Transparencia Presupuestaria en el Ecuador

Transparencia Presupuestaria en el Ecuador
Simón Cueva
CORDES
El Proyecto “Ciudadanizando la Política: Aportes de Políticas Públicas para el Debate Nacional, Ecuador
2006” es una iniciativa de Grupo FARO en colaboración con Alianza Equidad, Infodesarrollo, CIESPAL y
Participación Ciudadana” y el apoyo de NED, IDRC y UNICEF.
Grupo FARO no comparte necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicación, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.
Fuentes Fotograficas: Fundación E•dúcate - Revista “Al Andar”, Acción para el desarrollo local, - Octubre 2006, número 2.
índice
PRESENTACIÓN
5
RESUMEN EJECUTIVO
6
INTRODUCCIÓN
10
I.- FINANZAS PÚBLICAS Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
11
Una posición fiscal mejor pero vulnerable
Un presupuesto incompleto y con excesiva rigidez en la estructura del gasto
El proceso de preparación y aprobación del presupuesto
Ejecución presupuestaria, prioridades de gasto y transparencia
Sistema de información, normas y obligaciones de reporte
II.- OPCIONES DE POLÍTICA Y PRIORIDADES
19
Los primeros cien días: dar mensajes claros
El primer año de Gobierno: sentar bases para políticas fiscales responsables
Los cuatro años de Gobierno: consolidar las reformas
III.- IDENTIFICACIÓN DE OBSTÁCULOS Y ALIANZAS Y DETERMINACIÓN DE ESTRATEGIAS
24
La política detrás del presupuesto
Potenciales aliados para una reforma
IV.- HOJA DE RUTA: SUGERENCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
29
BIBLIOGRAFIA
32
ANEXOS
33
PRESENTACIÓN DOCUMENTOS DE POLITICAS PÚBLICAS
El presente documento es parte del proyecto “Ciudadanizando la Política: Aportes de Políticas Públicas para el Debate Nacional Ecuador 2006”. Esta es
una iniciativa de Grupo FARO, en alianza con otras
instituciones, para contribuir con el enriquecimiento del debate electoral proponiendo políticas públicas desde la sociedad civil. En el marco de esta iniciativa, Grupo FARO ha promovido la elaboración
de propuestas de políticas públicas en siete temas
que creemos deben ser enfrentados en el próximo
gobierno:
• Ambiente
• Educación
• Género
• Finanzas Públicas
• Modernización del Estado
• Productividad de las PYMES
• Programas Sociales
Cada documento incluye un breve diagnostico de
la situación del sector en el cual se enmarca la propuesta. A continuación, describe las diferentes alternativas de políticas que se podrían implementar
para solucionar la problemática descrita así como
los costos y beneficios asociados a la implementación de cada alternativa. A continuación, cada
autor (a) desarrolla la alternativa de política que,
a su parecer, tiene mas impacto y factibilidad de
contribuir con el mejoramiento del sector y de la
sociedad en general. Dada nuestra convicción que
la sociedad civil puede contribuir con propuestas concretas para mejorar la calidad de las políticas publicas, cada documento propone una hoja
de ruta que incluye las medidas concretas a implementar en los primeros cien días, 1 ano y 4 anos
del próximo gobierno.
El proyecto “Ciudadanizando la política” propone
devolver la política a los ciudadanos. Creemos que
esa es la única manera que la deliberación y las
políticas públicas respondan a las necesidades y
expectativas de la ciudadanía y contribuyan al desarrollo del país. En esa medida, se propone superar
la visión que la sociedad civil se define como tal en
la medida que se distancia de la política. Por ello,
durante la iniciativa se realizaran reuniones con los
equipos de planes de gobierno de diferentes candidatos a la presidencia de republica para presentar los documentos y contribuir con la elaboración
de sus propuestas de gobierno. Adicionalmente, las
propuestas serán difundidas en diferentes medios
de comunicación y, buscando descentralizar el debate electoral, presentadas en foros en cinco provincias del Ecuador.
En tiempos donde la política es percibida como el
espacio de la confrontación y el antagonismo, el
Proyecto busca generar espacios para un dialogo
de amplia cobertura e ideológicamente incluyente.
Respondiendo a la diversidad del Ecuador, las organizaciones y autores que presentan sus propuestas en esta iniciativa provienen de diferentes trayectorias, experiencias y posiciones ideológicas. Sin
embargo, sus propuestas tienen en común la promoción y protección del derecho que tenemos la ciudadanía a vivir en una sociedad mas desarrollada,
equitativa, productiva y justa. De esta manera esta
iniciativa muestra el importante rol que podemos
tener los ciudadanos promoviendo consensos sobre las políticas publicas que nuestro país requiere
para un desarrollo con igualdad de oportunidades.
A nombre de quienes hacemos la Fundación para el
Avance de las Reformas y las Oportunidades – Grupo FARO queremos agradecer a Simón Cueva por
la calidad de este documento, su compromiso con
la iniciativa y su disposición para presentarlo en
una diversidad de foros que exigieron pluralidad y
apertura intelectual para enriquecerlo con los comentarios y sugerencias dados por los equipos de
planes de gobierno y la ciudadanía en general.
De igual forma queremos agradecer a las organizaciones aliadas de esta iniciativa: Alianza Equidad,
CIESPAL, Infodesarrollo y Participación Ciudadana.
Su aporte y compromiso han sido claves para el desarrollo de este Proyecto. Además, queremos reconocer el valioso apoyo del Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales (CIES) del Perú cuya
experiencia en “Elecciones 2006: Aportes para el
gobierno peruano 2006-2011” fueron claves para
esta iniciativa. Finalmente, queremos reconocer
el aporte de las organizaciones cuya cooperación
hizo posible la implementación de la iniciativa:
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingles), Fondo para
la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF) y la
Fundación Nacional para la Democracia (NED, por
sus siglas en ingles).
Quito, noviembre de 2006
Orazio J. Bellettini
Director Ejecutivo
Grupo FARO
Ciudadanizando la política
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RESUMEN EJECUTIVO
Las prioridades en el uso del gasto público—financiado con impuestos de todos los ciudadanos, recursos del
petróleo y endeudamiento público—afectan a ciertos sectores y benefician a otros, redistribuyen la riqueza y
permiten avanzar hacia un crecimiento estable, la reducción de la pobreza y la mayor inclusión social, el desarrollo de infraestructuras o la mejora de las condiciones de vida. El Presupuesto General del Estado (PGE)
debería ser el vehículo a través del cual la sociedad, a través de sus representantes, discuta democráticamente
y decida las prioridades para el gasto público y el desarrollo del país. Sin embargo, la discusión presupuestaria es muy opaca para la mayoría de la población y no permite que el Presupuesto sea realmente un instrumento de definición de las prioridades nacionales.
Este trabajo pretende simplemente ser una presentación clara del tema presupuestario, discutir las deficiencias y problemas asociados y sugerir algunas recomendaciones que puedan ser consideradas por el nuevo
Gobierno a ser elegido hasta fines del año 2006.
FINANZAS PÚBLICAS Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
Aunque la situación de las finanzas públicas ecuatorianas ha mejorado en años recientes, esta mejoría es
más precaria de lo que aparenta a primera vista. Una coyuntura internacional muy favorable y un mayor
crecimiento han incrementado los ingresos fiscales. El Sector Público no Financiero ha tenido, desde el
año 2000, un superávit global, con gastos fiscales menores a los ingresos, lo que ha permitido reducir la
deuda pública. Sin embargo, el Ecuador es uno de los países latinoamericanos que ha ahorrado menos los
ingresos extraordinarios de la bonanza. Al ser un país dolarizado y altamente dependiente del petróleo,
ya no tiene una política monetaria independiente, quedando sólo la política fiscal como “colchón” frente
a cualquier imprevisto. Además, el gasto público ha crecido mucho en años recientes, especialmente en
gasto corriente, incluyendo sueldos y salarios cuadruplicados desde el año 2000. Finalmente, las cifras de
deuda pública no incluyen una serie de obligaciones contingentes (garantías y subrogaciones de deuda,
pasivos asociados al subsidio eléctrico, deterioro patrimonial del Fondo de Solidaridad, déficit actuarial de
pensiones).
Un presupuesto incompleto y con excesiva rigidez en la estructura del gasto
El PGE es poco claro y muy rígido, por lo que el gobierno casi no tiene margen de maniobra para implementar una planificación trascendente del gasto público para el desarrollo nacional.
• El PGE tiene una presentación que mezcla ingresos corrientes (impuestos, tasas, ventas de petróleo,
transferencias de otras entidades), ingresos de capital (venta de activos o transferencias) y rubros de
financiamiento que implican nueva deuda o reducción de activos (desembolsos externos o internos,
recuperación de préstamos del seguro social, variación de depósitos). La misma mezcla ocurre por
el lado de los egresos, incluyendo gastos corrientes (sueldos y salarios, bienes y servicios, intereses,
pensiones, transferencias a otras entidades) o de capital (inversión pública, transferencias) y rubros de
financiamiento (amortización de deuda pública, concesión de préstamos del seguro social, inversiones). Esta presentación tradicional implica que las columnas de “ingresos” y “gastos” siempre tengan
el mismo total, independientemente de que haya un déficit fiscal (cuando los ingresos genuinos son
menores a los gastos totales, lo que implica la necesidad de endeudarse o utilizar los depósitos preexistentes para cubrir la diferencia) o un superávit fiscal.
• Muchos de los ingresos del PGE están preasignados, es decir que tienen dueño. Se destinan a entidades autónomas y descentralizadas, algunas incluidas en el PGE (en la proforma 2006, era el caso
de 13% de los ingresos totales) y otras excluidas del PGE (por montos equivalentes a 36.5% de los
ingresos totales de la proforma 2006), para las cuales ni la composición ni las prioridades de dichos
gastos se discuten. Además, varias disposiciones legales obligan a gastar en determinados usos alrededor de 8.1% del total de gastos. Más aún, muchos gastos recurrentes son rígidos o imposibles
de modificar a corto plazo: sueldos y salarios, pensiones, intereses, bienes y servicios para el funcionamiento diario de la administración, gastos preasignados o el uso de ingresos preasignados o de
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Ciudadanizando la política
autogestión para inversiones por las distintas entidades, muchas transferencias, deuda pública predestinada a proyectos de inversión específicos. A fin de cuentas, la proporción de gastos que puede
reorientarse en función de las prioridades de la administración de turno es muy limitada: cerca de
6% del total de gastos.
• Cerca de 28% de los gastos del PGE se ejecuta fuera del presupuesto. Este rubro incluye los costos
para Petroecuador de importar combustibles (GLP, diesel y naftas para producción de gasolina, diesel para generación eléctrica) a precios internacionales y venderlos en el país a precios subsidiados,
que no han cambiado desde enero de 2003. Los costos asociados a estos subsidios no aparecen en
el presupuesto (porque Petroecuador los deduce de ingresos petroleros antes de transferir recursos al
Ministerio de Economía y Finanzas, MEF), equivalen a más de la mitad de la inversión pública presupuestada para 2006 y favorecen, según varios estudios, sobre todo a los más ricos y al contrabando.
