Fuentes Quintana

Enrique
Fuentes Quintana
Lecciones
de economía
española
El prólogo escrito por José Barea, presidente de honor de AECA, destaca esta circunstancia y
recomienda leer el artículo que el profesor Fuentes Quintana escribió para la revista de AECA con
ocasión de su participación en el VI Encuentro AECA, en el que impartió la conferencia inaugural
sobre la recuperación económica española a través de la Contabilidad Nacional: “en él nos
podemos dar cuenta de las similitudes de la situación económica española en 1993-1994 y la
que actualmente tenemos (2008-2009), aunque esta última con una recesión de mayor profundidad:
el ciclo se repite”.
La estrecha relación de Enrique Fuentes Quintana con la Asociación Española
de Contabilidad y Administración de Empresas durante muchos años se manifiesta
especialmente en la participación en los Congresos y Encuentros anuales, según
se recoge en las páginas centrales del libro. De forma certera y enérgica, el
Profesor compartía con todos los miembros de la Asociación su conocimiento
y experiencia sobre la situación económica española de cada momento.
Fuentes Quintana
Volver a leer sus trabajos y escuchar sus discursos permite encontrarse con una fuente de
inspiración cargada de argumentos e ideas para afrontar problemas actuales y prevenir otros
futuros. Sus discursos sobre ‘La situación de la economía española en la hora de las autonomías’,
‘Los peligros entre la divergencia entre el mundo real y el mundo financiero’ o ‘La recuperación
económica española’, reproducidos en este libro, son piezas fundamentales de la mayor utilidad
para comprender la crítica situación económica actual.
Enrique
Fuentes Quintana
Lecciones
de economía
española
Enrique
El profundo conocimiento de la realidad española adquirido a lo largo de una dilatada trayectoria
profesional dedicada al servicio público, en la que desempeñó altos cargos de responsabilidad
política, económica y social, le permitió realizar certeros diagnósticos de los problemas por los
que la economía y sociedad españolas atravesaban en cada momento.
Lecciones
de economía
española
En esta obra se recogen algunas lecciones magistrales sobre Economía Española dictadas por
Enrique Fuentes Quintana en sus discursos de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.
Una vez más, la colaboración entre la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas y AECA ha hecho posible que una obra de gran valor vea la luz.
EDITA:
Asociación Española de Contabilidad
y Administración de Empresas
COLABORAN:
Colegio de Cantabria
Colegio
de Titulados
Mercantiles
y Empresariales
de Vigo
Colegio de Valladolid
Asociación Española de Contabilidad
y Administración de Empresas
Enrique Fuentes Quintana
Lecciones
de economía española
«El proyecto editorial que ha dado lugar a la presente obra ha contado con los siguientes
patrocinios institucionales:
— Colegio de Economistas de Cantabria.
— Colegio de Economistas de Valladolid.
— Colegio de Titulados Mercantiles y Empresariales de Vigo.
AECA desea expresar su reconocimiento a los anteriores Colegios profesionales por la colaboración recibida».
Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas
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ECOLÓGICOS
ÍNDICE
Página
Prólogo
………………………………………………………………………………………………………
7
La economía del Estado en la «Riqueza de las Naciones» y en las Naciones de Nuestro Tiempo ………………………………………………………………………
11
Joan Sardá y el Plan de Estabilización y Liberalización de la economía española ………………………………………………………………………………………………
25
La situación de la economía española en la hora de las autonomías ……
57
Los peligros de la divergencia entre el mundo real y el mundo financiero ……………………………………………………………………………………………………………
75
Convergencia de la economía española con la Comunidad Económica: problemas principales…………………………………………………………………………
81
La recuperación económica española ……………………………………………………
99
El modelo de economía abierta y el modelo castizo en el desarrollo
económico de la España de los años noventa ………………………………………
121
Enrique Fuentes Quintana y la Asociación Española de Contabilidad
y Administración de Empresas …………………………………………………………………
160
España ante el examen de convergencia de 1998 …………………………………
193
Balance de llegada al año 2000. La economía ………………………………………
217
La peseta y la Real Academia de Ciencias Morales y políticas
245
…………
5
6
PRÓLOGO
La Junta Directiva de la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) tomó en su reunión del 16 de marzo
de 2009 el acuerdo de editar un libro en memoria del Profesor Fuentes
Quintana. La razón de esta iniciativa se encuentra en la permanente vinculación que el Profesor Fuentes Quintana tuvo con AECA.
En 1990, en el IV Encuentro AECA en Canarias, celebrado en la Isla de
La Palma del 9 al 11 de octubre, pronunció el Profesor Fuentes Quintana
el Discurso de Clausura, en cuyo acto le hice entrega, como Presidente
de AECA, de la Medalla Conmemorativa del X Aniversario de AECA. En
1992, en el V Encuentro en Canarias, celebrado en Fuerteventura del 8 al
14 de octubre, pronunció la Conferencia Inaugural sobre La coyuntura
económica española.
En el VI Encuentro AECA en Canarias, celebrado en el Sur de Tenerife del 8 al 11 de octubre de 1994, pronunció la Conferencia Inaugural sobre La Recuperación económica española a través de la Contabilidad
Nacional, que fue publicada en la Revista Especial VI Encuentro AECA
en Canarias, y que ha sido reproducida en este libro. Yo les aconsejaría
que la leyeran para darse cuenta de las similitudes de la situación económica española en 1993-94 y la que actualmente tenemos (2008-2009)
aunque esta última con una recesión de mayor profundidad: el ciclo se
repite.
En dicha Conferencia dijo el Profesor Fuentes Quintana:
«Toda recuperación económica tiene un antecedente obligado: la recesión que la precede. Sólo sabiendo de dónde partimos podemos valorar
las dificultades de lograr la recuperación y los caminos por los que ésta
puede llegar en nuestra economía»… «Este objetivo (el de recuperación)
no será alcanzado pasivamente. Esperar la llegada de una mayor recuperación equivale a esperar a Godot, ese personaje de la obra de Ionesco que no
comparece a lo largo de la comedia. Una recuperación duradera reclama la
aplicación de una política económica con un doble componente: las medi-
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das que aseguren la estabilidad de la economía, reduciendo la inflación y
la realización de reformas estructurales que permitan una mejor administración de los recursos disponibles. No tendremos la estabilidad precisa sin
una reforma de la política presupuestaria que consolide el gasto público
y reduzca el déficit. No tendremos estabilidad y desarrollo si no logramos
administrar mejor los programas de gasto público y si no liberalizamos e
introducimos competencia en los mercados de factores productivos (trabajo y mercados financieros) y en los mercados de servicios (dominados por
intervenciones y regulaciones públicas que los alejan de la competencia,
como han demostrado los valientes informes del Tribunal de Defensa de la
Competencia)».
Aunque el texto anterior fue escrito hace quince años, parece como si
estuviera recomendando al actual Gobierno lo que tiene que hacer para
salir de la recesión. Muchos discípulos del maestro hemos publicado artículos dando opiniones sobre las medidas que deberían adoptarse para
superar la recesión en que la economía española se encuentra hundida.
Todos, prácticamente, hemos coincidido con el maestro.
En 1997, en el IX Congreso AECA, con el lema «La Unión Europea, un
reto para las empresas», celebrado en Salamanca del 25 al 27 de septiembre, el Profesor Fuentes Quintana impartió la Conferencia de Clausura
España ante la Unión Europea y presidió el Simposio II El Euro, una
zona de estabilidad. En 2001 se celebró en Madrid del 26 al 28 de septiembre, el XI Congreso AECA bajo el lema Empresa, Euro y Nueva Economía y presidió el Simposio II Contabilidad Nacional y Sector Público.
En 2002 AECA nombró al Profesor Fuentes Quintana Socio de Honor de
dicha Asociación.
Por lo que llevo expuesto, pueden deducir que desde el primer momento
se estableció en AECA una corriente de admiración, respeto y simpatía
por el Profesor Fuentes Quintana. En mis conversaciones con el Profesor
me decía que no concebía que estudiantes de economía fueran incapaces
de interpretar un balance, que en definitiva recoge la actividad económica del agente al que se refiere. Estábamos de acuerdo que el circuito
económico de la empresa puede representarse esquemáticamente por los
siguientes procesos: a) la producción de bienes y servicios y la venta de
los mismos; b) la distribución del valor añadido originado en el proceso
productivo; c) la acumulación, es decir, las inversiones en activos reales
que permitan a la empresa reponer o ampliar su capacidad productiva,
y d) la financiación, que recogerá las operaciones financieras que, en
definitiva, modifican los créditos o débitos de la empresa; este circuito
económico ha sido integrado en los sistemas de contabilidad nacional de
Naciones Unidas y de la Unión Europea.
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La concepción de la contabilidad de empresas como instrumento de
análisis económico que tenía el Profesor Fuentes Quintana dio lugar
a su vinculación permanente con AECA, por la labor que ésta venía
realizando a través de la emisión de sus Documentos referentes a los
principios contables, gestión eficiente de las empresas, transparencia en
la información, etc., etc. En la Conferencia que pronunció con motivo
de su nombramiento como Miembro de Honor del Instituto de Censores
Jurados de Cuentas puso de manifiesto la importancia de mejorar la
información económica de las empresas como premisa indispensable
para articular una política de información económica basada en la verificación contable.
En el Encuentro celebrado en octubre de 1990 en la Isla de La Palma,
fuimos invitados a visitar la Caldera de Taburiente y pernoctamos en una
pequeña casita situada en el fondo de la Caldera. Por la noche gozamos
de un espectáculo impresionante: un cielo intensamente azul, cuajado
de estrellas. Por algo en la cumbre del monte de la Caldera se encuentra
el Observatorio Astronómico de Canarias, uno de los más importantes
del mundo. La bajada a la Caldera de Taburiente la hicimos andando, y
eso le dio al profesor Fuentes Quintana la ocasión de ir hablando con los
miembros de la Junta de AECA. Días después me comentó que le había
encantado la Caldera y que había quedado impresionado de la ilusión
que todos los miembros de AECA pusieron en contarle las actividades de
la Asociación y los proyectos de futuro. Me comentó que había sabido
rodearme de personas muy competentes.
La personalidad del Profesor Fuentes era desbordante, siendo un ganador en todas las tareas que desempeñó. Como profesor universitario,
los alumnos elogiaban los esquemas que exponía relacionando todas las
variables que afectaban a los temas analizados; como Director de los Servicios del Ministerio de Comercio y del Instituto de Estudios Fiscales, elevó a cotas desconocidas con anterioridad el nivel científico de las Revistas que editaban, la mayor parte de ellas creadas por el Profesor Fuentes;
como Presidente de la Fundación de las Cajas de Ahorros creó un verdadero Centro de Investigación que rápidamente adquirió renombre internacional, siendo Papeles de Economía una de las pocas revistas españolas
incluida en el ranking de evaluación de los trabajos que publica; y como
Presidente del Real Academia de Ciencias Morales y Políticas se ha dicho
que hay un antes y un después de Fuentes, convirtiendo la Academia en
un foro de discusión de los temas más actuales.
Ha sido para mí un alto honor prologar este libro que recoge intervenciones del Profesor fuentes Quintana en la Real Academia de Cien9
cias Morales y Políticas. Muchas gracias querido Enrique por tu amistad y por haberme guiado hacia la docencia y la investigación. Hacer
yo este Prólogo se debe a la generosidad del actual Presidente de AECA,
Leandro Cañibano, a quien le hubiera correspondido realizarlo. Gracias Leandro.
JOSÉ BAREA
De la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
Presidente de Honor de AECA
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LA ECONOMÍA DEL ESTADO
EN LA «RIQUEZA DE LAS NACIONES»
Y EN LAS NACIONES DE NUESTRO TIEMPO *
por el Académico de número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana **
UNA OBRA DE ÉXITO INMEDIATO
El día 9 de marzo de 1776 se publicaba en Londres, editada por Straham y
Cadell, una obra con largo título: Una investigación sobre la naturaleza y causas
de La Riqueza de las Naciones. Su autor, según constaba en la portada de los dos
volúmenes en cuarto, que contenían 1.097 páginas de apretado texto, era Adam
Smith, antiguo profesor de Filosofía Moral de la Universidad de Glasgow.
La fecha, la obra y el autor se convertirían —a partir de entonces— en términos de referencia obligados:
•
•
Para datar el nacimiento de una Ciencia: la Economía Política;
para señalar el libro de Economía de más éxito de cuantos se han publicado hasta hoy, y
* La Academia, a propuesta del numerario Sr. Fuentes Quintana, cuya contribución se inserta en este número de ANALES, quiso conmemorar el centenario de la publicación de La Riqueza
de las Naciones, como homenaje al autor de esta obra, Adam Smith.
Además de la disertación de referencia, intervinieron en sendas sesiones de trabajo corporativo
los Académicos Sres. D. Valentín Andrés Álvarez y D. Juan Sardá Dexeus. Así se completó el ciclo
del justo homenaje a una gran figura.
** Se recoge a continuación mi intervención en la Junta ordinaria de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas celebrada el día 27 de abril de 1976. Se ha conservado la forma oral en la que
se pronunció, sin introducir más modificaciones que los subrayados del texto, que testimonian el énfasis puesto en los puntos considerados como fundamentales dentro de la exposición del tema. Tampoco se han añadido notas ni referencias bibliográficas, que se tratarán de ofrecer con todo detalle en
un trabajo más extenso que desarrollará esta intervención oral y que se publicará próximamente.
11
•
para individualizar a la figura más famosa entre los economistas de todos los tiempos.
La obra que señalaba estos acontecimientos pudo ser adquirida por los
londinenses de aquel tiempo al precio de 1 £ y 16 sh. Un precio barato para
comprar tanta historia. El mercado de La Riqueza de las Naciones pareció responder, como un sensible mercado de futuros, anticipando la importancia del
producto que se le ofrecía. Y en seis meses se agotó la primera edición.
Este acontecimiento sorprendió a la propia empresa. El gran biógrafo de
Smith, John Rae, cuenta los pormenores que rodearon a la publicación de
La Riqueza de las Naciones. Smith había enviado una copia a su amigo David Hume. La carta jubilosa de Hume, tras la lectura de la obra de Smith,
contenía, sin embargo, la siguiente afirmación que preocupó profundamente
a sus editores: «Su lectura reclama mucha atención y el público de hoy está
dispuesto a conceder muy poco tiempo a este quehacer. Esta circunstancia
me siembra la duda de si su obra será popular». El alivio de Straham y Cadell
—los editores— llegaría con los aires favorables de la demanda que agitaba la
satisfacción con la que Straham se dirigía a Hume: «La venta ha sido más rápida de lo que yo esperaba de una obra que requiere pensamiento y reflexión,
cualidades que, como usted dice, no abundan en los lectores actuales». Esos
lectores pidieron, incluso, más ejemplares de los que constituían la primera
edición, obligando a realizar una segunda en 1778, una tercera edición, con
importantes modificaciones, en 1784; una cuarta, en 1786, y una quinta, en
1790. Cinco ediciones en vida de Smith que pudo dedicarse con agrado a lo
que él llamaba su «propio negocio», consistente en cuidar la incorporación
de las distintas modificaciones introducidas en el texto primitivo.
El éxito inmediato de La Riqueza de las Naciones no se limitó a Inglaterra.
En el propio año de 1776, J. F. Schuller la traduciría al alemán, publicándose en ese mismo año el primer volumen, y el segundo, en 1778. F. Drabye la
tradujo al danés, publicándose en 1779-80. El ex-benedictino Blavet realizó
la primera traducción francesa, publicándose en folletón en las páginas de la
revista Journal de l’Agriculture, de Commerce, des Finances et des Arts durante
los años 1779 y 80. La traducción italiana se realiza en 1780. La versión española habría de esperar hasta los comienzos de la última década del siglo XVIII.
José Alonso Ortiz, jurista agregado a los Consejos Reales y Chancillería de Valladolid, inicia en esas fechas el largo recorrido que separaría a la traducción
española de La Riqueza de las Naciones de la imprenta y de su difusión pública.
Contar despacio esta historia equivaldría a contar otra historia distinta de la
obra de Smith, a saber: las tristes peripecias de nuestra propia historia, y no
es éste el momento ni el lugar. Digamos, por tanto, tan sólo que, gracias a la
habilidad de Alonso Ortiz frente a los censores, el favor de Godoy, ganado con
la halagadora dedicatoria del traductor, y merced —todo hay que decirlo— al
pago del elevado coste de algunas mutilaciones en el texto, pudo obtenerse la
autorización para imprimir en los talleres de la Viuda e Hijos de Santander La
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Riqueza de las Naciones, publicada en Valladolid, en cuatro volúmenes, en el
año de gracia de 1794.
A la muerte de Smith, ocurrida el 17 de julio de 1790, catorce años después
de aparecer La Riqueza de las Naciones, la fama de su figura y el valor de su
obra estaban ya reconocidos y difundidos en el mundo de su tiempo.
Ese éxito de La Riqueza de las Naciones no era un producto de la improvisación. La Riqueza de las Naciones no se escribe en 1776 por azar. Surge de unos
sólidos y existentes cimientos que Smith aprovechó para construir su obra.
Sin embargo, el hecho de que La Riqueza de las Naciones no fuese una obra
improvisada no quiere decir que su elaboración resultase sencilla o inevitable.
Muy al contrario: el contenido de La Riqueza de las Naciones había de forjarlo
un conjunto de circunstancias de coincidencia tan singular que convertían en
excepcional la oportunidad de que Smith la escribiera.
Puede afirmarse que: «La Riqueza de las Naciones es un producto de su época, manufacturado a partir del programa de una escuela, la Escuela Escocesa
de Filosofía Moral, y elaborado merced a las circunstancias singularísimas que
se dieron en su autor».
La Riqueza de las Naciones es, en primer término, producto de su época. No
hubiese podido escribirse antes. Surge de un ambiente de ideas económicas en
el que vivían los hombres de la generación de Smith. Pero que ninguno antes
que él había articulado convenientemente. Adam Smith capta estas ideas y las
ordena, ofreciendo un balance articulado al que referirse y del que partir para
analizar los problemas económicos de una sociedad. La autoridad de Schumpeter ha llegado a afirmar que la obra de Smith no fue una obra de creación,
sino que consistió en fundir en el tronco de La Riqueza de las Naciones los
conocimientos aportados por las dos ramas, especulativa y práctica, desde las
que se había contemplado y analizado la actividad económica hasta su tiempo.
Por eso tiene sentido hablar de la Economía antes y después de Smith, porque
La Riqueza de las Naciones define en Economía la primera situación clásica,
mostrando las proposiciones aceptadas con generalidad y que integraron, en
1776, la Economía Política.
Pero La Riqueza de las Naciones no es sólo el producto de una época. Es también fruto de una escuela: la Escuela Escocesa de Filosofía Moral. De esa Escuela
tomaría Smith su programa de investigación social, disfrutando de las economías externas del trabajo del grupo de filósofos eminentes que la constituirían:
David Hume, Francis Hutcheson, Adam Ferguson, John Millar. Debe afirmarse
que esta influencia de la Escuela Escocesa de Filosofía Moral sobre Smith ha
sido señalada con frecuencia, pero poco concretada hasta los trabajos recientes
de Andrew Skinner y A. L. Macfie. Esos trabajos demuestran que A. Smith vivió
dentro de una tradición filosófica y científica que tenía un programa para investigar los fenómenos sociales, económicos y políticos. Los elementos fundamentales de ese programa eran cuatro:
1.º El reduccionismo psicologista.—El comportamiento social y el funcionamiento de las instituciones humanas lo configuran las actuaciones indivi-
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duales que se derivan de los instintos o propensiones de la psicología invariable de los sujetos. Esas acciones individuales producen consecuencias no
previstas por, ni intencionales de los sujetos que es preciso conocer. Esta regla
de la Escuela se acepta y se sigue plenamente por Smith.
2.º La concepción ius-naturalista de la Escuela Escocesa es un rasgo importante de su programa investigador. Sin embargo, Smith no participa tanto
como los restantes autores escoceses de ese enfoque. Las recomendaciones políticas de Smith se realizan sobre una base utilitaria (Bienestar social = suma
de utilidades individuales) más que apoyándose en una creencia plena de la
existencia de un orden natural.
3.º El uso de los datos históricos es parte fundamental del programa de investigación de la Escuela Escocesa. De esa utilización participa Smith, quien
concibe los hechos históricos como resultantes de dos fuerzas: las constantes
psicológicas y las circunstancias tácticas en que se encuentran los individuos.
El análisis de esas dos fuerzas resulta indispensable para analizar la historia y
el origen y evolución de las instituciones.
4.º La metodología utilizada por Smith y la Escuela Escocesa es rigurosa
y no convencional. La Escuela Escocesa y Smith eran partidarios del método
empírico de la observación y la experimentación como puntos de apoyo para
orientar sus investigaciones. Y esos puntos de apoyo cimentaron las conclusiones de sus obras.
Fue utilizando esos elementos comunes del programa de la Escuela de Filosofía Escocesa (con las inevitables matizaciones personales realizadas por
Smith) como se elaboró La Riqueza de las Naciones. Por esta causa, ha podido
afirmarse, con acierto, por Gabriel Franco que si la obra de Smith es un producto indiscutible de su época, no es menos cierto que tiene las raíces clavadas
muy hondo en Escocia.
El tercer elemento que hizo posible la elaboración y el éxito de la obra de
Smith se halla en las condiciones singularísimas que se dieron en su autor. Porque articular todas las ideas económicas dispersas en la doble tradición especulativa y práctica que antecedía a Smith precisaba un conocimiento profundo de las mismas, demandaba también tiempo para articularlas en un sistema
coherente y exigía, finalmente, plasmar esa construcción en un estilo y forma
que las hiciera asequibles y aceptables a la sociedad. Adam Smith reunió esos
tres difíciles requisitos.
Dada la formación y el conocimiento de Smith de la literatura económica
existente, la condición decisiva para realizar su obra era la de poder comprar el
tiempo necesario con el que pensarla y escribirla. Un golpe de suerte permitió
que Smith lograra este propósito. En su larga estancia en Glasgow como profesor de Filosofía Moral, Smith conoce y gana la confianza de Charles Towshend,
futuro y célebre Canciller del Tesoro, pues entre sus medidas habían de figurar
los derechos sobre el té que se importaba en América, suministrando así el
conocido motivo para precipitar la independencia norteamericana. Towshend,
que compensaba su miopía política con sus conocimientos filosóficos, admira-
14
ba a Smith, a quien encomendó, en octubre de 1763, la tutoría de su hijastro, el
Duque de Buccleugh, en un largo viaje de estudios por el Continente, viaje que
formaba parte de la tradición formativa de las Universidades Escocesas. A partir de enero de 1764, Smith viaja por Europa, residiendo en París un año (dos
meses iniciales y diez posteriores), dieciocho meses en Toulouse y dos meses
en Ginebra. Este viaje amplía de forma definitiva los conocimientos económicos de Smith, pues acontece en la etapa del florecimiento de la Nouvelle Ecole
des Economistes, con cuyos componentes mantuvo Smith relaciones directas
e intensas.
A su regreso a Inglaterra, a primeros de noviembre de 1766, Smith se instala en Londres, trabajando seis meses con Charles Towshend. En Londres
permanece hasta la boda de su pupilo, el duque de Buccleugh, con lady Betsy, en mayo de 1767. Es entonces cuando Smith decide capitalizar para la
economía el generoso retiro que su pupilo le había fijado al señalarle una
pensión anual de 300 £. Con ellas, Smith gana su retiro en el hogar familiar
de Kirkcaldy, en el que vive con su madre y desarrolla los borradores ya disponibles de La Riqueza de las Naciones. La obra madura lentamente: tarda
diez años en escribirse. En ese trabajo perseverante, Smith muestra la talla
de su excepcional personalidad. Galbraith atribuye el éxito de La Riqueza de
las Naciones a la forma en que Smith realizó esa empresa. Smith —afirma
Galbraith— explica implicando a sus lectores en los problemas planteados.
Les enfrenta con las cuestiones que diariamente les importan y les indica
como puede mejorarse el destino de una sociedad que aspire al desarrollo
de su economía. El autor jamás se yergue ante el más obtuso de sus lectores:
sus gráficos ejemplos animan a todos a seguir adelante. Se expone el razonamiento sin imponer con inútil erudición. La crítica, la dura crítica contenida
en La Riqueza de las Naciones, no se realiza en lenguaje caústico, sino que
se alivia por «serenas notas de humorismo y ocasionalmente por un sátira
benévola». Finalmente, pero a la manera sajona diría, en manera alguna en
último lugar, Smith persuade al lector, transmitiéndole consignas para la
acción, reclamando su voluntad para ponerla al servicio de las palabras del
texto.
Es ese mensaje hacia la acción que La Riqueza de las Naciones contiene el
que pronto informaría —cambiándola— la realidad económica y social de
su tiempo. Se ha dicho, con fortuna y acierto, que la obra de Smith ganó de
igual forma a parlamentos y a universidades. El éxito de La Riqueza de las
Naciones no consistió sólo en multiplicar sus ediciones y ensanchar el círculo de sus lectores. Consistió, sobre todo, en explicar cómo funcionaba el
mundo de la economía y en indicar los caminos a través de los cuales podría
mejorarse el mundo económico. Al servicio de ese cambio, que incorporaba una serie de reformas fundamentales, había que poner la Economía del
Estado.
