¿cómo evaluar las políticas públicas desde la perspectiva de género?

¿CÓMO EVALUAR LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
DESDE LA PERSPECTIVA
DE GÉNERO?
J
O
R
N
A
D
A
S
Bizkaiko Foru
Aldundia
Diputación Foral
de Bizkaia
¿CÓMO EVALUAR LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE
LA PERSPECTIVA DE GÉNERO?
TÍTULO:
“¿Cómo evaluar las políticas públicas desde la
perspectiva de género?”
EDITA:
Diputación Foral de Bizkaia.
Gabinete del Diputado General
COORDINACIÓN:
Pilar Dosal. Jefa de la Unidad para la Igualdad de
Oportunidades y Políticas de Género de la Diputación
Foral de Bizkaia, y Murgibe, S.L.
DISEÑO GRÁFICO Y
MAQUETACIÓN:
Ana Rincón
FECHA:
Octubre, 2003
TIRADA:
1.000
DESCRIPTORES:
Jornadas, igualdad de oportunidades, políticas públicas
FOTOMECÁNICA:
Fotomecánica Esda.
Padre Larramendi, nº. 1, 5ª Planta. 48012 Bilbao
IMPRESIÓN:
Estudios Gráficos Zure, S.A.
Carretera Lutxana-Asua 24A. 48950 Erandio Goikoa
ISBN:
84-95790-07-6
DEPÓSITO LEGAL:
BI-2834-03
ÍNDICE
PRESENTACIÓN...................................................................................
7
Excmo. D. JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
Diputado General de Bizkaia.
PRÓLOGO..............................................................................................
10
Ilmo. D. KOLDO MEDIAVILLA AMARIKA.
Secretario General de la Presidencia. Diputación Foral de Bizkaia.
INAUGURACIÓN DE LA JORNADA ................................................
15
Dña. PILAR DOSAL.
Jefa de la Unidad para la Igualdad de Oportunidades y Políticas de
Género de la Diputación Foral de Bizkaia.
“EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ASPECTOS
CLAVES Y GÉNERO” ..........................................................................
21
Dña. Mª ÁNGELES SALLÉ.
Socia-Directora de ENRED Consultores y Presidenta de Fundación
Directa. Madrid.
“IMPACTO DEL GÉNERO EN LA EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA”.....
Dña. VÉRONIQUE DEGRAEF.
Socióloga y Experta en Género y Políticas de Igualdad en la Unidad de
Igualdad de Oportunidades del Ministerio de Trabajo y Empleo. Bélgica.
5
61
“MÉTODOS DE ANÁLISIS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA” ............................................
73
Dña. HEDWIGE PEEMANS-POULLET.
Presidenta de la Universidad de Mujeres. Bruselas.
“INSTRUMENTOS PARA LA EVALUACIÓN:
LOS INDICADORES” .......................................................................... 115
Dña. ISOLDA ESPINOSA GONZÁLEZ.
Consultora en Género. Nicaragua.
“LA EVALUACIÓN Y LOS PLANES DE IGUALDAD EN EL
ESTADO ESPAÑOL” ............................................................................ 127
Dña. MARÍA BUSTELO.
Profesora de Ciencia Política y de la Administración y Directora del
Experto/a en Evaluación de Programas y Políticas Públicas.
Universidad Complutense de Madrid.
“EVALUACIÓN DE POLÍTICAS MUNICIPALES”......................... 153
Dña. ANNA MURILLO.
Técnica de Mujer e Igualdad del Ayuntamiento de Mollet del Vallés.
Barcelona.
COLOQUIO............................................................................................ 163
AGRADECIMIENTOS.......................................................................... 190
6
PRESENTACIÓN
Evaluar el impacto diferencial entre hombres y mujeres de las políticas y programas públicos que se ponen en marcha desde las diferentes
Administraciones Locales y desde la propia Diputación, son objetivos que
persiguen numerosas acciones recogidas en su Plan Foral para la Igualdad de
Oportunidades entre mujeres y hombres y Políticas de Género.
La Evaluación es un elemento clave en cualquier organización cuyo objetivo
principal es determinar la eficacia, la eficiencia y, sobre todo, la idoneidad de
las políticas públicas facilitando con ello el proceso de toma de decisiones
sobre dichas políticas.
Este campo profesional y académico se ha desarrollado enormemente sobre
todo en los países de ámbito anglosajón (EE.UU., Canadá, Australia, Reino
Unido) y en otros países europeos como por ejemplo, Suecia y Francia. Este
desarrollo ha producido todo un campo y una comunidad científica y profesional, que se manifiesta, no sólo en múltiples estudios y experiencias de evaluación, sino también en publicaciones, foros especializados y asociaciones
profesionales.
En el Estado español este desarrollo de la evaluación ha sido más lento, pero
en la actualidad ya se reconoce de forma creciente su necesidad y su utilidad
en la mayoría de los sectores. Entre otras cuestiones, todos los programas y
políticas que han contado con recursos y ayudas europeas, han debido seguir
mandatos explícitos de evaluación.
Sin embargo, todavía existe una cierta ausencia de cultura de la evaluación en
las organizaciones tanto privadas como públicas, así como una falta de profesionales, equipos y unidades técnicas especializadas en dicho ámbito.
7
En lo que respecta a nuestra Comunidad Autónoma, si bien se han realizado
de forma parcial estudios de caso sobre algunos aspectos de la Política de
Igualdad Vasca, la práctica de la evaluación es todavía incipiente y se hace
necesario seguir profundizando en el estudio, análisis, valoración y control de
la calidad de las evaluaciones que se ponen en marcha.
En este sentido, se presenta a continuación la publicación de la Jornada organizada por la Diputación Foral de Bizkaia, "¿Cómo evaluar las políticas
públicas desde la perspectiva de género?", realizada en el Palacio de
Congresos Euskalduna, los días 20 y 21 de mayo de 2003.
La Jornada estuvo dirigida principalmente a todas aquellas personas que planifican, gestionan, ejecutan y evalúan las diferentes políticas públicas en
nuestra Comunidad y, de forma general, a quienes se interesen por aunar
esfuerzos para conseguir una sociedad más igualitaria y democrática.
Así, acudieron más de 200 personas en representación de Instituciones
Vascas, Universidades, Asociaciones sin ánimo de lucro, Centros de
Formación y Empleo, ámbito empresarial y agentes sociales en general.
Igualmente, acudieron representantes de Administraciones de otras
Comunidades Autónomas como la Comunidad de Navarra, Murcia, Canarias
y Madrid.
En esta Jornada se presentaron diversos enfoques, teorías y experiencias de
diferentes entidades nacionales e internacionales que trabajan en la materia.
Igualmente, con el fin de aportar elementos prácticos que sirvieran como instrumento de trabajo a las personas participantes, se presentaron intervenciones que analizaban y enfatizaban algunos elementos claves necesarios para
garantizar una adecuada evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de género.
Para ello, mujeres procedentes de diferentes organismos de ámbito internacional, europeo y de otras Comunidades Autónomas, dieron a conocer los
avances y obstáculos que rodean el ámbito de la evaluación.
8
Esperamos que tanto la realización de dicho evento como su posterior publicación, ofrezcan la oportunidad de reflexionar y entender qué supone evaluar
una política o programa público desde la perspectiva de género, y contribuyan a estimular y comprometer a los poderes públicos, empresas, agentes
sociales y la sociedad en general para iniciar acciones concretas en esta materia.
Desde la Diputación Foral de Bizkaia seguiremos apoyando y animando
cualquier iniciativa que surja en esta línea, con el fin de garantizar que en
Bizkaia se siga avanzando hacia una mejora continua de la gestión de las
Políticas Públicas que respondan a las necesidades de sus ciudadanas y ciudadanos con el fin de ir consolidando una sociedad más democrática e igualitaria.
Excmo. D. JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN
Diputado General de Bizkaia
9
PRÓLOGO
La evaluación de programas y políticas se ha ido definiendo, a lo largo de los
últimos treinta años, como un campo profesional y académico de primer
orden y de clara utilidad práctica. Paulatinamente, se ha ido reconociendo la
necesidad de valorar las intervenciones e inversiones públicas, con el fin no
sólo de conocer mejor la propia acción sino también para mejorar los programas y las políticas, rendir cuentas sobre las mismas y dar luz sobre acciones
futuras.
La necesidad de evaluación de los programas y políticas públicas debe considerarse imprescindible si se pretende una mejora constante y real de las actuaciones que se realizan desde las diferentes entidades y, en este sentido, esta
mejora sólo será posible en la medida en que las acciones planteadas y llevadas a cabo sean retroalimentadas por sus efectos.
La evaluación no debe realizarse únicamente al finalizar el periodo de ejecución del programa o política correspondiente, sino que debe ser un proceso
continuo de tal manera que se puedan introducir los cambios y sugerencias
necesarias durante su desarrollo.
De esta forma, debe ser entendida como un proceso de aprendizaje que mida
no sólo los impactos, sino que se convierta en un sistema de mejora de la gestión de los programas y las políticas, y ocupe un lugar principal dentro del
ciclo de mejora continua.
La Evaluación y la Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres son
dos elementos que deben ir estrechamente vinculados entre sí. La única
manera de medir la distinta situación de la que parten hombres y mujeres, sus
10
diferentes necesidades e intereses y comprobar cómo las políticas públicas y
acciones que se ponen en marcha contribuyen a disminuir estas desigualdades, es llevar a cabo una evaluación con enfoque de género.
No obstante, es preciso destacar que aún nos encontramos en una etapa muy
temprana en lo referido a la integración de la perspectiva de género como un
elemento esencial de toda política, programa o proyecto.
En este sentido, aun cuando en la mayoría de las propuestas se destaca la
necesidad de incorporar la perspectiva de género como elemento transversal
de la evaluación, y para ello se deben seleccionar y utilizar aquellos indicadores que mejor reflejen tal condición, los resultados obtenidos hasta el
momento no han alcanzado el suficiente nivel de visibilidad y transferibilidad.
Reflexionar y conocer experiencias en positivo sobre cómo se puede incorporar la perspectiva de género en la evaluación de los programas y políticas
públicas, fue el objetivo central de esta jornada, cuya publicación se presenta
a continuación y en donde se recogen las diferentes intervenciones, experiencias y debate creado a lo largo de la misma.
Con la presencia de la Socia-Directora de ENRED Consultores y Presidenta
de Fundación Directa se presentó un panorama global sobre los aspectos claves y el género en la evaluación de las Políticas Públicas, haciendo hincapié
en los puntos críticos que rodean el proceso de la evaluación y proponiendo
una serie de medidas necesarias para avanzar hacia una transversalización de
la perspectiva de género en los sistemas evaluativos.
Seguidamente, dos representantes de entidades internacionales presentaron
experiencias concretas de sus respectivos países, destacando los principales
factores que han dificultado la realización de adecuadas evaluaciones de programas y políticas públicas, así como los métodos de análisis que se han uti-
11
lizado en materia económica y social a nivel europeo y los resultados derivados de su aplicación.
En la sesión del segundo día, la representante de Nicaragua, abordó el tema
de los indicadores como instrumentos claves para la evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de género. En este sentido, presentó una
revisión de los principales aspectos ligados al concepto de indicadores, y
reflexionó en torno a los desafíos a los que hay que hacer frente para la creación de indicadores y estadísticas de género que contribuyan al diseño de
políticas públicas que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres.
La siguiente intervención dio paso a una exposición sobre la evaluación de los
Planes de Igualdad en el Estado español, en la cual se presentaron las principales conclusiones a partir de un análisis sobre cómo se han evaluado estos
planes en los niveles central y autonómico.
Finalmente, la representante del Ayuntamiento de Mollet del Vallés presentó
los aspectos claves de la evaluación de políticas municipales, destacando
aquellos factores que facilitan o dificultan el desarrollo de la misma.
Confiamos en que esta Jornada haya servido para seguir trabajando conjuntamente con el fin de garantizar este proceso de mejora continua de la gestión
de las Políticas Públicas y haya ofrecido la oportunidad de reflexionar y
entender qué supone evaluar una política o programa público integrando la
perspectiva de género.
Quisiéramos dar las gracias a las personas que asistieron y participaron activamente en el transcurso de esta Jornada a través de sus aportaciones y
comentarios, los cuales han sido recogidos en el apartado denominado
Coloquio.
La integración de la perspectiva de género en la evaluación de los Programas
y Políticas Públicas requiere de un compromiso político como punto de par-
12
tida, pero también son necesarios adecuados conocimientos, recursos económicos, personal cualificado, etc.
Desde la Diputación Foral de Bizkaia seguiremos trabajando activamente
para impulsar todas aquellas acciones y estrategias necesarias a fin de conseguir que el género sea un elemento clave en la evaluación de las Políticas
Públicas.
Ilmo. D. KOLDO MEDIAVILLA AMARIKA
Secretario General de la Presidencia.
Diputación Foral de Bizkaia
13
INAUGURACIÓN DE
LA JORNADA
Dña. PILAR DOSAL
Jefa de la Unidad para la Igualdad
de Oportunidades y Políticas de Género
de la Diputación Foral de Bizkaia
INAUGURACIÓN DE
LA JORNADA
Hoy más que nunca, se están haciendo verdaderos esfuerzos para que las diferentes actuaciones, estrategias y en definitiva, las diferentes Políticas Públicas
no se diseñen de forma específica y actúen de forma aislada, sino que todo lo
contrario, tengan un carácter totalmente integrador e interdependiente entre
unas y otras.
En este sentido, para conocer si realmente estas políticas responden de forma
integral tanto a las diferentes necesidades de las ciudadanas como a las de los
ciudadanos, es importante conocer y evaluar en todo momento, el impacto
que las mismas tienen en la mejora de las condiciones de vida de todas las
personas.
Desde los últimos Tratados y Conferencias Europeas, se invita de forma sistemática, a todos los Gobiernos y a los Agentes Sociales a integrar la perspectiva de género en todas las políticas y programas.
En la última Estrategia Marco Comunitaria para la Igualdad entre Mujeres y
Hombres para los años 2001 – 2005, se señala como requisito básico el que
todas las actividades comunitarias deben contribuir a alcanzar el objetivo de
eliminar las desigualdades y fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.
De la misma manera en nuestra Comunidad, con la elaboración del reciente
Borrador del Anteproyecto de la Ley para la Igualdad de mujeres y hombres,
se da respuesta al objetivo de elaborar un texto legislativo que asiente las
bases para dar respuesta adecuada a las exigencias derivadas de la normativa
comunitaria en esta materia.
En este sentido, se recoge en el Título Preliminar, objetivo 2, como uno de los
principios generales, la integración de la perspectiva de género en todas las
políticas y acciones, de tal manera que se considere de forma sistemática, las
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diferentes situaciones, condiciones y necesidades de mujeres y hombres en
todas las políticas y acciones, a todos los niveles y en todas las fases de planificación, ejecución y evaluación.
La evaluación, como instrumento básico en un sistema que mejora la gestión
en cualquier tipo de organización, debe ser entendida como un proceso de
aprendizaje insertándose en un contexto sistémico, que mida no sólo los
impactos sino que ocupe un lugar principal dentro del ciclo de mejora continua.
El establecimiento de indicadores y criterios para la evaluación es un factor
decisivo para el éxito de las políticas públicas, con vistas a conseguir que el
progreso alcanzado sea mensurable y trasparente, así como para llevar a cabo
el seguimiento de las tendencias y convertir los objetivos estratégicos en objetivos operativos.
Resulta cada vez más evidente que decisiones políticas que parecen en un primer momento no discriminatorias, pueden tener un diferente impacto en las
mujeres y en los hombres, aun cuando esta consecuencia no estuviera prevista ni fuera deseada.
Se puede decir que la evaluación de las políticas públicas es piedra angular si
queremos evitar consecuencias negativas no intencionales y si queremos
mejorar la calidad y la eficacia de las políticas.
La manera en que se formulan, generalmente ignora los roles, las responsabilidades y las capacidades diferentes y socialmente determinadas que existen
para hombres y mujeres. Estas diferencias están marcadas de tal manera que
dejan a las mujeres en situación de desventaja frente a los hombres, con
menos recursos, menos poder...
Es indispensable entender estos impactos diferenciados para la concepción de
políticas públicas que partan de condiciones reales y, de este modo, confluyan en soluciones reales.
Los papeles que desempeñan las mujeres en los diferentes ámbitos (económico, político, social...) son distintos a los de los hombres en cuanto a la valoración que se les atribuye por parte de la sociedad. Algunos de estos papeles
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están más valorados que otros y aquellos a los que se les atribuye menor
importancia, tienden a ser invisibles para quienes diseñan y estructuran las
políticas públicas.
Esta diferenciación, no solamente está integrada en las estructuras sociales y
económicas, sino que se reproduce en las políticas, los programas, la asignación de recursos y en el modo en que se reparte la riqueza. Esta situación de
clara desigualdad se tiene que tener presente a la hora de elaborar políticas y
asignar los recursos para que finalmente se diseñen y ejecuten políticas públicas de manera equitativa y eficaz.
La evaluación del impacto en función del género se tiene que llevar a cabo en
cuanto se perciba que una política dada tiene implicaciones para las relaciones y la distribución desigual de las prerrogativas de hombres y mujeres. La
evaluación da mejores resultados si se practica en una fase precoz del proceso de decisión para permitir, cuando proceda, introducir modificaciones en
dicha política, o incluso someterla a una re-orientación importante.
Para que se pueda llevar a efecto una evaluación del impacto en función del
género, se deberá tener en cuenta, como ya he mencionado, las diferencias
existentes entre hombres y mujeres en el ámbito de la política pública a analizar para lo cual resulta indispensable disponer de todos los datos necesarios
desglosados por sexo, tarea esta aún pendiente en muchas organizaciones.
Si hablamos de la importancia que tiene la elaboración de evaluaciones periódicas de las políticas públicas, es de obligatoria mención la necesidad de que
todos los agentes y administraciones públicas se impliquen en este objetivo,
lo cual sigue siendo una experiencia también pendiente en la mayoría de los
Gobiernos e Instituciones Públicas.
Como conclusión diré que no se trata ni de diseñar ni de evaluar políticas
específicas para las mujeres, sino de adaptar y modificar, desde una perspectiva de género, las ya existentes y las que se vayan a presentar en un futuro.
Si entre todos y todas vamos llevando a cabo este objetivo, y vamos alcanzando así la Igualdad de Oportunidades y una distribución más igualitaria de
beneficios, tareas y responsabilidades, no serán sólo las mujeres las que se
beneficien sino también los hombres y el resto de la sociedad.
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Estamos ya en el camino para que esto suceda, pero espero que al término de
estas Jornadas, quienes estamos hoy aquí, dispongamos de más elementos y
valores que nos ayuden a seguir avanzando en esta línea.
Espero también que, con espacios como este, podamos contribuir a una mejor
planificación, ejecución y evaluación de nuestras propias políticas.
20
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS. ASPECTOS
CLAVES Y GÉNERO
Dña. Mª ÁNGELES SALLÉ
Socia-Directora de ENRED Consultores y
Presidenta de Fundación Directa.
Madrid
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS. ASPECTOS
CLAVES Y GÉNERO
PRESENTACIÓN
La presente ponencia se divide en los siguientes apartados:
—
—
—
—
—
—
La evaluación como una herramienta de gestión: realidad y perspectiva.
Género y evaluación ¿cuáles son las tendencias?
Breve acercamiento a algunos de los modelos de evaluación existentes.
Balance de puntos críticos.
Algunas medidas necesarias.
Una aproximación integradora a la evaluación de políticas con perspectiva de género.
— Un ejemplo: la aplicación del modelo a las políticas de empleo.
— Conclusiones.
Se trata de realizar un recorrido por la situación actual en materia de evaluación con enfoque de género, tratar de aportar nuevas perspectivas de abordaje de la evaluación como parte intrínseca de la acción (‘evaluación-acción’) y,
finalmente, exponer algunas de las alternativas en las que estamos trabajando, aplicada específicamente a los ámbitos del empleo.
La ponencia está centrada en intervenciones que afectan de un modo directo
a los recursos humanos (es muy difícil aplicar una misma mirada a todas las
políticas, independientemente de cuál sea su contenido y propósitos), y se
focaliza, asimismo, más que en la dimensión de las políticas, en la de los programas y proyectos, partiendo de la base de que una mirada al bosque ha de
tener en cuenta, en primer lugar, la realidad de los árboles que lo habitan y
componen.
23
LA EVALUACIÓN COMO UNA
HERRAMIENTA DE GESTIÓN:
REALIDAD Y PERSPECTIVA
Existen diferentes niveles desde los cuales se puede observar la evaluación.
En su nivel más genérico o abstracto, evaluar supone la implantación de un
cierto tipo de metodología que se caracteriza por tener una terminología propia, un conjunto de herramientas conceptuales y analíticas específicas, y unos
procesos, fases y procedimientos del mismo modo específicos (Alvira Martín,
1991).
En su nivel más concreto, evaluar implica la aplicación de aquel modelo o
metodología de intervención capaz de producir información válida y confiable que permita el establecimiento de juicios sobre el qué y el cómo de los
logros de una determinada actuación.
Naturalmente, esto puede significar el uso de uno o más tipos de evaluación
(evaluación de necesidades, de calidad, de resultados e impactos, de eficiencia, etc.) y su realización en varios momentos (ex –ante, on – going, ex –
post). Del mismo modo, dependiendo de quién se encargue de llevar a cabo
la evaluación, ésta puede ser externa (encargada a personal ajeno al programa), interna (realizada por personas pertenecientes al organismo promotor
que no tienen responsabilidades directas en el programa) o autoevaluación
(realizada por el propio equipo del programa).
Independientemente del tipo que se aplique, en síntesis podríamos decir que
la evaluación persigue los siguientes objetivos:
A. Que se tengan en cuenta durante el diagnóstico, diseño, planificación
y ejecución de un programa/ proyecto, aquellos factores claves para su
éxito. Es decir:
•
•
•
Incorporar el proyecto dentro de un marco político adecuado;
Definir de forma clara y realista los objetivos operativos que se deseen
alcanzar, buscando siempre la definición de objetivos sostenibles para a
quienes van dirigidas las intervenciones;
Distinguir claramente entre objetivos y medios para lograrlos;
24
•
•
•
•
•
Emplear las tecnologías adecuadas y de manera eficaz;
Conocer y respetar los valores organizativos y culturales de todas las
actrices y los actores implicados;
Reforzar la capacidad de gestión de los organismos/ operadores encargados del buen funcionamiento de las ejecuciones;
Destacar la viabilidad económica y financiera de los proyectos, incluso
una vez finalizada su ejecución;
Prevenir los riesgos asociados al programa/ proyecto.
B. Que se cree la oportunidad para tomar las decisiones a tiempo, que
corrijan las desviaciones y reconduzcan las disfunciones de los sistemas.
Es decir:
•
•
•
•
Que durante el diagnóstico, diseño, planificación y ejecución del programa/ proyecto se articulen ideas pertinentes, coherentes y oportunas;
Que se cumplan con rigor todos los compromisos relacionados con la
financiación;
Que se efectúe un seguimiento técnico financiero del programa/ proyecto para saber si se están alcanzando los objetivos previamente establecidos vinculados a distintos momentos del cronograma de ejecución y que
se tomen decisiones en conformidad;
Que sirva para reorientar el proyecto, si se estima conveniente, garantizando un alto nivel de pertinencia, coherencia y oportunidad.
De este modo, la evaluación deberá (1) estar vinculada a todas las etapas del
ciclo de proyecto/ programa; (2) servir para diagnosticar si éstos alimentan y
mantienen el rumbo previamente definido por una estrategia política, institucional u otra; y aumentar la elasticidad, fuerza y resistencia de las iniciativas,
teniendo en cuenta el mundo profundamente cambiante en que vivimos.
Todo esto conlleva un profundo cambio en la visión que tienen buena parte de
las organizaciones e instituciones de la evaluación, como un acto burocrático
que sirve para justificar, en gran medida, las ayudas y subvenciones percibidas. La turbulencia del entorno económico, político y social actual, demanda
una cultura de evaluación que permita alcanzar elevados niveles de eficacia
en la gestión de los recursos financieros, humanos y logísticos.
25
GÉNERO Y EVALUACIÓN:
¿CUÁLES SON LAS
TENDENCIAS?
Los aspectos presentados sirven para enmarcar lo que, en definitiva, constituye una caracterización básica de la evaluación. En mayor o menor medida,
estos elementos componen las diferentes aproximaciones metodológicas o
modelos existentes.
¿Cuál es, pues, el diferencial que nos interesa destacar? Sin duda, nuestro
interés específico apunta a examinar -aunque de forma somera- las estrategias
de evaluación de programas o proyectos desde la aplicación en ellas de una
perspectiva de género.
Para ello, hemos revisado algunas propuestas (o aproximaciones metodológicas) de carácter general o utilizadas en el marco de acciones financiadas por
distintos organismos, en el contexto de un análisis documental más amplio.
En general, la revisión documental efectuada, los programas estudiados y las
entrevistas realizadas a personas expertas en la materia en el marco de la actividad de Enred en esta materia, convergen en una misma dirección: el ámbito evaluativo -fundamentalmente en el área social- cuenta con una extensa
producción teórica dentro de la que se evidencian esfuerzos por sistematizar
procedimientos, depurar técnicas de medición y destacar las limitaciones de
algunos modelos en boga.
Si observamos, por ejemplo, las recomendaciones formalizadas que emanan
de las instancias oferentes de financiación sobre la obligatoriedad de evaluar
los programas y/ o proyectos ejecutados, se aprecia un espectro variado de
alternativas: a) el requisito de la evaluación puede aparecer de manera explícita o implícita como parte de las actividades que deben desarrollar los programas/ proyectos financiados; b) se pueden tener procedimientos ya "formateados" sobre el tipo de evaluación requerida, o simplemente; c) queda a discreción del ente ejecutor decidir qué tipo de evaluación es la que se debe -o
puede- llevarse a cabo.
26
A su vez, la integración del enfoque de género cuenta con numerosas disposiciones y mandatos a nivel de las instituciones que controlan los flujos de
financiación para el desarrollo de programas y proyectos. No obstante este
hecho, la producción de evaluaciones obtenidas (tanto de los programas a
nivel nacional como de los proyectos puntuales) no refleja una correspondencia adecuada a la expectativa que genera el tratamiento teórico.
Es cierto que, cada vez más, se aprecia una voluntad sostenida por consolidar
la llamada sensibilidad de género en el amplio conjunto de las acciones institucionales, lo que incluye -claro está- recomendaciones específicas en torno
al hecho de evaluar. En este sentido, se pueden observar referencias directas
sobre el tratamiento de la perspectiva de género en propuestas de evaluación
de organismos internacionales oferentes de financiación.
La importancia de que este tipo de instituciones evidencien una política definida en torno a la igualdad de oportunidades de género y la incorporen -entre
otros- en ámbitos tan fundamentales como es el de la evaluación, radica en
que su capacidad de generar transferibilidad supera con creces la de cualquier
otra instancia de ámbito más focalizado o local.
Pero lo cierto es que, a pesar de la andadura, aún nos encontramos en una
etapa muy temprana en lo referido a la integración de la perspectiva de género como un elemento esencial de toda política, programa o proyecto a implementar para el desarrollo del conjunto de la sociedad. Por ello, parte de la
tarea actual es continuar aportando sin descanso y desde muchos frentes a la
vez, elementos que contribuyan a acortar las distancias entre el momento presente y aquél en el que términos como sensibilidad de género o igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, hayan perdido sustancialmente su
connotación reivindicativa.
Conscientes de este "gap", la preocupación por integrar la perspectiva de
género dentro del conjunto de las acciones institucionales, está llevando, cada
vez más, a muchos organismos a reflexionar, revisar y replantear su desempeño de una forma menos genérica (el terreno de los principios) y más concreta (el terreno de los hechos). La cuestión esencial es conocer tanto si las
inversiones realizadas están siendo efectivas (cumplen los objetivos previstos)
y eficientes (se cumplen los objetivos dentro del presupuesto previsto), como
27
si las ejecuciones promovidas se corresponden con el diseño pactado, dentro
del cual se aspira a reconocer la incorporación del enfoque de género.
En este sentido, se ha podido observar que en las directrices de evaluación
formuladas en el seno de instituciones como el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Comisión Europea, la Organización Internacional del Trabajo
o la CEPAL, por sólo citar unos pocos -pero representativos- ejemplos a los
que haremos referencia en esta ponencia, queda explícita y crecientemente
señalada la necesidad de tener en cuenta la perspectiva de género en el
momento de evaluar.
Naturalmente, por su nivel de agregación y alcance, tales propuestas metodológicas no indican aspectos más detallados sobre el conjunto de implicaciones que supone este enfoque de la evaluación (como procedimientos críticos,
indicadores, etc.). En líneas generales, se cuenta todavía con pocas, si bien
cada vez más numerosas, herramientas específicas para medir la "sensibilidad
de género" en actuaciones concretas financiadas por estas instituciones. Y así
todavía, en muchos de los programas que estos organismos financian, se lleva
a cabo la evaluación teniendo en cuenta los marcos lógicos institucionales,
sobre todo para dar cumplimiento a los requerimientos básicos de efectividad
y eficiencia, pero el tema género -en el mejor de los casos- se corresponde con
una aceptable recogida y análisis de datos cuidando el detalle de la desagregación por sexo, como apreciaremos seguidamente.
En el marco de un estudio realizado por Enred Consultores para el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), por un lado, y para el Instituto Vasco de
la Mujer/ EMAKUNDE, por otro, también se han procesado, junto a las propuestas de las grandes instituciones, recomendaciones de personas expertas e
información de metodologías evaluativas especialmente diseñadas dentro de
programas de "acciones positivas", las cuales contienen procedimientos e
indicadores muy elaborados sobre el tratamiento de la sensibilidad de género.
Por último, como síntesis de todo ello, se ha desarrollado una propuesta metodológica concreta y sistematizada para la evaluación de programas considerando en ella el género de un modo transversal.
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A continuación haremos un breve acercamiento a los modelos de evaluación
utilizados por distintos organismos proveedores de fondos destinados a proyectos de desarrollo de recursos humanos y mercado laboral.
BREVE ACERCAMIENTO A
ALGUNOS DE LOS MODELOS
DE EVALUACIÓN EXISTENTES
En el cuadro comparativo que presentamos a continuación pretendemos reflejar de una forma sintética y esquemática la información recabada sobre algunos modelos de evaluación utilizados por importantes instituciones que promueven proyectos en aras del desarrollo socio-económico.
De la información procesada, parece evidente que, a nivel de nuestro entorno
más directo, desde 1994 el programa MEANS (Métodos de Evaluación de las
Acciones de Naturaleza Estructural), utilizado por la Unión Europea, contribuye de manera decisiva para un desarrollo metodológico uniforme y coherente de la actividad evaluativa. Como se podrá constatar del análisis del cuadro que viene a continuación, éste representa uno de los modelos más completos a nivel de la tipología de indicadores que contempla, de la visión de la
evaluación como un proceso continuo, de los actores implicados y sus respectivos niveles de participación y también a nivel de los recursos disponibles.
29
CUADRO COMPARATIVO DE LAS RECOMENDACIONES SOBRE
EVALUACIÓN DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES RELACIONADOS CON LA FORMACIÓN Y EL
EMPLEO
INDICADORES
MOMENTOS
FASES
RECOMENDACIONES
EVALUACIÓN GÉNERO
UE
• Indicadores de
recursos (inputs)
• Indicadores de
realización
(outputs)
• Indicadores de
resultados
(outcomes),
• Indicadores de
impacto
• La evaluación
previa o
evaluación ex–ante
• La evaluación
intermedia
• La evaluación
posterior o
evaluación ex–post
1-Definir la situación
de base e indicadores
de contexto.
2-Realizar el
seguimiento operativo
3-Definición de los
indicadores de
seguimiento.
4-Cuantificación previa
o evaluación ex–ante.
5-Aplicación de los
indicadores de
seguimiento.
La recogida de datos
El análisis inicial
de los datos
Informes de
evaluación
intermedia
6-Evaluación final
o ex -post.
• Compromiso de alto
nivel
• Concienciación
• Estructuras de
cooperación
• Distribución clara
de responsabilidades
• Expertos/as en
asuntos de "género"
• Seguimiento en todas
las fases
OIT
• Indicadores sobre
validez del diseño
• Indicadores sobre
proceso de ejecución
• Indicadores sobre
desempeño:
pertinencia, eficacia,
eficiencia,
sustentabilidad,
causalidad
• Evaluación inicial
• Evaluación
intermedia
• Evaluación final
• Evaluación a
posteriori
1-Fase preparatoria
2-Fase de evaluación
3-Evaluación a
posteriori
Incluir las cuestiones
relativas al género
desde las fases
iniciales de
planificación y diseño
Sigue...
30
CUADRO COMPARATIVO DE LAS RECOMENDACIONES SOBRE
EVALUACIÓN DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES RELACIONADOS CON LA FORMACIÓN Y EL
EMPLEO (continuación)
BID
INDICADORES
MOMENTOS
FASES
• Indicadores de fin
• Indicadores de
propósito
• Indicadores de
componentes
• Indicadores de
actividades
• Evaluación ex–ante
• Evaluación ex–dure
• Evaluación ex–post
1-Identificación de
la problemática
2-Monitoreo
3-Evaluación
intermedia
4-Evaluación
terminación
5-Evaluación ex-post
• Evaluación ex–ante
• Evaluación ex–post:
Evaluación de
procesos
Evaluación de
impacto
1-Delimitar población
2-Establecer unidades
de análisis
3-Definir objetivos e
hipótesis de la
evaluación
4-Diseñar plan de
análisis
5-Recoger
información
6-Procesamiento
de datos
7-Análisis de los
datos
8-Informe de
terminación
CEPAL Indicadores de:
• Efecto
• Impacto
• Cobertura
• Utilización
• Eficacia
• Eficiencia
• Efectividad
31
RECOMENDACIONES
EVALUACIÓN GÉNERO
Considerar, desde
el diseño de los
proyectos, las
diferencias en las
características,
necesidades e
impacto según
el género
BALANCE DE PUNTOS
CRÍTICOS
Como ha quedado mostrado en el cuadro anterior, se verifica una cierta sintonía entre los distintos modelos estudiados con relación a los soportes conceptuales y metodológicos de los sistemas de evaluación de programas. Sin
embargo, en la práctica diaria la realidad es que el enfoque analítico tradicional y predominante continúa aún -quizás por inercia- privilegiando el uso de
indicadores aparentemente poco desagregados y consecuentemente poco
explicativos de las realidades objeto del análisis.
A este respecto debe mencionarse que, con carácter general, en pocos de los
análisis expuestos se ofrece un modelo con herramientas concretas de evaluación con perspectiva de género. La tendencia está en presentar metodologías generales de evaluación, orientaciones principalmente a programas y
proyectos de corte social, e independientemente proponer medidas para que
dentro de estas evaluaciones se tengan en cuenta las cuestiones específicas de
género. Este hecho contrastado parte, una vez más, de la circunstancia de que
los modelos se han diseñado en la medida en que existe un objeto concreto de
evaluación, y no de manera abstracta, lo que conlleva que, indudablemente,
estos modelos se adapten al objeto, en el que la perspectiva de género no ha
sido considerada en origen.
Solamente se proponen modelos de evaluación con perspectiva de género
cuando el objeto de evaluación es un programa o proyecto de igualdad de
oportunidades/ género, cuya temática está centrada en este aspecto; unos
modelos que, por otra parte, son en su mayoría más o menos restrictivos de
cara a definir los instrumentos de evaluación, ajustándose a las circunstancias,
contextos, participantes, etc., a partir de los cuales se ha desarrollado dicho
programa/ proyecto.
Por todo lo anterior, de la compilación y el análisis efectuado no cabe extraer
directamente un modelo completo de evaluación con integración de la perspectiva de género. Sin embargo, sí se pueden recopilar una serie de conclusiones básicas sobre la evaluación y el género que aparecen, repetidamente,
en estos documentos.
