Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “LUBERTINO MARÍA JOSÉ Y OTROS C/ GCBA S/AMPARO (ART. 14 CCABA)”, Expte. Nº EXP 34409/0 ///dad Autónoma de Buenos Aires, 31 de agosto de 2010.VISTOS: Los autos individualizados en el epígrafe a fin dictar sentencia en la acción de amparo interpuesta de los cuales, RESULTA: 1. Que mediante resolución de fs. 98/9 de los autos caratulados “EPZSTEYN, EDUARDO EZEQUIEL Y OTROS C/GCBA Y OTROS S/ AMPARO (ART. 14 CCABA)”, Expte. EXP 34682/0, se declaró la conexidad de dicho expediente con las presentes actuaciones. Es en atención a ello que se dicta una única sentencia para ambos procesos. A tal fin, y por una cuestión de orden metodológico, se mencionarán en primer término los antecedentes de cada uno de los legajos y luego se efectuarán con carácter común las consideraciones en base a las cuales se resolverá respecto del fondo de los referidos procesos de amparo. 2. Que en las presentes actuaciones, MARÍA JOSÉ LUBERTINO y la ASOCIACIÓN CIUDADANA POR LOS DERECHOS HUMANOS —en adelante ACDH—, inician acción de amparo en los términos del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad, 43 de la Nacional y de la ley 2145 contra el GCBA (Jefe de Gobierno y Ministerio de Desarrollo Urbano) por considerarlos responsables de una “serie de acciones y omisiones que ponen en grave riesgo derechos contemplados en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Constitución Nacional y otros instrumentos jurídicamente vinculantes” (fs. 1). En particular, entienden que la resolución 515/2009 del Ministerio de Desarrollo Urbano del GCBA que encomienda a Autopistas Urbanas S.A. (en adelante, AUSA) las obras referidas a la Licitación Pública Nº 8/2009 — “Túneles bajo Avenida 9 de julio”— y la Licitación Pública Nº 9/2009 —“Parque Central Norte”—, ambas fundadas en la ley 3060, afectan derechos constitucionales fundamentales (consagrados en los artículos 1,11,12,17 a 20, 26 a 32, 36, 42, 46, 48, 52, 56, 63, 80, 89, 90, 104 y 105 de la CCABA y normativa concordante), por lo que solicitan se declare la nulidad de dicho acto administrativo. Para el supuesto de que no se haga lugar a la nulidad planteada, solicitan que se garanticen los procedimientos de audiencia pública en función del artículo 30 de la Constitución de la Ciudad (en adelante, CCABA). Destacan que las obras mencionadas formarían parte –según lo entiende la autoridad de aplicación– de la Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la Ciudad y Puentes de Conexión física con la Provincia de Buenos Aires, cuya concesión fue otorgada a AUSA por veinte (20) años, en virtud de lo dispuesto por la ley 3060. En este sentido, consideran además que esta ley viola principios constitucionales referidos a la publicidad, participación ciudadana, a la información, protección del ambiente, a la priorización del transporte público, a la gestión urbana integrada, a la igualdad y demás pautas constitucionales, por lo que plantean su inconstitucionalidad. Enumeran los derechos que consideran vulnerados, fundan la competencia y su legitimación. Manifiestan que la ley 3060 habilita la ampliación de la red vial sin especificar en qué consisten los proyectos que encomienda a AUSA y por lo tanto violaría el artículo 84 de la CCABA que prohíbe esa delegación. Cuestionan asimismo la constitucionalidad de los artículos 2 y 3 de la ley 3060. Con relación a la resolución 515/MDUGC/2009, cuya nulidad solicitan, expresan que las obras cuya materialización se persigue mediante las licitaciones 8 y 9 del 2009 convocadas por AUSA con sustento en la ley 3060, no se encuentran en el marco del Plan Urbano Ambiental. La consideran violatoria, asimismo, de las normas de gestión ambiental dispuestas en la CCABA ya que desatiende los problemas de tránsito, contaminación sonora y ambiental que conllevan el estímulo del transporte individual y en detrimento del fomento de transporte público. Entienden que los proyectos aprobados por la resolución 515/MDUGC/2009, por su relevante impacto ambiental, debieron debatirse en una audiencia pública previa y que también de modo previo debió realizarse la evaluación de impacto ambiental, trámite que no debe quedar en manos del “encargado del proyecto” como se prevé en el marco licitatorio. Consideran que con ello se viola el principio de prevención que rige en materia ambiental. Agregan que las obras en cuestión encuadran en las de “relevante efecto” de conformidad con las disposiciones de la ley 123 y, sin embargo, ni la ley 3060 ni la resolución 515/MDU/2009 dispusieron la realización de los correspondientes Estudios de Impacto Ambiental (EIA). Además, postulan que ha mediado una violación a la garantía de acceso a la información ambiental y al derecho colectivo a la participación respecto de las licitaciones convocadas, ya que se dispuso su convocatoria sin ningún tipo de publicidad ni ámbito de participación ciudadana. Sostienen al respecto que la audiencia publica convocada como parte del procedimiento de doble lectura para la aprobación de la ley 3060, no garantiza el mínimo de participación, ya que el objeto de esta audiencia ha sido el previsto en el inciso 5 del artículo 89 CCABA en lo que a la concesión se refiere. Sin embargo –agregan– no se ha explicitado en el texto de la ley el desarrollo de las obras sino una mera enunciación de las calles que integran la red de autopistas y vías interconectadas. Consideran, asimismo, que se han violado las siguientes leyes: 6 de audiencias públicas; 2201 de contrataciones de servicios de profesionales de arquitectura, urbanismo, paisajismo e ingeniería civil; el principio de igualdad y el derecho a la democracia cultural. Concluyen que los vicios en el procedimiento mencionados afectan derechos colectivos así como procedimientos esenciales del acto atacado. Asimismo, entienden que contiene un vicio en la causa por ignorar el interés público y haberse dictado en violación al derecho aplicable. Finalmente, solicitan una medida cautelar, la que fue concedida a fs. 207/14. Citan jurisprudencia que consideran aplicable, ofrecen prueba y efectúan reservas del caso constitucional y federal. 2.1. Que a fs. 57 se ordenó como medida para mejor proveer requerir al GCBA, a la Defensoría del Pueblo y a Autopistas Urbanas S.A. que acompañaran toda la documentación y actuaciones que obraran en su poder relativas a las obras en cuestión. 2.2. Que a fs. 116 se dictó una medida para mejor proveer a fin de que la Agencia de Protección Ambiental del GCBA informara si, con relación a los proyectos denominados “Parque Central Norte” y “Túneles bajo Av. 9 de julio”, se presentó Manifiesto de Impacto Ambiental acompañado del pertinente Estudio Técnico de Impacto Ambiental y, en su caso, si el mismo contaba con dictamen técnico (arts. 9, incisos “c” y “d”; 17 y 21 de la ley 123), debiendo acompañar copias certificadas de todas las actuaciones que obraran en su poder relacionadas con las obras en cuestión y las previsiones de la ley 123. A fs. 118/120 obra la contestación de la mencionada Agencia. 2.3. Que a fs. 159 se requirió a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad que dentro del plazo de cinco (5) días informara el resultado de lo solicitado al Ministro de Desarrollo Urbano en el marco de la actuación 3450/09 y, en caso de haber recibido alguna respuesta, detallara la documentación que le fuera remitida. La respuesta a este pedido obra agregada a fs. 185. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Asimismo, en uso de las facultades conferidas por el artículo 29 inc. a) CCAyT, se convocó a las partes y al Ministro de Desarrollo Urbano (o al funcionario que éste designara) a la audiencia fijada para el día 21 de septiembre de 2009. También fueron notificadas las partes intervinientes en el expediente caratulado “EPSZTEYN, EDUARDO EZEQUIEL Y OTROS C/ GCBA Y OTROS S/AMPARO”, ya citado, cuya acta obra agregada a fs. 175/6. 2.4. Que a fs. 167/169 la parte demandada denunció como hecho nuevo que mediante resolución 644/2009 del Ministerio de Desarrollo Urbano se resolvió “[d]ejar sin efecto la encomienda realizada a Autopistas Urbanas S.A. mediante Resolución 515MDUGC-2009 para la ejecución del Diseño, Construcción, Mantenimiento y Operación de la obra ‘Parque Central Norte’” (cfme. art. 1º) y “[s]olicitar a las áreas la continuidad de la tramitación del Estudio de Impacto Ambiental a fin de considerar los aspectos urbanísticos y ambientales de la obra y proceder a la realización de la audiencia pública poniendo a debate este proyecto que, a diferencia de otros impacta en aspectos de la vida cotidiana de los vecinos, a fin de que una vez que cesen las restricciones presupuestarias pueda darse continuidad a la obra, en caso de considerarse oportuno y conveniente” (cfme. art. 2). Corrido el pertinente traslado a los actores (fs. 170 y 177), no lo contestaron. Luego, a fs. 187/9 la parte demandada puso en conocimiento que mediante resolución 374/APRA/2009 del 21 de septiembre de 2009, la Agencia de Protección Ambiental resolvió convocar a Audiencia Pública de conformidad con el artículo 26 de la ley 123 y bajo el régimen de la ley 6, para el día 3 de noviembre de corriente, cuyo objeto es el análisis del proyecto “Túneles bajo Avenida 9 de Julio”. Corrido el pertinente traslado (cfme. fs. 190 y vta.), la actora lo contestó a fs. 191/2. A fs. 195 la Defensoría del Pueblo acompañó la documentación requerida que se encuentra reservada en Secretaría. 2.6. Que a fs. 207/14 se resolvió conceder la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, se suspendieron los efectos del artículo 1º de la resolución 515/MDUGC/2009 y el trámite de la Licitación Pública Nº 8 convocada por el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de AUSA, hasta el dictado de la sentencia definitiva. El día 8 de julio ppdo. la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones revocó la medida cautelar dispuesta. 2.7. Que a fs. 267/88 el GCBA contestó demanda. Como cuestión preliminar, pone de manifiesto que la cuestión referida a la obra “Parque Central Norte”, devino abstracta en atención al dictado de la resolución 644/MDUGC/2009. Es por ello que su contestación se ciñe exclusivamente a las cuestiones fácticas y/o legales relacionadas con la obra “Túneles en Avenida 9 de Julio”. Ello aclarado, plantea la falta de legitimación activa de los actores para interponer la presente acción. Expresa que no han demostrado su condición de afectados actuales o potenciales ya que no alegan, ni menos aún demuestran, que la realización de la obra les produzca un perjuicio personal, concreto y directo, tanto en lo relacionado con el efecto de la obra como en lo que hace a los alegados vicios del procedimiento administrativocontractual. Agrega que la CCABA no consagra una acción popular y que la parte actora no ha demostrado que en la especie se hallen interferidos derechos colectivos ni ha fundado adecuadamente las razones que avalen sus dichos; no se acredita ni se ofrece probar la existencia de derechos de incidencia colectiva ni la de un interés que sea menester restablecer y tutelar. Expone que en la especie el amparo no es la vía más apropiada para discutir el tema traído a debate por parte de los accionantes. Expresa que de la sola lectura del escrito que responde, surge que no hay acto u omisión alguna de la Administración que lesione o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos o garantías de los amparistas de raigambre constitucional. Señala que no se advierte la conducta arbitraria, omisiva e ilegítima que se le imputa al GCBA y que si se considerase que existe “ello no justifica que deban ocurrir a esta vía extraordinaria y apartarse de los carriles ordinarios previstos por la legislación procesal para la dilucidación de las tan complejas cuestiones alegadas en autos” (cfme. fs. 271). Pone de manifiesto que los preceptos de la ley 123 se habrían cumplido en tiempo y forma y que por conducto de esta acción rápida y expedita de amparo constitucional no se puede cuestionar el procedimiento de ejecución de un contrato de obra pública de alta complejidad. En subsidio, contesta el traslado. Luego de las negativas de rigor, sostiene —en resumen— que en la especie no se verifica delegación alguna de la Legislatura de la Ciudad, en lo que hace a sus atribuciones, por lo que no se violenta el art. 84 de la CCABA. Destaca que la ley 3060 le otorga a AUSA la concesión de la obra pública de la red de autopistas y vías interconectadas de la Ciudad por 20 años y que es totalmente lógico que una vez vigente dicha ley, el GCBA programe y en consecuencia encomiende el plan de obras que AUSA deberá ejecutar como objeto de la concesión. Ello, en atención a que los procedimientos requeridos para la contratación de una obra imponen que las gestiones comiencen mucho antes de que la obra se ejecute. Respecto del financiamiento de la obra, considera aplicable a AUSA lo dispuesto en el artículo 89 de la ley 70. Conforme dicha disposición, entiende que AUSA no requiere autorización legislativa a los fines de realizar operaciones como las aquí ventiladas ya que la forma de financiamiento y repago de la obra objeto de la licitación 8/2009 se encuentra dentro de las previsiones del art. 89 de la ley 70. Postula, asimismo, que la obra en cuestión cumple con los principios constitucionales en materia de gestión ambiental, como así también con los de prevención y precaución receptados por la ley general del ambiente 25.675. Señala en este sentido que su representada sí tuvo en cuenta el carácter de orden público de la norma, ya que su accionar siempre estuvo adecuado a los procedimientos vigentes en materia ambiental, siendo que previo a la ejecución de la obra, se llamó a audiencia pública vinculada con la evaluación de impacto ambiental (EIA) y se encuentra cumpliendo con el procedimiento aplicable, no vulnerándose de manera alguna los citados principios. En cuanto al procedimiento de EIA, entiende que una cosa es requerir el cumplimiento previo al inicio de una obra o actividad y otra es exigirlo en una etapa preliminar en donde todavía no hay ni siquiera inicio de ejecución, sino que sólo se cuenta con una proyección, la cual debe ser diseñada por el adjudicado en el proceso licitatorio. Afirmó que “[l]a EIA debe ser previa a la ejecución material del proyecto” (cfme. fs. 277vta.). Afirma que lo contrario sería una exigencia irrazonable que choca con las disposiciones locales y nacionales y que las conclusiones de la amparista sobre el carácter preventivo resultan erróneas. En este sentido, advierte que AUSA ha iniciado el procedimiento de EIA ante la Agencia de Protección Ambiental. Expresa que el proyecto fue calificado como de impacto ambiental con relevante efecto, por lo que presentó un Estudio de Impacto Ambiental, en los términos del art. 9, inc. c) de la ley 123. Asimismo, se convocó a audiencia pública, la que tuvo lugar el 3 de noviembre de 2009 a fin de analizar el proyecto “Túneles bajo Av. 9 de julio”. Diferenció la audiencia pública del procedimiento de doble lectura requerida para la sanción de algunas leyes (arts. 89 y 90 CCABA), de la prevista en el artículo 30 CCABA. En relación con el Plan Urbano Ambiental, sostiene a diferencia de lo expresado por la actora, que no existe contradicción alguna entre dicho plan y la obra proyectada, la que – considera– concuerda con los objetivos perseguidos por la ley 2930. Expresa que como tendencia general en la movilidad metropolitana se observa una retracción del transporte público a expensas de los medios privados y que de esta forma, el proyecto planteado para la Av. 9 de julio no se ha ideado en forma aislada, sino que se relaciona directamente con otras obras proyectadas, como ser la extensión de la línea H, el Programa Prioridad Peatón, etc. Sostiene la constitucionalidad de los arts. 2 y 3 de la ley 3060 y la validez de la resolución 515-MDUGC-2009. Entiende que la norma es clara al disponer que sólo la Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ejecución de obras públicas no viales es la que requiere de la previa autorización de la Legislatura. Expresa que la petición en abstracto de inconstitucionalidad de los artículos mencionados de la ley 3060, carece de todo sustento y sentido, ya que considera que la norma impugnada no ocasiona a la actora ningún perjuicio. Concluye en la inexistencia de arbitrariedad o ilegalidad y considera que no existe ningún derecho o garantía constitucional lesionado, restringido o amenazado y, en consecuencia, solicita el rechazo de la acción. Finalmente, ofreció prueba y efectuó reserva del caso constitucional y federal. 2.8. Que a fs. 290/5 la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos —por la actora— contestó el traslado referido a la cuestión abstracta respecto del llamado a licitación pública de la obra denominada “Parque Central Norte” y a la falta de legitimación activa. Con relación al primer punto, señala que de acogerse el planteo de la demandada, las costas deberían ser a su cargo, ya que dicha parte dio motivo para promover la presente acción. Respecto de la segunda cuestión, entiende que la accionada realiza una interpretación restrictiva de los alcances otorgados a la protección de derechos de incidencia colectiva en el ámbito local. Destaca un criterio legitimador amplio e irrestricto en el ámbito de la Ciudad. Cita jurisprudencia que considera aplicable y solicita el rechazo del planteo efectuado por la contraria. 2.9. Que a fs. 297 se abrió la causa a prueba y una vez producida, se corrió vista a la Fiscalía a fin de que se expida respecto del planteo de inconstitucionalidad efectuado. A fs. 336 la Fiscal solicitó la remisión de la causa “Epzsteyn...” declarada conexa, como así también la documentación reservada a fs. 84. Una vez cumplidos dichos requerimientos, se confirió nueva vista y la Dra. Mariana PUCCIARELLO emitió el dictamen que obra agregado a fs. 341/51. Entre otros aspectos, consideró “objetable” que el contrato cuestionado contenga una cláusula por la que se manifiesta que se trata de un “contrato de derecho privado regido por el derecho privado”. En ese orden, destacó —con cita de la CSJN y la PGN— que sin perjuicio de la figura societaria que reviste AUSA “existen algunos aspectos que necesariamente deben ser sometidos al derecho público”, como ser en el caso el contrato de obra pública cuya licitación fue encomendada a AUSA por resolución 515/2009. Finalmente, se llamaron los autos a sentencia (fs. 492). 