Tratemos de precisar cómo Smith concebía ese papel de la economía
estatal.
15
LA ECONOMÍA DEL ESTADO EN LA RIQUEZA DE LAS NACIONES
Puede parecer sorprendente que un economista entre en la glosa del pensamiento de Smith abriendo la puerta de la Economía del Estado. ¿Acaso no es
esa, justamente, la puerta qué hay que tapiar en una nación que decida enriquecerse siguiendo las prescripciones smithianas? ¿Es que los mandatos de un gobernante ilustrado que acuda a La Riqueza de las Naciones buscando inspiración
para sus programas políticos no se encierran en dos: el imperativo laissez faire y
el desterrar, en consecuencia, de la vida económica la acción del Estado?
La economía libre sin Estado, que con frecuencia se predica como propia de
Smith y que presuponen las preguntas anteriores, constituye un tópico falso
que desmiente el propio texto de La Riqueza de las Naciones. Si a él nos atenemos, se comprueba que dos de sus cinco libros —el IV y el V— se refieren a la
lógica de la intervención estatal en una economía, y esos libros ocupan casi un
30% del total de las páginas de la obra de Smith.
Hay, por tanto, una Economía del Estado en Smith que resulta preciso reconocer, identificando su papel y su conducta conveniente para desarrollar la
riqueza nacional.
Ni ese papel ni esa conducta de la Economía del Estado pueden entenderse
sin encajarlos en el escenario al que Smith refiere el contenido de su obra. Este
debe ser el punto de partida obligado para exponer su pensamiento. Smith no
escribe en abstracto. Refiere sus proposiciones, su diagnóstico y sus remedios
a una situación histórica dada. Con frecuencia y error, ese escenario de referencia se elimina, privando así de sentido a sus reflexiones.
Fiel al programa de investigación de la Escuela Escocesa de Filosofía Moral,
Smith consideraba que la sociedad industrial y comercial de la Inglaterra de su
tiempo no se había improvisado. Era fruto de un proceso histórico que, arrancando de una sociedad primitiva, había ido evolucionando a través del tiempo.
Para Smith, la sociedad no es estática. Es un organismo cuya vida tiene una
historia. La causa agente de la evolución de la sociedad era, para Smith, el
carácter activo del hombre para realizar su permanente deseo de mejorar sus
condiciones de vida. El hombre está sujeto a ciertas necesidades que despiertan
y movilizan su acción con el resultado de desarrollar las fuerzas productivas,
escapando así del estado primitivo y mejorando gradualmente el nivel de vida.
Smith diferenciaba en este recorrido cuatro estadios de desarrollo económico. Cuatro estadios cualitativamente distintos, ya que estaban caracterizados
por tipos diferentes de ganar la subsistencia, por distintas formas, en fin, de
ordenar y regular la propiedad. Esos cuatro estadios son la caza, el pastoreo,
la agricultura y la industria y el comercio. Esos cuatro tipos de organización
económica sirven para explicar, en opinión de Smith, cuatro tipos distintos de
organización social. Smith escribe, diagnostica y prescribe desde una sociedad
que inicia su cuarta fase de industrialización y comercio.
Es a esta etapa de industrialización y comercio a la que se refieren sus
reflexiones, que tratan de responder a una pregunta elemental realizada den-
16
tro de ese contexto histórico: ¿qué fuerzas determinan el crecimiento de la
riqueza?
La respuesta de Smith es sencilla y doble: el crecimiento de la riqueza depende de dos variables fundamentales:
• De «la habilidad, destreza y discernimiento con la que se aplica el trabajo», y
• de «la proporción del mismo dedicado a las tareas productivas de la sociedad».
El análisis de las causas que determinan a estas dos grandes variables condicionantes del desarrollo de la economía nacional constituye el contenido de
la obra de Smith.
El arte de emplear con provecho máximo el trabajo disponible lo revela muy
pronto Smith, porque es en las primeras páginas de La Riqueza de las Naciones
cuando se nos prueba que la productividad de la mano de obra está condicionada por la división del trabajo. Smith hace entrar a sus lectores en una
manufactura sencilla: en la fábrica de alfileres existente en su Kirckaldy natal,
y muestra las ventajas que se siguen de dividir un asunto tan sencillo como la
fabricación de un alfiler en distintas y elementales operaciones: el ahorro de
tiempo de pasar de una a otra operación, la permanente utilización del capital
(herramientas), el aprovechamiento de las cualidades de los operarios, la plena incorporación de la mano de obra disponible, incluso la menos dotada, la
introducción de la maquinaria. Ahora bien, el motor que mueve la división del
trabajo no es otro que la propensión humana «a cambiar, a negociar, comprar
y vender una cosa por otra». Por lo tanto, es claro que sin mercado e intercambio no puede haber división del trabajo, y sin división del trabajo se cerrará la
primera fuente que determina el caudal de riqueza de un país.
Tenemos así enunciado el primer teorema de Smith: la división del trabajo
está limitada por la extensión del mercado, una afirmación en apariencia elemental, pero que, como ha indicado Arthur Young, constituye una de las más
luminosas y fecundas generalizaciones que pueden encontrarse en la literatura
económica. Hoy, por supuesto, entendemos por división del trabajo algo de
mucho más amplio alcance que esa partición de ocupaciones y división de oficios especializados que Adam Smith mostraba en su ejemplo. A este proceso se
asocia el crecimiento de los métodos indirectos de producción y la división del
trabajo entre industrias que reforzarían el desarrollo de la productividad y de la
producción. El teorema de Smith ha ampliado su campo, pero no ha variado su
sentido: la causa última y el condicionante básico del desarrollo es el mercado.
Smith, por otra parte, nos dice que ese mercado en creciente expansión no
puede ser cualquiera. Debe ser el mercado de libre competencia, porque es el
que introduce en la vida económica, además del mercado que la división del
trabajo necesita, un mecanismo autorregulador, una institución que disciplina y dirige la asignación más eficaz de los recursos, evitando la existencia de
escaseces y abundancias excesivas de los distintos bienes y servicios. Es decir,
17
el mercado de libre competencia, al mismo tiempo que permite el desarrollo
económico, mantiene la coherencia y estabilidad internas en la utilización de
los recursos de una sociedad.
Este es el segundo teorema de Smith, que los economistas conocen como
las ventajas de la mano invisible del mercado, en virtud del cual cada sujeto,
buscando su propio interés, se ve forzado a servir al interés general, porque
el precio de competencia dirige los recursos hacia sus mejores utilizaciones,
evitando la existencia duradera de beneficios extraordinarios.
Robert Heilbronner ha afirmado, con razón, que resulta difícil para nosotros
hoy día apreciar la originalidad de esta concepción, el valor de ese principio
smithiano. Las virtudes autorreguladoras de la competencia son hoy familiares
para todos. Sabemos que el mercado de competencia es su propio guardián, que
presiona y disciplina a los distintos sujetos. Pero esta evidencia contemporánea
era ignorada en los tiempos de Smith. Los dos escritores más influyentes en economía de su época —François Quesnay y sir James Stewart— no tuvieron ninguna visión de las posibilidades autocorrectoras de una sociedad competitiva.
En el ingenioso esquema de Quesnay para la reproducción social —el célebre Tableau Economique—, todo dependía de la adecuada división del gasto
entre el trabajo productivo de la agricultura, creador de un excedente, y el
trabajo «improductivo» urbano. Una división del gasto que favoreciera a la
ciudad sobre el campo agotaría pronto a la nación de su fondo sustancial de
riqueza agrícola, pero no existía ninguna tendencia autocorrectora a los ojos
de Quesnay que enmendara tal estado de cosas. Stewart se halla aún más preocupado por la inestabilidad potencial de la sociedad económica, y una de
las funciones primarias de su «Hombre de Estado» es detectar y remediar los
desequilibrios de oferta y demanda.
El principal logro de Smith con respecto al problema del autoequilibrio es su
idea de la movilidad de los factores y de los productos que responden a las señales del mercado al entrar en o dejar un campo productivo por otro. Ese continuo
movimiento de factores y productos hacia sus puntos de máximo rendimiento o
rentabilidad no solamente iguala ofertas y demandas de los distintos bienes, se
convierte también en un medio que asegura el flujo natural de cada una de las
tres clases de rentas: salarios, rentas de la tierra y beneficios de los capitalistas.
Dos son, pues, los logros que deben seguirse del orden del mercado de competencia en Smith: el desarrollo y enriquecimiento de la sociedad y la asignación más conveniente de los recursos escasos de los que la sociedad dispone.
Se comprende que la deseabilidad de estos dos frutos del orden competitivo
conviertan a su instauración y defensa en el primer objetivo para alcanzar la
riqueza de un país.
Ahora bien, para que la división del trabajo pueda tener lugar, para que sea
posible cosechar las ganancias de la implantación del orden competitivo debe
concurrir otra causa: la acumulación de capital. Esa es precisamente la segunda gran variable del modelo de Smith, ya que, como antes dijimos, es la proporción de trabajo dedicado a tareas productivas la que determina, juntamen-
18
te con la habilidad con la que el trabajo se emplea, el desarrollo nacional. Las
interpretaciones recientes realizadas sobre el significado del trabajo productivo
en la obra de Smith coinciden en afirmar que se identifica con el trabajo dedicado a la producción de bienes de inversión. Limitar el consumo improductivo
equivale a ahorrar, lo que constituye la base para un crecimiento del consumo
y del trabajo productivos, es decir, del aumento de las inversiones del país.
Si el orden de competencia se asienta y el consumo improductivo se limita, la
sociedad entera quedará sometida a las consecuencias de la ley de la acumulación
del capital. En efecto, cuando el mercado existe, la división del trabajo es posible,
el aumento de la división del trabajo eleva la producción y la renta nacionales.
Esa mayor producción y renta favorece el ahorro (el consumo productivo), lo
que, a su vez, permite crear el capital preciso para emplear más trabajo y elevar
su productividad. De ahí se sigue una mayor producción y renta nacionales. El
mecanismo del progreso económico continúa mientras no se elimine la energía
que le sostiene: la competencia y el consumo productivo de la sociedad.
En esta perfecta, simple y acumulativa secuencia existe, sin embargo, una
dificultad. La creciente demanda de trabajo, a consecuencia del progreso, elevará los salarios, disminuyendo con ello los beneficios, lo que podría frenar las
inversiones. Smith no cree que este peligro sea duradero, puesto que el aumento de salarios elevará, a su vez, la fuerza de trabajo disponible en cuantía suficiente, y el proceso de acumulación de capital y desarrollo podrán proseguir
en una cadena continua y sin fin.
De este cuadro elemental se deduce que salvaguardar el orden de competencia y favorecer el consumo productivo de la sociedad (esto es, invertir) constituyen los dos consejos de La Riqueza de las Naciones para afianzar el desarrollo
económico. Parece, después de este recorrido por la obra de Smith, que estamos donde estábamos antes de iniciarlo. Mercado, competencia y acumulación de capital parece ser todo lo que se necesita para alcanzar la riqueza. No
parece haber lugar ni papel para la Economía del Estado.
Constituiría, sin embargo, un grave error conformarse con esas apariencias, porque, reiterémoslo, la Economía del Estado tiene en Smith un decisivo
papel. Un papel que le exige atender a tres líneas de acción fundamentales:
asentar el orden de competencia, prestarle los bienes públicos que el orden de
competencia precisa y compensar los defectos que en la vida social puede ocasionar el funcionamiento y la extensión del orden competitivo. Refirámonos
brevemente a estos decisivos papeles de la Economía del Estado.
El punto de partida del desarrollo económico de Smith consiste en ganar
el orden de competencia. Y ese sistema competitivo de la libertad natural que
permite la división del trabajo, la asignación correcta de los recursos escasos
de la sociedad y la acumulación del capital debe tener su origen en una serie
de decisiones de la Economía del Estado que implanten las condiciones que
garanticen la libertad y la competencia. Forjar la competencia es la primera
y fundamental de las ocupaciones de la Economía del Estado en Smith. El
motor del desarrollo es así una variable política, pues es el Estado quien debe
19
poner en marcha las reformas precisas para liberar a la economía. Esas reformas previas para lograr el desarrollo smithiano constituyen el origen de una
extensa agenda de deberes del Estado:
•
•
•
Es preciso eliminar las instituciones y los hábitos de las formas sociales
del pasado (supresión de las leyes gremiales para el acceso a la profesión,
los privilegios de los graduados, la falta de movilidad de los trabajadores
—impuestas por la ley de pobres—, el pago de salarios en especie, la
interferencia en los arrendamientos libres, las limitaciones en la libre
disposición de los bienes).
Es imprescindible eliminar radicalmente las posiciones de privilegio y
monopolio, hijas, las más de las veces, de disposiciones legales. La injusticia y la ineficacia del monopolio deben motivar una intervención
decidida y, sobre todo, perseverante, de la economía estatal.
Es necesario definir una política de libertad de comercio exterior que
elimine el montaje mercantilista de prohibiciones, aranceles y subvenciones, que empobrece al país que las establece.
Esas tres grandes líneas de reforma, previas para el funcionamiento del sistema de libertad natural, lo son en el sentido de que este sistema no funcionará
si esas reformas no se realizan, pero no en el sentido de que sean decisiones
fundacionales tomadas en un momento dado de una vez y para siempre. El
mercado libre hay que ganarlo cada día, eliminando las intervenciones que le
son extrañas, y esa batalla nunca termina.
A esas reformas que integran la primera partida de la agenda del estado,
Smith añade las funciones que el Estado debe desempeñar dentro del sistema
de libertad natural. Ese sistema no funcionará si no se le ofrecen ciertos bienes
y servicios públicos indispensables. Smith pensaba que esos bienes públicos
formaban parte del consumo improductivo de la sociedad. Esto no quiere decir
que no fuesen consumos útiles. Significa simplemente que no constituían inversiones. Por tanto, esos bienes públicos deben ofrecerse, pero su producción
debe vigilarse para que no desborden los límites en que son útiles. Smith ofrece
para esa limitación una disciplina ya apuntada por Petty: relacionar esos bienes
en una lista, que constituirá todo y sólo lo que la Economía del Estado debe
hacer dentro del orden de competencia. La lista comprende los tres conocidos
deberes del Soberano (defensa, justicia y orden público, y prestar servicios de
utilidad general que la empresa privada no puede ofrecer). Lista que debe financiarse con precios, tasas y, mayoritariamente, por impuestos, cumpliendo dos
requisitos: evitar que esa financiación —en especial la impositiva— interfiera
y desanime la inversión empresarial, y obtener los recursos anuales necesarios
para cubrir los gastos públicos, no acudiendo al crédito (deuda pública) más
que para atender a aquellas inversiones que se autofinancien.
Tenemos así enunciados los cuatro mandamientos que deben gobernar una
gestión financiera acertada. Limitar el gasto, elegir impuestos neutrales, equilibrar el presupuesto y respaldar la deuda pública con inversiones rentables.
20
Estas cuatro normas, en las que se encerraba la filosofía financiera de Smith, no sólo eran breves y sencillas. Resultaban también simpáticas a la vigente
moral burguesa. Si a su contenido se atiende, se comprueba que no hacen otra
cosa que convertir en ética estatal lo que eran principios de moral privada.
Esa consideración antropomórfica del Estado constituyó un vehículo extraordinario para facilitar su difusión social. Economía privada y pública poseen
las mismas normas, y su buena gestión debe obedecer a las mismas virtudes.
Economía y sobriedad en los asuntos privados. Economía y frugalidad en la
Administración Pública. El ahorro es una virtud universal para el Estado, individuos y empresas. Como afirmaría el hacendista alemán Van Jakob sentenciosamente: «No existen dos clases de principios de administración económica
(válidos unos para el Estado, ciertos otros para la economía privada), como no
hay dos clases de honradez».
Tenemos diseñado así el mundo de la Economía del Estado en Smith y
apuntada alguna de las razones que facilitaron la difusión de los principios
por los que debía regirse su gobierno.
Sin embargo, el Estado tiene algo más que hacer que forjar las condiciones
para la libre competencia y producir y financiar los bienes públicos indispensable al sistema de libertad natural. La obra de Smith intuyó genialmente las
debilidades más agudas del orden de competencia en ese cuarto estadio histórico de la industria y el comercio, que entonces se iniciaba. La contabilización
de los costes del desarrollo que el sistema de libertad natural ocasiona y la
forma en la que Smith propone cómo la Economía del Estado puede amortizar
estos costes, constituye una parte poco divulgada, aunque fundamental, de La
Riqueza de las Naciones.
Los costes del desarrollo en un sistema de libertad natural discurren en dos
direcciones distintas: la alienación del trabajo y las deseconomías propias de
la aglomeración y degradación del medio urbano, ocasionadas por la industrialización.
El conjunto de ventajas de la sociedad industrial y comercial no debe ocultarnos sus inconvenientes. La gran fuerza del progreso social —la división del
trabajo— puede ser también causa del empobrecimiento espiritual de los trabajadores. Quien sólo fabrica cabezas de alfiler, día tras día, semana tras semana, año tras año, corre el riesgo de que su propia cabeza se transforme en una
cabeza de alfiler. Mientras la estructura de la división del trabajo se hace más
y más compleja, el papel del trabajador individual se hace más y más simple.
En el caso extremo, y utilizando un lenguaje actual, puede decirse que el trabajador individual se convierte en el servomecanismo no lineal más económico.
Pero esta economicidad se consigue al precio de un coste social formidable,
que Smith concretaba en la pérdida de las virtudes intelectuales y sociales del
trabajador, padeciendo éste «una especie de mutilación, deformidad o subnormalidad mental» que no resulta admisible registrar pasivamente.
Por otra parte, la aglomeración urbana de la industria y la degradación de
ese medio urbano contribuían, según Smith, a sumir al trabajador en la oscu-
21
ridad y en las sombras. Su conducta no recibe la atención ni la observación de
nadie, siendo muy probable, por no cuidarse de sí mismo se abandone a toda
clase de vicios.
¿Qué remedios ofrece Smith para prevenir y ahorrar estos costes del desarrollo? No hay más que uno: forjar la personalidad del trabajador por la prestación de servicios educativos sólidos por parte del Estado. Ese gasto público
debe ser generoso y creciente, y es el propio proceso de desarrollo quien debe
soportarlo y financiarlo.
LA ECONOMÍA DEL ESTADO, DOSCIENTOS AÑOS DESPUÉS
Cabe poca duda de que la Economía del Estado de nuestro tiempo, doscientos años después de La Riqueza de las Naciones, difiere profundamente de la
vigente en los tiempos de Smith. Ante todo, por puras razones de cantidad. El
capitalismo actual se apellida con frecuencia como capitalismo mixto, para
destacar el peso y la importancia de la Economía del Sector Público dentro de
la actividad económica total. Un peso y una importancia que, en la mayoría de
los países desarrollados de Occidente, se aproxima al 50 por 100 del PNB.
Los doscientos años que nos separan de Smith han poblado de nuevos deberes la agenda del Estado; deberes que no pueden explicarse tan sólo por la lógica
económica de La Riqueza de las Naciones. La lucha contra la desigualdad económica ha dado contenido a numerosos programas públicos que se justifican
ya en la obra de los propios economistas clásicos —Stuart Mill y Bentham— se
consolidan en los hacendistas alemanes del XIX y se defienden hoy como campo propio de la Economía Estatal por los economistas de todas las ideologías.
Un segundo núcleo de obligaciones de la Economía del Estado arranca de la
eliminación o la mitigación al menos de esas dos plagas periódicas —cuando
no permanentes— de las sociedades industriales: el paro y la inflación. La Hacienda de la estabilización económica que se sigue de la obra de Keynes recoge
este nuevo y creciente deber del Estado que hoy reclama y justifica numerosos
programas de la Economía Pública en los distintos grupos políticos.
Estos nuevos deberes no estaban en la agenda del Estado de Smith. Diríamos, incluso, que la propia obra de Smith explica el porqué. La sociedad que
contempla La Riqueza de las Naciones no es estática. Es un organismo vivo que
tiene una historia y que evoluciona y cambia en la medida en que lo hace su
estructura productiva. La sociedad industrial y comercial que Smith contemplaba no es ya la nuestra, y los problemas que esa sociedad enfrenta hoy son,
en gran medida, nuevos.
Sin embargo, muchas de las viejas preocupaciones smithianas no han desaparecido en nuestro tiempo. Hoy, como ayer, las sociedades aspiraban y aspiran a desarrollar sus economías para escapar de la pobreza, el hambre y el
subdesarrollo. Hoy, como ayer, la asignación correcta de los recursos entre sus
22
distintas utilizaciones sigue siendo un problema económico prioritario al que
el mercado continúa ofreciendo la solución más satisfactoria y gratuita. Forjar
ese mercado con una competencia viable constituye una tarea de la Economía
del Estado de ayer y de hoy. Los defectos del orden de competencia, que eran
ayer genial intuición de Smith, son costes perceptibles y elevados para el ciudadano corriente de hoy, que reclama diariamente la ayuda del Estado para mejorar el cuadro de vida, remediando las deseconomías externas que le afectan.
Por eso, volver a leer a Smith hoy no equivale, en ningún caso, a leer un texto envejecido. Sino a leer un texto clásico, lleno de interés y relevancia económica. Keynes nos recordó a los economistas en una ocasión que no debemos
estudiar Economía buscando en ella un conjunto de recetas o un cuerpo de
conclusiones sistematizadas, aplicables por la política, con las que remediar
los males que la realidad nos presenta. Porque la Economía es más un método
que una doctrina; un instrumento mental, una técnica de pensamiento que
ayuda a quien la posee a extraer conclusiones concretas. En esa técnica del
pensar, en ese método de razonar, Adam Smith fue un gran maestro. Un gran
maestro que nos legó una herencia inapreciable para enseñarnos a ver dónde
residen y cómo se analizan los problemas económicos de una sociedad.
Cuentan que en cierta ocasión Pitt el Joven, entonces Primer Ministro de la
Corona, celebró una reunión junto con Addington, Wilberforce y Grenville, a
la que había sido invitado Adam Smith. Cuando el filósofo moral, ya anciano,
entró en la sala, todos se levantaron, y él les dijo: «Caballeros, siéntense ustedes», a lo que Pitt replicó: «No; permaneceremos en pie hasta que usted se
haya sentado, porque todos nosotros somos discípulos suyos».
Ser economista hoy equivale —se proclame o se ignore— a ser discípulo de
Smith. Al reconocimiento de ese magisterio excepcional que Smith ejerció,
ejerce y ejercerá desde las páginas de La Riqueza de las Naciones se han dirigido mis palabras, que tratan de celebrar el segundo centenario de su obra. Una
celebración obligada en una Academia que, como la nuestra, ostenta la denominación de Ciencias Morales y Políticas, que nunca puede olvidar a quien
fue, antes que economista, un gran profesor de Filosofía Moral.
23
JOAN SARDÁ Y EL PLAN
DE ESTABILIZACIÓN Y LIBERALIZACIÓN
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
INTRODUCCIÓN
El 27 de abril de 1965 ingresaba en la Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas Joan Sardá Dexeus, atribuyéndose la medalla número 22 de la Corporación. Una adjudicación ésta de la medalla 22 que no dejaba de ser casual,
pero que el nuevo académico recibía con manifiesta satisfacción: «nada más
grato para mí que recordar que el primero que ostentó tal medalla fue mi ilustre coterráneo D. Laureano Figuerola, Ministro de Hacienda del Gobierno Provisional, después de la caída de Isabel II, firmante del Decreto de 19 de octubre
de 1868 —cuyo centenario habremos de celebrar dentro de pocos años— en
el que quedó establecida la peseta como unidad básica del sistema monetario
español, se fijó su paridad oro y se intentó, en último término, acercar nuestro
sistema al internacional de la Unión Monetaria Latina». Joan Sardá no pudo
prever, al evocar el nacimiento de la peseta en su discurso, que ésta encontraría su fin en este año 2002, al ser sustituida por el euro, el signo externo más
visible de la Unión Monetaria Europea, que contaría con España como uno de
los países fundadores. La muerte de Joan Sardá, en diciembre de 1995, nos ha
impedido escuchar sus opiniones sobre estos acontecimientos que tanto le hubiera gustado vivir, y que han marcado el final de esa larga historia escrita por
la peseta, cuyo origen definiría el Decreto de Figuerola en 1868 y cuya vigencia
ha llegado al nuevo siglo.
Sin embargo, en esa historia de 134 años cumplidos de vigencia de la peseta
Joan Sardá ha dejado escrito uno de los capítulos más brillantes de la política
monetaria española, sin cuyo conocimiento es imposible entender la vida económica y política de la España contemporánea y explicar la profunda evolución de nuestra economía hacia el proceso de integración europea.
25
A relatar ese capítulo escrito por Joan Sardá en la historia de la peseta se
dirige este trabajo. Dos son las partes que lo integran. La primera trata de
ofrecer al lector una aproximación al personaje que tanto apreciamos los que
tuvimos la suerte de compartir con él algunos acontecimientos que han marcado nuestras vidas, en los que la economía se convertiría en una profesión en
España digna de ejercerse. La segunda trata de contar la decisiva contribución
realizada por Joan Sardá al Plan de Estabilización y Liberalización, como Joan
Sardá lo calificaba, subrayado la importancia de la conjunción para identificar
su fundamental propósito.1
1.
