convertir a
Bombay en una ciudad de clase mundial***. El
desafío de brindar soluciones integrales que
permitan un balance entre las necesidades de
la ciudad y de la extensa región metropolitana
es reconocido por algunos, pero no por todos,
de los interesados en la encuesta.
Una implicación de la investigación es que
el modelo tradicional de gobierno municipal
debe ser reconsiderado. Como lo opuesto a
tener muchos departamentos alrededor de una
misma disciplina (por ejemplo, planeación,
transporte y departamentos ambientales), las
ciudades pueden adoptar “equipos de área
local” que ofrezcan las habilidades multidisciplinarias requeridas para brindar soluciones
integradas a nivel local. Esto debería ser combinado con una planeación central y con un equipo que sea responsable de atender soluciones
integrales a lo largo de la región metropolitana.
Las ciudades realzan provisión sobre gestión de demanda. De cara a grandes presiones sobre servicios públicos, las ciudades tienden a enfatizar soluciones basadas en
aprovisionamiento. Esto no significa necesariamente construir más carreteras, vías férreas,
hospitales y demás. Por el contrario, a menudo
hay una preferencia por incrementar la eficiencia de la infraestructura existente opuesta a la
construcción de nueva capacidad. Por ejemplo,
los interesados en servicios de salud mencionan el caso de los sistemas integrados de servicios de salud; los relacionados con el transporte se inclinan por mejoras incrementales en los
sistemas existentes; y los interesados en administración urbana contemplan la eficiencia
ofrecida por la Tecnología de Información (TI).
En las ciudades donde se invierte en nueva
capacidad, esto tiende a ser combinado con el
deseo de una administración más eficiente de
proyectos para alcanzar un mejor resultado. La
gestión de la demanda fue mencionada por
una minoría de los encuestados, pero nunca
* OECD Territorial Review, Mexico City, 2004 ** Mumbai City Development Plan, Appraisal Report, 2006,
*** Transforming Mumbai into a World Class City, First report of the Chief Minister´s Task Force, 2004
emergió como una prioridad. Esto es cierto
incluso en las respuestas de los especialistas en
sectores de infraestructura particular, un
hallazgo que es quizás sorprendente dado que
la gestión de la demanda ha sido un tema candente por varios años. A pesar del éxito de
numerosos esquemas de peajes en vías de ciudades como Londres y Singapur, sólo una fracción de encuestados mencionó la gestión de la
demanda como una prioridad para resolver los
desafíos de sus ciudades. Inclusive es muy
poco probable que la gestión de la demanda se
enuncie como solución clave por los interesados en el sector de agua y aguas residuales, a
pesar del hecho de que muchos (incluyendo el
PNUD) han argumentado los beneficios de
medir y cobrar el agua.
La Tecnología de Información ayudará a
alcanzar transparencia y rendimiento. La
TI puede jugar un rol importante en mejorar la
transparencia, responsabilidad y eficiencia de
los servicios municipales. Como medida de
transparencia, un informe del Banco Mundial
sobre gobierno de ciudad y globalización consideró aquellas ciudades que tienen un sitio de
Internet que incluye información del presupuesto de la ciudad y dan a conocer cómo
hacer negocios con ellas. Aquellas que cumplieron este criterio tendieron a desempeñarse
mejor en una variedad de servicios públicos.
Por supuesto, así como se incrementa la transparencia, la TI puede mejorar el costo-eficiencia. En Dinamarca, el país que está a la cabeza
en lecturabilidad de contenidos electrónicos
(e-readiness) según la clasificación del Economist Intelligence Unit en 2006, las compras
electrónicas (e-procurement) están ahorrando
a los contribuyentes de impuestos 188 millones de dólares por año. Los políticos de otras
partes también han caído en cuenta sobre los
beneficios de las estrategias del gobierno electrónico (e-government). Los ministros de la
Unión Europea han decretado que para 2010,
al menos 50% de las compras públicas de los
países miembros deben hacerse en forma electrónica. En la encuesta, el valor de la tecnología
es bien reconocido por los interesados en
administración urbana. Ocho de cada diez
encuestados piensan que sus ciudades integrarán de manera creciente Tecnologías de Información avanzadas dentro de su administración
y operaciones en los próximos 5 años. Es más,
los encuestados pronostican un énfasis en digitalización o gobierno electrónico por encima
de contratar más gente en una razón de 2:1. De
manera interesante, los encuestados de las ciudades emergentes predicen casi los mismos
énfasis de gobierno electrónico y digitalización
que los de las ciudades maduras y en transición, sugiriendo que los beneficios de TI no
están restringidos a ciudades ricas solamente.