Esta rigidez casi total del PGE limita la capacidad de cualquier gobierno de implementar reales cambios de
orientación en las políticas públicas. Como la ejecución presupuestaria depende de la discrecionalidad del
MEF y de presiones políticas, muchos sectores han visto a las preasignaciones como un sistema para proteger sus recursos en épocas de vacas flacas y, de paso, recibir más recursos, a veces más allá de lo que realmente pueden ejecutar, en épocas de bonanza. Además, la creciente descentralización ha implicado una
mayor transferencia de recursos preasignados hacia los gobiernos subnacionales, sin que paralelamente se
les haya transferido competencias de gasto y sin un esquema claro sobre qué nivel de gobierno asume qué
competencias. El problema es que tantas preasignaciones y rigideces hacen que la política fiscal sea procíclica: se gasta más cuando la economía está bien (porque los ingresos fiscales suben, y por tanto las preasignaciones) y menos cuando hay época de crisis, que es cuando la economía más lo necesitaría. Lo sano sería
que se ahorre parte de los excedentes en época de bonanza, para gastarlos en época de vacas flacas, lo que
además aseguraría que el gasto social (salud y educación básicas, infraestructura rural) no sea la variable de
ajuste que se corte abruptamente en épocas difíciles.
Un proceso presupuestario poco transparente y muy discrecional
El proceso presupuestario se discute muy poco públicamente y su ejecución es demasiado discrecional, por
lo que la sociedad civil poco a nada conoce o aporta.
• El proceso de aprobación presupuestaria refleja presiones de distintos sectores que buscan mejorar su
posición relativa en la distribución de recursos. Aunque la Constitución limita los cambios (no incrementar los estimados de ingresos o gastos) que pueden hacer los parlamentarios, el Congreso tiende
a reducir las partidas de intereses o amortización de deuda para subir otros gastos. Como igual hay
que pagar la deuda pública, esto obliga al Ejecutivo a realizar recortes a distintos sectores durante el
año para compensar dicha decisión, pero el Congreso no asume el costo político de decir a quién se
corta.
• El área en la que existe el mayor grado de discrecionalidad o flexibilidad es la inversión pública,
porque el gasto corriente es tremendamente inflexible. El problema aquí reside en que no existe un
sistema claro, transparente y técnico de definición de prioridades de inversión, lo que da paso a un
mayor peso de decisiones políticas o de intereses del momento y no a una priorización seria de los
proyectos de inversión en función de sus costos y beneficios para el país y su desarrollo.
• Durante la ejecución presupuestaria, el MEF puede modificar el PGE aprobado dentro de ciertos
límites legales. Las diferencias entre lo aprobado y lo ejecutado pueden ser significativas, especialmente usando recursos imprevistos y modificando grupos de gasto, en función de las limitaciones
de caja durante el año, las prioridades del Gobierno, la capacidad de ejecución de las distintas entidades y las presiones políticas. Típicamente, el gasto en sueldos y salarios acaba siendo mayor al
aprobado, y aquellas entidades con mayor peso político salen beneficiadas frente a las que tienen
débil capacidad de ejecución y menor apoyo político.
Ciudadanizando la política
7
• La Ley prevé ciertas normas de prudencia para que la estabilidad macroeconómica no sea afectada.
Sin embargo, los límites sólo se aplican a la proforma y no al presupuesto ejecutado, que al final es
lo que cuenta. Por ejemplo, el gasto corriente se haya incrementado 15.5% en promedio en términos
nominales durante 2002-05, y 7% en términos reales, frente al 3.5% anual previsto por la Ley.
• Pese a ciertos progresos recientes, los esfuerzos para difundir información sobre la ejecución presupuestaria y volverla más accesible a la población reflejan más iniciativas aisladas que un compromiso formal y permanente. Por lo demás, un inconveniente tradicional que refleja problemas de reporte
y limitaciones legales, es que, mientras a algunas instituciones les sobra liquidez, otras (generalmente
el Tesoro) deben endeudarse, con los correspondientes costos, durante el año para cubrir sus necesidades de liquidez. Finalmente, el sistema de administración financiera (SIGEF) tiene varias debilidades, ya que no permite una consolidación completa y rápida de la información fiscal para usarlo
como una herramienta gerencial para optimizar el uso y evaluar el impacto real del gasto público, y
no cubre a todas las entidades del Gobierno Central.
OPCIONES DE POLÍTICA Y PRIORIDADES
La Ley ya prevé un esquema claro para introducir mayor consistencia entre la planificación, el programa de
gobierno y los presupuestos anuales e incluye normas para asegurar la prudencia fiscal y obligaciones de
transparencia y de libre acceso del público a la información. En la práctica, estas disposiciones no se aplican
plenamente. ¿Qué se puede hacer para que el PGE empiece a ser de verdad una herramienta de discusión
democrática y definición abierta de prioridades de gasto? Se proponen recomendaciones, algunas inmediatas y otras más graduales.
Los primeros cien días: dar mensajes claros
1. Presentar una pro-forma presupuestaria 2007 clara y comprensible, que cumpla con la legislación vigente y restrinja la expansión del gasto corriente. Esto incluiría presentar de manera comprensible el presupuesto y sus prioridades, resistir a presiones de gasto sin planificación, cumplir estrictamente los límites legales para gasto corriente, e incluir metas detalladas de desarrollo humano y social que se piensa lograr con
los recursos recibidos.
2. Detallar los proyectos estratégicos de inversión y de reducción de la pobreza y cómo se va a crear un
sistema técnico de planificación de la inversión pública. El presupuesto 2007 debería mostrar un aumento
significativo de la inversión pública, y los candidatos deben explicar qué proyectos de inversión van a privilegiar, para evitar luego excesivas presiones políticas sobre el uso de los recursos extraordinarios, y comprometerse a implementar un adecuado sistema técnico de planificación, evaluación y control de la inversión
pública.
3. Transparentar, discutir públicamente y enfrentar el tema de los altos subsidios energéticos. Los subsidios
generalizados se han vuelto descomunales y generan distorsiones evidentes. Se debe hacer enteramente explícitos los subsidios existentes en la proforma presupuestaria a enviarse a fines de enero, discutir su peso relativo y su impacto redistributivo, comprometerse a no incrementarlos más, y abrir un proceso de discusión
amplio sobre los subsidios y posibles mecanismos bien diseñados de protección a los sectores más desfavorecidos, que podrían acompañar una eventual reducción de los subsidios.
4. Ejecutar el presupuesto de manera transparente y con mayor veeduría ciudadana. Publicar regularmente
información clave y detallada, implementar el presupuesto con un sistema de información modernizado y
expandido y el sistema de licitaciones públicas por Internet, publicar los informes de auditoría sobre la ejecución presupuestaria, formalizar el rol de veedurías ciudadanas y de rendición de cuentas, y fortalecer técnicamente a las comisiones del Congreso que se encargan de temas económicos y presupuestarios.
8
Ciudadanizando la política
El primer año de Gobierno: sentar las bases para políticas fiscales responsables
1. Implementar un sistema de planificación, evaluación y control de la inversión pública que minimice la interferencia política. Para recuperar el rol planificador del Estado y priorizar el gasto, se necesita un esquema
que permita evaluar el costo-beneficio de las inversiones públicas desde una óptica técnica, incluyendo criterios sociales y objetivos de reducción de la pobreza. Aprovechando buenas experiencias internacionales,
debe ser un sistema transparente, con reglas claras, un sistema competitivo entre proyectos, y que priorice en
función del beneficio para el país y para sus habitantes más pobres.
2. Discutir abiertamente la relación entre gobierno central, gobiernos locales y entidades intermedias, para
lograr una descentralización responsable. El proceso de descentralización tiene mucha fuerza política y puede ser útil para que el público vea los resultados concretos del gasto público a escala municipal y para mejorar la gobernabilidad del país. Sin embargo, la descentralización tiene muchos riesgos si no está bien diseñada, con claras funciones respectivas para los distintos niveles de gobierno. Debe ser fiscalmente neutra, es
decir no empobrecer aún más al Gobierno Central. Las reglas básicas de prudencia deben incluir mecanismos para el uso eficiente de recursos, mejor recaudación local, límites al crecimiento de la burocracia local
y al gasto excesivo en épocas preelectorales y mecanismos de mayor participación y veeduría ciudadana.
3. Ir creando las condiciones para reducir las preasignaciones y proteger al gasto social en épocas de vacas
flacas. Revisar las preasignaciones—que generan una política fiscal procíclica y afectan la capacidad de proteger y estabilizar el gasto social—sólo es políticamente viable si en paralelo se introduce algún esquema que
asegure confiabilidad para los distintos sectores en que los recursos de financiamiento sí existirán, incluso en
épocas difíciles. Una opción sería un esquema de balance fiscal estructural, donde las metas fiscales toman
en cuenta al ciclo económico, como lo ha desarrollado Chile por ejemplo, para ahorrar recursos cuando la
coyuntura es buena o los precios del petróleo altos, y a gastarlos cuando la situación es menos favorable.
Los cuatro años de Gobierno: consolidar las reformas
1. Ir hacia una planificación de mediano plazo y un presupuesto plurianual. Se debe avanzar con pasos
claros hacia un presupuesto por resultados, acompañando los presupuestos de las entidades de objetivos generales y específicos en áreas clave para el desarrollo humano e indicadores de medición.
2. Ir abriendo mayores márgenes de maniobra fiscal para las prioridades de política pública. Aunque es
un tema políticamente complicado, las opciones incluyen mayores esfuerzos de recaudación fiscal con una
modernización y sana administración del SRI y de Aduanas, el reemplazo de los subsidios generalizados por
mecanismos bien enfocados para los más pobres y la introducción de mecanismos de evaluación del gasto
público.
3. Introducir cambios legales que consoliden la seriedad fiscal y limiten la evasión de responsabilidades. Esto
incluiría limitar la política clientelista del Congreso de modificar partidas combinando el “sobre” y el “bajo
la línea” o de subestimar el pago de intereses de la deuda pública, extender las obligaciones de cumplimiento de la ley y de las reglas de prudencia al presupuesto ejecutado y no únicamente a la proforma, y limitar la
discrecionalidad del Ejecutivo en la implementación del presupuesto y su reporte.
4. Fortalecer el manejo transparente y eficiente de la deuda pública, con una estrategia para reducir el costo y atenuar los riesgos de la deuda.
Ciudadanizando la política
9
INTRODUCCIÓN
TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
EN EL ECUADOR
La política fiscal es crítica para cualquier país,
porque determina el uso de un monto muy importante de dinero proveniente de impuestos a todos los ciudadanos, de recursos naturales no renovables como el petróleo y de endeudamiento
público que ésta y las siguientes generaciones tendrán que pagar de alguna forma. Las prioridades
en el uso de los recursos públicos tienen un impacto a favor de ciertos sectores y en detrimento
de otros, generan tendencias redistributivas de la
riqueza, permiten avanzar más o menos rápidamente hacia objetivos nacionales como pueden ser
un crecimiento estable, la reducción de la pobreza
y la mayor inclusión social, el desarrollo de infraestructuras o la mejora de las condiciones de vida.
El Presupuesto General del Estado—principalmente
el Presupuesto del Gobierno Central, pero también
aquellos de entidades autónomas y de la Seguridad
Social—es clave porque debería ser el vehículo a
través del cual la sociedad, a través de sus representantes, puede discutir democráticamente y decidir las prioridades para el gasto público y el desarrollo
del país. Debería ser, entonces, el presupuesto un
instrumento de primera importancia democrática,
como expresión de los objetivos de desarrollo nacionales y como expresión contable de la política,
planificación y estrategia del país.1
da en estudios existentes sobre el tópico (ver bibliografía), en discusiones con actores claves del tema
y en la experiencia del autor. Tiene como objetivo
el presentar brevemente la situación presupuestaria,
discutir las deficiencias y problemas asociados y sugerir algunas recomendaciones que puedan ser consideradas y, en su defecto, aplicadas por el nuevo
Gobierno a ser elegido hasta fines del año 2006.