32
Es el caso de los indicadores, de forma general, con distintas denominaciones
pero con una funcionalidad similar, se propone que sean de tres tipos: indicadores de entrada –que miden las características del contexto, de los y las participantes, y de los recursos con los que se cuenta para desarrollar el programa/ proyecto-, los indicadores de resultados –que van midiendo en cada etapa
del proyecto cómo se van cubriendo los objetivos establecidos-, y los indicadores de impacto, que miden los resultados más allá de los objetivos y grupos
destinatarios de los que se partía, es decir, la repercusión que ha tenido en el
contexto y en las y los beneficiarios indirectos a medio plazo. Además, todos
los documentos hacen especial hincapié en que estos indicadores deberán permitir medir aspectos como:
•
La eficacia. Si el proyecto ha logrado los objetivos desde el punto de vista
de las actuaciones y de los beneficios experimentados por los grupos destinatarios;
•
La eficiencia. Si el proyecto ha sido rentable, comparando los resultados
obtenidos con los recursos invertidos;
•
La pertinencia, que relaciona las necesidades de partida con las actuaciones llevadas a cabo para suplirlas;
•
La cobertura, es decir, cuánta población con necesidad de ser atendida en
el proyecto se ha beneficiado finalmente.
Sobre los momentos de la evaluación, con carácter general se puede afirmar
que las recomendaciones van enfocadas a que se realicen cuatro tipos de evaluaciones: una evaluación ex–ante, que analice la situación de partida y la pertinencia del proyecto frente a esa situación; una o varias evaluaciones intermedias, que consistirán básicamente en ir analizando los resultados periódicamente arrojados por el seguimiento, y que servirá para reconducir y tomar
decisiones acerca de cómo se está ejecutando el programa/ proyecto; una evaluación final, en la que se recojan los resultados definitivos del proyecto tras
su ejecución completa; y una evaluación ex–post, cuyo objetivo será comprobar la sustentabilidad e impacto del proyecto un tiempo después de haber sido
finalizado.
33
Respecto al género, la definición que más se ha encontrado sobre qué es lo
que se evalúa, es la de medir la distinta situación de la que parten hombres y
mujeres para el desarrollo del proyecto y sus diferentes necesidades, y cómo
las actuaciones contribuyen a disminuir las desigualdades entre los sexos en
función de las necesidades detectadas.
Por último, la recomendación que más se repite para realizar una buena evaluación de género, una recomendación que nace y se sustenta en la experiencia de los distintos organismos incorporados al análisis, es la de incluir las
cuestiones relativas al género desde el diseño y la planificación de las actuaciones. Las cuestiones relativas al género, tal y como apuntan estos organismos, deben estar presentes en todas las fases del ciclo del proyecto, y no considerarlas solamente a la hora de evaluar.
En definitiva, la perspectiva de género no debe restringirse a la etapa de evaluación, sino que debe ser una variable más incluida en el ciclo completo de
los programas y proyectos. Solamente partiendo de un análisis de las distintas situaciones de hombres y mujeres en el contexto de intervención y considerando la variable "sexo" como una más de las variables a controlar, se podrá
llevar a cabo una buena evaluación con perspectiva de género. Sin embargo,
esta circunstancia aparece más como algo deseable que como una realidad
tangible en la mayoría de los casos, por la imposibilidad de encontrar programas o proyectos que desde el inicio se hayan planteado dicha perspectiva
de análisis.
Sólo hay pertinencia de género antes de abordar el problema. Una vez abordado, la pertinencia del género de las actuaciones termina por ser un imposible a medir. De ahí la necesidad de su transversalidad.
A efectos de profundizar en el conocimiento de los déficits señalados, junto
al análisis precedente, hemos rastreado múltiples evaluaciones concretas para
identificar los puntos débiles de la aplicación de las referidas herramientas.
En este sentido, hemos podido identificar algunos aspectos críticos que creemos es de interés reflejar en este foro, en gran medida porque éstos podrán
servirnos como elementos a tener en cuenta y a reforzar en el modelo que se
pretende desarrollar:
34
A) TENDENCIAS GENERALES:
•
Los organismos oferentes de financiación están cada vez más "sensibilizados" en cuestiones de género. La evaluación de sus actuaciones (en el
interior del mismo organismo y en los programas que financia) incorporando la perspectiva de género es un tema manifiestamente básico. Sin
embargo, no existe una metodología específica en torno a este enfoque
-en el estricto sentido- que lleve sello institucional.
•
La evaluación con perspectiva de género, en muchos casos, es entendida
como la necesidad de que las mediciones vengan desagregadas por sexos,
lo cual supone un sesgo cuantitativo y una incompleta forma de evaluar
(aunque, en efecto, éste sea un mínimo irrenunciable).
•
Las metodologías de evaluación más desarrolladas en materia de sensibilidad de género, corresponden a programas o acciones focalizados (acciones positivas para mujeres).
•
Los programas mixtos (beneficiarios y beneficiarias) no cuentan apenas
con evaluaciones que evidencien (más allá de algunos datos desagregados) cómo ha sido tratada la perspectiva de género. Este tratamiento, en
todo caso, es más riguroso en los programas realizados en Latinoamérica
con financiación o asesoramiento internacional (BID, OIT…) que en los
europeos, donde las evaluaciones de impacto se contemplan, por lo general, de un modo sumamente débil, impidiendo el seguimiento de las trayectorias posteriores de las y los participantes de las acciones formativas
y, por ende, la extracción de conclusiones suficientemente documentadas.
B) DESDE EL PUNTO DE VISTA
DE LOS CONTENIDOS:
•
Marco teórico: En general, hay indicios de debilidad de los marcos conceptuales de referencia. La decisión de evaluar no está precedida por una
reflexión teórica consistente y compartida. El caso europeo se destaca por
una clara y manifiesta intención de consolidar un marco teórico y generar una cultura evaluativa entre todos los actores que intervienen en el
proceso evaluativo.
35
•
Integración y pertinencia de género: Pese a las pautas y recomendaciones
de los organismos internacionales, se carece de una integración real de la
perspectiva de género en las prácticas evaluativas de carácter horizontal,
dentro de las cuales ésta se ha convertido en una lista anexa de indicadores separados de las hipótesis e indicadores de base y donde la "pertinencia de género" (¿conducen las medidas puestas en marcha a reducir las
desigualdades?) se obvia sistemáticamente, sustituyéndola por parámetros numéricos tales como el "recuento de las mujeres atendidas".
Podemos destacar aquí el hecho de que las evaluaciones se basen sistemáticamente en los denominados "indicadores físicos de ejecución"; unos
indicadores que no son reveladores de los resultados de las políticas que
se dirigen a las personas. Un ejemplo de ello es la percepción habitual que
se tiene del incremento de usuarias experimentado en los últimos años
dentro de los sistemas de formación: más que considerarse un punto de
partida que obliga a modificar el funcionamiento del sistema, se interpreta por muchas evaluaciones como el resultado o "punto de llegada" final
de una actuación positiva de ese mismo sistema. Es decir, "como hay presencia de mujeres se deduce que hay una aplicación suficiente de una
óptica de género" (aproximación pasiva y justificativa), sin también asumir que "como hay presencia de mujeres se hace por ello preciso aplicar
ópticas de género" (aproximación activa e inspirada en criterios de "pertinencia de género"). Se observa así la ausencia de un "mainstreaming de
la evaluación", que corre pareja con la propia debilidad del "mainstreaming de las intervenciones", y que se traduce frecuentemente en la burocratización y empobrecimiento conceptual de la dimensión de género en
los procesos evaluativos globales. En el caso concreto de las autoridades
europeas, éstas exigen la incorporación de la perspectiva de genero en la
evaluación de toda la política, programa o proyecto con participación
financiera de la UE, pero los datos rastreados indican que tal exigencia no
acaba de traducirse en la facilitación de modelos completos con visión de
género.
•
Conceptualización operativa: Carencia de "criterios de valor" operacionalizables sobre los cuales evaluar los objetivos y resultados de un programa o política desde la perspectiva de género. Y si, excepción hecha de
los programas focalizados, no se definen hipótesis ni objetivos trascendentes y claros en la materia, ¿sobre qué bases van éstos a evaluarse con
profundidad o rigor? Estas limitaciones en el establecimiento de criterios
36
de valor no sólo devienen en una percepción incompleta de los resultados
directos de la intervención sobre las personas beneficiarias, sino que también dificultan la introducción de visiones más relevantes y sistémicas
sobre el papel e interacciones de los entornos en la producción de unos
resultados en los que los componentes culturales y cualitativos (valores y
estereotipos de género) resultan esenciales.
•
Restricción del impacto: El análisis de los resultados e impactos de los
programas apenas se considera en las evaluaciones realizadas, ya sea por
falta de medios o por la no continuidad de los gestores y gestoras responsables de los programas una vez éstos finalizan su actividad o contrato. Así, lo más importante (conocer qué pasó, qué efectos tuvo nuestra
intervención y por qué) se suele obviar sistemáticamente, dejando la evaluación exclusivamente al análisis de la ejecución (se hizo bien o mal,
pronto o tarde, cara o barata…pero todo ello ¿de qué nos vale al margen
de su relación con los resultados e impactos?). Por otro lado, cuando éstos
se consideran, se aprecia una visión limitada del impacto de los
Programas. En el caso, por ejemplo, de los relacionados con el empleo, la
evaluación de impacto de los programas, en las ocasiones en las que ésta
se incorpora, considera como indicadores sólo factores vinculados a la
obtención de un puesto de trabajo, lo que puede ofrecer resultados parciales o inexactos sobre los efectos generados. La incidencia sobre la
empleabilidad, por ejemplo, suele quedar soslayada. Europa no utiliza
estudios de impacto de las acciones financiadas, en el sentido de que normalmente no se hace el seguimiento de los resultados alcanzados a
medio-largo plazo (estudio de sostenibilidad de las acciones).
•
Articulación evaluación políticas/programas/proyectos: La evaluación de
políticas, en términos ‘macro’, no se integra ni articula en absoluto con la
evaluación de los programas en términos ‘meso’ ni con los proyectos en
términos ‘micro’; es decir, no existen puentes entre estas tres dimensiones. Ello empobrece enormemente la calidad de los indicadores evaluativos de las políticas pues no se posee, o bien no se procesa, la información
significativa de base, la que produce conocimiento real de los resultados
y procesos, que siempre es la que se produce "a pie de obra".
37
C) DESDE EL PUNTO DE VISTA
DE LOS PROCEDIMIENTOS:
•
Información: Carencia o debilidad de los sistemas de información y
seguimiento de las personas beneficiarias de los programas, sin los que la
evaluación se hace sumamente difícil por constituir éstos su auténtica
"materia prima". E incluso, allá donde se han instalado mecanismos formales de seguimiento, no suele preverse la recogida de una serie de datos
que serían interesantes para entender e interpretar los resultados alcanzados. Por otra parte la sociedad de la información no tiene todavía una presencia fuerte en el diseño de sistemas de seguimiento y evaluación, por lo
que se encuentran a menudo arquitecturas tecnológicas muy frágiles que
exigen mano de obra masiva, sea en la carga de datos, en el procesamiento y en el diseño de los out-puts.
•
Final sin principio: Medición de los efectos de un programa o política al
final de la actuación sin tener en cuenta los contrastes con la situación de
partida. Las mediciones iniciales y/o análisis de contexto en torno a la
implantación de los programas, no constituyen una práctica habitual en
las evaluaciones. En el caso de la UE se contempla y se exige la elaboración de una evaluación ex ante y su consecuente conocimiento del contexto donde se va operar. Sin embargo, se han detectado debilidades relacionadas con la ejecución en las evaluaciones, asociadas a un cierto desconocimiento del medio. En general, la evaluación parece asumirse como
fase final de una determinada actuación. Por esta razón, en muchas ocasiones la evaluación se reduce a una simple presentación de resultados de
gestión. En este caso, es cierto que los momentos de evaluación de las
acciones suelen cubrir sólo hasta el final de ejecución de la misma, y en
el caso europeo este hecho limita la profundidad de análisis de resultados
de los proyectos más asociados a incrementar el nivel de empleo e inserción laboral.
•
Concepción "sumativa": Los planes de seguimiento y evaluación interna
de los programas, en la mayoría de los casos, se llevan a cabo en modo
"sumativo" y no "formativo", lo cual supone desaprovechar la capacidad
de aprendizaje y de construcción de conocimiento y cambio cultural que
aporta el proceso evaluativo, despreciando así la mayor fortaleza de esta
38
actividad. La UE en este caso pretende generar un aprendizaje compartido y una misma visión de la evaluación.
•
Proceso y memoria: Una concepción de los programas como compartimentos estancos y atemporales. Aplicar una perspectiva longitudinal de
largo plazo a las evaluaciones resulta clave para valorar a fondo y en el
tiempo tanto avances como retrocesos y puntos de inflexión. Europa dispone ya de modelos de gestión de información que permiten acumular
una memoria estadística evolutiva de los resultados alcanzados, sobre
todo en lo que se refiere a visiones macro de la realidad socio-económica comunitaria.
•
Técnicas de medición: La evaluación de impacto de programas suele asociarse "automáticamente" a técnicas de medición experimentales y cuasiexperimentales que se destacan por su legitimidad metodológica, rigor
y objetividad. Sin embargo, no en pocas ocasiones se ha podido verificar
que es muy alto el costo que supone su instrumentalización para el nivel
de confiabilidad de los resultados obtenidos. Con los recursos de que dispone, Europa en este momento combina técnicas de investigación secundaria con las de investigación primaria.
D) DESDE EL PUNTO DE
VISTA DE LOS MEDIOS:
•
Tiempo y recursos: En general se registra una limitación de los fondos
disponibles para las tareas de evaluación, lo cual afecta a dos cuestiones
fundamentales que inciden fuertemente en su calidad, produciendo una
medición más de impacto coyuntural que estructural. Los programas de
formación para el empleo, por ejemplo, llevan como objetivo implícito
producir cambios en lo social, los cuales pueden hacerse evidentes más
en el medio-largo plazo, que en el corto plazo. Europa dispone de muchos
recursos para la evaluación. Probablemente la tendencia será de ampliar
el periodo de evaluación, desarrollar en mayor medida estudios de campo
y fortalecer los sistemas de seguimiento a través del uso de herramientas
de la Sociedad de la información más potentes y adecuadas a las problemáticas que maneja.
39
E) DESDE EL PUNTO DE
VISTA DE LA GESTIÓN:
•
Blindaje: La evaluación no es una actividad que esté bien "atada" a la
financiación del programa en el caso de la mayoría de las instituciones
estudiadas, con lo cual su puesta en marcha puede verse afectada por
barreras de tipo presupuestario/ administrativo. La UE representa en este
caso una excepción. Queda sin embargo pendiente el análisis de la instrumentación real del proceso evaluativo.
•
Desarticulación de actores: Escasa coordinación entre los organismos que
financian y los que coordinan /ejecutan las acciones, en términos de la
decisión de qué, cómo y para qué evaluar, lo que minimiza la posibilidad
de integrar lecciones aprendidas para futuras incursiones. Teóricamente,
Europa se desmarca de esta situación problemática, definiendo y articulando la intervención de actores verticales y horizontales que participan
en el proceso.
F) DESDE EL PUNTO DE
VISTA DE LOS PRODUCTOS:
•
Consecuencias: Escasa utilización de los resultados de las evaluaciones a
la hora de orientar/ reorientar las estrategias y contenidos de las políticas.
Buena parte de las evaluaciones "registran", como hemos indicado, los
desiguales resultados de las intervenciones en función del sexo. Sin
embargo, una vez registrada tal desigualdad no se infieren consecuencias
operativas dirigidas a indagar en los "quiénes" y "porqués", ni aún menos
que conlleven los cambios necesarios en aquellos modos de intervención
que demuestren no obtener resultados. Cambios, por ejemplo, que consigan comprometer el contenido y organización de los futuros programas,
o cambios que se reflejen en la implantación de medidas que representen
un coste significativo para los promotores -por ejemplo, en el volumen o
expectativa de obtención de nuevos recursos económicos para sus programas- si no se muestran ni objetivos ni logros de género, o de género
asociado a la exclusión (organismos financieros). Mientras los resultados
no retroalimenten las decisiones futuras sobre los programas, ya sea por
convicción o por obligación; mientras "dé lo mismo" un buen resultado
40
frente a uno malo porque, en definitiva, "no pasará nada", la integración
real y comprometida de la perspectiva de género, tanto en las evaluaciones como en las intervenciones, resultará voluntarista y sumamente limitada.
•
Masa crítica: Falta de mecanismos para la ampliación e interconexión de
quienes están llamados a ejercer como agentes del cambio. Los datos disponibles parecen indicar que no existen redes sólidas y permanentes de
intercambio entre evaluadores/evaluadoras, así como entre evaluadores/
evaluadoras y planificadores/planificadoras que trabajen con una perspectiva de desarrollo de recursos humanos y mercado laboral. La UE
parece padecer todavía de la misma debilidad de las demás instituciones.
•
Visibilidad/transferibilidad: Aún cuando en la mayoría de las propuestas
se destaca la necesidad de incorporar la perspectiva de género como elemento transversal de la evaluación, y para ello se deben seleccionar y utilizar aquellos indicadores que mejor reflejen tal condición, los resultados
obtenidos hasta el momento no han alcanzado el suficiente nivel de "visibilidad" y transferibilidad.
En nuestra opinión, para lograr hoy avances significativos en esta materia
estamos obligados y obligadas a dar un salto cualitativo en la concepción e
instrumentos de la evaluación, tratando justamente de integrar las perspectivas "artesanales" y cualitativas dentro de lo que deberían constituir modelos
más duros, del mismo modo que resulta imprescindible trascender buena
parte de los modelos de intervención desarrollados, en los que el enfoque
socio-económico sigue siendo bastante burocrático y débil.
En cierta medida, los escépticos de la evaluación esgrimen argumentos de
coste cuando piensan en un sistema de evaluación que sea a la vez global y
especializado, extensivo y de alta focalización, que permita conjugar miradas
telescópicas, prismáticas o microscópicas dependiendo de la naturaleza del
problema que queremos evaluar. Sin embargo, la sociedad de la información
y sus herramientas informáticas, aparte de las grandes oportunidades que se
nos abren con Internet, representan el gran aliado que permite racionalizar y
cualificar la información necesaria sin costos desmesurados para los propios
programas.
41
ALGUNAS MEDIDAS
NECESARIAS
Después del pre-diagnóstico de algunos modelos de evaluación aplicados por
importantes organismos, plasmado en un epígrafe anterior, y teniendo en
cuenta nuestra experiencia en la materia, nos gustaría destacar algunas de las
medidas que entendemos habría que adoptar para fortalecer el papel de la evaluación en sí, así como su articulación desde una perspectiva de género:
•
Definir nuevos objetivos de la evaluación: Debe trascenderse la concepción de la evaluación como mera herramienta justificativa y de labor
burocrática hacia un nuevo modelo de evaluación dirigida a medir los
"efectos" de las intervenciones, comprender sus causas, interiorizar
aprendizajes, permitir comparaciones, acumular conocimiento y visibilizar buenas prácticas. La evaluación debería servir para disponer de
"conocimientos para la acción" en torno a: los efectos, sus causas, los
procesos subyacentes, la comparación, la acumulación y la visibilización
de las actuaciones.
•
Transversalización y verticalidad: La evaluación de políticas y programas
ha de constituirse en una actuación integrada que incorpore horizontalmente una perspectiva teórica y metodológica en materia de género (la
transversalización de género en las intervenciones y en las evaluaciones
constituye uno de los principales mandatos de la UE), y otras verticales
relacionadas con las tipologías de intervención.
•
Enfoque sistémico: La perspectiva de sistema dentro de la evaluación, o
su integración como parte del diseño del programa, aumentará la probabilidad de sistematización oportuna de datos para un más riguroso análisis. La evaluación deberá comenzar en el momento mismo en que se inicia el programa, permitiendo una correcta trazabilidad de beneficiarios y
beneficiarias de cada acción. El diseño del programa debe contener una
clara y definida postura sobre esta actividad. Las mediciones iniciales
habrán de ser la base para una idónea valoración de resultados y efectos
posteriores.
42
•
Evaluación/gestión: La evaluación debe realizarse de forma continua y,
así, favorecer la obtención de información útil para la toma de decisiones
durante el proceso. Una evaluación que sólo atienda los resultados, sin
contrastarlos con lo que ha sido la gestión del ciclo completo del proyecto, es una evaluación superficial que desaprovechará las sinergias que el
conjunto de los datos genera a nivel del proceso. En este sentido, las
dimensiones interna (programa) y externa (efectos del programa) no
deben ser tratadas de forma aislada.
•
Actores/actrices y perspectiva: Desde esta perspectiva, los actores y actrices de la evaluación comprenden a toda la cadena de intervinientes en una
actuación: sus promotores; los agentes operativos a nivel técnico, docente, administrativo-financiero… lo que implica, a su vez, manejar una
perspectiva mucho más rica del acto evaluativo: cuantitativa y cualitativa,
evaluación externa y auto-evaluación.
•
Indicadores: La selección de indicadores, y el diseño y aplicación oportuna de instrumentos capaces de recoger la información requerida para su
confección, son piezas claves para la medición de los efectos de los programas. Esta es una actividad que deberá realizarse de forma concertadanegociada, articulando adecuadamente los estratos de indicadores por
tipología de acción. Es sumamente importante que los mismos indicadores sirvan para medir intervenciones que tienen las mismas características
para que el análisis comparativo sea posible.
•
Seguimiento y unificación de las herramientas: En esa dirección, todo
programa deberá dotarse de un sistema fiable de registro y seguimiento
de sus beneficiarios y beneficiarias soportado, en la medida de lo posible,
por bases de datos que generen out-puts gráficos, geo-referenciados, por
tipologías de acciones, por perfil de operadores, etc. En lo que se refiere
a los indicadores globales de contexto, el sistema debería alimentarse de
datos de estadísticas oficiales ya definidos. Por otra parte, hay que unificar la herramienta de gestión de la información, para que dependiendo del
momento de la evaluación, ésta genere la información necesaria con los
datos pertinentes y el formato deseado.
•
Plazos: El impacto de algunos programas debe ser expresado en términos
del medio plazo. Ello supone que la evaluación ha de ser extendida tem-
43
poralmente uno o dos años, una vez finalizada la acción (formación, creación de empresas, apoyo a la inserción, etc.). Por ello, debe contar con
indicadores de progreso y logro que permitan una proyección a mediolargo plazo.
•
Aprendizaje, Mejores Prácticas y Transferibilidad: Deben establecerse
mecanismos concretos para la generación de nuevos aprendizajes y aplicación de las recomendaciones que se deriven de las evaluaciones intermedias realizadas. Por ejemplo: sesiones de trabajo entre evaluadores/
evaluadoras y gestores/gestoras y el equipo de pilotaje; apertura de una
espacios WEB de "evaluación/acción"; visibilidad y transferibilidad de
las buenas prácticas (benchmarking interno).
•
Equalización: Las diferentes categorías de partners de los programas
deberán compartir los valores asociados a una buena cultura evaluativa.
Ese aspecto se podrá trabajar a través de sesiones informativas/formativas
dirigidas a las y los distintos responsables y operadores sobre los aspectos metodológicos de la evaluación.
•
Retroalimentación: Por otro lado, habría que trabajar en la búsqueda de
mecanismos más eficaces y vivos de articulación entre los organismos
financiadores y los ejecutores basada en una misma cultura evaluativa y
en la sociedad de la información.
•
Evaluar las evaluaciones: Sería conveniente realizar periódicamente
"meta-evaluaciones" que posibiliten desarrollar una mirada acumulativa y
crítica en relación a las estrategias aplicadas en los programas, en este
caso desde un enfoque agregado. Sólo así se podrán revisar e innovar los
criterios y prioridades de intervención. En este caso, esta fase se deberá
abrir a la participación de distintos actores y agentes socio-económicos.
•
Articular las diferentes dimensiones de la evaluación de una política:
Entendiendo que dicha política es el resultado directo de una suma de
programas que dependen a su vez de una serie de intervenciones "micro"
o proyectos. Trazar las pasarelas e interconectar la información relevante
en cada uno de estos niveles implicará que los sistemas o modelos de evaluación sean diseñados en "cadena" y no independientemente.
44
UNA APROXIMACIÓN
INTEGRADORA A
LA EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS CON
PERSPECTIVA
DE GÉNERO
Una aproximación, que a nuestro entender, afecta cuatro aspectos: las dimensiones, los tiempos, los parámetros y las señales.
DIMENSIONES
Llegados y llegadas a este punto, proponemos realizar un alto en el camino
para retomar la reflexión conceptual. A ese respecto, señalaremos que Enred
Consultores ha elaborado en el año 2001 un modelo de evaluación con perspectiva de género que ha sido adaptado para la evaluación de programas de
formación y capacitación técnica financiados por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Y nos gustaría aportar alguna información acerca de las
bases de dicho modelo por si pueden enriquecer nuestra reflexión.
El objetivo básico de dicho modelo es el de contar con las herramientas necesarias para la evaluación, desde una perspectiva de género, de los efectos, procesos y sostenibilidad de programas y acciones formativas cuyo fin sea la
inserción en el mercado laboral y el desarrollo de la empleabilidad, así como
el grado de institucionalización de los logros de las políticas y prácticas de
género en los organismos de formación.
Para ello el modelo de evaluación diseñado, parte de un marco conceptual inspirado en el esquema de análisis de Ken Wilber, quien considera que cualquier dimensión de la realidad hay que visualizarla en términos de holones o
totalidades partes. Cada holón, es decir cada realidad, dispone de cuatro planos que configuran un eje con cuatro cuadrantes, relacionándose el cuadrante superior izquierdo con la subjetividad del yo (la mente, el pensamiento, las
emociones), el cuadrante superior derecho con la objetividad del ello (el cerebro, las neuronas), el cuadrante inferior izquierdo con lo subjetivo colectivo
45
(los valores, las normas, los estereotipos) y el cuadrante inferior derecho con
lo interobjetivo (las bases materiales de la colectividad, que él denomina lo
social):
Trasladado al sistema sexo – género, el cuadrante de la subjetividad del yo
estaría representado por el concepto de género, el de la objetividad del ello
por el del sexo, el subjetivo colectivo por la cultura patriarcal y el interobjetivo por el sistema de producción/ reproducción.
Pero yendo más allá, la aplicación del análisis de realidad de Wilber a los programas encuadrados en las políticas activas de empleo quedaría definido por
la función de las personas que participan en los programas (dotadas de un perfil subjetivo y un perfil objetivo), del entorno cultural en el que se inscriben y
del entorno material:
46
La aplicación del esquema de análisis de la realidad de Wilber a los programas de formación/empleo, y que pudiera ser adaptado a otro tipo de política
social, puede quedar reflejada de la siguiente manera:
47
De esta manera, el modelo de evaluación diseñado propone evaluar los efectos de las actuaciones a partir del análisis de cuatro dimensiones:
•
Las personas participantes y sus perfiles objetivos y subjetivos: cuáles son
y cómo evolucionan.
•
Su entorno material y cultural: cuáles son sus condicionantes de partida,
ya sean positivos o negativos.
•
Las características concretas de los programas o actuaciones: qué atributos y dinámicas tiene la intervención aplicada en lo que respecta a sus
contenidos, actores, estrategias, conocimientos incorporados de la realidad sobre la que inciden y la realidad de las mujeres…
•
El entorno institucional u organizacional en el que se desarrolla la actuación: cuáles son los condicionantes de partida del programa, cómo se
retroalimentan entre sí entorno y programa a la hora de producir un resultado, ya sea cara a la realidad de las y los participantes o bien sea cara a
la integración del mainstreaming de género dentro del sistema.
48
TIEMPOS
Así, de las cuatro dimensiones citadas habremos de conocer su punto de partida y su evolución a lo largo de un cierto TIEMPO; lo cual, en nuestro análisis, se concretará en la realización de "CUATRO FOTOS" diferentes y progresivas en los siguientes momentos del camino: al principio, durante la realización de la acción (si ésta tiene una duración que así lo justifique), al final
y después de transcurrido un tiempo de acabada la intervención correspondiente.
En este sentido cabe apuntar que el análisis de la "foto ex –post", de los
impactos a medio y largo plazo -tantas veces olvidado por los motivos ya
señalados en apartados anteriores- se convierte en pieza clave que dota de significado y de sentido a la evaluación. Porque las políticas sociales sólo pueden ser concebidas a largo plazo, y si hablamos de las realidades de género,
que implican "cambio social", con más motivo. Y también porque sólo
sabiendo si una actuación cumplió o no su propósito podremos indagar en los
factores explicativos de su mejor o peor resultado (por ejemplo, el perfil de
las personas participantes, tales o cuales ingredientes del programa, un entorno socio-económico o institucional más o menos favorable…).
Y, desde esta perspectiva, considerando que de lo que se trata es de generar
"procesos de mejora o cambio", los cuales disponen de una secuencia que
suele comenzar por transformaciones de corte SUBJETIVO (intenciones,
valores, proyectos) que luego tenderán por lo general a convertirse en cambios de carácter OBJETIVO (hechos), en cada una de esas cuatro fotos iremos priorizando o ajustando nuestro foco de atención en aspectos diferenciados:
a) al principio (DIAGNÓSTICO) trataremos de contar con una radiografía
completa de todos los elementos que consideramos tendrán incidencia en la
producción de efectos, radiografía que afecta tanto al PERFIL/ATRIBUTOS
de las y los participantes como a los del programa en sí y a los entornos de
ambos;
b) en los PROCESOS atenderemos prioritariamente los elementos relacionados con las dinámicas observadas, derivadas de las interacciones entre los
49
actores y de éstos con sus respectivos entornos, y con la presencia de señales
o trazas de los avances registrados;
c) en los RESULTADOS nos fijaremos especialmente en esas mismas señales de avance pero "con la lente un poco más ajustada" y en los cambios operados a nivel subjetivo (conciencia, valores, satisfacción, proyectos, compromisos de los "actores beneficiarios" y de los "actores del sistema"…).
d) y, por último, en lo que se denomina IMPACTOS observaremos los efectos verificables desde un punto de vista objetivo que puedan achacarse de
alguna manera a la intervención o intervenciones de referencia (cara a las personas y cara a los sistemas). En este sentido, hay una cuestión clave a resaltar: los cambios (al menos en lo que se refiere al entorno sociolaboral) suelen
demorar más en materializarse en el caso de las mujeres que en el de los hombres, lo cual habrá de ser tenido en cuenta a la hora de definir los plazos para
aplicar el análisis de los impactos.
PARÁMETROS
No obstante, la tarea evaluativa no será posible, o al menos completa, si no
existen REFERENCIAS QUE ASIGNEN SIGNIFICADO A CADA UNO
DE LOS EFECTOS APRECIADOS; es decir, si no se cuenta con parámetros
que permitan atribuir un valor concreto a los resultados que se produzcan.
¿Se avanza, se retrocede? ¿en relación a qué? Lo normal es que sea respecto
a:
a) un punto de partida específico -que en consecuencia hay que parametrizary;
b) respecto a propósitos consensuados que se derivan de la aplicación de un
determinado sistema de valores. Cada comunidad debe establecer los suyos y,
en el caso del binomio género/empleo, la teoría y la larga experiencia acumulada deberían reconocer y legitimar como logros mínimos ciertos resultados e impactos y no otros (METAS COMUNES DE GÉNERO). En esta
dirección, cabe señalar la urgencia de definir, de un modo concertado, qué
50
debe entenderse como eficacia, eficiencia y pertinencia desde una perspectiva de género.
En el grupo de trabajo de ‘Evaluación-Acción’ de las políticas activas de
empleo de la CAE estamos trabajando en una definición que intenta completar, en términos de dimensiones e indicadores, las aportadas por las diferentes guías metodológicas de evaluación de los programas del Fondo Social
Europeo.
CRITERIO
DEFINICIÓN GUÍA FSE
ANÁLISIS DE GÉNERO
Eficacia de realización
Grado en el que se alcanzan los
objetivos de las intervenciones
Participación de mujeres y hombres
por eje y tipo de medida (en la
entrada y en la salida de los
programas)
Eficacia de resultados
Cambios producidos en las y los
beneficiarios una vez finalizada
su participación en la intervención
que se trate
Existencia de un proyecto
sociolaboral definido por parte
de las mujeres y los hombres
participantes a corto plazo
Eficacia de impactos
Permanencia de los efectos en las y
los beneficiarios al menos 10 meses
de finalizada la acción
Cambios en el estatus profesional
de mujeres y hombres a medio
y largo plazo:
1. Inserción
2. Sostenibilidad
3. Mejora de la empleabilidad
4. Mejora del estatus profesional
5. Cambio en los usos del tiempo
Eficiencia
Relación entre los recursos
empleados en la ejecución de las
acciones, por un lado, y los
productos y efectos de éstas
Satisfacción de hombres y
mujeres participantes.
Coste/hora por mujer y
hombre participante.
Duración de la acción por sexos.
Relación entre satisfacción/
coste actuación/ resultado
obtenido con mujeres y hombres
participantes.
Sostenibilidad de las intervenciones
Sigue...
51
CRITERIO
DEFINICIÓN GUÍA FSE
ANÁLISIS DE GÉNERO
Pertinencia
Adecuación de los objetivos
implícitos de los ejes y medidas,
así como de los tipos de actuación
implementados en relación a
cuatro aspectos:
a) Las características del contexto
socioeconómico de las
intervenciones.
b) Las necesidades de las y los
beneficiarios directos de las
actuaciones cofinanciadas.
c) Los principios comunitarios de
igualdad de oportunidades.
d) Los sistemas de aplicación y
puesta en práctica de las
intervenciones.
Pertinencia de objetivos de género
Relación entre objetivos de género y
actuaciones puestas en marcha.
Adecuación de las actuaciones
a los colectivos de hombres y
de mujeres con mayores
problemáticas de empleo.
Adecuación de las actuaciones
a los colectivos con mayor
potencialidad y efecto multiplicador
en términos de igualdad
de oportunidades.
Relación perfil de mujeres
y hombres participantes con
el tipo de actuación.
Consideración de las necesidades
de hombres y mujeres con
responsabilidades familiares
Relación entre objetivos de género
y actuaciones puestas en marcha
respecto a los principios
comunitarios de igualdad de
oportunidades.
Adecuación de los sistemas
de gestión, coordinación,
seguimiento y evaluación.
SEÑALES
Indicar, finalmente, que la determinación de metas comunes nos posibilita
también aplicar a nuestro modelo de evaluación lo que podríamos calificar
como un SISTEMA DE SEÑALES, consistente en aquellos indicadores cuya
presencia, según la teoría y la experiencia, operan como "factores hipotéticos
de éxito" para el logro de dichas metas.
Por ejemplo, es obvio que un programa que conoce e interactúa activamente
con las realidades y actores del mercado de trabajo, que conoce y contempla
52
diferenciadamente las necesidades de las y los participantes de las intervenciones, que les otorga protagonismo activo en la construcción de su proyecto
profesional y que "sabe, quiere y puede" trabajar la perspectiva de género en
el ciclo completo del proyecto, tendrá más oportunidades de éxito que otra
que no considere ninguno de tales aspectos.
El registro de todas estas señales es, por tanto, clave para el buen fin de las
evaluaciones que pretenden comprometerse con el aprendizaje de los actores
y con la mejora de la calidad y el efecto de las intervenciones (evaluaciones
formativas), pues son justamente las que contribuyen a disponer de una "brújula" o cartografía del camino y son las que recogen el conocimiento acumulado de quienes previamente lo han recorrido.
UN EJEMPLO: LA APLICACIÓN
DEL MODELO A LAS POLÍTICAS
DE INSERCIÓN EN EL EMPLEO
Partiendo de la aproximación metodológica descrita en el apartado anterior,
en el Grupo de Trabajo de Euskadi para la evaluación de las políticas activas
de empleo desde una perspectiva de género estamos generando, a partir del
modelo desarrollado por Enred Consultores, indicadores de evaluación de
proyectos que incorporan:
A) DIAGNÓSTICO O PERFIL DE ENTRADA
•
Del entorno económico y cultural de la persona participante: entorno
general, características del mercado de trabajo, sistema reproductivo,
entorno familiar, entorno comunitario y entorno cultural.
•
Del/la participante: características generales, perfil educativo y profesional, características familiares, disponibilidad/accesibilidad, motivos de su
participación, habilidades personales, autopercepción, perfil de género.
•
Del entorno organizacional del programa: características, tamaño, antigüedad, servicios, gestión del conocimiento, participación de las mujeres,
estrategia de igualdad…
53
•
Del programa/proyecto/actuación: perfil general (antecedentes, objetivos,
contenidos, componentes de género, duración, horarios…), actores implicados, ciclo previsto de realización del proyecto, expectativas.