El sector privado tiene un papel que jugar
en el incremento de eficiencia. La encuesta
nos muestra un cuadro mezclado sobre privatización. Generalmente, la mayoría de los
encuestados predice la propiedad pública sobre
sectores de infraestructura y servicios. Sin
embargo, la mayoría de los interesados también dice que están abiertos a las participaciones público-privadas (PPP's). No es de sorprender que los encuestados del sector privado sean
aquellos más propensos a predecir la privatización. A pesar de esto, más de 70% de los
encuestados del sector público y funcionarios
electos ven las PPP's como algo viable de cara a
implementar soluciones de infraestructura, y
más de 60% creen que privatizar la infraestructura podría incrementar su eficiencia. Sorpresivamente, los encuestados citan como las principales ventajas de la privatización el incremento
de eficiencia, en lugar del dinero. Dado que las
PPP´s han sido percibidas tradicional y primariamente como una forma de motivar al sector privado para incrementar los fondos, esto podría
representar un cambio significativo en la actitud. En contraste, las principales desventajas de
la privatización son vistas como un potencial
incremento en las tarifas del usuario final y un
suministro inadecuado para el grueso de la
población. Un reporte del Banco Mundial reconoce que, mientras existe evidencia empírica
Enfoque predicho
en administración urbana
Más personal
Digitalización/
gobierno electrónico
36%
64%
% = énfasis predicho
Desafíos de las Megaciudades 61
Gobierno de la Ciudad y Finanzas
Precios
y Sostenibilidad
del crecimiento de los beneficios de la privatización, esto con frecuencia coincide con la insatisfacción y oposición entre ciudadanos y legisladores. El informe argumenta que en lugar de
abandonar la privatización, se deberían redoblar los esfuerzos para privatizar correctamente. Esto supone ajustar la privatización a las condiciones locales. El reporte también alerta
contra enfocarse solamente en transacciones
de privatización, arguyendo que las ciudades a
su vez necesitan crear un marco de trabajo en el
que las relaciones público-privadas puedan
tener éxito. Esto involucra desarrollo y protección de las fuerzas competitivas, creación de
marcos de regulación adecuada antes de la privatización, introducción y refuerzo de transparencia en los procesos de ventas, desarrollo de
redes de seguridad social para los posibles afectados, y la introducción de mecanismos innovadores de precios y subsidios para asegurar acceso costeable a servicios básicos. Si se obtienen
de forma correcta estos temas complejos admitidos, los beneficios por eficiencia de la privatización pueden ser alcanzados.
Las megaciudades están buscando liderazgo público. Es claro que muchos interesados están abiertos a los beneficios de las participaciones público-privadas, pero también
están renuentes a abandonar el control público
de los servicios. Por algo, nuestros especialistas en administración urbana hacen un llamado al fortalecimiento del gobierno municipal.
Como se mostró en las secciones de infraestructura de este reporte, los interesados pro-
62 Desafíos de las Megaciudades
nostican un énfasis en la propiedad pública. La
necesidad de soluciones estratégicas a un nivel
más amplio de la ciudad está impulsando cambios hacia un mayor control central y autonomía dentro del gobierno municipal. Hay un
claro énfasis en mayor regulación frente a la
desregulación en el futuro (58% contra 42%), y
un prejuicio hacia la centralización frente a la
descentralización en la administración urbana
(62% contra 38%). Así, parece que el gobierno
y el sector público buscarán ofrecer fuerte liderazgo, lo que llevará a que el sector privado
tenga que administrar e incrementar la eficiencia de sus servicios.
Papel de las alianzas público privadas
y el sector privado
Las PPP´s son viables por
medio de implementación
de soluciones de
infraestructura
La privatización de la
infraestructura de la ciudad
podría incrementar la
eficiencia
100%
90%
80%
77%
77%
70% 75%
73%
70%
60%
64%
63%
63%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Electos
Privados Líderes Electos
Privados Líderes
Empleados
de
Empleados
de
opinión
opinión
% Acuerdo
“Al elevar el precio [el vendedor de maíz escaso] desalienta el consumo, y logra que para todos haya más
o menos, …. con economía y buena administración. ….Si no eleva el precio suficientemente alto,
desalienta tan poco el consumo que la provisión de la estación escasea y no cubre el consumo…, él
expone a la gente a sufrir ... los pavorosos horrores del hambre”.