Por estas razones, analizar el proceso presupuestario y la manera cómo se definen las prioridades
de gasto es muy importante para permitir y sugerir
mejoras a la manera en que los ecuatorianos utilizamos los escasos recursos públicos para mejorar
nuestras posibilidades de desarrollo. A su vez, estas definiciones son claves para asegurar una mayor
gobernabilidad en el país, ya que un Estado percibido de manera recurrente como ineficiente en su
gasto público y en su capacidad de generar consensos nacionales básicos para el uso de los recursos públicos acaba perdiendo legitimidad ante las
grandes mayorías nacionales.
Este trabajo no pretende ser una investigación novedosa sino simplemente una presentación simple,
clara y explicativa del tema presupuestario, basa-
1 Quisiera agradecer las discusiones sobre el tema o comentarios y críticas al documento de Vicente Albornoz, Orazio Bellettini, Simone Bertoli,
Fernando Bustamante, Jaime Carrera, Fabián Carrillo, Augusto de la Torre, Elsa de Mena, Julio Echeverría, Jorge Guzmán, Sandra Mendoza, Juan
Pablo Mora, Olga Núñez, Gilberto Pazmiño, Mauricio Pinto, Verónica Quintero y Sigrid Vásconez. Los errores e imprecisiones son de mi exclusiva
responsabilidad.
10
Ciudadanizando la política
I.- FINANZAS PÚBLICAS Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
Una posición fiscal mejor pero vulnerable
La situación de las finanzas públicas ecuatorianas
ha tenido una mejora en los años recientes, asociada a una coyuntura muy favorable. El entorno
internacional ha sido muy positivo y el fuerte crecimiento de la economía mundial—impulsado por
la China, la India y los Estados Unidos—ha generado una demanda importante por materias primas
como el petróleo, de las cuales el Ecuador es exportador y que generan muy importantes recursos
fiscales para el país. En ese contexto, la economía
ecuatoriana ha tenido un mayor crecimiento, que
ha ayudado a incrementar los ingresos fiscales no
petroleros, además de los petroleros.
Por otro lado, el sector público tuvo que hacer frente a importantes restricciones de financiamiento,
luego de la profunda crisis económica y financiera
del año 1999. Al haber declarado una moratoria en
los pagos de la deuda externa desde 1999, el país no
pudo acceder a los mercados internacionales de capital hasta el año 2005, por lo que su financiamiento externo dependía de los organismos multilaterales de
crédito, de créditos de otros gobiernos como los del
Club de París y de préstamos de proveedores. En el
mercado interno, la dola-rización de la economía
eliminó la posibilidad de financiamiento del Banco
Central al sector público (que anteriormente estaba
ya estrictamente limi-tado bajo la Ley de Régimen
Monetario y Banco del Estado), por lo que el financiamiento interno ha podido únicamente recurrir al
mercado y a algunas instituciones públicas como el
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Como un
déficit fiscal implica, casi automáticamente, un incremento de la deuda pública que es su principal
fuente de financiamiento, la menor capacidad de
endeudarse tuvo como contraparte la necesidad de
mejorar el resultado fiscal, lo que se logró gracias
a mayores ingresos petroleros, mejoras en la recaudación tributaria, una fuerte caída de la masa salarial como porcentaje del PIB en 1999 como consecuencia de la devaluación del sucre antes de la
dolarización, caída que ha sido más que compensada en años recientes y se ha acompañado de un
incremento de las contribuciones a la Seguridad
Social.
En este entorno, las operaciones del Sector Público no Financiero han tenido, desde el año 2000,
un superávit global, es decir que los gastos fiscales
han sido menores a los ingresos. Esta situación, que
no se observaba desde el año 1990, ha permitido a
su vez que la deuda pública se reduzca. Partiendo
de niveles muy elevados en el año 2000 (86% del
PIB), la deuda se ha reducido a 40% del PIB a fines
del año 2005 y, aunque se espera que se reduzca
algo más este año, sigue en niveles aún considerados bastante vulnerables para un país del nivel de
desarrollo y con limitado acceso a financiamiento
barato como es el Ecuador.
Sin embargo, esta mejoría de la situación es bastante más precaria de lo que aparenta a primera vista.
Hay muchas debilidades en la situación fiscal estructural del Ecuador y muchas razones para que la
reducción de la deuda pública deba continuarse:
(i) El actual entorno tan favorable se explica en buena parte por los altos precios del
petróleo, un recurso no renovable para el
cual el país dispone de reservas por 30 años
adicionales quizás, por lo que los ingresos
extraordinarios que genera deberían utilizarse para financiar inversiones bien diseñadas para mejorar las posibilidades de crecimiento del país, ayudar a los más pobres de
los ecuatorianos y reducir el peso de la deuda que transmitimos a las siguientes generaciones. Por lo demás, muchas de las reformas que podrían generar mayor desarrollo
humano en el país—asociadas a una mejor
competitividad de los sectores productivos y
una ma-yor eficiencia económica, la generación de empleo y una distribución más
justa del ingreso—no se han implementado.
(ii) La mejoría en la situación fiscal no es propia del Ecuador, sino que se ha observado
en la mayoría de países latinoamericanos.
Más aún, el Ecuador es uno de los países
que, en proporción, ha ahorrado menos los
ingresos extraordinarios, pese a ser, en proporción unos de los países cuyos ingresos
más han crecido por la bonanza petrolera.
En los últimos tres años, la reducción de la
deuda pública en el Ecuador ha sido menor
a la observada para Latinoamérica.
(iii) El Ecuador ha visto incrementar aún más su
dependencia del petróleo, lo que significa
que seríamos muy vulnerables a un cambio
de la coyuntura. El déficit fiscal no petrolero (excluyendo los ingresos por exportaciones de crudo) ha subido de 3.1% del PIB en
2002 a 5.1% del PIB en 2005.
Ciudadanizando la política
11
Cuadro 1: Evolución reciente de la situación fiscal del Ecuador
(Resultado del Sector Público No Financiero; Porcentaje del PIB)
2000
2001
2002
2003
PIB (crecimiento anual)
2.8
5.3
4.2
3.6
Superávit Fiscal
1.5
0.0
0.8
1.6
Superávit Primario
8.1
4.7
4.2
4.4
Déficit No Petrolero
-6.6
-4.5
-3.1
-2.2
Ingresos Totales
25.9
23.3
25.5
24.1
Ingresos Petroleros
9.2
6.4
5.6
5.8
Ingresos Tributarios
10.6
11.8
11.8
11.1
Gastos Totales
24.4
23.3
24.7
23.0
Gastos Corrientes
19.4
16.7
18.4
17.9
Gastos de Capital
5.0
6.6
6.4
5.1
Deuda Pública
86.1
66.5
56.7
50.6
Fuente: BCE
(iv) Para un país dolarizado, que ha abandonado la posibilidad de tener una política monetaria independiente, es fundamental acumular, en época de bonanza, un “colchón”
de ahorros fiscales para suavizar los efectos de cualquier shock o imprevisto que, de
lo contrario, podría ser muy costoso para
los sectores más desfavorecidos de la población.
(v) Se ha observado un crecimiento importante del gasto público en años recientes.
Lamentablemente, han sido los gastos corrientes—en particular los sueldos y salarios—los que han crecido, en detrimento
del gasto de capital. Desde 2000, el gasto
nominal en sueldos y salarios se ha multiplicado por cuatro, pasando de 4.8% a 8%
del PIB. Esto refleja un aumento del número de empleados públicos, particularmente
en Fuerzas Armadas y Policía, y generosos
incrementos salariales, mucho más allá de
aquellos que eran comprensibles dada la
pérdida de poder adquisitivo asociada a la
crisis del año 1999.
(vi) Finalmente, las cifras de deuda pública no
necesariamente incluyen una serie de obligaciones contingentes del Gobierno, derivadas por ejemplo de garantías que ha otorgado sobre operaciones de endeudamiento
de otras entidades (sobre las cuales no existe información clara), de posibles subrogaciones de deuda que va asumiendo, de los
pasivos estatales asociados al subsidio eléctrico, del deterioro patrimonial del Fondo
de Solidaridad, que no ha sido transparen-
2004
7.9
2.1
4.5
-2.9
25.1
6.5
11.1
23.0
18.0
4.9
44.6
2005
4.7
0.7
2.9
-5.1
25.1
6.1
11.8
24.3
19.3
5.0
39.8
tado, y del financiamiento del déficit actuarial del sistema de pensiones
que el país tendrá que enfrentar, tarde o temprano, conforme la pirámide
de edades de la población cambie
ineluctablemente hacia una mayor
proporción de jubilados. Este problema
latente se agravó con la decisión de
distribuir los fondos de reserva que estaban en poder del Seguro Social.
Un presupuesto incompleto y con excesiva rigidez
en la estructura del gasto
La estructura del gasto público en el Ecuador adolece de una rigidez muy grande, que
impide a los gobiernos llevar a cabo políticas activas y significativas en el área fiscal y
poder tener una influencia mayor en la definición de verdaderas prioridades de políticas
públicas a través del Presupuesto General del
Estado (PGE). Esta tendencia se ha ido reforzando en años recientes.
El PGE consolidado incluye ingresos y gastos
de muchas entidades del sector público no financiero, incluyendo el Gobierno Central, las
entidades autónomas y descentralizadas y la seguridad social,2. Sin embargo, no abarca a todas
las entidades del sector público: están excluidas
las entidades del sector público financiero (Banco
Central, Corporación Financiera Nacional, Banco
de Fomento, Banco de la Vivienda, Banco Ecuatoriano de Desarrollo), las entidades de régimen seccional autónomo (incluyendo municipios y consejos provinciales, excepto para las transferencias
2. El Presupuesto General del Estado consolidado resulta de la consolidación de cuentas de ingresos, gastos y financiamiento de instituciones
con diversos marcos legales, financieros y operativos, incluyendo al Presupuesto del Gobierno Central—que como en varios otros países es el
principal instrumento de política fiscal—y a los de entidades autónomas y descentralizadas y de la Seguridad Social. Sin embargo, observar el
PGE consolidado es útil para tener una visión global de las fuentes y los usos de los recursos públicos y de las prioridades implícitas o explícitas
de las políticas públicas.
12
Ciudadanizando la política
que reciben del Gobierno Central) y otras personas
jurídicas que, por disposiciones legales, sí reciben
recursos públicos (por ejemplo, empresas públicas,
FODESEC, FONSAL, SOLCA, entidades deportivas
o universidades privadas).
El PGE incorpora tradicionalmente un concepto de
flujo de ingresos y gastos. Así, incluye tanto los ingresos genuinos, sean corrientes (provenientes de
impuestos, otros ingresos como tasas e intereses,
venta de bienes y servicios como el petróleo, transferencias de otras entidades) o de capital (por venta de activos o transferencias), como los rubros de financiamiento (desembolsos de créditos externos o
internos, recuperación de préstamos del seguro social, o variación de depósitos). Por el lado de los
egresos, también incluye por un lado gasto, sea corriente (sueldos y salarios, bienes y servicios, pago
de intereses, pensiones, transferencias a otras entidades) o de capital (inversión pública, transferencias)
y, por otro, rubros de financiamiento (amortización
de deuda pública, concesión de préstamos del seguro social, inversiones)3. Esta presentación tradicional
implica que las dos columnas de “ingresos” y “gastos” siempre tienen el mismo total, independientemente de que haya un déficit fiscal (cuando los ingresos genuinos son menores a los gastos totales, lo
que implica la necesidad de endeudarse o utilizar
los depósitos preexistentes para cubrir la diferencia)
o un superávit fiscal.