B) PROCESOS
•
De las personas participantes.
•
Del entorno organizacional del programa.
•
Del programa como tal: actores realmente implicados (esquema de liderazgo, aprendizajes, compromisos, interacciones, surgimiento de nuevos
actores…), ciclo real de realización del proyecto (cumplimiento, desfases
y sus causas…), modificación de las expectativas (valoración de logros y
dificultades, sugerencias de mejora..)
C) RESULTADOS
•
Desde el punto de vista de las personas participantes: participación por
sexos, satisfacción y expectativas, refuerzo personal, proyecto profesional, empleo...
•
Desde el punto de vista del programa: ciclo real de realización, satisfacción y cumplimiento de expectativas, proyección futura de los logros…
•
Desde el punto de vista del entorno organizacional del programa: culturas, estrategias, herramientas, competencias y recursos para la igualdad.
D) IMPACTOS
•
Desde el punto de vista de las personas participantes: concreción del proyecto profesional/vital; cambios laborales, formativos, económicos, familiares, usos del tiempo…
54
•
Desde el punto de vista del entorno económico y cultural: índices de
inserción, calidad del empleo, diversificación de las opciones profesionales, conciliación…
•
Desde el punto de vista del programa: continuidad, proyección y transferencia; mantenimiento de redes entre los actores…
•
Desde el punto de vista del entorno organizacional del programa: evolución de la integración de la perspectiva y política de género, crecimiento
del protagonismo de las mujeres, transferibilidad de la experiencia a otros
campos…
Esta misma tarea la estamos llevando a cabo en relación a los programas de
creación de empresas, formación continua, fortalecimiento de la pequeña
empresa, conciliación, intermediación laboral y programas de ayuda al
empleo y al autoempleo. Asimismo, estamos elaborando, de un modo concertado, indicadores de carácter macro para analizar el conjunto de las políticas, centrándonos para ello en el Programa Operativo del Fondo Social
Europeo vigente en la CAE, por considerar que en él se encuentran englobadas las diferentes intervenciones y actores de estas políticas.
CONCLUSIONES
En consonancia con lo anterior, el modelo que propugnamos ha elegido centrarse, de una parte, en los efectos e impactos de las intervenciones en sus
usuarios y usuarias y, de otro, en los procesos de cambio operados en los diferentes actores de los sistemas; es decir, en el grado de avance en sus compromisos, en la profundidad de la cooperación interna y externa que éstos desarrollan, en la extensión de inteligencia colectiva respecto a esta materia, en
la creación de normas, redes y culturas…siempre desde la consideración de
que integrar la perspectiva de género, al igual que adaptar las políticas a las
nuevas realidades, representa un proceso paso a paso, de carácter modular y
acumulativo, protagonizado por colectivos de personas que, en el camino, van
realizando en paralelo sus propios procesos individuales (gestores y gestoras,
participantes, actores del entorno…).
55
Estamos apostando, en esa medida, por una evaluación de tendencias y procesos; aquéllos que se operan en los diferentes núcleos de actores y personas
beneficiarias que constituyen el corazón de los programas y proyectos.
En este sentido, el modelo de evaluación que proponemos está caracterizado
por:
•
En primer lugar, está referido a los SUJETOS. No se puede hablar de
género como si se tratase de una abstracción despersonalizada. Lo que
cuenta es qué movimientos realizan los actores de estas políticas y qué
"huellas" se desprenden de ese movimiento.
•
En esa medida coloca las INTERACCIONES humanas como punto de
mira. Porque si los sujetos pasan a ocupar un papel central en la acción y
el análisis, entonces nuestro foco de atención pasa a estarlo en las interacciones que se producen entre los sujetos, así como en sus efectos. Y es
que la identidad de género no es una esencia que los individuos guardan
en su interior (subjetivismo extremo), ni tampoco un atributo externo y
objetivo separado de la experiencia (sobredeterminación social). Más
bien ha de ser tomada como una relación social que tiene manifestaciones en la conciencia individual, para lo cual es imprescindible introducir
las nociones de interacción y proceso dinámico a partir del cual las diferentes categorías de sujetos crean y recrean su subjetividad mediante su
constante interacción: "Creer -e interactuar- para crear".
•
Por tanto, la evaluación de estas políticas sitúa su propósito esencial en
ejercer de "registro de CAMBIOS"; de lo que se trata es de ir rastreando
las señales de las previsibles evoluciones (o involuciones) que se produzcan en los actores como producto de una intervención dada: su dirección,
intensidad, extensión, sostenibilidad o reversibilidad… Es decir, estamos
haciendo referencia a que sujetos activos, mediante sus interacciones,
reinterpretan su cultura a través de dinámicas subjetivas, recorriendo para
ello un camino.
•
Camino significa PROCESO; esto significa que hay diferentes puntos de
partida, recorridos y puntos de llegada, que es lo que nos corresponde
ahora intentar parametrizar. Y sabemos que, si nos ceñimos al comportamiento de sujetos individuales y sociales (hombres, mujeres, organiza-
56
ciones…), este proceso o evolución suele manifestarse PRIMERO EN
LA CONCIENCIA (creer) Y DESPUÉS EN LOS ACTOS (crear).
•
Por ello, como se ha señalado, un cambio que afecta a las personas siempre tiene DOS DIMENSIONES INTERRELACIONADAS: SUBJETIVA
(creencias, actitudes) y OBJETIVA (actos, hechos).
•
Los procesos de cambio producto de interacciones, y muy especialmente
en el campo del género, cuentan también con otra característica: LA
INTERRELACIÓN ENTRE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO.
Hay siempre una dimensión personal y otra sociocultural en estos procesos y ambas se inciden mutuamente.
•
Y por tanto, y según hemos ido manteniendo, si nos ajustamos ahora
específicamente a las POLÍTICAS CON IMPACTO DE GÉNERO, constataremos que en su realización se retroalimentan activamente tres tipos
de elementos, que podríamos representar en un triángulo: las personas
beneficiarias (con toda su carga de realidad objetiva e identidad subjetiva), su entorno (el material, que comprende la realidad socieconómica
dinámica y cambiante y el sistema reproductivo (igualmente dinámico y
cambiante), pero también el cultural: familia, comunidad) y finalmente la
política como tal (sus atributos a nivel de finalidades, contenidos, planificación… y su propio entorno específico). Porque sabemos que una política a su vez se lleva a cabo dentro de un entorno institucional determinado, con unas prácticas y culturas que llegan a ser determinantes en su
gestación y evolución. Y así, del mismo modo que no puede analizarse la
realidad de las personas beneficiarias fuera de un contexto, tampoco
puede hacerse abstracción de la incidencia mutua entre la política y su
propio entorno.
•
En cuanto al ‘para qué’ de la evaluación, la perspectiva que propugnamos
intenta apostar por desarrollar un sistema que permita disponer de "conocimientos para la reflexión y para la acción" en torno a: los efectos, las
causas, los procesos subyacentes, la comparación, la acumulación y la
visibilización de las actuaciones relacionadas con género y las políticas
correspondientes. Dichos conocimientos habrán de servirnos, a la vez, de
"OBSERVATORIO" (indagar qué es lo que pasa y por qué sucede) y de
"BRÚJULA" (cómo hacer camino para obtener mejores resultados, máxi-
57
me teniendo en cuenta las incertidumbres y turbulencias del contexto
sociolaboral de hoy).
•
Ello implica que el sistema habrá de responder a un tipo de evaluación
SUMATIVA Y FORMATIVA, que incluya la dimensión de LO "MICRO"
(proyectos), LO "MESO" (programas) Y "LO MACRO" (políticas), y que
posea indicadores diferenciados en función de los objetivos concretos de
cada tipo de política/programa/proyecto/actuación. Siempre, como
hemos señalado, enfocando la mirada en los SUJETOS, las INTERACCIONES humanas (colectivas e individuales) y en los CAMBIOS registrados, tanto desde el punto de vista subjetivo (creencias, actitudes..)
como objetivo (actos y hechos).
•
Definiendo así dos grandes "focos" en los que concentrar la mirada evaluativa, que parten de la base de que nuestra referencia básica de análisis
la constituye el vector "género y políticas activas de empleo". Estos dos
focos son:
a) LAS Y LOS BENEFICIARIOS. Efectos de los programas en su realidad sociolaboral, contemplando tanto la nueva situación que caracteriza
el mercado de trabajo de hoy como los condicionantes de género que
están incidiendo en las diferentes oportunidades de empleo de las personas en función de cuál sea su sexo y, por otra parte;
b) EL SISTEMA COMO TAL, incidencia de los programas en la incorporación de una mirada de género "estructural" dentro de las políticas
activas/ mainstreaming de género. Lo cual nos obliga, si bien manteniendo siempre el núcleo del análisis en las personas que participan y en los
programas que pretenden influir en un cambio positivo de su realidad, a
incorporar en la evaluación una mirada complementaria sobre los entornos donde "se cuecen" los elementos que condicionan el margen de
maniobra del que ambos (participantes y programas) dispondrán a la hora
de producir uno u otro resultado.
•
En definitiva, se trata de un sistema que habrá de tener en cuenta cuatro
dimensiones interrelacionadas:
58
— Las personas participantes y sus perfiles objetivos y subjetivos: cuáles son
y cómo evolucionan.
— Su entorno material y cultural: cuáles son sus condicionantes de partida,
ya sean positivos o negativos.
— Las características concretas de dicho programa o actuación: qué atributos y dinámicas tiene la intervención aplicada en lo que respecta a sus
contenidos, actores, estrategias, conocimientos incorporados de la realidad laboral y la realidad de las mujeres…
— El entorno institucional u organizacional en el que se desarrolla la actuación: cuáles son los condicionantes de partida del programa, cómo se
retroalimentan entre sí entorno y programa a la hora de producir un resultado, ya sea cara a la realidad de las y los participantes o bien sea cara a
la integración del mainstreaming de género dentro del sistema.
Consideramos que, sólo desde esta perspectiva integradora, podremos comprometernos verdaderamente con todo lo que representa la evaluación, porque evaluar significa comprometerse, atreverse a saber los qués, por qués y
cómos para, luego, hacer lo más importante: aprender a hacer las cosas mejor,
avanzar con paso firme en nuestro camino, el camino de la igualdad. Y, para
ello, nos queda todavía un gran reto, que es el de ‘fortalecer las evaluaciones’,
tanto a nivel metodológico como de la socialización de sus resultados.
Generar instrumentos (guías por ejemplo), proponer indicadores comunes,
formar a los actores en nuevos abordajes de la evaluación con perspectiva de
género, crear comunidades de evaluadores y evaluadoras que propicien la
existencia de una cierta masa crítica, visibilizar y compartir resultados…es
decir, convertir de verdad la evaluación en un proceso humano concebido
para ayudarnos activamente a construir los cambios es, en suma, el gran salto
que tenemos que animarnos a dar, desde las altas instancias que gobiernan los
bosques y desde el humilde, pero clave, papel de quien actúa como jardinero
y jardinera de cada árbol.
59
IMPACTO DEL GÉNERO EN LA
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: DE LA TEORÍA
A LA PRÁCTICA
Dña. VÉRONIQUE DEGRAEF
Socióloga y Experta en Género y Políticas
de Igualdad en la Unidad de Igualdad de
Oportunidades del Ministerio de
Trabajo y Empleo. Bélgica
IMPACTO DEL GÉNERO EN LA
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: DE LA TEORÍA
A LA PRÁCTICA
BREVE PRESENTACIÓN
A fin de que puedan situar mi intervención, comenzaré precisando mi posición y mi experiencia en el tema, por lo que me presentaré brevemente.
Desde que terminé mis estudios de Sociología en 1983, he trabajado como
coordinadora de proyectos en una asociación feminista belga, el GRIF y
luego, a comienzos de los años 90, comencé a dirigir misiones de investigación y de evaluación para centros universitarios belgas y extranjeros, autoridades públicas belgas (por ejemplo, la Vice-primer Ministro belga, el
Ministro de Empleo y de la Política de Igualdad de Oportunidades entre
mujeres y hombres) así como para instituciones europeas (Comisión Europea,
Consejo de Europa) en campos de intervención pública vinculados a problemáticas sociales transversales como:
•
Las políticas de igualdad de mujeres y hombres: acciones positivas en
favor de las mujeres en el empleo público y en particular en la enseñanza
universitaria, «gender mainstreaming» en la investigación científica y
promoción de los «women’s studies», reparto equitativo del poder y de la
decisión (democracia paritaria), integración de un enfoque en términos de
género y de igualdad en la acción gubernamental, incluido en materia
presupuestaria;
•
Las políticas de empleo, de inserción-formación y de lucha contra el paro
y la exclusión social: recogida y análisis de datos cuantitativos, evaluación cuantitativa y cualitativa de las modalidades de puesta en práctica y
63
de coordinación de los programas y medidas tomadas en los diferentes
niveles de poder;
•
Las políticas urbanas: rehabilitación de los barrios en crisis, lucha contra
la segregación socio-espacial, organización de los tiempos sociales.
El rasgo común de mis trabajos es la elaboración y la puesta en práctica de
una metodología fundada en los últimos posicionamientos teóricos y conceptuales de los « estudios de género ». Se puede decir que he recorrido el camino inverso al de la mayoría de los evaluadores y evaluadoras de políticas
públicas ya que mi interés y mi "praxis" de la evaluación de las políticas
públicas integran desde el principio la cuestión de su impacto en términos de
género y de igualdad. Contrariamente a la mayoría de los evaluadores y evaluadoras, no he pasado por alto esta dimensión al practicar una evaluación.
No me he visto obligada por tanto a hacer «gender mainstreaming» para satisfacer, por ejemplo, la prescripción de la Comisión Europea que obliga desde
hace algunos años a los evaluadores y evaluadoras de los Fondos
Estructurales, a integrar la dimensión de la igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres en su trabajo de evaluación.
OBJETO DE LA
INTERVENCIÓN
Como me ha sido solicitado, voy a concentrar mi intervención en ejemplos
prácticos, extraídos de mi experiencia, con el fin de ilustrar los obstáculos que
he encontrado a la hora de llevar a cabo la evaluación de las políticas públicas en Bélgica. Se trata de dificultades y de obstáculos que sirven de forma
general, sea cual sea el objeto de la evaluación, pero que pueden acentuarse o
adoptar formas específicas cuando se trata de evaluar el impacto en términos
de género y de igualdad. Para comprender estas dificultades, conviene ante
todo situar el contexto, el de Bélgica Federal, un país pequeño de 10 millones
de habitantes, con 3 comunidades lingüísticas, y varios niveles de poder dotados de competencias específicas:
64
— El gobierno federal a cargo de competencias tales como Finanzas,
Justicia, Interior, Defensa, Economía y Energía, Investigación Científica,
Asuntos Sociales, Empleo y Política de Igualdad de Oportunidades;
— Gobiernos regionales y comunitarios responsables de competencias como
Educación, Cultura, Formación e Inserción socio-profesional y Medio
Ambiente.
Dados los cruces o incluso las superposiciones que se producen en la práctica entre estos diferentes campos de intervención y de competencias políticas,
tanto la elaboración como la puesta en práctica de políticas públicas se realiza cada vez más en el marco de acuerdos de cooperación entre los diferentes
niveles de poder. Esto es sin lugar a dudas, una primera fuente de dificultades
para la realización de la evaluación de las políticas públicas, en la medida en
que la adopción de estos acuerdos es a menudo lenta y laboriosa. Las políticas que resultan de estos compromisos son por lo general muy complicadas
de descifrar, tanto en el plano de los objetivos, medios y resultados esperados
como de las modalidades de su puesta en práctica. La falta de claridad o
incluso la opacidad de las políticas definidas de este modo es un obstáculo
importante para la realización correcta de una evaluación, sobre todo porque
el evaluador o evaluadora se tiene que enfrentar a un elevado número de
comanditarios y comandatarias que raramente están de acuerdo entre sí, así
como a una multitud de actores locales, regionales, federales implicados en la tarea.
Esta complicada realidad política se inscribe además en un contexto político
y cultural desfavorable para la evaluación. En efecto, ya se ha convertido en
un lugar común decir que en Bélgica no existe una cultura de evaluación
como la que existe en los países escandinavos, Norte América o incluso
Francia. Resulta evidente que la práctica de la evaluación se ha desarrollado
en Bélgica desde mediados de los años 90 para hacer frente a las obligaciones europeas. Esto es sin duda una segunda fuente de dificultades ya que ello
significa que hasta hace poco la evaluación de las políticas carecía de competencia técnica y daba la impresión de un bricolaje tedioso y poco relevante. Esta falta de competencia técnica que afecta tanto a evaluadores y evaluadoras, a comanditarios y comandatarias como a los actores implicados, ha
provocado una incomprensión – que persiste todavía hoy – hacia las finalidades de la evaluación, siendo a menudo percibida como un acto administrativo de procedimiento inscrito en una lógica de control y no como un proceso
de elucidación inscrito en una lógica de elaboración de un juicio político. Por
65
esta razón, los medios financieros y humanos dedicados a la evaluación son
por lo general bastante irrisorios, todo lo cual desanima a los candidatos y
candidatas a la evaluación de perseverar en esta vía a menudo ardua y sembrada de obstáculos.
MALENTENDIDO SOBRE LA
FINALIDAD DE LA EVALUACIÓN:
DOS EJEMPLOS CONCRETOS
Para ilustrar mi propósito, querría mencionar aquí las constataciones que he
efectuado con ocasión de la realización de dos evaluaciones. Se trata en primer lugar de una evaluación retrospectiva de la política de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres realizada en Bélgica de 1985 a 1999.
Tratando de apreciar la validez del dispositivo aplicado para alcanzar el objetivo global de igualdad asignado a la política, la cuestión central que acotaba
nuestro estudio era: «¿Qué ha significado «poner en práctica» una política de
igualdad y cómo se ha hecho?»
El examen de los textos políticos procedentes del Gabinete de la Ministra y
los informes al Parlamento permitió poner en evidencia que una característica importante de esta política en relación con otras políticas llevadas en la
misma época por el gobierno federal consistía en la voluntad patente de evaluar de manera continua la puesta en práctica de la política y de sus resultados así como de los medios financieros asignados a este fin. Sin embargo,
muy pronto nos resultó evidente que aunque se hablaba mucho de evaluación
en el texto de los dispositivos operacionales, así como en los documentos
administrativos que daban cuenta del desarrollo de las acciones, la evaluación
era precisamente el eslabón más débil de la política de igualdad. En este caso,
lo que estaba en tela de juicio no era la intención de evaluar sino la forma de
hacerlo y la finalidad perseguida.
Como evaluadoras consideramos que numerosos documentos e informes llamados de evaluación, no eran tales ya que se trataba, por ejemplo, de actas de
reuniones donde los puntos de vista eran expresados sin que se explicitara
ningún análisis de problema, o bien de informes de actividades que no permitían comprender el cómo y el por qué se habían realizado dichas acciones
66
y menos aún captar las dificultades de puesta en práctica encontradas. Nos
dimos cuenta de este modo, en el marco de conversaciones con las y los agentes de la función pública autores y autoras de esos informes, que la lógica
administrativa centrada en el control y la justificación de las acciones de las
administraciones, la cual evidentemente tiene su legitimidad en el marco del
buen funcionamiento del aparato de Estado, era confundida con la de la evaluación de las modalidades de puesta en práctica de una política o de su
impacto.
Se hizo una constatación similar en el marco de la evaluación cualitativa de
las acciones en favor de las y los demandantes de empleo cofinanciadas por
el Fondo Social Europeo en la Región Valona y en Bruselas. Como encargada de evaluar la aplicación de un dispositivo piloto denominado «recorrido de
inserción», realicé entrevistas a una cincuentena de operadores/operadoras de
inserción-formación de asociaciones y de organismos públicos. Estas y estos
operadores se quejaban de tener que rellenar montones de formularios administrativos esencialmente financieros (gastos efectuados) y cuantitativos
(número de cursillistas inscritos, número de cursillistas insertados tras la formación). Consideraban que este control de las administraciones que gestionan el Fondo Social Europeo es legítimo puesto que hay subvenciones públicas pero que es demasiado reductor para evaluar la calidad y la eficacia de su
trabajo de inserción- formación. Examinando los expedientes, se constata que
las y los operadores de inserción-formación se limitan de buen grado a suministrar este tipo de informaciones mientras que todas las cuestiones de orden
más cualitativo que figuran en el formulario no se rellenan prácticamente
nunca, en particular, todo lo concerniente a la auto-evaluación del proyecto.
En el curso de las entrevistas individuales y luego colectivas, realizadas con
estos operadores y operadoras, resultó que ellos y ellas son las primeras personas en ignorar los resultados de la evaluación cualitativa en la medida en
que la mayoría no la practican, fundamentalmente porque no saben cómo
hacerlo y también porque no ven la razón de hacerlo. Los pocos operadores/operadoras que decían proceder a una auto-evaluación mostraban una
feroz resistencia a dar detalles de su metodología y todavía más a la idea de
exponer los resultados al considerar que ello no era asunto de las administraciones que debían limitarse a realizar un control financiero.
67
Como vemos, la resistencia a la evaluación y la confusión entre la evaluación
y el control no es solo asunto de las autoridades públicas. Incapaces de percibir la dimensión constructiva de la evaluación y su contribución a la mejora o incluso a la renovación de las políticas, todos los actores afectados, sea
cual sea su estatuto, cultivan una cultura del secreto, se oponen a la publicidad de los resultados y a su debate en el espacio público.
CULTURA DEL SECRETO Y
FALTA DE ARCHIVADO: UN
EJEMPLO CONCRETO
La cultura del secreto perjudica a la realización de evaluaciones, en particular porque obliga al evaluador y a la evaluadora a dedicar un tiempo considerable a recoger información. El éxito del trabajo de evaluación de una política pública se basa en gran parte en la recogida de todas las fuentes de informaciones disponibles susceptibles de aportar elementos claves a la reconstrucción de la lógica política y a la comprensión de su puesta en práctica. En
Bélgica, esta etapa preliminar resulta muy difícil por dos tipos de razones.
Hay razones sistémicas ligadas a cierta forma de práctica y de cultura políticas que provocan la desaparición de las informaciones conservadas por los
gabinetes de Ministros. La tradición quiere en efecto que la transmisión de los
cargos ministeriales se acompañe de "una gran limpieza mediante el vaciado"
de los despachos. Expedientes, documentos y otros materiales acumulados
durante el mandato sufren destinos diversos e inciertos que hacen casi inútil
cualquier intento de recuperación. Algunos son destruidos, otros pasan a los
archivos personales del Ministro o Ministra, y una última parte se lleva a los
Archivos Generales del Reino donde permanece inaccesible durante un periodo de cincuenta años. También hay razones logísticas ligadas a los escasos
medios financieros y humanos asignados a la organización de las bibliotecas
públicas y de los lugares de archivo, como por ejemplo, la biblioteca del
Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
Ilustraré mi propósito retomando el ejemplo de la evaluación de 15 años de
política de igualdad en Bélgica. En esta ocasión, nos vimos confrontados con
una paradoja instructiva, la de la difusión de la historia de las mujeres como
68
parte integrante de la política de igualdad y al mismo tiempo la confidencialidad de los archivos de esta política. Además de la preocupación por la evaluación mencionada anteriormente, otra de las características de la política de
igualdad practicada durante este periodo consistía en la preocupación por inscribir la visibilidad de las mujeres y del feminismo en el espacio público y en
la historia de la política belga.
Esta atención se ha traducido de diferentes maneras, en particular en la difusión de cartas informativas que dan cuenta de la política seguida, pero también en apoyo financiero y institucional para la localización de las fuentes de
documentación y de conservación de la historia de las mujeres y para la creación de lugares de la memoria de mujeres, en particular el Centro de
Archivos de Historia de las Mujeres. Que estos lugares hayan sido elegidos
por la Ministra, en el momento de su partida en 1999, para conservar los
archivos de los gabinetes sucesivos asociados a la política de igualdad es la
confirmación de su voluntad de otorgar un estatuto político a los archivos y a
la historia política de las mujeres. Sin embargo, no se produjo esa ruptura de
la lógica habitual del secreto y de la confidencialidad de la decisión política:
la consulta de los archivos estaba prohibida ya que se aplicaba la misma regla
de confidencialidad, "salvo autorización personal de la Ministra".
En lo que respecta a la Biblioteca del Parlamento y el Tribunal de Cuentas,
resultó que no podían efectuarse consultas individuales, ya fuera a causa de
la complejidad del sistema de gestión informática o ya fuera porque el acceso a los documentos está condicionado por una autorización. Ya fuera para
abrirnos el acceso o para ayudarnos a la identificación de los textos interesantes, la objeción era idéntica: la falta de tiempo. En los dos casos, se reconoce el derecho de la ciudadanía a acceder a la información relativa a las actas
de la autoridad pública pero su ejercicio legítimo es obstaculizado por la lógica organizativa y de gestión.
Esta desaparición sistemática de los rastros del conjunto de las actividades
asociadas a la decisión política, unida a la consigna de confidencialidad supone un gran lastre para cualquier empresa de inteligibilidad de las fuentes y de
la lógica interna que subyace a la decisión política. Este modo de funcionamiento que no se explica solamente por la inevitable y tal vez legítima parte
de secreto que tiene la política, da fe del desinterés de quienes toman las decisiones por la organización de la memoria política inmediata y de su escaso
69
sentido de la continuidad del Estado. De manera más pragmática, esta cuestión está relacionada también con la de la situación y utilidad social de la evaluación. La evaluación pretende esclarecer la acción pública con vistas a
mejorarla pero también pretende paralelamente responder a la crisis de confianza que atraviesan las instituciones públicas. Es en este sentido en el que
la práctica evaluadora, que participa del funcionamiento democrático, debería ser ampliamente fomentada y no obstaculizada, como sigue ocurriendo
hoy en día.
Para terminar, querría evocar brevemente otro aspecto de las dificultades del
trabajo de evaluación ligado esta vez a la calidad de los datos estadísticos.
Deplorar la mala calidad de los datos estadísticos belgas también es, lamentablemente, un tópico. Sin duda se han realizado importantes esfuerzos en
estos últimos años, siempre bajo el impulso de la Comisión Europea, y en
particular de Eurostat. Pero queda mucho por hacer para mejorar la vetustez
o incluso la inadecuación del aparato estadístico existente, en particular en el
campo de las políticas sociales y de las políticas de empleo.
En estos campos el trabajo se topa muy a menudo con la ausencia de datos y
de información pertinentes y coherentes y ello por dos razones: por una parte,
porque las estadísticas sociales están en crisis desde hace numerosos años y
los centros especializados están desagregados; por otra parte, porque buena
parte de la recogida de datos se realiza según formatos que impiden ver las
relaciones de fuerza, antiguas o recientes. Esto es especialmente cierto para
todo lo que afecta a la puesta en relieve de las desigualdades sociales entre
mujeres y hombres.
Todavía hoy, la necesaria producción de estadísticas "sexuadas" se topa con
importantes resistencias en la mayoría de las instituciones públicas que las
realizan, y lo mismo sucede con la elaboración de indicadores de género en
campos tan cruciales como la evaluación del impacto de la estrategia europea
sobre empleo o de la política de lucha contra la exclusión social.
Citaría a modo de ejemplo las increíbles dificultades que tuvo Bélgica cuando ocupaba la presidencia de la Unión Europea para lograr la adopción de una
seria de indicadores de desigualdades salariales por el Consejo de Empleo y
de Políticas Sociales. Aunque hubo un rápido acuerdo de principio entre los
Estados miembros para elaborar esos indicadores en el marco del seguimien-
70
to de la Plataforma de Pekín, se produjo una fuerte oposición en cuanto
Bélgica desarrolló una estrategia de "gender mainstreaming" y trató de integrarla en los indicadores de base de la evaluación de la política europea para
el empleo. Disponer de estadísticas sexuadas y de indicadores de género no
basta, también es preciso poder interpretarlas y utilizarlas en el momento
oportuno.
A este nivel, la falta de competencia técnica también es patente como lo revela el examen de los resultados de las evaluaciones de la política belga de
empleo. Con demasiada frecuencia, en efecto, la evaluación del impacto en
términos de igualdad se limita a la exposición de datos ventilados según el
sexo de las categorías de los "beneficiarios/beneficiarias" de las medidas aderezados con comentarios faltos de interés y erróneos. Si no se define a priori
el objetivo de igualdad a lograr así como los indicadores de efectos a tomar
en consideración, por una parte, y si no se inscriben las medidas evaluadas en
su contexto, marcado por las desigualdades de género, por otra, las evaluaciones no son más que puros ejercicios tautológicos ya que constatan efectos
diferenciados según el sexo y los justifican basándose en las desigualdades de
género existentes.
71
MÉTODOS DE ANÁLISIS DE
LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y SOCIAL DE LA
UNIÓN EUROPEA
Dña. HEDWIGE PEEMANS-POULLET
Presidenta de la Universidad de Mujeres.
Bruselas
MÉTODOS DE ANÁLISIS DE
LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y SOCIAL DE LA
UNIÓN EUROPEA
INTRODUCCIÓN
La política europea de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres es
ya una "señora de edad madura" y hay que plantearse cómo hacer el balance
de su vida.
Documentos no nos faltan: programas de actuación, estrategias-marco, informes anuales, ejemplos de buenas prácticas... Al contrario, todo ello da la
impresión de que existe una política enérgica. Y sin embargo... los problemas
se estancan, desaparecen de los programas (acordémonos de la individualización de los derechos en materia de seguridad social); aparecen nuevos retos
que se superponen a los antiguos, como por ejemplo, en 2001-2002 el tema
prioritario era la igualdad salarial, posteriormente salimos del tema de la
"conciliación" y entramos en el de la toma de decisiones y finalmente nos
dirigimos (2004-2005) hacia el de los estereotipos masculinos y femeninos.
Todos son temas interesantes pero lo que realmente es importante es que las
cosas cambien. Ahora bien, ¿cómo saber si cambian? ¿Y cómo saber si las
evoluciones son favorables a la igualdad?
No podemos constatar que en el ámbito europeo exista una voluntad real de
evaluar el efecto de las políticas: los informes anuales se presentan más como
descriptores de tendencias que como informes de evaluación.
Por otra parte, nos faltan criterios de evaluación, criterios que permitan apreciar la adecuación de las decisiones tomadas en relación con los objetivos que
75
se persiguen. Muchos son los que piensan hoy que la aplicación de un gendermainstreaming debería favorecer el desarrollo de criterios de evaluación
ex-ante y ex-post. Varios trabajos han demostrado ya lo que implicaría llevar
a cabo semejante ejercicio (1), en particular la elaboración de datos cuantitativos adaptados antes de la adopción de algunas medidas políticas y una confrontación crítica de la evolución después de la aplicación de las medidas en
cuestión.
En nuestra exposición queremos llamar la atención sobre dos de los escollos
que se encuentran en cualquier proceso de evaluación.
En un primer caso, se trata de crítica interna, ya que frecuentemente las medidas propuestas por las instituciones no se corresponden con las observaciones
hechas y en este sentido, haremos alusión a la cuestión de la igualdad de las
remuneraciones.
En un segundo caso, se trata de una crítica externa, ya que a menudo las
observaciones hechas no se corresponden con la realidad y en este sentido
haremos alusión a la cuestión del futuro de las pensiones de jubilación de las
mujeres.
(1) Para la política europea del empleo ver por ej. Jill RUBERY,Gendermainstreaming in
Europeans employment policy, Manchester school of management, UMIST, 1998.
Para la política interior de algunos países: Suecia, Países Bajos.
Para la política de empleo en Bélgica(Recherche du Dulbéa, éditée par le Ministère fédéral de
l'emploi et du travail, 2000).
76
PRIMERA PARTE:
IGUALDAD DE REMUNERACIÓN
Y CRÍTICA INTERNA DE LAS
MEDIDAS PROPUESTAS PARA
REDUCIR LAS DESIGUALDADES
INTRODUCCIÓN
Todos los Estados miembros reconocen que las mujeres tienen derecho a la
igualdad de remuneración. Todos ellos están obligados a aplicar esta igualdad
desde el Tratado de Roma o, en cualquier caso, la Directiva de 1975. Todos
reconocen que la desigualdad de remuneración sigue existiendo. Durante
algunos años, las Instituciones y el colectivo científico han perdido el tiempo
en discusiones sobre igual trabajo / trabajo de igual valor (un mismo trabajo
o trabajo con un mismo valor).
En 1996, la Comisión adoptó una Comunicación relativa al Código de conducta para la aplicación de la igualdad de remuneración entre las mujeres y
los hombres para un trabajo de igual valor (2). Este código incita a los agentes sociales a descodificar o sacar a la luz los sistemas de clasificaciones y de
evaluación de los empleos.
En 2001, la Presidencia sueca lanzó un debate sobre los indicadores de desigualdad de remuneración basándose en un informe que el gobierno sueco
había encargado (3).
En marzo 2001, en la Cumbre de Estocolmo, el Consejo de Ministros convino sobre la necesidad de ejercer una presión sostenida para erradicar las desigualdades salariales entre mujeres y hombres.
(2) [COM(96)336 final]
(3) [bajo la dirección de...]Susanne Fransson, Lena Johansson y Lena Svenaeus, Highlighting
pay differentials between women and men, Government Offices, 2000.
77
También en 2001, la Presidencia belga elaboró, basándose en un cuestionario
enviado a los Estados miembros, una lista de indicadores pertinentes para el
análisis de las discriminaciones salariales (4).
En 2002, en el Consejo de Ministros de Barcelona, la Comisión anunció que
lanzaría una evaluación general sobre las razones que explican la existencia
de desigualdades entre hombres y mujeres, incluyendo el tema de las remuneraciones. El Consejo y la Comisión solicitaron una "iniciativa fuerte" para
reducir estas desigualdades.
En este momento, existen demasiados trabajos científicos e institucionales
que creen poder distinguir las discriminaciones explicables (incluso justificadas) de las que no son explicables y serían por lo tanto auténticas discriminaciones en función del sexo. Esta distinción es cuestionable dado que la parte
llamada explicable de las diferencias de salarios conlleva a menudo, a su vez,
normas sociales discriminatorias (5).
CONSTATACIONES
Volvamos a la exposición de las constataciones establecidas por el Gobierno
sueco para (re)lanzar el debate a nivel europeo.
En 1995, en la Europa de los 15, la remuneración media de las mujeres representaba:
•
el 77 % de la de los hombres, sobre la base de un salario por hora de un
trabajo a tiempo completo;
(4) Ratio para todos los asalariados y asalariadas, ratio para la masa salarial, ratio para el tiempo parcial, ratio por edad, ratio por nivel de educación, desventaja para las profesiones en las
que las mujeres están concentradas, descomposición de la desviación salarial horaria (técnica
Oaxaca), indicador sobre las leyes, reglamentos y dispositivos, indicadores sobre la influencia
de las autoridades públicas en materia de negociación salarial, indicador relativo al tiempo parcial y las interrupciones de carrera.
(5) Comisión Europea, L'emploi en Europe 2002. Evolution récente et perspectives, p.38.
78
•
•
el 74 % de la de los hombres, sobre la base de la remuneración mensual
de un trabajo a tiempo completo;
el 73 % de la de los hombres, sobre la base de una remuneración mensual
para el conjunto del trabajo a tiempo completo y a tiempo parcial.
Evidentemente, esta media europea se basa en resultados muy diferentes
según el país considerado. Para los tres términos de comparación, la desviación más baja entre las remuneraciones de mujeres y de hombres corresponde a Alemania del Este y la más elevada a los Países Bajos.
En todas partes, el perfil general de las remuneraciones de las mujeres es diferente del de los hombres. La escala de remuneraciones comienza más abajo,
hay una fuerte concentración en los niveles inferiores de remuneraciones y el
abanico de las remuneraciones es más estrecho que el de los hombres.
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN
ENTRE MUJERES Y HOMBRES SE
ACENTÚAN CON LA EDAD (GRÁFICO 1)
Constatamos que la edad media de las mujeres activas es menos elevada que
la de los hombres. Más de un tercio de mujeres y menos de un cuarto de los
hombres que trabajan a tiempo completo tienen menos de treinta años. Es en
este grupo de edad en el que la diferencia de remuneración entre mujeres y
hombres es la más baja. Es inferior al 20% y alcanza el 30% en los grupos de
edad más elevados. En el sector de los servicios –servicios públicos no incluidos –existe prácticamente igualdad de remuneración en los dos primeros grupos de edad.