3. Que en los autos declarados conexos (Expte. EXP 34682/0) EDUARDO EZEQUIEL EPSZTEYN, MARTÍN HOUREST y ANÍBAL IBARRA iniciaron acción de amparo en los términos del artículo 14 CCABA y de la ley 2145 contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y AUSA, con el objeto que se decrete la nulidad y con ello la suspensión de los llamados a Licitación Pública Nº 8-AUSA-2009 y Nº 9-AUSA-2009, tramitados ante Autopistas Urbanas y referidas al “Diseño, Construcción, Mantenimiento, Operación y Financiación de la Obras “Túneles bajo 9 de Julio” y “Parque Central Norte”, respectivamente. Solicitan, asimismo, que se decrete la nulidad de la resolución 515- MDUGC-2009 en cuanto encomienda a AUSA obras y servicios públicos que —según su entender— exceden las atribuciones propias del Poder Ejecutivo y requieren el cumplimiento de recaudos previos así como la entrada en vigencia de la ley 3060. Para el caso de considerarse delegada por esta norma la autorización y facultad de sub-concesionar las redes y obras encomendadas a AUSA, solicitan la inconstitucionalidad del artículo 3 de la ley 3060 por entender que viola normas y principios de derecho público, referido a los servicios y contrataciones del Estado. Fundan la idoneidad de la vía, su legitimación, la procedencia formal del amparo y efectúan un relato de antecedentes con relación a AUSA. Destacan que más allá de su denominación esta empresa forma parte del sector público, lo que debe ser considerado a los fines de su adecuación a sus principios y controles. Consideran que los proyectos y obras denominados “Túneles bajo Av. 9 de Julio” y “Parque Central Norte”, no son redes concesionadas por la ley 3060, sino futuras obras públicas que por su envergadura no pueden considerarse viales. Agregan que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9º y 2º la posible puesta en valor y ampliación de las Avenidas mencionadas en los puntos 9 a 15 del Anexo I de la ley 3060, requieren autorización legislativa previa con anterioridad a su ejecución (al igual que cualquier otra que se intente dentro de un futuro plan de obras). Interpretan que en virtud del artículo 3º de dicha norma, se podrían subcontratar ciertas obras menores, pero que carece de toda legalidad y razonabilidad entender que con este reconocimiento se permite sub-concesionar o que el concedente se desligue de todo su cometido. Por otra parte, destacan que la resolución 515/MDUGC/2009 encomendó a AUSA las dos obras mencionadas con sustento en la ley 3060 sin que estuviera vigente ya que comenzaría a regir recién el 29 de septiembre de 2009 y el Ministro de Desarrollo Urbano dictó dicho acto como “futura autoridad de aplicación”. Mediante este acto — continúan— el Ministro no sólo encomienda a AUSA la realización de obras públicas sino que delega la planificación del proyecto, su futuro mantenimiento y operación, mientras que estas obras no pueden entenderse dentro de la zona de la red concedida ni menos aún como ampliaciones o modificaciones de dicha red. Entienden que existe un exceso de delegación ya que las políticas de planeamiento corresponden al Poder Ejecutivo y al Legislativo. De esta forma, concluyen en la invalidez de esta resolución. Señalan que los planes propuestos inciden directamente en el planeamiento, urbanismo, desarrollo, movilidad, accesibilidad, ambiente y espacios públicos de la Ciudad, lo que impide relativizar sus dimensiones a “obras viales” para evadir el debate y participación pública que merece el tema tanto en la Legislatura como en el seno del Poder Ejecutivo. Todo ello —resaltan— con carácter previo y complementario al análisis ambiental de las obras en sí. Con relación a los llamados a licitación, manifiestan que AUSA adiciona al “diseño, mantenimiento, construcción y operación” el “desarrollo e implementación de los proyectos y la financiación de la obra”; convoca a licitación y se coloca como contratanteconcedente. De esta forma —agregan— licita todas sus obligaciones a otro sujeto, subconcesionando obras y servicios públicos. Además, incorpora la financiación de la obra con los bienes propios de los encargados en el proyecto y establece el mecanismo de fideicomiso para la contratación, lo que incrementa los costos de la obra y evade controles y contabilidades de los ingresos recibidos por AUSA en concepto de peaje. Mencionan con relación a la obra “Túneles bajo Av. 9 de Julio”, que para el supuesto de que la habilitación provisoria de la obra acontezca antes de la fecha prevista (31/5/2011), el encargado del proyecto tendrá derecho a cobrar un premio de un millón de dólares estadounidenses (1.000.000 u$s) por cada día de anticipación, lo que se sumará al valor de la contraprestación. Entienden que habría una afectación del patrimonio de AUSA y detrimento del control público. Resaltan que la deuda que contraerá AUSA es “deuda pública” y como tal debe ser previamente autorizada por la Legislatura. Requieren el dictado de una medida cautelar, la que fue resuelta conforme lo expresado en el considerando 2.6. Finalmente, ofrecen prueba, fundan en derecho y efectúan reserva del caso federal. 3.1. Que a fs. 95 se ordenó como medida para mejor proveer requerir al GCBA, a Autopistas Urbanas S.A. y a la Legislatura de la Ciudad que acompañaran la documentación solicitada por los actores. A fs. 98/99 se dispuso la conexidad de las actuaciones con estos autos (“LUBERTINO MARÍA JOSÉ Y OTROS C/ GCBA S/ AMPARO [ART. 14 CCABA]”). A fs. 105/6 el GCBA acompañó las actuaciones solicitadas, las que fueron reservadas en Secretaría (cfme. nota de fs. 107). Luego, la Legislatura acompañó los antecedentes legislativos de la ley 3060, oportunamente solicitados (fs. 111/112). Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires A fs. 160 AUSA acompañó la resolución 644/2009 del Ministerio de Desarrollo Urbano –ya mencionada– mediante la cual se resolvió “[d]ejar sin efecto la encomienda realizada a Autopistas Urbanas S.A. mediante Resolución 515-MDUGC-2009 para la ejecución del Diseño, Construcción, Mantenimiento y Operación de la obra ‘Parque Central Norte’” (cfme. art. 1º). Consideró, en consecuencia, que en este aspecto, correspondía que el amparo incoado sea declarado abstracto. A fs. 166, se presentó el GCBA alegando como hecho nuevo la misma circunstancia (dictado de resolución 644/2009). Corridos los pertinentes traslados a las partes (fs. 161 y 167), la parte actora los contestó a fs. 177. Solicitó que se declare abstracta la cuestión referida a la obra “Parque Central norte” en las partes pertinentes debido al posterior accionar de las demandadas y que se les impongan las costas. A fs. 175, AUSA acompañó copia de la resolución 374/APRA/2009 –ya mencionada– por la que se resolvió convocar a audiencia pública para el día 3 de noviembre. Corrido el pertinente traslado (fs. 176), fue contestado por los actores a fs. 181. A fs. 194/201 se agregó copia de la resolución de la medida cautelar dictada en los autos conexos. 3.2. Que a fs. 262/276 las demandadas AUSA y GCBA contestaron conjuntamente el traslado de la demanda. Luego de las negativas de rigor, plantearon la falta de legitimación activa de los actores. Entienden que los legisladores actores, carecen de legitimación en cuanto a “habitantes”, “vecinos” o “ciudadanos”, ya que no han demostrado su condición de afectados actuales o potenciales, ya que no alegan, ni menos aún demuestran, que la realización de la obra les produzca un perjuicio personal, concreto y directo. Ello tanto en lo relacionado con el efecto de la obra como en lo que hace a los alegados vicios del procedimiento administrativo-contractual. Entienden que tanto la constitución o la ley consagran una acción popular. Expresan que este tipo de acción en defensa de la mera legalidad, excede la jurisdicción prevista en el artículo 106 CCABA. Además, expresan que los actores no se pueden atribuir la adecuada representación de los vecinos beneficiarios por la realización de la obra de que se trata. A continuación ponen de manifiesto la improcedencia formal de la acción de amparo. Afirman que no existe acto u omisión de autoridad pública o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional ni en la de la Ciudad. Destacan que los señores Diputados tuvieron oportunidad de participar en la génesis y sanción de la ley 3060, por lo que entienden que esta acción “solo tiene connotaciones de índole político y no jurídico, y está enderezado a impedir la ejecución de una obra pública en un determinado tiempo” (cfme. fs. 264vta.). Destacan que el GCBA ha actuado absolutamente dentro de sus competencias y AUSA ha seguido los procedimientos habituales y podrá concretar una obra pública de carácter estratégico, sin tener que utilizar fondos provenientes del Presupuesto de la Ciudad, a través de un procedimiento de Licitación pública Nacional e Internacional “claro y transparente” (fs. 265). Expresan que no hay autorización o falta de ella del Poder Legislativo al Ejecutivo, ya que la Ley de Ministerios es clara en cuanto a las atribuciones que tiene el Ministerio de Desarrollo Urbano para encomendar obras públicas como la aquí debatida. Agregan que los preceptos de la ley 123 se han cumplido en tiempo y forma y que la audiencia pública indicada en el artículo 26 se realizó el 3 de noviembre de 2009 con la ausencia de los actores. Consideran que la parte actora dispone de otros remedios procesales alternativos al proceso excepcional planteado y que resultan ser idóneos para asegurar sus eventuales derechos. Destacan la improcedencia de la vía para debatir cuestiones contractuales, como se presenta en el caso de autos en la que se intenta cuestionar el procedimiento de ejecución de un contrato de obra pública de alta complejidad. Citan jurisprudencia, mencionan los antecedentes del caso y expresan que la cuestión debe declararse abstracta con relación al denominado “Parque Central Norte”. Luego se pronuncian respecto de la improcedencia material del amparo. En este sentido, ponen de resalto la legalidad de los procedimientos. Efectúan una serie de consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de AUSA y concluyen que se trata de una Sociedad Anónima constituida originalmente con capitales privados –adquirida luego por la ex MCBA– y que en la actualidad tiene una composición accionaria del 99% en manos del GCBA y el 1% restante en manos de SBASE. Agregan que no se la ha incorporado al régimen de Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria. En cuanto al planteo efectuado por los actores con relación a la vigencia de la ley 3060, entienden que éstos confunden la “vigencia” con el “comienzo de la concesión” que la mencionada norma otorga a AUSA a partir del 30 de septiembre de 2009. Además, mencionan que con el inicio de la nueva Concesión de obra pública el día 30 de septiembre de 2009, resulta innecesario profundizar sobre el punto. Ponen de resalto que la obra encomendada por la autoridad de aplicación está en un todo de acuerdo con lo dispuesto por la propia concesión a AUSA. Entienden que la ley no hace diferencia alguna en torno a la envergadura de la obra. Califican de “ridícula” la afirmación de que AUSA no puede utilizar recursos financieros para ejecutar obras en el marco de esta concesión. Por otra parte, estiman aplicable a AUSA el artículo 89, segunda parte de la ley 70 y en virtud de ello sostienen que no necesitan autorización legislativa a los fines de realizar operaciones como las aquí ventiladas, ya que la forma de financiamiento y repago de la obra objeto de la licitación pública 08/2009 se encuentra dentro de las previsiones del artículo mencionado. Agregan que la obra se encuentra en un todo de acuerdo con el Plan Urbano Ambiental. En cuanto a la intervención del CoPUA, la consideran dirigida fundamentalmente a la elaboración del PUA en forma integral y no a cada acto u obra que tenga relación directa o indirecta con él. Destacan además el cumplimiento de la normativa en materia ambiental y la exigencia de la evaluación de impacto ambiental (EIA) como requisito previo a su ejecución, de conformidad con las previsiones de las leyes 25.675 y 123. Solicitan que la cuestión se declare de puro derecho, plantean la cuestión constitucional y el caso federal. 3.3 Que a fs. 277 se corrió traslado a los actores de la falta de legitimación activa planteada por la demandada, el cual fue respondido a fs. 278/80. Finalmente, a fs. 298 pasaron los autos a dicta sentencia. Y CONSIDERANDO: 4. Que, ello establecido, corresponde en primer término pronunciarse respecto del planteo de falta de legitimación activa de los actores en su carácter de habitantes de la Ciudad y de organización no gubernamental defensora de intereses colectivos (ACDH), efectuado por las demandadas en ambas causas. Sobre el punto —y tal como se expresó al momento de dictar la cautelar de autos—, ha de tenerse presente que el artículo 14 de la CCABA en su párrafo segundo, dispone que cualquier habitante de la Ciudad puede interponer acción de amparo “cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor”. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Al respecto, el Tribunal Superior de Justicia, ha señalado que “el art. 14 CCBA posibilita legitimaciones de personas no afectadas singularmente por el obrar arbitrario o con ilegalidad manifiesta” que lo cuestionen por vía de amparo en supuestos en que se invoque la vulneración de un derecho de incidencia colectiva (en autos “Dr. Ricardo Monner Sanz c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA] s/recurso de inconstitucionalidad concedido” y acumulado, Expte. 4809/06, resueltos el 6 de octubre de 2006, considerando 3 del voto de la mayoría). A diferencia de lo expresado por las demandadas, se ha resuelto que en el amparo si la lesión es de un derecho de incidencia social o colectiva no importa que quien lo alegue sea o no titular de un interés personal; por el contrario, resulta suficiente la afectación de un derecho colectivo consagrado por la Constitución y que, quien acciona, revista el carácter de habitante de la Ciudad (Cámara CAyT, Sala 2, autos “Barila, Santiago c/GCBA s/amparo”, del 5 de febrero de 2007; también autos“Ibarra, Aníbal y otros c/ GCBA s/amparo”, Expte. EXP 31.131/0 resueltos el 31 de marzo de 2009). En este sentido, el TSJ ha advertido que más allá de que tanto la Constitución nacional como la porteña utilizan el término “causa” para delimitar la función de sus respectivos poderes judiciales, lo cierto es que la Ciudad, como cualquier provincia, puede escoger un criterio más amplio que la Nación para delimitar el universo de asuntos susceptibles de ser resueltos por sus jueces. No, en cambio, uno más estrecho (voto del Dr. Luis F. LOZANO, en autos “GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Asociación Argentina de Agencias de Publicidad c/GCBA s/impugnación de actos administrativos’ “, Expte. N° 4889/06”, del 12 de junio de 2007). De allí que no quepa aplicar —como parece pretender la demandada— sin un análisis detallado de las características del caso la tradicional jurisprudencia de la CSJN por la cual se ha resuelto que el de ciudadano es un concepto de notable generalidad, y que su comprobación no basta en la mayoría de los casos para demostrar la existencia de un interés “especial” o “directo”, “inmediato”, “concreto” o “sustancial” que permita tener por configurado el “caso contencioso”. Como se expuso, en el ámbito de la Ciudad el constituyente y el legislador han optado —en determinados supuestos como el que se presenta en el sub lite— por un diseño más amplio del “caso judicial”. En el caso, las obras cuestionadas por los actores en ambos expedientes, involucran derechos de incidencia colectiva como ser —entre otros— la alegada afectación al ambiente y su protección. Este criterio, esbozado por el suscripto al resolver cautelarmente en autos, fue expresamente confirmado por la Alzada en su resolución del 8 de julio del corriente dictada en el incidente 34409/1 de estos autos. En efecto, en la oportunidad la Sala 1 de la Cámara sostuvo que “cabe concluir que el objeto de la litis concierne a la categoría de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos, en los términos del artículo 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional y 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad. Otros aspectos de la pretensión por caso, la preservación de la Av. 9 de Julio como patrimonio cultural; así como los cuestionamientos formulados con respecto a la presunta inobservancia de los mecanismos de información y participación ciudadana, también remiten, de manera indudable, a la categoría de derechos mencionada precedentemente”. De este modo, el carácter de habitantes de la Ciudad de los actores, así como de “entidad defensora de derechos o intereses colectivos” de la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos —que no fue controvertida en autos— “es cualidad suficiente para tener por configurado el requisito en examen cuando la controversia judicial trata sobre derechos o intereses colectivos (cfr. Art. 14, segundo párrafo, CCBA). En otros términos, cuando el objeto del juicio se refiere a derechos o intereses de tal carácter, la existencia de un nexo jurídico suficiente entre el status afirmado por el litigante y la pretensión cuya satisfacción procura ya ha sido definida por el constituyente de manera expresa. Es decir, el constituyente ha establecido que, tratándose de derechos o intereses colectivos, todo habitante se halla en situación de resultar beneficiado o perjudicado por el pronunciamiento judicial por cuanto la conducta estatal impugnada lo afecta de forma suficientemente directa en función de la especial índole de los intereses en conflicto y, por tanto, es parte legitimada. En consecuencia el agravio en examen debe ser desestimado.” En otro orden, no puede desconocerse el carácter de diputados de la Ciudad de EDUARDO EZEQUIEL EPSZTEYN, MARTÍN HOUREST y ANÍBAL IBARRA, quienes invocan en su demanda que en relación con la obra impugnada se ha omitido en varios aspectos la —a su criterio— imprescindible participación del órgano representativo que integran . Al respecto ha señalado prestigiosa doctrina constitucional que cada diputado (y cada senador), en cuanto integran un órgano colegiado que es la cámara de su pertenencia, invisten un interés propio, que podría calificarse como “derecho de función”, que consistiría en el derecho a ejercer la función para la que han sido electos y que como propia de determinado órgano legislativo comparten con los demás miembros del mismo (en este sentido, BIDART CAMPOS, GERMÁN, “La legitimación procesal activa de los legisladores”, La Ley 1997-F, 564). Así, este protagonismo compartido revistiría entidad suficiente para admitir cada vez que un legislador, o varios, entienden que se está sustrayendo al órgano representativo al que pertenecen el ejercicio de una competencia que le incumbe como órgano colegiado y complejo, ese y esos legisladores disponen de legitimación para acudir a la justicia para reivindicar la posibilidad de participar en la decisión impedida u obstruida por el Poder Ejecutivo. No obsta a ello, el hecho de que la cámara en cuestión, en cuanto órgano, pudiera también tener legitimación. Es que, cada diputado debe contar con la posibilidad de ejercer aquella participación personal en la decisión colectiva que, por supuesto, se formará mediante las mayorías requeridas para cada caso. La pertenencia grupal o común a un órgano colegiado no puede perjudicar ni eclipsar la “cuotaparte” o porción subjetiva del derecho de decidir que asiste a cada integrante a título individual (cfme. BIDART CAMPOS, op. loc. cit.). En este sentido, la Cámara del Fuero ha señalado que los legisladores “sólo se encuentran legitimados para deducir acción de amparo cuando se alega la imposibilidad de participar en la formación de la decisión de la Legislatura de la cual forman parte, o que esta facultad se encuentre impedida u obstruida” (Sala 2, por mayoría, en autos “Busacca, Ricardo contra GCBA sobre amparo [art. 14 CCABA]”, Expte.: EXP 7710/0 del 17 de noviembre de 2003). De este modo, en virtud de las consideraciones expuestas y toda vez que las obras cuestionadas involucran derechos de incidencia colectiva y que parte de los actores son legisladores en ejercicio, estimo que cabe admitir la legitimación activa de los actores y rechazar las objeciones planteadas a su respecto. 