Otra forma de leer el presupuesto, más informativa
desde un punto de vista económico, es la de presentar por un lado ingresos genuinos y gastos recurrentes (lo que los economistas llaman “sobre la línea”),
cuya diferencia será el déficit o superávit fiscal global, y por otro lado la forma de financiar ese déficit
o de utilizar el superávit con el flujo neto de desembolsos y amortizaciones de deuda pública.
La proforma presupuestaria 2006 presentó, por
primera vez para el público en general, dicha presentación como una información adicional útil
(aunque el Ministerio de Finanzas o el Banco Central venían utilizándola para sus labores desde hace
varios años).
¿Qué proporción del PGE podría utilizar un gobierno para impulsar sus prioridades, su visión de desarrollo o sus políticas de reducción de pobreza,
por ejemplo? La respuesta es bastante pesimista,
por las siguientes razones:4
(i) Por diversas disposiciones legales, los ingresos provenientes de impuestos o del
petróleo tienen preasignaciones definidas
(ver el Anexo para el detalle de ingresos
preasignados). En algunos casos, dichos ingresos benefician a entidades autónomas y
descentralizadas que están incluidas en el
PGE consolidado. Por ejemplo, en la proforma presupuestaria para 2006, dichos ingresos representaron el equivalente a 13%
de los ingresos recurrentes (“sobre la línea”).
En la mayoría de casos, los ingresos van a
entidades que no están incluidas en el PGE
consolidado. Este fue el caso para montos
equivalentes a 36.5% de los ingresos recurrentes de la proforma, que no se incluyeron en el PGE aunque provienen de dineros
públicos, y por ende son gastados por diferentes entidades sin que la composición o
las prioridades de dichos gastos sean discutidas o aprobadas en el Parlamento.
3. Adicionalmente, el Presupuesto registra los ingresos con base caja (es decir, apenas ingresan a la caja fiscal) y los gastos con base devengado
(se registra el gasto cuando se ha generado la obligación de pago, independientemente de que se haya ejecutado o no el pago).
4. Se puede también hacer un análisis similar para el Presupuesto del Gobierno Central, que se encuentra bajo la responsabilidad directa del
Ministerio de Economía y Finanzas. Otros estudios—como Banco Mundial-BID (2003) y Almeida et al. (2005)—encuentran en ese caso rangos
similares, que van de 2% a 8% para la proporción de gastos “flexibles” del Presupuesto. Junto al Presupuesto del Gobierno Central, el análisis
del PGE consolidado es útil para ver, independientemente de qué institución tenga la responsabilidad primaria sobre el gasto, qué prioridades de
gasto público están implícitas en el proceso presupuestario del Estado. Cabe señalar que no están aquí incluidos los gastos que puedan realizar
entidades autónomas sobre la base de ingresos propios que no sean transferidos por el Gobierno Central.
Ciudadanizando la política
13
(ii)
Por otra parte, disposiciones constitucionales o legales adicionales implican la obligación de destinar alrededor de 8.1% del
total de gastos del PGE a entidades y usos
predeterminados (ver el Anexo para el detalle de gastos preasignados).
(iii) Una gran mayoría de los gastos recurrentes o “sobre la línea” del PGE constituyen
gastos “rígidos” o imposibles de modificar a
corto plazo, sobre los que el Gobierno Central no tiene mayor poder de decisión o libertad para priorizar en el marco de su programa de gobierno. Estos incluyen pagos de
sueldos y salarios, pensiones, intereses de
la deuda pública, compra de bienes y servicios para el funcionamiento diario de la administración, gastos preasignados o el uso de
ingresos preasignados o de autogestión para
inversiones por las distintas entidades. Del
resto de gastos, varios son también inflexibles, o muy difíciles de cambiar, ya que
corresponden a transferencias a otras entidades del sector público (de las cuales alre-
14
Ciudadanizando la política
dedor de 90% son inflexibles) y a gastos de
inversión financiados con endeudamiento
“atado” (es decir, ya predestinado a proyectos de inversión específicos, para los cuales
cambiar el uso de los fondos es muy difícil
y, de ser posible, tomaría largo tiempo hacerlo). A fin de cuentas, la proporción de
gastos que puede reorientarse en función
de las prioridades de la administración de
turno es muy limitada. En nuestras estimaciones basadas en la proforma 2006, corresponden a 6.3% de los gastos.
(iv) Adicionalmente, un monto equivalente a
cerca de 28% de los gastos del PGE es ejecutado por entidades que no están incluidas
en el PGE con recursos de origen tributario o petrolero, y sobre los cuales el Gobierno Central no tiene ningún control. Si
incluimos estos gastos en el total, la proporción de gastos flexibles se reduce aún más,
a 4.3% del total. Es difícil pensar que con
márgenes fiscales tan reducidos, cualquier
gobierno pueda realmente impulsar políti-
cas muy diferentes y que tengan una clara
orientación preferencial hacia ciertos sectores.
(v) Un componente esencial de los recursos
gastados fuera del PGE es el de los recursos
petroleros utilizados por Petroecuador para
cubrir los costos de importar combustibles
(GLP, diesel y naftas para producción de gasolina) a precios internacionales y vendidos
en el país a precios subsidiados, que no han
cambiado desde enero de 2003. Esto incluye
la entrega por parte de Petroecuador de diesel a las empresas de generación eléctrica—
que no pagan por él, dados sus graves problemas de eficiencia y el mantenimiento de
un subsidio a las tarifas eléctricas, del cual
sólo US$80 millones están transparentados
en el PGE—y los correspondientes costos, al
igual que para el subsidio a los combustibles
de venta al público, no aparecen en ningún
lado, sino que se deducen de los ingresos de
Petroecuador, quien transfiere el saldo neto
al MEF.
Dichos costos directos fueron estimados en
US$1,184 millones en la proforma 2006 y,
dada la tendencia de los precios internacionales del petróleo, deberían ser en la práctica
bastante superiores: se estima que serán cercanos a US$2,100 millones en el año. Adicionalmente, como lo señala el informe del
Banco Central sobre la proforma 2006, existe
un subsidio adicional menos obvio (que no
implica un problema directo de caja, sino un
menor ingresos de recursos potenciales), asociado al hecho de que la refinería de Esmeraldas no registra ni cancela un precio de
mercado por las entregas de crudo que recibe
para producir derivados. Considerando ello,
las estimaciones del Banco Central del subsidio económico total a los combustibles oscilan entre US$1,700 y US$2,900 millones,
es decir entre 55% y 94% del total del gasto de inversión presupuestado para 2006, y
3 o 4 veces el monto de los gastos “flexibles”
del PGE. Montos tan significativos podrían ser
utilizados de muchas otras maneras, especialmente considerando que estos subsidios benefician esencialmente a los sectores más
ricos de la población5.
Esta rigidez casi total del PGE implica que cualquier gobierno, independientemente de su
orientación ideológica, casi no tiene mar-
gen de maniobra para implementar una planificación trascendente del gasto público para
el desarrollo nacional. La estructura del PGE
simplemente perpetúa un modelo rentista en
el que cada actor con cierta influencia tiene
siempre la tentación de “buscar una preasignación” basada en algún ingreso para financiar sus necesidades de gasto. Al extremo, el
MEF acaba siendo un simple distribuidor de
recursos preasignados, con algún rol para redistribuir los ingresos no ejecutados a lo largo del año.
Esta tendencia a tener cada vez más preasignaciones tiene también una explicación basada en la experiencia que enfrentan los distintos sectores. La ejecución presupuestaria
(ver más adelante) está sujeta a la disponibilidad de liquidez en la caja fiscal, a bastante discrecionalidad por parte del MEF y
a presiones políticas. En épocas de restricción fiscal, el gasto social se ha visto particularmente afectado como “variable de ajuste”
para cuadrar las finanzas públicas. Por esta
razón, muchos sectores han visto a las preasignaciones como un sistema que les permite proteger sus recursos en épocas de vacas flacas, al eliminar la discrecionalidad de
la ejecución presupuestaria (y, de paso, recibir más recursos, a veces más allá de lo que
realmente pueden ejecutar, en épocas de bonanza). Sin embargo, la mayor aparición de
preasignaciones limita el margen de maniobra fiscal y la capacidad del gobierno de implementar reales cambios de orientación en
las políticas públicas. Además, atar el financiamiento del gasto social a recursos petroleros (como es el caso, por ejemplo, para gastos
en educación y salud financiados a través del
CEREPS), implica el riesgo de una gran volatilidad de los recursos disponibles en función
de la variación de los precios internacionales del petróleo y de los niveles de producción de crudo. Parecería entonces que lograr
mayores consensos para ir reduciendo gradualmente las preasignaciones debe acompañarse de un proceso que garantice a los
distintos sectores una mayor previsibilidad
en cuanto a los recursos fiscales disponibles
y una mayor confia-bilidad de que dichos
recursos efectivamente serán otorgados.
Cabe señalar un tema adicional respecto a la tendencia creciente a la descentralización fiscal observada en años recientes. Dicha tendencia, en
5. Las estimaciones indican que 85% del subsidio a la gasolina beneficia al quintil más rico de la población, mientras que el subsidio al GLP
beneficia 5 veces más al quintil más rico que al más pobre; ver SIISE-STFS (2003) y Banco Mundial-BID (2004).
Ciudadanizando la política
15
especial a raíz de la Ley del 15% para Gobiernos
Seccionales, ha resultado en una mayor transferencia de recursos hacia los gobiernos subnacionales,
sin que paralelamente se les haya transferido competencias de gasto, contrariando así los principios
constitucionales que exigen que una transferencia
adicional de recursos se acompañe de una transferencia de responsabilidades. Por otro lado, el esquema actual es muy poco claro respecto a qué
nivel de gobierno asume qué competencias, lo que
ocasiona duplicación de esfuerzos. Finalmente, la
estructura de ingresos y gastos fiscales entre gobierno central y gobiernos seccionales no incluye
incentivos adecuados para garantizar un manejo
fiscal prudente en el mediano plazo. Los gobiernos
locales, que dependen en gran parte de transferencias del Gobierno Central para su acción, tienen incentivos naturales a presionar para solicitar más recursos y hacer así más obra para sus electores sin
asumir el costo político de incrementar impuestos u
otras tasas. Si bien la descentralización puede efectivamente ayudar a mejorar la eficiencia en el gasto público y el control ciudadano con quien los gobiernos locales tienen más proximidad, esta debe
acompañarse de una estructura clara de rendición
de cuentas en cuanto a los costos, en términos de
mayor presión fiscal, de gastos públicos adicionales.
El proceso de preparación y aprobación del
presupuesto
El proceso presupuestario está enmarcado por distintas regulaciones legales y sus reglamentos6. Empieza cada año con el envío en el mes de abril,
por parte del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), de las directivas presupuestarias sobre la
base de información coordinada con el Banco Central y la Oficina de Planificación (SENPLADES)7, a
las unidades ejecutoras de cada entidad, quienes
deben enviar la presupuestos proforma hasta fines
de junio, para revisión del MEF que coordina el
cumplimiento de las reglas macro-fiscales incluidas en la ley (ver más adelante). La proforma presupuestaria es enviada hasta el 1º de Septiembre
al Congreso Nacional, quien tiene hasta el 30 de
Noviembre plazo para aprobarla (caso contrario,
se considera aprobada la proforma presentada por
el Ejecutivo)8. Aunque cabe reconocer los esfuerzos del MEF y del Banco Central para convertir a la
proforma en más accesible en el último año, el documento sigue siendo poco comprensible para el
común de los mortales (ver CDES(2003) por ejemplo).