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN
ENTRE MUJERES Y HOMBRES SE
ACENTÚAN CON EL AUMENTO DEL
NIVEL DE EDUCACIÓN (GRÁFICO 2)
Constatamos que la diferencia de remuneración entre mujeres y hombres trabajadores a tiempo completo es más baja cuanto más bajo es también el nivel
de formación académica. Por el contrario, esta diferencia aumenta cuanto más
79
elevado es el nivel de formación (Gráfico 2). Dicho de otra manera, en el caso
de las mujeres, el "rendimiento" de su titulación académica es mucho menor
que en los hombres. Actualmente, en la mitad de los Estados miembros, el
nivel global de escolarización de las mujeres ha sobrepasado al de los hombres pero a pesar de ello, en el conjunto de la Unión Europea, la remuneración de las mujeres que tienen un título universitario es el 32% inferior como
media que la de los hombres que tienen el mismo nivel de formación.
La diferencia más pronunciada se encuentra en los Países Bajos y la más baja
en Suecia. En este país, la diferencia de remuneración en función del nivel de
educación es poco importante en los grupos de edad jóvenes (Gráfico 3).
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN
ENTRE MUJERES Y HOMBRES PARECEN
ACENTUARSE CON EL AUMENTO DE
LA EXPERIENCIA PROFESIONAL
Otro aspecto de la teoría del capital humano en la formación de los salarios
es el peso de la experiencia profesional. Sobre este punto, no hay conclusiones de conjunto ni unanimidad. En primer lugar está la experiencia profesional que comporta varias dimensiones: la experiencia general transferible de
una empresa a otra y que se mide por el número de años pasados de manera
continua en el mercado de trabajo; la experiencia específica en la empresa
(efecto de la antigüedad sobre el salario); la experiencia debida a la movilidad (interna o externa a la empresa). Por último, algunos autores y autoras
analizan la valorización o desvalorización de la experiencia adquirida fuera
del mercado de trabajo (efectos de los vacíos profesionales [paro, interrupciones] sobre el salario).
No abordaremos aquí estos diversos aspectos (6) pero resaltaremos solamente que, si bien la experiencia general parece más beneficiosa para los salarios
(6) Christel Colin, «La valorisation de l'éducation et de l'expérience professionnelle à travers
le salaire : quelles différences entre hommes et femmes ?» en Les Cahiers du Mage, 1997, 2, p.
21-34.
80
de los hombres que para los de las mujeres (Gráfico 4), en cambio, las interrupciones de la carrera no atribuibles al paro no parecen tener un efecto muy
desfavorable sobre los salarios de las mujeres.
De todo lo anterior podemos deducir que, para las mujeres, cuanto más elevados son los niveles que alcanzan en la jerarquía profesional, más importantes son las diferencias entre sus remuneraciones y las de los hombres de niveles equivalentes. En otras palabras, todas las explicaciones de la formación de
salarios que se basan en los aspectos individuales de los trabajadores y trabajadoras funcionan de manera diferenciada por no decir opuesta para mujeres
y para hombres.
EL IMPACTO DE LA POLÍTICA DE
INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS
REMUNERACIONES SOBRE LAS
DIFERENCIAS ENTRE
HOMBRES Y MUJERES
Cabía pensar que al desarrollar una política de remuneraciones individualizada que tuviera más en cuenta los rendimientos y cualidades observadas entre
los trabajadores y trabajadoras, el empresariado se desprendería de los estereotipos masculinos y femeninos para apreciar el valor de su trabajo. Pues
esto no ha sido así en absoluto: todo lo que sabemos actualmente de la libre
asignación de primas y complementos de salarios en función del sexo
demuestra que contribuyen a aumentar aún más las desigualdades (Gráfico 5).
Esto nos remite una vez más a la idea desarrollada desde 1955, por G.S.
Becker en su tesis doctoral: “los empresarios manifiestan una preferencia
irracional (económicamente hablando) por la discriminación”.
Es indispensable mantener una mirada muy crítica sobre estos aumentos de
las remuneraciones. Por ejemplo en Bélgica, se calcula que el 10,89% del
diferencial de las remuneraciones es explicable y se justifica por las primas
vinculadas al trabajo nocturno (8,67 %) y por los aumentos vinculados a las
horas extraordinarias (2,22%). Ahora bien, en lo que concierne al trabajo de
noche, observamos por una parte que los aumentos son diferentes según los
sectores (aumentos modestos para las enfermeras; aumentos muy importantes
para los operarios de artes gráficas) y por otra parte, que en los sectores mas-
81
culinizados, se asigna a menudo un aumento salarial global (para todas las
horas trabajadas) a los trabajadores que ocasionalmente deben trabajar de
noche.
Por otra parte, en lo que respecta a las horas extraordinarias que suelen estar
vinculadas a la irregularidad de la producción o de los servicios, se desprende que los sectores feminizados han adoptado el método de contratos de trabajo a tiempo parcial en los que las horas que exceden el tiempo previsto en
el contrato se pagan como horas complementarias, es decir, a la misma tarifa
que las horas normales. Por lo tanto, todas las características analizadas
demuestran que las mujeres no cuentan prácticamente con ningún medio para
poder reducir las diferencias de remuneración entre los sexos.
EL IMPACTO DEL ESTATUS CIVIL Y
FAMILIAR SOBRE LAS DIFERENCIAS
DE REMUNERACIONES ENTRE
HOMBRES Y MUJERES
En casi todos los países de la Unión Europea, el estatus familiar tiene un
impacto sobre las remuneraciones de los hombres y mujeres – y no hablamos
aquí de las ventajes fiscales o sociales vinculadas al matrimonio o a la presencia de niños y niñas. Los hombres casados con hijos/hijas tienen como
media un salario bruto un 7% superior al de los hombres solteros y sin
hijos/hijas. Pero las mujeres casadas con hijos/hijas tienen como media un
salario bruto más bajo (el 6% en Alemania y en Austria) que el de las mujeres solteras y sin hijos/hijas. Sólo hay dos países, Dinamarca y Finlandia, en
los que no se observa ninguna diferencia salarial ligada al estado civil y a la
presencia de hijos e hijas (7).
(7) Comisión Europea, L'emploi en Europe 2002. Evolution récente et perspectives, p.39-40
82
LAS DIFERENCIAS IMPUTABLES A
LA SITUACIÓN PROFESIONAL
Por otra parte, la situación profesional o nivel de responsabilidades ejerce una
influencia sobre las diferencias entre las remuneraciones de mujeres y hombres. Las diferencias de remuneraciones son más pronunciadas en los niveles
más altos de cualificación, de mandos intermedios o de dirección. Las diferencias alcanzan casi el 23% en los trabajos altamente cualificados, el 19 20% en las funciones de mandos intermedios, altos funcionarios, directivos y
especialistas y de más del 30% en lo que respecta a los artesanos y obreros /
artesanos. En cualquier empresa, sólo una parte de los trabajadores y trabajadoras está cubierta por el sistema de clasificaciones y remuneraciones correspondientes. Los mandos intermedios y directivos perciben una remuneración
que se deriva de un diálogo personal con la persona empleadora. Es evidente
que este diálogo personal provoca discriminaciones más importantes todavía
que las producidas por el sistema de clasificaciones.
EL IMPACTO DE LAS SEGMENTACIONES
DEL MERCADO DE TRABAJO SOBRE LAS
DIFERENCIAS ENTRE LAS REMUNERACIONES
DE LAS MUJERES Y LOS HOMBRES
En este punto consideraremos tres factores importantes: las diferencias entre
el sector público y el sector privado, la concentración de empleos respectivamente de hombres y mujeres en sectores masculinizados o sectores feminizados y el tamaño de las empresas.
Se observa una primera diferencia sensible entre el sector público y el sector
privado: en casi todos los países de la Unión Europea las diferencias salariales entre hombres y mujeres son menos importantes en el sector público
(Gráfico 6).
La segunda diferencia depende del porcentaje de segregación horizontal:
cuanto mayor es la presencia de mujeres en el empleo de un sector o de una
profesión, más bajo es el conjunto de los salarios, pero en los sectores feminizados, las diferencias salariales entre los hombres y las mujeres son más
importantes y aumentan en función de la edad, mientras que en las profesio-
83
nes feminizadas las distancias entre las remuneraciones de hombres y mujeres son más cortas.
Este sistema es perjudicial para las mujeres en la medida en que se les aplica
políticas de contratación y de remuneración diferentes de las habituales en el
mercado de trabajo. Ejemplo: hay escasez de enfermeras. Para resolverlo, no
se aumentan sus salarios, no se mejoran sus condiciones de trabajo sino que
se reduce la cualificación de una parte de sus prestaciones que se confían a su
vez a auxiliares menos cualificadas y peor pagadas. Ahora bien, las remuneraciones de las enfermeras y los porcentajes de mandos intermedios están
determinados por convenios centralizados. El nivel de sus remuneraciones
depende de la decisión de asignarles una cuota mayor de los ingresos del
seguro de prestaciones sanitarias.
Ejemplos célebres como el de la sustitución en la imprenta de los puestos de
linotipistas por mecanógrafas que trabajan con ordenador, muestran que la
resistencia a la mixificación del personal es precisamente de orden salarial.
Por último, el sector bancario que da trabajo a un personal mixto, aunque
mantiene una fuerte segregación vertical, también presenta unas de las diferencias salariales entre hombres y mujeres más importantes.
Para diversos autores y autoras, el tamaño de la empresa, la naturaleza del
contrato de trabajo (contrato temporal/ indefinido) y el tiempo de trabajo (trabajo a tiempo parcial, a tiempo completo) no ejercen una influencia determinante –o al menos constante por país– sobre las diferencias entre las remuneraciones de mujeres y hombres.
MEDIDAS PROPUESTAS
No nos detendremos en las habituales reivindicaciones formuladas por todo
el mundo en cuanto a la mejora de las estadísticas. Aunque contar con datos
más precisos o más completos sería muy conveniente para colmar nuestras
lagunas científicas, debemos afirmar rotundamente que ya sabemos lo suficiente como para aplicar una política enérgica de reducción de estas diferencias de remuneraciones.
84
La Comisión Europea considera que el Código de conducta relativo a la puesta en práctica de la igualdad de remuneración para un trabajo de igual valor
(publicado en 1996) sigue siendo útil como herramienta de consulta para el
empresariado y los sindicatos. Este Código invita a todos los actores que participan en negociaciones salariales a aplicar ciertos filtros de lectura que permiten detectar diferencias salariales injustificadas y aplicar eventualmente
algunos métodos para subsanarlas, ya sean específicos o generales.
Este Código presupone que el empresario o empresaria y las organizaciones
sindicales que participan en la negociación aceptan considerar que han construido, ellos mismos, un sistema de desigualdades salariales que supone una
desventaja para las mujeres. Se basa en un a priori de buena voluntad y sin
embargo, todas las diferencias observadas indican por el contrario que los
agentes sociales que intervienen en los convenios salariales "prefieren" las
actitudes discriminatorias antes que las actitudes económicamente racionales.
El empresario o empresaria que discrimina actúa contra su propio interés ya
que sitúa demasiado alto en la jerarquía y/o remunera demasiado a trabajadores menos válidos en comparación con los que sitúa demasiado abajo y/o
remunera demasiado escasamente. Por último, los trabajadores que se benefician del sistema ganan menos con él de lo que pierden las mujeres que son
sus víctimas de manera que el P.N.B. total de ellas es menor: todo esto se basa
en la tesis neoclásica de casi medio siglo de antigüedad de G.S. Becker (8).
Por su parte, la Fundación europea para la mejora de las condiciones de vida
y de trabajo ha aportado una contribución a este tema en el marco de su proyecto "Igualdad de oportunidades y negociaciones colectivas". Un capítulo de
este informe se refiere a la supresión de la diferencia entre los salarios de
hombres / mujeres.
Así pues, a pesar de estas constataciones científicas disponibles en el seno
mismo de las Instituciones Europeas, la Comisión y el Consejo han transmitido un Informe conjunto, adoptado en marzo de 2002, titulado "Aumento de
la tasa de la población activa y fomento de la prolongación de la vida activa",
(8) Gary S.Becker, The Economics of Discrimination [Chicago, 1955], 2ème éd. 1971.
85
en el cual formulan recomendaciones que no tiene muy presente las constataciones anteriormente hechas:
"Es necesario adoptar una iniciativa firme que reduzca las disparidades entre
hombres y mujeres en los sectores público y privado. Esta iniciativa conlleva:
•
•
•
Una evaluación global de las razones, incluidas las diferencias en productividad de la existencia de disparidades más o menos importantes
entre las remuneraciones de hombres y mujeres en los distintos Estados
miembros.
Un examen de los obstáculos que limitan las opciones al alcance de los
hombres y las mujeres en el mercado laboral, relacionados, en particular,
con los sistemas educativos, las prácticas de contratación de los empresarios y las culturas organizativas y laborales existentes.
Una revisión de los procesos de clasificación profesional y determinación
de salarios para eliminar las disparidades entre los sexos y toda infravaloración del trabajo en sectores y empleos en los que predomina la presencia de mujeres, mejorar los síntomas estadísticos y de control, aumentar la sensibilización y mejorar la transparencia en cuanto a las disparidades de remuneración"
Otras investigaciones institucionales aconsejan, hoy en día, orientarse hacia
un proceso de evaluación de los puestos de trabajo, funciones o cualificaciones del que participen trabajadores y trabajadoras, responsables sindicales y
empresariado. Es también la opción propuesta por los autores del estudio
sueco presentado con ocasión de la presidencia de este país a la que hemos
hecho referencia. En esta misma perspectiva, España (Instituto de la Mujer
con universidades españolas así como la Universidad de Helsinki y la
Universidad de Leeds) participa en un proyecto europeo sobre las desigualdades de remuneración y la evaluación de los puestos de trabajo.
En Bélgica, en 1997, la actual Ministra de Empleo y Trabajo, mandó redactar, en colaboración con una firma especializada, un documento didáctico
titulado "Por una remuneración correcta de la función. Un manual para la
igualdad de oportunidades y la evaluación de las funciones". Dado que ahora
es parlamentaria europea, ha incitado al Parlamento Europeo a adoptar en
septiembre de 2001 una Resolución en el mismo sentido.
86
En diciembre de 2001, la Dirección de Igualdad de Oportunidades en colaboración con las organizaciones sindicales y con el apoyo del Fondo Social
Europeo, publicó un nuevo documento didáctico "Evaluación y clasificación
de funciones: herramientas para la igualdad salarial".
Ahora bien, basándonos en las producciones institucionales belgas, constatamos en primer lugar que se apoyan sobre presupuestos que justifican al menos
la mitad de la diferencia entre las remuneraciones de hombres y mujeres
(Gráfico 7) al tiempo que la mayoría de ellas están consideradas indirectamente discriminatorias por el colectivo científico. Además, este método no
sirve en absoluto para relacionar los análisis de las remuneraciones entre
empresas o entre sectores feminizados o masculinizados y por lo tanto para
favorecer la desegmentación de los análisis. Por último, según los estudios
realizados sobre las empresas flamencas, las empresas más grandes adoptan
en general sistemas propios y en los que la proporción más grande confiesa
utilizar un enfoque intuitivo (Gráfico 8) mientras que varios estudios muestran que las negociaciones salariales fuertemente centralizadas y por tanto
con métodos uniformizantes (como en Suecia), son más favorables para la
igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres.
El método de evaluación y clasificación de las funciones que se propone en
Bélgica no responde a ninguna de las causas de discriminaciones salariales
que han sido identificadas en la fase de observación: a saber, el impacto diferenciado sobre las remuneraciones de hombres y mujeres de factores tales
como la edad, el nivel de formación, la experiencia profesional, el estado civil
y familiar, la situación profesional, la individualización de la política de
remuneración y como acabamos de decir, las prácticas de segmentación verticales y horizontales de los mercados de trabajo.
Personalmente pensamos que los poderes públicos deben imponer reglas
marco para la igualdad de remuneración al igual que imponen normas en
cuanto a los aumentos salariales aceptables para evitar la inflación. Un
aumento del salario mínimo garantizado sería sin duda deseable para las
mujeres ya que en la mayoría de países europeos, representan más del 70%
de los trabajadores y trabajadoras con salarios bajos (9). Pero un aumento de
(9) El salario bajo es un salario de menos del 60% del salario medio. Este dato se establece a
partir del Panel europeo de hogares, 1998.
87
este tipo no reduciría las diferencias a menos que esté acompañado de una
congelación de las remuneraciones más elevadas.
Es aconsejable en todo caso que entre las obligaciones de las empresas, figure la publicación de la evolución de las diferencias de remuneraciones entre
hombres y mujeres. Se puede proponer incluso que figure también un inventario, diferenciado por sexos, de los niveles de formación de los trabajadores
y trabajadoras de la empresa.
Por último, con ocasión de la negociación de un Acuerdo interprofesional,
parecería justificado imponer que una parte del aumento salarial autorizado
sea obligatoriamente asignada a la reducción de la diferencia entre las remuneraciones de hombres y mujeres.
Llegamos a la conclusión de esta primera parte, en la que hemos querido mostrar que las medidas propuestas para alcanzar la igualdad de remuneración no
se basan en las observaciones científicas hechas y admitidas en lo que se
refiere a los principales factores que determinan las diferencias entre las
remuneraciones de mujeres y hombres. Nos encontramos ante dos discursos
que no tienen coherencia entre sí.
En la segunda parte, mostraremos que las constataciones propuestas están en
contradicción con los hechos reales.
SEGUNDA PARTE:
PENSIONES SEGURAS Y
VIABLES: CRÍTICA EXTERNA
DE LAS CONSTATACIONES
PROPUESTAS POR LA
UNIÓN EUROPEA
INTRODUCCIÓN
Para analizar el enfoque europeo de las pensiones, nos basamos en el documento llamado «Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre pen-
88
siones viables y adecuadas» (10) que ha sido aprobado por el Consejo
Europeo celebrado los días 20 y 21 de marzo 2003.
Este documento tiene antecedentes complejos que no describiremos aquí
(11). Se basa en los informes de estrategia nacional presentados por los
Estados miembros en septiembre de 2002. Analiza cómo piensan los Estados
miembros hacer frente a los siguientes retos: asegurar pensiones adecuadas y
financieramente viables y modernizar los sistemas de jubilación en una perspectiva a largo plazo. Sobre la base de un informe conjunto del Comité de
protección social y del Comité de política económica, el Consejo de Laeken
(diciembre 2001) ha preconizado un método abierto de coordinación (MOC)
con vistas a "ayudar a los Estados miembros a elaborar progresivamente sus
propias políticas" en esta materia. Los Estados miembros han seguido por
tanto el mismo esquema para sus respuestas.
Varias Instituciones de la Unión Europea se han visto implicadas en este proceso pero observamos, que en lo que respecta a las mujeres, ni el Comité de
consulta para la igualdad de oportunidades que tiene su sede en la Comisión,
ni la Comisión de Derechos de la Mujer y de Igualdad de Oportunidades del
Parlamento europeo han profundizado lo suficiente en este expediente. En el
comunicado de prensa que acompañó en diciembre de 2002 la publicación del
informe conjunto, la Comisaria Anna Diamantópoulo declaró: "El informe
observa que las mujeres representan la mayoría de personas mayores [...] A
causa de su bajo porcentaje de participación y de sus ingresos poco elevados,
las mujeres tienen, como media, derechos de pensión individuales considerablemente inferiores a los de los hombres. Esta situación debería mejorar ya
que un número cada vez mayor de mujeres que ha realizado largas carreras y
han gozado de ingresos elevados durante su vida profesional, comienza a
beneficiarse de sus pensiones.[...] es evidente según los informes de estrategia nacional, que será preciso durante mucho tiempo todavía, mejorar la
(10) Nuestras referencias corresponden al documento COM(2002)final de diciembre 2002 tal
como fue presentado en el Consejo Europeo del 20 y 21 de marzo de 2003.
(11) Se puede leer la primera fase del proceso en: Antoine MATH, Réforme des retraites et
concurrence. Une analyse des rôles et stratégies des acteurs au niveau communautaire, document de travail n° 01.04, IRES,Noisy-le-Grand, Octobre 2001.
89
situación de las mujeres mayores en materia de ingresos asignándoles derechos de pensión durante los periodos correspondientes a los periodos durante los que han criado niños y mediante prestaciones derivadas (pensiones
complementarias o de mejora)".
Recordemos también que en el marco del Método Abierto de Coordinación,
se han establecido once objetivos, a saber:
1. Prevenir la exclusión social;
Asegurar que las personas mayores no se vean expuestas al riesgo de pobreza y puedan disfrutar de un nivel de vida decente; que compartan el bienestar
económico de su país y puedan participar activamente en la vida pública,
social y cultural;
2. Permitir el mantenimiento de los niveles de vida;
3. Promover la solidaridad;
4. Aumentar los niveles de empleo;
5. Prolongar la vida activa;
6. Asegurar la viabilidad de los sistemas de pensiones en una óptica de finanzas públicas saneadas;
7. Adaptar las prestaciones y las cotizaciones de una manera equilibrada;
8. Asegurar la adecuación y la solidez financiera de los regímenes de pensión
privados;
9. Adaptarse a esquemas de empleo y profesionales más flexibles;
10. Responder a las aspiraciones de mayor igualdad entre hombres y mujeres;
Revisar las disposiciones en materia de pensiones a fin de garantizar el principio de igualdad de tratamiento entre mujeres y hombres teniendo en cuenta
las obligaciones del derecho europeo;
11. Mostrar la capacidad que tienen los sistemas de pensiones de alcanzar los
objetivos.
A primera vista, las mujeres podrían sentirse tranquilas ya que entre los 11
objetivos establecidos figura en lugar destacado el de la igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo, hay otros objetivos que tienen implicaciones
para las mujeres en los que no se menciona el principio de igualdad a alcanzar. Pero la confrontación de los textos entre sí no basta. Queremos demostrar aquí que la pretendida incapacidad de las mujeres –achacada al parecer
de buena fe– para lograr una pensión de jubilación adecuada, se basa en rea-
90
lidad en políticas concertadas tanto pasadas como presentes y futuras que
están diseñadas para reducir sus derechos en materia de pensión de jubilación.
EL DESAFÍO DEMOGRÁFICO
Y LA OCULTACIÓN DE LOS
DERECHOS DERIVADOS
Comencemos por una primera crítica de los análisis hechos por la Comisión
y por los Estados miembros a propósito del desafío demográfico.
Todos estos análisis (coeficientes de dependencia demográfica (12), de
dependencia socio-demográfica (13), de dependencia socio-económica
(14)...) ocultan diversos tipos de problemas, como los de los derechos derivados (derechos adquiridos sin contribución específica) o incluso de cotizaciones perdidas, es decir las que han sido abonadas por un trabajador o trabajadora pero a las que no corresponde un derecho individual en materia de pensiones.
Los análisis de dependencia socio-demográfica engloban al conjunto de
mujeres de más de 60/65 años como derechohabientes a una pensión de "jubilación". Ahora bien, a esta edad, un buen número de ellas se beneficia y seguirá beneficiándose de derechos derivados no contributivos (pensión complementaria, pensión de divorciada...) o están y estarán "a cargo" de un consorte
que, por esta razón, se beneficia también en diversos países de mejoras no
contributivas. El desequilibrio entre quienes cotizan y las personas beneficiarias es manifiesto.
Ahora bien, ningún país ha presentado la viabilidad de financiación de las
pensiones en el horizonte de 2050, basándose en una supresión de los dere-
(12) Relación entre el número de personas de 60/65 años y más y el número de personas en
edad activa.
(13) Relación entre el número de pensionistas y el número de personas activas.
(14) Relación entre el número de pensionistas y el número de personas activas que trabajan y
que cotizan...
91
chos no contributivos o en una transformación de algunos de ellos en derechos personales contributivos.
Se sabe, sin embargo, que algunos Estados miembros ya cuentan con una protección social mucho más individualizada que otros y presentan problemas de
financiación por este motivo mucho menos agudos.
Y además, algunos Estados, sin plantear la cuestión, ya aplican ciertas reducciones de derechos derivados. Así, la reforma alemana de 2001 que "implicará una bajada significativa de las pensiones de referencia (pensión estándar)»
(15) implica una reducción drástica a largo plazo de la pensión de mejora
según un método que no es en absoluto el que desean las feministas. Por su
parte, los Países Bajos han iniciado una reducción del derecho a las pensiones de mejora que parece poner en dificultades a muchas mujeres. En estos
dos países precisamente, los porcentajes de empleo de las mujeres, la importancia de los empleos parciales y la falta de infraestructuras para la infancia
no permitían a las mujeres obtener derechos directos suficientes. Se trata por
lo tanto de una política de reducción de los ingresos de las futuras pensionistas.
Conviene por lo tanto reinterpretar la cuestión del peso del envejecimiento
demográfico en relación con la financiación de las pensiones. Es preciso volver a traer a colación el impacto de los derechos derivados sobre la financiación de las pensiones de jubilación. De este modo, para Bélgica, el impacto
presupuestario del envejecimiento sobre las pensiones se calcula en un
aumento del 2,4% del P.I.B. para el periodo 2000/2050. Ahora bien, actualmente, las pensiones de mejora representan el 3% del P.I.B.
El Gráfico 9 permite proceder a un cálculo del impacto de la revisión de uno
solo de los derechos derivados, la pensión de mejora, sobre la financiación de
las pensiones.
(15) M. Veil, [mayo 2001], p.21
92
EL AUMENTO DE LOS PORCENTAJES
DE EMPLEO: ÓRDENES
CONTRADICTORIAS PARA LAS MUJERES
Hemos visto que el cuarto objetivo adoptado por los Estados miembros es el
aumento de los porcentajes de empleo, en particular para las mujeres.
Efectivamente, la mayoría de los Estados miembros quieren aumentar sistemáticamente los porcentajes de actividad y de empleo de las mujeres. Por otra
parte, hemos visto que la insuficiencia de las pensiones de jubilación de las
mujeres se atribuye principalmente a la insuficiencia de su actividad profesional. Estos discursos acusan a las mujeres de aquello de lo que son víctimas. En realidad, la mayoría de los Estados miembros practican sistemáticamente una política de sub-empleo para las mujeres.
En el conjunto de Europa, más de un tercio de las mujeres disponen únicamente de un empleo parcial. Este trabajo a tiempo parcial ha sido favorecido
políticamente. En algunos países, ha sido objeto de diversos tipos de apoyo
financiero. En Bélgica, ha sido además objeto de coacción a través de la
reglamentación del paro. En otros países, los horarios escolares, la falta de
infraestructuras de guarderías impide sistemáticamente a las mujeres ocupar
empleos a tiempo completo. Para las mujeres, el peor ejemplo es sin duda el
de los Países Bajos que ha sido presentado a menudo por los responsables
sociales y políticos como un modelo a seguir (el modelo de un empleo y
medio por hogar).
La gran mayoría de trabajadoras a tiempo parcial pertenece a la categoría de
empleos con salarios bajos. Varios de los países que presentan una gran proporción de mujeres a tiempo parcial tienen también un gran porcentaje de
mujeres entre los salarios bajos: Bélgica, Alemania, Francia, Países Bajos,
Austria, Reino Unido, Irlanda...
De este modo, suponiendo incluso –y este no es el caso– que estas trabajadoras a tiempo parcial hubieran tenido una duración de carrera profesional completa y un trabajo a tiempo parcial que representa media jornada, no dispondrán, en el mejor de los casos, en la edad de la jubilación, más que de la mitad
de una pensión de jubilación mínima. Además, algunos países no aplican para
el cálculo de la pensión más que los periodos de trabajo que incluyan cierto
número mínimo de horas trabajadas. De este modo, en Francia, un trimestre
93
sólo es validado a efectos de pensión si incluye un mínimo de 200 horas trabajadas.
En Bélgica, las trabajadoras a tiempo parcial involuntario son víctimas de un
cálculo de su pensión particularmente complejo que está o bien limitado en el
tiempo o bien tiene un techo. Además, las mujeres lo ignoran todo sobre esta
reglamentación.
En la edad de la jubilación, la inmensa mayoría de las trabajadoras a tiempo
parcial no podrá por lo tanto, en modo alguno, disfrutar de un nivel de vida
decente, "compartir el bienestar económico de su país... y participar activamente en la vida pública social y cultural", como preconiza el primero de los
11 objetivos adoptados por los Estados miembros. Al contrario, dependerán
definitivamente o bien de su pareja, o bien de los derechos derivados de un
marido difunto o bien de la asistencia social. En algunos países, (Bélgica,
Reino Unido...), puede suceder que algunas trabajadoras renuncien a sus propios derechos a la pensión de jubilación por preferir percibir el importe mejorado de la pensión de su consorte. Aunque esta solución parezca más ventajosa para los ingresos del hogar, también es verdad que las trabajadoras perderán las cotizaciones que hayan abonado durante su vida activa: el "porcentaje hogar" es el mismo haya trabajado y cotizado la esposa o no.
Las pensiones de jubilación llamadas universales pueden presentar efectos
igual de negativos para las trabajadoras cuando se consideran pensiones de
base. De este modo, en los Países Bajos, una esposa que no haya trabajado
nunca fuera de casa dispone de un nivel de pensión de vejez (AOW) apenas
diferente del importe de la pensión combinada (vejez + jubilación) de una
mujer que haya trabajado largo tiempo a tiempo parcial. Ahora bien, la financiación de esta pensión de vejez universal se basa en cotizaciones.
Esta política de trabajo a tiempo parcial que está ampliamente extendida tendrá consecuencias desastrosas para las jubilaciones de las mujeres. Debemos
exigir que nuestros respectivos países establezcan cálculos para el horizonte
de 2050 sobre lo que representarán estas jubilaciones. Es preciso que adoptemos una estrategia de visibilidad en este tema.
Las mujeres están por tanto sometidas a dos órdenes contradictorias: "ocupad
más empleos pero con salarios e ingresos de sustitución insuficientes"
(Gráfico 10).
94
Ahora bien, el trabajo a tiempo parcial no es más que una de las facetas de la
política de subempleo de las mujeres. En la mayoría de los Estados miembros, existen diferentes tipos de medidas que tienen como objeto apartar a las
mujeres parcial, temporal o definitivamente del mercado de trabajo. La mayoría de las medidas llamadas de "conciliación entre vida profesional y vida
familiar" son medidas de separación y por esta razón destinadas prioritariamente a las mujeres.
Además, en varios países, los derechos derivados y las ventajas fiscales están
destinadas a convencer al marido de que los ingresos profesionales de la
mujer son menos importantes que las ventajas de las que se beneficia el hogar
si la mujer no trabaja.
Por último, cuando la educación de uno o varios hijos o hijas es tenida en
cuenta para calcular el importe de la pensión de jubilación, no se hace diferencia entre la madre que ha acumulado trabajo más hijos/hijas y la que no lo
ha hecho. Como se ve, no podemos suscribir en absoluto la idea de que las
mujeres son responsables de la insuficiencia de sus pensiones. Y esto se confirma cuando, pasando de la política de sub-empleo de las mujeres, abordamos la política en materia de paro de las mujeres.
PENSIONES DE LAS MUJERES Y
POLÍTICAS EN MATERIA DE PARO Y
PRÁCTICAS DE EXCLUSIÓN
Como ya se ha comentado, el primero de los objetivos citados en el Método
Abierto de Coordinación es prevenir la exclusión social. Para muchas mujeres, la exclusión social de la que serán víctimas en el momento de la jubilación, habrá estado ya preparada por exclusiones en el transcurso de su vida
activa, particularmente durante los periodos de paro.
En la gran mayoría de los Estados miembros, los periodos de paro indemnizado son periodos que cotizan para el cálculo de la pensión, pero es importante analizar con atención los periodos de carencia, los periodos no cotizados, las diferencias en los modos de cálculo y las exclusiones del derecho a
los subsidios.
95
Recordemos, para comenzar, que en casi todos los países de Europa, el porcentaje de desempleo de las mujeres es más elevado que el de los hombres.
Este fenómeno debe sorprendernos ya que el discurso ambiental sobre el
paro, asocia a éste con una deficiente escolarización / cualificación. Ahora
bien, en seis de los Estados miembros, el conjunto de la población femenina
en edad laboral tiene mayor nivel de estudios que el conjunto de la población
masculina en edad laboral. En todos los Estados miembros, las niñas de 15
años tienen mejor comprensión del lenguaje escrito que los chicos (16). En
otros cuatro Estados miembros, "únicamente" la población femenina de 25 a
34 años tiene mayor nivel de estudios que la población masculina de igual
edad. Ahora bien, en todos los países, salvo en el Reino Unido, la tasa de paro
de las mujeres que han alcanzado un nivel de formación superior es más elevada que la de los hombres que han alcanzado este mismo nivel de educación.
La correlación tan espontáneamente establecida entre nivel de formación y
paro resulta manifiestamente falsa en el caso de las mujeres. Por tanto, también es falsa en general.
Por el contrario, todo nos induce a creer, que la sobre-representación de las
mujeres en el paro es una discriminación de hecho. Como lo están por otra
parte muchos y muchas jóvenes que teniendo mayor nivel de formación que
los adultos y adultas, tienen más dificultades para conseguir un empleo o
como los hijos e hijas de inmigrantes que, a igual nivel de formación que los
autóctonos y autóctonas, tendrán más problemas para conseguir un empleo.
El paro es por tanto un dispositivo que permite una selección discriminatoria
tanto a nivel de despidos como a nivel de acceso al empleo.
¿Cuáles serán las implicaciones de esto para las futuras pensiones?
(16) OCDE, datos PISA 2000
96
En general, sólo el paro indemnizado otorga derechos a la pensión (principio
de los días asimilados a los días de trabajo). Es preciso que examinemos por
tanto la proporción del tiempo de paro indemnizado en relación con el tiempo de paro total. A continuación, el paro de larga duración puede provocar la
exclusión del derecho al paro indemnizado y devolver a la persona parada a
un régimen de asistencia que no supone derechos para la pensión.
En la mayoría de países, las mujeres tienen proporcionalmente más posibilidades de ser víctimas de un paro de larga duración. Al final de este periodo
de larga duración, constatamos que en el conjunto de Europa, el 33% de entre
ellas se encuentran inactivas ya sea por medidas "desalentadoras", ya sea por
"exclusiones" formales. Estas ex paradas reducidas a la inactividad y colocadas en el mismo saco que las amas de casa, pierden sus derechos autónomos
de seguridad social y en particular sus derechos para el cálculo de la pensión.
En Bélgica por ejemplo, el paro de larga duración puede implicar medidas de
exclusión para las personas que viven con una pareja que tenga unos ingresos
profesionales o sociales de cierto nivel. Los parados y paradas a quienes se
puede aplicar esta medida representan el 45% del conjunto, de los cuales, una
amplia mayoría son mujeres. Así, entre 1991 y 2000 cerca de 180.000 mujeres han sido excluidas del derecho al paro. Han perdido sus derechos personales en todas las ramas de la seguridad social y en particular la asimilación
de los periodos de paro para el cálculo de la pensión. Han sido colocadas, en
contra de su voluntad, en el estatuto de amas de casa.
Además, en la mayoría de países europeos, diversos aspectos de la reglamentación del paro actúan de manera que proporcionalmente, las paradas se beneficien con menos frecuencia de la indemnización del paro que los parados.
Esta diferencia entre la proporción de las personas indemnizadas es todavía
más significativa si se compara a los hombres casados con las mujeres casadas.
Ahora bien, como ya hemos dicho, un tiempo de paro no indemnizado no
cotiza para el cálculo de la pensión de jubilación. (Gráfico 11 y Gráfico 12).
Así, las políticas y las prácticas en materia de paro implican discriminaciones
importantes en el cálculo de la pensión.
97
Nos resulta bastante insultante oír hablar de insuficiencias de tiempo de trabajo o de duración de la profesión cuando un gran número de disposiciones
reglamentarias o prácticas discriminatorias tienden continuamente a excluir a
las mujeres de sus derechos elementales.
LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS
PENSIONES DE JUBILACIÓN DE LAS
MUJERES Y LAS DE LOS HOMBRES
Ya hemos hablado del objetivo 10 de la MOC que invita a cada Estado a "responder a las aspiraciones hacia una mayor igualdad entre las mujeres y los
hombres". La perífrasis "responder a las aspiraciones..." es asombrosa cuando, como lo resalta el comentario, se trata de garantizar la igualdad de trato
entre hombres y mujeres teniendo en cuenta obligaciones del derecho europeo.