JOAN SARDÁ DEXEUS: UNA APROXIMACIÓN A SU BIOGRAFÍA
DESDE LA UNIVERSIDAD Y DESDE LA POLÍTICA ECONÓMICA
DE SU TIEMPO *
El 13 de abril de 1910 nacía en Barcelona Joan Sardá Dexeus, en el seno de
una familia que Antoni Serra Ramoneda 1 ha calificado como «perteneciente
a la clase media profesional burguesa». Una familia de la que han partido todos los apuntes sobre la biografía de Joan Sardá como un punto de referencia
fundamental para explicar su personalidad. El profesor Fabián Estapé ha afirmado en este sentido que Sardá «unía a su clara inteligencia una gran cultura
que partía de su gran deseo de explotar los filones de cultura que, en su caso,
procedían de su abuelo, Joan Sardá Lloret, poeta, crítico literario y excelente
traductor de obras clásicas y de escritores modernos franceses e italianos (Víctor Hugo, Daudet y Leopardi). Una tarea que debe entenderse desde la perspectiva de la labor de un puñado de escritores catalanes de comienzos de siglo,
entre los que figuran grandes autores como Joan Maragall y Joan Ixart. Los
principales escritos de Joan Sardá Lloret serían recogidos y publicados en tres
volúmenes bajo el título Obres escollides (1914), gozando de general estima».
Una figura destacada del mundo cultural barcelonés fue también Françesc
Sardá Ladicio, tío de Joan Sardá, que se dedicó al dibujo y a la pintura, cola* El conocimiento de la vida y la obra de Joan Sardá se ha beneficiado de la labor investigadora llevada a cabo por la tesis doctoral de Carmen Martínez Vela, ultimada y presentada en la
Universidad Complutense en enero de 1995 bajo el título de Aportaciones de Joan Sardá a la economía española. La tesis se realizó en el Departamento de Economía Aplicada de la Facultad de
Derecho, cuyo director —el profesor Francisco Cabrillo— apoyó el proyecto aceptando como tutor
de la tesis al profesor Lucas Beltrán. En la programación y desarrollo de la tesis desempeñaría un
papel decisivo el profesor Velarde. La tesis doctoral dará origen a la obra Juan Sardá: economista,
publicada en el año 2000, edición acompañada de un excelente prólogo del profesor Velarde, que
ofrece un conjunto de datos biográficos del profesor Sardá fundamentalmente para entender su
vida y su obra. Datos adicionales del profesor Velarde sobre la obra de Sardá se contienen en
Velarde (1997). La información contenida en estos trabajos se ha utilizado en esta presentación
del profesor Sardá.
1
Vid., su trabajo «J. Sardá: nuestro nombre del Plan de Estabilización», publicado en Revista
de Economía, IV trimestre de 1989, 133.
26
borando como ilustrador en distintas revistas: L’Ilustració Catalana, La Actualidad, Ilustració Artística y L’Esquella de la Torratxa. De Françesc Sardá heredará Joan su magnífica colección de pintura, de la que formarán parte obras
maestras de Casas, Rusiñol y Urgell.
Primo de Sardá y compañero de estudios en el Colegio Alemán de Barcelona
sería Miguel Cruells Dexeus, con el cual mantuvo una estrecha amistad. Joan
Sardá permanecería soltero hasta 1978, año en el que contraería matrimonio
con María Cinta Cruells, viuda de su primo.
La formación escolar de Joan Sardá transcurrió en el Colegio Alemán de
San Alberto Magno, una institución prestigiosa y existente de la que derivó
su aprendizaje y dominio del idioma y de la cultura alemanas que admirarían
después sus colegas de la Universidad y que facilitó sus estudios posteriores
de Economía.
Joan Sardá iniciará sus estudios universitarios en 1925, matriculándose en
la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Seguía así la carrera
de su padre, al que apenas pudo conocer, pues falleció cuando el futuro economista contaba sólo cuatro años.
Cuando inició sus estudios universitarios en la Facultad de Derecho no era
fácil pronosticar su posterior dedicación al cultivo de la Economía Política y
la Hacienda Pública. En los planes de estudio de la época estas asignaturas
componían un binomio de materias consideradas como complementarias de
aquellas que definían el núcleo de la licenciatura, en las que buscaban su conocimiento y especialización los futuros licenciados en Derecho para el ejercicio
de la abogacía (Derecho Civil, Mercantil, Administrativo, Internacional y Político), asignaturas que contaban con excelentes maestros. Pues bien, Joan Sardá, contrariando esta corriente general, decidiría buscar en el conocimiento de
la Economía Política y la Hacienda Pública el ejercicio futuro de su profesión.
Una elección que obliga a preguntarse algunas cosas: ¿qué ambiente dominaba en la Facultad de Derecho de Barcelona en cuanto a las enseñanzas de estas
dos materias?, ¿quiénes fueron sus maestros?, y cómo fueron transcurriendo
los estudios de Joan Sardá en ambas?
En verdad, la enseñanza de la Economía Política y la Hacienda Pública contaron con razones poderosas para atraer la atención de los estudiantes catalanes a partir del curso de 1904.
Precisamente ese año, el día 5 de abril, tomaba posesión de su cátedra de
Economía Política y Hacienda Pública quien acababa de ganarla por oposición brillantemente: el profesor Antonio Flores de Lemus, un economista que
lideraría la modernización de los estudios de ambas materias en la España que
va de comienzos del siglo XX a 1936. Esta llegada del profesor Flores de Lemus
a la Universidad de Barcelona estuvo rodeada de una singular expectación,
pues el joven profesor venía precedido de una justa fama y se esperaban sus
enseñanzas, que se creían traerían a las aulas españolas las ideas económicas
y financieras vigentes en el mundo.
27
De esta llegada de Flores de Lemus a su cátedra de Barcelona contamos con
un testigo excepcional: uno de los alumnos de la Facultad de Derecho llamado
Agustín Calvet, quien, más tarde, populizaría el seudónimo de Gaziel desde el
periódico La Vanguardia, que llegó a dirigir durante varias décadas. Gaziel se
refirió a esta llegada de Flores de Lemus en una crónica en que ofreció el testimonio de su primera clase: «De regreso de Alemania, donde se había formado
al lado de Wagner, Schmoller y otros teóricos de la nueva economía, Flores
de Lemus nos formuló la primera pregunta a quienes éramos sus alumnos
“¿saben ustedes matemáticas” Al contestarle negativamente la mayoría de sus
alumnos, nos aconsejó, con toda franqueza, que nos dedicáramos a cualquier
otro menester menos al de querer aprender y entender los problemas de la
Economía Política y la Hacienda Pública. Pero la novedad jamás soñada fue
que aquel extraño catedrático no ocultaba su desprecio por el sistema universitario español de aquel entonces, llegando a decir a sus alumnos que, mientras no se modificase la organización de los estudios, mejor sería cerrar las
clases y que catedráticos y alumnos se fueran a tomar el sol. No obstante estos comienzos, el nuevo profesor nos conquistó enseguida: era un catedrático
como no se tenía ni idea. Al momento se vislumbró el camino que seguiría este
hombre nuevo, inteligente y realista que explicaba con brío y con un profundo
conocimiento de la materia y de los problemas de la economía y la hacienda de
los pueblos. Nos aconsejaba que no perdiéramos el tiempo empollando asignaturas estúpidas y nos aconsejaba, también, que una vez recibido el título de
licenciados, fuésemos al extranjero a completar los estudios».
Gaziel concluía este retrato constatando su pesar por el hecho de que la
limitación de sus conocimientos matemáticos le impidiera aprovechar debidamente las enseñanzas de este profesor excepcional. Esa limitación de Gaziel no
afectó a otros alumnos, que se decidieron a continuar sus estudios de Economía Política y Hacienda Pública, convirtiéndose en lo que el profesor Velarde
ha calificado como el Grupo de Barcelona 2, que constituyó el primer núcleo de
la Escuela de Flores de Lemus.
Parece realmente sorprendente que ello ocurriera en el muy escaso tiempo
en que Flores enseñó en la Universidad de Barcelona, ya que, por una Real Orden del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes de 3 de septiembre de
1906, se disponía que el catedrático numerario de Economía y Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de Barcelona quedara agregado en comisión
de servicios al Ministerio de Hacienda para auxiliar los trabajos del mismo.
Sin embargo, esa breve estancia en barcelona y la que posteriormente tendría lugar en los años 1907 a 1909 despertaron el interés y mantuvieron la
fidelidad de algunos de los discípulos de Flores, fidelidad que se manifestaría
en que ese Grupo de Barcelona, en los viajes de Flores a la Ciudad Condal,
2
Vid., a este respecto, la detallada exposición contenida en el Volumen VI de Economía y
Economistas Españoles sobre el llamado Grupo de Barcelona de los discípulos de Flores de Lemus,
XXVII y ss.
28
aprovechara esas oportunidades para reunirse con el maestro y recibir sus
orientaciones y consejos.
Fueron esos discípulos de Flores los que ejercieron las enseñanzas de Economía Política y Hacienda Pública en los años veinte, cuando Joan Sardá cursaba sus estudios de Derecho. Podemos preguntarnos así: ¿quiénes de esos
discípulos de Flores fueron los maestros de Sardá y a quiénes consideró él sus
verdaderos maestros?
Joan Sardá no tuvo demasiada suerte con el catedrático que tenía encomendadas las enseñanzas de Economía Política y Hacienda Pública en 1925. Se
trataba de Jaime Algarra, que había sucedido en la cátedra al maestro Flores
de Lemus. Contaba este profesor con un manual, titulado pretenciosamente
Teorética, con el que ofrecer a sus alumnos la base de su formación económica. Quien se acerque hoy a la obra, publicada en dos volúmenes, reconocerá
sus graves efectos, que Joan Sardá resumiría en uno sólo: su marcada obsolescencia respecto de los conocimientos vigentes en la Economía Política y en
la Hacienda Pública de su tiempo. La obra se quedaba en la Economía y la
Hacienda de veinte años atrás, cuando la escuela histórica alemana dominaba las enseñanzas de la Economía, y no atendía al dominio que ya entonces
existía de la escuela de Cambridge y de la obra de Alfred Marshall, que había
revolucionado las enseñanzas de Economía a partir de 1890. Una situación
que no variaba con la utilización que también realizaba Algarra del Manual de
Historia de la Economía de Conrad, que, a pesar de algunas ventajas docentes,
detenía su narración en el mismo punto en el que no había hecho la Teorética
de Algarra. Es decir, en la que Algarra denominaba «escuela histórica», ignorando las aportaciones del marginalismo y las decisivas de Alfred Marchall.
A estos planteamientos negativos, el exigente estudiante Sardá añadía la
excesiva dedicación de Algarra a los asuntos de su bufete, más que a la puesta
al día de las enseñanzas de la Economía Política y la Hacienda Pública y al
conocimiento y difusión de las innovaciones que se estaban produciendo en
sus estudios.
De esta manera, Jaime Algarra se convirtió en el primer profesor de Joan
Sardá, pero de ninguna manera fue su maestro, reconocido por él como tal.
Los verdaderos maestros de Sardá fueron otros discípulos de Flores de Lemus del Grupo de Barcelona, con la excepción señalada de un economista catalán que no formaba parte de él.
El maestro principal de Sardá fue un economista respetado del Grupo de
Barcelona: José María Tallada y Pauli, ingeniero industrial, quien decidiría
continuar sus estudios de Economía tras obtener una beca de la Junta de Ampliación de Estudios, que dirigía, en el campo de especialización en materias
económicas, por aquel entonces, el propio profesor Flores de Lemus, quien dirigía sus pasos hacia la Economía para estudiar materias sociales y los problemas del empleo. Tras de estos estudios, Tallada ejercería la docencia de forma
constante. Fue, en primer lugar, profesor de Economía Social de la Escuela de
Funcionarios de la Mancomunidad de Cataluña. Tallada dedicaría una aten-
29
ción especial a lo largo de su vida académica y profesional a las materias sociales y al problema del empleo, gozando de gran prestigio y autoridad entre los
economistas de su tiempo, y fue el autor de numerosos trabajos de economía
aplicada, llenos de buen sentido, que aparecerían en las principales revistas de
la especialidad. En el campo de la Hacienda Pública, José María Tallada es autor de una monografía sobre la historia de nuestra hacienda pública, Historia
de las finanzas españolas en el siglo XIX, cuyo uso por los historiadores ha sido
constante hasta la actualidad.
Tallada conocía bien el aprovechamiento con el cual Joan Sardá realizó sus
estudios de Derecho en la Universidad de Barcelona, que concluirían con el
premio extraordinario de la licenciatura, obtenido tras un examen que versó
sobre el Tratado de Versalles. Es sobre ese conocimiento sobre el que se apoyaría la primera propuesta de Tallada para incorporarle a las enseñanzas de
Economía, como afirmaremos más adelante.
El segundo maestro reconocido por Joan Sardá fue José Vidal i Guardiola,
al que el Grupo de Barcelona consideraba como el primer discípulo de Flores.
El magisterio y los consejos de Flores le llevarían también a realizar sus estudios de postgrado en Alemania con el propósito de especializarse en Economía
y Administración Pública. Autor de numerosos estudios sobre problemas de
economía aplicada, dirigiría la revista Economíe i Finances y desempeñaría
sus enseñanzas en l’Escola d’Alts Estudis Comercials.
El tercero de los maestros de Joan Sardá sería José A. Vandellós, al cual le uniría una larga amistad y admiración. Vandellós no fue discípulo directo de Flores
de Lemus, aunque sí indirecto, porque —según distintos testimonios— recibió
las enseñanzas del que hemos calificado como primero de los componentes del
Grupo de Barcelona: José Vidal i Guardiola. Los trabajos de Vandellós discurrieron en el seno de una institución inspirada por l’Institut d’Investigacions Economiques, en la que aparecieron distintos estudios sobre aspectos económicos
con tratamiento estadístico de la realidad española, y especialmente de la catañana. L’Institut d’Investigacions Economiques difundió estos trabajos, creando
un interés por conocer la dimensión estadística de los fenómenos económicos
en España. Joan Sardá apreció los trabajos de Vandellós, pues pensaba siempre
que la base empírica de la economía constituía un elemento, fundamental para
la aplicación de los conocimientos económicos a la vida de un país.
José A. Vandellós, después de estudiar la carrera de Derecho, decidió continuar su aprendizaje de Economía en el extranjero. Fue discípulo de Corrado
Gini, famoso y competente estadístico italiano del que recibiría una formación
seria en Italia, viajando más tarde a London School of Economics, centro que
Vandellós consideraba básico para la instrucción y formación completa de un
economista en su tiempo.
Fue esta valoración de la London School of Economics la que le llevó a aconsejar muy vivamente a Sardá que no dejase de conocer su organización y sus
enseñanzas. Y efectivamente éste se desplaza a la London School en el verano
de 1929, trabajando bajo la dirección de un economista notable, que tenía gran
30
prestigio en este centro: Theodor Gregory. El gran economista Lionel Robbins
se refiere a él como «uno de los mejores profesores de los años veinte, que contribuyó de forma muy importante a elevar el nivel de los estudios de la London
School». Gregory formaría parte de varias comisiones oficiales, incluyendo el
McMillan Committee on Industry and Finance, y actuaría como asesor económico del gobierno de la India de 1938 a 1946. Conocedor profundo —en opinión
de Robbins— de la desintegración de la economía internacional en el período
de entre-guerras, sus obras sobre la teoría del dinero y la política monetaria
marcaron líneas de avance importantes que hubieran evitado muchos de los
problemas creados en esa etapa. El análisis de los problemas económicos de
esa etapa se hizo por Gregory de forma meticulosa, analizándolos en el curso
del tiempo, concediendo gran importancia a éste, a la relevancia de los tipos de
cambio y a las corrientes financieras. Subrayó, asimismo, que la estabilidad del
tipo de cambio reflejaba la estabilidad de los precios relativos entre distintos
países y concedió a esta variable una gran importancia para prever la marcha
del nivel de precios. Quizá la obra más destacada de Gregory sea su introducción a la reedición de la History of Prices and of the State of the Circulation
during the Nine Years, 1848-1856. In two volumes: forming the fifth and sixth volumes of the History of Prices from 1792 to the present time, donde quizá germina
—como ha afirmado el profesor Velarde— la gran obra póstuma de Sardá: La
política monetaria y las funciones de la economía española del siglo XIX.
Joan Sardá sintió mucho no poder satisfacer su curiosidad de conocer a Keynes en su viaje a Londres debido a que éste estaba fuera de Inglaterra, pero de
su viaje a la London School se llevó como tarea la de abordar a fondo el mundo
de las ideas keynesianas.
Su segunda estancia en el extranjero fue aconsejada por su maestro José
María Tallada y apoyada por Agustín Viñuales, discípulo directo de Flores en
Madrid. Sardá logrará una beca de la Generalidad para realizar estudios de
Economía en la Universidad de Munich, en donde trabajaría con el profesor
Adolf Weber, cuya obra más difundida será su Tratado de Economía Política,
traducido posteriormente por otro discípulo de Flores, José Álvarez Cienfuegos, y editado por la Casa Editora Bosch a partir de 1935. El trabajo de Sardá
sobre este Tratado le facilitará una visión general del pensamiento económico
y un conocimiento preciso de las aportaciones de la Escuela de Viena y de las
primeras contribuciones de Schumpeter.
A partir de la premisa de su formación universitaria —adquiría dentro y
fuera del país—, una conclusión inevitable parecía ser que su paso siguiente
fuera el desempeño de una función docente, que Joan Sardá iniciará en su
Barcelona natal de la mano de su maestro José María Tallada. Este contacto con Tallada lo realizará recién terminada su licenciatura en Derecho en
1930, iniciando el desempeño de sus primeras explicaciones de Economía en
L’Escola de Administració Pública, creada para la formación de funcionarios
públicos por la Mancomunidad de Cataluña, y cuya cátedra regentaba Tallada.
Tras doctorarse en Madrid (única Universidad autorizada entonces para la or-
31
ganización de los estudios de Doctorado), continuará su colaboración con José
María Tallada, cambiando muy pronto de escenario. En efecto, el Decreto de
1 de junio de 1933 creaba, para iniciar sus actividades en el curso 1933-34, la
Universidad Autónoma de Barcelona. Y el 7 de septiembre de ese mismo año
se publicó el Decreto que aprobaba el Estatuto de la Universidad y establecía
los principios de su funcionamiento.
Dentro de la Universidad Autónoma, la Facultad de Derecho verá reformados sus planes de estudios al crearse tres posibles especialidades abiertas al
alumnado en los dos últimos cursos de la licenciatura: Derecho Público, Derecho Privado y Estudios Económicos. El profesorado verá también alterado el proceso de su selección con dos alternativas posibles: personal docente
libremente designado por el Patronato de la Universidad y el procedente de
la celebración de los concursos oposición. Con arreglo al primer régimen, fueron nombrados catedráticos para el desempeño de las enseñanzas económicas
José Vandellós, José María Tallada, Manuel Reventós y Sánchez Sarto. Como
disponía el título VIII de sus Estatutos, la Universidad Autónoma utilizará
asimismo para la selección de su profesorado la vía del concurso-oposición.
Precisamente Joan Sardá concursaría y obtendría la plaza de primer ayudante
de Economía en 1934 Contaba entonces veinticuatro años.
Todo hacía esperar que esa carrera como docente continuara de la manera
brillante que se había iniciado, trabajando en el escenario de la Universidad
Autónoma de Barcelona, que él estimaba como propio para el desempeño de
la función docente e investigadora. Y es justamente aquí donde los hechos posteriores contradicen, inconcebiblemente, este supuesto tan fundado. Porque
Sardá vuelve, efectivamente, a la Universidad Autónoma de Barcelona como
catedrático de Hacienda Pública y como Decano de la Facultad de Ciencias
Económicas y Comerciales en 1970, cuando contaba ¡sesenta años!
¿Cómo fue posible que un universitario de la calidad de Joan Sardá tardara 36
años en poder ejercer la docencia en el campo de la Economía en el que se había
especializado, y en el escenario de Barcelona en que deseaba desarrollar sus actividades? ¿Qué había sucedido en esos 36 años que van de 1934 a 1970?
El punto de partida para entender esta contradicción, en apariencia inexplicable, se encuentra justamente en el inicio de su carrera universitaria como
profesor ayudante de Economía en la Universidad Autónoma de Barcelona.
Esto sucedía en 1934, y quien haya escuchado a Joan Sardá hablar de este
tiempo sabe bien que se sentía plenamente integrado en la Universidad Autónoma, de la que formaban parte los catedráticos que en verdad fueron sus
maestros. Es entre ese núcleo de profesores y en el ambiente creado en la Universidad Autónoma de Barcelona en el que creyó encontrar el medio ideal para
el ejercicio de su vocación de economista.
En la Universidad estatal o central de Barcelona —como hemos afirmado—
desempeñaba las enseñanzas de Economía en la Facultad de Derecho Jaime
Algarra, lo que alejó a Joan Sardá de todo intento de enlazar o establecer relación con esta Universidad.
32
La apuesta de su carrera docente por realizar su trabajo exclusivamente en
la Universidad Autónoma de Barcelona, despegándose de cualquier relación
con la Universidad estatal, fue una apuesta perdida muy pronto. El 16 de febrero de 1936 la nueva política educativa del Ministerio de Educación de la
II República finalizaba esta aventura universitaria de la Autónoma, con un
gran coste para la futura carrera académica de Sardá y para el progreso de la
Economía en el país.
Sólo cinco meses separaban este fin de la corta experiencia docente de la
Universidad Autónoma de Barcelona de la tragedia de la Guerra Civil, que iba
a alterar la vida de Joan Sardá en cuanto a su objetivo de desempeñar una
cátedra de Economía en su ciudad natal. La Guerra Civil supuso para la Universidad Autónoma de Barcelona la diáspora de su profesorado José Vandellós
partió hacia Venezuela, donde desarrolló una gran tarea en la construcción de
una base estadística que garantizara la información continuada sobre ese país.
Una tarea que interpretó ejemplarmente y que todos los que la conocieron no
han dejado de alabar. Vandellós pasaría después a Estados Unidos, trabajando
para Naciones Unidas. Sánchez Sarto encontró su exilio en Méjico, y también emigraron otros profesores (Vidal i Guardiola y Reventós). En España se
quedaron los menos, entre ellos el maestro de Sardá, José María Tallada, que
residió primero en Salamanca para volver después a Barcelona. Sin embargo,
lo peor no fue esto, sino que el posible ejercicio de la docencia en Cataluña no
contaría en muchos años sino con la Universidad estatal, regida en el campo
de la Economía, como ya se ha dicho, por Jaime Algarra, hacia el que el grupo
de economistas de la Autónoma no tenía especial respeto, ni Algarra, por su
parte, los iba a ayudar tampoco.
¿Y qué fue de Joan Sardá? La respuesta la ofrecería él mismo en una entrevista
realizada por Armando Carabén, bajo un título que es obligado retener porque
pocos han acertado tan bien, y con menos palabras, al describir —en su titular—
la personalidad de Sardá. La entrevista se titulaba L’agradable escepticisme d’un
liberal, una tarda amb Joan Sardá (publicada en la Revista Económica de Catalunya, n.º 5, 1987, pp. 50 y ss.): «En aquella época, una vez comenzada la Guerra
Civil, participé en las reuniones de S’Agaró convocadas por Josep Tarradellas. El
motivo real de estas reuniones era obtener los dineros que necesitaba la Generalitat para afrontar los gastos de la Guerra Civil. También era preciso establecer
orden entre las autoridades e instituciones monetarias y en los procesos presupuestarios. A esos dos puntos trataron de atender los “acuerdos de S’Agaró”,
integrados por un conjunto dilatado de disposiciones 3». A estas reuniones asistió Sardá convocado como vicesecretario de la Asociación de Banqueros del
Nordeste de España, cargo para el que fue nombrado en vísperas de la Guerra
Civil, en 1935. «En esas reuniones de S’Agaró —confesará con orgullo— defendí
la instauración de un impuesto sobre el volumen de ventas apreciado a través de
3
Sobre el contenido de estos acuerdos, vid., el trabajo de BRICALL, JOSÉ M., «El profesor Sardá y els decrets de S’Agaró», publicado en la Revista Económica de Catalunya, 1987, n.º 5, pp. 59
y ss.
33
la cifra de negocios de las empresas, que constituía la entrada por Cataluña en
España de este tributo al que la mayoría de los países europeos habían fijado su
atención en la primera posguerra mundial».
La Guerra Civil llevó a Sardá a Aragón en 1938, y allí estuvo en el Estado Mayor en el frente de Teruel, concretamente en la comarca del Maestrazgo. Cuando
se decidió la batalla del Ebro, convencido como muchos catalanes del fin práctico de la Guerra Civil, Sardá viajó de una España a la otra, siendo ingresado, cerca de Pamplona, en un campo de concentración: «Cuando yo llegué a Pamplona
quise contar con los avales correspondientes para conseguir un puesto de trabajo con el que salir del campo de concentración en el que estaba recluido». Ese
deseo de Sardá se decidiría en Burgos, donde estaba situada la capital, entonces
poblada de catalanes emigrantes. «Trías de Bes, que era asesor de Cortina, ministro de Asuntos Exteriores, sabía que yo conocía el alemán y me reclamó para
trabajar en una oficina que preparaba un boletín de información secreta para el
Ministerio de Información, en aquel tiempo en manos de Serrano Súñer».