Adam Smith, La Riqueza de las Naciones (1776) Libro 4, Capítulo 5
La relación entre provisión, precios y gestión de
demanda ha sido por largo tiempo el corazón de la
economía. También ha sido el corazón de la
estrategia del desarrollo sostenible. Los certificados
de mercado canjeables por emisión de carbón de
Kyoto son sólo un ejemplo.
Para que las megaciudades obtengan agua,
combustible, y atiendan las restricciones de
transporte, los precios correctos juegan un rol
importante en la construcción de una infraestructura
sostenible, dejando a un lado la ingenuidad
empresarial para soportar la trinidad ambiental:
reducir, reutilizar y reciclar. Beijing, por ejemplo, una
ciudad que enfrenta serios cortes de agua y donde
sus bajos precios incentivan un consumo rampante,
ha visto nueve incrementos de precio del agua en los
últimos 15 años, elevando el precio un 3,000%,
aunque para el costo de vida promedio de sus
habitantes es de solo 1.8% de su costo total. Entre
2001 y 2005, el uso general de agua bajo 15%. La
Unión Europea también ha adoptado esta estrategia:
su Directiva Marco de Agua requiere fijar precios para
2010 que promuevan la eficiencia del recurso.
Los precios también pueden afectar el uso de la
electricidad y el tipo de combustible utilizado para
generar energía. Las políticas de Dinamarca de
fijación selectiva de impuestos de combustibles
fósiles en los años 90 fueron la base para alcanzar el
vasto incremento en eficiencia de energía: su
intensidad de energía, o uso de energía por unidad de
PIB, está 35% por debajo del promedio de los estados
miembros de la Asociación de Energía Internacional, y
su sector de energía renovable ahora provee 25% del
total de su energía. La fijación de precios por uso de
carreteras puede incluso dar resultados más rápidos
en transporte. En sus primeros 6 meses, el cobro por
congestión en el centro de Londres trajo una
reducción de 30% en vehículos no exentos que
entraban a la zona de carga, y muchos de estos
ocupantes han cambiado a medios más sostenibles
de viaje, como el transporte público.
Sin embargo, el éxito en este tipo de gestión de
demanda requiere más que simplemente tomar el
dinero de la gente. Primero, los nuevos cobros deben
ser correctamente definidos. Los incrementos de precio
funcionan mejor en algunos lugares que en otros. Por
ejemplo, el mercado para el uso de agua reciclada
residencial es relativamente inelástico. En agua
reciclada, la industria y con frecuencia usuarios de
agricultura (a menudo altamente subsidiados) e incluso
jardineros son mucho más receptivos: los altos precios
llevaron a mejorar 25% la eficiencia de irrigación en
Chile entre 1975 y 1992, y numerosas compañías en
Chennai (India), en lugar de pagar por costosos
proveedores privados, están tratando sus propias aguas
residuales. Incluso más importante, tales cobros
requieren ganar terreno para obtener mayor apoyo
político. A pesar de usar mecanismos de mercado, los
cobros que promueven la sostenibilidad no están
impulsados por el mercado: por ejemplo, una caída
cíclica en los precios del petróleo es más fácil que eleve
el calentamiento global que lo reduzca. La definición de
precios, y su aceptación por los consumidores, es un
proceso profundamente político y costoso cuando es
mal juzgado. La gran concesión de agua de
Cochabamba en Bolivia colapsó en 1999 luego de
protestas por el cobro de un agua que antes era gratis,
colocando un amargo fin a los planes de una nueva
represa y planta purificadora; y a principios de 2005 los
residentes de Edimburgo votaron tres a uno contra los
modelos de cobro por congestionamiento basados en el
exitoso esquema de Londres, reduciendo la
probabilidad de expandir esta acción a otras ciudades
en Gran Bretaña. ¿Constituyen los precios de mercado
una gran desventaja para los pobres? Algunas formas de
servicio subsidiado para aquellos que están
simplemente en la indigencia será esencial, pero en la
práctica los principales beneficiarios de los cobros por
infraestructura son, cuando son construidos
adecuadamente, los más pobres. Según el PNUD, en las
megaciudades la gente que está menos conectada a los
sistemas de agua son los residentes más pobres,
especialmente aquellos que viven en zonas deprimidas
y que deben pagar exorbitantes precios agua
embotellada de dudosa calidad. En Bangalore y
Katmandú, 30% o más de estos beneficios van para el
20% de la población más rica. Utilizar el cobro de agua
para financiar la expansión de la red a las zonas pobres
de la ciudades, como lo hace la empresa privada de
agua en Abidján, hace más al reducir los costos para los
más pobres que darles el agua gratis. De forma similar,
en Londres, aquellos que no pueden pagar el costo por
congestionamiento probablemente no puedan
comprar un auto. Los fondos crecen para mejorar el
transporte público que ellos usan, y la mejora en la
calidad de aire y la reducción del ruido en su ambiente
urbano no les cuesta nada.