El informe de síntesis resalta la importancia de las diferencias entre las pensiones presentes y futuras de las mujeres y los hombres. Constata que la diferencia entre las pensiones de jubilación de las mujeres y las de los hombres
suele ser más importante aún que la diferencia entre las remuneraciones.
Finlandia constata que en el 2000, la pensión media de las mujeres era de 841
euros contra los 1.151 de los hombres. La diferencia es del 27 % mientras que
la diferencia de las remuneraciones medias no es más que del 20 %.
España declara que en el 2001, la pensión contributiva media de las mujeres
era de 404 euros contra 650 euros para los hombres, es decir una diferencia
de más del 37% mientras que la diferencia de las remuneraciones sería solamente del 14%.
Austria reconoce que en el 2000, la pensión media de las mujeres era de 734
euros contra 1.334 para los hombres, es decir una diferencia del 45%, mientras que la diferencia de las remuneraciones medias es del 21%.
98
En Francia en 1997: la pensión media de las mujeres era de 767 euros contra
1.342 para los hombres, es decir una diferencia del 43% mientras que la diferencia de remuneraciones media no era más que del 11%.
En el Reino Unido en el 2001, la diferencia entre las pensiones medias de las
mujeres y las de los hombres es del 16% mientras que la diferencia de las
remuneraciones es del 24%.
En cuanto a Alemania, los artículos de Mechtild Veil (17) criticando desde un
punto de vista feminista la reforma de 2001, permiten abordar la cuestión de
las diferencias: en 1999, las pensiones medias de las mujeres jubiladas de la
ex Alemania del Oeste eran el 50% inferiores a las de los hombres; las de las
mujeres jubiladas de la ex Alemania del Este representaban el 78% de las de
los hombres. Las alemanas del Este han tenido carreras profesionales mucho
más largas porque han dispuesto de muchos más equipamientos de guarderías. Pero la autora incrimina también la importancia de los derechos derivados:
en la ex Alemania del Oeste, la pensión de jubilación media para las mujeres
es de 438,13 euros mientras que la pensión de mejora o complementaria es
como media de 527,65 euros. Sólo las mujeres que pueden acumular una pensión de jubilación y una pensión de mejora obtendrán ingresos comparables
a los de la pensión de jubilación media de los hombres.
Como la mayoría de estos regímenes legales de pensión se basan en un sistema de distribución con una forma de redistribución social, debemos asombrarnos ante estos resultados. En efecto, la socialización de la redistribución
debe hacerse normalmente en provecho de los ingresos más bajos y habitualmente constatamos que la tasa de sustitución de una pensión es tanto más elevada cuanto más bajos han sido los ingresos profesionales. Y ya hemos visto
que la inmensa mayoría de las trabajadoras se sitúan en la categoría de los
salarios bajos.
Las explicaciones propuestas en el informe europeo son totalmente insuficientes. Constata sin embargo que la debilidad de los derechos individuales
(17) Mechtild Veil, artículos publicados en Chronique internationale de l'IRES, n° 69 y 70 de
los meses de marzo y mayo de 2001.
99
tendrá como consecuencia que las mujeres que viven solas, sin el recurso de
los derechos derivados, estarán particularmente amenazadas por la pauperización: "la debilidad de estos derechos individuales a pensión tiende a
aumentar el riesgo de pauperización de las mujeres, en particular cuando
viven solas y no tienen otra fuente de ingresos como los derechos derivados
(pensión de mejora)", mientras que según nuestro criterio es precisamente la
importancia de los derechos derivados la que es una de las causas de la modicidad de los derechos directos.
La Comisión hace también algunos comentarios ambiguos sobre el aumento
necesario de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, sobre
el papel del desarrollo de los pilares segundo y tercero para completar los
ingresos insuficientes de las jubilaciones legales...
Tampoco nosotras podemos proponer una explicación convincente para los
hechos observados en la Tabla 1 y Tabla 2. La primera se refiere a las diferencias entre las pensiones de jubilación de los hombres y las de las mujeres
(Gráfico 13). La segunda se refiere a los porcentajes de sustitución medios de
las pensiones respectivas de los hombres y mujeres en relación con la masa
salarial media de unos y otras.
LA EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE
SUSTITUCIÓN DE LAS PENSIONES
DEL PRIMER PILAR
Gran parte de los Estados miembros muestran que el porcentaje de sustitución
de las pensiones del primer pilar va a disminuir y que por esta razón conviene desarrollar un segundo pilar. Ahora bien, estas dos evoluciones van a ser
perjudiciales para las mujeres.
La disminución de la tasa de sustitución del primer pilar (generalmente financiado en un sistema de distribución) va a implicar una disminución de la solidaridad social que debe ejercerse en beneficio de los bajos ingresos, en definitiva de las mujeres. Ya en este momento, el porcentaje de sustitución medio
de las pensiones de las mujeres en relación con sus remuneraciones medias es
en general inferior al de los hombres. (Gráfico 14)
100
No hace falta decir que el porcentaje de sustitución de las pensiones de las
mujeres en relación al conjunto de los ingresos medios (H + M) daría un
resultado todavía más desfavorable para las mujeres.
No tenemos cálculos para el conjunto de los países sobre la evolución de estos
porcentajes de sustitución en el horizonte 2050.
En lo que respecta a Bélgica, podemos mostrar que la reforma de 1997 que se
presenta como medida que realiza la igualdad entre hombres y mujeres en
cuanto a la edad legal de la jubilación y a la duración de la carrera completa,
ha hecho perder importes considerables a las jubilaciones de las trabajadoras
únicamente (los derechos derivados han sido totalmente preservados) y contribuido de este modo al control futuro de los gastos de pensiones (Tabla 1).
Por otra parte, la Oficina Federal del Plan ha presentado cálculos de la evolución en el horizonte 2050 del porcentaje de sustitución medio de las jubilaciones. (Tabla 2).
Estas reducciones programadas de los gastos de pensiones del primer pilar
tendrán consecuencias dramáticas para las mujeres. Nos parece evidente que
numerosas trabajadoras pensionistas se van a ver amenazadas por la pauperización. Tendrán entonces sobrados motivos para volverse en contra del feminismo que preconiza independizarse mediante un trabajo profesional.
Ahora bien, en Bélgica, como en otros países europeos, mientras se operan
tales restricciones sobre las pensiones futuras de las trabajadoras, se mantienen los derechos derivados. De este modo, en nuestro país, la diferencia entre
las futuras pensiones de jubilación de las mujeres y las futuras pensiones de
mejora será todavía mayor que la de hoy.
LA INCITACIÓN A LA CONSTITUCIÓN
DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS
(SEGUNDO PILAR)
Aunque la mayoría de los Estados miembros afirma –aunque hemos visto que
no se trata más que de un placebo– querer consolidar el primer pilar, las pensiones de jubilación (o de vejez) legales basadas en la distribución, casi en
101
todas partes se anuncia la constitución o el refuerzo de un segundo pilar para
compensar la acumulación de gastos del primer pilar.
Europa lo fomenta en su 8º objetivo: "asegurar la adecuación y la solidez
financiera de los regímenes de pensiones privadas". Se trata entonces de "procurar, mediante marcos reglamentarios apropiados y una gestión sana, que los
regímenes de jubilación financiados sobre fondos privados y públicos puedan
ofrecer pensiones suficientemente eficaces, abordables, transferibles y seguras". La cuestión de las jubilaciones complementarias ya está a la orden del
día desde hace unos años tanto en el marco de la libre competencia como en
el de la libre circulación de trabajadores. Pero se sabe también que es uno de
los objetivos de cualquier forma de protección liberal.
Los diversos documentos publicados desde hace una decena de años sobre
esta materia no hace apenas referencias directas a la problemática específica
de las trabajadoras. Nos puede sorprender ya que estas pensiones del segundo pilar son objeto de conflictos y el Tribunal de Justicia Europeo ha pronunciado diversos fallos sobre este tema.
Y en diciembre de 1996, el Consejo adoptó una nueva Directiva modificando
la Directiva 86/378 relativa a la puesta en práctica del principio de igualdad
de tratamiento entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de la
seguridad social (18). Esta nueva Directiva no se opone a la introducción de
elementos de cálculo actuariales diferentes según el sexo en los sistemas de
cotizaciones definidas. Esta disposición del derecho europeo es bastante chocante en la medida en que significa que las mujeres podrían verse inducidas
a solidarizar entre ellas el riesgo de su esperanza de vida más larga.
Para nosotras, mantener esta diferencia entre la esperanza de vida de las
mujeres y la de los hombres sería evidentemente una discriminación en función del sexo ya que no se tendrían en cuenta por ejemplo, las diferencias de
esperanza de vida que existen entre los mandos intermedios y los obreros y
obreras o entre las y los miembros de diferentes etnias o incluso entre las y
los habitantes de diferentes regiones de un país.
(18) Directiva 96/97 del 20 de diciembre de 1996 modificando la Directiva 86/378.
102
Algunos Estados miembros han tomado afortunadamente medidas que prohíben hacer uso de esta posibilidad abierta por la Directiva. Así, en diciembre
de 2000, los Países Bajos votaron una ley estipulando que los hombres y las
mujeres deberían pagar cotizaciones iguales y beneficiarse de pensiones iguales en los regímenes del segundo pilar de cotización determinada. Italia exige,
para el cálculo de las pensiones, recurrir a porcentajes únicos para hombres y
mujeres. En Suecia, las prestaciones del nuevo régimen de pensiones de vejez
ligadas a los ingresos estarán, tanto en su parte financiada por distribución
(cotizaciones del 16% sobre todos los ingresos) como en su parte financiada
por capitalización (cotizaciones del 2,5% sobre todos los ingresos) afectadas
por un coeficiente vinculado a la esperanza de vida de la clase de edad a la
que pertenece el jubilado o jubilada. Se ha decidido explícitamente que no se
haría ninguna diferencia en función del sexo. De este modo, los hombres y
mujeres que hayan tenido iguales ingresos deberán beneficiarse de una pensión igual, lo cual, teniendo en cuenta la diferencia de esperanza de vida
debería asegurar una redistribución a favor de las mujeres.
El informe COM (2002) final muestra que las pensiones del segundo pilar
están desarrolladas muy desigualmente en los diversos países europeos:
— En Bélgica, el 12,8 % de las y los actuales pensionistas se beneficia de
una pensión complementaria y el 35% de los actuales asalariados y asalariadas cotiza para pensiones profesionales complementarias.
— En Dinamarca, el 68 % de las y los actuales pensionistas se beneficia de
la pensión complementaria ATP y el 82% de los asalariados y asalariadas
a tiempo completo cotiza para una pensión profesional complementaria.
— En España, se calcula en un 10 % la proporción de los trabajadores y trabajadoras actualmente cubiertos por una pensión profesional complementaria.
— En Italia, se trataría del 8,7 %.
— En los Países Bajos, el 83 % de los actuales jubilados y jubiladas se beneficia de una pensión profesional complementaria y el 10% de los actuales
asalariados y asalariadas cotiza para dicha pensión.
— En Austria, el 2 % de las y los actuales pensionistas se beneficia de una
pensión profesional complementaria y el 10% de los actuales asalariados
y asalariadas cotiza para dicha pensión.
— En el Reino Unido, el 60 % de los actuales jubilados y jubiladas se beneficia de una pensión complementaria y el 44% de la población en edad de
103
trabajar cotiza para una pensión complementaria (hombres: 5% y mujeres: ¡37%!)
La mayoría de sistemas de pensiones complementarias se benefician de incitaciones fiscales que son casi siempre tanto más ventajosas cuanto más elevados son los ingresos, lo que por tanto resulta favorable a los hombres.
Un buen número de pensiones profesionales complementarias han adoptado
una fórmula que pretende completar la pensión del primer pilar mediante un
importe que asegura una tasa de reemplazo elevada en relación con las últimas remuneraciones. Ello incita a la cima de la jerarquía profesional a inflar
sus últimas remuneraciones. Los importes atribuidos por la pensión complementaria son tanto más elevados cuanto más elevadas son las últimas remuneraciones. Estos sistemas son socialmente bastante desiguales pero también
son muy desfavorables para las mujeres que se encuentran raramente en lo
alto de la escala de las remuneraciones.
En estos regímenes complementarios, vemos también la reinstalación de
derechos derivados, en particular de prestaciones de mejora, lo que debe ser
considerado absolutamente como una discriminación salarial entre hombres y
mujeres. Sin embargo, algunos planes de pensiones complementarios dejan al
titular la elección entre dos opciones: pensión reducida pero con pensión de
mejora o pensión más elevada pero sin pensión de mejora.
Vista la diversidad de los planes de pensiones complementarios, sería muy
difícil observar en todas partes si se respeta la igualdad de tratamiento.
Sin embargo, es cierto que el desarrollo de pensiones complementarias va a
instaurar nuevas desigualdades sociales. Una de las más importantes será el
aumento de las diferencias entre los ingresos de los hombres y de las mujeres
en el momento de la jubilación.
Varios países reconocen ya que ésta será la evolución. Pero se consuelan pensando que los ingresos de los "hogares" presentarán probablemente menos
diferencias que los ingresos de los individuos. Esta reflexión es a la vez hipócrita e injusta. Hipócrita porque hay menor número de mujeres que de hombres que viven "en familia" sobre todo en los últimos años de su vida. Injusto
también, porque esto nos lleva a constatar que a pesar de la inmensa suma de
104
trabajo (profesional y familiar) realizado por las mujeres, estas no tienen ni
tendrán nunca los medios para vivir convenientemente de manera autónoma
en la edad de la jubilación.
Lo que es manifiesto es que los Estados de la Unión Europea no dudan en
tomar orientaciones que saben que son desfavorables para las mujeres trabajadoras.
CONCLUSIÓN
Mi conclusión será breve y simple. En las dos partes de esta exposición, me
he esforzado por describir por un lado la inadecuación de las propuestas avanzadas en relación con las constataciones hechas tomando el ejemplo de las
remuneraciones y por otra parte, la inadecuación de las observaciones hechas
en relación con la realidad de las políticas practicadas tomando el ejemplo del
informe sobre las pensiones.
A pesar de las buenas y tranquilizadoras palabras que se dedican a las mujeres periódicamente en diversos informes de la Unión Europea y de los
Estados miembros, el futuro es sombrío para las mujeres y esta realidad les es
ocultada. Es preciso que saquemos a la luz esta realidad visible e indignante.
En el campo del empleo y de las remuneraciones, debemos oponernos a todas
esas propuestas que hacen creer a las mujeres que un análisis "objetivo" va a
hacer que surja la igualdad, mientras la construcción de la desigualdad de las
remuneraciones se apoya sobre una preferencia de los responsables por la
arbitrariedad sexista.
Es preciso que obtengamos en todos los países de la Unión Europea la publicación de estadísticas y de cálculos según el sexo en todos los aspectos de la
protección social (por ejemplo de los cálculos sobre los importes futuros de
las pensiones de las trabajadoras a tiempo parcial). Queremos poder medir el
impacto para las mujeres de las medidas adoptadas (por ejemplo el valor y la
distribución hombres / mujeres de las ventajas fiscales otorgadas para mantener el desarrollo de los pilares segundo y tercero). Queremos poder publicar
estos datos.
105
No podemos conformarnos con denunciar las injusticias de las que son víctimas las mujeres, debemos decir también cómo queremos resolverlas.
Para las remuneraciones, podemos inspirarnos en los países que consiguen
mejor que otros la igualdad.
Pero para las pensiones, debemos tomar la delantera. En los Países Bajos y
Alemania, la reducción progresiva de derechos derivados como la pensión de
mejora se hace en perjuicio de las mujeres que no llegan a disponer de una
renta decente más que acumulando sus derechos propios y los derechos derivados. Y sin embargo en Alemania, las feministas habían elaborado desde
hace tiempo propuestas concretas pero no han sido escuchadas.
En Bélgica, el ‘Comité de Liaison des Femmes’ y luego el ‘Conseil de
l'Egalité des Chances entre hommes et femmes’ habían hecho propuestas concretas para que las mujeres no sean víctimas de la igualación de la edad de la
jubilación y de la duración de la carrera profesional en la reforma de 1997.
Las mujeres parlamentarias que han apoyado estas propuestas no han obtenido lamentablemente más que un escalonamiento de los efectos de estas medidas y otra distribución entre las propias mujeres del impacto de las reducciones.
Queda una cuestión fundamental: ¿Qué estrategia debemos adoptar para llegar a presionar eficazmente tanto en el interior de nuestros propios países
como colectivamente a nivel de la Unión Europea? ¿Cómo movilizar a las
intelectuales feministas para que hagan suyas estas materias y constituyan
redes eficaces?
106
GRÁFICO 1
GRÁFICO 2
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GRÁFICO 3
GRÁFICO 4
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GRÁFICO 5
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GRÁFICO 11
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GRÁFICO 13
GRÁFICO 14
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TABLA 1
TABLA 2
114
INSTRUMENTOS PARA
LA EVALUACIÓN:
LOS INDICADORES
Dña. ISOLDA ESPINOSA GONZÁLEZ
Consultora en género.
Nicaragua
INSTRUMENTOS PARA
LA EVALUACIÓN:
LOS INDICADORES
INTRODUCCIÓN
En los últimos años el tema de los indicadores de género se ha convertido en
un asunto central en las políticas públicas. Esto ha corrido paralelo al avance
en la incorporación de la perspectiva de género en el quehacer público.
El reconocimiento de que los esfuerzos del desarrollo no habían beneficiado
a las mujeres tanto como a los hombres, llevó a las agencias internacionales
y a los gobiernos a adoptar diversos enfoques de políticas. La práctica mostró que no se lograban buenos resultados al aislar los intereses de las mujeres
de las políticas y estrategias de desarrollo global. Ante la evidencia, el foco se
ha desplazado desde Mujeres en el Desarrollo (MED) a Género en el
Desarrollo (GED); es decir, desde las mujeres aisladas hacia una perspectiva
más comprehensiva de los hombres y las mujeres y las interrelaciones entre
ellos, según la cual, los cambios para asegurar un desarrollo más equitativo
para ambos sexos involucran a todo el sistema social y a todas las estructuras
existentes.
Con base en el enfoque GED, se ha promovido la incorporación de la perspectiva de género en las distintas esferas de la política pública y la creación
de mecanismos institucionales que promuevan el progreso de las mujeres. Sin
embargo, la tarea no ha sido fácil. Investigaciones realizadas por instancias no
gubernamentales han revelado lo inadecuado de muchas políticas que aún se
basan en la percepción que se tiene de los tradicionales roles de género; es
decir, los hombres como proveedores económicos del hogar y las mujeres
como un grupo vulnerable dedicado al cumplimiento de sus roles de esposas,
amas de casa y madres. En muchos de nuestros países, los roles de las muje-
117
res como proveedoras de sus hogares, como líderes de sus comunidades, y
como aportantes de trabajo comunitario, son ignorados no sólo por quienes
diseñan las políticas públicas, sino también al interior de sus hogares y comunidades.
Desde el movimiento amplio de mujeres y de investigadoras e investigadores
interesados en el enfoque de género, se ha destacado la necesidad de monitorizar y evaluar los efectos de las políticas públicas sobre la condición de las
mujeres. Es importante recordar que parte del reclamo e interés por conocer
el impacto de las políticas públicas, su eficacia y pertinencia, proviene del
conocimiento que se sustenta en datos estadísticos. En buena medida, la generación de información se ha transformado conforme se han obtenido nuevas
evidencias que han permitido documentar la amplia variedad de condiciones
en que trabajan y viven las mujeres, la gran diversidad de familias y hogares,
y las formas en que se construyen y recrean los roles y relaciones entre hombres y mujeres.
El presente documento aborda el tema de los indicadores como instrumentos
claves para la evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de
género. Se enfatiza en la necesidad de trabajar más activamente en la modificación de los marcos de referencia que han servido de base para la generación
de las estadísticas oficiales, destacando algunos aspectos de la concepción de
género en las estadísticas.
La ponencia se ha organizado en dos partes: en la primera se presenta una
rápida revisión de los principales aspectos ligados al concepto de indicadores.
En la segunda parte se presentan los desafíos a enfrentar en la generación de
indicadores y estadísticas de género que contribuyan al diseño de las políticas
públicas que promuevan la equidad entre hombres y mujeres.
INDICADORES
Tras revisar la literatura sobre indicadores se puede concluir que el concepto
indicador es todo excepto claro y consistente.
118
No obstante, se puede decir que los indicadores son estadísticos simples o
compuestos que reflejan aspectos importantes de los sistemas estudiados (sistema de educación, de salud, etc.); pero no todas las estadísticas son indicadores. Los estadísticos califican como indicadores sólo si sirven como criterios. Esto es, deben aportar información significativa sobre el sistema completo reportando la condición de algunas pocas características sobresalientes
de éste. Por ejemplo, el número de estudiantes en la matrícula de las escuelas
es un hecho importante, pero dice poco de cómo está funcionando el sistema
educativo. Sin embargo, datos sobre la proporción de estudiantes de secundaria que han completado con éxito sus estudios pueden dar bastante comprensión sobre la salud del sistema, y puede ser considerado un indicador propiamente dicho.
El propósito principal de los indicadores es caracterizar la naturaleza de un
sistema a través de sus componentes: cómo están relacionados entre ellos y
cómo cambian a través del tiempo. Se espera que los indicadores asistan a las
personas tomadoras de decisiones en formular metas y trasladar esas metas en
acciones concretas. La información puede también ser utilizada para juzgar el
progreso hacia alguna meta o estándar, desde un valor pasado, o por comparación con datos de otra institución o país.
Los indicadores son herramientas de la planificación, en la formulación,
seguimiento y evaluación de políticas y programas porque:
•
•
•
•
Indican, con mayor o menor validez, lo que está pasando en la realidad.
Expresan de forma sintética algo de la realidad.
Permiten proponer alternativas de solución en términos de metas concretas, facilitando las negociaciones.
Se puede monitorizar su evolución en el tiempo, por lo que permiten evaluar los cambios generados por las intervenciones.
TIPOS DE INDICADORES
El seguimiento de una situación se debe realizar a dos niveles. A nivel de programa y proyecto se miden los cambios en el tiempo de los insumos y productos. Mientras que a nivel de la población se miden los resultados interme-
119
dios y los resultados a largo plazo. Por tanto, el seguimiento requiere de un
conjunto de indicadores intermedios y finales.
Los Indicadores Finales o de Impacto son aquellos que miden los resultados
o el impacto en función de las metas más amplias relativas al bienestar de la
población. Generalmente estos indicadores se refieren a cambios en el comportamiento de las personas. Por ejemplo, disminución de la violencia sexual
contra mujeres.
Por su parte los Indicadores Intermedios o de Proceso miden insumos o productos que contribuyen a que se pueda lograr un resultado. Ejemplo, número
de talleres de capacitación impartidos por las Comisarías de la Mujer.
CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN
DE INDICADORES
Al seleccionar un indicador se debe buscar que cumpla con las siguientes
características:
•
Utilidad. El propósito de un indicador debe ser la medición del avance
hacia el logro de una meta; por tanto, los indicadores de impacto son los
de mayor utilidad. Sin embargo, éstos varían muy lentamente en el tiempo. De ahí que los indicadores de resultado y de proceso pueden ser de
utilidad cuando se conocen los vínculos causales con el impacto deseado.
En tal caso deben preferirse los indicadores que miden comportamiento,
utilización de servicios o acceso a recursos.
•
Validez. El indicador debe medir realmente lo que se quiere medir, para
lo cual es clave definir claramente el objetivo y tomar en cuenta, en el
caso de las mediciones de riesgo, la población a que se refieren.
•
Especificidad. Es la capacidad del indicador de reflejar solo cambios en
el resultado o proceso que se desea medir. Los cambios en su magnitud
no deben estar influenciados por el cambio en factores como la cobertura y la calidad de los registros.
120
•
Sensibilidad. Se refiere a la capacidad del indicador para reflejar los cambios en el fenómeno que se quiere medir.
•
Consistencia. Un indicador es consistente cuando arroja el mismo resultado al tomar medidas repetidas en el mismo momento y a la misma
población.
•
Representatividad. Es la capacidad del indicador para englobar todos los
aspectos relevantes de la población. Se afecta la representatividad cuando se excluyen grupos, por la definición del denominador o porque los
excluye la fuente de información.
•
Costo/factibilidad. Se refiere a la necesidad que la medición del indicador
resulte asequible a los recursos y las capacidades disponibles.
Una vez seleccionado el indicador se debe precisar su forma de cálculo, fuente de datos, periodicidad y cobertura geográfica.
¿QUÉ ES UN SISTEMA DE INDICADORES?
Independientemente de si los indicadores son estadísticos simples o compuestos, un solo indicador casi nunca podrá dar información útil sobre un
fenómeno complejo. Los sistemas de indicadores son diseñados usualmente
para generar información más y más precisa sobre las condiciones.
Idealmente, un sistema de indicadores mide distintos componentes del sistema estudiado y también da información sobre cómo trabajan en conjunto los
componentes individuales para producir un efecto general. Por tanto, un sistema de indicadores dará cuenta no solo de los logros de las políticas públicas, de los planes y programas implementados, sino que también identificará
los ámbitos donde es necesario promover acciones específicas.
Sin embargo, un sistema de indicadores es más que un conjunto de indicadores. Para construirlo hay que definir un modelo teórico conceptual y las áreas
básicas que lo componen. El marco teórico conceptual constituye el modelo
de referencia para los indicadores y define las relaciones entre ellos. Permite
tener una visión global de los indicadores y da consistencia a la información
recogida.
121
¿DE DÓNDE SURGEN LOS INDICADORES?
Paralelamente a la definición de objetivos y metas de planes y programas
deben establecerse las mediciones o indicadores que darán cuenta de su consecución, de forma que se tomen las previsiones para producir o recopilar los
datos necesarios. En la selección de los indicadores a incluir en un sistema es
clave definir el propósito y el tipo de indicador necesario.
Parte de la tradición evaluativa de los programas de desarrollo ha enfatizado
en el cumplimiento de metas predeterminadas, en términos del número de
actividades realizadas. Muchas veces los datos se basan en registros institucionales, y por tanto la información que se genera contiene el sesgo de cobertura de la institución, pues sólo se refiere a las personas que tuvieron acceso
a ese servicio. Por ello, cada vez cobra más fuerza la necesidad de determinar
los resultados que producen las acciones que se realizan. Los gobiernos y la
sociedad civil necesitan de manera pragmática y racional vigilar el avance
hacia las metas de los programas, evaluar el impacto y estimular acciones que
ayuden a alcanzarlas.
INDICADORES Y
ESTADÍSTICAS DE GÉNERO
Indicadores de género son aquellos que miden los cambios en el logro de la
equidad entre hombres y mujeres, en un determinado ámbito. En consecuencia, un sistema de indicadores de género actúa de observatorio permanente
sobre la situación de hombres y mujeres en diversos campos; verificando si
los planes o programas producen los efectos deseados.
En este caso, los indicadores cualitativos, especialmente los referidos a los
estereotipos y concepciones tradicionales de la población sobre los roles de
género adquieren relevancia.
Sin embargo, para disponer de indicadores de género que permitan hacer
comparaciones justas y rigurosas se requiere de estadísticas de género.
122
¿QUÉ SON LAS ESTADÍSTICAS DE GÉNERO? (1)
Se consideran estadísticas de género aquellas que:
•
•
•
Permiten comparaciones generales entre hombres y mujeres; es decir, se
producen, analizan y presentan desagregadas por sexo.
Aseguran que la participación y contribución de hombres y mujeres a la
sociedad son medidas y valoradas correctamente.
Reflejan las necesidades y problemas específicos de hombres y mujeres.
Las estadísticas de género no se producen ni mejoran en forma aislada, sino
integradas en el desarrollo de todo el sistema estadístico nacional. En otras
palabras, la necesidad de mejorar las estadísticas sobre la situación de los
hombres y las mujeres en todas las esferas de la sociedad y en diferentes etapas del ciclo de vida, implica el desarrollo del sistema estadístico nacional en
su conjunto. El mejoramiento de conceptos y métodos de recolección de
datos, clasificaciones y mediciones desde una perspectiva de género debe formar parte de todo el trabajo que se haga para mejorar todas las fuentes de
información estadística: censos, encuestas y sistemas administrativos.
El sistema estadístico nacional debe producir estadísticas de género sobre la
base de los problemas y metas identificadas en las políticas y planes nacionales o de los compromisos internacionales adquiridos.
Cada problema tiene que ser investigado para poder identificar las causas subyacentes, para dar seguimiento a los efectos y para entender la interrelación
entre los diferente aspectos. Solo de esta forma se podrán llevar a cabo los
cambios y dar respuesta a los problemas.
Las estadísticas pueden ayudar a identificar las causas subyacentes, los efectos de los problemas y a investigar las interrelaciones entre diferentes aspectos de género en la sociedad. De ahí que las estadísticas pueden ser útiles para
elevar la conciencia e impulsar los cambios, como fundamento para las políticas, programas y proyectos y para monitorizar y evaluar tales políticas y
medidas.
(1) Hedman et. al.,1999.
123
EMPLEO FORMAL
CAUSAS SUBYACENTES
Concepciones de
las familias sobre
roles de mujeres y
hombres
Limitada
disponibilidad de
servicios de
apoyo a trabajo
reproductivo
CONSECUENCIAS/
EFECTOS
Desigual
distribución del
trabajo
reproductivo en
el hogar
Altas tasas de
ausencia y
rotación laboral
No utilización de
recursos humanos
calificados
disponibles
Bajo nivel de
participación de
las mujeres en el
empleo formal
Limitada
especialización
y experiencia
laboral
Concepciones
empleadores
sobre empleo
femenino
Menor nivel de
ingresos y
bienestar de los
hogares
Menores
oportunidades
de realización
profesional
Desiguales
oportunidades:
Acceso, salario,
promoción
Limitado acceso a
seguridad social
Las estadísticas necesarias para el análisis de género provienen de diversos
campos estadísticos y, a menudo, están dispersas en publicaciones diferentes
o se almacenan en diversas bases de datos, siendo difíciles de encontrar. De
ahí la importancia de que los datos relacionados con el género se recopilen y
se ofrezcan en un producto único (publicación, disquetes y otros) adecuado a
las necesidades de los usuarios y las usuarias.
Las estadísticas de género ayudan a promover el cambio, eliminar los estereotipos y promover la comprensión de la situación real de los hombres y las
mujeres en la sociedad.
124
RELACIÓN ENTRE
PRODUCTORES/PRODUCTORAS
Y USUARIOS/USUARIAS
La cooperación cercana y permanente entre usuarios/usuarias y productores/productoras es crucial para tener éxito en la producción y en el mejoramiento de las estadísticas de género. Las y los usuarios de estadísticas tienen
diversas necesidades y las y los productores de estadísticas de género deben
satisfacerlas con productos estadísticos específicos.
Sin embargo, a menudo las usuarias y los usuarios están desinformados sobre
la disponibilidad de estadísticas y no saben cómo formular sus requerimientos con precisión. Por otra parte, las y los productores generalmente no están
entrenados para ser sensibles a las necesidades de las usuarias y los usuarios.
Los estadísticos y estadísticas deben ser informados y capacitados para entender los asuntos de género y los problemas que deben resolver en la recolección de datos. Las usuarias y los usuarios deben aprender cómo comunicar
sus necesidades a las y los estadísticos y cómo utilizar estadísticas en su trabajo. Solamente a través de una cooperación cercana y permanente entre
usuarios/usuarias y productores/productoras es posible producir estadísticas
que respondan a las necesidades actuales y sean entendidas y usadas por
todos y todas.
125
BIBLIOGRAFÍA
HEDMAN B. et. al. 1996. “Engendering Statistics. A Tool for Change”.
Statistics Sweden.
MOSER, Caroline O. 1989. “La Planificación de Género en el Tercer Mundo:
Enfrentando las Necesidades Prácticas y Estratégicas de Género”. En: World
Development, Volumen 17, No. 11.
NACIONES UNIDAS. 1988. “Mejoramiento de las Estadísticas e
Indicadores sobre la Mujer utilizando Encuestas de Hogares”. Serie de
Métodos, Series F No. 48, Nueva York, 1988.
PEDRERO, Mercedes. 1998. “Censos Agropecuarios y Género. Conceptos y
Metodología. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación” (FAO).
UNITED NATIONS. 1984. “Improving concepts and methods for statistics
and indicators on the situation of women”. Studies in Methods, Series F No.
33, New York.
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LA EVALUACIÓN Y LOS
PLANES DE IGUALDAD EN
EL ESTADO ESPAÑOL
Dña. MARÍA BUSTELO
Profesora de Ciencia Política y de la
Administración y Directora del Experto/a en
Evaluación de Programas y Políticas Públicas.
Universidad Complutense de Madrid
LA EVALUACIÓN Y LOS
PLANES DE IGUALDAD EN
EL ESTADO ESPAÑOL
RESUMEN
En esta ponencia se extraen las principales conclusiones a partir de un análisis o meta-evaluación sobre cómo se han evaluado los planes de igualdad en
los niveles central y autonómico en España. A partir de ese análisis y valoración, se identifican los factores que han facilitado y dificultado dichas evaluaciones, y se plantean y discuten cuáles son algunos retos de la evaluación
de las políticas de igualdad de género.
INTRODUCCIÓN
La evaluación de programas y políticas públicas es una realidad que, aunque
tímidamente, ha ido creciendo de forma estable y positiva en las administraciones públicas y, en este momento, reclama la atención tanto de profesionales como de académicos. En España, se empiezan a realizar algunas evaluaciones y esto está generando referencias empíricas en algunos sectores de
política, aunque éstas distan mucho de estar sistematizadas. Existe, por lo
tanto, una necesidad de estudios sobre los incipientes procesos de evaluación
que se están llevando a cabo en las administraciones públicas. Un enfoque
novedoso para hacer dichos estudios es la realización de meta-evaluaciones,
que consisten en la recopilación, análisis y valoración sistemática de un conjunto determinado de procesos de evaluación.
Esta ponencia se basa en un análisis de los procesos de evaluación de los planes de igualdad, profundizando en la respuesta que se está dando por parte del
129
llamado feminismo institucional (1) para el cumplimiento de la función de
control de las políticas públicas de igualdad.
Las evaluaciones que se llevan a cabo en torno a las políticas de igualdad de
género, y que son el objeto de la investigación en la que se basa este trabajo,
son intentos de evaluación de los planes de igualdad, los cuales se generalizan en todas las comunidades autónomas en los primeros años de la década
de los años noventa. Los planes de igualdad son un conjunto de objetivos y
medidas tomadas y aprobadas por un gobierno y que deben llevar a cabo los
diferentes departamentos gubernamentales, en un período concreto de tiempo
(de dos a cinco años). Los objetivos y medidas suelen incluir todos los aspectos o áreas que afectan a la mujer (educación, cultura, sanidad, legislación,
medio ambiente, medio rural, etc.).
El marco temporal del análisis está determinado por la propia realidad de los
planes de igualdad y sus evaluaciones. Existen unos primeros intentos de evaluación, coincidentes con algunos primeros planes (2), pero los procesos de
evaluación que se estudian en profundidad y que se seleccionan para la metaevaluación son los que se llevan a cabo a partir del año 1995 y se completan
antes de terminar el año 1999, y que denominaremos de segunda generación
(3). Los criterios de selección, además del criterio temporal, fueron amplios,
recogiéndose cualquier experiencia de evaluación de los planes, independientemente del tipo de evaluación realizado, su alcance tiempo o recursos empleados. Se consignan la experiencia de evaluación del II Plan central y las experiencias de evaluación de 7 segundos y 3 primeros planes autonómicos, que
son las evaluaciones siguientes:
(1) Por feminismo institucional se entiende el conjunto de instituciones y organizaciones públicas cuyo principal objetivo es la promoción de una mayor igualdad de género.
(2) Los primeros intentos de evaluación se realizan del I Plan a nivel central (1988-1990), del
I Plan Catalán (1989-1992), el I Plan Andaluz (1990-1992), y el I PAPME Vasco (1991-1994).