Acabada la Guerra Civil, vuelve a Barcelona y tiene que optar, como medio
de vida, por su incorporación a un bufete de abogados que se ocupaba de temas
bien distantes a su especialización. Todo ello sucede hasta noviembre de 1941,
un año en el que se inicia el doloroso viacrucis de las oposiciones a cátedra que
tanto coste y desengaños supusieron para él. Un coste que se manifestará en la
gran demora en conseguir el ingreso en el escalafón de catedráticos de la Universidad y poder ejercer sus funciones en su escenario predilecto de Barcelona.
Ciertamente, Sardá no era un buen opositor. Sus dotes expositivas no eran
las mejores, aunque fueran excelentes, por la claridad y competencia sus investigaciones, siendo incapaz, por otra pare, de ajustarse a lo que en las oposiciones de entonces se denominaban trincas, que se realizaban en los dos primeros
ejercicios, y cuya práctica efectiva había degenerado en la utilización de argumentos más ajustados al efectismo la contundencia que a un diálogo constructivo que permitiera apreciar, pacíficamente, al tribunal la personalidad y la
obra presentada por los opositores. Como había afirmado Ortega y Gasset, al
juzgar críticamente esta práctica, para ganar unas oposiciones en España «hay
que ser un gran tenor para cantar los elogios a la propia obra y ser un fiero jabalí para atacar la ajena», una práctica que Sardá despreciará. En tercer lugar,
cuidó poco su relación con los economistas que, desde Madrid, dirigían el profesor Flores de Lemus y sus discípulos. No se relacionó tampoco con quienes
dirigieron sus cursos para la obtención del grado de doctor cuando estuvo en
Madrid para realizarlo. Finalmente, Jaime Algarra, el heredero de la cátedra de
Flores en Barcelona, no fue santo de su devoción, y éste no dio apoyo alguno a
la candidatura de Joan Sardá cuando las oposiciones fueron convocadas.
Esto ocurría en 1941, año en que se convocaban las cátedras de Economía
Política y Hacienda Púbica de las facultades de Derecho en las universidades
de Zaragoza, Valencia y Oviedo, a las que concurrieron cinco opositores: Valentín Andrés Álvarez, Manuel de Torres Martínez, Miguel Paredes Marcos, José
Castañeda Chornet y Joan Sardá Dexeus. Los catedráticos que saldrían de esta
34
oposición serían Valentín Andrés Álvarez para la Universidad de Oviedo, Manuel de Torres Martínez para la Universidad de Valencia y Miguel Paredes Marcos para la Universidad de Zaragoza. No obtuvieron plaza dos destacados opositores que iban a figurar entre los economistas más considerados poco tiempo
después: José Castañeda y Joan Sardá. Su disconformidad con la decisión del
tribunal fue obvia, y se manifestó en distintas declaraciones de ambos.
Sin embargo, los dos perseveraron en su propósito de convertirse en catedráticos de Economía. Y pronto lo iban a conseguir. José Castañeda ganaría
la cátedra de Teoría Económica de la nueva Facultad de Ciencias Políticas y
Económicas en 1945, y Joan Sardá concurriría a las cátedras de Economía
Política y Hacienda Pública de las facultades de Derecho de las Universidades
de Murcia y Santiago de Compostela, convocadas en 1944. La oposición a esas
cátedras se celebraría mucho más tarde. Los firmantes que acudieron a la oposición, en 1946, serían únicamente dos: Joan Sardá y Alberto Ullastres, quienes, pese a ser opositores, trabaron una larga y pacífica amistad que habría de
prolongarse desde la Universidad al campo de la política económica. Los dos
obtuvieron lo que pretendían: Joan Sardá fue catedrático de la Universidad de
Santiago y Alberto Ullastres catedrático de la Universidad de Murcia. Por fin,
el viejo propósito de Sardá de convertirse en catedrático de Universidad en
Economía se cumplía así doce años después de haber sido nombrado primer
ayudante de Economía Política en la Universidad Autónoma de Barcelona.
Llegar a la cátedra no significó permanecer en ella, porque resultaba realmente difícil residir en Barcelona y enseñar en Santiago de Compostela. El
lector debe imaginar las dificultades de viajar en ferrocarril, como era el caso,
y desplazarse entre estas dos ciudades españolas. Como afirmó Joan Sardá, estaba más tiempo en el tren que en la Universidad de Santiago. Quedaba como
alternativa investigar, y para eso la cátedra le daba oportunidades de tiempo
no despreciables. Pero ¿qué tiempo y cómo aprovecharlo? Compañeros que
ejercían en la cátedra en Santiago trataron de convencerle de que Santiago
y Cambridge eran la misma cosa, a lo que Sardá respondía con humor que
existían dos diferencias: el idioma, por una parte, y por otra, la biblioteca.
Las dotaciones de ésta en aquellos tiempos difíciles de la posguerra eran dramáticamente reducidas. Apenas llegaban novedades y no existía presupuesto
para adquirirlas. No obstante, aprovechó el tiempo que le dejaba su ocupación
académica en investigar, y es durante esa etapa de Santiago cuando escribe
La política monetaria y las fluctuaciones de la economía española en el siglo XIX,
considerada una de sus obras más acabadas e interesantes.
Al año siguiente, 1949, Sardá terminó presentando la excedencia en la Universidad de Santiago, y residió en Barcelona los cinco años siguientes. Cinco
años dedicados por completo a la investigación, iniciada con un trabajo de
largo alcance dedicado a Las uniones aduaneras y uniones económicas, que
habría de formar parte del ambicioso proyecto de José Larraz promovido
desde la Sociedad de Estudios y Publicaciones, que él había constituido con
la ayuda y colaboración de los grandes bancos españoles para acumular los
35
documentos que pudieran inspirar la actitud española en el proyecto ya en
marcha de la futura Unión Europea. Sardá invertiría dos años en la redacción
de su trabajo en los que viajó a Ginebra, Bruselas y Kiel para disponer de
la información necesaria. Con su competencia habitual, ofrecerá un estudio
acabado sobre el tema dividido en dos grandes partes, en las que se analizaban, en primer lugar, las principales uniones aduaneras: el Zöllvearein (la
gran unión aduanera alemana), la Unión Aduanera Astro-Húngara, la Suiza y
la Italiana. En la segunda parte, se presentaban y evaluaban la integración de
la economía alemana, tal y como se realizó en el período 1936-1941, la experiencia del Benelux y la unificación económica europea, con la creación de la
Unión Europea de Pagos.
Esta obra fue reeditada en los Escritos del profesor Sardá, ofrecidos en el
homenaje que le dedicó el Banco de España en Barcelona en 1987: como afirmaba en la larga presentación que redacté para esa obra, la monografía de
Joan Sardá mostraba «los resultados de un largo trabajo, sólidamente documentado, sobre las principales experiencias históricas disponibles de uniones
arancelarias y uniones económicas».
De estos años de Barcelona data también su Manual de introducción a la
Economía, que tuvo una utilización extraordinaria en un lugar bien lejano: el
de la Universidad Central de Caracas, en Venezuela.
La explicación de que se utilizara en lugar tan distante es que un gran amigo
suyo desde los tiempos de estudiantes —Pere Grases— fue consultado por el
propio Sardá sobre si existirían posibilidades de desarrollar su ejercicio profesional como economista en Caracas, donde Grases se había exiliado y afianzado su posición en pocos años. Grases planteó esta posibilidad a la dirección
del Banco Central de Venezuela, y su presidente —Doctor Gonzalo Gorrondona— aceptó de inmediato la posibilidad de incorporar al profesor español a las
tareas del banco central venezolano. En junio de 1951 se formalizó el acuerdo por el que Sardá quedaba incorporado al Banco Central de Venezuela. Se
trasladó, por tanto, inmediatamente a este país, integrándose en el equipo de
expertos, consejeros del banco central. Así, desde 1951 a 1956, ejerció su profesión de economista en la república venezolana. En el banco central, pronto
adquirió un prestigio extraordinario, corriendo a su cargo la coordinación del
Informe Anual y la interpretación de la evolución económica de Venezuela en
una Memoria anual que el banco central publicaba al fin de cada ejercicio.
Por su parte, Sardá confesó que su estancia en el banco central venezolano
le permitió conocer directamente los problemas monetarios y bancarios, que
ocupaban un lugar prioritario en sus estudios y en su trabajo. El estudio de
esos problemas y la búsqueda de sus soluciones para el caso de Venezuela le
permitieron, además, conocer y tratar con los economistas y directivos de las
instituciones nacidas de los acuerdos de Bretton Woods: Fondo Monetario
Internacional y Banco Mundial.
Pero su profesión como economista no se agotaba en las labores de información y consejo desempeñadas en el banco central venezolano. Sardá era
36
también un profesor, que pudo ejercer su vocación probada e innegable en la
Universidad Central de Venezuela en Caracas. En ella, y dentro de la cátedra
de Teoría Económica de la Facultad de Ciencias Económicas, desarrolló unas
lecciones que adquirieron singular prestigio, y en las que utilizó su Manual.
Como ha afirmado Pere Grases 4, «En esa enseñanza Sardá adiestrará a las jóvenes generaciones de economistas venezolanos que iban a desempeñar puestos directivos clave en la sociedad y en la política de Venezuela».
En 1953 aparecía por fin una convocatoria de oposiciones a la cátedra con la
que había soñado Sardá: la de Economía Política y Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Cátedra a la que la convocatoria añadía la de Economía Política y Hacienda Pública de la Universidad
de Murcia. Esta oposición habría de amargar la vida de Sardá y diferir, una
vez más, la posibilidad de explicar Economía en el escenario en el que había
deseado hacerlo desde 1934.
A la presentación de los ejercicios de esa oposición comparecieron cinco
opositores, entre ellos Joan Sardá, que era el único opositor con título de catedrático. Por otra parte, Sardá había ampliado considerablemente las publicaciones procedentes de su investigación, nunca interrumpida desde la obtención de la cátedra de Economía Política y Hacienda Pública de la Universidad
de Santiago de Compostela. Se encontraba así, a sus 43 años, con una experiencia y una madurez indiscutibles, y con la prueba de una vocación docente
que aspiraba a desarrollar en el lugar que siempre había deseado.
Pese a todo ello, el tribunal decidió no votarle mayoritariamente para el
número 1 de la oposición que era el que decidía la ocupación de la vacante
de Barcelona. Más aún: le votó en segundo lugar, lo que equivalía a proponerle para ocupar la cátedra de Murcia, a la que ya habrá opositado cuando
obtuvo, por preferencia personal, la cátedra de Santiago de Compostela. No
puede extrañar que esta decisión disgustará profundamente a Joan Sardá, que
conservaría un amargo recuerdo de este acontecimiento durante los años siguientes de su vida. Sardá no sería el único perdedor de esta decisión, porque
en 1953 —el año en que se celebraron esas oposiciones— se creaba la Facultad
de Ciencias Económicas y Comerciales en la Universidad de Barcelona. Sardá
hubiera sido un excelente decano de esa nueva Facultad, en la que podía haber
ingresado como catedrático si la plaza de la cátedra de Economía y Hacienda
a la que opositó se le hubiese concedido. Así pues, la negativa del Tribunal
que le juzgó obstaculizaba —si es que no impedía— además su desempeño de
funciones directivas y docentes en la nueva Facultad de Ciencias Económicas
y Comerciales de Barcelona. El coste oportunidad de esta decisión es difícil de
estimar, aunque es obvio que fue muy elevado, al renunciar a un profesor que
gozaba de un reconocimiento general por su calidad como economista entre
quienes ejercían la profesión en Barcelona y entre quienes, más tarde, serían
los profesores de la nueva Facultad.
4
Vid., su trabajo «El doctor Joan Sardá Dexeus a Venezuela (1951-1956)», publicado en la
Revista Económica de Cataluña, n.º 5, 1987, pp. 63 y ss.
37
1.1.
JOAN SARDÁ AL FRENTE DEL SERVICIO DE ESTUDIOS DEL BANCO DE ESPAÑA: UNA
AFORTUNADA CASUALIDAD
Sorprendentemente, esta reiterada desgracia va a verse compensada por la
fortuna que no le había acompañado en el ejercicio de la función docente en
Economía. A finales de 1956 una serie de circunstancias singulares van a llevar
a Joan Sardá a la Dirección del Servicio de Estudios del Banco de España. La
reorganización de nuestro banco central en el otoño de 1956 motivó que el
director hasta entonces del Servicio de Estudios —el profesor Mariano Sebastián— pasara a ocupar el cargo de secretario general del Banco, dejando libre
su puesto. Esa vacante contaba con muchos aspirantes desde dentro y desde
fuera del Banco de España. Como testigo directo de esos acontecimientos, puedo afirmar que la intervención del profesor Mariano Sebastián resultó decisiva
para el nombramiento de Joan Sardá. Convenció a éste para que aceptara la
propuesta, logró incluirle en primer lugar en el tema de aspirantes a posibles
directores que debía presentar al Gobernador, y éste al Consejo del Banco, y
redactó la nota en la que se destacaba con especial acento sus méritos para el
desempeño del puesto. En definitiva, una propuesta bien definida y tenazmente defendida que motivó que el Gobernador —Joaquín Benjumea— presentase
a Joan Sardá «con preferencia a los otros dos candidatos». El Consejo del Banco eligió, por mayoría abrumadora, el 10 de noviembre de 1956, a Sardá para
el desempeño de la dirección del Servicio de Estudios.
Esta presencia del profesor Sardá al frente del Servicio de Estudios del Banco de España duraría hasta 1965, definiendo una época que el historiador Pablo Martín Aceña ha calificado con acierto como la «era Sardá» 5.
Quizá sean tres los rasgos que caracterizan a esa «era Sardá». El primero es la
mejora espectacular en la información del Banco de España sobre los datos y decisiones de la política monetaria del país, así como sobre los referentes a la economía general. La difusión de esta información y el prestigio que fue adquiriendo
constituyeron un respaldo al acierto de su elección como director del Servicio de
Estudios. El segundo será la mejora ostensible en la calidad de los dictámenes
e informes con los que el Banco asesorará al gobierno, y sus enjuiciamientos
valiosos sobre la política económica del país. El tercero, el ingreso en el Servicio
de Estudios del Banco de España de los economistas salidos de las nuevas facultades universitarias, que demostraron sus capacidades para contribuir a consolidar una profesión que permitía el mejor desempeño de la política monetaria y la
general del país. El Servicio de Estudios del Banco de España se iba a convertir
desde entonces en el testimonio vivo de la llegada de los economistas al ejercicio
de su profesión a su reconocimiento por la sociedad española.
La obra más destacada del Servicio de Estudios del Banco de España en la
que se ha denominado «la era Sardá» es, sin duda, la definición e instauración
del Plan de Estabilización de 1959, que cambiaría decisivamente el rumbo de
5
38
Vid., su obra El Servicio de Estudios del Banco de España, Banco de España, Madrid, 1999.
la economía española y edificaría las bases del desarrollo económico de España durante los años de la década de 1960. El profesor Sardá sería indiscutible
intérprete de este programa económico que recibió el nombre oficial de Estabilización y que Joan Sardá preferiría calificar como Plan de Estabilización y
Liberalización de la economía española. Al contenido de este programa y a los
datos fundamentales de la contribución de Sardá a su redacción, implantación
y difusión en la economía se refiere la segunda parte de este trabajo.
En el Servicio de Estudios, la labor de Sardá se manifestó en otras direcciones: su constante defensa de la política de estabilización y liberalización de la
economía española, a la que respondió el programa definido en 1959; la mejora de los instrumentos de la política monetaria, labor que no pudo culminar
plenamente y que constituiría la herencia dejada a sus sucesores, que pudieron
partir de su experiencia y sus ideas; la concentración en el Banco de España de la política monetaria exterior que desempeñaba el Instituto Español de
Moneda Extranjera y el informe preparado en el Servicio de Estudios para la
reforma bancaria interpretada por el Ministerio de Hacienda, que culminó en
un conjunto de medidas entre las cuales figuró la tardía nacionalización del
Banco de España.
Sardá abandonaría el Servicio de Estudios del Banco de España en 1965, en
un proceso que Pablo Martín Aceña califica como su «largo adiós» 6. Un largo
adiós que se inicia en 1963, año a partir del cual la política económica española comenzaría a verse influida por los planes de Desarrollo, que interfirieron
la operación estabilizadora y paralizaron el pleno desarrollo de sus medidas.
Estas decisiones se hicieron notar en que la política de mayor flexibilidad de
la economía no dio pasos adelante, y en que, en vez de más mercado y menos intervenciones, se fue hacia políticas que suponían más intervenciones
y menos mercado, sin que tampoco se reforzasen las medidas que pudieran
acelerar, de alguna manera, la integración de España en Europa. Sardá criticó
este rumbo de la política económica desde los propios informes del Banco de
España, puesto que, en su opinión, equivalía a abrir paso a una vuelta a los
desequilibrios y distorsiones en la asignación de los recursos, lo que impediría
—incluso a corto plazo— el propio desarrollo pretendido por los planes.
En ese nuevo ambiente resultaba difícil colaborar con la política del gobierno, porque, del lado de las autoridades económicas, esas decisiones no se iban
a cambiar. En julio de 1965, el ministro de Hacienda durante la estabilización
—Mariano Navarro Rubio— abandonaba el cargo, pasando a desempeñar el
de gobernador del Banco de España. Para apartar a Sardá del Servicio de Estudios se le ofreció el desempeño de la Dirección General de Banca, Bolsa e
Inversiones, que él no aceptó, permaneciendo en el Servicio de Estudios como
asesor del Gobernador.
Años más tarde, en marzo de 1978, Sardá sería nombrado consejero del
Banco de España, y en el mes de abril del mismo año, miembro del Consejo
6
Vid., op. cit., pp. 171 y ss.
39
Ejecutivo. Cargos en los que permaneció hasta 1980 en el Consejo Ejecutivo y
hasta 1984 en el General.
Los años de permanencia de Sardá en el Banco de España, y en especial su
paso por el Servicio de Estudios, dejaron —concluye Pablo Martín Aceña— «una
señal imborrable. Su recuerdo permanece vivo en todos los que allí le trataron
cuando era director, así como en los que le conocieron después. Evocar su nombre despierta siempre 7 sentimientos de respeto y provoca manifestaciones de
admiración. Para los economistas que han transitado por el Servicio, Sardá representa lo mejor de su pasado». Un pasado del que queda la rica herencia que
el Plan de Estabilización y Liberalización de la economía española supuso para
los estudios de Economía, y para el ejercicio de la profesión de economista en
España, una ganancia innegable. La política económica aplicada en 1959 extendió un aval de credibilidad y de prestigio para afirmar los estudios de Economía,
que habrían de atraer a la primera Facultad de Madrid y a las nuevas facultades
creadas posteriormente una población escolar creciente. De esta manera, la política practicada por el Plan de Estabilización contribuyó a consolidar académicamente la Economía en España y, al mismo tiempo, concedió solvencia a los
universitarios que habían decidido especializarse en Economía como profesionales. Esta fue, sin duda, la gran aportación de Joan Sardá a la consolidación
académica de los estudios de Economía en España.
En esos años de estancia en el Servicio de Estudios del Banco de España,
y en los posteriores a partir de 1965, Sardá continuó —como siempre— investigando los problemas económicos de su tiempo, y especialmente los que
más afectaban a la economía española. Investigando y publicando, porque si
algún hecho sorprende de la vida de Sardá es la dilatada lista de sus obras.
Atendiendo al desempeño de su profesión y a la importancia e interés de sus
investigaciones. Sardá fue propuesto e ingresó como Académico Numerario
en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas en 1965 con un discurso
bien construido bajo el título de Sobre la reforma del sistema monetario internacional. En 1977 desempeñó el cargo de presidente de la comisión nombrada
por el Ministerio de Economía para la reforma del mercado de valores en España. Esa comisión actuó con diligencia, y pronto se dispuso de un informe
que ha orientado las decisivas medidas reformadoras que han modernizado la
estructura y el funcionamiento de dicho mercado en nuestro país.
1.2.
1960: LA VUELTA AL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DOCENTE
A partir de 1960, también se presentarían novedades en la posibilidad de
que Sardá ejerciera su función docente de forma continuada en la Universidad
española, que había constituid el gran e inexplicable obstáculo para el ejercicio de su magisterio. Estas oportunidades fueron dos: la primera en Madrid y
la segunda en Barcelona.
7
40
Vid., op. cit., p. 172.
En el mes de septiembre de 1960 moría en Almoradí el profesor Manuel de
Torres, que había venido desempeñando la cátedra de Teoría Económica III
en la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de la Universidad Complutense desde su creación. El contenido de la asignatura trataba de ofrecer
unas enseñanzas en el campo de la teoría del dinero y la política monetaria,
así como la teoría del comercio internacional. Un contenido que, justamente,
coincidía con aquellos campos de Economía más cultivados por Sardá y a los
que había concedido una importancia fundamental en sus investigaciones y en
el desempeño de su profesión en los servicios de estudios del Banco Central de
Venezuela y del Banco de España. No sería de extrañar, por tanto, que, como
consecuencia de esa formación y especialización, Joan Sardá fuera propuesto
para ocupar esa cátedra en el curso 1960-1961. No he comprendido nunca
cómo esta situación no se consolidó definitivamente con su nombramiento
como catedrático en la Universidad Complutense. Se trataba de una oportunidad singular en la que se contaba con la persona adecuada para desempeñar el
puesto disponible, una ocasión singular que, de nuevo, no se aprovechó.
La segunda oportunidad para esa incorporación definitiva a la Universidad
española iba a presentarse en Barcelona. En efecto, en 1970, el Ministerio de
Educación creaba las universidades autónomas de Madrid y Barcelona, con
la diferencia de que, en la primera de ellas, se enumeraban las facultades de
que constaría la nueva Universidad. No sucedió lo mismo en la Universidad
Autónoma de Barcelona, para la que fue nombrado Rector el catedrático de
Bioquímica Vicente Villar Palasí, que fue quien propuso que en esa nueva Universidad se creara una Facultad de Ciencias Económicas y Comerciales, disponiendo que su fundación y las condiciones de su funcionamiento se orientaran
por una comisión de la que formaban parte, entre otros, Joan Sardá y Fabián
Estapé, así como Antoni Serra, que sería nombrado secretario general de la
nueva Universidad. Existía un acuerdo general en que el nuevo centro debía
contar con un decano que dirigiera ese proyecto, y que ese decano no podía
ser otro que el profesor Sardá Dexeus. El problema residía en la aceptación
del cargo por éste, quien estuvo dispuesto, evitando cualquier reticencia, a
poner a disposición de este nuevo centro docente su experiencia personal y la
autoridad que le concedían los economistas de toda España y, por supuesto,
los economistas de Cataluña, lo que fortalecía, sin duda, su capacidad de convocatoria para dirigir un equipo de economistas que pudieran colaborar en la
tarea de puesta en marcha de este nuevo centro docente.
Para aceptar el nuevo puesto —como cuenta Antoni Serra 8— Joan Sardá
estableció una serie de condiciones al Rector. La primera fue que, si se deseaba una enseñanza de calidad, resultaba decisivo no improvisarla de inmediato montando un primer curso deprisa y corriendo. Resultaba fundamental
8
Vid., su trabajo «El profesor Joan Sardá i la creación de la UAB», publicado en el n.º 5 de la
Revista Economica de Catalunya, pp. 84 y ss. Agradezco a Antoni Serra las valiosas notas que me
ha suministrado sobre este proceso de creación de la Facultad de Ciencias Económicas y Comerciales de la Autónoma de Barcelona.
41
contar con un tiempo de reflexión y de programación. La nueva Facultad, en
su propuesta, no comenzaría a funcionar a partir del primer año de la licenciatura, sino que se montaría un curso de Doctorado al que podrían acudir los
economistas que lo desearan y dedicar asimismo, el primer año a convocar
a posibles profesores de la nueva Facultad con los cuales discutir el Plan de
Estudios, los programas de las asignaturas y los métodos de enseñanza. La
segunda condición fue que el Ministerio de Educación no dotara ni convocara
ninguna cátedra sin contar previamente con el decano y sus colaboradores.
Como antes se ha afirmado, el nombre de Sardá se había ganado un prestigio indiscutible que permitió que jóvenes economistas con curricula excelentes aceptaran la invitación del nuevo decano para programar las enseñanzas
de la Facultad. Entre sus colaboradores figuraban Jordi Nadal (discípulo del
profesor Vicens Vives y que habría de convertirse en un gran historiador de la
Economía). José María Bricall (catedrático de la Universidad más tarde y su
Rector durante varios años), Joaquín Muns (catedrático más tarde de Organización Económica Internacional), Ramón Trías Fargas (catedrático entonces
de Economía y Hacienda, que había de desempeñar papeles decisivos en el
área económica durante la transición política española) y Antoni Serra (que
había asumido las funciones de secretario general de la Universidad y que, más
tarde, sería catedrático en el campo de la Economía de la Empresa, innovando
el tratamiento de sus problemas). Estos economistas se reunían semanalmente y disponían las directrices y los detalles del Plan de Estudios futuro. Todos
ellos aceptaban la autoridad moral, y no simplemente la formal, del nuevo
Decano Sardá. La preocupación de éste —como antes se ha afirmado— era no
dejar la enseñanza de la Economía a la improvisación y ofrecer al alumnado
una dedicación continuada y una enseñanza de calidad.