La fase de aprobación por el Congreso incluye un
informe de la Comisión de lo Tributario, Fiscal y
Bancario, presentaciones de funcionarios públicos de considerarlo necesario los legisladores, un
informe sobre la proforma y límites de endeudamiento del Banco Central y una discusión plenaria.
También puede incluir la presentación informativa
de organismos privados, como ha sido el caso en
años recientes con el Observatorio de Política Fiscal, aunque no sea obligatorio de acuerdo al marco legal vigente.
En general, el proceso de aprobación presupuestaria refleja presiones de distintos sectores que buscan mejorar su posición relativa en la distribución
de recursos. La Constitución limita los cambios (no
incrementar los estimados de ingresos o gastos)
que pueden hacer los parlamentarios, ayudando a
mantener una mayor prudencia fiscal. Sin embargo, el hecho de que el presupuesto incluye tanto a ingresos y gastos genuinos como a conceptos
de financiamiento, como desembolsos y amortizaciones (sin separar los conceptos económicos de
“sobre” y “bajo la línea”) genera claras distorsiones.
Por ejemplo, el Presupuesto del Gobierno Central
para 2006 fue modificado, durante el proceso de
aprobación, al reducir los legisladores las partidas
previstas para amortizaciones de deuda pública en
US$381 millones e incrementar los recursos para
gasto en salud, educación y obras públicas. Asimismo, el Congreso modificó la definición de ingresos
por venta de crudo de gasto de capital a corriente, con la consecuencia de incrementar las transferencias a gobiernos seccionales, que se calculan en
función del gasto corriente. Como de todas maneras la deuda pública debe pagarse, en la práctica el
Congreso incrementó el objetivo de déficit fiscal por
un monto equivalente a 0.8% del PIB9, o alternativamente obligó al Ejecutivo a realizar recortes a distintos sectores para compensar dicha decisión.
6. Constitución Política del Estado; Ley de Presupuestos; Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilidad y Transparencia Fiscal (LOREYTF); y Ley
Orgánica de Administración Financiera y de Control (LOAFYC). En particular, la Ley de Presupuestos define el proceso presupuestario, en sus fases
de formulación, aprobación, ejecución, evaluación, y control y liquidación.
7. Las directivas presupuestarias, que son responsabilidad del MEF, incluyen supuestos macroeconómicos básicos, que son responsabilidad del
Banco Central del Ecuador y deben guardar consistencia con el Programa Anual de Inversiones de responsabilidad de SENPLADES.
8. La única excepción a estos plazos corresponde al caso en que se posesione un nuevo Presidente de la República, cuando la proforma deber
presentarse al Congreso hasta el 31 de enero y aprobada hasta el 28 de febrero; entre tanto, rige el presupuesto del año anterior.
9. Esta distorsión podría también ser observada si el Ejecutivo decide enviar una proforma presupuestaria que subestime gastos asociados al servicio de deuda, en particular a pago de intereses que se contabilizan “sobre la línea”. Esas circunstancias abrirían espacio para que se programe
mayor gasto público, en particular gasto corriente. Durante la ejecución, el Ejecutivo podría entonces utilizar los márgenes legales para realizar
los pagos reales de intereses y, en consecuencia, incrementar el déficit programado.
16
Ciudadanizando la política
La experiencia histórica muestra que la fase de negociación en el Congreso y en el seno de la Comisión respectiva incluye presiones importantes para
la inclusión de determinados proyectos, con un énfasis especial en la priorización de ciertos proyectos de inversión, área en la que existe un mayor
grado de discrecionalidad o flexibilidad de los recursos presupuestarios. Aquí se revela una de las debilidades del proceso: la falta de un sistema claro,
transparente y técnico de definición de prioridades
de inversión, lo que da paso a un mayor peso de
decisiones políticas o de intereses del momento.
Ejecución presupuestaria, prioridades de gasto y
transparencia
La ejecución presupuestaria está a cargo de las
Subsecretarías del Tesoro y de Presupuestos del
MEF y de las unidades ejecutoras de las distintas
entidades, a través de transferencias entre la Cuenta
Única del Tesoro y las cuentas institucionales en el
Banco Central y en entidades financieras privadas
(para cuentas de autogestión y pagos).
Durante la ejecución, el MEF tiene la potestad de
modificar el PGE inicialmente aprobado, dentro de
ciertos límites legales, de acuerdo al cuadro anterior. En la práctica, las limitaciones más claras durante la ejecución presupuestaria son las correspondientes al límite de endeudamiento total aprobado
por el Congreso, a la prohibición de transferir partidas de gasto de inversión a gasto corriente y al
monto total de gasto corriente y de inversión aprobado por el Congreso. Incluso esta última limitación
es parcial, ya que, de surgir nuevos ingresos corrientes o de capital durante el año, pueden ser utilizados para incrementar el gasto corriente o de
capital, respectivamente.
La observación de lo que ha sucedido en años anteriores muestra que las prioridades que se pueden
aprobar en el PGE inicial no necesariamente se verifican en el PGE ejecutado:
• El MEF, luego de aprobado el PGE, genera
un PGE codificado, que incluye modificaciones en función de cambios observados
en cuanto a grupos de ingresos (si han sido
mayores o menores a lo inicialmente previsto) o de gasto. Aquí pueden haber diferencias significativas. Por ejemplo, se ha
vuelto tradicional que los sectores de remuneraciones tengan niveles codificados más
altos que los inicialmente aprobados.
• Existe discrecionalidad en cuanto a modificaciones entre grupos de gasto que, a su
vez, dependen de las limitaciones de caja
en el curso del año, de las prioridades relativas del MEF y del Gobierno y de la capacidad de ejecución de las distintas entidades.
Así, hay entidades que tradicionalmente
sub-ejecutan con respecto a lo presupuestado (Bienestar Social, Salud, Educación) mientras que otras generalmente
sobre-ejecutan lo presupuestado (Finanzas,
Defensa Nacional por ejemplo).
• Los cambios durante la ejecución del presupuesto se realizan a través de modificaciones presupuestarias del MEF. Estos cambios incluyeron en 2005, por ejemplo, el
destinar más fondos para servicio de deuda, ya que el Congreso, como señalado,
había artificialmente reducido dichas partidas. La LOAFYC, en su Artículo 57, permite
efectivamente incrementar el PGE incluso
más allá del rango discrecional de 5% para
pagos de deuda. Por otro lado, las modificaciones presupuestarias también reflejan
muchas veces presiones de grupos interesados en modificar las prioridades de gasto durante la fase de ejecución. En ese sentido, quienes tiene mayor poder político o
de presión sobre el gobierno, tienden a ser
beneficiarios de los cambios, en detrimento
de aquellos que tienen débil capacidad de
ejecución y menor apoyo político.
• Los límites legales previstos para temas de
estabilidad macro-fiscal generalmente se
cumplen en la proforma, pero resultan de
la comparación entre el Presupuesto del
Gobierno Central enviado al Congreso y
aquel aprobado por el Congreso Nacional
el año anterior. Más aún, el MEF goza de
cierta discrecionalidad para definir la información contra la que se compara la proforma. En algunos años, se la ha comparado
el Presupuesto inicial aprobado por el Congreso, y en otras con el codificado del año
anterior. Como ciertos rubros de gasto no
siempre se ejecutan en línea con el codificado, esto típicamente da más “holgura” en
el momento de presentar la proforma; por
ejemplo, el tope al crecimiento de los gastos corrientes es mayor de lo que sería si se
hiciera una comparación con el Presupuesto del Gobierno Central ejecutado.
Ciudadanizando la política
17
En resumen, es una forma de suavizar los
límites legales.
• Más grave aún, los límites de prudencia
macro-fiscal se aplican a la proforma, pero
no al presupuesto ejecutado que, al final,
es el que importa. Ello explica que el gasto corriente se haya incrementado 15.5% en
promedio en términos nominales durante
2002- 05, y 7% en términos reales, frente
al 3.5% anual previsto por la LOREYTF, que
en la práctica puede ser fácilmente eludida.
• Ha habido ciertos progresos en cuanto a la
información difundida sobre la ejecución
presupuestaria y debe resaltarse esfuerzos
que se han hecho para volver más accesible
a la población la discusión presupuestaria10. Sin embargo, estos progresos reflejan
más iniciativas aisladas que un compromiso formal y permanente. Por ejemplo, no se
tiene una presentación regular y clara de las
modificaciones presupuestarias que se han
hecho y por qué. No se publica regularmente, como lo ha sugerido el Observatorio
de Política Fiscal, el presupuesto codificado
por sector y por objeto de gasto, el valor devengado y los pagos efectivamente realizados, la evolución de los atrasos y del financiamiento. No se publica regularmente los
saldos de cuentas de las entidades públicas,
enfatizando aquellas que reciben recursos y
no pueden gastarlos.
Todos estos hechos explican que, a fin de cuentas,
el PGE tenga un rol orientador muy limitado para
definir las reales prioridades de gasto y de la ejecución práctica.
Sistema de información, normas y obligaciones de
reporte
Una vez aprobado el presupuesto, el MEF debe informar trimestralmente al Congreso y al Presidente
de la República sobre su ejecución. Por otro lado,
el control de la ejecución presupuestaria es responsabilidad de la Contraloría General del Estado, de
las unidades de auditoría interna de cada entidad y
del MEF, mientras que el Congreso Nacional debe
realizar el seguimiento y la fiscalización del pre-
supuesto. Sin embargo, la efectividad práctica del
Congreso para fiscalizar el proceso presupuestario
y la rendición de cuentas es muy limitada, reflejando reducidas capacidades técnicas especializadas
y otras deficiencias.
La ejecución práctica del presupuesto por parte de
la Tesorería de la Nación pasa por un flujo de caja
construido sobre la base del Presupuesto aprobado por el Congreso. Aunque la ejecución presupuestaria se realiza a partir de la ejecución de las partidas presupuestarias de gasto asignadas (no con
la caja), la disponibilidad de recursos de caja es
clave para poder implementar eficientemente dicha ejecución. Como lo señala Banco Mundial-BID
(2004), existe una programación periódica de caja,
que incluye los montos de transferencias presupuestarias previstas para cada entidad, pero es simplemente indicativo y las transferencias efectivas dependen de la disponibilidad de caja y la decisión
del MEF. Adicionalmente, uno de los problemas
tradicionales para la caja fiscal es que existen instituciones con exceso de liquidez en sus cuentas
mientras que otras (generalmente el Tesoro) enfrentan muchas veces problemas serios de liquidez simultáneamente. Esta aparente contradicción se explica porque las entidades descentralizadas, a las
que el Tesoro transfiere fondos, no necesariamente
reportan si han usado realmente dichos fondos en
sus cuentas bancarias privadas o si están acumulando depósitos. Esto puede implicar que el Tesoro tenga que endeudarse (incurriendo en mayores
costos) mientras que hay dinero en exceso en cuentas de otras entidades públicas. Mejorar el manejo
de caja, la previsibilidad de los movimientos “bajo
la línea” (desembolsos) y la administración eficiente de excedentes y colocaciones permitiría entonces
ahorrar recursos para el Estado.
Finalmente, el sistema de administración financiera—a través de un sistema denominado SIGEF—
tiene varias debilidades. Es un sistema que se usa
esencialmente para formulación presupuestaria y
contabilidad. Sin embargo, el sistema aún no permite una consolidación completa, realmente integrada y suficientemente rápida de la información
fiscal, que permitiría usarlo como una herramienta
gerencial para tomar decisiones óptimas durante la
ejecución presupuestaria y para evaluar el impacto real del gasto público sobre determinados objetivos (por ejemplo, de reducción de la pobreza o de
logro de ciertas metas sociales). Además, no todas
10 En años recientes, UNICEF y el Observatorio de Política Fiscal han impulsado diálogos presupuestarios en defensa del gasto social, con participación de técnicos del sector público, y varias organizaciones han fomentado el análisis de las características de la proforma y del gasto social.