(3) Aunque su evaluación no está concluida en 1999, se incluye también la evaluación del II
PAPME vasco (1996-2000), ya que la evaluación de dicho plan se plantea desde un principio y
de forma continua, con resultados anuales. También se incluye el caso de la evaluación del II
Plan riojano (1996-1999), que se plantea como una evaluación interna desde el inicio, aunque
la fase final de la evaluación no se concluye hasta el año 2000 (esta fase final que consiste en
una evaluación externa no entra, por lo tanto, en nuestro análisis).
130
— II Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres 1993-95. IM.
Realizada en 1995-1997.
— II Plan Andaluz para la Igualdad de las Mujeres 1995-97. "Las Mujeres
en Andalucía: Estrategias para avanzar" Instituto Andaluz de la Mujer.
Realizada en 1997-99.
— (I) Plan de Acción Positiva para las Mujeres en Aragón 1994-96. Instituto
Aragonés de la Mujer. Realizada 1996-97.
— I Plan de Igualdad de Oportunidades 1995-96. Instituto Canario de la
Mujer. Realizada en 1996.
— II Plan de Igualdad de Oportunidades: "Las Mujeres de Castilla-La
Mancha hacia el siglo XXI" 1995-1999. Dirección General de la Mujer.
Realizada en 1999.
— (I) Plan Integral de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en Castilla
y León 1994-96. Secretaría Regional de la Mujer. Realizada en 1996-97.
— II Plan de Actuación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña para la
Igualdad de Oportunidades de las Mujeres 1994-96. Institut Català de la
Dona. Realizada en 1996-97.
— II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres de la
Comunidad de Madrid 1993-95. Dirección General de la Mujer.
Realizada en 1995-1996.
— II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Gallegas 199597. Servicio Galego de Promoción da Igualdade do Home e da Muller.
Realizada 1996-1998.
— (II) Plan Integral de la Mujer 1996-99. Dirección General de Bienestar
Social del Gobierno de La Rioja. Realizada 1997-99.
— II Plan de Acción Positiva para las Mujeres en la Comunidad Autónoma
de Euskadi (1995-99). Emakunde.
Las comunidades autónomas que no "entran" en esta segunda generación de
evaluaciones son: Asturias, Baleares, Cantabria, Extremadura, Murcia,
Navarra y Comunidad Valenciana. O bien no se ha hecho ningún tipo de evaluación o se han llevado a cabo análisis muy débiles y someros (Asturias,
Baleares, Murcia), o no se cuenta en ese momento con un plan evaluable, por
ya lejano (Cantabria, Extremadura, Comunidad Valenciana) o porque no se
había aprobado todavía ninguno (Navarra).
131
LOS CRITERIOS DE
META-EVALUACIÓN
Al igual que en cualquier evaluación, en una meta-evaluación deben establecerse unos criterios que definan, por un lado, las variables a estudiar de los
procesos de evaluación y, por otro, los criterios de valor con los que se van a
enjuiciar dichos procesos. De esta manera, los criterios de (meta)evaluación
que determinan, en primer lugar, las variables a estudiar de los procesos de
evaluación quedaron establecidos en torno a tres grandes dimensiones:
1) ¿Cómo se han planteado las evaluaciones y cuáles han sido las estrategias
evaluativas planteadas?
En el análisis del planteamiento de una evaluación, resulta crucial analizar el
contexto evaluativo en el que se generan, ya que ésta es una dimensión que
ayuda a entender las respuestas evaluativas. En segundo lugar, se analizan,
como parte de dicho planteamiento, los propósitos de cada uno de los procesos de evaluación, su claridad y coherencia con respecto a cómo se plantean
dichos procesos. Además, se estudian el tipo de estructuras a las que se asigna la función de evaluación. Por último, y en lo que se refiere a la estrategia
general de los procesos de evaluación, se señalan los tipos de evaluación realizados y los recursos empleados en las mismas.
2) ¿Cuál ha sido el papel de algunos elementos clave en la evaluación?
En este apartado se analizaron cuatro elementos clave de los procesos evaluativos. En primer lugar, se estudiaron los agentes y participantes en la evaluación, distinguiendo a las y los responsables y agentes de la misma (ya fueran internos o externos) y a las y los diferentes participantes en las diversas
fases del proceso evaluativo. En segundo lugar, se hizo un análisis de los
momentos en los que se planteó y realizó la evaluación, así como su duración
y calendario. En tercer lugar, se analizaron los criterios de evaluación utilizados, así como los indicadores establecidos, sus fuentes y el proceso de establecimiento. Finalmente, se describieron los procedimientos e instrumentos
utilizados para la recopilación y análisis de la información.
3) ¿Cuál ha sido la utilización y el impacto de las evaluaciones?
El concepto de uso y utilización de la evaluación se ha ido ampliando en los
últimos años: no siempre la utilización de los resultados es tan inmediata y
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directa -nada más entregar el informe de evaluación-. Por lo tanto, se puede
concebir la utilización de la evaluación no sólo para una concreta toma de
decisiones, sino también para un aprendizaje organizativo más difuso.
Además de la utilización de los resultados de una evaluación, pueden también
"utilizarse" los propios procesos de evaluación, haciendo que las organizaciones desarrollen su función de evaluación, una cultura evaluativa y un know
how en evaluación, incluyendo la capacidad de respuesta ante diferentes
situaciones evaluativas, la metodología y los procedimientos de evaluación,
así como la propia utilización de resultados y el aprendizaje para situaciones
futuras. El propio hecho de estar evaluando, haciendo a las organizaciones
protagonistas y conscientes de su propio quehacer, parece tener efectos positivos en sí mismos.
A pesar de las limitaciones de abordar esta dimensión (el estudio de la utilización de los procesos evaluativos requeriría de una investigación de corte
longitudinal, y que estudiara los factores de utilización a largo plazo, es decir,
desde que se entrega el informe de evaluación y al menos durante los cinco
años siguientes, algo que excedía de la investigación realizada), se introdujeron como aspectos a estudiar, 1) la pertinencia y utilidad de la información
producida por las experiencias de evaluación, 2) la comunicación de los resultados y las y los destinatarios de la misma y, finalmente, 3) el propio impacto de los resultados y los procesos de evaluación.
CONCLUSIONES DE LA
META-EVALUACIÓN
Las experiencias de evaluación meta-evaluadas son muy heterogéneas entre sí
en cuanto a tipos de evaluación realizadas, recursos invertidos, tiempo de
duración, alcance y eficacia evaluativa. En realidad, para la mayoría de las
comunidades autónomas estas evaluaciones representan sus primeras experiencias al respecto (salvo en el caso de Andalucía, Cataluña y el País Vasco,
además del IM en el nivel central, que ya tenían experiencia previa). Así pues,
y a pesar de sus grandes limitaciones, todas estas experiencias tienen el valor
de su propia existencia y de haber "roto el fuego" en el terreno de la evaluación y, en general, han cumplido un papel importante en las políticas de igualdad de género en España.
133
El análisis realizado permitió identificar una serie de factores intervinientes
en los procesos de evaluación. En primer lugar, exponemos los factores que
denominamos "previos", ya que son factores que, más que con los procesos
de evaluación en sí mismos tienen que ver o con algunas características específicas de las políticas de igualdad de género o con características institucionales. En segundo lugar, se señalan los principales problemas identificados en
los procesos de evaluación analizados y que tienen que ver con la propia concepción, diseño y ejecución de las respectivas evaluaciones -factores inherentes a la misma-.
Antes de exponer las conclusiones, debemos señalar que éstas se realizan de
forma general, a pesar de la heterogeneidad encontrada en los once procesos
de evaluación analizados. Es decir, la generalización necesaria para extraer
conclusiones globales no obvia el hecho de que existan excepciones o matices en las experiencias en cada uno de los puntos tratados, las cuales resulta
difícil reflejar en su totalidad por cuestiones de espacio.
LOS FACTORES PREVIOS QUE
FACILITAN LA EVALUACIÓN
a. La concepción y estructuración en planes de igualdad
La propia concepción de planes, como una realidad estructurada, es decir
como un conjunto de objetivos y medidas ordenadas por sectores, y a cuyas
acciones les son asignados responsables y recursos, facilita la evaluación.
Independientemente del hecho de que los planes estén mejor o peor formulados, lo están de una forma estructurada, ordenada y global. La propia existencia de planes lleva a pensar en su seguimiento y evaluación. La existencia
de planes, en determinados periodos de vigencia que, además, debe ser continuada por planes sucesivos, ha hecho que las femócratas hayan comenzado
a pensar en la evaluación de los planes de igualdad como algo necesario y
deseable.
134
b. La institucionalización de compromisos respecto a los planes y a su evaluación
Además de "ordenar" la acción de los poderes públicos respecto a la igualdad
de género y de aumentar la conciencia de los mismos sobre lo que hacen, los
planes se aprueban en Consejo de Ministros o de Gobierno. En algunas comunidades autónomas también se debe informar al parlamento autonómico
correspondiente. Esta circunstancia no sólo implica un compromiso formal
importante respecto a la igualdad de género, sino también suele incluir un
compromiso respecto a su evaluación, especialmente si existe la obligación de
informar al legislativo (esto sólo ocurre en el País Vasco -está recogido en la
propia ley de creación de Emakunde-, y de alguna forma, en Cataluña y
Andalucía, en las que existen comisiones parlamentarias especialmente activas respecto a la igualdad de género).
c. Aval internacional y grado de acuerdo tanto en la necesidad de las políticas de igualdad de género como en la estrategia a utilizar
La influencia internacional no sólo fue un factor importante en la entrada en
la agenda política del problema de la desigualdad de género, sino que se ha
mantenido e incluso aumentado, no sólo a través de las instituciones creadas
para ello (DAW, INSTRAW, UNIFEM, CEDAW, ETC.), sino también de las
Conferencias Mundiales de la Mujer, organizadas por las Naciones Unidas y
que desde 1975 se han ido realizando periódicamente (México, Copenhague,
Nairobi y Pekín), y que han producido una serie de documentos que pretendían el compromiso de las naciones miembros. El impacto que ha tenido la
IV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekín en 1995 ha sido especialmente importante y es conveniente destacarlo. Como se puede observar, esta
influencia internacional (en la que también incluimos para España la influencia de la Unión Europea, a través de sus Programas de Acción), avala y legitima las políticas gubernamentales de igualdad de género. Además del aval
general de las políticas de igualdad, existe también un acuerdo en las estrategias generales a llevar a cabo, que serían, por un lado, la transversalidad de
las acciones para conseguir una perspectiva de género en todas las políticas
públicas (mainstreaming) y, por otro, el "empoderamiento" de las mujeres.
Por último, el compromiso de los gobiernos por estas políticas y estrategias
fomenta, en cierto modo, su evaluación, ya que, en teoría, los gobiernos deberían rendir cuentas sobre los avances logrados al respecto.
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d. La fortaleza y estabilidad institucional de los organismos de igualdad
En este momento, se puede hablar en España de una "red" de organismos
específicos de igualdad en el nivel autonómico y central fuerte y establemente consolidada, con una asignación presupuestaria y de personal, por lo general, razonable y con una buena legitimación institucional en sus respectivos
gobiernos. Esta consolidación ha ido acompañada, además, de un reconocimiento de dichos organismos como los principales actores de las políticas de
igualdad de género. Incluso aunque estos organismos se consideren más
como impulsores que como ejecutores directos de dichas políticas, su reconocimiento como "motores" y como "directores de orquesta" de todas las
acciones en pro de la igualdad de género, resulta evidente.
e. El reconocimiento simbólico de la evaluación en los últimos años
En los últimos años se ha ido reconociendo la necesidad y la conveniencia de
la evaluación en torno a las organizaciones y las políticas públicas. Aunque
este reconocimiento se quede sólo en el nivel simbólico y discursivo –se habla
de la importancia y la necesidad de la evaluación, pero no se hace evaluación,
la evaluación está de moda y eso es un factor que facilita su existencia.
LOS FACTORES PREVIOS QUE
DIFICULTAN LA EVALUACIÓN
f. La generalidad de los planes
Aunque el grado de generalidad de los planes se ha ido corrigiendo a lo largo
del tiempo y las generaciones de planes, entre otras cosas debido a las evaluaciones, todavía existe en los planes un cierto grado de generalidad. Este
grado de generalidad de los planes dificulta su evaluación, ya que lo que
denota en realidad es una falta de claridad en los objetivos, no saber exactamente lo que se quiere hacer o no saber cómo hacerlo ("teoría de programa").
En algunos casos, un cierto grado de generalidad ha sido, inevitable, ya que
los planes tuvieron que ser aprobados por toda una serie de agentes críticos
quienes, en su mayoría, no tenían muy elaborado ni asumido un discurso de
género. Así, la ambigüedad de los planes es lo que a veces preserva de encontrar problemas en su aprobación. Un conjunto de intenciones generales es
136
aceptable por parte de todo el mundo, máxime si el discurso de género ha
adquirido un alto valor simbólico, como es el caso. Un conjunto de medidas
concretas puede encontrar más problemas, aunque eso asegure de una manera más firme su cumplimiento.
g. Su carácter de horizontalidad e integralidad
Los planes de igualdad tienen un carácter integral, es decir, cubren toda una
serie de áreas o aspectos muy diversos entre sí pero que, a su vez, están relacionados. El "leit-motiv" y punto común es la promoción de la igualdad de
género -o la eliminación de la discriminación basada en las relaciones de
género- en todos los aspectos tratados: educación, empleo, salud, participación social y política, medioambiente, mundo rural, etc. Este carácter integral
hace que los planes sean, en sí mismos, complejos, simplemente por la cantidad de aspectos que cubren y cómo se relacionan unos con otros. Esta complejidad hace más difícil la evaluación, entre otras cosas, por la propia teoría
subyacente a la acción -la "teoría de programas"-, la cual debe ser amplia para
cubrir todas las dimensiones de las que son objeto los planes. Por otro lado,
la discriminación que está en la base de las relaciones de género es algo en sí
mismo muy complejo y profundamente enraizado en las propias estructuras
sociales. Combatir dicha discriminación es también, pues, complejo, ya que
implica una mirada distinta a la realidad, una forma diferente de analizarla y
abordarla. Por último, el carácter innovador de estas políticas también contribuye a moverse en un terreno desconocido y en el que hay que elaborar "exnovo" los parámetros a través de los cuales se va a juzgar dicha acción pública.
h. Su carácter de sensibilización y persuasión
Debido a su carácter transversal y horizontal, las femócratas, desde los organismos específicos de igualdad, deben persuadir a sus compañeros y compañeras de gobierno para que asuman los objetivos que desde las políticas de
igualdad de género se proponen. Los planes de igualdad, además, no tienen
ningún poder sancionador, por lo que ese poder de persuasión acaba siendo
una de las estrategias más importantes con la que deben trabajar las femócratas. Ya que no tienen ninguna autoridad sancionadora, deben convencer a los
demás de que hagan suyos los objetivos que ellas proponen. Esencialmente,
es importante que se hagan aliados y aliadas en los diferentes departamentos
137
e instituciones. Esto complica aún más la acción y hace que exista una acción
política específica -la de la persuasión y el convencimiento- que se convierte
en crucial en las políticas de igualdad de género. Sin embargo, dicha dimensión o componente de sensibilización y persuasión es harto compleja de evaluar. En primer lugar, hay que definirla y tipificarla: en qué consiste y cómo
se lleva a cabo. Y después evaluarla, en su proceso de funcionamiento y sus
resultados y, a su vez, unirla y relacionarla con la acción propia de los planes
de igualdad. Esta dimensión, además, no ha sido contemplada en ninguna de
las experiencias de evaluación meta-evaluadas en este trabajo, aunque es una
de las preocupaciones expresadas más recurrentes y constantes de las responsables políticas y técnicas de los organismos de igualdad. Aquí reiteramos la
necesidad de incluir esta dimensión en la evaluación de las políticas de igualdad de género, aunque esto la haga más compleja.
i. Falta de cultura y experiencia previa, institucionalización y recursos para
la evaluación
Otra dificultad añadida a la evaluación de los planes de igualdad ha sido la
falta de experiencia previa en procesos de evaluación y, en general, la falta de
una cultura de la evaluación. La falta de experiencias previas en evaluación
de planes de igualdad se traduce en una carencia de referencias o modelos
para la evaluación de las políticas de igualdad. Además, nos encontramos con
una escasa tradición evaluadora en las administraciones públicas españolas en
el momento en el que se inician las evaluaciones. Esta falta de cultura de evaluación revierte, entre otras cosas, en la ausencia de modelos y de bagaje teórico, así como de un "saber hacer" en evaluación de programas.
j. Falta de equipos preparados
Al no existir una fuerte cultura de evaluación en España, tampoco existen profesionales preparados y entrenados para realizarla. Esta es una de las dificultades que mencionan algunas de las responsables políticas entrevistadas. Esto
ha hecho que se haya recurrido a especialistas en metodología de investigación social y no tanto en evaluación de programas. Y esta circunstancia ha
condicionado enormemente la forma en la que se han realizado algunas de las
evaluaciones analizadas. Además, a la falta de especialistas externos hay que
añadir la falta de formación y preparación específica en evaluación de los
equipos técnicos internos en los organismos de igualdad. Esto se ha ido
138
supliendo de alguna manera por parte de los organismos de igualdad, facilitando la formación en temas relacionados con la evaluación de las técnicas
responsables. Pero el tipo de formación específica recibida ha sido, por lo
general, escasa y de corta duración.
FACTORES INHERENTES
A modo de conclusiones, se exponen factores inherentes a los propios procesos de evaluación y que han condicionado su adecuación y utilidad. Estos
serían los siguientes:
Falta de claridad en el propósito de la evaluación o la necesidad de diferenciar evaluación e investigación
Un primer factor que influye negativamente es la falta de claridad a la hora de
plantearse la evaluación: ¿PARA QUÉ y POR QUÉ se hace la misma? Un
indicador evidente de esta falta de claridad es el propio planteamiento general de algunos de los estudios de evaluación, en los que no se supo distinguir
entre hacer investigación sobre el problema a abordar –en este caso la situación de desigualdad de la mujer- y hacer evaluación de las actuaciones para
abordarlo -los planes y las políticas de igualdad de género-.
Existen muchas razones para diferenciar las funciones de investigación y evaluación (Bustelo, 1999), pero aquí se resaltan especialmente dos. En primer
lugar se diferencian en el objeto, siendo el objeto de la investigación la situación de la mujer y su evolución a lo largo del tiempo (es decir, el problema
público de la desigualdad de género) y el objeto de la evaluación, los planes,
es decir cómo abordan los poderes públicos el problema de la desigualdad y
cómo influyen dichas actuaciones en el problema público. La evaluación debe
centrarse en la respuesta que los poderes públicos dan a un determinado problema, y no en ese problema en abstracto. En segundo lugar, también resaltamos las diferencias entre las funciones que ambos tipos de indagación pueden
cumplir: la evaluación debe cumplir especialmente dos funciones que son la
de mejora de la actuación de los poderes públicos y la del control de responsabilidades. La investigación pretende, sobre todo, construir conocimiento y
contribuir genéricamente al mejor conocimiento y definición de los problemas que los poderes públicos deben abordar.
139
En el caso de las políticas de igualdad de género, como en otros, es evidente
que la investigación sobre el problema contribuye, definitivamente, a una
mejor formulación de las políticas. Pero eso no obvia la necesidad de evaluación de dichas políticas. Una cosa es monitorizar el problema que hay que
abordar y otra, valorar la actuación de los poderes públicos para abordar
dichos problemas. Esta valoración debe hacerse, además, por una cuestión de
responsabilidad pública -los poderes públicos deben rendir cuentas y responsabilidades sobre su gestión- y también, porque la evaluación es una fuente de
aprendizaje para ser más conscientes y conocer mejor las actuaciones que se
realizan, además de ser uno de los instrumentos clave para la mejora.
Falta de una visión global de la actuación de los poderes públicos: la evaluación de las políticas vs. la evaluación de planes o programas concretos
Ninguna de las experiencias se planteó como una evaluación más global de la
política de igualdad, sino como una evaluación concreta de un determinado
plan. Incluso, considerando esa evaluación concreta de planes, uno de los problemas detectados en las mismas es la tendencia a hacer evaluación de las
medidas o actuaciones contempladas en los planes, careciendo a veces de una
visión más global que tenga en cuenta el plan en su conjunto.
Aunque los planes sean la principal forma de evaluar las políticas de igualdad, es importante no perder de vista la idea de evaluar las políticas de forma
más global. La evaluación de los planes facilita el cuestionamiento del desarrollo y de los resultados de dichos planes, pero no suele cuestionar el papel
de los planes ni los planes en sí mismos, es decir, no fomenta una visión integrada de las políticas públicas.
Falta de reconocimiento del carácter político de la evaluación
En tercer lugar, otra de las razones que aquí se identifican como clave de la
falta de claridad en el fin y las funciones de las evaluaciones estudiadas, es la
ausencia de reconocimiento del carácter político que todo proceso de evaluación tiene. Por lo general, la evaluación de los planes de igualdad se ha considerado como un asunto eminentemente técnico, y esto es algo que inevitablemente hace que se desvirtúen los procesos de evaluación, haciéndolos en
muchos casos residuales e inútiles para los fines que supuestamente se habían propuesto en un principio.
140
No sólo la evaluación parte de un contexto claramente político (en el que hay
grupos y personas interactuando y con diferentes intereses y posiciones en el
programa que se va a evaluar) y sólo tiene sentido una respuesta de la evaluación a dicho contexto, sino que tanto lo que se evalúa (programas o políticas) como la decisión de evaluar son claros productos de decisiones políticas.
Además, la evaluación se hace para facilitar el proceso de toma de decisiones
y el aprendizaje organizativo (ambos procesos claramente políticos), y toma
una determinada postura respecto a los programas o políticas que está evaluando.
La percepción de la evaluación como una función secundaria en los organismos públicos
Aunque los planes involucran a muchos otros actores gubernamentales, los
organismos de igualdad siguen siendo los absolutos protagonistas y principales actores del conjunto de actuaciones que proponen. Así, una de las principales funciones de los organismos, además de la información y sensibilización y la de investigación en temas de igualdad, es el impulso, coordinación,
seguimiento y evaluación de los correspondientes planes. En buena lógica, la
evaluación debería ser una de las funciones más importantes en dichos organismos. Sin embargo, con alguna excepción, la función de evaluación es prácticamente residual en la mayoría de los organismos de igualdad que realizan
las evaluaciones analizadas.
En el caso concreto de las políticas de igualdad de género, esta función de
evaluación puede ser clave en la definición del papel que deben cumplir los
organismos de igualdad en las políticas tranversales de igualdad de género. Es
decir, aunque los organismos de igualdad vayan perdiendo protagonismo en
la propuesta, formulación y ejecución de actuaciones por la igualdad de género (esto sería deseable ya que indicaría que se va asumiendo la perspectiva de
género en el resto de las políticas públicas), no tendrían por qué perderlo
nunca respecto a su coordinación y, menos aún, al seguimiento y a la evaluación de las mismas.
Visión parcial de la evaluación: una mala gestión y utilización de los diferentes tipos de evaluación
En general, las evaluaciones estudiadas, que para muchos organismos de
igualdad representaban sus primeras experiencias, adolecen en cierto modo
141
de una visión estrecha y parcial de la evaluación. Esto consiste en realizar
evaluaciones con una tendencia a ser parciales y finalistas. A través de una
clasificación de las cuatro tipologías básicas en evaluación se fue comprobando la utilización que de los diferentes tipos de evaluación se hizo en las
once experiencias analizadas.
Si tenemos en cuenta la tipología de evaluaciones respecto al contenido de lo
que se evalúa, muy pocas experiencias realizan evaluación del diseño o conceptualización del programa. Sin embargo, resaltamos aquí la importancia de
este tipo de evaluación, especialmente si se quiere reforzar una perspectiva de
evaluación de políticas más que de planes y actuaciones concretas.
En lo que se refiere a la evaluación de proceso, se puede concluir que ésta se
ha hecho mucho menos de lo que se pretendía o se ha querido creer. En realidad las evaluaciones llamadas de proceso o implementación han sido, en
muchos casos, evaluaciones de producto o outputs, limitándose a describir las
actuaciones o actividades que se habían realizado -o no- como parte de los
planes. Sin embargo, prácticamente no se han evaluado los mecanismos de
funcionamiento a través de los cuales los planes se ponen en marcha, especialmente cómo llega el organismo de igualdad a las otras unidades administrativas que deben estar implicadas.
Por último, la evaluación de resultados es la que más se ha desarrollado en su
vertiente de evaluación de productos o outputs. Es decir, se han evaluado las
actuaciones que han resultado de los planes y, en algunos casos, se ha hecho
de forma bastante completa y exhaustiva, (analizando también los agentes
implicados, el tipo de personas destinatarias, el presupuesto invertido, el
tiempo empleado y hasta el tipo de actividad del que se trataba). Sin embargo, en su mayoría, este tipo de evaluación se reduce a valorar el "grado de
cumplimiento" y que consiste simplemente en comprobar si se han realizado
o no cada una de las acciones o medidas propuestas. En muchos casos, ni
siquiera se realiza una valoración global del plan, sino de cada una de las
actuaciones. Finalmente, no se ha hecho prácticamente evaluación de resultados en su vertiente de efectos o outcomes, sobre todo si hablamos de los efectos netos de los planes.
Si tenemos en cuenta la clasificación o tipología según el agente evaluador,
dos evaluaciones eran consideradas internas (Aragón y La Rioja), seis exter-
142
nas (Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia y
Madrid) y otras tres mixtas (Instituto de la Mujer –IM-, Cataluña y País
Vasco).
Los procesos internos puros son poco frecuentes y muy probablemente, cada
vez lo sean menos aún, debido principalmente a que los procesos de evaluación requieren un esfuerzo que, normalmente, la plantilla de los organismos
de igualdad no está en condiciones de proporcionar plenamente, además de la
tendencia general, cada vez mayor, de las administraciones públicas a concertar servicios externos.
Las evaluaciones mixtas son, en realidad, procesos internos de evaluación en
los que se recurre a colaboraciones externas a lo largo del proceso de evaluación. Así, en los casos de Cataluña y el País Vasco que, se pide colaboración
externa desde el inicio, en la propia definición y concepción del proceso de
evaluación. Sin embargo, en el caso del central, la ayuda externa es mucho
más concreta y delimitada en el tiempo.
Las externas son en las que una agencia externa realiza de forma completa el
estudio de evaluación. Estableciendo una comparación entre las evaluaciones
mixtas y las externas se ve que, en general, las primeras generaron procesos
más adaptados a los organismos de igualdad, su contexto, su realidad y sus
necesidades y produjeron un mayor aprendizaje organizativo y una mayor
implicación de los equipos internos en los procesos de evaluación. Esta tendencia, sin embargo, no puede ser generalizable de forma absoluta. Creemos
que lo que hace preferible unos procesos sobre otros es el trabajo conjunto de
un equipo experto externo y un equipo interno que se implica en los procesos
de evaluación.
La falta de claridad en el QUÉ (criterios de evaluación). La dictadura de
las técnicas en los procesos de evaluación
El análisis de las experiencias de evaluación meta-evaluadas en este trabajo
permite detectar, en general, una cierta confusión respecto a la definición de
los criterios de evaluación. En la mayoría de los casos ni siquiera aparecen
explícitamente reflejados en los informes. En general, pensar sobre qué se
quiere evaluar -criterios de evaluación- es un paso clave y que, sin embargo,
se suele obviar o se suele dar por hecho, pareciendo que ya están preestable-
143
cidos unos criterios para la evaluación que son generales, preexistentes y válidos para cualquier situación, pero que además nadie explicita de una forma
clara. Por lo tanto se deduce que no ha habido una reflexión seria previa a los
procesos de evaluación sobre realmente qué se quiere evaluar. Es más, en
muchas ocasiones da la impresión de que el QUÉ evaluar (criterios de evaluación) se ha definido a través del CÓMO evaluarlo (metodología y, sobre
todo, las técnicas utilizadas), dando prioridad a esto último. Así, parece que
lo más importante son las técnicas o instrumentos para recoger la información
y esto, en muchos de los casos, opaca los pasos previos (definición de los criterios de evaluación) y, como se verá más adelante, algunos de los posteriores (valoración, emisión de juicios y recomendaciones).
Haciendo un análisis más global sobre QUÉ habría que evaluar de las políticas públicas de igualdad de género, parece evidente que, en último extremo,
se trataría de saber si dichas políticas han modificado la situación social de la
mujer, o mejor dicho, las relaciones entre los géneros. Sin embargo, ya se ha
visto lo difícil que resulta poder discernir lo que es el efecto neto de un plan
o política, es decir lo que se ha modificado a consecuencia del plan y sólo del
plan. Por otro lado, cuando se evalúa la actuación de los poderes públicos, no
sólo se deben evaluar los resultados o efectos de dicha actuación, sino también qué es lo que hacen dichos poderes públicos (y si lo hacen bien y qué
pueden hacer para hacerlo mejor) para abordar el problema público de la desigualdad de género, en este caso concreto (es decir, hacer también evaluación
de cómo están diseñadas las políticas y los planes y cómo se implementan o
ponen en práctica). En definitiva, se trata de evaluar muchos aspectos intermedios, antes de o además de intentar medir los efectos. Más allá, cuando se
proponen objetivos últimos tan abstractos (modificar las relaciones de género y la situación de la mujer y, por lo tanto, también la de los hombres), es
necesario establecer objetivos intermedios que normalmente vienen definidos
por las estrategias planteadas para abordar el problema público. Así, se deben
también definir efectos intermedios, fundamentados en la "teoría de programas" y, en general, en la teoría subyacente a las políticas públicas de igualdad de género.
En esta línea, ya se ha visto que una de las cuestiones teóricas que se ha desarrollado como principal estrategia y fundamento en las políticas de igualdad
de género es el mainstreaming o transversalidad normalizada de la perspectiva de género. Por lo tanto, si la estrategia planteada es dicha transversalidad
144
de la perspectiva de género y dado que dichas políticas, a través de los planes, son un conjunto de actuaciones coordinadas que implican a todos los sectores: ¿no sería el efecto final de estas políticas la perspectiva de género en el
resto de las políticas públicas? Esto implicaría que, realmente, la forma de
evaluar los efectos finales de los planes y políticas de igualdad sería la valoración del resto de las políticas públicas en el sentido de si están formuladas,
ejecutadas y evaluadas con perspectiva de género. A este respecto, ha habido
alguna experiencia interesante sobre la valoración del impacto de género en
otras políticas (Gender Impact Assessment) en Holanda, Nueva Zelanda y
Bélgica, aunque este tipo de instrumento se ha utilizado más como diagnóstico o evaluación "ex-ante" de las políticas más que como evaluación de las
políticas de igualdad (4). Evidentemente, esto también implica que la evaluación de las políticas de igualdad de género debería "cargar las tintas", además
de en la perspectiva de género de las otras políticas, en su diseño global y
como instrumento de política, en su proceso de puesta en práctica, sobre todo
en lo referente a los procesos de coordinación intergubernamentales e interinstitucionales y en cuestiones relacionadas con el desempeño organizativo
de los planes y políticas, más que en la exclusiva evaluación de la ejecución
de las diferentes acciones que se proponen.
Problemas en la recopilación y los flujos de información: la importancia
de las estructuras de coordinación
Una de las grandes dificultades que se menciona reiteradamente por las responsables de los organismos de igualdad, es la dificultad de recopilar la información sistemática necesaria para realizar la evaluación. Al ser transversales
los planes, una buena parte de la información que hay que recopilar para la
evaluación no se encuentra en los propios organismos de igualdad, sino en
otras unidades administrativas. Para esta ardua tarea, además de una buena
dosis de autoridad y de persuasión, los organismos de igualdad necesitan, por
un lado, buenos sistemas de información, y, por otro, estructuras de coordinación adecuadas que los sustenten, alimenten y mantengan.
Por lo tanto, en el CÓMO de la evaluación, más que preocuparse directamente de los instrumentos y técnicas que se van a utilizar para recoger y ana-
(4) Véanse Verloo (1998) y Meier (1998).
145
lizar la información, hay que hacerlo previamente de las estructuras de coordinación que van a permitir que se recopile información suficiente, sistemática y fiable. En general, se ve que dichas estructuras son todavía muy débiles
y se establecen una serie de tendencias, como son la importancia del tipo de
organismo público –en este caso, se ve una ventaja en los organismos autónomos y sus propias estructuras (Consejos Rectores), las ventajas y desventajas de las estructuras creadas "ad-hoc" para el seguimiento y evaluación de
los planes, y la poca vinculación real -salvo alguna excepción- de los
Consejos de la Mujer y de los Parlamentos y Asambleas Legislativas. Resulta
claro pues que, más que un problema técnico relacionado con los instrumentos y técnicas para recopilar y analizar la información, existe un problema de
decisión política y de un posterior diseño organizativo. El marco institucional
para la evaluación es en sí un escenario político importante que normalmente no se considera.
La importancia de los tiempos y el calendario de los procesos: la temporalidad como elemento clave de la evaluación
Hay dos cuestiones relacionadas con el tiempo y que resultan cruciales en
cualquier proceso de evaluación. En primer lugar, el momento en el que se
plantea la evaluación, ya que ésta resulta una herramienta mucho más potente si se plantea desde el inicio, en la misma fase de diseño y planificación de
los planes. Y esto es algo de lo que han adolecido todas las experiencias analizadas, a excepción de la evaluación del País Vasco y La Rioja, se han planteado las evaluaciones hacia finales del período de vigencia del plan que se
quería evaluar. Esta circunstancia ha acarreado múltiples dificultades.
La segunda cuestión es la del calendario de la evaluación, si éste ha sido ajustado, o si ha habido algún retraso sobre el calendario previsto, que es lo que
ha ocurrido en prácticamente todas las evaluaciones. Aunque en algunas no
han sido tan significativos como en otras, en la que dichos retrasos ponen en
duda la utilidad global del estudio (como es el caso de Andalucía).
La solución a este problema de los tiempos sabemos que no es sencilla, ya
que existen claros condicionamientos en el propio funcionamiento de las
organizaciones públicas, como, por ejemplo, el necesario ajuste presupuestario al año fiscal, los casi siempre lentos procedimientos para la contratación
146
externa o los propios ritmos organizativos. Sin embargo, creemos que prestarle más atención a esta variable es esencial para el éxito de las evaluaciones.
El claro déficit de "elaboración práctica"
En el análisis realizado de las once experiencias meta-evaluadas, se concluye
que existe un claro déficit de lo que denomino "traducción o elaboración práctica". Además de recopilar información, analizarla e interpretarla, en evaluación también se debe valorar dicha información (enjuiciamiento sistemático)
y, posteriormente, realizar sugerencias para la acción (establecimiento de
recomendaciones). La denominación de "traducción o elaboración práctica"
viene dada por el hecho de que son estos dos últimos pasos los que confieren
un necesario carácter aplicado a la evaluación. Así, al ser la evaluación una
forma especialmente aplicada de indagación ya que se hace con la intención
de mejorar y rendir cuentas sobre el programa o plan a evaluar, debe ser práctica y estar dirigida a la acción. En definitiva, las evaluaciones se hacen con
la clara y directa intención de ser utilizadas, bien sea para tomar decisiones y
modificar aspectos concretos del programa a evaluar, bien sea para contribuir
al aprendizaje de las organizaciones que tienen como una de sus misiones la
función de evaluar sus actuaciones públicas. Por lo tanto parece evidente que
uno de los "productos" de los procesos de evaluación debe ser un listado de
recomendaciones que "traduzca" en términos prácticos lo que se ha concluido a través de dicho proceso o estudio.
Respecto al enjuiciamiento sistemático casi todas las experiencias adolecen
del mismo. De hecho la elaboración de conclusiones es muy pequeña o prácticamente nula en la mayoría de las evaluaciones. Cataluña, Galicia y el País
Vasco son las que tienen un mayor grado de elaboración de dichas conclusiones.
En el caso de las recomendaciones es unánimemente deficitario: ninguno de
los informes de las once experiencias analizadas contiene un apartado específico de recomendaciones o sugerencias, a pesar de la importancia que a este
elemento se le da en la teoría de la evaluación.