5. Que ello establecido y toda vez que la demandada ha negado que el amparo constituya el medio más idóneo a los fines perseguidos por los accionantes, corresponde analizar el aspecto relativo a su admisibilidad formal. Conviene recordar, que el marco normativo de la acción de amparo ha sido establecido por el artículo 43 de la Constitución Nacional y el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad y, reglado en sus aspectos procesales por la ley 2145. De este modo, en su parte pertinente, la Constitución de la Ciudad establece que este remedio judicial, de carácter rápido y expedito, permite cuestionar “todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte”. Esta es la norma que fija los requisitos de procedencia de la acción de amparo. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos o de un amplio debate o prueba (Fallos 306: 1253; y 307: 747). Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Luego resulta procedente cuando la acción u omisión cuestionada reúna prima facie los caracteres de ilegitimidad o arbitrariedad y ocasione una lesión, restricción, alteración o amenaza de derechos o garantías constitucionales o legales. A su vez, es preciso que se presente una situación de urgencia que de mérito a la tramitación de esta vía sumarísima y libre de formalidades procesales, de modo tal que conforme a la prudente ponderación de las circunstancias del caso se advierta que remitir el examen de la cuestión a los procedimientos administrativos o judiciales ordinarios puede ocasionar un daño grave e irreparable al titular del derecho presuntamente lesionado. Precisamente por esta última consecuencia la acción de amparo ha sido erigida como garantía constitucional, prevista para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y las garantías y en ello consiste su específica idoneidad como vía procesal. No se trata de una acción excepcional o heroica, sino que tal “excepcionalidad” sólo puede entenderse “como una especificación del principio de que, en un Estado de Derecho, también son o deberían ser ‘excepcionales’ las amenazas, restricciones, alteraciones o lesiones de derechos y garantías constitucionales por actos emanados de las autoridades públicas. La calificación de vía excepcional no puede provocar, en cambio, restricciones injustificadas para la admisión de la acción” (Voto de la Dra. ALICIA RUIZ, en autos “Vera, Miguel Ángel”, TSJ, resueltos el 4 de mayo de 2001). La existencia de una actuación que se considera irregular, por afectar derechos de raigambre constitucional, hace admisible esta vía cuando lo hace en forma manifiesta. En efecto, en el caso, los amparistas consideran que las decisiones administrativas cuestionadas no han respetado diversas normas de rango constitucional y legal que hacen a la protección del ambiente y la prevención del daño ambiental, además de otros cuestionamientos. La cuestión se vincula entonces principalmente con los derechos previstos en los artículos 41 de la Constitución nacional y 26 y ssgtes. de la Constitución de la Ciudad, entre otros. De ese modo queda configurada una aparente lesión a derechos constitucionales, que permiten considerar presentes los recaudos constitucionales del amparo, al menos en su plano formal. Asimismo ha de destacarse que, sin perjuicio de otros cuestionamientos, los actores han resaltado la ausencia del cumplimiento previo de determinados procedimientos constitucionales y legales esenciales, de donde surge que se trata de una situación capaz de generar una arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en los términos de los artículos 43 de la CN y 14 de la CCABA. No se trata aquí, como pretende la demandada, del análisis o revisión de complejos aspectos técnicos de un contrato de obra pública, sino fundamentalmente del confronte del proceso decisorio adoptado para iniciar el proceso de selección del contratista con las exigencias del marco constitucional y legal que rige para este tipo de grandes emprendimientos de infraestructura urbana. Lo expuesto permite concluir que la vía del amparo es claramente idónea en las circunstancias sub lite y, desde el punto de vista formal, resulta admisible. 6. Que ello resuelto y previo al análisis de la cuestión de fondo, corresponde pronunciarse respecto del pedido de que se declare abstracta la acción con relación a la obra denominada “Parque Central Norte”, solicitud a la que no se han opuesto los actores en ninguno de los expedientes, aunque en ambos se solicitó la imposición de costas a la demandada para el caso de que fuera acogido dicho planteo. A tal fin resulta necesario señalar que para que la acción de amparo sea admisible, la lesión o amenaza de lesión a un derecho debe ser actual, es decir, que debe tener vigencia no sólo al iniciarse la acción sino que debe mantenerla al momento de sentenciar. Así lo ha establecido reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ha puntualizado que las decisiones en materia de amparo deben atender a la situación fáctica existente en el momento de resolver (Fallos, 300:844), teniendo en cuenta no sólo los factores iniciales sino también los sobrevinientes, sean agravantes o no, que resulten de las actuaciones producidas (Fallos, 304:1020). Sobre el punto cabe recordar que las actoras en las presentes actuaciones solicitaron la nulidad de la resolución 515/2009 del Ministerio de Desarrollo Urbano en cuanto encomienda a AUSA las obras referidas a la Licitación Pública Nº 8/2009 (denominada “Túneles bajo Av. 9 de julio”) y la Nº 9/2009, “Parque Central Norte”. Además, plantearon la inconstitucionalidad de los artículos 2 y 3, ley 3060. Por su parte, los actores de los autos declarados conexos, solicitaron la nulidad y suspensión de dichas licitaciones y la nulidad de la resolución 515/2009 mencionada. Mediante resolución 644/2009, del 11 de septiembre de 2009, el Ministro de Desarrollo Urbano, resolvió “[d]ejar sin efecto la encomienda realizada a Autopistas Urbanas S.A. mediante Resolución 515-MDGUGC-2009 para la ejecución del Diseño, Construcción, Mantenimiento y Operación de la Obra «Parque Central Norte», con una inversión estimada de $77.000.000 (Pesos Setenta y Siete Millones)”; (cfme. copia agregada a fs. 167/8 de las presentes). En atención a ello, más allá de los argumentos utilizados para arribar a esa resolución, lo cierto es que en la actualidad, el planteo de nulidad de la resolución 515/2009 con relación a la obra denominada “Parque Central Norte” ha devenido abstracto, por lo que así ha de declararse. 7. Que ha de recordarse que los jueces no están obligados a pronunciarse sobre todos los argumentos esgrimidos por las partes, ni a hacer referencia a la totalidad de las pruebas producidas, bastando que valoren las que sean “conducentes” para la correcta composición de litigio (conf. art. 310 CCAyT y doctrina de Fallos: 272:225; 274:486; 276:132 y 287:230, entre otros). Así, despejadas las cuestiones previas analizadas en los considerandos precedentes, he de abocarme al tratamiento de la cuestión de fondo. 7.1. Que los actores afirman que las obras en cuestión fueron decididas y llamadas a licitación sin que se haya dado cumplimiento previo a los procedimientos constitucionales y legales de evaluación de impacto ambiental, con sus consiguientes instancias de participación ciudadana. Refieren, asimismo, que se contravienen diversas previsiones de la ley 2930 (Plan Urbano Ambiental). Al respecto ha de recordarse que, como una derivación necesaria del mandato constitucional de preservar el medio ambiente (art. 41 CN y 26 CCABA), rigen en la materia los principios de precaución y prevención expresamente receptados por el art. 4 de la Ley General del Ambiente 25.675, norma de presupuestos mínimos en la materia y aplicable por ello a todas las jurisdicciones de la República. Asimismo, dicha norma dispone que la política ambiental debe “fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión” (art. 2º, inciso “c”) y que “regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia” (art. 3º). Una de las herramientas concretas y específicas a través de las que se aplican los referidos principios de precaución y prevención es el denominado procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental (art. 11 de la ley 25.675, en adelante EIA; CSJN en autos “Salas, Dino y otros c/Salta, Provincia de y Estado Nacional s/amparo”, resueltos el 26 de marzo de 2009, entre otros), que debe realizarse respecto de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto. En el caso de la Ciudad, se exige, además, dicho estudio de impacto ambiental sea discutido en audiencia pública (art. 30 CCABA y ley 123 y su reglamentación). Por su parte la doctrina ha señalado que las decisiones en materia ambiental a las que sean de aplicación los principios de precaución y prevención deben atravesar un proceso democrático de deliberación moral, y que la medida no puede ser tomada por una sola persona, sin que, al menos, se produzca un control social del conocimiento y de la decisión en sí misma (LORENZETTI, Ricardo Luis, Teoría del Derecho Ambiental, Buenos Aires, La Ley, 2008, p. 90). Se trata de un procedimiento administrativo específico que conjuga el análisis técnico de una actividad, proyecto, programa o emprendimiento público o privado con un componente de deliberación ciudadana que se presenta en el marco de la audiencia pública Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la que debe ser sometido el estudio de impacto ambiental presentado por los impulsores del proyecto. Su carácter preventivo viene impuesto por su propia naturaleza y teleología tuitiva, por lo que la Constitución establece expresamente que la evaluación del impacto ambiental debe ser previa (art. 30, CCABA). Numerosos precedentes en la jurisprudencia del fuero se han expedido respecto de la cuestión (ver, entre muchos otros, Sala 2 de la Cámara del Fuero; “Flores, Patricia Alejandra y otros contra GCBA y otros sobre amparo”, Expte. EXP 11989/0, resueltos el 14 de septiembre de 2004; “Epszteyn, Eduardo Ezequiel y otros contra GCBA sobre otros procesos incidentales”, Expte. EXP 26455/1, del 28 de febrero de 2008; “Enríquez, Ángel Luis contra GCBA sobre amparo”, Expte. EXP 15428, del 8 de marzo de 2005). Como acertadamente señala la demandada (fs. 278 vta.), corresponde al responsable o proponente del proyecto —en este caso, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires— la presentación del estudio de impacto ambiental. En la misma orientación, se ha destacado que la EIA debe asegurar que la información ambiental esté disponible tanto para los entes oficiales como para los ciudadanos, antes de la toma de alguna decisión o concesión de una autorización (ver, entre otros, ZEBALLOS DE SISTO, MARÍA CRISTINA, El orden ambiental – Las evaluaciones de impacto ambiental en la Ciudad de Buenos Aires – Ley Nº123, Buenos Aires, Ugerman Editor, 1999, p. 104; MATEO, RAMÓN MARTÍN, Tratado de Derecho Ambiental – Vol. I, Madrid, Trivium, 1991, p. 302 y 304; VALLS, CLAUDIA, Impacto Ambiental, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2002, p.21; BUCHINGER, MARÍA, Introducción al Impacto Ambiental, Buenos Aires, Ed. AV, 1994, p. 61 y 63; IRIBARREN, FEDERICO, Evaluación de Impacto Ambiental – Su enfoque jurídico, Buenos Aires, Ediciones Universo, 1997, p. 113). Adviértase que la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que la autoridad de aplicación debe formular luego del sometimiento a audiencia pública del estudio de impacto ambiental, podrá: a) otorgar la autorización para la ejecución del emprendimiento, b) otorgarla de manera condicionada a su modificación, o c) negar la autorización para la ejecución del emprendimiento (art. 28, ley 123). Así, la lectura integrada de las pertinentes disposiciones constitucionales (art. 30, CCABA), la ley 123 (art. 5 y art. 28, entre otros) y la Ley de Procedimientos Administrativos (art. 7º, inciso “d”, dec. 1510-GCBA-1997) impone la realización completa del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de modo previo al inicio del procedimiento de selección del contratista que tendrá a su cargo la realización de un emprendimiento público de gran envergadura respecto del cual la propia ley presume en primer término que generará un impacto ambiental con relevante efecto (ver art. 13, inciso “a”, ley 123). Es en este marco que deben interpretarse en principio las disposiciones del artículo 5º de la ley 123, en cuanto prescriben que la EIA resulta un requisito previo a la ejecución o desarrollo de una actividad, proyecto, programa o emprendimiento susceptible de producir un impacto ambiental de relevante efecto. De este modo, la selección del contratista que tendrá a su cargo la materialización de un determinado emprendimiento integra la primera etapa de la ejecución de ese proyecto. 7.2. Que se advierte en el caso que la resolución 515/MDUGC/2009 fue adoptada el día 1º de julio de 2009, y el llamado a Licitación Pública Nº8/2009 efectuado por AUSA se publicitó el 2 de julio de 2009 en los diarios La Nación y Clarín y se publicó en el Boletín Oficial a partir del día 6 de julio de 2009. Por su parte, recién el 28 de julio de 2009 AUSA dio inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, presentando la solicitud de categorización del Proyecto (ver fs. 121). Al día de hoy, conforme las constancias obrantes en el expediente, si bien tuvo lugar la audiencia pública prevista en el art. 30 de la CCABA, dicho procedimiento no se encontraría concluido (fs. 450/452 y 466/472), esto es no se ha emitido aún la Declaración de Impacto Ambiental ni el Certificado de Aptitud Ambiental. En efecto, si bien de las constancias reunidas en autos se desprende la existencia de estudios técnicos realizados en forma previa al dictado de la resolución 515/MDUGC/2009 y al llamado a Licitación Pública Nº8/2009 (ver, por ejemplo, copias del Expte. 63.942/2008 y Licitación Pública Nº 922/2008 –Servicio de Consultoría para el Estudio de Factibilidad Técnica y Ambiental del Viaducto 9 de Julio, adjudicado en definitiva a la empresa ATEC S.A. por una suma de $836.510,00, según surge de los expedientes que en copia obran reservados en Secretaría), se trata de actuaciones preliminares que no fueron encausadas en el marco de los procedimientos constitucionales y legales (con sus consiguientes componentes de amplia publicidad y participación ciudadana) que con carácter obligatorio debe realizar la Administración —como mínimo— de modo previo al comienzo de la ejecución de decisiones como la aquí impugnada. Tras la sustanciación de la causa, ha podido determinarse que —más allá de los ya referidos estudios técnicos realizados por empresas privadas contratadas al efecto— con carácter previo a la decisión de la realización de la obra y el correspondiente llamado a licitación no ha existido opinión, informe, dictamen o participación de naturaleza alguna del órgano técnico político responsable del Plan Urbano Ambiental, ni de ningún otro organismo constitucional o legal que pudiese tener competencia en la materia (vg. Consejo del Planeamiento Estratégico, v. fs. 451). Tal carencia, no hace más que resaltar el grave vicio que implica la falta de la realización del procedimiento de evaluación de impacto ambiental con carácter previo al comienzo de la ejecución de una obra de la envergadura de la aquí cuestionada. Es que, dado el considerable monto de la contratación en danza, el hecho de que la evaluación de impacto sea realizada una vez que ésta ya se perfeccionó, permite abrigar serias dudas sobre la eventual real efectividad de la protección ambiental que el instituto persigue, sin éstas puedan ser despejadas —al menos para el suscripto— con la posibilidad de resolución del contrato en caso de no aprobación de la evaluación de impacto ambiental. No se han expuesto razones que justifiquen válidamente esta superposición entre el procedimiento de licitación y el de evaluación ambiental y permitan apartarse del principio general que rige en la materia por imperio constitucional, esto es la evaluación ambiental previa. Es que, si bien la demanda parece sugerir que la EIA debe realizarse con el “proyecto definitivo” de la obra que debe ser realizado por el “encargado del proyecto” que resulte de la licitación (ver fs. 277 vta.), este argumento se ve rebatido por los propios términos del contrato. Ello por cuanto, establece que el “ente contratante” (AUSA) debe acreditar ante el “encargado del proyecto” la aprobación de la EIA dentro de los cuarenta y cinco (45) días de la fecha de vigencia del contrato (art. III, Sección 3.2), a la vez que otorga ciento veinte (120) días al “encargado del proyecto” para enviar al “ente contratante” el proyecto definitivo (art. IV, Sección 4.1.). Así, según los términos del propio contrato, el procedimiento de evaluación ambiental debe estar terminado incluso antes de que el “encargado del proyecto” haga entrega del proyecto definitivo. Por tal motivo estimo que —dada la trascendencia, complejidad y monto de la obra pública en cuestión— la puesta en marcha de su proceso licitatorio sin que se cuente con el certificado de aptitud ambiental (art. 30 y ss., ley 123) o, al menos, una declaración de impacto ambiental que otorgue su autorización (art. 28, ley 123), contradice las normas reseñadas y entraña el riesgo de convertir al referido procedimiento constitucional de prevención ambiental en un mero trámite formal. 