Así, los costos adecuadamente estructurados y
definidos pueden ayudar a una infraestructura más
sostenible y además contribuir a las tres metas de los
líderes urbanos: una ciudad más competitiva, un
mejor ambiente y una calidad de vida mejorada para
todos los residentes. Adam Smith estaba en lo
correcto: fijar un precio correcto es un deber moral así
como una operación económica.
Desafíos de las Megaciudades 63
Conclusiones
11
D
ensas, vastas y complejas, las megaciudades plantean desafíos de escala sin precedentes a los planificadores y administradores
urbanos, así como a aquellos responsables por
la provisión de servicios básicos e infraestructura. Es claro que cada ciudad tiene sus propios
problemas y circunstancias que atender. Sin
embargo, esta investigación ha resaltado un
número de temas comunes y tendencias que
darán forma a la evolución de las megaciudades
en los años por venir.
La mayoría de los interesados ven la competitividad económica como una prioridad.
Esto es comprensible: a menos que las megaciudades puedan crear riqueza y atraer inversión, no podrán crear los empleos que necesitan sus crecientes poblaciones, ni atraerán los
64 Desafíos de las Megaciudades
recursos financieros necesarios necesitan
para atender los inmensos desafíos que afrontan. Sin embargo, mientras áreas como la
infraestructura de transporte son reconocidas
como un elemento vital para la competitividad, los interesados con frecuencia pasan por
alto la importancia económica de otras áreas,
en particular educación, salud y servicios
básicos como el agua.
Los interesados en la ciudad conceden gran
importancia a las consideraciones ambientales, y
existe una clara aspiración a focalizarse en soluciones más sostenibles en muchos de los sectores
de infraestructura. Sin embargo, la encuesta también sugiere que, cuando se trata de llevar los
retos a la realidad, las consideraciones ecológicas
pueden ser sacrificadas en la carrera por el creci-
miento económico. En particular en las ciudades
emergentes, la economía y la ecología todavía se
ven a menudo como contradicciones.
¿Podrá reconciliarse el deseo de los interesados en brindar soluciones más ecológicas
con la necesidad de obtener crecimiento?
Esta es la pregunta que está en el corazón del
debate del desarrollo sostenible, y una que no
puede ser completamente respondida en un
documento de este tamaño. No obstante, un
mayor enfoque sobre la gestión de la demanda, un concepto que la encuesta indica que
todavía le falta mayor aceptación global, sería
una forma en la que las ciudades puedan
desarrollar infraestructura más sostenible.
Una falla en el monitoreo y manejo del uso de
muchos servicios (por ejemplo, uso de carre-
Conclusiones
teras o agua) también crea problemas en elevar las utilidades. Un factor clave en esto será
la fijación del precio correcto de los servicios
para soportar metas sostenibles.
La provisión en cada una de estas áreas
requerirá nuevas estructuras de gobierno y
administración más eficiente. Los interesados
están muy conscientes de ello, pero la provisión es engañosa. Las estructuras de gobierno
necesitan brindar soluciones integrales a lo
largo de sectores de infraestructura, lo cual
equilibra las necesidades de la ciudad con el
área más amplia metropolitana y toma en
cuenta la interdependencia entre las diversas
infraestructuras. Esto puede significar un
nuevo enfoque no departamental para la
administración de las ciudades.
La búsqueda de eficiencia mejorada puede
requerir que las megaciudades subcontraten
la administración de más servicios con el sector privado.
Uno de los hallazgos más sorprendentes en
la encuesta es el hecho de que la principal
ventaja percibida de la operación del sector
privado es eficiencia mejorada, más que el
acceso a financiamiento.
En aquellas ciudades donde se incrementa
la participación del sector privado, se necesitará crear un marco adecuado para tener
éxito. Existe una variedad de modelos disponibles, donde la propiedad y la operación de
los servicios pueden ser compartidas. No obstante, cuando se generan sociedades con el
sector privado, las consecuencias deben ser
bien pensadas, y el éxito requerirá un enfoque
de privatización “sensitivo al contexto”, con
control total (y responsabilidad) reposando
en el sector público.