Además el MEF ha realizado esfuerzos para presentar en Internet información actualizada sobre ingresos, gastos y cuentas de financiamiento.
18
Ciudadanizando la política
las entidades del Gobierno Central están utilizando el SIGEF (alrededor de 80% del Presupuesto del
Gobierno Central es procesado por entidades que
disponen del sistema completo).
Existe actualmente el proyecto de ampliar la cobertura del SIGEF a todas las entidades del Gobierno
Central; de modernizar el sistema con un nuevo
marco conceptual basado en la experiencia guatemalteca que ha sido relativamente buena; y de
cambiar el enfoque tecnológico para ir de un sistema operativamente desconcentrado hacia un modelo tecnológicamente centralizado y el uso de la
tecnología Web.
II.- OPCIONES DE POLÍTICA
Y PRIORIDADES
Sobre la base de esta presentación del funcionamiento e implementación del presupuesto, se puede formular una serie de opciones de políticas. La
idea es la de asegurar la estabilidad macroeconómica—fundamental para que el Ecuador pueda tener
un crecimiento sostenido—pero sobre todo ampliar
la participación pública en el proceso de decisión
y de difusión de las prioridades presupuestarias. El
rol de la sociedad civil es clave, porque constituye
la única forma de garantizar que la transparencia y
la rendición de cuentas se conviertan en características normales, aceptadas y estables del proceso
presupuestario, lo que a su vez es fundamental para
que grupos de interés particulares no tengan una
influencia exagerada en el tema.
La LOREYTF ya prevé un esquema claro bajo el cual
se puede ir introduciendo mayor consistencia entre
la planificación, el programa de gobierno y los presupuestos anuales. El principio es muy loable: separar las metas macroeconómicas y de desarrollo
de la discusión presupuestaria que, por naturaleza,
implica una tensión para priorizar el uso de recursos a corto plazo. Esto incluye la necesidad de producir un plan plurianual de cuatro años antes del 31
de enero al inicio del gobierno, que oriente las decisiones de gasto e inversión pública e introduzca
indicadores cuantitativos y cualitativos para medir
el progreso hacia los objetivos del plan. Además,
cada entidad pública debe producir su propio plan
institucional alineado con el plan de gobierno y en
el que se base la programación presupuestaria.
Al mismo tiempo, la LOREYTF incluye normas para
asegurar la prudencia fiscal, incluyendo las reglas
macro-fiscales detalladas en la tabla anterior y un
mecanismo de fondo de estabilización petrolera.
Lamentablemente, el objetivo inicial de dicho fondo—permitir acumular ahorros o reducir deuda en
épocas de bonanza para enfrentar épocas de vacas flacas con mayor estabilidad—ha sido grandemente distorsionado, incluyendo por los cambios
ulteriores a la Ley (pero no únicamente por dicha
razón, ya que el manejo del FEIREP no cumplió plenamente con su objetivo inicial), y ha derivado en
un esquema, una vez más, de preasignación de recursos petroleros para sectores predeterminados.
La LOREYTF también incluye obligaciones de transparencia, de libre acceso del público a la información presupuestaria, contable, de operaciones y
contratos del sector público, y obligaciones de provisión de información para las entidades públicas,
incluyendo la entrega por el MEF al Congreso y al
Presidente de la República de un detalle de la ejecución del Presupuesto del Gobierno Central. Adicionalmente, la Constitución dispone que el Ejecutivo informe al Congreso Nacional cada seis meses
sobre la ejecución presupuestaria.
Principales reglas macro-fiscales vigentes
El problema práctico es que las disposiciones legales no se están aplicando y que el proceso presupuestario, pese a ciertos progresos en cuanto a
mayor transparencia, no ha cambiado fundamentalmente.
Al mismo tiempo, el nuevo Gobierno electo que
asuma el poder en el próximo mes de enero encontrará una situación fiscal bastante benigna a corto
plazo. Paradójicamente, ello implica un riesgo serio para la estabilidad fiscal: la tentación de que
aparezcan grandes presiones sectoriales para beneficiarse de ingresos excepcionales, vía incrementos salariales adicionales (a los ya concedidos para
las Fuerzas Armadas, por ejemplo) o transferencias
a distintos sectores. Ceder a presiones de gasto de
corto plazo sin planificación implicaría que a futuro, cuando la situación sea menos buena, ya se
haya decido gastos irreversibles y sea el gasto prioritario, social y de infraestructura, el que sufra.
En este contexto, se pueden hacer múltiples y diversas recomendaciones de política. Con el fin de
priorizar dichas recomendaciones, se presentan a
continuación tres grupos de sugerencias: un primer
grupo que correspondería a las acciones esenciales
segundo grupo de temas claves en el primer año, y
un tercer conjunto de recomendaciones para guiar
las acciones durante los cuatro años.
Ciudadanizando la política
19
Principales reglas macro-fiscales vigentes
Los primeros cien días: dar mensajes claros
¿Qué puede hacer un nuevo Gobierno para dar mensajes claros de transparencia y eficiencia en el manejo presupuestario? Planteamos aquí cuatro temas para los primeros 100 días de Gobierno:
1. Presentar una proforma presupuestaria 2007 clara y comprensible, que cumpla con la legislación vigente
y restrinja la expansión del gasto corriente. Esto incluiría: (i) una presentación comprensible y no técnica
del presupuesto y sus prioridades, con una clara explicación de en qué se gasta más en y en qué menos y
porqué; (ii) el compromiso de resistir a presiones de gasto sin planificación y de cumplir estrictamente los
límites legales para gasto corriente, no sólo en la proforma, sino en la ejecución; (iii) la inclusión de metas de desarrollo humano y social que se piensa lograr con los recursos recibidos (mejoras en cobertura de
educación básica, salud primaria, saneamiento básico, calidad de servicios, expansión de la red vial y costo esperado y efectivo por kilómetro construido, costo promedio por estudiante graduado de las universidades), para facilitar un mayor control social de las políticas públicas y de las desviaciones durante la ejecución presupuestaria.
2. Presentar en detalle cuáles son los proyectos estratégicos de inversión y de reducción de la pobreza que
se piensa desarrollar y cómo se va a crear un sistema técnico de planificación de la inversión pública. El
presupuesto 2007 debería mostrar un aumento significativo de la inversión pública, y los candidatos deben
20
Ciudadanizando la política
explicar qué proyectos de inversión van a privilegiar y porqué. El área de inversión pública es donde
existe más discrecionalidad e influencias políticas
en las decisiones de gasto. No existe actualmente
un adecuado sistema de planificación, evaluación
y control de la inversión pública que funcione de
verdad, con criterios técnicos y que minimice la interferencia política. Para evitar que sean las presiones políticas las que definan qué hacer con los recursos fiscales extraordinarios, debe al menos haber
un claro detalle de en qué proyectos grandes se va
a priorizar los recursos y el compromiso de no incrementar gastos en otras cosas hasta que un buen
sistema empiece a funcionar.
3. Transparentar, discutir públicamente y enfrentar el tema de los altos subsidios energéticos. El
tamaño de los subsidios generalizados (a los combustibles, al GLP, a la energía eléctrica) se ha vuelto descomunal; las distorsiones que implican son
evidentes (como el contrabando creciente o
el uso del gas de uso doméstico para
fines muy variados); el margen de
maniobra que abriría una reducción de los subsidios para políticas públicas claras de desarrollo y reducción de la pobreza
puede ser muy grande. Se
debería: (i) hacer enteramente explícitos los subsidios existentes en la proforma presupuestaria a enviarse
a fines de enero y discutir su
peso relativo y su impacto redistributivo; (ii) comprometerse
a no incrementar más los subsidios
generalizados; (iii) abrir un proceso de
discusión amplio sobre los subsidios y sobre posibles mecanismos de protección a los sectores más desfavorecidos, que podrían acompañar
una eventual reducción de los subsidios. Estas recomendaciones no excluyen en lo absoluto que se
mantengan, o se creen subsidios bien diseñados y
que realmente lleguen a los sectores más pobres.
4. Comprometerse a una ejecución presupuestaria
transparente y con mayor veeduría ciudadana. Esto
incluiría: (i) publicar regularmente la información
clave, incluyendo todas las modificaciones presupuestarias (a quién se le quitan recursos y para dar
a quién y porqué), el presupuesto codificado por
sector y por objeto de gasto, el valor devengado
y los pagos efectivamente realizados, la evolución
de los atrasos y del financiamiento, y los saldos
de cuentas de las entidades públicas enfatizando
aquellas que reciben recursos y no pueden gastarlos; (ii) mejorar los sistemas de información y control, implementando el presupuesto con un sistema
de información (SIGEF) modernizado y expandido;
(iii) implementar definitivamente el sistema de licitaciones públicas por Internet (Compranet) y hacer públicos los informes de auditoría sobre la ejecución presupuestaria; y (iv) formalizar el rol de las
veedurías ciudadanas en el proceso presupuestario
y de rendición de cuentas y fortalecer técnicamente
a las comisiones del Congreso que se encargan de
temas económicos y presupuestarios.
El primer año de Gobierno: sentar las bases para
políticas fiscales responsables
Más allá del presupuesto 2007, qué será ejecutado en el marco de las debilidades institucionales
existentes, el nuevo Gobierno debe aprovechar
su primer año para avanzar en temas críticos
para que el país tenga finanzas públicas
sanas y administre bien los recursos extraordinarios del petróleo
para el futuro. Sugerimos tres
grandes áreas:
1. Implementar un sistema de
planificación, evaluación y
control de la inversión pública que funcione de verdad,
con criterios técnicos y que
minimice la interferencia política. Esta propuesta se enmarca en
la necesidad de recuperar el rol planificador del Estado a mediano plazo,
y la capacidad de generar consensos políticos sobre prioridades de gasto público, como una
forma de asegurar un mayor blindaje a una visión
más técnica que rentista de la política presupuestaria. No se trata de volver a una planificación a
la antigua, sino simplemente de tener un esquema
que permita evaluar el costo-beneficio de las inversiones públicas desde una óptica técnica, seria, que
incluya criterios sociales, objetivos de reducción de
la pobreza y otros aspectos como los ambientales
o territoriales. Hay ejemplos internacionales que
pueden imitarse (en la región, quizás Chile o Colombia puedan ser referentes), pero lo esencial es
que sea un sistema transparente, con reglas claras
para medir la eficiencia de los proyectos, con un
sistema competitivo entre proyectos, tanto nuevos
como preexistentes (para evitar feudos o “derechos
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adquiridos” de por vida), que se oriente a definir
prioridad en función del beneficio para el país y, en
especial, para sus habitantes más pobres.
2. Discutir abiertamente la relación entre gobierno
central, gobiernos locales y entidades intermedias,
para lograr una descentralización responsable.
• El proceso de descentralización es un fenómeno que, al igual que en otros países de
la región, tiene mucha fuerza política y parece inevitable. Tiene muchos beneficios
posibles: por ejemplo, es más fácil para el
público ver los resultados concretos y la
eficiencia o ineficiencia del gasto público
al nivel de un municipio. Por lo demás, la
descentralización parece necesaria para la
gobernabilidad del país y, bien diseñada,
podría traer grandes beneficios al país.