7.3. Que el Consejo del Plan Urbano Ambiental es el órgano constitucional encargado de la formulación y actualización del Plan Urbano Ambiental, mediante un proceso participativo con intervención transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias (arts. 27, 29 y 104, inc. 22 , CCABA y leyes 71 y 2930). Está integrado por el Jefe de Gobierno, los titulares de las carteras de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente (o las que las reemplacen en el futuro), cinco (5) técnicos profesionales con formación sistemática y antecedentes de excelencia científica, técnica y especialización en temas urbanos y/o ambientales, designados por el Poder Ejecutivo; nueve (9) técnicos profesionales con similar versación designados a propuesta de la Legislatura y cinco (5) titulares de las Subsecretarías de Planeamiento Urbano, Medio Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Ambiente, Obras Públicas, Transporte y Tránsito y Hacienda o de los organismos que en el futuro los reemplacen (art. 2º, ley 71). Entre sus funciones se cuenta la de analizar las consecuencias urbanas y ambientales del conjunto de acciones incluidas en el Plan en forma simultánea a las diferentes etapas de su elaboración (art. 5, inc. “d”, ley 71). La ley 2930 (B.O.C.B.A. del 8 de enero de 2009), que aprobó en definitiva el Plan Urbano Ambiental, fijó entre otros lineamientos a seguir en lo que hace a “transporte y movilidad”, la necesidad de completar el circuito de autopistas a efectos de otorgar al sistema de autopistas la función de red pasante de descarga de la red vial (art. 7, inciso f, apartado 1). Ahora bien, en el marco de la implementación de los lineamientos aprobados por el Plan Urbano Ambiental (Título Tercero de la ley 2930), se establece la obligación del Poder Ejecutivo de adoptar “todas las medidas administrativas necesarias a efectos de ajustar la normativa urbanística y ambiental, así como las obras públicas a la presente Ley, debiendo darle al Consejo del Plan Urbano Ambiental [la] intervención que le compete en el marco de las facultades conferidas por la Constitución de la Ciudad y reglamentadas por la Ley Nº71” (art. 28, ley 2930) el resaltado no corresponde al original), que no es otra que la prevista en el ya citado art. 5, inc. “d” de la ley 71. Por otra parte, ha de tenerse presente también que el artículo 25 de la ley 2930, prescribe asimismo que, “[l]os diversos lineamientos e instrumentos del PUA deben ser decididos e implementados en marcos participativos que aseguren el consenso y la adecuación a las expectativas de los habitantes de la ciudad mediante la intervención metódica y ordenada de la mayor cantidad y calidad de los actores que sean los responsables políticos y técnicos de la gestión del PUA, sean las organizaciones sociales y comunitarias como también los ciudadanos a título particular. Por tanto, se ajustarán los mecanismos ya existentes o bien se crearán nuevos dispositivos que promuevan y faciliten las actividades participativas”. Esto es, la ley impone —además materializar otras instancias de participación— la obligación de dar intervención al Consejo del Plan Urbano Ambiental respecto de las acciones previstas en el Plan en forma simultánea a las diferentes etapas de su elaboración. La opinión del Consejo adquiere mayor relevancia en el caso atento la aparente contradicción existente entre la obra proyectada y lo dispuesto por el Plan Urbano Ambiental como uno de los principales lineamientos en materia de tránsito, como ser el desaliento del uso de automóviles privados en zonas y horarios de congestión (art. 7º, inciso “e”, apartado “1”, ley 2930). En consonancia con lo expuesto, se expidió la Defensoría Adjunta de la Defensoría del Pueblo, en su solicitud de informes del 20 de julio de 2009, en el marco de la actuación 3450/09, que obra agregada a fs. 75/79. En la misma línea, la Sra. Fiscal de Primera Instancia, Dra. MARIANA PUCCIARELLO, ha señalado que el órgano con competencia para despejar la incógnita consistente en si la obra que nos ocupa se encuentra articulada con otras medidas tendientes al cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan Urbano Ambiental de manera progresiva y equilibrada, es el Consejo del Plan Urbano Ambiental (ver fs. 350). Asimismo del informe presentado en autos por la Agencia de Protección Ambiental (ver fs. 450/452) se desprende que durante el curso de la Audiencia Pública celebrada el día 3 de noviembre de 2009, un miembro del Consejo del Plan Urbano Ambiental y la Vicepresidenta del Consejo de Planeamiento Estratégico manifestaron “observaciones respecto de la necesaria pero omitida intervención en el proyecto en evaluación por parte del Consejo del Plan Urbano Ambiental y del Consejo de Planeamiento Estratégico” (ver fs. 451). A su turno, y ante la solicitud de informes del Tribunal respecto de si el CoPUA había tomado la intervención que le acuerda la ley 2930 respecto de las obras previstas en la Licitación Pública Nº8/2009 (Túneles bajo Avenida 9 de Julio), y en su caso, remitiera copia de la totalidad de las actuaciones, informes, dictámenes, etc. labrados al efecto (v. fs. 475), el Coordinador de dicho organismo hizo saber que “la intervención del Consejo del Plan Urbano Ambiental, en el tema que nos ocupa ha sido, según sus funciones, de exclusivo alcance proyectual y de diagnóstico” (ver fs. 477). Sin embargo, pese a lo expresamente solicitado, el CoPUA no acompañó ninguna actuación, informe, proyecto, dictamen o diagnóstico que hubiese realizado con relación a la obra cuestionada en autos que diera cuenta de la intervención legal que le compete (ver fs. 477/vta.). Tampoco puede soslayarse que, en ocasión de solicitarse al GCBA “todos los antecedentes referidos a las obras comprendidas en la Licitación Pública Nº8/2009 ‘Túneles bajo Avenida 9 de julio’ ... que consten en [su] órbita” (fs. 61), no se acompañó al presente legajo actuación alguna emanada del CoPUA. Recuérdese, que en el marco de la audiencia celebrada en autos el suscripto indagó expresamente sobre el particular y la respuesta del representante del GCBA fue que no se le había dado intervención al CoPUA, a lo que el representante de AUSA en la ocasión agregó que tal participación no correspondía “en tanto la obra se encuentra expresamente prevista en la ley 2930” (ver acta de fs. 175/76). De allí que, en virtud de lo expuesto, de lo que surge del informe de la Agencia de Protección Ambiental (fs. 451) y de lo señalado por la Sociedad Central de Arquitectos (fs. 332), he de concluir que la intervención del CoPUA —legalmente obligatoria— no ha existido respecto de la obra “Túneles bajo la Av. 9 de Julio”. Abona tal conclusión el hecho que, si bien la demandada se ha esforzado en argumentar respecto de la confluencia de la obra en cuestión con los postulados del PUA (ver fs. 230/245 y 267/288), no ha logrado desvirtuar los claros términos legales que exigen la participación del órgano especializado de carácter técnico político responsable de dicho Plan respecto de este tipo de grandes emprendimientos de infraestructura urbana. La demandada sólo sostiene que “no puede afirmarse que la normativa aplicable exija la participación del Consejo del Plan Urbano Ambiental en forma previa a la ejecución de cualquier obra en el ámbito de la Ciudad” (ver fs. 274, autos “Epszteyn”) “ni mucho menos [...] ante cada situación que pudiera yuxtaponerse a los lineamientos generales del Plan Urbano Ambiental” (fs. 273 vta., autos “Epszteyn”). Va de suyo que el CoPUA no debe intervenir en cada obra pública que se realice o proyecte en la Ciudad, pero no caben dudas que sí debe hacerlo en los términos de las leyes 71 y 2930 ante tamaña intervención urbana en el microcentro de la Ciudad en aparante contradicción con los lineamientos del Plan Urbano Ambiental (ver art. 7º, inciso “e”, apartado “1”, ley 2930). La deliberación en ese calificado ámbito técnico político constituye uno de los reaseguros de protección ambiental que la Constitución y el legislador han exigido frente a obras de proporciones ciclópeas que la solitaria voluntad de un funcionario no puede por sí sola garantizar. Adviértase asimismo que —pese a lo afirmado por la demandada a fs. 243 vta.— el suscripto no se ha expedido antes ni ahora respecto de si la obra cuestionada se corresponde o no con los lineamientos del PUA, ni sobre el alcance, oportunidad o mérito de una intervención del CoPUA respecto de la obra en cuestión, sino que se limita a destacar la absoluta ausencia de ella, lo que constituye un grave vicio de las decisiones administrativas impugnadas, en tanto constituye un procedimiento esencial legalmente previsto respecto de una obra de la envergadura de la presente (art. 7, inc. “d”, de la LPA en función del art. 28, ley 2930 y del art. 5, inc. “d” de la ley 71). 8. Que la ley 1218 establece que la Procuración General “ejerce la representación y patrocinio de la Ciudad en todo proceso en que se controviertan sus derechos e intereses, defiende su patrimonio, dictamina sobre la legalidad de los actos administrativos e instruye sumarios. Su competencia abarca la administración pública centralizada, desconcentrada y descentralizada dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, las Sociedades del Estado, y las Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sociedades en las que la Ciudad tiene participación mayoritaria” (art. 1º, el destacado no pertenece al original). Asimismo, la norma establece que el dictamen de la Procuración General es “obligatorio, previo e indelegable” respecto de “toda licitación, contratación directa o concesión, cuando su monto supere un millón quinientos mil (1.500.000) unidades de compra, incluyendo su opinión sobre pliegos y sobre la adjudicación que se propicie” (art. 11). Como vemos se trata de un supuesto de dictamen “obligatorio”, no respecto del deber de proceder según lo aconsejado, pero sí con relación a que es necesario requerirlo de modo previo a la emisión del acto, como condición de validez de la decisión que en definitiva se adopte (cfme. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, Parte General, Buenos Aires, FDA, 2009, 10ª ed., p. X-4). Por su parte, la ley 2999 fijó para el período 2009 la “unidad de compra” en la suma de dos (2) pesos (art. 29), con lo cual el dictamen obligatorio, previo e indelegable de la Procuración General corresponde a toda licitación, contratación directa o concesión de monto superior a tres millones de pesos ($ 3.000.000), que tenga lugar en el ámbito de su competencia (que expresamente incluye por disposición legal a “las sociedades en las que la Ciudad tiene participación mayoritaria”). 8.1. Que sentado lo expuesto, ha de determinarse, en primer lugar si la licitación impugnada se encuentra alcanzada por el requisito legal de referencia, y, en caso afirmativo, en segundo término, si se le ha dado acabado cumplimiento en el marco de las actuaciones impugnadas por los actores. Respecto de la primera cuestión, se encuentra fuera de discusión en autos que AUSA constituye una sociedad anónima en la que el Gobierno de la Ciudad posee una participación mayoritaria, por lo que se encuentra a priori dentro de la esfera de competencia de la Procuración General que define el artículo 1º de la ley orgánica respectiva. Corresponde a continuación determinar si la licitación cuestionada puede considerarse comprendida entre las enunciadas en el artículo 11 de la ley 1218. En ese orden, ha de tenerse presente que la resolución 515-MDUGC-2009 encomendó a Autopistas Urbanas S.A. “el Diseño, Construcción, Mantenimiento y Operación de las obra Túneles en Av. 9 de Julio; con un plazo de habilitación de la obra previsto para el día 29 de Mayo de 2011, con un monto estimado de inversión de Pesos Ochocientos Treinta Millones ($830.000.000.-)” —el destacado no corresponde al original—. De tal modo, siendo que ha sido la propia Administración quien ha estimado el monto de la inversión en una cifra que supera holgadamente el límite previsto en el artículo 11 de la ley 1218 (en los términos de la ley 2999), ha de concluirse que la licitación en cuestión requería por mandato legal del dictamen “obligatorio, previo e indelegable” del Órgano de Control que por expreso mandato constitucional dictamina sobre la legalidad de los actos administrativos y ejerce la defensa del patrimonio de la Ciudad (art. 134, CCABA). Precisamente por tal razón, y por el carácter de “indelegable” que la ley otorga al dictamen de la Procuración en estos supuestos, es que no puede considerarse debidamente satisfecho en el caso este recaudo de legalidad, con el dictamen Nº26/2009 emitido el día 1º de julio de 2009 por el Asesor Legal de AUSA en los términos de la Resolución 123-PG2008. A mayor abundamiento, ha de señalarse que el mismo criterio que aquí sustento — relativo a la necesidad de dictamen de la Procuración General respecto de las contrataciones de AUSA que superen los montos del artículo 11 de la ley 1218— fue recientemente expuesto por la Auditoría General de la Ciudad respecto de la actuación de AUSA —si bien en otras contrataciones— en el marco del Informe Final de Auditoría Proyectos Nos. 1.08.17 y 1.08.18 de Febrero de 2010, por lo que se recomendó el cumplimiento de las disposiciones de la ley 1218 en este aspecto (ver fs. 15 y recomendación número 11 del informe, www.agcba.gov.ar). 8.2. Que en otro orden, ni de las actuaciones remitidas al Tribunal ni de los considerandos de la resolución 515-MDUGC-2009, se desprende la existencia de dictamen de la Procuración General previo a su dictado. Sobre el punto, ha de recordarse que el inciso “b” del artículo 11 de la ley 1218 lo exige de modo “obligatorio, previo e indelegable” para “proyectos de contrato, resoluciones o cualquier asunto que por la magnitud de los intereses en juego o por la posible fijación de un precedente de interés para la administración, pudiere afectar bienes de la Ciudad, derechos subjetivos o intereses legítimos de terceros o de agentes de la Ciudad.” La entidad de las obras encomendadas, probablemente la obra pública más importante de la Ciudad en décadas, su localización en un área de altísima concentración de actividad urbana, su monto y su complejidad técnico jurídica, determinan indudablemente su subsunción en este supuesto legal. Así, ha de concluirse que la ausencia del correspondiente dictamen de la Procuración General —cuya tarea constitucional radica en dictaminar sobre la legalidad de los actos administrativos y ejercer la defensa del patrimonio de la Ciudad, entre otras, art. 134, CCABA— constituye un grave vicio que priva de validez a las decisiones impugnadas en tanto se apartan del régimen legal vigente aplicable al caso al omitir un procedimiento esencial de carácter previo a la emisión del acto (art. 7, inc. “d” de la LPA y art. 11 de la ley 1218). 9. Que señalan los actores del expediente EXP 34682/0 (EDUARDO EPSZTEYN, MARTÍN HOUREST Y ANÍBAL IBARRA) que: a) AUSA no puede encarar proyectos de este tipo sin contar previamente con las sumas que permitan costear los gastos generados, b) las deudas que contraiga son deudas públicas de la Ciudad y c) para comprometer y afectar futuros ejercicios requiere de autorización legislativa. 9.1. A efectos de analizar tales aseveraciones, resulta necesario efectuar un repaso de la normativa aplicable en la materia. En primer término, ha de recordarse que según la Constitución porteña para contraer obligaciones de crédito público externo o interno el Poder Ejecutivo requiere de aprobación legislativa (art. 80, inc. 14 y art. 105, inc. 8, CCABA). Por su parte, la ley 70 —de Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad— establece en su artículo 4º que sus disposiciones son de aplicación al Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires el cual comprende, entre otros, a “las empresas y sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado de la Ciudad tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias”. La ley no prevé ninguna excepción a este principio general, ni cabe aplicarle las contempladas para otros regímenes normativos. La norma aclara que, a los fines de la ley se entiende por “entidades” a toda organización pública con personería jurídica y patrimonio propio, se trate de empresas o sociedades y organismos descentralizados; y por “jurisdicciones” a la Legislatura, la Justicia, la Administración centralizada y las Comunas (art. 6º). Establece que el crédito público se rige por las disposiciones de la ley 70 y se define como tal a la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para: a) realizar inversiones, b) atender casos de evidente necesidad de la Ciudad o c) reestructurar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos (art. 83). 9.1.a. También consagra que las operaciones de crédito público deben ser aprobadas por ley con base y objeto determinado (art. 84), que ninguna entidad del sector público puede iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorización previa del Poder Ejecutivo (art. 87) y que las jurisdicciones y entidades de la Ciudad de Buenos Aires no pueden formalizar ninguna operación de crédito público que no esté autorizada por ley (art. 88). Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Asimismo explicita que los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza que las jurisdicciones o entidades —excluidas las instituciones financieras públicas— otorguen a personas ajenas al sector público requieren una ley (art. 91). 9.1.b. En otro orden, el artículo 89 prescribe que, cumplido lo dispuesto en la Sección V del Capítulo II, Título III arts. 73 a 81, las empresas y sociedades del Estado pueden realizar operaciones de crédito público dentro de los límites que fije su responsabilidad patrimonial y de acuerdo con los indicadores que al respecto establezca la reglamentación. En tanto el artículo 79 establece que el incremento del endeudamiento autorizado de las empresas y sociedades del estado debe ser aprobado por el Poder Ejecutivo. Por su parte, la reglamentación del artículo 89 de la ley (art. 45, decreto 1000GCBA-1999) prevé que la Secretaría de Hacienda (hoy Ministerio) establece, para cada ejercicio financiero, el límite de endeudamiento de cada una de las Empresas y Sociedades del Estado. Para ello debe tener en cuenta; a) importe y perfil de la deuda ya contraída; b) importe y perfil de nuevas obligaciones a contraer; c) en los casos anteriores, deberá incluir, de corresponder, la deuda contingente de la Empresa o Sociedad del Estado; d) el estado patrimonial de la Empresa o Sociedad del Estado al momento de contraer la obligación y e) el estado de origen y aplicación de fondos proyectado para el período de duración del endeudamiento. 