En conjunto, la investigación indica que las
megaciudades están pasando de una administración pasiva de servicios a una gerencia activa de sus infraestructuras.
Esto conlleva un deseo de fuerte control
público de los servicios y la habilidad para brindar una respuesta estratégica a toda la ciudad
de cara a los desafíos que afronta. Si se colocan
modelos comprensivos de gobierno y estructuras eficientes de administración, la atractividad
económica, la protección ambiental y la calidad
de vida para todos los ciudadanos no deben ser
metas contradictorias.
Desafíos de las Megaciudades 65
Apéndice
12
E
ste informe estudia desafíos de infraestructura y tendencias de gobierno en las
megaciudades más grandes del mundo. La
investigación se enfoca en cinco sectores críticos de infraestructura: transporte, agua, electricidad, salud, y protección y seguridad. También mira cómo la administración urbana está
evolucionando para atender estos retos, basados en los puntos de vista de un rango de interesados municipales.
La ONU define una metrópolis como una
“megaciudad” si ésta tiene una población de
10 millones o más. Este informe se concentra
en 25 megaciudades y áreas metropolitanas,
muchas de las cuales fueron seleccionadas
porque están entre las más pobladas ciudades
del mundo*.
Entre las elegidas se incluyen algunos
grandes conglomerados metropolitanos
como la cuenca del Ruhr en Alemania (con un
gran número de municipalidades indepen-
66 Desafíos de las Megaciudades
dientes). Londres, que tiene menos de 10
millones de habitantes, fue escogida por su
importancia económica.
Los hallazgos en este reporte se basan
principalmente en las siguientes bases de
investigación y metodología.
Encuesta de interesados: este reporte se
basa en una encuesta realizada a 522 interesados diseminados a lo largo de 25 ciudades,
con aproximadamente 20 entrevistas por ciudad**. La encuesta fue conducida por GlobeScan*** entre septiembre 28 y noviembre
17 de 2006, tanto en persona como por teléfono. Los encuestados incluyeron cuatro grupos de interés: líderes políticos electos (funcionarios electos); empleados de la
municipalidad (empleados); proveedores de
infraestructura del sector privado, gerentes
de compañías de construcción y financistas
(privados); y personas que están en roles que
influyen en la toma de decisiones sobre infraestructura e instrumentadores como líderes
de opinión, académicos, Organizaciones No
Gubernamentales y medios de comunicación
(líderes de opinión). Sesenta y nueve por
ciento de los encuestados tiene por lo menos
diez años de experiencia en infraestructura
urbana.
Diagnósticos de ciudad: MRC McLean Hazel
realizó un análisis de los sectores críticos de
infraestructura en ocho de las 25 ciudades
cubiertas por este reporte.
Las megaciudades estudiadas fueron:
Estanbul, Turquía; Lagos, Nigeria; Londres,
Inglaterra; Moscú, Rusia; Bombay, India;
Nueva York, Estados Unidos; Shangai, China;
y São Paulo, Brasil. Este proyecto se basó
exclusivamente en fuentes de datos secundarias (por ejemplo, estudios existentes y series
de datos).
* Basado en metodología utilizada en Megaciudades-Megariesgos: Tendencias y desafíos para seguros y administración de riesgos, Munich Re, 2004
** Las gráficas en este reporte solamente muestran los factores mencionados con mayor frecuencia y no en todos los casos suman 100%
*** y varias compañías socias locales
Metodología
Encuesta de interesados
Líderes de
opinión:
130 (25%)
Electos:
100 (19%)
Muestra total:
522 (100%)
Privados:
108 (21%)
Un objetivo primario del proyecto fue desarrollar una comprensión sobre las características funcionales clave de las megaciudades
con base en una visión sector por sector, el
nivel de servicio provisto, los desafíos más
difíciles que afrontan, las soluciones empleadas para superar estos desafíos y las barreras
importantes que quedan por superar. Donde
fue posible, la investigación de MRC McLean
Hazel se concentró en una región metropolitana completa; donde la disponibilidad de
datos y temas excluyó la visión metropolitana
completa, el foco se hizo sobre las ciudades
esenciales dentro de la región.