147
Los deficientes procesos de comunicación y difusión de la evaluación. La
accesibilidad de los informes
En general, los informes finales de evaluación no han sido muy completos y
además su difusión no ha sido por lo general amplia (de nuevo tenemos la
excepción del País Vasco). En la mayoría de los casos, los informes se han
quedado para "uso interno". De hecho, el carácter público de los informes y
el acceso a los mismos no está claro en muchos casos. Lo curioso es que no
parece existir un criterio común al respecto. Respecto a la accesibilidad de los
informes de evaluación, creemos que sería imprescindible discutir y poner en
común los criterios respecto a la misma. Esto creemos que no es algo específico de la evaluación de las políticas de igualdad de género, sino que el acceso y el carácter público de los informes de evaluación realizados en el seno
de o para las instituciones públicas españolas, no está siempre claro.
La escasez de recursos dedicados
En general, fue muy difícil obtener información exhaustiva sobre los recursos
empleados en la evaluación. Aunque se han facilitado los gastos directos
imputables a la evaluación en los casos de estudios externos, ha sido prácticamente imposible obtener datos fiables sobre los gastos indirectos empleados (es decir, tiempo y esfuerzos internos dedicados a la evaluación). En
muchos casos, tampoco se disponía del dato de cuál ha sido el presupuesto
global del plan objeto de la evaluación.
Aún así, y con los datos obtenidos, se puede concluir que la cantidad y el tipo
de recursos invertidos en las evaluaciones de los planes ofrece un panorama
muy heterogéneo. Esto no podía ser de otro modo ya que son también muy
heterogéneas entre sí las propias dimensiones de los organismos de igualdad
autonómicos, y de éstos con el organismo central.
Por esta razón es importante valorar los datos en términos relativos –relacionando el gasto de la evaluación con el presupuesto global del plan evaluado y
del organismo de igualdad que se encarga de la evaluación-. Respecto a los
datos obtenidos, los gastos directos, los recursos empleados, en términos
generales, han sido muy bajos. Incluso en el caso en el que los gastos directos puedan parecer altos, como es en el caso de Andalucía, éstos no lo son en
términos relativos. El monto empleado (aproximadamente 56.000.000 ptas.)
148
representa sólo el 0,07% del presupuesto total del Plan y el 0,97% del presupuesto del Instituto Andaluz de la Mujer en los tres años de vigencia del Plan.
CONCLUSIONES
A pesar de las dificultades que este tipo de estudios de meta-evaluación tiene
–especialmente las relacionadas con el acceso a la información y con la heterogeneidad de las experiencias a analizar-, creemos que este tipo de estudios
pueden ser clarificadores y útiles para la mejora y el desarrollo de la función
de evaluación en las administraciones públicas. La práctica de la evaluación
en España es todavía incipiente pero está claramente en alza. Ya que se están
empezando a realizar evaluaciones de muy diverso carácter, es conveniente su
estudio, análisis y valoración, además de su control de calidad.
Por otro lado, hay que seguir profundizando en lo que se debe evaluar de las
políticas de igualdad de género. En nuestra opinión, en la actualidad sería
prioritaria una evaluación que abordara los planes de igualdad como instrumento de política y su adecuación a los objetivos y estrategias de las políticas
de igualdad de género. También resulta necesario la evaluación de las estrategias planteadas (mainstreaming) y que incluya una visión global sobre su
diseño, su implantación y puesta en práctica y sus resultados.
Finalmente, las políticas de igualdad de género y el feminismo institucional
en España, así como su evaluación, han sido estudiadas en el nivel central,
pero menos en el autonómico y, sobre todo, en el local. Es necesario realizar
estudios de caso en profundidad sobre cada una de las políticas de igualdad
autonómicas (sólo se ha hecho de la política andaluza y, parcialmente, de
algunos aspectos de la vasca) y también, sobre todo, de las políticas y las instituciones locales cuyo objetivo sea conseguir una mayor igualdad de género.
149
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EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS
MUNICIPALES
Dña. ANNA MURILLO
Técnica de Mujer e Igualdad del
Ayuntamiento de Mollet del Vallés.
Barcelona
EVALUACIÓN DE
POLÍTICAS
MUNICIPALES
Como siempre, hablar la última es un privilegio y también una dificultad adicional porque casi se ha dicho todo.
Quisiera explicar mi experiencia respecto del trabajo que realiza una gestora
dentro de la administración local y, también, cuáles son los elementos que se
tienen presente a la hora de evaluar políticas tan diversas y heterogéneas dentro de un marco territorial determinado.
Si algo hay en la administración local es que tenemos heterogeneidad, diversidad y distintas velocidades dependiendo de los pequeños, medianos y grandes territorios. No es lo mismo una política de igualdad en un pequeño ayuntamiento que en uno mediano o uno grande.
Intentaré explicaros aquellos elementos que son para mí más evidentes o más
significativos.
Luego, entre todas, podremos buscar el marco más adecuado para poder
estructurar modelos. En cuanto a esto diré que no creo que haya un único
modelo de evaluación sino varios. Existen metodologías adquiridas de otro
tipo de disciplinas como las ciencias sociales, de otras políticas, etc., pero
tenemos que inventar las nuestras, aunque nos encontremos con dificultades.
Esto se ha podido ver en estos dos días de jornada en los que casi os hemos
dejado la responsabilidad de generar una respuesta, trabajo que tendríamos
que hacer nosotras las técnicas o las estudiosas del tema.
La cuestión de conceptuar el criterio de igualdad es elemento básico y es el
que nos reúne hoy aquí, es decir, ¿qué es una política de género? La política
de género como tal y el concepto de igualdad es una cara de la moneda y la
evaluación es la otra cara, es decir, que no se entiende una planificación sin
155
la evaluación. No es posible una política pública local si no te planteas, a la
vez, el diseño del proceso de evaluación. Sería imposible, a pesar de que
hagas políticas específicas de género, plantearte éstas sin pensar, al mismo
tiempo, en el modo de evaluarlas.
Planificación y evaluación son las dos caras de una misma moneda.
Un tema que yo creo que no se ha tocado aún en estas jornadas es cómo las
mujeres nos hemos ido posicionando en los ámbitos locales.
He participado en un estudio en todo el territorio catalán (994 municipios
catalanes) que muestra cómo el tema de la presencia de las mujeres en este
campo va a la alza. Desgraciadamente, hemos entrado en este campo en el
S XXI con poca generosidad porque en estos momentos representamos el
18,4% de las mujeres en los poderes locales. Esto cuantitativamente es un
problema en contra de la incorporación, diseño y sensibilización con las políticas locales. Mientras la presencia de las mujeres sea minoritaria lo será también la presencia de las políticas locales de igualdad.
En este momento el 25% de los ayuntamientos de Cataluña no tienen ninguna presencia femenina en sus consistorios. Esto es grave porque indica un
déficit democrático verdaderamente alto en el ámbito municipal.
Sugeriría que en un futuro pudiéramos encontrarnos no sólo para reflexionar
y dar nociones sobre lo que tenemos que hacer sino también para lograr sistematizar estas tipologías de evaluación que nos están exigiendo las políticas
de igualdad y de género. Hay que generar productos y recetas que nos permitan a los gestores y gestoras de la administración poder aplicar y tener
información que facilite la evaluación a la hora de realizar nuestro trabajo.
Esta información es fundamental y requiere de una trilogía en la cual esté la
participación de la voluntad política, la voluntad técnica y los colectivos
beneficiarios a los cuales van dirigidas estas políticas públicas locales. En
este momento estamos en conceptos parciales, en conceptos e instrumentos
muy fragmentados.
Como se ha comentado con anterioridad, hay una cierta crítica sobre la existencia de secretismo, ignorancia, dificultad, desconocimiento, etc., producto
de la falta de formación que se otorga a las propias políticas y políticos, a las
156
propias técnicas y técnicos. No hay forum, hay carencia de espacios de interlocución donde poder trabajar estas temáticas.
En las investigaciones que he realizado entre 1999 y 2002, recientes, en un
32% de los pequeños ayuntamientos y un 28,8% de los ayuntamientos medianos, sus políticas y políticos, desconocían qué era una política de género e
igualdad.
Por otra parte, aunque estamos en un proceso inicial de la evaluación, no quita
que tengamos que hacer un esfuerzo para lograr estructurar un marco de evaluación y un nivel competitivo e innovador de evaluación. Creo que muchas
veces nos justificamos para no hacer el esfuerzo de generar modelos o tipologías de planificación y evaluación.
Finalmente voy a mencionar los puntos que quiero aportar. Existe una gran
diversidad de políticas públicas que se pueden realizar en un entorno territorial.
Si, por ejemplo, simbólicamente nos imaginásemos un árbol tendríamos en la
parte de abajo a los y las interlocutoras sociales, que para mí son fundamentales, a las ciudadanas y ciudadanos, el principio y el fin de una política pública, y también a las interlocutoras institucionalizadas socialmente que serían
las asociaciones de mujeres, entidades o empresas que creamos pertinentes
para ser incluidas como interlocutoras para luego establecer un tronco que
nos permita crear una serie de políticas públicas dependiendo de los recursos
endógenos y exógenos con los que cuente una población.
Existen varios elementos importantes en los temas de evaluación de las políticas públicas de género. Este elemento es hacer de la vida cotidiana, del trabajo productivo y reproductivo de las mujeres en la ciudad el centro de las
políticas municipales de género. Esto implica que las instituciones locales
han de reconocer en la población femenina uno de sus principales recursos
endógenos con los que cuenta para formar una ciudad con una vida en comunidad de calidad. Por tanto, valorar y enseñar a valorar los trabajos que se
derivan de la vida diaria de las mujeres y que sostienen la estructura social y
económica de las ciudades.
157
La introducción en la agenda política de lo que supone la vida cotidiana es
fundamental. Hasta que no entre en la agenda como elemento político lo tendremos difícil a la hora de diseñar políticas de manera más global o transversal con perspectiva de género porque si no, seguiremos haciendo acciones
puntuales de sensibilización, culturales, de participación, asociativas... Si
queremos entrar y fortalecer el paradigma de la perspectiva de género dentro
de las políticas municipales el tema de la incorporación de la vida cotidiana
es fundamental.
Un segundo elemento importante es terminar con la cultura de la intersubjetividad, es decir, reconocer en los y las otras a sus iguales en la diferencia. No
todas las personas somos iguales pero aportamos con nuestra presencia elementos de diversidad que hacen avanzar a una comunidad. La discriminación,
en este caso de género, no es más que una forma de violencia que inunda
todavía las bases de la estructura social dentro de la cual se relacionan las personas, las instituciones sociales, los tejidos asociativos de una comunidad...
Las discriminaciones de género no acostumbran a ser una prioridad en la
agenda política municipal, a pesar de que los efectos y las consecuencias de
ellas son enormes y deterioran las bases de la convivencia del sistema social.
La violencia familiar, por ejemplo, cuando surge en el marco de una comunidad local, tiene un impacto en el contexto comunitario y mediático enormemente fuerte pero aún así no es un elemento que se incorpore con fuerza en
la agenda municipal.
El paro de las mujeres es también otro tema importante. En la zona industrial
en donde estoy yo, el índice de paro es superior al resto de municipios. Es una
problemática bastante explosiva y evidente pero tampoco se llega a introducir en la agenda. Hemos tenido sólo una jornada sobre este tema. Hemos tratado de trabajarlo con los sindicatos, con el empresariado... pero cuesta
muchísimo introducir este tema como un elemento más institucionalizado.
Sobre el tema de la coeducación, diré que en un tiempo fue elemento clave
para nosotras, pero ya no. Creo que debería volver a serlo porque nos permitirá de ese modo la modificación conductual de las nuevas generaciones, crear
las nuevas pautas... Esto tampoco está recogido en lo que serían las áreas de
enseñanza y educación municipal. La educación es un tema de prevención y
un instrumento de modificación de conductas. Es una apuesta a largo plazo
158
pero de gran rentabilidad ya que es más fácil actuar en la prevención que
sobre la base de situaciones ya consolidadas.
Hay que fortalecer y hacer realidad el concepto de ciudadanas. La identidad
ciudadana, dentro del sistema democrático, debido a una larga historia de desvalorización de lo que son los roles específicamente femeninos o de sus funciones y tareas, se ha degradado y hay que volverla a revalorizar. Creo que
estas funciones, roles y tareas son y han sido fundamentales para sustentar la
vida en comunidad. No podemos dejar de tener a las mujeres presentes. Hay
que buscar un punto de equilibrio entre las nuevas realidades socioeconómicas y sociodemográficas de las mujeres y las antiguas realidades históricas
que son también importantes y nos permiten tener un bagaje y un aporte dentro de lo que sería el marco histórico.
Por otra parte, hay que romper con el mito de que las políticas de igualdad y
género suponen una mayor inversión de recursos.
Tenemos que proporcionar también una formación teórica y un marco conceptual adecuado a las evaluadoras y evaluadores. El marco conceptual, desgraciadamente, no lo da quien demanda la evaluación (una política, un político, una técnica, un técnico, una institución de nivel secundario o primario...)
sino que se nos obliga a las propias evaluadoras a establecer cuáles son los
criterios y cuáles los elementos para evaluar, porque inicialmente no se han
planteado. Es necesario, por eso que las evaluadoras y evaluadores tengamos
esta formación en temas de género para poder llenar aquellos vacíos que en
la planificación no han estado visualizados para realizar la posterior evaluación de los mismos.
La evaluación es imposible sin una trilogía en la cual estén presentes: por un
lado, el equipo que llevó a cabo las acciones del programa (equipo interno),
un equipo externo que evalúe, ya que así se evita el sesgo de la parcialidad, y
el tercer elemento son las beneficiarias.
Otra cosa que yo pediría a quien efectúe una evaluación, a parte de la formación, sería la experiencia en diseño, gestión y evaluación de políticas locales
de igualdad. Esta experiencia, adquirida en el día a día de la gestión de políticas de género, permite tener una visión conceptual fluida y unas técnicas
operativas y prácticas que facilitan la accesibilidad a una evaluación que aún
159
es difícil de estandarizar debido a su historia metodológica reciente o debido
a que proviene del campo de otras disciplinas que vamos aplicando, muchas
veces, por ensayo y error hasta adquirir un marco instrumental o conceptual
propio.
Finalmente señalo, la necesaria sensibilidad del evaluador o evaluadora. Es un
elemento subjetivo pero que se traduce en todo el proceso de evaluación. Esta
condición, además de las anteriormente mencionadas, es fundamental debido
a que las acciones de género y políticas de igualdad van destinadas a personas con características diferentes al resto. Esto quiere decir que, a diferencia
de otras políticas públicas locales, no existe un consenso respecto de su institucionalidad formal y sus contenidos. Es un camino que se está construyendo por los y las agentes que actúan en su ejecución y, por tanto, en su posterior evaluación.
Se realiza una tarea en un marco innovador y, muchas veces, sin precedentes
previos, lo que hace necesario un mayor esfuerzo de creación de instrumentos y un mayor esfuerzo en el proceso de creación de técnicas de evaluación.
Hay que tener presente los valores añadidos que se generan en la acción de
las políticas municipales: los efectos colaterales de una política pública local
de género, como por ejemplo, las redes formales e informales que se pueden
dar en el marco de una acción política local, el impacto que pueda tener una
determinada acción dentro del comercio... En las políticas públicas de igualdad que van destinadas a personas sí que se producen efectos colaterales o
estandarizaciones, tanto deseados como no deseados que han de ser también
evaluados y asignados un significado que permita su evaluación o su medición y la medición de sus consecuencias debido a que constituyen parte integral de los efectos de dichas políticas y a las cuales, desde el punto de vista
evaluador, no se les asigna la importancia debida.
La parte de efectos colaterales o valores añadidos tienen que ser tenidos en
cuenta en la evaluación y evaluados, no sólo debemos apegarnos a las típicas
estructuras formales evaluativas. Una política pública de salud, de formación,
municipal cultural, de género... tiene siempre unos valores añadidos que son
implícitos. Hay que estar siempre atentas para conseguirlos y elevarlos a la
categoría de indicadores fundamentales a evaluar. No sólo es lo cuantitativo
160
y lo cualitativo desde el punto de vista de lo que ya conocemos sino que hay
que hacerlo todo visible.
Señalaré a continuación los que yo considero que son los tres vértices de evaluación municipal de género: evaluación previa, evaluación de procesos y
evaluación de resultados.
Voy a describir sólo el primero: Evaluación previa, para mí siempre asociada
a la planificación. No es posible planificación sin evaluación.
Hay tres elementos claves dentro de esta evaluación previa que son: el estudio de necesidad, el estudio de análisis y el estudio de planificación. Cuando
hablamos de estudio de necesidades o estudio de las demandas, lo hacemos
respecto del colectivo que queremos evaluar. Si no sabemos muy bien quién
nos realiza la demanda, si es un político o política, si es un técnico o técnica,
si es una asociación, si es un gremio... difícilmente podremos actuar.
Si no tenemos bien clara cuál es la necesidad y la demanda definida, no
podremos dar respuesta a aquello que queremos. En el marco de análisis tendremos que señalar qué instrumentos son los más adecuados para dar respuesta a esa demanda. En el caso del estudio de planificación lo que perseguiremos será comprobar que los objetivos de planificación que nos proponemos son los adecuados a estas necesidades de demanda. Es muy diferente
que un político o política nos demande una evaluación a que sea una asociación quien lo haga, ya sea para la toma de decisión posterior, ya sea para el
plan próximo que se plantee, para realizar una actividad concreta, para realizar una simple memoria evaluativa o sea para futuras actuaciones.
No entraremos en el tema de evaluación de procesos y evaluación de resultados ya que ha sido suficientemente bien explicado con anterioridad.
Finalmente, me gustaría proporcionar una pequeña sugerencia: "el marco
genérico para implementar una evaluación".
Creo que cuando nos planteamos los objetivos de la demanda de evaluación
tenemos que hacernos varias preguntas: ¿para qué se quiere evaluar?, ¿es para
justificar un presupuesto?, ¿es para conocer las incidencias de una actuación?,
¿qué implica la evaluación?, ¿será una evaluación participativa?, ¿será una
161
evaluación simplemente con las y los interlocutores?, ¿qué se pretende evaluar, el proceso de planificación o sólo el resultado de una actuación?, ¿es viable la evaluación?, ¿tenemos los recursos e, incluso, los conocimientos necesarios para hacerla?
En el caso de seleccionar los elementos de evaluación habría que preguntarse lo siguiente: ¿qué elementos hay disponibles?, ¿se tiene la información de
todo el proceso de planificación?, ¿qué otros elementos se han de recoger?,
¿qué se ha de buscar en información complementaria?, ¿a qué fuentes de
información tenemos que recurrir?
En el tema del diseño, hay que elegir las metodologías más adecuadas para
cada evaluación, tanto cuantitativa como cualitativa. A este respecto, pienso
que el cuestionario cada vez es menos válido, es un elemento bastante pobre.
Las entrevistas en profundidad son sin embargo, las que nos otorgan, en el
ámbito de género, una información y unos registros más adecuados y exactos.
Junto a éstas, otra fuente de información válida y de mayor rentabilidad serían las dinámicas de grupo.
A la hora de analizar los datos y seleccionar los instrumentos metodológicos,
debemos saber ¿cómo debemos preparar las unidades metodológicas?, ¿cuáles son los lugares en los que realizaremos estas evaluaciones?, ¿qué materiales y qué instrumentos utilizaremos?, ¿de qué manera preservaremos los
requerimientos éticos? Y este es un tema muy importante. La ética dentro de
la evaluación es un tema a tener en cuenta, es un elemento prioritario. Quién
evalúe y el modo que utilice de evaluar han de estar regidos por una ética profesional, una ética de evaluador y evaluadora. Cuando están los datos desagregados y los agregamos podemos manipularlos.
A la hora de analizar los datos también debemos preguntarnos: ¿cuál es el
diseño mejor y más factible?, ¿qué manera debemos utilizar para analizar los
datos?, ¿cuál es la mejor manera de presentar estos datos?
En cuanto al tema de elaborar una propuesta de evaluación final, que es simplemente el informe, debemos tener presente: ¿a quién va dirigido el informe?
Es diferente si va dirigido a personal técnico o político, si va dirigido para una
toma de decisión, para una evaluación o va dirigido para una memoria... Es
decir, cada elemento cuenta a la hora de realizar la evaluación. Cada evaluación debe dar respuesta a una demanda.
162
COLOQUIO
COLOQUIO
1er DÍA (20/5/03)
APORTACIÓN
“Buenos días a todas y todos. Quería hacer referencia a esta última ponencia,
la de la Sra. Hedwige Peemans-Poulet. Creo que lo que voy a decir ya lo he
comentado en este foro y en otros muchos más, me refiero al tema de los contratos a tiempo parcial. Pienso que es un engañabobos. La diferencia de nuestras pensiones no viene solamente de ahí, viene, sobre todo, de que ganamos
menos que los hombres, con lo cual, nuestras pensiones son más bajas.
Aquí se nos invita a luchar y llevar hacia delante lo que llega desde el
Parlamento Europeo y desde los demás países para vencer esa desigualdad.
Cuando empezamos a hacer el primer Plan de Igualdad de Oportunidades, lo
primero que hicimos fue un análisis de la plantilla de la institución y se vio,
claramente, que por mucho que se diga que en las instituciones públicas no
existe discriminación salarial, sí existe. Esto de dar a un mismo trabajo un
igual valor tiene mucho que ver, es más importante, por ejemplo, trabajar con
ladrillos, el trabajo de la cuadrilla de pintores y jardineros... que trabajar con
personas, estar todos los días escuchando problemas sociales y llevarte, encima, la frustración a casa.
Se pudo ver también las diferencias entre los titulados medios de diferentes
profesiones. Si, por ejemplo, la banda va del trece al veintitrés ellos están en
el veintitrés (eran hombres y trabajaban con ladrillos), mientras que las trabajadoras sociales estábamos en el dieciséis. Eso se traduce en dar una valoración distinta al trabajo que hacemos. Luego pasamos a los puestos inferio-
165
res y vemos claramente que todas las mujeres, que encima somos mayoría en
la institución, estamos en los niveles más bajos. Esto se hizo con una valoración de puestos de trabajo hace doce años. La hizo un hombre de la empresa
y la comisión de seguimiento, tanto por parte política o institucional, como
por parte de los sindicatos, estaba compuesta por hombres.
Ahora estamos otra vez metidos en un mismo proceso de valoración de puestos de trabajo, hay tal malestar que ha habido gente que ha entregado los cuestionarios en blanco, el tema sigue siendo el mismo, la empresa es la misma,
el mismo cuestionario, nos vuelven a preguntar lo mismo, no sabemos qué
criterios van a utilizar para valorar”.
APORTACIÓN
“Yo quería hacer una referencia, desde una mirada evaluativa, de la intervención que ha hecho nuestra colega belga porque me parece que puede aportar
muchos elementos, me voy a referir al tema de las diferencias salariales.
Sabéis que en España, y esto es aplicable a cualquier otra realidad, tenemos
una fuente de información básica sobre los salarios que es la encuesta de salarios. Hay información pero, indudablemente, hay muy poca para saber cuantitativamente, por una parte, qué tipo de empleos tienen qué tipo de diferencias salariales y, por otra parte, qué tipo de hombres y mujeres, en función de
sus niveles, situaciones familiares... tienen un componente de diferencia salarial.
Por tanto, desde la evaluación eso es lo primero que tendríamos que poseer
sabiendo que tenemos una información limitada para la acción. Yo quería ir
mucho más allá y lanzar algunas cosas que pueden ser polémicas. Creo que
es vital tener presente que existe un componente individual y cultural importantísimo en la composición de los salarios y que no se tiene en cuenta a la
hora de analizar lo que pasa. Pongo distintos ejemplos al respecto:
Las mujeres, por lo menos hablo de Instituciones como el Banco
Interamericano de Desarrollo donde se ha hecho un estudio al respecto, cuando en los niveles elevados negociamos un salario tenemos tendencia a aceptar el salario que nos ofrecen. En cambio, los hombres no. Ahí hay un componente de interiorización y también de desigualdad por parte de las propias
166
mujeres. Es este un tema en el que tenemos que trabajar y sería muy interesante tener esa información de tipo más subjetivo sobre cómo nosotras creemos que nos merecemos menos.
Precisamente en el Banco Interamericano están alarmados y alarmadas porque la diferencia salarial en los niveles altos viene básicamente del tema de
las negociaciones salariales.
Si sigo en los temas subjetivos, a mí me parece que hay algo apasionante a
analizar: la relación que tenemos las mujeres con el dinero, sobre todo en los
países latinos. Yo creo que esto pasa entre las pequeñas empresarias también.
Una mujer, normalmente por los parámetros interiorizados, está acostumbrada a que el tipo de actividades que hace en el sector de los servicios esté más
vinculado a las emociones, al amor... lo que es igual a gratuidad. Hay una
interiorización tremenda. Conozco a muchas pequeñas empresarias que a la
hora de poner el precio a sus servicios lo suelen poner más bajo porque les
cuesta. A la hora de considerar que merecemos el dinero por nuestra actividad, hay un problema de mercantilización de emociones que yo creo que está
operando y que sería muy interesante estudiar cuando hablamos del tema de
salarios, sobre todo, porque no sólo tenemos que saber qué pasa sino que también debemos conocer la complejidad de las causas para poder intervenir en
ellas.
Creo, por ejemplo, que las mujeres rechazamos en los niveles altos el modelo de plena disponibilidad y, a pesar de que los niveles formativos de las mujeres han aumentado, cuando te ofrecen ese modelo de carrera excluyente de
todo lo demás hay cada vez más mujeres que prefieren achatar su perfil profesional porque les horroriza que para poder promocionarse y poder ganar
más dinero, tengan que estar disponibles para cenas, reuniones de fin de
semana... las veinticuatro horas del día. Por supuesto, el tema de plena disponibilidad de carrera tiene relación directa con los esquemas salariales.
Hay un tema interesantísimo a analizar, desde el punto de vista de lo subjetivo, que es el perfil reivindicativo de las mujeres. Hay un escritor, un poco
polémico, que dice que el poder está en crear y transgredir las normas y las
reglas y es bien cierto que las mujeres tendemos a ser cumplidoras, tenemos
una mentalidad muy normativa y, a la hora de crear los espacios y transgredirlos somos, en general, mucho más cuidadosas, no porque no seamos crea-
167
tivas, creo que somos sumamente creativas, sino porque dentro de los sistema
establecidos tendemos a ser más obedientes. Este es un elemento que tiene
que ver, también, con las diferencias salariales y con que nuestro perfil reivindicativo no nos lleva a la actividad sindical, aunque ahí también tiene que
ver nuestra falta de tiempo.
Las mujeres tenemos una agenda del trabajo y una agenda de la familia, no
tenemos tiempo, muchas veces, para estar en los espacios de reivindicación o
de generación de opinión. Por lo tanto, todos esos elementos, desde el punto
de vista de la evaluación, tienen un peso y tienen elementos de causalidad y,
sobre todo, nos permiten un margen de maniobra para trabajar los cambios,
no solamente en el nivel más macro, sino en los niveles en los que nosotras
podemos hacer algo para intervenir y cambiar las cosas.
Yo creo que hay otro componente fundamental, a parte de la cultura empresarial y el interés de muchos sectores de mantenerla así porque es rentable,
este componente es el de los sectores productores. Los sectores tradicionalmente vinculados a los servicios y al mundo de las emociones, son sectores
peor pagados y, aunque las mujeres tengan una diferencia salarial más baja
con los hombres que están en esos mismos sectores, lo que a mí me interesa
señalar es la diferencia que sí que existe entre estos y otros sectores mixtos o
masculinos y, desde luego, todos los empleos que están emergiendo desde lo
privado, están llegando con ese síndrome de gratuidad.
Desde el punto de vista de la evaluación, para poder movilizarnos en la dirección adecuada y poder adoptar las medidas adecuadas, es muy importante
establecer un diagnóstico de la realidad que sea más complejo y que nos dé
más información, desde todos los planos, desde lo político pero también
desde lo actitudinal, desde lo cultural y desde lo personal porque sólo generando múltiples movimientos en una dirección diferente podremos conseguir
que las cosas cambien.
No pienso que el tema sea que las mujeres somos tontas o que los empresarios son malvados, yo creo que hay un cúmulo de causas que desde el punto
de vista de la evaluación y la acción tenemos que conocer más en profundidad porque, probablemente, el tipo de medidas que tengamos que aportar no
son las que hemos adoptado siempre”.
168
APORTACIÓN
“María Ángeles, creo que lo que acabas de decir nos remite a la igualdad de
las mujeres. Sí estoy de acuerdo cuando dices que las mujeres respetamos las
normas, que tendemos a no reconocer realmente el valor de nuestro trabajo,
pero, nosotras no somos las que vamos a calcular los salarios. Yo, a lo largo
de los estudios que he tenido la ocasión de realizar, he visto que cuando las
mujeres comprueban que existe una desigualdad salarial son ellas mismas las
que se niegan a ir a los tribunales porque temen perder su empleo. Las mujeres, cuando tienen que elegir entre ganar poco o perder su puesto de trabajo
eligen su trabajo”.
PREGUNTA
“Me han entregado algunas preguntas dirigidas a Véronique. Alguna persona
de la sala quiere saber si conoces qué país es pionero en la evaluación desde
la perspectiva de género y por qué existe tanto problema para dar a conocer
los resultados si lo que se evalúa son políticas públicas”.
RESPUESTA
“En cuanto a la primera pregunta es muy interesante porque nos permite abordar toda una serie de aspectos relativos a la evaluación. Está claro que existe
una relación muy estrecha entre algunos conceptos de funcionamiento democrático y el desarrollo de la cultura de la evaluación y que, si establecemos un
vínculo entre estos dos aspectos, no nos sorprenderemos al constatar que existen algunos países que tienen una cultura política de la evaluación que ha contribuido a implantar políticas de igualdad realmente eficaces. Esto nos remite al tema central del coloquio en el que se articula la cuestión de la evaluación de políticas públicas como principio de acción y la cuestión de evaluación en temas de género e igualdad, lo que está estrechamente vinculado. Este
vínculo es la base de la estrategia del "gender mainstreaming" porque afirmamos que en el corazón de esta estrategia, si queremos que sea eficaz y de
lugar a resultados políticos, está la práctica de la evaluación.
169
En cuanto a la segunda pregunta, la publicidad que se hace de los resultados,
ya he hecho mención de ello. La evaluación de las políticas públicas supone
dejar a un lado la cultura del secreto y de la confidencialidad y los resultados
de la evaluación tienen que ser el objeto de un debate público, se tienen que
publicar los resultados. No sirve para nada evaluar si los resultados de las evaluaciones se quedan en un cajón y jamás contribuyen a alimentar el debate
público en los Parlamentos, sociedad civil... Tenemos que ser capaces de
adueñarnos de los resultados de estos estudios para poder mejorar las políticas, discutir estas políticas, proponer nuevas o incluso modificar las existentes.
Ya he hablado del caso de Bélgica, a la hora de mostrar la reticencia a publicar los resultados. No puedo hablar de otros países. En Bélgica existe una
escasa cultura de la evaluación, quizás esto esté vinculado a la dificultad a la
hora de publicar los resultados y debatirlos, a la hora de organizar debates
públicos en torno a estos resultados. Parece que esto resulta todavía muy difícil en Bélgica. Yo misma, como evaluadora, me he encontrado en situaciones
realmente difíciles con las personas que habían encargado los estudios a la
hora de discutir y de abordar estos resultados porque existían incluso medidas de censura.
Creo que se trata de un largo camino y, aunque soy bastante optimista, pienso que para llegar a conocer todos los resultados, que se publiquen y se
saquen a la luz en términos de género e igualdad, aún falta mucho tiempo. Lo
poco que he podido ver en Bélgica, durante estos últimos años, muestra que
son etapas esenciales y fundamentales. Quisiera también decir a todas las
organizaciones de mujeres aquí presentes, que las organizaciones, sea cual
sea su nivel, piden muchísima evaluación pero ellas mismas se muestran reticentes a la hora de mostrarse responsables de sus acciones y participar en ese
tipo de evaluaciones donde tienen que analizar sus prácticas y dar explicaciones de lo que realmente hacen.
Concluiré retomando lo que se ha dicho esta mañana. Tenemos que comprender que la cuestión de la evaluación es una práctica política por excelencia, es decir, que se trata de aceptar y asumir responsabilidades. Para mí, la
tarea fundamental del evaluador o evaluadora es la de hacer que las personas
responsables puedan identificar los puntos flojos y responder a la sociedad.
170
También tengo que decir que el evaluador o evaluadora tiene que ser capaz de
explicar lo que hace y asumirlo.
Respecto a las organizaciones de mujeres, he podido constatar que existía una
dificultad a la hora de explicar cuál era el desafío de igualdad o el tema de
igualdad que se quería alcanzar. Por tanto, no es una casualidad que la evaluación hoy en los movimientos de mujeres se ponga en el centro de las políticas de igualdad. Esto nos reenvía a todos los debates de las mujeres: de qué
hablamos cuando hablamos de igualdad, cuál es el objetivo de esta igualdad,
cómo se materializa.
Creo que no vamos a avanzar en la evaluación de políticas públicas en términos de igualdad si no llegamos a un debate más rico, más contradictorio y quizás más práctico en cuanto a lo que deseamos cuando hablamos de igualdad.
Los ejemplos dados por mi colega Hedwige Peemans-Poullet, en cuanto a
pensiones, son realidades políticas extremadamente concretas pero que nos
demuestran que no resulta tan sencillo decir cómo queremos.
Tenemos que ser capaces de medir los efectos de una política determinada,
pero esto se puede hacer de diferentes maneras y todas las personas tenemos
que saber lo que realmente queremos cuando decimos que queremos la igualdad, cómo construimos los indicadores de los resultados y cuáles son las políticas que nos van a conducir a ello. Existe gran parte de responsabilidad en
los movimientos de mujeres que exigen conocimientos pero no siempre los
encontramos en todas las mujeres. Es decir, que las mujeres no siempre están
dispuestas a asumir estos caminos”.
171
2º DÍA (21/5/03)
TURNO 1
PREGUNTA
“Hola, buenos días, soy socióloga de la Universidad de Deusto, y quería felicitar efusivamente a Isolda Espinosa porque me ha gustado mucho lo que ha
dicho. Concretamente la felicito porque llevo yo, desde finales de los años 80
principios de los noventa, con este tema y, verdaderamente, se ha avanzado
despacio y, el ir difundiendo todas estas ideas en relación con los tipos de
indicadores, las características que deben tener... me parece verdaderamente
importante. Sí quería preguntarle, para que nos cuente un poco, sobre este sistema de indicadores de género que están trabajando en Nicaragua, ¿cómo han
operacionalizado las áreas para que sea un sistema y no se conviertan en unos
indicadores sueltos, como ella nos ha dicho? Es decir, ¿en qué áreas están trabajando en los temas de género? Dando una visión un poco más amplia de lo
que nos ha dado hasta ahora. Gracias”.
RESPUESTA
“Bueno, debo comenzar diciendo que si bien en Nicaragua existe el Instituto
Nicaragüense de la Mujer (INIM), lamentablemente, no tenemos aún una
política de Igualdad de Oportunidades y entonces para ser consistente con
nuestra propuesta metodológica, a falta de ese documento de referencia
hemos recurrido a otros. Hemos partido fundamentalmente de la Estrategia
Reforzada de Crecimiento y Reducción de la Pobreza.
Como ustedes saben, Nicaragua es uno de los países más pobres de
Latinoamérica y está gestionando su entrada en la iniciativa de los países
pobres altamente endeudados. Como parte de los requisitos, tenía que elaborar una estrategia de reducción de la pobreza que es el eje fundamental de la
política del Gobierno. Entonces, hemos tomado los objetivos que se plantean
en la Estrategia reforzada de crecimiento y reducción de la pobreza, por un
lado.
172
Por otro lado, tenemos un Plan Nacional de prevención de la violencia intrafamiliar y sexual, entonces también tomamos como referente ese documento
y también, si bien no tenemos un plan de igualdad de oportunidades, sí el
Gobierno de Nicaragua ha suscrito todos los acuerdos internacionales:
Beijing, Copenhague... Lamentablemente nuestro Gobierno tiene una posición muy formal de firmar todos los acuerdos pero a la hora de la implementación, nada. Tomamos los objetivos y compromisos de esos documentos para
que nos sirvieran de norte, esos son los objetivos y las metas a las que pretendemos dar seguimiento y evaluar.