9.2. Que sentado lo expuesto, resulta menester confrontar el marco normativo descripto con las constancias reunidas en el expediente. En primer lugar ha de señalarse que del diseño de los pliegos de la licitación cuestionada obrantes en autos surge que el “Encargado del Proyecto [la empresa o grupo de empresas que resulte adjudicatario de la licitación] financiará la construcción de la Obra con recursos propios y/o con recursos provenientes de las Entidades Financiadoras, los que proveerán la financiación complementaria que resulte necesaria para hacer frente a la inversión que implique el Proyecto, de conformidad con los términos del Compromiso y de los contratos de financiación definitivos que se suscriban”. Se aclara asimismo que “a los fines de estructurar el financiamiento de la Obra, el Encargado del Proyecto podrá contratar préstamos, emitir títulos de deuda con o sin oferta pública, constituir fideicomisos ordinarios o financieros que emitan valores representativos de deuda y/o certificados de participación, crear cualquier otra estructura financiera susceptible de ser garantizada a través de la cesión del Contrato y/o los derechos sobre la Contraprestación y sus correspondientes garantías” (Sección 6.5, Artículo VI, Construcción y Financiación dde la Obra; del Modelo de Contrato de Diseño, Construcción, Mantenimiento, Operación y Financiamiento de Obra, que integra como Anexo Nº1 el PBCP de la Licitación Pública Nº8/2009). Por su parte, el “Ente Contratante [AUSA] se obliga a pagar la Contraprestación, en la forma y condiciones que se establecen (...), a partir de la Habilitación Provisoria de la Obra”. La contraprestación, se conviene, “representará la única retribución económica que el Ente Contratante abonará al Encargado del Proyecto por el diseño, construcción, mantenimiento y operación de la Obra, así como cualquier Componente Financiero asumido por el Encargado del Proyecto” (Sección 8.1, Artículo VIII, Pago de la Contraprestación; del Modelo de Contrato de Diseño, Construcción, Mantenimiento, Operación y Financiamiento de Obra, que integra como Anexo Nº1 el PBCP de la Licitación Pública Nº8/2009). El artículo VII (Sección 7.2) del Anexo Nº1 del PBCP, establece que “el período de mantenimiento y operación de la Obra se extenderá como máximo hasta el día 31 de mayo de 2029”. Luego, mediante la Circular Nº6 (12 de agosto de 2009) se aclara que “[d]ado que el sistema previsto de cancelación de la Contraprestación no prestablece un plazo cierto de repago, se define un plazo de operación y manteminiento de ciento veinte (120) meses contados a partir de la habilitación al tránsito”. Se desprende de las cláusulas transcriptas que la firma o conjunto de firmas que resulten adjudicatarias de la Licitación Nº8/2009 asumirá las erogaciones que insuma la construcción de las obras en cuestión, estimadas originalmente en 830 millones de pesos para la primer etapa de la construcción de los primeros dos túneles bajo la Avenida 9 de Julio (cfme. surge del artículo 1º de la resolución 515/MDUGC/2009), monto que luego le será restituido por AUSA en un plazo máximo de 120 meses a través de un porcentaje de sus ingresos netos (hasta un 55% según la Circular Nº 3 del 05/08/2009). De tal modo, resultaría que el ente público contratante, esto es AUSA, contraerá — en caso de completarse el procedimiento licitatorio y completarse las obras contratadas— una deuda estimada en principio en 830 millones de pesos, cuyo pago “garantiza” (textual) con la constitución de un fondo fiduciario “de garantía” (textual) a integrarse con los porcentajes referidos de sus utilidades netas. Lo propio sostuvo la representación del Gobierno de la Ciudad a fs. 111/115 vta. En efecto, allí se afirmó que “la obra citada será íntegramente financiada por el encargado del proyecto. Para ello, deberá recurrir a una entidad financiera dispuesta a adelantar aproximadamente ochocientos treinta millones de pesos ($ 830.000.000), sin garantía del Tesoro de la Ciudad de Buenos Aires y sólo con el compromiso de afectación de un porcentaje del flujo futuro de ingresos de AUSA” (ver fs. 113 vta.). 9.3. Que no resulta un hecho controvertido que AUSA, bajo la forma de una “sociedad anónima”, resulta una empresa en la que el Gobierno de la Ciudad posee el 99 % de las acciones (ver, entre otros, el mensaje del Jefe de Gobierno por el que eleva el proyecto de ley para otorgar la concesión de la Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la Ciudad a AUSA y el debate parlamentario de la ley 3060, reservados en Secretaría en Sobre 115). En virtud de la consideración expresa de tal carácter se le otorgó la concesión sin licitación pública y por contratación directa por veinte (20) años de la “Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”. Ello fue explicitado por el legislador porteño en el artículo 1º de la ley 3060 que señala que la concesión se materializa de acuerdo con lo dispuesto, entre otros, por el artículo 4º, inciso b) del decreto-ley nacional 17.520 (modificado por ley nacional 23.696). Dicha norma autoriza a otorgar concesiones de obra pública por contratación directa a entes públicos o a sociedades con capital estatal. Es decir, que el legislador ha considerado entonces que AUSA resulta ser un “ente público o sociedad con capital estatal”. De allí, se concluye que en virtud de lo dispuesto por el artículo 4º de la ley 70 AUSA se encuentra alcanzada por las previsiones del Capítulo III, Del Sistema de Crédito Público, de su Título III (arts. 83 y ss.). La Sala 2 del fuero ha resuelto —si bien cautelarmente— que no resulta aplicable a AUSA el artículo 89 de la ley 70, sino que requiere de autorización legislativa para su endeudamiento. En tal ocasión, la Alzada destacó “[e]ste artículo, en primer lugar, debe aplicarse estrictamente a empresas o sociedades del Estado en sentido estricto, justamente, por constituir una excepción a la regla general, y los recursos incoados no dan razones por las cuales deba aplicarse un régimen excepcional a una entidad a la cual no está destinada específicamente. Es que, más allá de los ensayos relativos a que no hay sociedades o empresas de la Ciudad ello cae cuando existen normas específicas que crean por ejemplo la Corporación Buenos Aires Sur, Sociedad del Estado, a través de la ley 470.” Asimismo, expresaron que “se impugna una operación de gran envergadura, con la consiguiente afectación que pudiese traer aparejada al patrimonio estatal [...] y se pretendería aplicar para su autorización una norma que regiría el caso efectuando una interpretación amplia de una norma excepcional, cuya naturaleza impide, en principio, analogías” (Sala 2 CAYT, “Epszteyn, Eduardo Ezequiel y otros c/GCBA y otros s/otros procesos incidentales”, Expte. EXP 37143/1, del 29 de junio de 2010). Sobre el punto, ha de señalarse que no se ha acreditado en autos que AUSA o el GCBA cuenten con autorización legislativa respecto del endeudamiento que se desprende de los términos en que se ha diseñado el esquema de financiamiento de la obra en el Anexo 1 del PGBP de la Licitación Pública Nº8/2009. 9.4. Que al contestar AUSA y la Procuración General conjuntamente la demanda interpuesta en los autos “Epszteyn, Eduardo Ezequiel otros”, sostienen a fs. 272 vta. que Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires “Autopistas Urbanas S.A. no requiere autorización legislativa a los fines de realizar operaciones como las aquí ventiladas, ya que la forma de financiamiento y repago de la obra objeto de la Licitación Pública 08/2009 se encuentra dentro de las previsiones del art. 89 de la ley 70. Y —agregan— AUSA hubo dado cumplimiento a lo dispuesto en la Sección V del Capítulo II, Título III, cuestión que no se encuentra controvertida en autos (Decreto 148-GCBA-2009)” (el destacado no corresponde al original). Ahora bien, adviértase que incluso en caso de que resultase aplicable al caso el artículo 89 de la ley 70 como pretende la demandada, tampoco se encontrarían satisfechos los requisitos formales necesarios para que AUSA contraiga una deuda como la que importa la contratación prevista en la Licitación Pública 08/2009. En efecto, el artículo 89 establece que las “operaciones de crédito público” que pueden realizar las empresas y sociedades del Estado deben encontrarse dentro de los límites que les fije su responsabilidad patrimonial y de acuerdo con los indicadores que al respecto establezca la reglamentación. Esta reglamentación, contenida en el artículo 45 del decreto 1000-GCBA1999, dispone que la Secretaría de Hacienda (hoy Ministerio) debe fijar expresamente el límite de endeudamiento autorizado para cada empresa o sociedad del Estado para cada ejercicio, tomando en cuenta para ello determinadas pautas que detalla. Lo propio surge del artículo 79 de la ley que refiere al temperamento a adoptar frente al “incremento del endeudamiento autorizado”. Así, aún en el supuesto del artículo 89 de la Ley 70 debe existir una autorización expresa del Ministerio de Hacienda para contraer deuda, supuesto que no se ha demostrado que exista en el caso. En efecto, del informe obrante a fs. 442 de estos autos, emanado de la Dirección General de Crédito Público, surge que “para el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2009, no se fijó el límite de endeudamiento de Autopistas Urbanas Sociedad Anónima (en adelante AUSA), en los términos de los artículos 89 de la Ley Nº70 y 45 del decreto 1000-GCBA-99. Ello, porque AUSA no tenía previsto tomar deuda en el período referido.” Tampoco podría considerarse satisfecho este requisito por la resolución 387MHGC-2010, en tanto en primer lugar resulta de fecha posterior al llamado a licitación para las obras aquí cuestionadas y, por otro lado, tal monto de endeudamiento estaría destinado al cumplimiento de las obras detalladas en la resolución 356-MDUGC-2010. Por último, ha de destacarse que la ley 70 fulmina con nulidad a “las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas” sin perjuicio de las responsabilidades administrativas o penales de los/las funcionarios/as que las autoricen y advierte que “las obligaciones que se derivan de las mismas no serán oponibles ni a la Administración Central ni a cualquier otra entidad contratante del Sector Público de la Ciudad” (art. 93). De allí que, incluso aplicando las normas que la demandada pretende, la solución a la que se arriba resulta similar a la que se obtendría con el criterio sustentado por los actores. Esto es, no se ha dado cumplimiento a las previsiones que la ley 70 exige para poner en marcha una operatoria financiera como la que se pretende llevar adelante mediante la Licitación Pública Nº 8/2009. 10. Que por las consideraciones vertidas en los parágrafos 7.1. a 9.4., he de concluir que corresponde hacer lugar a la pretensión de la parte actora en cuanto a declarar la nulos de nulidad absoluta e insanable la resolución 515-MDUGC-2009 y del llamado a Licitación Pública Nº8 para la obra “Túneles en Av. 9 de julio”, en los términos del inciso “b” del artículo 14 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Es que, como quedara expuesto las decisiones impugnadas no han satisfecho en su proceso de elaboración diversos recaudos constitucionales y legales, que resultan indispensables en el marco de nuestra Ciudad para este tipo de actos (art. 7º, incisos “b”, “d” y “e”, LPA). Sobre el punto, he de destacar que el sistema constitucional porteño, que profundiza el tradicional mecanismo de frenos y contrapesos con múltiples institutos de participación multisectorial y ciudadana, sencillamente ya no tolera que una obra de la envergadura económica y ambiental de la presente pueda ser decidida e impuesta por la sola voluntad de un funcionario, sin la realización de un complejo proceso de consultas y deliberación previos, a la vez que un adecuado control de legalidad de los diversos aspectos jurídicos y financieros involucrados. En efecto, tras la sustanciación de estos actuados ha quedado acreditado el incumplimiento flagrante de relevantes procedimientos esenciales previos y obligatorios, ya sea en materia de protección ambiental y de participación ciudadana (art. 30 CCABA, leyes 123, 71 y 2930); de control de legalidad (art. 134 CCABA, ley 1218) y de control de los aspectos financieros y económicos de la obra (ley 70). 11. Que la conclusión precedente, que desemboca en la nulidad de la resolución 515 y el llamado a Licitación Pública Nº8/2009, torna insustancial el tratamiento del planteo de inconstitucionalidad de ciertas normas de la ley 3060 efectuado por la parte actora. Se trata, en definitiva, de recordar que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia; razón por la cual debe considerársela la ultima ratio del ordenamiento jurídico (CSJN, Fallos, 322:850, 288:325, 290:83, 292:190, 294:383, 298:511, 300:1087, entre otros). Por las consideraciones expuestas, oída la Sra. Fiscal del Primera Instancia, RESUELVO: I. DECLARAR ABSTRACTO el objeto del presente en orden al artículo 2º de la resolución 515/MDUGC/2009 y al llamado a Licitación Pública Nº9 —“Parque Central Norte”— convocada por el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de AUSA. II. DECLARAR LA NULIDAD del artículo 1º de la resolución 515/MDUGC/2009 y del llamado a Licitación Pública Nº8 — “Túneles bajo Avenida 9 de julio”— convocada por el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de AUSA. III. IMPONER LAS COSTAS del presente a la demandada vencida (art. 62 CCAYT). Regístrese, notifíquese a las partes por Secretaría con carácter urgente y a la Sra. Fiscal en la sala de su público despacho. Fdo. Guillermo SCHEIBLER. Juez Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº13 Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires Modificada y revocada por la Sala 1º de la Cámara de Apelaciones, conforme la siguiente resolución: “LUBERTINO MARIA JOSE Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)” , EXPTE: EXP 34409 / 0 Buenos Aires, 12 de diciembre de 2011. Y VISTOS: Estos autos para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad a fs. 511/31 —memorial cuyo traslado no fue contestado— contra la sentencia obrante a fs. 495/505. Asimismo, se halla a consideración de esta alzada el recurso de apelación deducido contra ese mismo pronunciamiento por Autopistas Urbanas S.A. y el Gobierno de la Ciudad en los autos “Epszteyn, Eduardo Ezequiel y otros c/ G.C.B.A. y otros s/ amparo” (EXP nº 34.682/0), conexo al expediente “Lubertino” (cfr. autos “Epszteyn”, fs. 98/9) —fs. 314/30, Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires memorial cuyo traslado fue contestado a fs. 332/9—. I. Antecedentes Al cabo de la sustanciación del juicio, mediante el pronunciamiento apelado el señor magistrado de primera instancia dictó sentencia haciendo lugar parcialmente al amparo. En consecuencia, declaró la nulidad del art. 1 de la resolución nº 515/MDUGC/2009 — Túneles bajo Avenida 9 de Julio— y el llamado a licitación pública nº 8, convocada por el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de AUSA para la concreción de ese proyecto; y, a su vez, declaró abstracto el objeto del proceso con respecto al art. 2 del acto impugnado, referido al Parque Central Norte. Esto último, por cuanto mediante resolución nº 644/2009 el Ministerio de Desarrollo Urbano dejó sin efecto la encomienda a AUSA referida al diseño, construcción, mantenimiento y operación de la obra Parque Central Norte, circunstancia que apareja la abstracción de los cuestionamientos vertidos contra la resolución nº 515/2009 con relación a la obra mencionada. Para decidir del modo indicado el juez señaló que —en síntesis— (i) las accionantes se hallan legitimadas para promover el amparo, en tanto aducen la presunta vulneración de derechos de incidencia colectiva, de conformidad con las previsiones de los ars. 43, CN y 14, CCBA; (ii) el cauce procesal escogido resulta formalmente procedente, pues al sustentar su cuestionamiento la parte actora alegó la configuración de una conducta administrativa manifiestamente ilegítima o arbitraria que conculca derechos y garantías que gozan de protección constitucional y legal; (iii) la realización de las obras fue decidida y la licitación convocada, sin que se hubiese dado cumplimiento previo a los procedimientos constitucionales y legales de evaluación de impacto ambiental, con sus consiguientes instancias de participación ciudadana (art. 30, CCBA, leyes 25.675 y 123); (iv) no tuvo intervención el Consejo del Plan Urbano Ambiental (leyes 71 y 2390); (v) en el marco de la licitación impugnada se omitió el dictamen de la Procuración General a los fines del control de legalidad (art. 134, CCBA; leyes 1218 y 2999); y (vi) se han incumplido las previsiones legales exigibles en materia de financiamiento del proyecto (ley 70). Esta decisión fue cuestionada por las codemandadas, quienes interpusieron y fundaron los recursos de apelación anteriormente mencionados, circunstancia que motiva la intervención de esta alzada. Una vez radicados los autos ante estos estrados, luego del requerimiento de distintos informes (fs. 344 y 358 de esta causa; fs. 539 y 545 de los autos “Lubertino”), el dictamen del Ministerio Público Fiscal (fs. 389/90) y la audiencia celebrada según constancias del acta obrante a fs. 399, las actuaciones han quedado en condiciones de resolver. II. Agravios Los agravios vertidos por los recurrentes se refieren a: 1. la falta de legitimación activa de los demandantes; 2. la improcedencia de la vía del amparo; 3. la oportunidad de la evaluación de impacto ambiental; 4. el dictamen jurídico previo; 5. la intervención del CoPUA; 6. la interpretación de las previsiones de la ley 70; 6. la imposición de costas. Dado que se trata de una sola decisión, referida a una misma situación jurídica y ponderando que, en consecuencia, los cuestionamientos vertidos por ambos apelantes se encuentran íntimamente relacionados, por razones de orden y economía procesal cabe abordar su tratamiento de manera conjunta, agregando una copia certificada de esta resolución en el expediente conexo, adoptando así el mismo temperamento que en la instancia originaria y por este tribunal al expedirse sobre la pretensión cautelar. III. Teniendo en cuenta que en la causa “Epszteyn”, al contestar el traslado del memorial (fs. 332/9), la parte actora alegó que el escrito en cuestión no contiene fundamentos suficientes para sostener la apelación, corresponde expedirse sobre esta cuestión en forma preliminar, pues de la conclusión a la cual se arribe dependerá la pertinencia de examinar o no los agravios. Al respecto cabe señalar que la doctrina y la jurisprudencia han sido unánimes al establecer que, ante la gravedad de la sanción impuesta por el artículo 237, del CCAyT —de aplicación supletoria al presente caso en virtud de lo dispuesto por el art. 28, ley 2145—, corresponde efectuar una interpretación razonablemente flexible y libre de rigor formal con relación a la fundamentación del recurso, lo cual conduce a admitir su validez en tanto la presentación respectiva reúna al menos un mínimo de suficiencia técnica (esta Sala, in re “Fernández, Lucía Nélida c/ G.C.B.A.