Cumplidas las condiciones anteriores, y transcurrido el año demandado
por Joan Sardá para iniciar los estudios de licenciatura, éste pudo ejercer,
además de cómo decano, como catedrático titular en la nueva Universidad
al convocarse un concurso para cubrir la cátedra de Hacienda Pública de la
Universidad Autónoma. Por fin se había conseguido que Sardá tuviera el doble puesto que le correspondía en la Universidad Autónoma de Barcelona, de
la que sería decano y catedrático. En el ejercicio de su poder y función como
decano, nombraría al profesorado del primer curso en las cinco asignaturas
que lo componían, encargando su desempeño a Josep M. Bricall, Jordi Nadal,
Ángel Latorre, Ramón Companys y Joaquín Muns.
Un punto adicional que revelaba su experiencia y su sabiduría fue la última condición impuesta para que la nueva Facultad de Ciencias Económicas y
Comerciales funcionara con la máxima eficacia: la selección del alumnado y
que éste no sobrepasara las posibilidades de su enseñanza, bien por la dimensión del centro, bien por la existencia de grupos demasiado numerosos. Ese
número se fijó, dada la capacidad del edificio y el profesorado disponible, en
cien alumnos y no más. Condición que Sardá logró imponer al Rector de la
Universidad, que era partidario de elevar el total de matriculados para resolver
42
los problemas de un desbordante alumnado que deseaba cursar sus estudios
universitarios en aquellos años.
El proyecto de Joan Sardá dentro de la Facultad de Ciencias Económicas
y Comerciales de la Universidad Autónoma difícilmente podría ser duradero, porque su fundación necesitó del pleno apoyo personal del ministro de
Educación, José Luis Villar Palasí, y de su Rector en Barcelona, que concedió
plena confianza a Sardá y atendió a todas sus peticiones. Una situación bien
singular, porque era muy difícil que la política educativa de aquellos años concediese esta autonomía a las autoridades académicas. Efectivamente, dos años
después, el Ministerio de Educación cayó en manos de uno de los personajes
más pintorescos que lo han desempeñado y Sardá presentó su dimisión como
decano. Sin embargo, fiel a su vocación docente, continuó trabajando en la
Universidad Autónoma de Barcelona en su cátedra hasta la llegada de la jubilación. Esa gestión del Decanato no fue duradera, pero ahí quedó su ejemplo.
Un ejemplo que mostraba cómo se debía fundar y desarrollar un proyecto
docente en una Facultad de Ciencias Económicas y Comerciales que, por desgracia, no se siguió en las numerosas facultades y centros superiores de formación en Economía que se establecieron en el país a partir de 1953. Quedó
también la herencia de sus discípulos, que llegaron a la Facultad con el mayor
entusiasmo para realizar las tareas de investigación y de enseñanza, todos los
cuales han dado testimonio de su magisterio.
En sus últimos años le llegaron reconocimientos públicos de su valía. La Generalidad le concedió la medalla de oro en 1988, y el Ayuntamiento de Barcelona, en 1993 la medalla al mérito científico. Esta última condecoración pudo celebrarla en compañía de sus últimos discípulos, que ejercían la función docente
en la Autónoma con la satisfacción personal de Joan Sardá, ya que esto testimoniaba su deber cumplido al frente del Decanato de esta Universidad. En el mes
de julio de 1994, finalmente, le fue otorgado el Premio Jaime I de Economía por
la Fundación Valenciana de Estudios Avanzados. El Acta del Jurado afirmaba
que esa concesión era un reconocimiento «a su labor investigadora y su presencia activa (y decisiva podríamos añadir) en la política económica española».
2. EL PROFESOR SARDÁ Y EL PLAN DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA
En la vida de todo buen economista profesional suelen producirse circunstancias en las que disfruta de la oportunidad singular de participar e influir
decisivamente en las elecciones clave de la política económica de su país. Al
profesor Sardá esa oportunidad vital se le ofrecería en una coyuntura difícil y
crítica de la historia contemporánea española, que se abre cuando se incorpora
al Servicio de Estudios del Banco de España en el año 1956 y se cierra en 1964,
teniendo su punto culminante en el conjunto de decisiones económicas clave
del año 1959, asociadas al Plan de Estabilización de 1959 constituyó un éxito
tanto en el terreno económico como en el político. Nadie antes de julio de 1959
43
hubiera pensado que el saneamiento económico se conseguiría a un precio tan
pequeño en términos de bienestar económico. Este resultado fue especialmente
meritorio teniendo en cuenta las dificultades políticas que tuvieron que vencer
los políticos y técnicos que inspiraron y pusieron en marcha la operación.
El profesor Sardá fue uno de esos técnicos que inspiraron la marcha de la
operación estabilizadora. Es indudable que, como se ha afirmado con acierto,
«la maduración de la idea del Plan de Estabilización fue una obra colectiva, en
la cual estuvieron empeñados tanto los reformistas que trabajaban para lograr
un cambio en el enfoque de la economía española en el interior como los que
lo hacían en los organismos internacionales» 9. El propio Joan Sardá reconoció esa autoría colectiva del Plan de Estabilización cuando afirmó que «como
en muchas otras ocasiones de nuestra Historia era una minoría éclairé la que
negoció» 10. Sin embargo, esas afirmaciones no pueden hacer olvidar otro hecho no menos cierto: el papel singular desempeñado por el profesor Sardá en
la operación estabilizadora, hasta el punto de que la opinión general asocie
su nombre al conjunto de medidas que integraron el Plan de 1959. Y ello por
varias razones, entre las cuales quizá la más destacada sea que el Banco de
España fue un eslabón decisivo para lograr la colaboración necesaria entre la
política fiscal, la monetaria, la comercial y la cooperación de los organismos
internacionales que constituyeron el eje en torno al cual giró la política económica del Plan de Estabilización. La capacidad de Joan Sardá para mantener
el diálogo entre los equipos del Ministerio de Hacienda y de Comercio y para
encauzar la cooperación de los organismos internacionales (FMI y OCDE) fue,
en verdad, decisiva para el éxito de la operación.
Este importante protagonismo suyo en el Plan de Estabilización Económica
permite acercarse hoy con ventaja para entender su lógica económica y su planteamiento político a través de los testimonios escritos que nos ha dejado, y que
prueban su buen hacer de economista y consejero económico en aquellos años 11.
En primer lugar, se ofrece el artículo publicado en el «Baning Supplement» de
la revista The Statist, de diciembre de 1958, que resume y valora los esfuerzos
realizados por lo que ha venido denominándose política «preestabilizadora» del
período 1957-59; en segundo lugar, se incluye la contestación del Banco de España de 9 de febrero de 1959 al cuestionario realizado por el gobierno sobre las
decisiones de convertibilidad, de liberalización e integración adoptadas en la
etapa 1957-59 por distintos países occidentales, y su repercusión sobre la economía española; a este informe siguen la «Nota dirigida al ministro de Hacienda
por el Director del Servicio de Estudios del Banco de España» en febrero de
1959, nota de la que fueron autores Gabriel Ferrás, jefe de la División Europea
9
Vid., MUNS, J., Historia de las relaciones entre España y el FMI (1958-1962), 25 años de economía española, Ed. Alianza-Banco de España, Madrid, 1986, p. 271. La cursiva del texto es mía.
10
Vid., SARDÁ, J., Prólogo a la obra colectiva de CLAVERA, J.; ESTEBAN, J. M.; MONÉS, M. A.;
MONTSERRAT, A., y ROS, J., Capitalismo español: de la autarquía a la estabilización (1929-1959), EDICUSA, Madrid, 1975, Vol. 1, p. 13.
11
Vid., estos trabajos en la obra Joan Sardá Dexeus: Escritos, 1949-1960, Ediciones Banco de
España, 1987.
44
del FMI y el propio profesor Sardá, y que contiene la síntesis de las medidas que
integrarían el Plan de Estabilización; la valoración personal del profesor Sardá
de las medidas estabilizadoras del 59 se contiene en dos trabajos: en primer
lugar, en su aportación a la Historia del Banco de España en el periodo 1931-62
cuyo Capítulo VI aborda extensamente la cuestión y, en segundo lugar, en su
conferencia pronunciada en la Cátedra Luis de Olariaga: «Aspectos monetarios
de la estabilización». Los aludidos Escritos del profesor Sardá se cierran con
dos trabajos sobre «El control monetario» y «El control del crédito», realizados
con carácter interno en el Servicio de Estudios del Banco de España, y en los
que se abordan los problemas que planteaba la definición de la política y control
monetarios en España, cuyas debilidades se habían manifestado al programar
la estabilización, momento en el que se tuvo que acudir a las toscas decisiones
del techo del crédito, ante la falta de mejores instrumentos disponibles.
¿Cómo se ordenan los hechos de esta etapa decisiva de nuestra historia económica contemporánea a partir del testimonio de los escritos del profesor Sardá? Tal es la cuestión a la que trataremos de dar respuesta seguidamente.
Como ya se ha afirmado en la primera parte de este trabajo, el profesor llega
al Servicio de Estudios del Banco de España, por casualidad afortunada, en
1956. El país vivía en ese año lo que iba a ser el fin de una etapa del franquismo que Sardá ha considerado posteriormente, como la tercera de su recorrido
histórico 12.
Las dos etapas anteriores que Sardá ha propuesto diferenciar discurren entre 1939 y 1953. La primera de ellas es la comprendida entre 1939 y 1945, de reorganización de las instituciones y de reconstrucción de la economía del país,
etapa dominada por dificultades internacionales e interiores de todo tipo y en
la que España, bajo la premisa de una ideología autárquica y el intervencionismo y control estatal de todas las actividades económicas, vive «una economía
rígida de racionamiento, sin posibilidades de intercambios exteriores, registra
un descenso de la productividad que tiene como consecuencia una baja en la
renta per cápita. Los precios son contenidos malamente por medidas intervencionistas y las reivindicaciones salariales no hallan ningún cauce, ya que
la desorganización y persecución de los elementos obreristas es total» 13. Sólo
las medidas de reordenación monetaria de Larraz merecen un juicio favorable
de Sardá en la política económica terrible y negativa de esta primera etapa
del franquismo. La segunda etapa discurre para Sardá entre 1945 y 1953 14,
enmarcada por dos hechos importantes: el fin de la Segunda Guerra Mundial
y los acuerdos del gobierno español con Estados Unidos. Sardá ha visto esa
fase de nuestra historia bajo el imperativo dominante del estancamiento pro12
La periodificación de la historia económica del franquismo a la que se refiere el texto es la
que realiza el profesor Sardá en «El Banco de España, 1931-1962», ensayo incluido en El Banco
de España, una historia económica, Ed. Banco de España, Madrid, 1970, pp. 479 y ss., trabajo
incluido en su obra Juan Sardá Dexeus: Escritos…, op. y ed. cits.
13
Vid., Capitalismo español…, op. y ed., cits., 8 y 9.
14
Vid., «El Banco de España, 1931-1962», op. cit., pp. 455 y ss.
45
ductivo y la inflación. La ideología económica que inspira la política del país
sigue siendo la misma de la etapa anterior, con las dos referencias clave de la
autarquía y el intervencionismo, que se manifiestan en todas las facetas de la
vida económica, desde la productiva a la financiera.
Esas páginas tristes de las dos fases de la historia económica del franquismo
alteran su argumento en la tercera etapa, que Sardá fecha entre 1953 y 1959.
«La ayuda americana de 1953 —dice— riega España como el agua a la tierra
sedienta». Las importaciones de materias primas permiten expansionar la producción industrial. Algunos bienes de inversión, financiados por créditos del
Eximbank, permiten alguna modernización del aparato productivo. Se entra,
por tanto, en una etapa de mayor crecimiento económico, la primera después
de la Guerra Civil… Por otra parte, aparece entre 1951-54 un positivo aumento
de la producción agrícola. Al mismo tiempo, desde el Ministerio de Comercio,
Arburúa practica una política de mayor libertad que contribuye a la mejora
general del panorama 15. Todo ello configura una etapa diferente que algunos
análisis retrotraen a 1951 16, poniendo la calificación de decenio bisagra 17 para
caracterizar el comportamiento de la economía española y de la política económica en los años 1951-59. Los fundamentos de esa calificación residen en
los hechos destacados por Sardá del mayor desarrollo de la economía, confirmados con más precisión cuantitativa en investigaciones recientes 18 y en el
goteo de medidas liberalizadoras en esta fase 19 que habrían de culminar en el
Plan de Estabilización Económica de 1959.
15
Vid., Prólogo de la obra Capitalismo español…, op. y ed., cits., pp. 10 y 11.
Vid., GARCÍA DELGADO, J., «Industrialización y desarrollo económico durante el franquismo»,
ensayo incluido en la obra de NADAL, J.; CARRERAS, A., y SUDRIÁ, C., La economía española en el siglo XIX,
una respuesta histórica, Ed. Ariel, Barcelona, 1987, pp. 170 y ss., bajo el título El decenio bisagra.
17
La tesis que sostiene la interpretación de la historia económica del franquismo del profesor García Delgado destaca la importancia del cambio registrado a partir de 1951. En efecto, a
partir de 1951 una apertura «cierta, aunque tímida», tuvo efectos importantes —afirma el profesor García Delgado— sobre el desarrollo económico general y la maduración del propio proceso
industrial. Los datos reales de la economía indican la importancia del cambio (vid., op. cit., 176).
En la importancia de esas decisiones insiste también la obra colectiva de VIÑAS, A.; VIÑUELA, J.,
EGUIDAZU, F.; PULGAR, C. F., y FLORENSA, S., Política comercial exterior de España, 1931-1975, Ed.
Banco Exterior de España, Madrid, 1979, Capítulo VI. En el mismo sentido apuntan muchas de
las conclusiones del ensayo de GONZÁLEZ, M. J., La Economía Política del franquismo, Ed. Tecnos,
Madrid, 1979. Todo ello lleva a sostener al profesor García Delgado que el cambio del Plan de
Estabilización no fue un cambio brusco, sino la culminación de un proceso inevitable de apertura al exterior que aparece ya en la etapa previa a la estabilización económica a partir de 1951.
Esta tesis, sin embargo, o contabiliza debidamente, en mi opinión, los formidables desequilibrios
financieros producidos en esa etapa, que hacían inevitable la estabilización y liberalización de la
economía. Sin esa estabilización y liberalización, el desarrollo de los años sesenta hubiera resultado imposible. De forma que el salto del plan de estabilización-liberalización tuvo una importancia
cualitativa capaz de definir una nueva etapa económica.
18
Vid., la estimación del índice de producción industrial elaborado por A. Carreras en «La producción industrial española en 1842-1891: Estimación de un Índice anual», artículo publicado en Revista de Historia Económica, n.º 1, 1984, pp. 127 y ss., y «Un nuevo índice de la producción industrial
española en 1831-1981», artículo publicado en Papeles de Economía Española, n.º 20, 1984, p. 112.
19
La expresión es del profesor García Delgado, op. cit., p. 172.
16
46
Sin embargo, los pasivos de esta década bisagra eran muy importantes, y
sin su reducción — que exigía un cambio profundo de política económica—
era poco o nada lo que se podía hacer a favor de un desarrollo competitivo y
continuado. A estos pasivos se ha referido Sardá en un inventario que abre la
intensa inflación y que se continúa por una Hacienda Pública desequilibrada
que impedía la práctica de una política monetaria que no se resignase a suministrar pasivamente la caja pedida por las necesidades de todo tipo de los
agentes de la economía. El análisis de esos pasivos de la política económica de
1956 constituyó el motivo de los primeros informes realizados por Sardá en el
Servicio de Estudios. Sus conclusiones principales se hallan resumidas en el
artículo «La política económica en España» publicado en The Statist (1958).
El proceso inflacionista que el país vivía en 1956 tenía para él un claro origen:
el aumento del gasto público y privado financiado por una política monetaria
acomodante. Los intensos aumentos del crédito al sector público y privado en
1956 no sólo sostenían un gasto excesivo, sino que impedían la práctica de una
política monetaria, al financiarse el crédito privado mediante préstamos con
garantías de fondos públicos dotados de la cláusula de pignoración automática en el Banco de España, un viejo vicio español convertido en continuada
corruptela financiera en esta fase de nuestra historia económica. Esa inflación
keynesiana de demanda se reforzaría por el aumento excepcional de los costes
salariales en 1956 (del orden del 50 por 100) que, al carecer de contrapartida
en los aumentos de productividad, agudizarían el proceso de alza de precios,
situado en el año 56 al ritmo de 1% de crecimiento mensual.
Obviamente, la balanza de pagos constituiría el escenario último en el que
se registrarían las consecuencias de ese desequilibrio interno «con una pérdida de las pocas reservas internacionales acumuladas» 20, lo que hizo necesario
extremar la rigidez en la concesión de las licencias de importación, dificultando así el aprovisionamiento exterior. Esa secuencia de acontecimientos de
1956, que Sardá denunció en sus primeros análisis oficiales al frene del Servicio de Estudios del Banco de España, testimoniaba la práctica de una política
económica que había merecido ya acervas críticas de los economistas 21, sin
conseguir, sin embargo, cambiarla.
Lo que sí cambió, quizá como concesión última al desastre y falta de coordinación de la política económica de 1956, fue el gobierno. Los cambios introducidos en febrero de 1957 iban a resultar decisivos para la política económica
20
Vid., Prólogo a Capitalismo español…, op. cit., p. 12.
Esas críticas tuvieron un protagonista fundamental: Manuel de Torres Martínez, en cuya
lección inaugural del Instituto Social León XIII, en el curso 1953-54, se manifestaban con claridad
los defectos de la política intervencionista. Esta conferencia sería recogida después en su obra La
coordinación de la política económica en España, Ed. Aguilar, Madrid, 1955. Vid., asimismo, sobre
esta opinión crítica de los economistas españoles, el artículo de GONZÁLEZ, J., «Los economistas
españoles en el preludio de la planificación indicativa», publicado en Investigaciones Económicas,
n.º 6, 1978, pp. 121 y ss. A esta posición de los economistas me he referido en mi trabajo, «El Plan
de Estabilización Económica de 1959, 25 años después», publicado en Información Comercial
Española, n.º agosto-septiembre de 1984, pp. 25 y ss.
21
47
del país, pues supusieron la entrada en escena de los economistas en cuatro
puestos clave: Alberto Ullastres como ministro de Comercio, Manuel Varela en
la Secretaría General Técnica del Ministerio de Comercio, Juan Antonio Ortiz
Gracia en la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, quienes
iban a acompañar en sus inquietudes y a compartir sus preocupaciones con
Joan Sardá al frente del Servicio de Estudios del Banco de España. En torno
a esos tres centros se articularon equipos de economistas que venían trabajando en la Administración pública y que se habían licenciado en las primeras
promociones de la Facultad de Ciencias Económicas. Creo que la profesión
común de estos equipos y la amistad y complementariedad de sus directores
constituyó uno de los factores 22 que explican el cambio de la política económica que sanciona finalmente el Plan de Estabilización de 1959.
Pero en febrero de 1957 y julio de 1959 mediaron dos largos y costosos años
cuyas incidencias principales cuenta el profesor Sardá en dos trabajos: «La política económica en España» y «El Banco de España en 1931-1962». Lo que de
ellos se desprende es que la política de estabilización necesitó tiempo para su
aceptación por el gobierno, y que esa aceptación se produjo por la pedagogía
contundente de los acontecimientos económicos. Como afirma Sardá 23, «poco
a poco el gobierno español fue entrando en las nuevas ideas, sin duda forzado
por las dificultades de la situación».
Los años 1957 y 1958 estuvieron ocupados por los primeros tanteos del cambio de la política económica. A mediados de 1957 el gobierno decidió aplicar por
dos vías diferentes, y no bien coordinadas entre sí, actuaciones estabilizadoras: a
través de un conjunto de decisiones monetarias (elevación del tipo de descuento
del Banco de España, congelación de los límites de redescuento del Banco de España, congelación de los límites de redescuento de la banca privada, transferencia de los depósitos de los organismos estatales de la banca comercial al Banco
de España e instrucciones a la banca para reducir ciertos tipos de crédito). Decisiones a las que acompañaron medidas de política comercial (devaluación de la
peseta e intento de cierta unificación en los cambios especiales). A estas medidas
se añadirían, a finales de 1957, las dirigidas a mejorar las posibilidades recaudatorias del sistema tributario con la reforma de 27 de diciembre de ese año.
El gran defecto de todas esas decisiones fue su falta de coordinación y su
propia timidez. Con todo, como señala el profesor Sardá, mostraron que era
más de lo mismo y mejor dosificado lo que necesitaba el remedio de los desequilibrios de la economía española, puesto que la tasa de inflación cayó en
1958 respecto de 1957, disminuyó también la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero y se logró un saneamiento notable de la Hacienda pública. Pero
en los agentes sociales siguieron prevaleciendo las expectativas alcistas, cuya
22
Ese factor se destaca como primer ingrediente de la política de estabilización económica,
conjuntamente con la propia marcha de la economía española y el ingreso de España en los organismos internacionales, en mi trabajo «El Plan de Estabilización Económica de 1959», op. cit.,
pp. 25-29.
23
Prólogo a Capitalismo español…, op. cit., p. 13.
48
corrección parecía pedir unas decisiones de más envergadura y continuidad
para producir lo que Joan Sardá denominó «un shock traumático que eliminase el espíritu especulativo y fundamentase la estabilidad interior y exterior del
dinero 24. Lo que se necesitaba, en suma, era «una acción de política económica de carácter global que comprendiera un conjunto de medidas que afectasen
a diversos aspectos del cuerpo económico y que se aprobasen y anunciasen en
bloque» 25. Esto es, un plan o programa de estabilización económica.
La oportunidad para esa acción de política económica vinieron a concederla
los hechos internos y exteriores de la economía. Los internos, con la prolongación del proceso inflacionista que, al obligar a intervenir en la balanza de
pagos por el gollete de las licencias de importación, creaba una situación de
ahogo insufrible en la industria, cuyo desarrollo perceptible había comenzado
a romper, a finales de los años cincuenta, los principios de la autarquía. Esta
acción contrastaba con la Europa que pactaba la destrucción de sus fronteras
arancelarias para crear el Mercado Común en la misma época en que España
las cerraba a sus empresas y consumidores para el abastecimiento exterior, y
contrastaba también abiertamente con la corriente de convertibilidad de las
distintas monedas, que registraría a finales de 1978 un paso importante al
aprobarse la convertibilidad exterior para los residentes, lo que liberaba en
forma importante los pagos exteriores.
Como afirma el profesor Sardá 26, «los efectos psicológicos de esas medidas
sobre la opinión pública española fueron muy fuertes. Esto movió al Ministerio
de Hacienda a presentar al gobierno para su aprobación, en enero de 1959, un
cuestionario dirigido a una serie de instituciones españolas para que emitieran
su informe sobre una serie de cuestiones concretas del porvenir monetario, liberalización de intercambios, integración económica internacional». Se trataba
con ello de aprovechar una situación en la que el país sentía su aislamiento para
beneficiar en su ayuda las necesarias medidas de estabilización. Se comprobaba
así la operatividad del axioma de Ullastres sobre la estrategia de la política de estabilización: «La estabilización hay que hacerla en España desde el extranjero».
Una estrategia que debía entenderse en un doble sentido. En primer lugar,
en el de aprovechar los acontecimientos exteriores para evaluar y capitalizar
su importancia y consecuencias sobre la economía interna, y forzar así la
aceptación de las medidas estabilizadoras como alternativa al aislamiento y a
la posible marginación económica de España. En segundo lugar, debería obtenerse de las instituciones internacionales la mayor cooperación posible para
difundir en el interior del país los mensaje estabilizadores en las instancias
donde se decidía la política interna, presentando, desde una óptica internacional, los mismos argumentos en los que insistían los técnicos nacionales ante
24
Vid., su trabajo «Aspectos monetarios de la estabilización», incluido en Juan Sardá Dexeus:
Escritos…, ed. y op. cits.
25
Vid., «Aspectos monetarios…», op. cit.
26
Vid., «El Banco de España, 1931-1962», op. cit., 417, incluido en Juan Sardá Dexeus: Escritos…, ed. y op. cits.
49
sus autoridades. Estas dos líneas de avance constituían las únicas alternativas
con las que se podía lograr la penetración de las ideas de la nueva política económica en el reducto de la ciudadela económica del franquismo. Por esa doble
vía, indicada por Ullastres, avanzaron las nuevas medidas en 1958 y 1959.
Apoyándose en la situación psicológica de aislamiento interno creada por
el comienzo de la integración europea siguiente al Tratado de Roma, firmado
en 1957, y la convertibilidad monetaria de finales de 1958, se solicitaron por
el gobierno, movido por el Ministerio de Hacienda y el de Comercio, las respuestas a un cuestionario beligerante sobre cuestiones de política monetaria y
consecuencias sobre la economía española de los movimientos de los distintos
países hacia la convertibilidad, la integración y la liberalización. La respuesta del Banco de España a ese cuestionario, redactada por el profesor Sardá,
consistió en un documento bien elaborado con el propósito de justificar la
necesidad de las medidas estabilizadoras, descartando la alternativa inviable
de la autarquía y la independencia del exterior, y diseñándose, claramente,
las medidas que deberían integrar un programa de estabilización económica.