• Sin embargo, hay descentralizaciones responsables e irresponsables. La experiencia
de otros países muestra que, si no está bien
diseñada, la descentralización puede no ser
fiscalmente neutra, es decir que puede quitarle al Gobierno Central más recursos que
competencias de gasto. Como el Gobierno
Central ya es el pariente pobre de las finanzas públicas, ello le dejaría raquítico. El
principio de neutralidad fiscal debería empujarse como parte de un consenso nacional en cualquier estrategia de descentralización.
• Los beneficios y riesgos de la descentralización deben explorarse y discutirse públicamente, incluyendo reglas básicas de prudencia fiscal: (i) mecanismos que fomenten
el uso eficiente de recursos y una mejora
en la recaudación local, por ejemplo atando parte de las transferencias del gobierno
central a logros de objetivos cuantificables
de política o de mayores ingresos locales;
(ii) límites al crecimiento de la burocracia
local; (iii) prohibición de gastar ahora ingresos futuros para evitar gasto asociado
al ciclo político, así como límites estrictos
al gasto corriente durante el último año en
funciones de una autoridad local; y (iv) certificación a entidades descentralizadas antes de transferencias.
• El país necesita una discusión abierta y detallada de las funciones respectivas de los
distintos niveles de gobierno, para evitar
22
Ciudadanizando la política
duplicaciones o falta de claridad. En esta
área, un tema importante es el rol de entidad intermedias (FODESEC, Corpecuador,
CRM, por ejemplo) y su gestión, para delimitar claramente sus responsabilidades y
roles en un proceso de mayor descentralización.
• Finalmente, se podría instaurar una mayor participación ciudadana, a través de sesiones públicas de rendición de cuentas al
comienzo y final de cada ejercicio presupuestario (planes y programas, ejecución y
resultados, difusión), sistemas de veeduría
ciudadana con la posibilidad de solicitar
un control a la Contraloría, y esquemas que
profundicen la transparencia en el uso de
recursos.
3. Ir creando las condiciones para reducir las preasignaciones y diseñar un mecanismo que proteja al
gasto social en épocas de vacas flacas.
• Las preasignaciones refuerzan la prociclicidad excesiva de la política fiscal, con una
tendencia a gastar demasiado en épocas de
bonanza y contraer excesivamente el gasto
cuando la situación de caja se vuelve más
difícil. Esto afecta la capacidad de proteger
y estabilizar el gasto social—afectando su
eficiencia y calidad a largo plazo—e impide que los ministerios sociales logren un
mayor control o gobernabilidad sobre sus
recursos para financiar políticas de mediano plazo.
• La existencia de preasignaciones no exime
a los sectores del problema de volatilidad
de ingresos con el ciclo económico. Por
ejemplo, tener financiamiento para salud y
educación proveniente del CEREPS implica
que estará sujeto a la volatilidad de la producción y precios de petróleo.
• Sin embargo, no existe actualmente un mecanismo adecuado que permita proteger
mejor ciertos gastos y dar confiabilidad de
largo plazo a los distintos sectores en cuanto a la disponibilidad de ingresos, especialmente en épocas de crisis. Esta ausencia
genera incentivos para que los distintos sectores busquen asegurarse para esas situaciones, a través de preasignaciones de ingresos
o de gastos.
• Sin introducir un mecanismo de este tipo,
revisar las preasignaciones parece ser un
combate políticamente perdido por adelantado. Se necesita un esquema que reduzca gradualmente las preasignaciones pero
asegure paralelamente mayor confiabilidad
para los distintos sectores en que los recursos de financiamiento sí existirán, incluso
en épocas difíciles.
• Una opción sería un esquema de balance
fiscal estructural, donde las metas fiscales
toman en cuenta al ciclo económico, como
lo ha desarrollado Chile por ejemplo11. La
idea es tener una meta para el balance fiscal
a mediano plazo. Cada año, se busca llegar
a esta meta, pero excluyendo de las cifras
fiscales el efecto transitorio en los ingresos
públicos de las fluctuaciones económicas
de corto plazo o del precio de petróleo. En
otras palabras, se tiende a ahorrar recursos
cuando la coyuntura es buena o los precios del petróleo altos, y a gastarlos cuando
la situación es menos favorable. Ello evita
que el gasto público sea procíclico (es decir
que caiga cuando la situación económica
se empeora y suba cuando mejora) y hace
más fácil prever una tendencia estable para
el gasto social, típicamente el primero que
se corta cuando hay problemas.
• Sin entrar aquí en detalles técnicos del tema,
cabe anotar que esta vía implica un mínimo
de consistencia en la aplicación de la política económica con los cambios de gobierno,
lo que obviamente no ha sido la situación
más corriente en el Ecuador. Sin embargo,
ir hacia un esquema de este tipo justamente
ayudaría a lograr consensos para mantener
un esquema que garantice que ciertos gastos y programas sociales no sufran de excesiva volatilidad. El nuevo Gobierno haría
un inmenso favor al país si logra desarrollar
consensos de este tipo.
Los cuatro años de Gobierno:
consolidar las reformas
Se han señalado anteriormente las reformas consideradas más críticas y urgentes, pero existe una
serie de ámbitos en los que se puede mejorar el
esquema presupuestario y de finanzas públicas vigente. Describimos a continuación las áreas principales en que una nueva administración podría desarrollar políticas sobre el tema:
1. Ir hacia una planificación de mediano plazo y
un presupuesto plurianual.
• La Ley (LOREYTF) ya prevé un esquema
para introducir mayor consistencia entre planificación, programas de gobierno y presupuestos anuales enmarcados en objetivos
plurianuales El tema es cumplirla. La nueva
administración podría preparar el primero
año en un plan con prioridades de mediano
plazo, para empezar aplicando el esquema
en el presupuesto 200812.
• El esfuerzo debe incluir el avanzar con pasos claros hacia un presupuesto por resultados. La presentación de los presupuestos
de las entidades debe acompañarse de una
presentación de los objetivos generales y
específicos en áreas clave para el desarrollo
humano, con indicadores de medición.
2. Ir abriendo mayores márgenes de maniobra fiscal para las prioridades de política pública.
Este tema es políticamente complicado, ya que implica conseguir recursos fiscales adicionales, reducir gastos existentes o atenuar las preasignaciones de ingreso o de gasto. Sin embargo, varias
opciones son posibles que deben irse trabajando
en el tiempo:
• Apuntalar los ingresos recurrentes del fisco a través de mayores esfuerzos de recaudación fiscal, lo que implica apoyar la modernización y sana administración del SRI y
de Aduanas.
• Reemplazar los subsidios generalizados por
mecanismos bien enfocados para los más
pobres.
• Introducir mecanismos de evaluación del
gasto público, que a su vez permitan reducir gastos innecesarios.
11 Ver Le Fort (2006), para una descripción detallada del funcionamiento del sistema.
12 Dichos esfuerzos pueden nutrirse de iniciativas preliminares del MEF, con apoyo de la CEPAL, para realizar ejercicios prácticos de presupuestación plurianual.
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3. Introducir cambios legales que consoliden la seriedad fiscal y limiten las posibilidades de evadir
las responsabilidades. Esto incluiría:
• Limitar la posibilidad para el Congreso de
modificar partidas combinando el “sobre”
y el “bajo la línea” o de subestimar el pago
de intereses de la deuda pública, ya que lo
único que se consigue con aquello es la
tentación de hacerlo para crear artificialmente “espacio” presupuestario que en realidad no existe, pero que permite una política
clientelista de favorecer a sectores específicos gratis, es decir son el costo asociado de
explicar a quién se va a quitar recursos para
entregárselos a otro sector.
• Extender las obligaciones de cumplimiento de la ley y de las reglas de prudencia al
presupuesto ejecutado, no únicamente a
la proforma, y aclarar que las comparaciones deban realizarse entre la proforma y el
presupuesto ejecutado (o, en caso de faltar
información, el presupuesto inicialmente
aprobado correspondiente al año anterior,
pero no el codificado de meses atrás con
partidas infladas).
• Limitar la discrecionalidad del Ejecutivo en
la implementación del presupuesto, incluyendo topes, con cierto margen razonable,
por grupo de gasto y exigiendo que mayores
gastos, inclusive para sueldos, servicio de
deuda pública o compra de bienes y servicios, deban reportarse.
4. Fortalecer el manejo transparente y eficiente de
la deuda pública.
El país necesita una estrategia bien pensada para
ir reduciendo el costo y achicando el riesgo de la
deuda, que incluya: (i) proyecciones claras de servicio y evolución de la deuda y explicaciones expost frente a cambios; (ii) limitaciones claras y penalidades en caso de subrogación de deuda de
entidades públicas por parte del gobierno central;
y (iii) consolidar, sistematizar y normar las obligaciones periódicas de reporte y publicación detalladas para el Gobierno central y para todos los demás
niveles de gobierno sobre ejecución presupuestaria
y deuda pública, incluyendo deuda flotante (atrasos de pago).
III.- IDENTIFICACIÓN DE OBSTÁCULOS
Y ALIANZAS Y DETERMINACIÓN DE
ESTRATEGIAS
La política detrás del presupuesto
Existen actores claves en el proceso presupuestario. Aparte del Poder Ejecutivo y el MEF, hay actores
institucionales (como el Banco Central o la Oficina de Planificación SENPLADES), actores políticos
a través del Congreso Nacional—y en particular a
través de la Comisión de lo Tributario, Fiscal y Bancario—y sectores sociales, sindicales o empresariales que tienen intereses diversos en el juego presupuestario. Un actor que ha tenido una creciente
importancia corresponde a los gobiernos locales,
receptores de niveles cada vez mayores de transferencias del Gobierno Central, en especial aquellos
de grandes ciudades.
Dichos actores no intervienen solamente durante la
discusión formal del PGE en el Congreso—aunque
es un momento clave de interacción de intereses
diversos—sino que tienen un rol importante antes
de ella (durante la formulación presupuestaria, a
través de presiones y pedidos para recursos adicionales) y también después (durante la ejecución presupuestaria, dada la flexibilidad de que dispone el
Ejecutivo para reasignar ciertas partidas o distribuir
ingresos adicionales), tomando en cuenta las necesidades y debilidades políticas de los distintos gobiernos.
Por su naturaleza, el proceso presupuestario siempre será político, lo que por otro lado es legítimo
dado que los distintos actores buscan priorizar las
políticas públicas y los recursos hacia sectores de
su preferencia o apoyo. Las particularidades del
Ecuador probablemente incluyan: (i) el hecho de
que, como en otras áreas, la falta de transparencia
en la implementación de la política presupuestaria
facilita la acción de grupos de intereses poderosos
y hábiles, con un margen de acción probablemente
más amplio que en muchos otros países; (ii) la alta
fragmentación política del Congreso, que dificulta
el lograr acuerdos y consensos sobre la necesidad
de una política fiscal prudente e incentiva comportamientos rentistas; y (iii) la sobre-representación de
representantes de provincias pequeñas en el Congreso, mientras que las provincias grandes tienen
mayor acceso al Gobierno Central durante las fases
de preparación y ejecución del PGE.
Al mismo tiempo, las relaciones entre Ejecutivo y
Legislativo siempre serán difíciles en un país en que
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el sistema de distribución de escaños tiende a favoreced a las minorías y a generar congresos fragmentados. En ese sentido, toda administración necesitará de algún margen de maniobra y negociación presupuestaria como parte de su estabilidad política.
Más aún, el Ejecutivo y el Legislativo deben compartir la responsabilidad del manejo presupuestario y ayudar a generar consensos al respecto. El esquema actual combina una debilidad institucional y técnica del
Congreso para el seguimiento presupuestario y mecanismos a veces perversos que hacen que las presiones que puedan recibir o vehicular los parlamentarios frente al gasto público puedan acabar haciéndose
de manera escondida y poco transparente, cuando podría ser útil que sea una discusión pública la que discute los costos y beneficios de distintos rubros de gasto y las prioridades relativas.