-Secretaría de Educación s/ Amparo”, expte. nº 163/00; “Fridman, Silvia Beatriz y otros c/ G.C.B.A. s/ Amparo, expte. nº 15/00, entre muchos otros antecedentes). La aplicación de tales pautas al caso examinado autoriza a considerar que la presentación bajo análisis satisface el estándar enunciado y que, por tanto, los fundamentos allí desarrollados comportan —apreciando el escrito en general— una crítica suficiente de la decisión apelada, circunstancia que impone conocer sobre el thema decidendum propuesto a decisión del tribunal. Ello, sin perjuicio del temperamento que corresponde al examinar, en particular, cada uno de los agravios. IV. Legitimación El primer agravio que corresponde analizar es el referido a la legitimación activa. Con respecto a este punto los apelantes sostuvieron que resulta evidente la falta de legitimación procesal de los accionantes, circunstancia que impide tener por configurado el presupuesto básico de justiciabilidad, el “caso” en los términos del art. 106, CCBA. Expresaron que, en cuanto “habitantes” o “ciudadanos”, los actores carecen de legitimación por cuanto no han demostrado su condición de afectados actuales o potenciales, ya que no alegaron, ni menos aún demostraron, que el acto impugnado les produzca un perjuicio personal, concreto y directo. Señalaron, a su vez, que no se ha acreditado que se hallen afectados derechos colectivos y, por otra parte, no concurre en la especie el presupuesto fáctico previsto en la jurisprudencia que autoriza a reconocer legitimación a los legisladores, en tanto no fue alegado ni acreditado que exista una situación que les impida u obstruya participar en el procedimiento deliberativo en ejercicio de las funciones que les son propias. Pues bien, a fin de determinar si las argumentaciones reseñadas resultan idóneas para rebatir la conclusión del juez en el aspecto ahora analizado, cabe reiterar en esta oportunidad las consideraciones efectuadas por este tribunal, en materia de legitimación, al expedirse con respecto a la medida cautelar. En esa ocasión esta sala puso de relieve que “…a fin de resolver este planteo resulta preciso determinar si los demandantes se hallan jurídicamente habilitados para invocar la afectación de los derechos o intereses cuya protección jurisdiccional pretenden. Cabe mencionar que este tribunal se ha expedido con respecto a la legitimación reconocida a cualquier habitante, en la causa “García Elorrio, Javier c/ G.C.B.A. s/ amparo”, sentencia del día 19 de mayo de 2003, entre otros precedentes. En cuanto a las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos es del caso destacar que resulta posible distinguir los supuestos en que una asociación pretende actuar en defensa de los derechos subjetivos de sus miembros, de aquellos otros en que la entidad actúa en defensa de intereses cuya protección viene encomendada por su estatuto (cfr. voto del juez Luis Lozano in re "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Asociación Argentina de Agencias de Publicidad c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos", Expte. nº 4889/06, sentencia del 21 de marzo de 2007). Expuestas las nociones precedentes, resulta preciso determinar si se hallan reunidos en el caso los presupuestos de la legitimación activa, con respecto a cada uno de los accionantes y en relación al objeto debatido. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Pues bien, hallándose en discusión el alcance de las disposiciones de la ley 3060 y la legitimidad de la resolución nº 515/GCABA/MDUGC/2009, referida a la concesión de obra pública de la red de autopistas —en particular, la obra pública denominada “Túneles Bajo Avenida 9 de Julio. Etapa I”— cabe sostener que, por sus características y envergadura, el emprendimiento prima facie resulta susceptible de afectar el medio ambiente —entendiendo por tal, tanto el ambiente lato sensu cuanto la configuración del entorno urbano— (más aún, el proyecto habría sido categorizado como de relevante efecto en los términos del art. 13, inc. ‘a’, ley 123, cfr. informe de la Agencia de Protección Ambiental, causa “Lubertino”, fs. 122) y, por tanto, cabe concluir que el objeto de la litis concierne a la categoría de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos, en los términos del artículo 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional y 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad. Otros aspectos de la pretensión —por caso, la preservación de la Av. 9 de Julio como patrimonio cultural; así como los cuestionamientos formulados con respecto a la presunta inobservancia de los mecanismos de información y participación ciudadana, también remiten, de manera indudable, a la categoría de derechos mencionada precedentemente. Así categorizado el objeto de debate (derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos) es dable señalar, con respecto a la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos —entidad sin fines de lucro con domicilio legal en esta Ciudad, con autorización para funcionar en carácter de persona jurídica otorgada mediante Resolución IGJ nº 853/2003— que, conforme su estatuto, los propósitos de la entidad son, entre otros y en cuanto resulta pertinente para resolver, los siguientes: “[p]romover mecanismos de participación ciudadana para la materialización de los derechos universalmente reconocidos” (estatuto, art. 2, apartado Segundo); [a]nalizar y compartir información, materiales, tecnologías, estrategias y entrenamiento para fomentar y perfeccionar la educación, a nivel formal e informal, para la democracia y la defensa de los derechos” (art. 2, apartado Tercero); “[e]laborar e implementar programas de investigación y acción orientados a potenciar la incidencia y participación de los ciudadanos en la defensa de sus derechos” (art. 2, aparado Octavo); “[c]ontribuir a corregir omisiones, medidas y prácticas que puedan resultar discriminatorias o violatorias de los derechos consagrados constitucionalmente” (art. 2, apartado Noveno); “[c]ontribuir a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” (art. 2, apartado Décimo); “[c]ontribuir a la reformulación de planes y programas [en materia de] …ambiente…” (art. 2, apartado Duodécimo); “[d]efender y representar los intereses de los consumidores ante la justicia, autoridad de aplicación y/u otros organismos oficiales o privados” (art. 2, apartado Décimo Sexto); “[p]romover los mecanismos de participación para que los consumidores puedan actuar en los distintos ámbitos de discusión y decisión e intervenir en todo aquello que pueda afectar los intereses de éstos, con el propósito de garantizar debidamente los derechos respectivos” (art. 2; apartado Décimo Séptimo); “[l]a preservación de un ambiente sano y equilibrado, la tutela de los recursos naturales y la defensa del patrimonio natural, histórico y arqueológico…” (art. 2, apartado Décimo Octavo); “[f]omentar el acceso de todos a la educación e información ambiental y otros conocimientos especializados a fin de aumentar la participación en la vida civil, política, económica, social y cultural, y en el desarrollo” (art. 2, apartado Décimo Noveno); [i]nterponer acción de amparo conforme lo prescripto por los artículos 43 de la Constitución Nacional, 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y leyes reglamentarias [a fin de instar la tutela de] …derechos o intereses colectivos” (art. 2, apartado Vigésimo). Lo expuesto permite sostener que la Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos es una persona jurídica defensora de derechos o intereses colectivos, que actúa en el caso —atento a la índole de los derechos que comprende el objeto de la pretensión— en defensa de intereses cuya protección le impone su estatuto al definir el objeto de su creación y, por tanto, se halla legitimada en los términos de los arts. 43, CN y 14, CCBA. Igual conclusión cabe con respecto a los otros actores, señores María José Lubertino, Eduardo Ezequiel Epszteyn, Martín Hourest y Anibal Ibarra, en tanto habitantes de la Ciudad de Buenos Aires. En efecto, dicha condición —alegada por cada uno de los nombrados al promover la demanda y no controvertida por las accionadas— es cualidad suficiente para tener por configurado el requisito en examen cuando la controversia judicial trata sobre derechos o intereses colectivos (cfr. art. 14, segundo párrafo, CCBA). En otros términos, cuando el objeto del juicio se refiere a derechos o intereses de tal carácter, la existencia de un nexo jurídico suficiente entre el status afirmado por el litigante y la pretensión cuya satisfacción procura ya ha sido definida por el constituyente de manera expresa. Es decir, el constituyente ha establecido que, tratándose de derechos o intereses colectivos, todo habitante se halla en situación de resultar beneficiado o perjudicado por el pronunciamiento judicial por cuanto la conducta estatal impugnada lo afecta de forma suficientemente directa en función de la especial índole de los intereses en conflicto y, por tanto, es parte legitimada. En consecuencia el agravio en examen debe ser desestimado” (incidente EXP nº 34409/1, pronunciamiento del día 8 de julio de 2010). Estos fundamentos —que fueron citados, e inclusive transcriptos parcialmente por el señor juez de primera instancia— no pueden considerarse controvertidos por los dichos contenidos en los memoriales. En este sentido, esta Sala ha señalado anteriormente que, para que exista crítica en el sentido exigido por el artículo 236, CCAyT, para la expresión de agravios —previsión aplicable por analogía al memorial, al cual se refiere el art. 223, CCAyT—, se requiere inevitablemente que exista una observación clara y explícita, con entidad tal que importe una refutación de los fundamentos contenidos en la decisión apelada. En efecto, deben señalarse en concreto las partes del pronunciamiento recurrido que se consideran equivocadas, y demostrarse su ilegalidad, injusticia o arbitrariedad, así como el perjuicio cierto ocasionado al litigante (esta Sala, in re “Schnidrig, Aldo Raúl c/ GCBA s/ Amparo”; “Sturba, Griselda c/ GCBA s/ Amparo”, entre otros antecedentes). En relación a su naturaleza jurídica, señalan Fenochietto y Arazi (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Astrea, Bs. As., 1993, tº 1, p. 939, § 1; con cita de Carnelutti, Sistema, III, p. 639) que la expresión de agravios " ...tiene la trascendencia de una demanda destinada a abrir la segunda instancia, pues sin expresión de agravios el tribunal se halla imposibilitado de entrar a verificar la justicia o injusticia del acto apelado ...sin ella en nuestra legislación no hay juicio de apelación". Los autores citados agregan que "...el contenido de la impugnación se relaciona con la carga que incumbe al apelante de motivar y fundar su queja...", añadiendo luego que "El contenido u objeto de la impugnación lo constituye la crítica precisa de cuáles son los errores que contiene la resolución; sea en la apreciación de los hechos o en la aplicación del derecho. Crítica razonada, que no se sustituye con una mera discrepancia, sino que implique el estudio de los razonamientos del juzgador, demostrando a la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones y conjeturas sobre las distintas cuestiones resueltas" (op. cit., p. 940/1, § 2, "b"; esta Sala, in re “Mossuto , María Cecilia c/ G.C.B.A. y otros s/ otros procesos incidentales”, EXP nº 11319/1). A la luz de lo expuesto, toda vez que las presentaciones de los recurrentes no constituyen —en el aspecto bajo examen— una crítica concreta y razonada de lo resuelto por el señor juez de primer grado, toda vez que las demandadas se han limitado a disentir con sus conclusiones, pero sin desplegar un desarrollo crítico que ponga en evidencia el presunto error en que habría incurrido, corresponde declarar desierto este agravio. V. Acción de amparo En cuanto a la procedencia del cauce procesal del amparo, que ha sido admitida por el juez de primer grado y objetada por los recurrentes, corresponde ponderar que —tal como lo ha señalado anteriormente este tribunal— la acción de amparo procede contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la Constitución de la Ciudad, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en que la Ciudad sea parte, de conformidad con lo establecido por los artículos 43 C.N. y 14 C.C.A.B.A. Como lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos o garantías resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos o de un amplio debate y prueba (Fallos, 306:1253; 307:747). Sin embargo, no por ello puede calificarse al amparo como una acción excepcional. Por el contrario, toda vez que ésta constituye una garantía constitucional, para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y las garantías establecidas para protegerlos, la procedencia de aquél debe ser analizada con criterio razonablemente amplio, resultando admisible siempre que el proceder impugnado reúna las características y efectos que prevén los textos constitucionales. Por ello, el amparo resultará idóneo siempre que, conforme a la prudente ponderación de las circunstancias del caso, la acción u omisión cuestionada reúna prima facie los caracteres de ilegitimidad y/o arbitrariedad manifiesta y, asimismo, ocasione —en forma actual o inminente— una lesión, restricción, alteración o amenaza de derechos o garantías constitucionales o legales. Una interpretación diferente importaría limitar indebidamente el carácter operativo de la garantía constitucional. Según lo ha puesto de relieve la Corte Suprema de Justicia de la Nación, “...siempre que aparezca de manera clara y manifiesta la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos...judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la vía rápida del amparo” (C.S.J.N.; Fallos, 241:291;280:228). Por ello, teniendo en cuenta que en el presente caso los accionantes han cuestionado la actuación de la autoridad administrativa —dictado de la resolución nº 515/MDUGC/2009 y, en el aspecto que mantiene actualidad por no haber devenido abstracto, el llamado a licitación pública nº 8—, que consideran palmariamente arbitraria e ilegítima por adolecer de distintos vicios, tanto de índole formal como sustancial, invocando la vulneración de derechos que gozan de protección constitucional y legal (medio ambiente y participación ciudadana, entre otros), corresponde concluir que el cauce procesal escogido resulta procedente. Por lo demás, no obstante la relativa complejidad que presentan algunos aspectos de las cuestiones objeto del litigio, lo cierto es que los recurrentes no han alegado —y ello tampoco se aprecia al examinar las actuaciones— que existan elementos relevantes para la decisión de la causa que no hayan podido ser debatidos y/o demostrados en razón de las restricciones impuestas por el marco cognoscitivo del amparo. De manera tal que para determinar si el proceder impugnado resulta manifiestamente ilegítimo o arbitrario y si ha lesionado o amenazado derechos o garantías constitucionales o legales, no se requiere más que la compulsa de las constancias incorporadas al proceso, que resultan conducentes y suficientes para resolver, y el examen de la normativa aplicable. En consecuencia este agravio también debe ser desestimado. VI. Objeto de debate En función de la conclusión expuesta en el considerando precedente, despejados ya los planteos preliminares, se impone conocer sobre la cuestión de fondo sometida a decisión de esta Cámara. Mediante la ley 3060 (BOCBA nº 3196 del 17/06/09) la Legislatura otorgó: “… la concesión de obra pública de la Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en adelante ‘La Red’, y Puentes de conexión física con la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con el Anexo I de la presente ley (…) a la empresa Autopistas Urbanas S.A., a título oneroso y por el plazo de veinte (20) años” (art. 1). En cuanto al objeto de la concesión la norma establece: “La concesión tiene por objeto: a) La explotación, administración, reparación, ampliación, conservación y mantenimiento de la Red conforme el detalle del Anexo I que forma parte de la presente ley; -más- b). La ejecución de las obras públicas viales aprobadas por la autoridad de aplicación y la ejecución de obras públicas no viales, las que deberán contar con previa autorización de la Legislatura” (art. 2). Con respecto a las modalidades de ejecución, se prevé: “La concesionaria puede ejecutar las obras objeto de la concesión por sí o mediante la contratación de terceros, quedando a su cargo dar cumplimiento a la normativa vigente en materia ambiental” (art. 3). Acerca de la recaudación, la norma determina: “Autopistas Urbanas S.A. recauda por cuenta propia los ingresos en concepto de peaje de la red concesionada y todo otro ingreso que se genere por la explotación de la concesión” (art. 4). En cuanto al destino de los fondos: “Autopistas Urbanas S.A. no puede erogar más del cuarenta (40) por ciento de sus ingresos a los fines de atender los gastos de administración y mantenimiento ordinario de las obras existentes. El excedente de ingresos debe ser destinado a obras de expansión de red y aquellas que determine la autoridad de aplicación en el marco de la concesión” (art. 5). “La totalidad de los ingresos netos percibidos por Autopistas Urbanas S.A., por cualquier concepto que fuere, derivado de la concesión que se le otorga por la presente ley, deberán ser destinados a: a) Explotación, administración, reparación, ampliación, conservación y mantenimiento de las autopistas y vías rápidas consignadas en los puntos 1 a 8 del Anexo I y a la ejecución de la puesta en valor y ampliación que la autoridad de aplicación ordene sobre las avenidas consignadas en los puntos 9 a 15 del Anexo I. b) Ejecución de las obras públicas a que se refiere el inciso b) del artículo 2” -conf. art. 9-. En lo referente a la autoridad de aplicación, la ley dispone: “El Ministerio de Desarrollo Urbano o el organismo que lo reemplace en el futuro, es la autoridad de aplicación de la concesión de obra pública otorgada, estando facultada para reglamentar la concesión, definir el plan de obras e inversiones, efectuar los ajustes que permitan la efectiva concreción de las obras y dictar las normas complementarias que fueran menester” (art. 7). Es dable ponderar también que, en materia de control, la norma previó: “Créase la Comisión de Seguimiento Parlamentario de la concesión de obra pública de la Red de Autopistas y Vías Interconectadas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (art. 13). “La Comisión de Seguimiento Parlamentario tiene a su cargo el seguimiento del cumplimiento de las obras y emite en cada oportunidad un dictamen no vinculante sobre la ejecución de las obras que por razones de interés público disponga la autoridad de aplicación” (art. 15). A su vez, con el dictado de la resolución 515/GCABA/MDUGC/09, del 1 de julio de 2009, el Ministro de Desarrollo Urbano modificó el plan de obras de AUSA establecido por decreto 1721/04, determinando las que debería ejecutar a partir de la entrada en vigencia de la concesión otorgada mediante la ley 3060. En este sentido, encomendó a la empresa —en cuanto interesa para resolver la cuestión propuesta a conocimiento de esta Cámara— “...el diseño, construcción, mantenimiento y operación de las obra Túneles en Av. 9 de Julio; con un plazo de habilitación de las obras previsto para el día 29 de mayo de 2011, con un monto estimado de inversión de pesos ochocientos treinta millones ($ 830.000.000.