Los costes de no inclinarse por esa alternativa estabilizadora apuntaron con
acierto al centro de preocupación de la opinión pública: «Una posición inevitable de aislamiento y contracción del comercio exterior español» con graves
consecuencias sobre el desarrollo del país y sus oportunidades de empleo. Esa
opinión del Banco de España, en sus respuestas al cuestionario del gobierno
—afirma Sardá— «fueron coincidentes con las ofrecidas por la mayoría de los
organismos consultados, con pocas excepciones, lo que probada que la opinión general tendía a cristalizar hacia la necesidad de un cambio general en la
política económica» 27.
La segunda línea de avance —esto es, la presencia de los técnicos españoles
y su colaboración con los técnicos de los organismos internacionales para presentar desde ellos las críticas a la vieja política económica y la sugerencia de
las medidas estabilizadoras— desempeñó asimismo un papel importante para
los cambios realizados en 1959. En esa peculiar forma de «hacer la estabilización desde el extranjero», el profesor Sardá desempeñó un papel destacado,
conjuntamente con Manuel Varela y José Antonio Ortiz Gracia. La presencia
en España de misiones técnicas de los organismos internacionales desde 1957
fue numerosa, y sus análisis sobre la economía española plena y pactadamente
coincidentes con las opiniones de los informes internos 28.
Lograr, sin embargo, la redacción última del Plan llevaría algún tiempo, a
consecuencia de lo que se ha calificado como el «forcejeo» entre la vieja y la
27
«El Banco de España, 1931-1962», op. cit., 471.
Vid., un resumen de esas opiniones y de los principales informes que se contiene en mi trabajo «El Plan de Estabilización Económica…», op. cit., pp. 31 y ss. La colección de los principales
documentos se glosa ampliamente en VIÑAS, A.; VIÑUELA, J., EGUIDAZU, F., PULGAR, C. F., y FLORENSA,
S., Polítia comercial…, ed. cit., Vid., asimismo, sobre los informes del FMI la op. cit. de J. Muns,
Historia de las relaciones entre España y el FMI (1958-1962), 25 años de economía española, Ed.
Alianza-Banco de España, Madrid, 1986, pp. 271 y ss.; 351 y ss., y 437 y ss.
28
50
nueva política 29. Al fin, el FMI, después de distintas incidencias, propuso en
febrero de 1959 a las autoridades españolas el envío de una misión que iba a resultar definitiva para culminar el Plan de Estabilización Económica. Al aceptar
la propuesta del FMI, destaca Muns 30 que las autoridades españolas indicaron
que la misión que vendría a España «podía aprovechar la visita para discutir la
elaboración de un Plan cuya aplicación situase a la economía española en una
posición que permitiera una mayor participación de España en las organizaciones europeas. Este Plan debería referirse a las medidas que deberíamos tomar,
así como a la cooperación externa necesaria para conseguir esos objetivos».
La misión llegaba a España, presidida por Gabriel Ferrás, el 14 de febrero
de 1959, y trabajó en colaboración con la Administración española hasta el 6
de marzo de 1959. Gabriel Ferrás, director de la misión, manifestó al llegar
a España —según afirma el profesor Sardá 31— «que estaba autorizado para
ampliar las conversaciones a otros temas, además de los comprendidos en el
artículo XIV». Esas «conversaciones» pudieron realizarse al fin, tras obtener la
autorización del jefe del Estado transmitida a través del Ministerio de Hacienda, entre G. Ferrás y J. Sardá, que elaboraron conjuntamente, en febrero de
1959, la «Nota dirigida al Ministerio de Hacienda por el director del Servicio
de Estudios del Banco de España 32.
Esa «propuesta» contiene el esquema de política económica que habría de
informar el contenido del Plan de Estabilización Económica. A su lógica se
han referido dos trabajos posteriores del profesor Sardá: «El Banco de España
en 1961-62» y «Aspectos monetarios de la estabilización». Si nos atenemos a
su contenido, él creía que no era posible obtener resultados eficaces en la economía española sin cumplir con tres condiciones.
Una actuación global de la política económica que, partiendo de la interdependencia de sus distintos aspectos, actuase sobre toda la economía. De ahí
que la «propuesta» contenga numerosas y heterogéneas decisiones que actúan
sobre la política monetaria y comercial exterior (tipo de cambio único realista,
liberalización de los intercambios y eliminación de los acuerdos bilaterales),
sobre la política monetaria y financiera internas (financiación no inflacionista
de las inversiones públicas, contención del crecimiento del crédito bancario,
eliminación de los subsidios sobre los precios, liberalización de precios en los
mercados, contención de salarios) y sobre la política de capitales extranjeros
(flexibilización de las inversiones extranjeras). De la unión de esas distintas
decisiones resultaba un ingrediente básico del programa de estabilización eco29
El término es de Ros Hombravella (vid., ¿Qué es la economía franquista?, Barcelona, 1987,
p. 53). A su contenido e intérpretes principales me he referido en mi trabajo «El Plan de Estabilización Económica…», art. y loc. cit., pp. 31 y ss. Asimismo, GARCÍA DELGADO, J. L., «Industrialización
y desarrollo…», art. y loc. cit., pp. 172 y ss.
30
Vid., Historia de las relaciones…, pp. 28 y ss.
31
«El Banco de España…», op. cit. 472.
32
Vid., el texto de este documento que, bajo el título de «Propuesta de un Plan de Estabilización», se incorpora en la obra Joan Sardá Dexeus: Escritos, op. y ed., cits., 371 y ss.
51
nómica. Dicho en otros términos, se trataba de un programa indivisible con
objeto de conseguir efectos claros sobre la economía.
Obtener el máximo partido psicológico de la estabilización, lo que reclamaba
su aprobación en bloque, tal y como se había diseñado, para producir el shock
que doblegase las expectativas de inflación dominantes.
Conseguir la financiación exterior condicionada a la aceptación de las medidas estabilizadoras por parte del gobierno, con objeto de que esa financiación
externa las hiciera más aceptables para la política económica interna.
Convertir esa «propuesta» esquemática en un plan articulado y lograr su aceptación de las autoridades españolas necesitó cuatro meses. El 30 de junio de 1959
se aprobaba un memorándum dirigido por el gobierno español al FMI y la OCDE
que contenía las medidas del Plan de Estabilización Económica, cuyo desarrollo
legislativo se realizaría en distintas disponisiciones, con especial mención para
el Decreto-Ley de Ordenación Económica de 21 de julio de 1959, que constituyó
el texto básico de la nueva política económica. Comenzaba así, como he afirmado en otro lugar 33, «una nueva etapa en la política económica española, largo
tiempo preparada y sorprendentemente aceptada al fin». Sorprendentemente, se
indica, porque la lógica del Plan se oponía de forma frontal a las concepciones
económicas del franquismo, y esa lógica no hubiera sido aceptada si la situación exterior del país no la hubiera hecho inevitable. Una vez más, los números
rojos de la balanza de pagos española habían obligado a aceptar, con su lógica
inexorable, por un sentido de supervivencia, la que constituía la única alternativa
posible para salir de la situación en la que se encontraba la economía española.
¿Cómo enjuició Joan Sardá los efectos del Plan de Estabilización, al que tan
decisivamente había contribuido con su perseverante trabajo de asesoramiento?
Sus valoraciones coinciden con la general, que afirma el éxito de la operación.
«En pocos meses —indica el profesor Sardá— las perspectivas españolas cambiaron por completo en sentido favorable» 34. Sin embargo, su sentido crítico no le
impidió apreciar, con objetividad, los pasivos de una operación que había protagonizado. Tres son los testimonios dejados en sus Escritos de esa preocupación
por los pasivos del Plan de Estabilización Económica. Tratemos de referirlos.
El primero se refiere al coste de la operación estabilizadora, sobre el que las
evaluaciones críticas del Plan han puesto el acento de sus observaciones. Las
medidas del Plan adoptado en 1959 operaron en una economía que había sufrido ya actuaciones correctoras anteriores: las decisiones preestabilizadoras,
que, aunque insuficientes para cambiar la situación, se acusaron depresivamente en el año 1959 sobre la economía. Este efecto depresivo se manifestó
desde el segundo semestre de 1959 al segundo semestre de 1960. Síntomas
del coste de esta restricción fueron: a) la caída por ingresos en horas extraordinarias (que afectó a 500.000 trabajadores en un 23% de sus ingresos, según
los cálculos del Banco de España); b) el aumento del paro (con cifras que hoy
33
34
52
Vid., «El Plan de Estabilización Económica…», art. y loc., cit., p. 35.
Vid., «El Banco de España…», op. cit., p. 477.
nos parecen muy bajas, pero que suponían su duplicación en aquella fecha);
c) como consecuencia de los efectos anteriores, una caída del consumo privado, en particular de bienes de consumo duradero, y d) el cambio en la formación bruta de capital (construcción y existencias fundamentalmente, y no tanto en capital fijo). Esas consecuencias negativas desaparecieron en el segundo
semestre de 1960, a partir del cual la economía española registró una tasa de
desarrollo sin precedentes históricos. Sin embargo, es innegable que los efectos positivos del Plan habían hecho necesario pagar el coste de una recesión.
¿Fue ese coste excesivamente elevado o se limitó a lo imprescindible? Es
ésta una pregunta de difícil, y quizá imposible, contestación. Sin embargo, es
claro que al profesor Sardá le preocupaban muchos las consecuencias negativas del Plan de Estabilización, que juzgaba, en parte, inevitables si se deseaba
ganar credibilidad para la nueva política, ya que tratar una inflación tan grave
y prolongada como la española de aquellos años exigía doblegar las expectativas alcistas profundamente arraigadas en la población, lo que no podía
hacerse con medidas efímeras y tímidas, como habían probado las decisiones
de 1957 y 1958. Pero no se debía estar dispuesto a que coste recesivo de la
operación estabilizadora superada el nivel de lo que se juzgaba inevitable y,
por este motivo, intentó Sardá, desde comienzos de 1960 —cuando se hicieron
presentes los efectos del retroceso en la actividad económica—, dulcificar la
política monetaria, como la atestigua su correspondencia con Gabriel Ferrás
conservada en el Archivo del Banco de España 35. Sardá proponía la posible eliminación de algunas medidas restrictivas, entre las que figuraban el depósito
previo a las importaciones y la reducción de los tipos de interés. La respuesta
de Ferrás aceptando esta propuesta matizaba sus efectos y apostaba, desde
la lejanía, con gran intuición por lo que iba a suceder meses más tarde: la
recuperación rápida de la economía española 36. La adopción de las medidas
35
La carta del profesor Sardá está fechada el 11 de marzo de 1960, y en un pasaje de ella
se afirma: «Por último, me gustaría consultarle ciertos puntos que han sido discutidos por el Ministerio de Hacienda y el señor Ridruejo. Se refieren a la situación actual del tipo de descuento y
de los restantes tipos. Como podrá comprobar en las citas que le envío, la situación monetaria,
especialmente a juzgar por las cifras de febrero, continúa mostrando una tendencia que debemos
calificar más bien de contractiva. Por otro lado sigue existiendo un cierto estancamiento en la evolución económica del país y en ciertos círculos se observa nerviosismo respecto a la continuidad
de esa evolución. Es posible que ciertas indecisiones en el gobierno a la hora de poner en práctica
diversos aspectos del Plan de Estabilización, especialmente en lo referente a la flexibilidad de la
economía interna, puedan haber contribuido a esta situación.
«No obstante, el Ministro de Hacienda piensa que tiene que hacer algo en los actuales momentos para ayudar a la economía española y recuperar un nivel alto de actividad y en su opinión podría ser útil una reducción en el tipo de descuento y en los restantes tipos de interés del Banco de
España. Es indudable que entre el público existe la impresión de que con el nivel de tipos actualmente cargados por el sistema bancario es muy difícil mejorar la situación económica interna».
36
La respuesta de Gabriel Ferrás, conservaba en el Archivo Histórico del Banco de España,
contesta en uno de sus pasajes a esa pregunta formulada por el profesor Sardá de la forma siguiente: «No nos es muy fácil aquí en Washington juzgar la situación actual de España, especialmente
en cuanto a la inversión, la producción y el empleo. La falta de información y de datos recientes y
precisos en un obstáculo tanto para nosotros como para ustedes. Personalmente yo creo que si la
53
de política monetaria a que se refería el profesor Sardá en su carta a Ferrás
se adoptaron en abril y septiembre de 1960, y así, aunque el crecimiento fue
lento en 1960, empezó a incrementar su ritmo en 1961 y 1962; el crecimiento
del PNB a precios constantes fue de -0,5% en 1960, pasó a 3,7% en 1961 y a 7%
en 1962 37. Creo que todo ello prueba la sensibilidad del profesor Sardá hacia
ese pasivo de la operación estabilizadora y sus proyectos para limitarlo a la
cuantía exigida por la lógica económica de la operación.
El segundo pasivo de la operación estabilizadora del que se preocupó fue la
tosquedad de la política monetaria aplicada en el 1959, operando con la instauración de «techos» de créditos como única alternativa viable. Mejorar los instrumentos de la política monetaria constituyó una de sus principales preocupaciones, como lo prueban dos de sus trabajos: «El control monetario» y «El
control de crédito en España». Por desgracia, el conjunto de estas peticiones
no fue atendido por la política financiera del país.
El tercer pasivo de la política estabilizadora española, sentido por cuantos
participaron en ella, residió en paralizar el desarrollo de las medidas que debían
definir un sistema de economía de mercado. En tres direcciones se manifestó esa
parálisis: en la flexibilización del mercado de trabajo, en la modernización del
sistema financiero y en la flexibilización de la legislación industrial. Más aún,
puede hablarse incluso de una mayor rigidez en la ordenación de los procesos
economía todavía está estancada como usted afirma, la situación no puede ser demasiado grave y
el cambio se ha producido o ya está a punto de hacerlo. Sin embargo, comprendo perfectamente
el hecho de que exista cierta inquietud por las tendencias actuales y que tal inquietud pueda ser
en sí misma una fuente de dificultades desde el punto de vista psicológico o de otra forma. No
consideraríamos inconveniente una disminución de los tipos de descuento e interés cargadas por
el Banco de España, supuesto que sea moderada (digamos 0,5% para el tipo de descuento oficial y
no más de 1/4% para los créditos con garantía de fondos públicos). Desde luego, suponemos que la
política del banco central se modificaría en caso —que no debemos desechar— de una expansión
excesiva de los créditos bancarios que pudiera materializarse en un futuro no muy lejano. El crédito bancario ha estado aumentando progresivamente desde septiembre hasta final del año. Como
usted sabe, no tenemos datos más recientes, pero me atrevería a apostar que desde esa fecha han
tenido lugar nuevos aumentos y ha de esperarse que sigan aumentando en los meses venideros.
Debe recordarse también que para un país tan necesitado básicamente de capital como es España, los tipos de descuento e interés aplicados por el banco central, incluso su nivel presente, no
pueden considerarse altos. De hecho, los tipos del banco emisor por crédito contra garantía con
fondos públicos son tan sólo ligeramente superiores a los similares tipos básicos que existen en la
mayor parte de otros países europeos. Incluso son más bajos que los de ciertos países tales como
Austria, Dinamarca, Finlandia, Suecia, etc.
«Puedo recomendarle que cuando se lleve a cabo la disminución de los tipos del banco central
se tenga mucho cuidado en no dar la impresión al público de que la medida constituye un abandono del programa de estabilización, sino que, por el contrario, supone una vuelta a condiciones
más normales hechas posibles realmente por el éxito del programa».
«Esta carta ha sido redactada después de consultar con Mr. Jacobson. Estoy autorizado para
declarar que refleja tanto las opiniones del Director Ejecutivo como las mías propias. Por ello, en
lo que atañe al Fondo, no sería necesario que las autoridades españolas consultasen con el Fondo
antes de establecer la nueva lista de tipos, tal y como se sugiere en la carta enviada por el Ministro
a Mr. Jacobson el 11 de enero».
37
Vid., «El Banco de España…», op. cit., p. 479.
54
económicos en esas tres áreas de la economía española después del Plan de
Estabilización y en los años sesenta en particular a partir de 1964. El mercado
de trabajo no alteraría, en efecto, los principios de rigidez que informaban los
sistemas de contratación y de despido de la mano de obra, y además se elevaron
los costes de la superestructura de la seguridad social, con la extensión impremeditada de sus prestaciones a colectivos deficitarios. El sistema financiero
recibió la reforma de 1962, en la que no se definió una política monetaria activa
que controlase el crecimiento de la cantidad de dinero ni se liberalizó el sistema
financiero 38, sino que éste se sometía a una mayor intervención —que expresivamente ha calificado Raimundo Poveda 39 como «despotismo ilustrado financiero»—, la cual se manifiesta a través de una multiplicación de coeficientes de
inversión y el ejercicio de un poder discrecional que interpretaba la Junta de
Inversiones, decisora, en última instancia, del disfrute de privilegios financieros que caracterizaron a la economía recomendada de los planes de desarrollo
a partir de 1964. Tampoco se eliminaron las trabas y obstáculos que dificultaban la creación de nuevas industrias, trabas y obstáculos que fueron siempre
defendidos radicalmente por la concepción intervencionista que dominó la ejecutoria de los ministros de Industria de la década de los años sesenta.
Las denuncias de los economistas a la parálisis, primero, y a la pérdida,
después de la flexibilidad del sistema económico español, que alejaban a éste
de los principios de la economía de mercado, fueron constantes. Basta seguir
las páginas de Información Comercial Española para comprobar la referencia
reiterada a las medidas pendientes del Plan de Estabilización. La OCDE y el
FMI insistirían una y otra vez, en sus informes periódicos, en la necesidad de
adoptar esas decisiones cuyos efectos tanto comprometían la asignación eficiente de los recursos económicos españoles. El profesor Sardá, al repasar la
política económica aplicada por España desde la perspectiva de los informes
de la OCDE en el período 1959-69 40, concluirá que «las observaciones de los
informes de la OCDE a lo largo de los diez años que van desde que se emprendió la aventura del Plan de Estabilización permiten comprobar su éxito innegable en los primeros años, lo que permitió a España dar un paso adelante en
el nivel de su desarrollo, pero después se dio un retorno a los desequilibrios y
distorsiones amenazadores del futuro».
Ese después al que el profesor Sardá se refiere es el que discurre bajo el intervencionismo de los planes de desarrollo, opuesto a la liberalización y flexibilización que habían inspirado las medidas de 1959. Es indudable que ese intervencionismo continuado de la economía discrecional de los planes de desarrollo, al
38
Sobre las características del sistema financiero tradicional, vid., Papeles de Economía Española, n.º 3, 8 y 18.
39
POVEDA, R., Vid., su trabajo «Funcionamiento del mercado financiero en España», publicado en Papeles de Economía Española, n.º 9, 42 y ss.
40
Vid., su trabajo «La OCDE y su papel del asesor económico: el caso de Españ», versión
castellana de la contribución del profesor Sardá al Homenaje a Thorkil Kristensen publicado en
castellano en Trece economistas españoles ante la economía española, Ed. J. Ros, publicado por
Oikos-Tau, Barcelona, 1975, pp. 209 y ss.
55
tiempo que desaprovechaba una oportunidad histórica singular para implantar
una economía de mercado, iba a constituirle en el origen de malformaciones
importantes de la estructura productiva y de la asignación de recursos españoles
que el país iba a pagar muy caro en los años críticos que se vivirían después.
El profesor Sardá fue el primero de los economistas que intervinieron en la
operación estabilizadora que vio el mundo de intervenciones arbitrarias y de
parcial discrecionalidad a que llevaba al país la peculiar y aberrante concepción administrativa de los planes de desarrollo, y dimitió en 1965 del cargo de
director del Servicio de Estudios del Banco de España, que había desempeñado con tanta eficiencia desde 1956. Atrás había dejado unos años de trabajo
ejemplar que, como él juzgaría más tarde, permitieron que «la economía española subiese un importante escalón, reflejado en un más alto nivel de vida
de los españoles al tiempo que se integraba mayormente con el mundo exterior. Todo ello, sin embargo, había de plantear nuevos problemas, ya sea por
el resurgir de algunos que no habían sido atacados hasta entonces o por los
que derivan del funcionamiento de la economía a un más alto nivel» 41. Pocos
economistas españoles —si alguno— ayudaron tanto como Joan Sardá a subir
este importante escalón de 1959 a nuestra economía. Es desde ese escalón de
las medidas estabilizadoras de 1959 desde el que el profesor Sardá se ha ganado para siempre el respeto y el reconocimiento de los economistas y de los
ciudadanos españoles.
41
56
Vid., «El Banco de España…», op. y ed. cit., p. 479.
LA SITUACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
EN LA HORA DE LAS AUTONOMÍAS
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
Señor Presidente, señores Académicos:
Quisiera acotar —ante todo— con suficiente claridad el tema del que pretendo ocuparme y sobre el que desearía reclamar la atención de los señores
Académicos.
Es ésta una tarea sencilla. Trato de contestar con mis palabras a una pregunta elemental y —quizá por lo mismo— de nada fácil respuesta: «¿Dónde
se encuentra y hacia dónde va la economía española en esta hora de las
autonomías?».
Dos serán, por tanto, los términos de referencia de mis reflexiones: 1.º Identificar los hechos que definen la situación económica española en los comienzos del año que acabamos de iniciar, y 2.º Valorar las posibilidades que esos
hechos ponen en nuestras manos para construir el futuro inmediato.
LA IMPORTANCIA DE UNA PREGUNTA: TRES MOTIVOS
Sin embargo, antes de responder a esa doble interrogación, desearía dedicar
unas pocas palabras a justificar la importancia de la propia pregunta: ¿Qué
relevancia e interés tiene conocer la actual situación de la economía española?
Creo que pueden adelantarse tres motivos fundamentales que justifican la importancia de ese conocimiento.
* Conferencia pronunciada en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas el 27 de
enero de 1981.
57
TRASCENDENCIA POLÍTICA DE LA ECONOMÍA
El primero es quizás el que se ha aludido con más frecuencia en distintas
valoraciones de la situación española. La trascendencia social y política de la
crítica situación de la economía. España vive, desde hace ocho años, con las
distintas economías occidentales, una crisis intensa que afecta de lleno a su
convivencia social y política, hasta el punto de que no es posible separar, según
se intenta torpemente en muchas ocasiones, los problemas políticos de los económicos. El punto de partida para entender la actual situación de España es
aceptar la prioridad general de una empresa histórica, por cuyo éxito o fracaso
se juzgará a las actuales generaciones: la de asentar una democracia estable.
La experiencia disponible prueba que esta tarea dependerá de la legitimidad del
régimen, la cual, a su vez, será función de la eficacia y efectividad con que éste
aborde y resuelva los problemas planteados. La continuidad de la grave crisis
económica la convierte en un problema político de primer orden, al afectar a
la legitimidad del régimen establecido y, en consecuencia, a su consolidación.
No cabe, pues, separar los problemas políticos de los económicos. La economía
se ha convertido en un problema político de primer orden en la España de los
ochenta. La política económica eficiente que el país necesita y está demandando, no puede ni debe apreciarse en términos estrictamente económicos, porque
no se trata de conseguir más o menos desarrollo, más o menos equidad en el
reparto de rentas y riquezas, más o menos inflación o de padecer más o menos
paro. Se trata de algo diferente: de devolver a la sociedad, con la elaboración
de una política económica eficiente, la creencia de que los partidos, las fuerzas
e instituciones democráticas, se ocupan de sus problemas y les dan respuestas
capaces de mejorar paulatinamente la situación a través de decisiones adoptadas sin demora y de programas bien articulados, ejecutados sin dilación. En
definitiva, la importancia política de la economía deriva de la necesidad de
resolver los problemas que ésta plantea para ganar más legitimidad popular a
nuestra naciente democracia. Y resolver los problemas económicos pide una
clara identificación de cómo éstos se configuran en el momento presente.
CONCIENCIA DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA, BASE PARA MEJORARLA
El segundo argumento para justificar la importancia de ese conocimiento
general de la situación económica española hace referencia a su importancia
para el tratamiento de la crisis. No es posible afrontar la crisis actual sin una
clara y generalizada conciencia de sus dificultades entre la población, capaz
de hacer descansar sobre ella el gran esfuerzo costoso y perseverante que la
solución de muchos de sus problemas reclama. Es un hecho, sin embargo, que
gran parte de la población española ignora la comprometida situación de la
economía española. Y lo es también que nos negamos a conjugar la crisis en
primera persona del plural. Para muchos españoles estamos donde estamos
58
por culpa de los «demás»: el Gobierno, los empresarios, los sindicatos, los
árabes. La crisis económica se considera como algo objetivo y distante que ni
afecta ni se deriva de nuestro comportamiento. Conceder a este problema la
prioridad que realmente tiene obliga a atribuir a la información y explicaciones sobre la crisis para crear una conciencia ciudadana, la máxima atención e
importancia. Si esto no se hace, la crisis se agravará.
LA TENTACIÓN DEL PARTICULARISMO, CONTRARIA A LOS RASGOS DE
LA CRISIS Y DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA
El tercer argumento para defender la importancia de lograr un conocimiento de la situación económica española es prevenir la tentación de un tratamiento defensivo y particularista de sus problemas. Hay quienes creen que
la crisis admite soluciones insolidarias en virtud de las cuales, por presión
de un sector, de un grupo social o de una región, puede trasladarse sobre los
restantes sectores, grupos o regiones el coste de la crisis. Buscar las soluciones a la crisis en actitudes insolidarias constituye la más grave tentación de
las autonomías. Grave, no sólo porque puede romper la solidaridad nacional,
sino porque caer en esa tentación no arreglará los problemas de la crisis para
la comunidad autónoma que lo intente. El carácter y dimensión de los problemas económicos reclama —para hallarles respuestas eficientes— escenarios
internacionales y/o nacionales en muchos casos. Huir de esos escenarios y encerrarse en soluciones particularistas y defensivas equivale, no sólo a defender
posiciones injustas, sino también ineficaces.