No podíamos comenzar con todos los temas a la vez y entonces, ya desde
Beijing+5, el Instituto de la Mujer, con el movimiento de las mujeres, definió
cuatro temas para el seguimiento de los acuerdos de Beijing. Retomamos esos
temas para también priorizarles en el montaje del SERCP: salud, educación,
violencia y pobreza. Fue con esos cuatro temas que empezamos a trabajar y
esas son las cuatro mesas con las que estamos funcionado.
Ahora estamos en la primera etapa: discusión de esos primeros indicadores y
recopilación de la información para, en base a la información disponible, calcular teniendo en cuenta los ecos y limitaciones que tiene esta información.
En todo este año estaremos recopilando la información y procesándola para
ponerla en la red a disposición de los usuarios y usuarias y la tendremos también en CD. Espero avisarles a través de la Diputación cuando ya la tengamos
en la WEB; también tenemos contemplado la difusión de la misma mediante
la elaboración de impresos manuales para la mayoría de la población nicaragüense, sobre todo para los grupos de mujeres que trabajan en los diferentes
departamentos que no tienen acceso a la tecnología porque, he de decir que
existen dos Nicaraguas: una que está en el siglo XXI, con acceso a internet,
y una que está en el siglo XVIII, comienzos del XIX que no lo tiene.
Queremos que también esta gente tenga la posibilidad de acceder a la información. Esa sería una primera etapa.
Paralelamente estamos trabajando en la elaboración de los marcos conceptuales, es decir, qué significa analizar la pobreza desde la perspectiva de género, porque si no caemos en lo mismo, que solamente los indicadores de pobreza están desagregados por sexo, entonces hay que revisar cuáles son los alcances y limitaciones de las definiciones y métodos de medición que se están utilizando. En este momento estamos en la elaboración de los marcos concep-
173
tuales para que, una vez los tengamos, presentarlos y someterlos a discusión
y debate nuevamente en las mesas y que, a partir de esos marcos conceptuales consensuados en las mesas, entremos a la revisión de lo que ya hicimos”.
PREGUNTA
“Hola, una pregunta para Isolda y una exposición también. De lo que estamos
trabajando a mí me preocupa muchísimo el tema de lo que es la salud en la
mujer, tanto en la que trabaja fuera como en la que trabaja en su casa.
Nosotras, hace cosa de 14 ó 15 años, hicimos un estudio sobre riesgos de
salud en el trabajo del ama de casa, con la idea de presentarlo a la Agencia de
Higiene y Seguridad en el trabajo que se iba a implantar en Bizkaia, para que
se considerase como un trabajo y para que esos temas se pudiesen medir a
nivel de morbilidad y mortalidad en las mujeres. Tuvimos que hacer el trabajo con una muestra de mujeres pero sería muy sencillo que los médicos y
médicas de cabecera, que recogen todos los datos incluyeran esa variable de
género, tipo de enfermedad. En el hogar hay cantidad de accidentes domésticos: te puedes caer de cualquier sitio, te puedes quemar, hay cantidad de
estrés, ansiedad y malestar en las mujeres... Con todo eso yo pienso que se
podría hacer una investigación muy valiosa, con unos objetivos fáciles de
marcar, unos indicadores que se podrían sacar estupendamente que nos sirviera para hacer alguna cosa en ese sentido. Sería fácil, porque la mayor parte
de las mujeres que acuden a un servicio social, y que son amas de casa, están
todas medicalizadas, muchísimas, con ansiolíticos, con "prozac". Este estudio
nos serviría, no solamente para comparar el tema de salud entre hombres y
mujeres, sino entre mujeres que trabajan dentro y fuera de casa y procurar dar
y mejorar el bienestar de esas mujeres”.
PREGUNTA
“Hola, yo quiero felicitar también a Isolda, me ha parecido excelente su exposición, y quiero enfatizar un par de cosas que ella ha planteado y me parecen
interesantes. La primera es que, parece ser que, este tema de los indicadores
es una cuestión muy técnica, estadísticos y porcentajes. Estas cosas, en realidad, tienen una parte técnica que es la más fácil de aprender y llevar adelante, y por detrás tiene una parte de política, una parte de concepciones y de ide-
174
ología, que me parece que es la más complicada. Entonces, quería preguntarle a Isolda cómo han hecho en Nicaragua para resolver dos problemas políticos que tienen que ver, a mi modo de pensar, con el tema de los indicadores.
Uno es la general concepción de género igual a mujeres. A la hora de construir indicadores de género mucha gente piensa que lo que tenemos que construir es una forma de medir cómo va cambiando la situación de las mujeres,
cuando en realidad yo creo que género no es idéntico a mujeres, género es
relaciones entre hombres y mujeres. Me parece que un obstáculo a vencer es
esta mal interpretación del concepto género. Tenemos que construir una
buena concepción del mismo y tener siempre presente, cuando hablamos de
impacto de género, de indicadores de género, que no estamos midiendo lo que
nos pasa a las mujeres, estamos midiendo lo que nos pasa a las mujeres, lo
que les pasa a los hombres y lo que ocurre entre las mujeres y los hombres,
que es lo problemático. Entonces, ¿cómo han hecho en Nicaragua para superar este problema?
Y, el segundo tema, ¿cómo han hecho en Nicaragua para convencer a los y las
tomadoras de decisiones de que hay que incorporar todos esos indicadores al
sistema de evaluación de las políticas con todo lo que eso implica de cambio
de concepciones? Estoy pensando, por ejemplo, en temas como lo de la famosa feminización de la pobreza. Todo el mundo dice que dos terceras partes de
las personas pobres son mujeres pero todavía no he visto ningún tratado académico ni político sobre la erradicación de la pobreza que empiece hablando
sobre cómo erradicar el sesgo de género de los procesos de empobrecimiento. Entonces, ¿cómo hacen para lidiar con esa parte, esas resistencias políticas a incorporar nuevos cambios, nuevas concepciones?”
RESPUESTA
“Sobre tu primera pregunta tengo que decir que más bien hemos tenido problemas en el otro sentido. La gente, seguramente por el trabajo hecho por el
movimiento de mujeres y por la gran cantidad de ONGs que trabajan el tema,
no tiene esa tendencia a identificar género con mujeres. Más bien, hay un
manejo light de los conceptos género, hombres y mujeres. No se llega a reconocer que dentro de esa concepción de hombres y mujeres pues obviamente
las mujeres hemos estado históricamente discriminadas, estamos en una posición de subordinación y, que aunque sea hombres y mujeres pues también se
175
trata de promover y luchar por los derechos de las mujeres, y promover, como
dicen los documentos oficiales, su adelanto. Te cuento que alguna vez me han
dicho: "no, pero si este problema es de género no es de mujeres, pues sí, es
de hombres y mujeres pero tenemos que reconocer que somos las mujeres las
que estamos en peor situación y entonces hay que resaltar eso, señalar eso y
ver qué hacemos para solucionarlo". También, la experiencia de las mesas ha
sido interesante porque en ellas hemos tenido gente desde muy experta en
enfoque de género, hasta compañeras que nunca en su vida habían trabajado
nada. Hemos tenido que ir implementando diferentes mecanismos de acuerdo a las circunstancias. En alguna mesa, sobre todo en la de violencia que es
un tema que convoca más, varias participantes dijeron: "bueno, pero ustedes
están hablando de género y género y la verdad es que nosotras no estamos
muy claras de eso". Obviamente, previo al trabajo de los indicadores, habíamos hecho toda una discusión sobre qué son estadísticas de género, por qué
son importantes las estadísticas... pero sin entrar en el ABC. En ese caso, dijimos que antes de la próxima reunión de la mesa para seguir discutiendo los
indicadores, teníamos que hacer formación sobre los conceptos básicos de
género. En esa mesa lo tuvimos que hacer, en otras no. Un poco esa ha sido
la situación en relación a tu primera inquietud.
Sobre la segunda, tal vez debo de revisar lo que dije, porque probablemente
di una impresión demasiado positiva sobre lo que estamos haciendo.
Realmente se trata de una iniciativa conjunta del Instituto de la Mujer y del
Instituto Nacional de Estadísticas y Censo. Desde ese punto de vista, somos
conscientes de que es un logro que las dos instituciones estén coordinando
esfuerzos, sobre todo, por parte del INEC, en donde ha influido mucho la persona del nuevo Director, ya que es una persona sensible al tema. Pero pensando que las cosas pueden cambiar cuando cambie el Director, hemos tratado de irlo institucionalizando y, en principio, hay un convenio de cooperación
interinstitucional donde el INEC se compromete institucionalmente a lo del
montaje del sistema. Otra cosa que ha influido en la realidad de Nicaragua,
que es fundamental, es la cooperación. Tenemos fuerte apoyo, fundamentalmente de Naciones Unidas y concretamente del PNUD, de hecho estamos trabajando en este proyecto de forma interagencial. El PNUD es quien ha tomado la iniciativa pero, por ejemplo, en el tema de salud estamos trabajando con
la OMS, en educación con UNESCO y en la parte de pobreza y economía, a
parte del PNUD, con la gente de la SEPAL.
176
Que los indicadores del SIEC los utilice la gente encargada del seguimiento
de la estrategia no es tan fácil, lamentablemente, les hemos invitado a las
mesas y han participado y saben de ellas, saben que estamos montando el sistema y todo pero, la apuesta nuestra es tener el sistema y con estos datos
empezar a hacer el trabajo de incidencia con ellos y ellas para que vayan
abriéndose. Tienen su propio sistema de seguimiento a la ejecución de la
estrategia, han dicho que tienen unos cuantos indicadores y que son esos la
claves pero no se cierran a que para la evaluación integral de la estrategia se
incorporen otros indicadores. Ese es el espacio que pretendemos utilizar y,
sobre todo, estamos claras de que nuestro papel es de facilitadoras, hemos
facilitado el espacio de las mesas, estamos construyendo el sistema, pero después el trabajo de incidencia le tocará a la gente del Instituto de la Mujer.
Son las herramientas que les queremos entregar al movimiento de mujeres
para que hagan el trabajo de incidencia, con la ventaja de que son datos oficiales y han sido consensuados con todas las personas involucradas, incluido
el Estado, es decir, que no lo van a poder invalidar después”.
PREGUNTA
“Soy de Barcelona. Quería hacerte tres consultas. Una con respecto al tema
de la incorporación en la agenda nicaragüense de los resultados del Foro
Social Mundial de Puertoalegre con relación a la feminización de la pobreza
ya como elemento a incorporar dentro de lo que sería el paradigma de la sostenibilidad. O sea, sostenibilidad en sentido de que medio ambiente y entorno no se entiende si existe pobreza y dentro de la pobreza el tema de la feminización de la pobreza es el elemento clave. En toda Latinoamérica y en una
serie de países tenemos esa temática.
Luego, asociado a esto, tenemos lo que dice el presidente de la OIT, en su último informe, en el cual plantea el nuevo concepto de trabajo que también
incorpora esta situación de los temas salariales y los temas de género como
un elemento básico a tener presente en la nueva sociedad de la información.
Y después, hay tres elementos, que me gustaría si me pudieras de alguna
manera valorar dentro de lo que serían, también, las características de la situación de género con respecto a las mujeres, que es un tema que nosotras estamos trabajando bastante, es el tema del estrés de género asociado al tema de
177
trabajo, el acoso moral, por otro lado, y la violencia psicológica, elementos
que a mi modo de ver generan, lo que mi compañera de atrás ha dicho, el tema
de la drogodependencia institucionalizada. Para mí es bastante triste el tema,
que estamos trabajando en Cataluña, de que un 62% de las mujeres son drogodependientes institucionalizadas, o sea, aceptadas legalmente por la administración y por los médicos, lo que quiere decir que están con ansiolíticos y
antidepresivos un 62% de las mujeres que van de los 30 a los 55 años. Con
ansiolíticos y antidepresivos para sostener su vida cotidiana y, lo que decíamos, el estrés de género, el tema del acoso moral en el trabajo o el tema de la
violencia psicológica”.
RESPUESTA
“Como te mencionaba, nosotros y nosotras tuvimos que decidir cuáles eran
los documentos de referencia a utilizar: la Estrategia de Reducción de la
Pobreza y el Plan de prevención de la violencia. A nivel de documentos internacionales: Beijing y el Plan Regional, sobre eso hemos venido trabajando.
Ahora, de cara al diseño informático del sistema, estamos viendo hasta dónde
podemos incorporar lo de la Cumbre del Milenio.
Ya al tomar como referencia esos documentos extrajimos los objetivos y, en
caso de que hubiera propuesta de indicadores, extrajimos esa propuesta de
indicadores aunque, en muchos casos, la mesa además de esos indicadores
propuestos planteó algunos adicionales que consideraba necesarios. En base
a eso estamos trabajando, si hay algún objetivo que no sea común a otro documento sino que sea muy específico de otro documento que no fue incluido,
entonces no estará, por el momento, en el sistema. En el caso de la Cumbre
del Milenio lo que estamos viendo es, de cara al sistema informativo, cuáles
son los objetivos comunes a los cuales, aunque no hayan sido planteados
desde el inicio, podamos tener un seguimiento con los indicadores que ya fueron definidos. En ese sentido, lo de Puerto Alegre se nos quedaría un poco
fuera.
Sobre el tema de la feminización de la pobreza, y por favor no se me vayan a
caer de espaldas, los datos de Nicaragua no daban que las mujeres somos las
más pobres. Tenemos que revisar si es un problema metodológico, conceptual... no sólo los datos oficiales. Tenemos una Organización, denominada la
178
FIDEC (Fundación Internacional para el Desafío Económico Global), que
lleva años ofreciendo información Es prácticamente la única ONG que ha
estado haciendo de forma sistemática encuestas para medir el impacto de las
diferentes políticas y a ellas también les da que las mujeres no somos las más
pobres dentro de las personas pobres. Esto tiene su explicación. Si se mide
por necesidades básicas insatisfechas sale que ahí somos menos pobres y
tiene que ver con los esquemas de gastos, de consumo que tenemos las mujeres. Por lo menos en Nicaragua los hombres, normalmente, aportan el 50% de
su ingreso para el gasto del hogar y el otro 50% se lo dejan para su gasto individual, y su gasto individual es ir a tomar tragos con los amigos, andar con
otras mujeres... Mientras que la mujer, lo poco que gana, lo destina íntegramente al gasto común, a mejorar la casa, a la comida, a gastos médicos... que
redundan en bienestar del hogar. Ahí se puede ver hasta dónde las mujeres
están sacrificando su gasto personal. Por eso decía que tenemos que revisar
las definiciones y las metodologías con las que se está midiendo, porque con
ellas no da que somos las más pobres. Esto es parte de lo que tenemos que
ver.
Con respecto a las nuevas definiciones de trabajo no pretendemos inventar el
agua tibia sino ir retomando muchas de las recomendaciones internacionales
que han sido fruto de este trabajo de incidencia del movimiento de mujeres
en diferentes países por ir mejorando definiciones, clasificaciones...
Otro tema a ver en el caso del empleo, y tal vez me estoy metiendo en aspectos que aparentemente son cuestiones meramente técnicas pero que tienen sus
implicaciones, por lo menos en los países como el nuestro, toda la información de empleo es en base a encuestas porque no tenemos la dicha de tener el
paro, el que no tiene trabajo no tiene trabajo y tiene que ver cómo resuelve,
normalmente la familia es la que lo apoya. Entonces es vía encuesta y, normalmente, el periodo de referencia para investigar empleo es la semana anterior y, como sabemos, las mujeres tenemos un trabajo cíclico: hoy estamos
trabajando pero, si se enfermó el niño o niña o surge algún problema en la
casa, dejamos de trabajar un tiempo y después nos volvemos a incorporar o
nos incorporamos en determinada temporada de cosecha. Recomendaciones
de la OIT apuntan a utilizar como periodo de referencia la semana anterior
para ocupación actual y utilizar seis meses, o los últimos doce meses, como
empleo habitual. Es decir, a ver si en los últimos doce meses estuviste empleada o desempleada y eso permite captar mejor este comportamiento cíclico
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del empleo femenino, pero en muchos países no se está aplicando.
Probablemente tienen sus pros y sus contras eso de ampliar el periodo de referencia pero es algo que tenemos que discutir de cara a las necesidades de formación de la situación de las mujeres.
Sobre el tercer punto, el estrés de género, pues decir que dadas las necesidades de mi país todavía tenemos otras necesidades más básicas de información
que resolver, por ejemplo tenemos problemas con temas tan importantes
como la mortalidad materna. Este tema tiene que ver con los registros administrativos, no lo puedes resolver vía encuesta, tiene que ser vía Ministerio de
Salud pero, con las políticas de ajuste estructural por las que hay una reducción del gasto público y del tamaño del Estado es contraproducente, ¿Cómo
mejorar la cobertura del Ministerio de Salud cuando estás en un contexto de
reducción del gasto y del Estado? Los temas que has mencionado son muy
importantes y son temas que igual en unos cuantos años vamos a estar compartiendo con ustedes pero, por el momento, tenemos otros que resolver,
como el que te he mencionado de la mortalidad materna”.
PREGUNTA
“Volviendo al tema de indicadores, quienes estamos acostumbradas a trabajar
con indicadores en otros ámbitos, no en temas de género, siempre lo hemos
asociado a la fórmula matemática que precisemos y sale un número, siempre
estamos comparando números en situaciones dinámicas. Aquí has hecho una
distinción de los indicadores realmente numéricos y los cualitativos.
Yo hasta ahora lo cualitativo siempre lo he hecho en base a intuiciones, a percepciones de cómo va evolucionando un determinado tema pero sin llegar a
montar un indicador cualitativo. Entonces me gustaría, Isolda, que nos pusieras un ejemplo de indicador cualitativo, pensar un poco en el planteamiento
inicial, en la sistemática de ejecución y luego en la forma de análisis de este
indicador”.
180
RESPUESTA
“Decía al comienzo que, precisamente, al revisar la literatura no estaba muy
clara la definición de indicador. Cuando yo estudié la primera vez el tema de
indicadores, a mí me lo definían siempre como la relación entre dos variables,
necesariamente tenían que ser un estadístico combinado. Sin embargo, actualmente, se plantea que hasta un número absoluto puede ser un indicador, por
eso digo que en este momento tenemos que tener una visión más amplia del
término indicador y, básicamente, remitirnos a cuál tendría que ser la función
del indicador. Debería ser algo que nos sintetice los rasgos fundamentales del
sistema o del fenómeno estudiado y que nos sirva para tomar decisiones. En
ese caso puede ser desde un estadístico compuesto, una proporción, relación,
tasa... hasta los índices más sofisticados como, por ejemplo, los índices del
precio al consumo, la esperanza de vida, el IDH del PNUD... Pero también
cifras absolutas donde nos enfrentamos más a un problema ético. Que haya
150 mujeres al año que sufren muerte materna por causas prevenibles hace
plantearse que no importa que eso sea sobre 150 millones de habitantes o
sobre 5 millones de habitantes. Son 150 muertes innecesarias. El dato en sí
mismo te dice que no están bien las cosas. Eso sería un indicador cuantitativo.
Uno cualitativo... ya había mencionado algo sobre las percepciones, los casos
en los que la población justifica el maltrato contra la mujer. Se trabaja sobre
encuestas y se entregan alternativas para que la gente las responda, lo que
sacas después son frecuencias: las principales razones por las que se justifica
el maltrato de las mujeres, el 70% de la población justifica que haya maltrato en el caso de desantención a los niños”.
181
TURNO 2
PREGUNTA
“Yo soy de la Asociación padres y madres separados de Bizkaia "LA
TERRAZA". Primero dar las gracias por invitarnos a estas jornadas. Nuestra
asociación lleva nueve años pidiendo la igualdad entre los derechos del padre
y la madre en los procesos de separación y divorcio. En concreto lo que pedimos es divorcio directo, liquidación de los bienes gananciales en el momento del divorcio y el derecho a la custodia compartida. Aquí hemos oído cientos de veces la palabra igualdad, políticas de género... pero vemos como este
tema nuestro, en concreto, no está reflejado en ninguna de las políticas que se
han mencionado. Mi pregunta va dirigida a María Bustelo, por ejemplo, como
observadora del tema a nivel nacional para que nos diga cómo podemos hacer
nosotros para que esta ausencia se plasme también en estos programas”.
RESPUESTA
“Yo creo que el tema en estos momentos no es la guerra de los sexos, estamos
en una situación bastante evolucionada y en un cambio de paradigma fuerte,
de complementariedad, de conciliación y de corresponsabilidad. Dentro del
marco de la Administración local se está haciendo toda una acción dedicada
a la pedagogía en cuanto a la corresponsabilidad de la conciliación y en este
caso, simplemente para fortalecer el diálogo y la negociación. Yo creo que el
arbitraje y la posibilidad de tener elementos de mediación, que sí los tenemos
en la administración local, para realizar vuestras demandas como asociados y
como ciudadanos y ciudadanas, es para mí la vía, eso sí, siempre con una
corresponsabilidad administración – sociedad civil. En esto hay pocas experiencias pero, como en todo. En el caso de las políticas de evaluación estamos
iniciando un proceso y en el caso vuestro también estamos iniciándolo. Es un
proceso este que tiene sus defectos, sobre todo mediáticos. El elemento
mediático ha sido muy perverso en estas temáticas y nos ha puesto en una
situación de contradicción entre hombres y mujeres, cuestión que no creo que
sea lo que en un territorio de ciudadanos y ciudadanas queremos, y sobre todo
con respecto a los efectos del contrato matrimonial que son los hijos y las
182
hijas, que serán también los ciudadanos y ciudadanas futuras de un territorio.
En el caso del ayuntamiento en el que yo trabajo sí que hay los elementos de
conciliación y sí que hay los mediadores y mediadoras. El servicio de orientación, información y asesoramiento a mujeres también es para hombres, lo
que hacemos es intentar conciliar si puede, lo que no hacemos es obligar. Se
nos demanda, tanto por la pareja masculina como por la femenina que le cambiamos la pareja, y claro, eso no podemos hacer: Se puede buscar posturas e
intereses comunes y si no los hay, pues buscamos una separación lo menos
traumática posible”.
PREGUNTA
“Primero muchas gracias a la Diputación por el espacio ofrecido y por tener
el privilegio de escuchar a todas las ponentes que han pasado durante estos
dos días, por haber establecido red entre mujeres que nos dedicamos a estos
temas, por haber visto a las amigas y ya cada vez más amigos, por lo cual
también enhorabuena por la proximidad.
Entrando en la materia, yo creo que le voy a dirigir las tres puntualizaciones
a María. Me gustaría, por una parte, saber qué importancia le das a medir si
la presencia o no de un movimiento de mujeres o feminista activo tiene que
ver con la implementación y con los procesos. Ya hay otras que han medido
esto con bastante fortaleza.
Después, decir que si bien la transversalidad aparece en 1975 en México
como primer documento de las mujeres hacia los Gobiernos, si que es verdad
que los Gobiernos han tardado casi veinticinco años en poder implementarlo,
con lo cual también podríamos medir cuánto tardan los procesos en incorporarse desde las demandas de las mujeres hasta su implementación.
Podríamos decir también, que la palabra mainstreaming está haciendo que las
cosas sean en general un poco más difíciles y sería interesante saber cómo
esto está afectando a la transversalidad, en el sentido de preguntarse cómo va
a evolucionar la evaluación de los planes de igualdad hacia medidas transversales. Estamos viendo que las acciones están pivotando, no tanto sobre los
planes, sino más bien, en actividades concretas en transversalidad de género.
Entonces, habría que ver si la evaluación también va a transferirse desde los
183
planes de igualdad hacia las evaluaciones en perspectiva de género. En la evolución europea desde 1990 la evaluación ha venido pivotando desde el espacio público hasta el espacio privado. La Diputación además de tener la transferencia en el territorio de Bizkaia en temas de igualdad y en términos de
género, también ha establecido tres patas que creo que son importantes en los
análisis. Una es la pata de la propia institución por dentro con el impacto de
sus políticas hacia la ciudadanía. Otra pata importante es el movimiento de
mujeres y la otra pata importante, que es por ahí por donde va mi pregunta,
es todas la entidades económicas, sociales, culturales, deportivas... porque ya
se entiende que la igualdad no se consigue únicamente desde los espacios
públicos. Entonces las preguntas son: Una, de los planes de igualdad hacia las
evaluaciones en perspectiva de género en actividades generales de la
Administración y dos, cuéntame cómo crees que va a evolucionar en el espacio privado y si existe ya algún tipo de evaluación en nuestro entorno que esté
ya pivotando sobre la evaluación en ese tipo de entidades privadas. Muchas
gracias”.
RESPUESTA
“A la primera cuestión que decías tú, lo de medir la presencia del movimiento de mujeres, bueno, he de señalar que no ha dado tiempo de poderlo explicar pero se están haciendo estudios comparados. Hay uno muy famoso, dirigido por unas autoras que se llaman Stetson y Mathur, y se titula "Feminismo
de Estado comparado" en el que está también España incluida y precisamente las dos cuestiones que utilizan para analizar la fortaleza de la política de
igualdad, es decir, de ese feminismo institucional, son: cuánto de feminista es
esa institución, si realmente los objetivos son feministas y realmente se pretende esa igualdad y, la segunda, la presencia del movimiento de mujeres y
las relaciones de este con las instituciones. Como podréis imaginar, España
salía muy bien en lo primero y muy mal en lo segundo. Con esto te estoy contestando la importancia que tiene, incluso desde el punto de vista de análisis
de políticas públicas, saber cuál es el papel del movimiento de mujeres para
entender las políticas de igualdad. Si, además, hablamos de la evaluación de
los planes, yo creo que ha quedado claro, incluso con la intervención de María
Ángeles ayer, que una de las cosas que puede cambiar en la perspectiva de
género y en evaluar con perspectiva de género es que vamos a tener en cuenta a las personas y a la gente. Precisamente la perspectiva de género lo que
184
hace es que nos tengamos que fijar, tanto a la hora de analizar, como a la de
formular o ejecutar, en cómo afecta cualquier tipo de cosa de forma diferencial a hombres y mujeres. Eso quiere decir que nos tenemos que fijar en las
personas, no sólo en las mujeres sino también en los hombres.
Lo que se está planteando es una forma diferente de hacer las políticas públicas y una forma diferente, también, de evaluar. Entonces, cuando me dices
cuánto de importante es, te respondo que importantísimo, tanto en el nivel
macro, a la hora de analizar las grandes políticas de igualdad, como en el
nivel micro. Yo creo que ha quedado claro que las evaluaciones no tienen sentido hacerlas si no se hacen participadamente, con la gente y consensuando.
Por otro lado, me ha gustado lo que has dicho sobre que los Gobiernos han
tardado veinticinco años en darse cuenta. Creo que no sólo eso sino que ha
costado mucho. Se llevan diciendo muchas cosas desde 1975 pero hasta casi
1995, en Pekín, no empiezan a hacer caso. Creo que una de las cuestiones
importantes de Pekín fue que además de la Conferencia se celebró un Foro,
es decir, que estuvo el movimiento de mujeres presente. Pienso que esto fue
sustancialmente importante para que el tema estuviera presente y no pudieran
seguir eludiéndolo por más tiempo. Es cierto que los grandes cambios de cultura, como es este, son lentos. La razón de esto es, entre otros motivos, que
no se cambian las cosas por decreto.
Hablamos de una revolución grande, de realmente incidir en las estructuras
sociales y de cambiar muchas cosas, entonces bueno, habrá que tener paciencia y, eso sí, no dejar nunca de hacerlo.
Por último, referente a lo que decías del tema del mainstreaming, no conozco ninguna experiencia. Pienso que la evaluación tiene que cambiar, tiene que
aceptar los retos que plantea la evaluación del mainstreaming. He intentado
ser honesta al principio de mi ponencia, creo que aún queda muchísimo por
hacer, pensar, repensar y elaborar. Hay que repensar la evaluación en clave de
perspectiva de género y creo que precisamente en foros como este podemos
hacerlo. Creo que también hay que valorar otras cosas, por eso he hecho un
pequeño paréntesis y he explicado la importancia de la evaluación de los procesos que, sin embargo, no está teniéndose tan en cuenta. Creo que por ahí
van las cosas, no sólo hay que intentar ir a buscar los resultados finales sino,
sobre todo, evaluar lo que es ese trabajo transversal y de coordinación porque
185
realmente ahí creo que está el asunto. No conozco mucho en el ámbito privado y habría que hacerlo”.
RESPUESTA
“Yo respecto del tema de la perspectiva de la transversalidad en el tema de
políticas municipales señalo primero la escasa presencia femenina en los consistorios, luego, el tema de la autoridad que se nos otorga dentro de las propias estructuras municipales con unos elementos tradicionales en los cuales
ciertas áreas tienen un peso extraordinario y nosotras tenemos un componente de aquello que se dice "políticamente correcto", que está allí pero sin dotaciones de recursos humanos ni financieros adecuados. No se nos permite
entrar con fuerza o con autoridad y con legitimidad, bueno con legitimidad sí
porque la tenemos y nos la auto-otorgamos a nosotras mismas, pero no con
autoridad a exigir a otras áreas que no están adaptadas a crear y generar políticas de género e igualdad. En los espacios específicos que sí tenemos competencia debemos ser los motores para poder incidir en políticas medioambientales, urbanísticas, de participación ciudadana, de enseñanza... somos
nosotras las que tenemos que orientar e integrar la vertiente de género. Si no
se nos otorga la autoridad, si no hay una implicación de la voluntad política
fuerte que nos respalde a las técnicas y técnicos, lo tenemos bastante difícil
para que el resto de las áreas, con su peso específico, nos escuchen. Es un
tema de estructura de la Administración, en mi caso de la administración
local”.
PREGUNTA
“Yo simplemente quería estar de acuerdo con Anna Murillo, estoy de acuerdo en que la mediación es indispensable, pero mi pregunta no iba por ahí, es
decir, la pregunta es, ante esta ausencia de igualdad, ¿qué tenemos que hacer
para que entre en los planes de igualdad lo que nosotros pedimos? Es decir,
también en el ámbito de las separaciones y los divorcios ¿qué tiene que hacer
la Asociación LA TERRAZA para que dentro de estos múltiples planes que
defiende la Administración esté también este? No sé si se entiende la pregunta”.
186
RESPUESTA
“Sí, sí que se entiende, lo que pasa es que yo no me siento con autoridad para
contestar. Lo que yo he venido a contar es cómo se evalúan los planes de
igualdad, te puedo dar mi opinión personal pero no creo que tenga mucho
sentido”.
PREGUNTA
“Yo quería preguntar, no se a cuál de las tres. Aquí hemos participado en alguna experiencia de presupuestos con enfoque de género y se me ocurre que
quizás el sitio donde esto tiene más sentido es dentro de la evaluación, entendiendo la evaluación como algo amplio, desde el principio, quizás como un
previo a incluso la realización de un diseño, ya desde el momento en el que
el dinero se reparte saber a qué criterio obedece, cómo se hacen las adjudicaciones, cómo los presupuestos van haciéndose año tras año, si son una copia
de los del año anterior o hay un proceso de reflexión sobre qué dinero se concede a qué iniciativa o sobre cómo se hace el reparto presupuestario, en una
palabra. Y también posteriormente a la ejecución de esos programas sobre si
efectivamente esos fondos públicos, a los que contribuimos desde la ciudadanía, se reparten de forma equitativa, respondiendo a algún principio de igualdad o, al menos, si se ha hecho esa reflexión y por lo tanto eso se mide para
saber, exactamente, si la incidencia del gasto público tiene algún criterio de
igualdad. Quería saber un poco si, dentro de la evaluación, esto se está recogiendo”.
RESPUESTA
“Yo creo que, efectivamente, experiencias como ésta son una de las mejores
herramientas para hacer esa evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de género. Me alegra que cada vez se empiece a trabajar más sobre
eso. Hay también análisis de presupuestos, análisis de actividades... y, aunque
aquí en España no se ha hecho, en algunos otros países se ha intentado hacer
una experiencia emulando a lo que se hace en ámbitos como, por ejemplo, el
medio ambiente mediante los estudios de impacto. Se ha intentado hacer estudios de impacto de género, más como evaluaciones ex ante. Igual que en los
187
estudios de impacto medio ambiental en los que lo que se hace es, si se va a
construir un puente, exigir un estudio previo para ver cómo ese puente va a
incidir en el medio ambiente, pues lo mismo hacer nosotras antes de poner en
marcha una política pública, habría que hacer un estudio para ver cómo esa
política va a influir en el género. Se han hecho cosas en Holanda y Nueva
Zelanda pero, que yo sepa, en España no se ha hecho nada. Ese es un instrumento y herramienta estupenda porque en el análisis de los presupuestos
salen muchas cosas, si los hacemos con una perspectiva de género. Se sabe
exactamente dónde van los recursos”.
RESPUESTA
“Yo te puedo explicar cómo funciona esto en el marco municipal. Tenemos
varemos a la hora de otorgar los recursos. Hay una cantidad asignada por partidas para el contexto interno de políticas y luego hay otra asignación en cuanto a lo que serían subvenciones externas para diferentes colectivos, tejido asociativo... de la cual pueden participar al realizar acciones de sensibilización,
de igualdad. Los varemos son, por un lado, cada entidad tiene un perfil diferencial para el cual se mantiene un 70% de lo que existe y un 30% se otorga
a la innovación. Se intenta siempre potenciar la innovación dentro del tema
de género y se intenta potenciar, no sólo la cobertura de participación, que es
lo habitual, sino también los costes indirectos, que es lo que se aporta en
ámbito de equipamiento, mantenimiento, espacios municipales, elementos
tecnológicos..., es decir, todo aquello que una entidad o asociación requiere
para poder llevar a efecto una política determinada dentro del tejido asociativo de la ciudad.
Luego, en el ámbito de la transversalidad, yo solicité el año pasado no tener
una dotación tan amplia de recursos específicos para el tema de mujer e igualdad y poder, a cambio, contar con una partida dentro de las áreas. Esta partida constituiría, en este caso, el 0,5% del presupuesto de cada una de las áreas.
El objetivo de esto sería empezar a practicar la transversalidad de las políticas de igualdad. Indudablemente, es probable que en la próxima memoria
económica si no gastamos aquellos recursos y no estamos exigiendo que se
realice, ese dinero se nos retirará. Por lo tanto, yo tengo en estos momentos
catorce áreas dentro del área municipal y tengo que intentar que ese dinero
sea rentabilizado hacia esas políticas de género. Era muy fácil darnos una
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cantidad de quince millones y no proporcionarnos recursos humanos. Ahora
tengo una cantidad de recursos económicos y otra cantidad de recursos humanos muy amplios que son el conjunto de personas que trabajan en las áreas”.
AGRADECIMIENTOS
“Quería agradecer vuestra presencia a estas jornadas. Espero que hayamos
aportado ideas y reflexiones sobre el objetivo de esta jornada que era ver a la
evaluación como un elemento clave en la gestión de cualquier organización y,
en particular, en la administración pública. Si además hemos conseguido
explicar y transferir en qué debe consistir esa evaluación con una dimensión
de género, por qué y para qué, habremos hecho una buena labor.
Quiero agradecer a todos y todas las participantes en la organización, tanto al
equipo de traducción como al equipo de asistencia técnica para las programaciones.
Desear que nos volvamos a ver en un espacio corto de tiempo y decir que trabajaremos todos los temas que nos estáis haciendo llegar porque son de interés. Eskerrik asko!”
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AGRADECIMIENTOS
La Jornada finalizó con unas palabras del Ilmo. D. José Luis Bilbao Eguren,
Diputado Foral de Presidencia, agradeciendo tanto la presencia de las ponentes como sus respectivas exposiciones sobre la materia, las cuales proporcionaron al público asistente información rigurosa e importantes reflexiones en
torno a las acciones concretas que se están implantando para lograr que la
Evaluación llegue a ser un elemento clave en la mejora continua de la gestión
de las Políticas Públicas.
Asimismo, agradeció el interés demostrado y la participación de las más de
200 personas que asistieron a dicha Jornada, procedentes de las diferentes
Instituciones Vascas y de otras Comunidades Autónomas como Canarias,
Murcia, Navarra y Madrid. Igualmente participaron personas procedentes de
la Universidad, de Asociaciones sin ánimo de lucro, de empresas y Centros de
Formación y Empleo y Agentes sociales en general.
Por último, se mencionó la importancia de la labor desarrollada por el equipo técnico de la organización, intérpretes, auxiliares de apoyo, personal técnico de soporte informático, etc., quienes hicieron posible también, el éxito
de la Jornada.
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