-)” (art. 1). El proyecto completo consiste en la construcción de cuatro túneles, localizados debajo de la traza actual de la Av. 9 de Julio (dos en dirección Sur – Norte y otros dos en dirección Norte – Sur), que vincularán subterráneamente las autopistas 25 de Mayo, 9 de Julio Sur y Buenos Aires – La Plata, al sur, con la Autopista Illia, al norte, atravesando una Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires distancia de 3.5 km. La obra se llevaría a cabo en dos etapas, y en total supone construir alrededor de 13.7 km. de túneles, de uno, dos o tres carriles cada uno según las exigencias del tránsito en cada tramo. Tal como este tribunal ya señaló al tratar la pretensión precautoria, la normativa transcripta permite colegir que la ejecución de la obra se halla comprendida en el marco de las disposiciones de la ley que regula la concesión. Ello así, toda vez que se trata de una obra vial (según se acredita a fs. 135 de la causa “Epszteyn”, entre otras constancias) y, por tanto, integra el objeto de la concesión (cfr. art. 2, inc. ‘b’, ley 3060), y no encuentra limitación alguna en las previsiones legales relacionadas con el destino de los ingresos netos percibidos por AUSA S.A. (art. 9, inc. ‘b’, ley 3060). Por otra parte, los conceptos de “mantenimiento y operación” previstos en la resolución nº 515/09, volcados en las publicaciones y el Pliego de Bases y Condiciones Particulares (PBCP) de la licitación 8/09, con la extensión prevista en los términos del artículo VII del modelo de contrato de diseño, construcción, mantenimiento, operación y financiación aprobados (cfr. carpeta de “pliegos” 1/1, agregada en la causa “Lubertino”), pueden entenderse alcanzados por la encomienda, en cuanto se refiere la “ejecución de la puesta en valor y ampliación” previstos por la ley (art. 9, inc. ‘a’, ley 3060) con respecto a las avenidas consignadas en los puntos 9 a 15 del Anexo I de la norma y según lo determine la autoridad de aplicación; motivo por el cual, desde esta perspectiva, el dictado de la resolución impugnada halla claro respaldo legal. Es preciso tener en cuenta, adicionalmente, que la ley 3060 refleja el resultado de una amplia mayoría de opiniones legislativas, consensuadas en el marco de la sustanciación de un sistema de doble lectura (cfr. arts. 89 y 90, CCBA), donde se llevó a cabo la debida audiencia pública de conformidad con el ordenamiento constitucional previsto al efecto para su sanción (cfr. expte. nº 2774-J-08, obrante en sobre 109 agregado a la causa “Epszteyn”, y las constancias del Despacho nº 88, obrantes a fs. 38/83). En tal sentido, sobre 52 votos emitidos, se registraron 43 a favor y 9 en contra, quedando aprobada la ley en los términos arriba expuestos. En esta inteligencia, resulta pertinente ponderar que el proyecto de ley originario elevado en su momento por el poder ejecutivo preveía dos anexos (el segundo, a su vez se subdividía en dos partes. Por un lado se detallaban las “Obras nuevas” a realizarse —en donde se encontraba prevista, entre otras, la del “Túnel 9 de Julio”—, y por otro, las “Obras de modernización en la red actual” (cfr. fs. 3/4 del expte. nº 2774-J-08, referido supra). En el proyecto de la mayoría —que, con algunas modificaciones, resultó finalmente aprobado— se eliminó la división en dos anexos y, con ello, desapareció la predeterminación legislativa de las obras nuevas a realizarse, confiriendo de tal modo a la autoridad de aplicación atribuciones aún más amplias para definirlas, en caso de tratarse de obras viales. VII. Medio ambiente 1. Marco normativo Conforme el art. 41, CN, todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y, paralelamente, tienen el deber de preservarlo. A su vez, impone a las autoridades —en cuanto aquí interesa— la obligación jurídica de proveer a la protección de ese derecho, la utilización racional de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural y cultural. En el ámbito local, la Constitución de la Ciudad dispone, de manera concordante, que el ambiente es patrimonio común y, por tanto, toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano así como el deber de preservarlo (art. 26, CCBA). Asimismo, establece los fines de la política ambiental (art. 27, CCBA), y al respecto prevé que la Ciudad desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano, integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, e instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve —entre otros objetivos— los siguientes: la preservación y restauración de los procesos ecológicos esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio (inc. 1); la preservación y restauración del patrimonio urbanístico y arquitectónico (inc. 2); la regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de seguridad de todo espacio urbano, público y privado (inc. 7); la provisión de los equipamientos comunitarios y de la infraestructura de servicios, según criterios de equidad social (inc. 8); la seguridad vial y peatonal, la calidad atomosférica y la eficiencia energética en el tránsito y en el transporte (inc. 9). De acuerdo al art. 29, CCBA, la Ciudad define un Plan Urbano Ambiental, elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias, que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas. A su vez, establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto, y su discusión en audiencia pública (art. 30, CCBA). En el plano infraconstitucional cabe ponderar, en primer término, la ley 25.675 — ley general del ambiente—, que establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable (art. 1). Al determinar su ámbito de aplicación este texto legal dispone que rige en todo el territorio de la Nación; sus disposiciones son operativas y de orden público; y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica, que mantendrá su vigencia en tanto no se oponga a los principios y reglas en ella contenidos (art. 3). Entre los instrumentos de la política y la gestión ambiental, la ley señala la evaluación de impacto ambiental (art. 8, inc. 2) y establece que toda obra o actividad que sea susceptible de degradar el ambiente o afectar la calidad de vida de la población en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución (art. 11). Al respecto, el texto legal dispone que las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que han de manifestar si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos son detallados en la legislación específica, y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de dicho impacto y emitir una declaración en la que deben manifestar la aprobación o rechazo de los estudios presentados (art. 12). Los estudios de impacto ambiental deben contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos (art. 13). En segundo término cabe señalar que, de conformidad con lo previsto en el art. 30, CCBA, la Legislatura de la Ciudad sancionó la ley 123 —modificada por la ley 452—, mediante la cual estableció el Procedimiento Técnico Administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), destinado a “...identificar e interpretar, así como a prevenir o recomponer los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades, proyectos, programas o emprendimientos públicos o privados pueden causar al ambiente”. Este texto legal define el concepto normativo del ‘ambiente’ como “...el sistema constituido por los subsistemas naturales, económicos y sociales que interrelacionan entre sí, el que es susceptible de producir efectos sobre los seres vivos y las sociedades humanas y condicionar la vida del hombre” (anexo de la ley 123, Glosario de Términos y Abreviaturas, Capítulo I, Definiciones Principales). A su vez, la ley delimita la noción de ‘impacto ambiental’ como “cualquier cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el ambiente como consecuencia, directa o indirecta, de acciones antrópicas que puedan producir alteraciones susceptibles de afectar Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la salud y la calidad de vida, la capacidad productiva de los recursos naturales y los procesos ecológicos esenciales” (art. 3, ley citada). A su turno, define el ‘impacto ambiental susceptible de relevante efecto’ indicando que es aquél “...cuyos efectos directos e indirectos se extienden en el tiempo y cuyos parámetros deben ser establecidos oportunamente por la autoridad de aplicación” (glosario citado anteriormente). Al determinar el ámbito de aplicación del régimen examinado, la ley dispone que se encuentran comprendidos “...todas las actividades, proyectos, programas o emprendimientos susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, que realicen o proyecten realizar personas físicas o jurídicas, públicas o privadas” (art. 4, ley citada). A su vez, la ley de impacto ambiental establece que “las actividades, emprendimientos, proyectos y programas, susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, deberán cumplir con la totalidad del Procedimiento Técnico Administrativo de EIA. Las actividades, emprendimientos, proyectos y programas de impacto ambiental sin relevante efecto, deberán cumplir con las etapas a) y b) del Procedimiento Técnico Administrativo de EIA mediante una declaración jurada, y recibirán una constancia de inscripción automática...” de parte de la autoridad de aplicación (art. 8, ley citada). El procedimiento técnico administrativo de evaluación de impacto ambiental está integrado por las siguientes etapas: a) presentación de la solicitud de categorización; b) categorización de las actividades, proyectos, programas o emprendimientos, con o sin relevante efecto, según corresponda; c) presentación del manifiesto de impacto ambiental acompañado de un estudio técnico de impacto ambiental; d) dictamen técnico; e) audiencia pública de los interesados y potenciales afectados; f) declaración de impacto ambiental, y g) confección del certificado de aptitud ambiental (art. 9, ley citada). El texto legal citado presume como de alto impacto ambiental, entre otras obras o actividades indicadas a título enunciativo, las autovías y las obras de infraestructura que desarrollen entes públicos o privados que presten servicios públicos (art. 13, inc. ‘a’ y ‘k’). En tercer término, la ley 71 creó el Consejo del Plan Urbano Ambiental y estableció que es el organismo encargado de la formulación y actualización del Plan Urbano Ambiental, con competencia en ordenamiento territorial y ambiental de acuerdo a las previsiones de los arts. 27, 29 y 104, inc. 22, CCBA, determinó su integración (art. 2) y funciones (art. 5). En último término, la ley 2930 aprobó el Plan Urbano Ambiental (PUA) previsto en el art. 29, CCBA, que tiene como objetivo constituirse en el soporte del proceso de planeamiento y gestión de la Ciudad, como política de estado, a partir de la materialización de consensos sociales sobre los rasgos más significativos de la ciudad deseada y la transformación de la ciudad real (art. 3). Reseñado el marco normativo en que habrá de examinarse la cuestión, corresponde determinar si sus disposiciones han sido observadas. 2. Evaluación de impacto ambiental Al sustentar el agravio referido a la presunta falta de acatamiento de las normas que regulan la evaluación de impacto ambiental, las recurrentes afirmaron que una cosa es requerir el cumplimiento del procedimiento de EIA con carácter previo al inicio de una obra o actividad, y otra es exigirlo en una etapa preliminar —esto es, el procedimiento administrativo—, donde aún no se ha iniciado la ejecución de los trabajos y además ello no puede ocurrir atento el estado del trámite. Sostuvieron que la evaluación de impacto ambiental debe ser previa a la ejecución material del proyecto, porque este es el momento en que el ambiente podría dañarse. Así, mientras el primer requerimiento se ajusta a lo establecido en las normas referenciadas, el segundo se torna una exigencia irrazonable que colisiona con las disposiciones legales referidas a esta materia. En este sentido, enfatizaron que la normativa nacional y local resulta consistente y unívoca en cuanto determina que el certificado debe ser obtenido con carácter previo a la ejecución de una obra, precepto que fue receptado en el art. 3.1 del proyecto de contrato para el diseño, construcción, mantenimiento, operación y financiación de las obras, el cual condiciona la vigencia del contrato a la obtención —por parte de AUSA— del certificado de aptitud ambiental. Expresaron que, de este modo, se garantiza que el emprendimiento no habrá de iniciarse sin antes contar con dicho certificado; por lo cual, la recta interpretación de la normativa aplicable permite sostener que de ningún modo se exige la obtención del certificado con carácter previo al llamado a licitación o a la sustanciación del procedimiento de selección del cocontratante, como sostiene el señor juez de primer grado, sobre todo cuando una parte del objeto contractual implica la confección del diseño e ingeniería de detalle de la obra. Y concluyeron que, por tanto, la licitación puede sustanciarse en forma paralela, sin perjuicio de que se obtenga el certificado de aptitud ambiental y se recepten sus observaciones. Por tanto, el certificado obtenido con anterioridad al inicio de la obra cumple acabadamente con los principios y reglas constitucionales y legales en materia ambiental, de manera tal que el diseño jurídico administrativo de la contratación se adapta correctamente a la normativa vigente. Pues bien, de conformidad con el art. 11, ley 25.675, las obras o actividades susceptibles de degradar significativamente el ambiente están sujetas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, el cual debe sustanciarse con carácter previo a su ejecución. De manera concordante, el art. 10, ley 123, establece que con carácter previo a su ejecución o desarrollo, a la obtención del certificado de uso conforme, habilitación o autorización, toda persona responsable de una nueva actividad, proyecto, programa o emprendimiento, debe presentar ante la autoridad de aplicación una solicitud de categorización —esto es, la primera de las etapas del procedimiento (cfr. art. 9, inc. ‘a’, ley 123)— para determinar si la actividad debe ser sometida a dicho trámite. De forma tal que, conforme el criterio legislativo expuesto en la normativa específica, tanto nacional como local, la prevención de los efectos ambientales negativos que un proyecto o actividad puede ocasionar, se concreta mediante la realización del procedimiento aludido con carácter previo a su ejecución o desarrollo. Esta es, por tanto, la manera en que el legislador ha determinado que debe observarse —en el aspecto ahora examinado— el principio de prevención (art. 4, ley 25.675), en tanto que ningún precepto impone la realización del procedimiento de evaluación de impacto ambiental con carácter previo al dictado de un acto que tiene por objeto definir el plan de obras a cumplir en el marco de la concesión de obra pública y el consecuente llamado a licitación para la celebración de un contrato cuyo objeto comprende, entre otros aspectos, precisamente el diseño de las obras a ejecutar. No obstante, lo cierto es que, según se desprende de las constancias de autos, el día 28 de julio de 2009 los representantes de la empresa AUSA efectuaron una presentación ante la Agencia de Protección Ambiental solicitando la categorización del emprendimiento, lo cual dio lugar al expediente nº 45.324/09. Asimismo, acompañaron la memoria descriptiva con las características generales del proyecto, la documentación que habilita al profesional designado para intervenir en la tramitación y el formulario de categorización previsto en la resolución nº 873/SSMA/04, complementaria de la ley 123 de evaluación de impacto ambiental. En tal contexto, la Dirección de Evaluación Técnica dependiente de la Agencia de Protección Ambiental, mediante el informe nº 8659/DGET/09, solicitó autorización para encuadrar el proyecto como de impacto ambiental con relevante efecto, en virtud de lo previsto en el art. 13, incs. ‘a’ y ‘k’, ley 123. Por su parte, el órgano asesor de la agencia prestó su conformidad con respecto a la categorización propiciada. Así las cosas, el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires profesional interviniente acompañó el estudio de impacto ambiental del proyecto en los términos del art. 9, inc. ‘c’, ley 123. Sobre la base de estos antecedentes, la Agencia de Protección Ambiental informó mediante la nota obrante a fs. 120 de la causa “Lubertino”, que a esa fecha —4 de septiembre de 2009— “…se han cumplimentado las etapas del procedimiento de evaluación de impacto ambiental previstas en la ley 123 (art. 9, inc. a. b. y c). A mayor abundamiento, cabe aclarar que, una vez cumplidas las etapas del procedimiento de EIA (incluida la celebración de audiencia pública) se expide, de corresponder, el Certificado de Aptitud Ambiental, el cual es previo a la preadjudicación de la obra”. A su vez, mediante la resolución nº 374/APRA/09, del 21 de septiembre de 2009, la agencia nombrada convocó a audiencia pública temática (cfr. art. 26, ley 123), la cual se llevó a cabo el día 3 de noviembre de 2009. El informe nº 12.328/DGET/09 de la Dirección General de Evaluación Técnica de la Agencia de Protección Ambiental da cuenta de las inquietudes y observaciones expuestas por los asistentes, y de la remisión de las actuaciones a la Dirección General Técnica, Administrativa y Legal para que por su intermedio se confiera intervención a las áreas competentes del Ministerio de Desarrollo Urbano a los fines de su análisis (v. causa “Lubertino”, fs. 450/1). Por lo demás, en oportunidad de conocer sobre la medida cautelar este tribunal señaló que “…con relación al incumplimiento de las medidas previstas por la legislación en materia de medio ambiente, corresponde ponderar que la ley 123, regulatoria del procedimiento técnico administrativo de evaluación de impacto ambiental (E.I.A.), define en su artículo 9 las siete etapas inherentes al mismo, las que culminan con la Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A.) y luego la emisión del Certificado de Aptitud Ambiental (C.A.A.). Ahora bien, el artículo III “perfeccionamiento y vigencia del contrato” del modelo de contrato aprobado en el pliego (cfr. carpeta “pliegos” 1/1, en cajas 3/5, agregado a la causa “Lubertino”), prevé en su sección 3.2. “Evaluación de Impacto Ambiental” que “el Ente Contratante deberá acreditar ante el Encargado del Proyecto la aprobación de la E.I.A. del Anteproyecto Técnico por las autoridades competentes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 123 (….) dentro de los cuarenta y cinco (45) días desde la fecha de vigencia”. Asimismo, allí se establece que: “si no se hubiera acreditado ante el Encargado del Proyecto la obtención de la aprobación de la E.I.A. dentro de los cuarenta y cinco (45) días desde la fecha de vigencia, el Encargado del Proyecto podrá, de allí en más y mientras tal situación se mantenga, notificar tal incumplimiento al Ente Contratante”. En consecuencia, “De no obtenerse la aprobación de la E.I.A. dentro de los (30) días siguientes a la notificación prevista precedentemente, el Encargado del Proyecto o el Ente Contratante, indistintamente, podrán declarar rescindido el Contrato sin responsabilidad para ninguna de ellas mediante notificación escrita al resto de las Partes”. Luego, el artículo IV del precitado modelo de contrato, regula el “proyecto definitivo”, y determina que debe incluir la identificación de impactos ambientales, propuestas de medidas de mitigación y el plan de manejo ambiental según lo haya previsto AUSA en el anteproyecto técnico. Superadas estas etapas, en el artículo V, se prevé la toma de posesión e inicio de la obra. En suma, más allá de la ponderación de las particularidades formales adoptada en la ley de esta contratación, lo cierto es que, de conformidad con lo expuesto, no se alcanza a vislumbrar la necesidad de otorgar la tutela precautoria pretendida en el caso, toda vez que tanto la administración como los oferentes, de conformidad con la normativa reseñada, pueden razonablemente saber ab initio —es decir incluso antes de ofertar o aún de presentarse a la convocatoria—, que las reglas de la contratación prevén expresamente la necesidad de que se dé cumplimiento a la totalidad de las etapas del procedimiento de evaluación de impacto ambiental —incluyendo la audiencia pública que, de acuerdo a las constancias obrantes en la causa, se habría realizado el día 3 de noviembre de 2009 (cfr. fs. 172 de la causa “Epsztenyn”)— y, a su vez, las consecuencias que apareja su eventual incumplimiento; lo cual prima facie resulta compatible con las disposiciones de la ley 123 y, también, de la ley 25.675”. 