Creo que estos tres argumentos justifican que responder a la doble pregunta
que me hacía al comienzo de mi intervención —¿Dónde está y hacia dónde va
la economía española?— sea una tarea motivada.
Si se acepta el interés de este planteamiento hay que comenzar nuestra tarea
tratando de buscar los datos que nos ayuden a situar dónde se encuentra hoy
la economía española.
LOS CINCO RASGOS QUE DEFINEN LA SITUACIÓN ECONÓMICA
Cinco rasgos caracterizan el presente y condicionan el futuro de la economía española al comenzar el ejercicio de 1981:
1.º Su débil crecimiento, con la secuela de la reducida tasa de actividad
que se manifiesta en las elevadas cifras de desempleo.
2.º Una inflación de dos dígitos que, aunque haya reducido su intensidad
del pasado, superará el 15 por 100 en sus cifras de fin de año, crecimiento su-
59
perior al de la media de los países de la OCDE y comunitario, cuya inflación no
ha superado en 1980 el 12 por 100.
3.º El importante desequilibrio frente al exterior, que compromete la continuidad del desarrollo económico futuro.
4.º La caída del ahorro de todos los agentes de la economía: familias, empresas y Estado, con un crecimiento especialmente preocupante en las cifras
del endeudamiento público.
5.º La agravación continuada de la crisis industrial, consecuencia directa
de un sector secundario mal conformado en los años de fácil desarrollo de los
sesenta, que la crisis económica presente ha puesto de manifiesto con todo
dramatismo.
RASGOS PERMANENTES, NO TRANSITORIOS
Examinemos estas características con algún detalle, justificado, no sólo por
ser el tema del día que la marcha del proceso económico manifiesta, sino, en
especial, porque esas características condicionan las posibilidades con las que
ha de construirse el futuro. Dicho en otros términos, esos cinco rasgos que
definen el lugar donde hoy se encuentra la economía española no constituyen
hechos episódicos o circunstanciales que desaparezcan con el paso del tiempo. Son hechos con profundas raíces en los comportamientos sociales y en los
datos económicos de la propia crisis, de forma tal, que será imposible definir
la marcha futura de la economía española sin enfrentarnos con los problemas
que de ellos se derivan.
CORTO DESARROLLO EN LA ERA DE LENTO CRECIMIENTO
En primer lugar, parece claro que el desarrollo del año 1980 ha sido un desarrollo que forma parte de la era de lento crecimiento que nos aguarda en la
década que acabamos de iniciar. Lento crecimiento, en efecto, porque, a pesar
de que no se cuenta con cifras completas para trazar un balance acabado de
la economía, está claro que la tasa de desarrollo se situará entre el 0,5 y el
1 por 100 del PIB. Los optimistas tirarán de la cifra hacia el 1 por 100, alegando
el buen año agrícola en el que todos convienen, defendiendo una tasa mínima,
pero positiva, para la industria, y un crecimiento del sector servicios próximo
a la unidad. Otros analistas más cautos aceptarán el crecimiento derivado de
la agricultura postulando para el sector industrial un crecimiento cero, derivado del mal año de la construcción y del desigual año para el conjunto de los
sectores de la producción secundaria, aceptando un crecimiento positivo para
el sector servicios, pero muy influido en sus realizaciones por el mal año de la
industria. En cualquier caso, este pleito entre el 0,5 y el 1 por 100 no vale la
pena alimentarlo. Discutir unas décimas con unos datos estadísticos que ape-
60
nas permiten calibrar enteros equivale a incurrir en el error del que ya advertía
Flores de Lemus a los economistas españoles: no debe intentarse nunca pesar
leña con balanza de precisión, y leña son los imprecisos datos estadísticos del
sector de la industria y los servicios de que hoy disponemos en España.
LA DEBILIDAD HEREDADA DE LA INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
Esta queja sobre la debilidad de la información estadística, una más de las
que figuran en todos los análisis de la situación económica española, se repite
por los economistas desde hace muchos años sin que se hayan escuchado y
atendido por la organización estadística del país. La década del desarrollo de
los sesenta olvidó lamentablemente la planificación de la información estadística. Existieron planes de desarrollo, pero no se elaboró ni se aplicó un programa para desarrollar la información estadística española. Hoy pagamos las
consecuencias de esa falta de atención a las estadísticas que impiden conocer
hechos vitales para adoptar decisiones económicas al Estado, a los centros de
estudios nacionales y exteriores y a las propias empresas públicas y privadas.
LENTO DESARROLLO IGUAL A BAJA ACTIVIDAD Y PARO ELEVADO
Hay que convenir que cualquiera que sea la tasa exacta entre el 0,5 y el
1 por 100, se trata de una tasa de desarrollo débil que ha tenido una primera
consecuencia: la caída en la actividad y en el empleo. Las cifras nos dicen
que la reducción en el nivel de empleo afectó a cerca de 400.000 trabajadores
en 1980 y el paro encuestado se aproxima al millón y medio de trabajadores,
alcanzando la tasa del 12 por 100 de la población activa de más de dieciséis
años. Es éste, sin duda, el dato social más grave e importante de todos los que
se registran en el balance heredado por el año que acaba de comenzar. Una
cifra que, para intensificar su gravedad, no reparte sus atributos con carácter
homogéneo. Dicho en otras palabras, el paro presenta desigualdades importantes por edades, por sexos y por regiones dentro del territorio nacional. Aunque todo hay que decirlo, la percepción de subsidios de desempleo o ayudas al
empleo comunitario y la existencia de ocupaciones marginales y subterráneas,
alivian el dramatismo de la cifra de paro y explican que su presencia no haya
creado los gravísimos problemas sociales que cabría presumir de su cuantía.
LOS TRES DESEQUILIBRIOS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
Esta economía con débil desarrollo y paro creciente entra en 1981 con tres
desequilibrios importantes: el de precios, el exterior y el de sus cuentas de aho-
61
rro e inversión. Tres desequilibrios que comprometen la continuidad del débil
crecimiento alcanzado en el ochenta.
EL DESEQUILIBRIO DE LOS PRECIOS
Es evidente que la política económica aplicada por el Gobierno ha conseguido sus mejores éxitos en el frente de los precios y es cierto también que en
el afán de conseguir precios mejores ha contado con la providencial ayuda de
la agricultura. Una cosecha excepcional ha permitido que el componente alimenticio del índice de precios de consumo frenase constantemente a lo largo
del año —con la única excepción de los dos últimos meses— la aceleración que
le imprimían al índice los otros componentes, y fundamentalmente los precios
de los servicios, un sector inflacionista como pocos en el caso de la economía
española, que ha estado y está detrás de los procesos de inflación en curso. Con
todo, hay que decir que, aunque dentro del balance del año ochenta la inflación componga las mejores cifras, éstas son superiores a las de los países de la
OCDE y que, dada la continuidad de las causas que actúan sobre el crecimiento de los precios, no puede en manera alguna considerarse que nos podamos
despreocupar de la inflación en 1981. El desequilibrio de los precios subsiste y
condiciona plenamente los resultados del presente y de sucesivos ejercicios.
EL FUERTE DESEQUILIBRIO EXTERIOR
El segundo de los desequilibrios es viejo conocido de la economía española.
Se trata del desequilibrio exterior, cuyo déficit corriente arrojará para 1980
un saldo adverso del orden de los 5.000 millones de dólares, que supera todas
las previsiones iniciales que estimaban como 3.500 millones el límite al que
podría llegar este desequilibrio que tantas veces ha detenido la marcha del
desarrollo de nuestra economía. ¿Qué hechos han producido esta agravación
del déficit exterior? Cuatro fundamentales:
1.º
Aumento de las importaciones
El aumento de nuestras importaciones. Un aumento entre el 0,5 y el 1 por 100
del PIB ha ocasionado una elevación del 5 por 100 del total de las importaciones. Esta relación es en gran parte nueva, por cuanto supone que un corto
crecimiento se manifiesta en una intensa importación. Detrás de ella están
los pagos por importaciones de petróleo que superarán los 5.000 millones de
dólares a los de 1979 al finalizar el año. Pero también están las importaciones
de bienes de equipo que responden a un proceso de sustitución de trabajo
por capital que las empresas españolas están realizando ante el crecimiento
de los salarios y la necesidad de ganar productividad para mantenerse en los
62
mercados. Y también acusan un crecimiento la importación de manufacturas
de consumo, síntoma de la debilitación competitiva de la industria española
respecto de la exterior.
2.º
La caída en el ritmo de desarrollo de la exportación
La caída del ritmo de nuestra exportación. En términos reales, el crecimiento
de la exportación apenas llegará al 1 por 100 en 1980. La exportación española
no ha resultado competitiva en los mercados internacionales y no ha estado a la
altura del crecimiento del comercio mundial. España no ganará, como lo hizo
en 1978 y 1979, cuota de mercado en el comercio mundial. La perderá. No hemos logrado trasladar sobre el exterior el mayor coste de la factura petrolífera.
3.º
La pérdida de la relación real de intercambio
El tercer hecho es que, como consecuencia lógica del aumento de los precios
de las importaciones y el mucho menor aumento de los de la exportación, la
relación real de intercambio con el resto del mundo que expresa la capacidad
adquisitiva de nuestras exportaciones en términos de importación, ha caído de
forma apreciable en 1980. España ha perdido un 13 por 100 de su capacidad
adquisitiva frente al resto del mundo, a consecuencia de la caída de su relación
real de intercambio.
4.º
El endeudamiento exterior
España ha debido de enjugar este déficit exterior endeudándose. El endeudamiento bruto habrá alcanzado 5.000 millones de dólares en 1980. Por otra parte,
las inversiones extranjeras en España no llegarán en 1980 a los 1.500 millones de
dólares, acusando una tendencia al estancamiento que no deberíamos ignorar.
LAS DESEQUILIBRADAS CUENTAS DE AHORRO-INVERSIÓN
El tercero de los desequilibrios, frecuentemente silenciado, o al menos no
resaltado con la importancia que realmente tiene, es el que registran las cuentas de ahorro de los tres grandes agentes de la economía: familias, empresas y
sector público.
Menor ahorro familiar
El crecimiento de la renta disponible de las familias españolas en 1980 ha
sido prácticamente coincidente con el alza incorporada a los precios de con-
63
sumo, con lo que el modesto crecimiento del consumo real de las familias que
reconocen todas las estimaciones del año 1980 en proporciones variables, ha
tenido que ser financiado disminuyendo la tasa de ahorro. Como consecuencia
de ello, el ahorro familiar que se situaba en torno al 9 por 100 del producto
interior bruto en los comienzos de la crisis, ha descendido en todos los ejercicios, con excepción del de 1978, hasta colocarse en un porcentaje del 6 por 100
del producto interior bruto en 1980.
Caída en el ahorro empresarial
El ahorro empresarial se ha visto sometido a idénticas fuerzas. En 1980
el excedente empresarial registró un crecimiento monetario ligeramente por
encima del 12 por 100, cuando el PIB aumentó el 14 por 100 en términos monetarios. Esta caída en el ahorro deriva directamente del menor excedente de
explotación de las empresas en el pasado ejercicio a consecuencia del peso del
crecimiento de los costes.
La desaparición del ahorro público
El sector público, en fin, es el que registra en sus cuentas con más intensidad
que ningún otro agente de la economía este fenómeno de la caída del ahorro
total. Es además el que ha sido más aireado, pero no por ello remediado, ante
los ojos de la opinión pública.
El déficit público: su planteamiento
Dos afirmaciones fundamentales desearía hacer respecto de la controversia del tema del déficit del sector público. La primera se refiere al intento de
corregir el mal planteamiento habitual de este problema. Frecuentemente el
déficit del sector público se presenta a la opinión de los ciudadanos como si alguien distinto de los consumidores y empresarios, alguien diferente a nosotros
—quizás esa personalidad ficticia y tecnocrática que los hacendistas llaman
«sector de administraciones públicas»— estuviese realizando por su cuenta y
riesgo dispendios diarios y gastos despilfarradores. Es hora ya de acabar con
esta ficción para justificar nuestro comportamiento. Nuestro comportamiento,
en efecto, porque el sector de Administraciones Públicas no recoge otra cosa
que el conjunto de las decisiones imputables a los ciudadanos en cuanto sociedad organizada. Somos los ciudadanos los que, a través de las presiones por
recibir más gastos públicos —más sueldos o salarios, más subsidios a nuestras
empresas, más pensiones o más transferencias—, o bien debido al éxito de
nuestras gestiones para pagar menos impuestos (bien reclamando y logrando
exenciones y bonificaciones fiscales, o bien, simplemente, defraudando), cargamos al sector de Administraciones Públicas con déficits crecientes de los que
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luego nos escandalizamos en público con indeseable frecuencia. La Hacienda
española no ha gobernado a lo largo de la crisis el crecimiento de sus gastos.
Son los gastos públicos los que han impuesto sus ritmos de crecimiento a la
Hacienda Pública. El aumento del gasto público ha tenido lugar en partidas a
través de las cuales los españoles hemos trasladado los problemas que la crisis
nos planteaba al Ministerio de Hacienda. Un déficit del sector público no puede presentarse como algo ajeno a los ciudadanos que lo viven. De una u otra
manera, nos es imputable a todos. Cuando se analiza desde esta perspectiva el
déficit del sector público, quizás no cambien los intereses de los ciudadanos y
continúen presionando para lograr del Estado alivios que el presupuesto les da
para hacerles llevadera la crisis. Pero si al menos los ciudadanos no cambian
sus intereses o conveniencias, sí deberían rectificar sus razonamientos y repartir debidamente la responsabilidad social del déficit público.
CAUSAS DE LA GRAVEDAD DEL DÉFICIT PÚBLICO
El segundo punto sobre el que desearía llamar la atención es la gravedad
del déficit público por sus consecuencias de todo tipo. Hay a quienes el déficit
público no les preocupa, porque es mal de todos en un tiempo de crisis y visto
desde esta perspectiva el déficit público español no es elevado, aunque esta
afirmación sea cada vez menos cierta, pues los datos de 1980 lo sitúan por
encima del 4 por 100 del PIB. Pero ahí está —se dice para nuestro consuelo—
el sector público de Alemania Federal, con déficits de cuantía parecida, o el
aterrador déficit italiano, situado por encima del 11 por 100 del PIB. Estas
afirmaciones olvidan varios hechos fundamentales. Es el primero el de que las
cifras del déficit público español no recogen plenamente los déficits económicos del sector público y, en especial, los de las empresas públicas, que aún no
han aflorado y reconocido en sus cuentas y que lógicamente amenazan en el
futuro. Hechos nuevos y graves además están pendientes sobre el sector público y le van a costar —nos van a costar a todos— cantidades ingentes en éste y
en los próximos años. Me refiero a la construcción del Estado de las autonomías y a la reconversión de la mal conformada industria de los años sesenta.
Por otra parte, las cifras de déficit que el sector público ya ha cantado tienen la
suficiente intensidad para sembrar la preocupación en el ánimo de cualquier
espectador responsable. Porque no es sólo que el déficit total del sector público
sobrepase el 4 por 100 del PIB, sino que a esa cifra se ha llegado en cuatro años
y se ha llegado con un aumento del gasto consuntivo y de las transferencias
de las familias y empresas espectacular que sería increíble si las cifras, por
esta vez precisas, no lo manifestasen irrefutablemente. Los sueldos y salarios
se han multiplicado por 2,6 a lo largo de crisis; las transferencias a empresas
privadas y públicas han pasado de 68.600 millones de pesetas (1975) a 201.000
miles de pesetas. Las pensiones se han multiplicado por tres. Sólo un dato
ofrece porcentajes menores de participación en el PIB a lo largo de este año:
las inversiones públicas, que pasan del 3,5 al 3 por 100, cuando justamente
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sería la única partida capaz de justificar un aumento tan importante del gasto
público y un aumento en la presión fiscal de más de dos puntos, que es el que
se ha exigido del ciudadano para financiar el desarrollo del gasto.
DÉFICIT PÚBLICO Y ECONOMÍA NACIONAL
Estos hechos prueban claramente que el déficit del sector público es un fenómeno importante y grave en el momento actual, pues las consecuencias de
este déficit público para toda la economía nacional son importantes: obstaculiza la transferencia de recursos desde el ahorro a la inversión, impide el
crecimiento de la inversión privada, eleva los precios y disminuye la capacidad competitiva de la economía, obliga a la financiación exterior y disminuye
recursos disponibles para la inversión privada, afecta, en fin, a la lógica del
proceso de liberación del sistema financiero. Todas estas secuelas obligan a
conceder una importancia decisiva al aumento del ahorro y a la reducción del
déficit del sector público en los ochenta.
LA CRISIS INDUSTRIAL, QUINTO PROBLEMA
El quinto de los problemas que definen la presente situación donde se encuentra la economía española y condicionan su marcha hacia el futuro, es el que
viene refiriéndose como problema de las industrias en crisis o crisis industrial.
LA CRISIS ECONÓMICA COMO CRISIS DE LA OFERTA INDUSTRIAL
La crisis económica no ha afectado a todos los sectores con la misma intensidad. Con la perspectiva que da el transcurso de los siete años de la crisis,
parece claro que la industria se configura como el centro del que arrancan los
más graves problemas planteados a la convivencia económica en los distintos
países y cuya solución parece indispensable para acomodar la situación presente a los nuevos datos con los que la economía mundial cuenta desde 1974.
Para referirse a esta situación los economistas hablan de crisis de oferta, pues
la industria padece una situación peculiar en la que sus problemas arrancan
justamente de un desajuste claro de estructura productiva. Esta calificación de
la crisis actual como crisis de oferta, no refiere tan sólo el origen del que parten los problemas más graves del presente, sino que apuntan también hacia la
negación rotunda de que esos problemas puedan encontrar soluciones por el
camino de la demanda. Lawrence Klein, premio Nobel de Economía 1980, lo
ha expuesto magistralmente: «Si se estimula a la demanda para reducir el paro
se corre el riesgo de generar una inflación indeseable. Una política restrictiva
anti-inflacionista corre el grave peligro de originar un paro excesivo sin redu-
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cir apreciablemente la tasa de inflación». Son, pues, precisas nuevas políticas
que miren el lado de la oferta en el que están nuestros problemas.
SENTIDOS DE LA CRISIS DE OFERTA INDUSTRIAL
Quedarnos con estas afirmaciones sin sacarles todo su contenido para informar nuestros comportamientos, no arreglará ciertamente la situación crítica
que padecemos. Es preciso definir operativamente lo que por crisis de oferta
industrial se entiende, tratando de identificar su complejo campo y las políticas que aconsejan su tratamiento. Cuando se afirma que la crisis industrial española es una crisis de oferta, se trata de expresar dos cosas bien elementales
y diferentes:
1.
2.
Que nuestra industria ofrece lo que no se demanda.
Que nuestra demanda solicita lo que nuestra industria no produce.
La industria puede ofrecer lo que no se demanda, ya por la caída
de la renta y el gasto nacional
Los sectores más dañados por la caída de la demanda
La crisis de la oferta de la industria tiene un primer motivo en la caída de
los ritmos de desarrollo. Las tasas medias de crecimiento tras la crisis apenas
alcanza la tercera parte de las registradas durante la larga ola de prosperidad
1951-73. Esa caída en el ritmo del desarrollo ha dañado irreparablemente la
oferta de la industria de dos maneras diferentes:
1.º Al afectar a las inversiones: ¿Qué empresario conocedor de que el gasto
ha perdido la alegría que antes le daban los saltos de la producción y la renta
se arriesga a invertir? La caída de la inversión en la industria, tras la crisis,
manifiesta la respuesta a esa pregunta.
2.º Al dañar determinadas producciones industriales cuya expansión estaba basada en un crecimiento intenso de la producción, la renta y el gasto. Las
diferencias entre las producciones posibles, ajustadas a las demandas tras la
crisis, y las producciones previstas, ajustadas a la tendencia de la producción
1960-70, indican la desigual suerte en la que se colocan tras la crisis determinadas producciones. Esa diferencia es del 30 por 100 para la siderurgia, un
20 por 100 para la industria naval, 25 por 100 para maquinaria y aparatos
mecánicos, 28 por 100 para maquinaria y aparatos eléctricos, 23 por 100 para
industrias de la madera y papel, y no inferior al 13 por 100 para textiles, confección e industria del calzado.
El diferente peso de esas industrias en cada país, tratadas adversamente por
la caída de la producción y el gasto nacional, indican la magnitud de la crisis y
la importancia de los necesarios procesos de reconversión.
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El crecimiento de los costes reduce posibilidades de producción industrial
El segundo gran motivo de esa inadecuación de la oferta industrial a la demanda se halla en el crecimiento de costes y precios y en la imposibilidad de
colocar los productos en el mercado por este motivo. Los costes de producción
han sufrido en la industria variaciones que alcanzan una violencia desconocida
en el pasado. Los economistas hablan para adecuar su lenguaje a esta circunstancia, de shocks de oferta. A la cabeza de estos shocks que han afectado a la
producción industrial están las variaciones de los precios de la energía y en el
mismo sentido que ésta, aunque con menor intensidad, han operado también
los precios de materias estratégicas de carácter industrial. No todas las industrias han sufrido con la misma intensidad los shocks energéticos. Los grandes
consumidores de energía han sido los más perjudicados relativamente: la siderurgia, los sectores de metales no férricos, la industria química, las industrias
de papel y la producción de cemento han sido claramente dañadas. A esta
presión alcista de los costes se han sumado los costes del trabajo (salarios y
seguridad social) cuyas elevaciones han sido diferentes por países. Cerrando
el cuadro, los costes financieros han experimentado inquietudes alcistas con
peso creciente en la oferta de muchos productos en razón directa del endeudamiento de los sectores industriales. En especial, aquellos peor tratados por
la crisis lo han sido también por el peso de las cargas financieras, al no contar
con autofinanciación ni tampoco con capital propio dada la desaparición de
los beneficios en su situación presente y en un futuro previsible.
LAS VARIACIONES EN LA VENTAJA COMPARATIVA
DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL
Los shocks de oferta no se han manifestado con la misma intensidad en todos los países. Sus diferentes dotaciones de recursos productivos y muy distinto comportamiento de los costes de trabajo explican la aparición de los nuevos
países industriales, los que en la terminología del lenguaje económico internacional se designan como NIC («new industrial countries»), que se han quedado
con parte de los mercados mundiales para determinados productos. Tres han
sido las grandes oportunidades que han intentado aprovechar estos países:
1.º Realizar un proceso de sustitución de importaciones, que constituye la
forma más antigua y tradicional para impulsar la producción de la industria.
2.º Quedarse con los mercados de determinados productos en los países
industriales, esto es, producir no sólo para el mercado interno, sino, sobre
todo, para la exportación. (Tal es el caso de aquellas mercancías con intenso
contenido de trabajo y que utilizan una tecnología simple y accesible: los productos textiles, las industrias de la confección, el calzado, el caucho sintético,
incluso la siderurgia y la construcción naval).
3.° Estos países han atraído determinadas industrias —antes localizadas
en países desarrollados— que han buscado con ello los vientos favorables de
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sus menores costes de trabajo o de determinadas materias primas o la facilidad de penetración, huyendo de las barreras arancelarias o comerciales opuestas a la penetración de los productos por estos países subdesarrollados.
LAS «NUEVAS» INDUSTRIAS FACILITADAS PARA EL PROGRESO
TECNOLÓGICO
El cuarto motivo de la crisis de oferta reside en que han aparecido «nuevos»
bienes adaptados a la situación actual y facilitados por la innovación tecnológica que la industria nacional no produce y que deben importarse. Las áreas
de innovación tecnológica más importantes son las de la informática (que empieza a configurarse como el sector motriz del cambio técnico), la microelectrónica, el ahorro y la búsqueda de nuevas fuentes de energía, la bioingeniería,
la agroalimentación, la sanidad y la conservación del medio ambiente. Todas
estas innovaciones se incorporan a distintos productos que atraen, pese a la
crisis, la demanda, pero la mayor parte de esos productos no se ofrecen por la
industria nacional.
LAS CUATRO CAUSAS DE LA CRISIS INDUSTRIAL: SU ARRAIGO
Las cuatro causas que producen la crisis de la oferta industrial —lento crecimiento, shocks de oferta (elevación radical de los costes de producción), variación de la ventaja comparativa en el comercio internacional e innovación
tecnológica— no constituyen hechos transitorios llamados a desaparecer con
el transcurso del tiempo. Tienen clara vocación de permanencia porque están
firmemente arraigados a los datos propios de la crisis económica actual.
LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y LAS CAUSAS DE LA CRISIS INDUSTRIAL
España, por las características que dominaron su incorporación a la ola de
prosperidad que va de 1951 a 1973, se ha visto gravemente afectada por estas
causas que han ocasionado la crisis de la oferta industrial. El desarrollo económico español estaba basado en un crecimiento intenso de la producción,
de la renta que alimentó la demanda de los hogares españoles en un conjunto
de bienes en los que se basó el crecimiento de la producción y del empleo:
los bienes duraderos de consumo (automóviles y electrodomésticos), el sector
químico (con sus innovaciones en la demanda familiar), la mayor demanda de
viviendas, turismo y viajes y los mayores gastos públicos en salud y educación,
eran fuertemente tributarios de una intensa expansión en la producción, en la
renta y en el gasto nacional.