Arquetipos de ciudad: es reconocido que las
ciudades son únicas, y que cada ciudad hoy en
día es un reflejo de su propia y singular mezcla
de historia social, política y económica. No obstante, como un principio de organización para
el estudio de las megaciudades, un segundo
Empleados
públicos:
184 (35%)
elemento relacionado del estudio de MRC
McLean Hazel ha sido realizar un análisis de si
existen grupos de megaciudades lógicos y simplificados para facilitar la comprensión de los
procesos y dinámicas de urbanización sobre
una base global. Estas agrupaciones debían ser
lo suficientemente fuertes como para realizar
un primer orden de generalización con el fin de
simplificar el análisis posterior y proveer una
comprensión común sobre los temas clave.
Nuestro análisis se basa en tres arquetipos
principales: ciudades emergentes, ciudades
en transición y ciudades maduras, utilizando
una grilla de dos ejes sobre los datos fácilmente disponibles.
La metodología empleada utiliza una combinación de Producto Bruto Metropolitano (PBM)
para ubicar las ciudades en el eje vertical y una
aproximación para el nivel social y desarrollo
físico en el eje horizontal. El PBM fluctuó aproximadamente entre 1,500 euros/cápita para las
ciudades emergentes, a 5,000 euros/cápita
para las ciudades en transición, hasta 30,000
euros/cápita para las ciudades maduras.
La aproximación para el desarrollo social y
físico fue una medida compuesta que utiliza
los puntajes nacionales del Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, los puntajes de ciudad de la Encuesta de Calidad de
Vida de 2006 de los consultores de recursos
humanos Mercer, y los puntajes nacionales
del Índice de Percepción de Corrupción de
Transparencia Internacional.
Cada índice fue traducido a una escala
común con el propósito de desarrollar la
medida compuesta. El índice compuesto tuvo
un rango de valor típico de 0.40 para las ciudades emergentes, 0.60 para las ciudades en
transición, y 0.98 para las ciudades maduras.
La prueba de sensibilidad, al variar los pesos
de estos tres índices, reveló pequeños cambios en la agrupación de ciudades
El Índice de Desarrollo Humano de la ONU es
una medida comparativa estándar que muestra el
nivel de bienestar de los países. Emplea medidas
de expectativa de vida, alfabetismo, educación y
estándares de vida de países en el mundo, y es
utilizado para evaluar el nivel de desarrollo de un
país y para medir el impacto de las políticas económicas sobre la calidad de vida.
El Índice Mercer de Nivel de Calidad de
Vida de una ciudad está basado en valoraciones y evaluaciones detalladas sobre 39 aspectos clave determinantes de calidad de vida,
agrupados en categorías que incluyen:
ambiente político y social; ambiente económico; ambiente sociocultural; consideraciones médicas y de salud; escuelas y educación;
y servicios públicos y transporte.
El Índice de Percepciones de Corrupción
clasifica más de 150 países por sus niveles de
corrupción percibidos, y es determinado por
valoraciones de expertos y encuestas de opinión.
Desafíos de las Megaciudades 67
Investigación: GlobeScan, Toronto
MRC McLean Hazel, Edinburgh
Edición de fotografía: Judith Egelhof, Publicis Munich
Internet: www.siemens.com/megacities; Dr. Ulrich Eberl,
Ulrike Zechbauer, Siemens AG
Diseño / Litografía: Rigo Ratschke, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.
Gráficos: Jochen Haller, Seufferle Mediendesign GmbH, Stuttgart.
Versión en español: Getty
Traducción: Siemens S.A., México y Siemens S.A., Región Andina
Revisión / Diseño: Siemens S.A., Región Andina
Gatos Gemelos Ltda., Bogotá.
Impresión: Grupo OP Gráficas S.A., Bogotá.
Créditos fotográficos: Gettyimages (58-59, 60-61, 62-63).
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Aunque se han hecho todos los esfuerzos para verificar la exactitud de esta
información, ni el Economist Intelligence Unit Ltd., ni Siemens AG o sus
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Patrocinado por Siemens AG
Un proyecto de investigación de líderes y expertos conducido por GlobeScan y MRC McLean Hazel
Oficina Editorial:
Gareth Lofthouse, Economist Intelligence Unit
Desafíos de las Megaciudades
Editor: Siemens AG
Comunicaciones Corporativas (CC)
Wittelsbacherplatz 2, 80333 Munich
Por el editor: Stefan Denig
Stefan.denig@siemens.com (Tel. +49 89 636 83110).
Desafíos de las Megaciudades
Una perspectiva de los líderes y expertos
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