3. Plan Urbano Ambiental El señor magistrado de primer grado afirmó que existe aparente contradicción entre la obra proyectada y uno de los principales lineamientos del Plan Urbano Ambiental en materia de tránsito, que consiste en desalentar el uso de automóviles privados en zonas y horarios de congestión (art. 7, inc. ‘e’, ap. 1, ley 2930). Al respecto cabe señalar, en primer término, que corresponde realizar una lectura integral de las disposiciones del PUA, en tanto constituye un plan unitario y sistemático que comprende un conjunto de objetivos, lineamientos y propuestas coordinados e interdependientes. Así, es posible advertir, por caso, que al definir los objetivos y criterios orientadores para la formulación del plan, la ley 71 hace referencia al desarrollo de una infraestructura de servicios acorde con el desarrollo propuesto para la Ciudad, a cuyo fin indica dos caminos: 1) definir los lineamientos generales para un plan de infraestructura a partir de considerar la heterogénea capacidad de soporte de las distintas redes con relación a la demanda actual y futura; y 2) desarrollar de servicios, infraestructuras y equipamientos logísticos y de transporte que resulten necesarios para el sostenimiento de la capacidad productiva de la Ciudad en vista a su inserción en la nueva escala económica regional (art. 14, inc. j). A su vez, la ley 2930 postula que la Ciudad desarrolle a pleno, entre otros rasgos, a) el de ciudad integrada, entendiendo por tal la vinculación de todas sus zonas entre sí y, en especial, de la zona sur con el resto de la ciudad, y de esta última con los ríos que la rodean y con el conurbano con el que constituye un área metropolitana (art. 4, inc 1); y b) el de ciudad policéntrica, lo cual implica consolidar la jerarquía del área central y, simultáneamente, promover una red de centros secundarios, así como de centros comunales y barriales con identidad y pujanza propia (art. 4, inc. 2). En materia de propuestas territoriales, la ley prevé promover condiciones sustentables de movilidad, que incluyan —entre otras medidas— el ordenamiento del tránsito (art. 6, inc. ‘b’, ap. 5); en tanto que, con respecto a transporte y movilidad, enuncia por un lado la racionalización del uso de los automóviles privados, a través de acciones que comprenden, entre otras, desalentar su uso en zonas y horarios de congestión (art. 7, inc. ‘e’, ap. 1) y, por el otro, la conformación de un sistema vial, para lo cual dispone realizar los estudios y obras necesarios para dar conectividad franca a todos los sectores de la ciudad (art. 7, inc. ‘f’, ap. 5). Pues bien, a primera vista, el proyecto que originó este litigio guarda indudable relación con la concreción de un plan de infraestructura necesario para el desarrollo; la integración de las distintas zonas de la Ciudad entre sí y de ésta con el área metropolitana; la jerarquización de su área central; la racionalización del uso de automóviles privados desalentando su uso en zonas congestionadas; y la conformación de un sistema vial tendiente a conectar los distintos sectores de la Ciudad. De ello se desprende que el propósito de desalentar el uso de los automóviles particulares en zonas de congestión no resulta incompatible con la expansión de la red vial. Antes bien, es previsible que la mejora de la infraestructura contribuya a la mayor agilidad del tránsito y, con ello, a la descongestión. Por otra parte cabe señalar, en segundo término, que para alcanzar la meta de la reducción de los automóviles privados en circulación el PUA prevé un conjunto de medidas, entre las que cabe mencionar la expansión del uso de los medios públicos de transporte, en especial de los medios guiados, mejorando la capacidad y calidad de los servicios (art. 7, primer párrafo); la racionalización del transporte público automotor con función de complementación de los modos guiados, a través de acciones que comprenden —entre otras— rediseñar las trayectorias en relación a la jerarquización vial (art. 7, inc. ‘c’, Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ap. 1) y ampliar la red de carriles exclusivos para ómnibus y taxis ocupados (art. 7, inc. ‘c’, ap. 2); incrementar las ciclovías, bicisendas, carriles y vías exclusivas para bicicletas, hasta conformar una red que abarque toda la ciudad (art. 7, inc. ‘f’, ap. 4); y desarrollar y promover el sistema de transporte público de bicicletas (art. 7, inc. ‘k’, ap. 1). En tercer término, es dable destacar que entre las funciones del Consejo del Plan Urbano ambiental, se encuentra la de analizar las consecuencias urbanas y ambientales del conjunto de acciones incluidas en el PUA, en forma simultánea a las diferentes etapas de su elaboración (art. 5, inc. ‘d’, ley 71); motivo por el cual el Poder Ejecutivo ha de adoptar todas las medidas administrativas necesarias para ajustar las obras públicas a los postulados del PUA, debiendo conferir al Consejo del Plan Urbano Ambiental la participación que le compete en el marco de las facultades conferidas por la Constitución de la Ciudad y reglamentadas por la ley 71 (art. 28, ley 2930). En orden a la implementación del Plan Urbano Ambiental (cfr. Título III, ley 2930), el CoPUA “…se abocará, con carácter prioritario y en forma articulada, al desarrollo de: a) Un Modelo Territorial que referencie gráficamente las principales estrategias establecidas en este Plan Urbano Ambiental. b) Un Programa de Actuación sobre temática Transporte y Movilidad, en articulación con la Subsecretaría de Tránsito y Transporte. c) Un Programa de Actuación sobre la temática Revitalización de la Zona Sur, en articulación con la Subsecretaría de Planeamiento Urbano o el organismo que el futuro lo reemplace. d) La modificación de los instrumentos vigentes a perfeccionar y el desarrollo de los restantes instrumentos propuestos en este Plan Urbano Ambiental, dando especial prioridad al Código Urbanístico. (…)” En este contexto, ciertamente resultan atendibles las expresiones de la parte demandada, en cuanto alegó que el CoPUA es un organismo creado para la elaboración del Plan Urbano Ambiental, cometido que se materializó en la ley 2930 y, a partir de allí, el órgano conserva prerrogativas vinculadas con la revisión, actualización y seguimiento del plan. Pero, sin embargo, estas funciones —previstas en el art. 5, ley 71— hacen referencia al plan en forma integral y no a cada obra singular (v. fs. 324 vta.). En efecto, tal como lo reconoció el juez, la normativa no exige la intervención del Consejo del Plan Urbano Ambiental antes de cada medida concreta tendiente al cumplimiento del plan, sino que establece que las obras públicas necesariamente han de respetar sus postulados, debiendo conferirse al Consejo la participación que le corresponde para el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y la legislación aplicable (art. 28, ley 2930). De manera concordante, el art. 29, CCBA, establece que el Plan Urbano Ambiental constituye la ley marco a la cual se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas. Luego, la consulta al Consejo del Plan Urbano Ambiental, dada su competencia técnica específica y tratándose de una intervención urbana de la complejidad y envergadura que exhibe el proyecto de construcción de túneles bajo la Av. 9 de Julio —que supone atravesar el subsuelo del área central de la Ciudad, por debajo de una de sus principales arterias—, sin duda puede resultar conveniente y aún deseable. Pero lo cierto es que su intervención previa a la decisión de ejecutar las obras no viene impuesta por norma alguna. A su vez, por las razones ya dadas, no ha quedado demostrado que el emprendimiento en cuestión se aparte de los objetivos que la normativa ha establecido. Por todo ello corresponde, entonces, hacer lugar al agravio examinado. VIII. Dictamen Jurídico Mediante la resolución nº 123/GCBA/PG/2008 el Procurador General delegó en el Asesor Legal de Autopistas S.A. “…el ejercicio del control de legalidad de los actos que emita esa sociedad en materias de derecho público que requieran dictamen jurídico previo…” (art. 1) y estableció que tales dictámenes “…deben seguir obligatoriamente los criterios y la doctrina administrativa de esta Procuración General, debiendo elevar copia de aquellos a la Procuración General Adjunta de control de Legalidad dentro de los tres (3) días de emitidos” (art. 3) . A su vez, dispuso que “[l]a delegación debe subsumir su actuar a las directivas que imparta esta Procuración General. El requerimiento de instrucciones particulares o sobre las cuales no existieren antecedentes de doctrina administrativa se efectuará por parte del delegado a través de la Procuración General Adjunta de Control de Legalidad. La inobservancia de la doctrina administrativa o de las directivas impartidas por la Procuración General, será comunicada a las autoridades superiores de la sociedad y habilitará a dejar sin efecto la delegación efectuada” (art. 4). En los fundamentos del acto se hace referencia a que corresponde “..delimitar el campo de injerencia del control de legalidad que efectúa este organismo asesor, sobre las actividades y actos de las sociedades del Estado y sociedades en que la Ciudad tiene participación mayoritaria”; y se pondera que “…razones de celeridad y eficiencia en los servicios jurídicos aconsejan delegar en las áreas legales o en profesionales idóneos de tales entidades, la elaboración y suscripción de los dictámenes jurídicos previos que se requieran en cumplimiento de las normas locales vigentes, previéndose la aplicación obligatoria de los criterios y de la doctrina administrativa de la Procuración General”; previsión que, según se argumenta, tiene por objeto “…acoger una moderna concepción del Estado, en la que resulta imperativo que los distintos estamentos organizativos, por sobre sus diferencias de naturaleza institucional, obren sobre la base de similares criterios jurídicos”. Con respecto a esta cuestión cabe señalar que, conforme el art. 134, CCBA, la Procuración General dictamina sobre la legalidad de los actos administrativos y ejerce la defensa de su patrimonio. A su vez, la ley 1218, al delimitar la competencia del órgano, dispone que le corresponde actuar en el ámbito de la administración pública descentralizada dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, las Sociedades del Estado y las sociedades en que la Ciudad tiene participación mayoritaria (art. 1). El art. 10, ley 1218 —sobre deber de dictaminar, texto modificado por la ley 2095, art. 141— establece que el dictamen de la Procuración es obligatorio, previo e indelegable, en los siguientes casos: “a) Toda licitación, contratación directa o concesión, cuando su monto supere el millón (1.000.000) de Unidades de Compra, incluyendo su opinión sobre pliegos y sobre la adjudicación que se propicia; b) reclamaciones por reconocimiento de derechos, proyectos de contrato, resoluciones o cualquier asunto que por la magnitud de los intereses en juego o por la posible fijación de un precedente de interés para la Administración, pudiere afectar bienes de la Ciudad, derechos subjetivos o intereses legítimos de terceros o de agentes de la Ciudad”. Por su parte, el art. 11, ley 1218 —sobre delegación—, dispone que los dictámenes son elaborados por la Procuración General y suscriptos por el Procurador General, quien “...puede delegar esta competencia en materias en que exista doctrina administrativa uniforme y reiterada, o por razones de celeridad y eficiencia en los servicios jurídicos existentes en la Administración Pública centralizada, desconcentrada y descentralizada” (norma citada, segundo párrafo). A su vez y de manera concordante, el art. 14, ley 1218, determina que “[e]l Procurador General ejerce la dirección técnica respecto de los servicios jurídicos existentes en la Administración Pública centralizada, desconcentrada y descentralizada. Cuando delega en ellos funciones, debe hacerlo mediante resolución fundada. Puede impartir en tales casos instrucciones, las que serán obligatorias”. Tal como acertadamente lo señaló el señor juez de primera instancia, dado el monto comprometido (cfr. res. nº 515/MDUGC/2009, art. 1), el valor de la unidad de compra (cfr. ley 2095, art. 143; y ley 2999, art. 29, inc. ‘b’) y las particulares características y ubicación del emprendimiento proyectado, es indudable que el supuesto en examen resulta alcanzado por las disposiciones del art. 10, ley 1218 —dictamen indelegable— y, por tanto, no cabe tener por satisfecho el recaudo esencial establecido en el art. 7, inc. ‘d’, LPA, con el dictamen nº 26/2009, emitido en el ámbito de la delegación efectuada mediante la resolución nº 123/GCBA/PG/20008. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires No obstante, es preciso tener en cuenta que el vicio en cuestión se tendrá por configurado en el acto de adjudicación del contrato, de modo que si en el momento de su dictado la Procuración General no se hubiese expedido (cfr. art. 10, ley 1218) el acto resultará insanablemente nulo. Cabe mencionar, a su vez, que si la Administración dejase sin efecto el procedimiento licitatorio antes de la adjudicación ello no aparejará consecuencias patrimoniales para el Estado. IX. Aspectos económicos y financieros Dada la conclusión precedente, los cuestionamientos referidos a los aspectos económicos y financieros —incluida la alegada falta de aprobación legislativa de la operación de crédito público— devienen prematuros, toda vez que la Procuración General deberá expedirse necesariamente sobre esos puntos. En consecuencia, nada cabe decidir al respecto en esta oportunidad. X. Costas Cuando la sentencia de Cámara es revocatoria o modificatoria de la de primera instancia el tribunal debe adecuar la decisión en materia de costas y honorarios, conforme el contenido de su pronunciamiento, aunque no hayan sido motivo de apelación (art. 249, CCAyT). Ello así pues, en tales supuestos, la revocación o modificación de la sentencia de primer grado conlleva, paralelamente, la alteración de los parámetros ponderados al distribuir las costas (arts. 62 y cctes., CCAyT) y, en su caso, al efectuar la regulación (arts. 6, 7, y cctes., ley 21.839, modificada por la ley 24.432; cfr. esta Sala, in re “Zarate Herrera, José Robinson c/ G.C.B.A. s/ amparo”, EXP nº 7041/0, entre muchos otros precedentes). En cumplimiento de dicho mandado legal, teniendo en cuenta que la sentencia apelada, que hizo lugar en parte a la pretensión, es modificada toda vez que los agravios vertidos por los apelantes progresan parcialmente, atento al modo en que se resuelve corresponde adecuar la decisión en materia de costas, distribuyéndolas en el orden causado por cada parte, atento a la existencia de vencimientos parciales y mutuos (arts. 65, CCyT, 28, ley 2145, y 14, CCBA). En cambio, nada cabe decidir en materia de honorarios, en este estadio procesal, toda vez que por el momento no han sido regulados los devengados por la actuación cumplida ante la primera instancia (art. 14, ley 21.839). XI. Las razones vertidas resultan suficientes para hacer lugar en parte a los recursos interpuestos, en tanto las restantes cuestiones planteadas no resultan relevantes a los fines de resolver. Al respecto, corresponde puntualizar que —según se ha señalado reiteradamente— el tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones propuestas a consideración de la Alzada, sino que debe abordar expresamente el tratamiento de tan sólo aquellas que resultan conducentes y esenciales para decidir el caso y bastan para sustentar un pronunciamiento válido (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros). En mérito a las consideraciones expuestas, textos legales y jurisprudencia citados; el tribunal RESUELVE: 1) Hacer lugar parcialmente a los agravios y, en consecuencia, modificar la sentencia apelada, revocándola en cuanto declaró la nulidad del art. 1 de la resolución nº 515/MDUGC/2009 y del llamado a licitación pública nº 8 —Túneles bajo Av. 9 de Julio—, convocada por el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de Autopistas Urbanas S.A. 2) Disponer que, previo a todo, la Procuración General se expida (cfr. art. 10, ley 1218), a fin de observar estrictamente el requisito del control de legalidad y por los fundamentos vertidos ut supra (cfr. consid. VIII). 3) Con costas en el orden causado (cfr. consid. X). 3) Agréguese una copia certificada de este pronunciamiento a la causa “Epszteyn, Eduardo Ezequiel y otros c/ G.C.B.A. s/ amparo” (EXP 34.682/0). Regístrese. Notifíquese —a la señora Fiscal de Cámara en su despacho— y oportunamente devuélvase.-