En el ámbito de la ejecución presupuestaria, la experiencia tiende a demostrar que algunos actores políticos poderosos, del Congreso, de la Comisión de lo Tributario, Fiscal y Bancario y de gobiernos seccionales
importantes, generalmente logran una mayor proporción de los recursos fiscales, a través de modificaciones presupuestarias y de decisiones a través de las cuales algunos ministerios asumen gastos o repago de
financiamiento en su lugar. Dichas decisiones afectan esencialmente a los gastos de capital, ya que los gastos corrientes disponen de una rigidez muy grande y, por ende, un espacio de maniobra muy limitado.
A manera de ejemplo, se pueden observar las modificaciones presupuestarias realizadas durante el año
2005. Sobre la base de un detalle de 12,412 reformas presupuestarias (para incrementar o reducir partidas de cualquier tipo) por un total de US$995 millones adicionales en términos netos, el siguiente gráfico
presenta un resumen del impacto de dichas reformas sobre los principales rubros de gasto público afectados.
• El rubro que sufrió mayores cambios fue el de la deuda pública, ya que se incluyeron durante el
año modificaciones para pagar servicio de la deuda que no estaba contemplado en el PGE aprobado por el Congreso o para completar operaciones de recompra de deuda no incluidas inicialmente
(ya que una operación de recompra implica una amortización anticipada, financiada con una nueva emisión, lo que implica la necesidad de crear una partida de “gasto” correspondiente).
• Por otra parte, se crearon partidas adicionales para reflejar reestimaciones de ingresos durante el
año, ya que los altos precios del petróleo y la buen coyuntura económica generaron recursos fiscales adicionales, que a su vez puede traducirse en mayores gastos.
• Finalmente, el MEF realiza reasignaciones de gasto, sobre la base de los recursos presupuestarios y también de los adicionales. El gráfico resume las principales entidades que recibieron recursos adicionales a los presupuestados durante el año (entre las que sobresalen el Ministerio de Obras Públicas y
el Centro de Reconversión de Manabí), así como aquellas que vieron reducidos sus gastos inicialmente presupuestados (por ejemplo, el Ministerio de Bienestar Social).
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A su vez, se puede observar los cambios para el año 2005 entre el Plan Anual de Inversiones aprobado
con el PGE y aquél codificado varios meses más tarde. Este cuadro, que se concentra en el área de inversión pública, muestra también que hay entidades favorecidas por las reasignaciones de inversión pública
(Ministerio de Obras Públicas o Centro de Reconversión de Manabí), y otras afectadas como consecuencia de las modificaciones presupuestarias para inversión pública (los Ministerios de Relaciones Exteriores
o Educación, por ejemplo).
La observación empírica tiende a resaltar que la ejecución presupuestaria acaba favoreciendo a gastos de
obras públicas (construcción vial u otras obras de infraestructura, muchos de los cuales pueden ejecutarse
junto con, o reemplazando a, una entidad autónoma o un gobierno seccional), mientras que los sectores
sociales, en parte por una débil capacidad de ejecución del gasto de inversión, gene-ralmente pierden recursos a lo largo del proceso. A su vez, esta menor ejecución para ciertos sectores sociales tiende a privilegiar, durante la ejecución, a proyectos urbanos en detrimento de otros de desa-rrollo rural, lo que tiende
a ser regresivo. Tendencia similares se pueden observan en años anteriores.
Potenciales aliados para una reforma
Modificar el esquema de aprobación y ejecución presupuestaria puede, a su vez, generar resistencias en
sectores que pueden tener mayor acceso actual a los hacedores de política o en aquellos que han logrado establecer una renta casi-permanente en el sistema. En este contexto, es clave lograr una situación diferente pero de equilibrio estable entre los distintos actores, que garantice mayor transparencia y debate público de las prioridades de gasto público. Para lograrlo, es importante identificar aliados potenciales, que
podrían ser parte de la siguiente lista:
• Entidades públicas que, por su naturaleza, tienen un interés en apoyar la estabilidad macroeconómica, como pueden ser el propio MEF o el Banco Central;
• Organismos internacionales que también comparten dichas orientaciones;
• Organizaciones de la sociedad civil que tienen un interés particular en el desarrollo de políticas sociales sectoriales (educación, salud, saneamiento básico), que tienen interés en “proteger” ciertos recursos para dichas áreas.
• Analistas independientes y organizaciones académicas—como por ejemplo Grupo FARO, el Obser26
Ciudadanizando la política
vatorio de Política Fiscal o CORDES—que
comparten el interés por abrir estos temas al
debate público. Sin embargo, estas instituciones tienden a girar en un entorno pequeño, por lo que podría ser útil abrir espacios
de diálogo con otros grupos menos especializados.
• Representantes de gobiernos seccionales
pequeños y medianos, que podrían preferir
un esquema más transparente de aprobación
e implementación presupuestaria, así como
objetivos claros de resultados sociales.
• La opinión pública que podría apoyar esfuerzos de mayor transparencia y de más
claras orientaciones de políticas.
• Sectores sociales que resultan desfavorecidos con la estructura actual, en la medida
en que no tienen fuerza política excesiva.
Sin embargo, los temas pueden parecer excesivamente áridos y poco claros en cuanto
a su impacto directo en dichos sectores.
Aquí, un trabajo de acercamiento gradual
puede ser importante.
A corto plazo, el escenario electoral también impone ciertas restricciones. En especial, los temas
de transparencia y política fiscal son relativamente
poco atractivos y pueden ser delicados (subsidios,
por ejemplo) para un candidato en busca de votos. El riesgo está en que los distintos candidatos
busquen evitar ser excesivamente específicos en
estas áreas, para evitar cualquier percepción negativa.
Por otro lado, existen temas específicos que pueden hacer que las reformas ganen adeptos o tengan mayor probabilidad de éxito. A continuación
enumeramos algunas ideas que permitiría facilitar
la implementación de algunas de las políticas propuestas:
• En cuanto al riesgo de que los recursos extraordinarios que el país está recibiendo
gracias a los altos precios del petróleo se
dilapiden en gasto corriente no prioritario,
la tentación puede existir de referirse al Articulo 48.7 de la LOAFYC para incluir incrementos salariales determinados por Ley,
o ejecutar gasto adicional en situaciones
de emergencia, para justificar dicho gasto.
Cabe entonces debatir públicamente y hacer notar que quedarían dudas legales fren-
te a una acción de ese género, al establecer
la Constitución que es necesaria una aprobación del Congreso para modificar el PGE
más allá del porcentaje (5%) establecido
por Ley.
• Para avanzar hacia un proceso técnico de
definición de prioridades de inversión, dar
mayor rol a la participación ciudadana debería ayudar (aunque no lo asegure) a evitar
decisiones en grupos pequeños y opacos.
Las decisiones en el área no deben depender de una sola entidad del sector público
(como ahora es el caso de la oficina de planificación bajo la Presidencia, donde obviamente está sujeta a presiones políticas
permanentes), sino incluir representantes
varias entidades (la Vicepresidencia, el
MEF, el Banco Central, la CFN, los ministerios sociales, organismos privados de veeduría son candidatos potenciales). Esto
ayudaría también a aliviar la presión política que es recurrente sobre el Presidente de
la República y varios ministros para impulsar gastos en cierta dirección o con ciertas
preferencias.
• Mejorar la discusión presupuestaria es un
proceso difícil, porque involucra temas relativamente técnicos, pero también porque
mucha gente no relaciona fácilmente dichas discusiones con su situación cotidiana. Algunos temas pueden ser aquí claves:
(i) publicar, tal como se lo hizo en la última proforma por primera vez, el plan anual
de inversiones en detalle, así como la ejecución del anterior, permite crear las condiciones para que los actores sociales puedan
controlar lo que se ha hecho o reclamar expost porqué no se lo hizo; (ii) explicar con
detalle e incluir en el presupuesto todos
los gastos escondidos, incluidos los subsidios y una estimación de su impacto redistributivo, el detalle de remuneraciones con
número de funcionarios por entidad, de
acuerdo a una base de datos que ya existe;
(iii) discutir qué impacto tienen los grandes
proyectos de inversión sobre las disponibilidades presupuestarias de los años siguientes; (iv) presentar más abiertamente la discusión sobre la rigidez presupuestaria y sus
consecuencias, así como sobre las alternativas de políticas posibles, como si conviene más incrementar impuestos, restringir gastos, reducir subsidios y quién deber
ser priorizado en lucha contra pobreza; (v)
mostrar un inventario claro y detallado, que
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no existe, de los pasivos contingentes ya
asumidos hasta la fecha; (vi) incluir, a título
informativo, a los presupuestos de todas las
entidades del sector público no financiero
actualmente no incluidas en el PGE, como
empresas públicas y gobiernos seccionales,
ya que reciben transferencias que se originan en los impuestos de todos los ecuatorianos y deben también someterse a un mínimo de rendición de cuentas.
• Hacer de un presupuesto por resultados
algo visible para la población es también
un desafío grande. Mientras más concreto pueda ser el tema, más fácil será tener
alguna recepción favorable más allá de u
grupo de entendidos en la materia. Puede
ser útil incluir en los presupuestos institucionales un detalle de los parámetros esperados sobre la base de los recursos recibidos:
por ejemplo, mejoras en cobertura de educación básica, salud primaria, saneamiento
básico, calidad de servicios, expansión de
la red vial y costo esperado y efectivo por
kilómetro construido, costo promedio por
estudiante graduado de las universidades.
Con el tiempo, esto debería a su vez facilitar un mayor control social de las políticas públicas y de las desviaciones durante la ejecución presupuestaria. Finalmente,
la participación de organizaciones de la sociedad civil interesadas en las respectivas
áreas sociales parece fundamental.
La secuencia de implementación de las reformas
propuestas es también importante. Los temas de
transparencia, apertura a la sociedad civil, mayor
participación ciudadana deberían probablemente
llevar la delantera, junto con aquellas áreas en que
el gobierno, si compra la idea, pueda llevar adelante para mejorar y transparentar el proceso presupuestario. Las reformas legislativas, siempre más complejas y riesgosas, deberían impulsarse una vez
que se haya podido percibir los efectos favorables
de otras reformas, por ejemplo en áreas de mayor
participación social o de mejora de ciertos indicadores sociales basándose en presupuestos mejor
orientados.
La estrategia comunicacional asociada a una propuesta de este tipo debería probablemente tomar
en cuenta dos tipos de público objetivo:
• Por un lado, grupos más pequeños con
quienes se pueda profundizar una discusión
más detallada de los temas y oír reacciones y comentarios que puedan enriquecer la
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Ciudadanizando la política
propuesta. Para esos casos, parecería que
una discusión o foro más académico pueda constituir una plataforma adecuada.
Salir de la ciudad de Quito, en donde estos temas tienden a ser de más fácil acceso,
puede ayudar a crear un espacio más amplio de discusión.
• Por otro lado, temas de más fácil acceso
(para qué sirve el presupuesto, qué gano yo
con más transparencia, porqué la participación ciudadana puede ayudar a mejorar
las prioridades de gasto) podrían dar lugar
a una difusión más amplia o presentaciones
en medios de radio, por ejemplo.
IV.- HOJA DE RUTA: SUGERENCIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
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ANEXOS
1. PREASIGNACIONES DE INGRESO Y GASTO
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2. PREASIGNACIONES EN LOS INGRESOS PETROLEROS
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3. PROFORMA DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO 2006
(en millones de dóares)
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