69
Por otra parte, el comportamiento de los precios de los factores de producción fue enormemente favorable para el crecimiento industrial de 1959 a 1974.
La energía barata, el aprovisionamiento fluido y económico de materias primas industriales, la disponibilidad de factores productivos y el coste relativo
favorable de la mano de obra permitieron que España desarrollase con gran
intensidad un crecimiento industrial importante.
Los nuevos datos de la crisis iban a golpear con enorme dureza estas columnas que sostenían el desarrollo industrial del pasado. La producción, la renta y
el gasto no han podido crecer más allá de la tasa del 2 por 100 anual tras de la
crisis, y este desarrollo corto se ha logrado además de forma irregular, afectando
así de lleno al caudal de la demanda de bienes duraderos de consumo e indirectamente a todas las industrias suministradoras. El alza de los precios de la energía,
de los costes de trabajo y de los costes financieros justifica en el caso de España,
probablemente más que en ningún otro país, el calificativo de shock de oferta
con el que generalmente se le designa. La aparición, en fin, de la competencia
de nuevos países industriales se ha sentido por España con especial intensidad
en los últimos años por la pérdida relativa de las bases en las que descansaban
sus anteriores ganancias en el mercado internacional (costes de trabajo y acceso
a productos que emplean tecnología intermedia). La oferta de la industria, por
otra parte, no ha contado en España con la flexibilidad suficiente para aceptar su
desplazamiento tecnológico hacia nuevas producciones ajustadas a los datos de
su economía; y hemos continuado con las cada vez más envejecidas y costosas
líneas productivas en las que nos embarcamos durante los años sesenta y cuya
continuidad carece de todo sentido económico en la situación presente.
LAS CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE AJUSTE DE LA INDUSTRIA
Es evidente que esta crisis de la oferta industrial no puede ignorarse como
lo ha hecho la política económica en el pasado ejercicio de 1980. Porque si los
españoles ignoramos la crisis, como la crisis industrial no nos ignorará a nosotros, resultará evidentemente, o que las industrias en crisis reciben subsidios
y ayudas del Estado, o desaparecerán. Esa política proteccionista para que la
industria establecida no desaparezca ha sido la que se ha practicado en 1980,
pagándose por ella el enorme coste social de anclarnos a producciones sin futuro, que no dejará tras de sí otra cosa que la decadencia y la degradación de
la industria y la ruina de la sociedad que la consiente.
EL IMPOSIBLE RELANZAMIENTO DE LA ECONOMÍA
Con todo, puede afirmarse que esta política proteccionista es aún empeorable y no han faltado voces ciertamente dentro de la sociedad española que
hayan propuesto decisiones alternativas peores, como sería, por ejemplo, la
70
de un relanzamiento del gasto nacional que increíblemente propugnan aún
algunos intereses. Tratar de remediar los problemas de la crisis presente —que
son problemas de oferta— con actuaciones de la demanda, no hará otra cosa
que agravar la situación hasta límites insostenibles. Como ha afirmado con
acierto el economista estadounidense Otto Eckstein, «la crisis actual es una
crisis de oferta y no saldremos de ella de ninguna manera con un estímulo a
la demanda».
LA RECONVERSIÓN INDUSTRIAL, TEMA PENDIENTE
El reajuste de la oferta industrial constituye el gran problema pendiente de
la política económica, como revelan con claridad los años de crisis que hemos
vivido. Durante ellos, la política económica se ha aproximado al tema de la
reconversión de la industria, pero, como sucede con frecuencia con los problemas conflictivos, se han dado vueltas alrededor de él sin entrar en su solución
y, naturalmente, las consecuencias de la prolongación de este problema no
han sido otras que las de ensombrecer y agudizar la crisis general.
LA INTERDEPENDENCIA DE LOS CINCO PROBLEMAS
QUE CONFIGURAN LA SITUACIÓN ECONÓMICA ESPAÑOLA
Hay que afirmar que los cinco problemas que definen la situación económica presente y que hemos referido —el corto vuelo de los ritmos de desarrollo
(el crecimiento lento con la secuela de las crecientes cifras de desempleo que
le acompañan), la aguda inflación, el desequilibrio frente al exterior, la caída
en el ahorro de todos los agentes de la economía y la crisis industrial— constituyen fenómenos cerradamente interdependientes. La agudización de cada
uno de esos problemas intensifica a los demás y no es posible mejorar las respuestas a la crisis tratando de contestar a las preguntas en un solo frente de los
indicados. La crisis económica o tiene una solución general, es decir, o busca
a los cinco hechos anteriores mediante un conjunto articulado de respuestas,
o no tiene ninguna. De ahí la considerable dificultad de articular una política
económica coherente y satisfactoria.
SHOCKS PROFUNDOS NO SE REMEDIAN CON TRATAMIENTOS
GRADUALES
EL CARÁCTER CONFLICTIVO DE LOS PROBLEMAS DE LA CRISIS ECONÓMICA
Otras dos condiciones fundamentales para resolver los problemas expuestos
residen en la magnitud de las causas y las limitadas posibilidades de ofrecer
respuestas de la misma entidad. Por otra parte, es evidente que una era de lento
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crecimiento, como la que vivimos, fuerza a que las medidas para abordar muchos de los problemas de la crisis actual se plantean en términos de lo que Lester Thurow ha denominado «juegos de suma cero», es decir, que mientras determinadas decisiones beneficien a unos sujetos es necesario que perjudiquen
a otros, o, lo que es igual, que no es posible encontrar respuestas a los graves
problemas críticos presentes sin redistribuir la renta nacional existente. Y esta
redistribución no se acepta para los ciudadanos, porque se ha dejado de creer
en que existen reglas de funcionamiento inevitables para el sistema económico
y porque se ha facilitado por los distintos sistemas políticos la construcción
de cauces de presión con los que los grupos perjudicados intentan oponerse a
cualquiera de las decisiones en que pueden encontrarse medidas viables para
salir de la crítica situación presente. El bloqueo de muchas sociedades actuales
por esta circunstancia, es obvio. Es tan obvio como lamentable.
AÑO 1981: PERMANENCIA DE PROBLEMAS
La pauta que marcan en los acontecimientos económicos las cinco líneas
expuestas estarán, sin duda, presentes en el recorrido de la economía española durante 1981. Cuando se contemplan los acontecimientos del ejercicio
económico actual, hay que afirmar con realismo que no cabe esperar del lado
de la oferta productiva crecimientos mayores del nivel de producción que los
alcanzados en 1980. Examinemos detenidamente las perspectivas que ofrece
cada uno de los sectores:
• Perspectivas agrícolas y pesqueras desfavorables. La producción vegetal
—no se sabe cuánto— será inferior a la de 1980. Las condiciones climatológicas son adversas y en algunos casos irreversibles. El sector ganadero lucha con dificultades. Si puede trasladar al mercado, vía precios,
la elevación registrada en los costes de producción, podría mejorar algo.
No hay síntomas que favorezcan el aumento de las capturas de pescado.
• El nivel de cartera de pedidos y las expectativas de producción en el sector industrial son muy bajas. Los empresarios esperan disminución de
la producción y acusada debilidad de la demanda. El sector exterior, a
pesar de la depreciación de la peseta, practicada en los últimos meses del
año, no recupera su capacidad exportadora. No hay síntomas que favorezcan la recuperación de la industria española, al menos en el primer
semestre de 1981.
• La debilidad del turismo, la caída en las ventas del comercio y las tensiones inflacionistas que se advierten, no permiten pronosticar el resurgimiento de las actividades terciarias que se verán contagiadas de la
debilidad económica interior y exterior. Solamente la expansión en la
Administración Pública puede incorporar algún crecimiento real.
• La demanda de consumo no tiende a recuperarse. Los empresarios contemplan nivel muy deprimido de sus carteras de pedidos. El crecimiento
72
•
•
de la renta familiar disponible será absorbido por el alza de los precios.
Al comienzo de 1981 siguen presentes los síntomas de debilidad de la
demanda de bienes duraderos y de uso personal (automóviles, electrodomésticos, calzado y vestido).
La inversión en equipo y material de transporte se mantiene en ligero
crecimiento, como consecuencia de la necesidad de renovación de equipo obsoleto y sustituciones que favorezcan una mayor productividad. La
demanda de equipo importado podrá crecer, pero la demanda de equipo
nacional, según los empresarios, se sitúa en nivel muy bajo.
Tan sólo los programas de inversión pública, o con apoyo público, fortalecidos por el reciente presupuesto, por el desarrollo y aplicación del
programa energético y por la puesta en marcha del programa de relanzamiento del sector vivienda, constituyen la gran novedad —quizás cabría
decir mejor, la única alentadora novedad— que la economía nos ofrece
en los comienzos de este año.
LA APUESTA DEL AÑO 1981, FACTORES CONDICIONANTES
Vistas así las cosas, podría decirse que la apuesta del año 1981 reside en
evaluar la potencia del relanzamiento del sector de la construcción, del sector
energético y del sector vivienda, basados en la inversión pública sobre la actividad económica general. Estos sectores podrían actuar a través del conocido principio del multiplicador, elevando el consumo privado, para conseguir
ese objetivo, en apariencia poco ambicioso, pero enormemente arriesgado, del
2 por 100 del PIB al que ha apostado la política económica del Gobierno.
Si se supone que todos los procesos de la inversión pública funcionan como
se ha previsto —y esta hipótesis es muy generosa, porque hace salvedades importantes sobre los riesgos que amenazan esos proyectos— la posibilidad de
que ese aumento de la inversión alimente el consumo privado, depende, en
primer lugar, de la tasa de inflación. Si la tasa de inflación eleva sus ritmos respecto del año 1980, no sería posible lograr crecimientos del consumo privado
más que a costa del ahorro familiar, lo que dañaría los equilibrios a largo plazo
de la economía. La lucha contra la inflación se convierte de esta manera en un
objetivo fundamental para conseguir los propósitos del Gobierno en el actual
ejercicio. y esta lucha no la van a hacer fácil el año agrícola que se espera,
el presupuesto del Estado que se ha aprobado y la negociación colectiva del
Acuerdo-Marco Interconfederal que ha admitido un crecimiento de los salarios en una banda excesiva.
El segundo gran condicionante del año actual es el desequilibrio exterior.
España va a tener que pagar 3.000 millones de dólares más en 1981 por sus
importaciones de crudos de petróleo, en el mejor de los casos. Este hecho va a
elevar las cifras del déficit corriente a más de 6.300 millones de dólares, supo-
73
niendo un comportamiento absolutamente excepcional de las exportaciones
(un crecimiento del 5 por 100 en términos reales).
LA SITUACIÓN DE LA ECONOMÍA, FACTOR DE PREOCUPACIÓN GENERAL
Todos estos datos configuran una situación económica difícil de la economía española en la hora de las autonomías. Una situación que preocupa profundamente a los economistas que la conocen. Que hace dar consejos singularmente graves a los organismos internacionales que han estudiado la marcha
de la economía española, como, por ejemplo, el reciente y poco divulgado del
Fondo Monetario Internacional. Que se manifiesta en las palabras de solemne
advertencia que el Banco de España ha dirigido al Gobierno durante el pasado
ejercicio.
Porque está claro que con todos estos datos en la mano, resulta muy difícil
que sin un esfuerzo político secundado por la voluntad de todos los ciudadanos que asuma la pérdida que a España ha impuesto la crisis económica, que
acepte los elevados costes de la reconversión industrial no va a ser posible
hablar de un futuro para la economía española que es necesario para dar viabilidad y fundamento cualquier proyecto político.
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LOS PELIGROS DE LA DIVERGENCIA
ENTRE EL MUNDO REAL
Y EL MUNDO FINANCIERO
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
Comentarios a las Intervenciones de José Angel Sánchez Asiaín en la Academia
de Ciencias Morales y Políticas, días 3 y 10 de noviembre de 1987
El creciente divorcio entre la vida económica real y el mundo financiero
constituye uno de los fenómenos más perceptibles en la actualidad, tras la
crisis bursátil del 19 de octubre. Pero esa percepción actual no significa que
el fenómeno cuente con poco menos de un mes de vida. Por el contrario, lo
que hoy se percibe con claridad se ha originado por una evolución del sistema
financiero a lo largo de unas líneas marcadas por un conjunto de fenómenos
que arranca de bastantes años atrás.
Esos fenómenos son:
1.º La crisis del sistema monetario internacional de Bretton Woods, que
establecía unos tipos de cambio fijos pero ajustables que obligaban a los distintos países a adoptar unas medidas de disciplina de su economía interna en
caso de desequilibrios fundamentales en sus balanzas de pagos. Ese sistema
monetario internacional, por muchos que fueran sus defectos, tenía una virtud
fundamental: admitir la existencia de una autoridad mundial que, con el respaldo del poder de los Estados Unidos, forzaba los ajustes precisos de la economía real, evitando las divergencias prolongadas con la vida financiera en los
distintos países que la registraban. Excesos en la creación de dinero interno
se acusarían sobre el tipo de cambio y su reconocimiento en una devaluación
debía venir acompañado por los correspondientes ajustes de la economía real
a través de los planes de estabilización impuestos por la disciplina de las políticas defendidas por el Fondo Monetario Internacional.
*
Sesión del día 17 de noviembre de 1987.
75
Esa autoridad central global (el Fondo Monetario Internacional) —y el poder de Estados Unidos que la avalaba— facilitaban la necesaria administración o gestión internacional de las corrientes financieras de la que precisaba
una economía que se había globalizado.
La ruptura del sistema monetario internacional al establecerse los tipos
de cambio flotantes supuso el sacrificio de la autoridad del Fondo Monetario
Internacional, puesta en entredicho por la propia autoridad que sostenía el
sistema —Estados Unidos, causante de esos desequilibrios con su política de
inflación de dólares creados por los déficit de la balanza de pagos americana
en la segunda mitad de los sesenta— desequilibrios que están tras la caída del
sistema monetario internacional de Bretton Woods a partir de 1971.
Desde entonces, el mundo vive sin la disciplina del sistema monetario internacional que ha tenido que sustituir con arreglos provisionales, consejos suasorios del Fondo Monetario Internacional y con las llamadas a la cooperación
económica internacional, de limitado valor para imponer los ajustes necesarios en la actividad financiera y económica de los distintos países.
2.º A partir de esa premisa esencial, los tres grandes movimientos que afectan al sistema financiero: la desreglamentación, la innovación y la titularización, que acompañan a la globalización que refuerza sus consecuencias, han
provocado el creciente divorcio entre la economía real y la financiera en los
distintos países.
La innovación ha permitido que el crecimiento en la cantidad de dinero
discurra al margen de la política monetaria de los bancos centrales originando
una creación indisciplinada de liquidez que no ha podido evitar el control monetario. Se han financiado así —por múltiples medios— las alternativas disponibles para aplazar los ajustes reales de las distintas economías reclamados por
la crisis económica interna a partir de 1973.
La titularización, ha permitido que los sistemas financieros incurriesen en
riesgos mayores antes vigilados en su cuantía por la relación directa bancaclientes, consustancial a la política de créditos. Hoy esa relación banca-clientes se ha roto por la titularización y por la falta de una supervisión eficiente del
banco central sobre los instrumentos e instituciones que han operado en ese
proceso de titularización.
Se ha producido así la paradójica situación de que el sistema financiero se
ha globalizado, innovando al margen de la disciplina financiera (escapando a
la regulación y al control de la política monetaria) y extendiendo el proceso de
titularización que dificulta —cuando no impide— la supervisión eficiente de
los bancos centrales.
Por otra parte, esas actividades del sistema financiero, han facilitado el alargamiento de los ajustes reales impuestos por la crisis económica. Dicho en
otras palabras: cuánto más necesario era evitar el divorcio entre la economía
real y la financiera menos disponibles han estado los medios necesarios para
conseguir ese propósito por la carencia de una autoridad global que disciplinase la creación de medios financieros y la operatoria de las instituciones que
los administraban.
76
De estos dos fenómenos se siguen dos consecuencias de excepcional gravedad:
a) Los ajustes reales de la economía han sido diferidos y aplazados por el sistema financiero. El sistema financiero ha ofrecido los medios precisos para
demorar o no realizar los ajustes productivos en el tiempo preciso, ajustes
exigidos imperativamente por la crisis (reestructuraciones industriales de
todo tipo, rigideces en los mercados de bienes o factores, desequilibrios
internos y exteriores), manteniendo unas apariencias de normalidad que
ocultaban la existencia de esos ajustes y desequilibrios trasladándolos al
futuro que los iba a reclamar como inexorables. Este aplazamiento de las
políticas de rigor gracias a los medios e instituciones financieras, supone
una utilización discutible de los fondos de ahorro disponibles, ya que, en
efecto, lo que realmente ha importado en todas esas operaciones financieras es que fueran posibles, lo que equivalía a que fueran financieramente
rentables y no que esas operaciones resolvieran los problemas económicos
planteados a los diversos países.
b) El sistema financiero ha aumentado su fragilidad porque ha incurrido en
riesgos no supervisados por las autoridades monetarias debidamente, al
utilizarse medios y vías institucionales para las que se carecía de alternativas eficientes de control bancario y de inspección por parte de los bancos
centrales.
El tratamiento de todos estos problemas ha despertado la necesidad de restablecer la disciplina de las instituciones financieras a lo largo de determinadas líneas recogidas en el discurso de ingreso de José Ángel Sánchez Asiaín 42.
Sin embargo, ninguna de esas actuaciones ha tenido el carácter preventivo
y suficiente que debe tener siempre la inspección financiera y, al estallar la
crisis bursátil, el divorcio de esos comportamientos con la economía real va a
suponer el pago de un coste elevado, tanto mayor cuanto mayor haya sido la
proliferación de esas operaciones.
Este coste está en gran parte por llegar y constituye motivo de fundada preocupación en el momento económico que vivimos.
El divorcio entre lo real y lo financiero ha venido, fundamentalmente en el
pasado, de que el mundo financiero por distintas instancias y procedimientos,
ha exagerado notablemente lo que sucedía en la economía real. Es decir, es un
divorcio que se ha producido por un alejamiento de la realidad de la economía financiera. Sin embargo, el peligro actual reside en que esas divergencias,
ya existentes, entre economía real y economía financiera, que suponen una
deformación exagerada de la economía financiera respecto de la real, cobren
en el futuro una mayor importancia, es decir, un mayor desnivel. Ese peligro
futuro reside en que si la economía real no resuelve sus actuales problemas,
las divergencias entre economía real y economía financiera se producirán en
42
Reflexiones sobre la banca. Los nuevos espacios del negocio Bancario, Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas, Madrid, 1987.
77
este caso por una caída de la economía real, reforzándose así la futura caída de
la economía financiera para ajustarse a los comportamientos reales. Por este
motivo, resulta del máximo interés prevenir ulteriores deterioros de la economía real en el momento presente, con el fin de que esa caída de la economía
real no se produzca y dé lugar a sucesivas y más graves caídas de la economía
financiera. Prevenir estas caídas de la actividad económica real debería ser el
objetivo prioritario de la política económica.
Y, ¿cuáles son los problemas que actualmente amenazan a la economía real
cuya continuidad puede dar lugar a un divorcio aún mayor entre economía
real y economía financiera? Una respuesta a esta pregunta sería la de que la
economía real debe atender en los momentos presentes a dos grupos de problemas diferentes: 1. Los más urgentes planteados por la contención de los
efectos de la crisis bursátil sobre la economía real, y 2. Los más importantes
planteados por los desequilibrios del comercio internacional que constituyen
la más seria amenaza al desarrollo de los distintos países.
1. Atajar las consecuencias inmediatas de la crisis bursátil constituye el
origen de una serie de decisiones de política económica. Esas decisiones se
han manifestado:
a) En el campo de la política monetaria, que ha tratado de acomodar las
demandas de liquidez nacidas de la crisis por los bancos centrales. Esta
política, hoy generalmente seguida en todos los países, afronta el riesgo
de caer en sus excesos, con el riesgo de alentar la inflación. Debe evitarse,
tanto que esa política de acomodo de la liquidez sea insuficiente, como
que sea excesiva.
b) Desde todas las instancias internas e internacionales se ha acentuado la
conveniencia de no caer bajo ningún pretexto, en una política comercial
proteccionista que constituiría la puerta del suicidio.
En todo caso, la cura de los males creados por la crisis bursátil, necesitará
de un reacomodo de las expectativas, tanto empresariales como de los
consumidores, las cuáles serían muy alentadas por la existencia de pruebas de una cooperación internacional a lo largo de las líneas indicadas.
Con todo, los costes ya registrados por la crisis bursátil, no serán leves,
afectando en los meses próximos a la demanda de consumo y a las tasas
de desarrollo del PIB. Especular hoy en cuanto constituye un juego más
abierto al azar que a la predicción fundada.
2. Los problemas planteados por los desequilibrios del comercio internacional constituyen, sin duda, la amenaza más importante para el desarrollo
continuado de las economías occidentales. El tratamiento de esos desequilibrios debe desarrollarse en tres escenarios: a) En Estados Unidos; b) En las
políticas de cooperación de Japón y Alemania Occidental, y c) En un tratamiento mejor de los problemas de la deuda del tercer mundo.
Ad. a) En el fondo de los desequilibrios del comercio mundial está presente el desequilibrio de los procesos de ahorro e inversión que muestran los
dos déficit gemelos de los Estados Unidos: el de la balanza de pagos y el déficit
78
del sector público. Quizás la manera más simple de traducir es la que se expresa en una ecuación elemental: el ahorro privado americano se cifra en el
16 por 100 del PIB. De ese 16 por 100, un 4 por 100 corresponde al ahorro de
las familias, 12 por 100 al ahorro de las empresas. El Estado aparece como un
desahorrador neto, siendo su endeudamiento del 3,5 del PIB. Dicho en otros
términos, el ahorro neto americano (descontado el desahorro del sector público) se cifra en 12,5 puntos del PIB. La inversión interna americana está situada
en el 16 por 100 del PIB. Por tanto, la insuficiencia del ahorro interno respecto
de la inversión americana es del 3,5 por 100 que coincide con el déficit de su
balanza de pagos por cuenta corriente. Estados Unidos vive por encima de sus
medios en un 3,5 de sus recursos totales. De ese comportamiento se siguen los
desequilibrios de su balanza de pagos y de los intercambios internacionales.
El reequilibrio de la economía mundial demandaría que los Estados Unidos ajusten su economía para vivir con arreglo a sus medios. Ese ajuste de la
demanda interna a la oferta interna de Estados Unidos exige actuar sobre el
déficit presupuestario, problema real número 1 de la economía americana y
de la economía mundial. La reducción del déficit público americano debe de
producirse de una manera programada, lo que constituye su gran problema interno como demuestran los acontecimientos recientes. Es claro, sin embargo,
que si ese problema del déficit público no se resuelve, los desequilibrios de la
economía mundial continuarán porque de él se desprenderá inmediatamente
el desequilibrio de su balanza de pagos y ésta afectará al mercado de cambios
y a los mercados de valores.
Por otra parte, el dólar debe buscar una nueva paridad, coherente con la
situación actual y futura de sus pagos exteriores, facilitada por una política
presupuestaria realista y la coordinación de las políticas económicas de Japón
y Alemania Occidental. Esa nueva parídad del dólar, asistida y avalada por las
medidas de acompañamiento debe realizar la costosa y dilatada tarea de ajustar la balanza de pagos americana.
Ad. b) La cooperación de Alemania Occidental y Japón es básica para evitar una nueva depresión mundial. La práctica de políticas expansivas internas
para suplir a la demanda internacional de Estados Unidos constituye su objetivo fundamental. Japón ha adoptado recientes medidas expansivas de carácter
fiscal y monetario, pero sus mercados continúan siendo poco hospitalarios a
las mercancías extranjeras. Una mayor apertura externa de Japón podría mejorar además los desequilibrios del comercio internacional y reducir o al menos mantener los precios internos. El ajuste estructural de la economía japonesa debería realizarse a lo largo de las líneas previstas en el Informe Maekawa
destacando, en particular, la importancia de aquellas medidas que proponen
un uso mejor del espacio a través de una reforma agraria que pueda llevar a
una expansión de la oferta de productos agrícolas. También debería discurrir
en el sentido previsto de una reducción de la protección agraria que permita
mantener los precios internos.
79
Alemania Occidental se desarrolla por bajo de su crecimiento potencial.
Este es el otro gran problema de la economía internacional presente. Esa falta
de crecimiento alemán debería ser estimulado por medidas de política fiscal y
monetaria. Ese objetivo no es fácil de conseguir porque su actual pasividad se
basa en convicciones profundas de la sociedad alemana y en las dificultades de
introducir a corto plazo reformas en sus políticas internas. Pero, en cualquier
caso, si estas reformas no se adoptan, la continuidad de la recuperación de la
economía occidental será muy difícil.
Ad. c) Resolver los problemas de la deuda externa en los países en desarrollo constituye, sin duda, otra gran cuestión pendiente en los momentos presentes. Es difícil que en una economía mundial que crece lentamente y que se
muestra progresivamente cerrada a las exportaciones de los países en vías de
desarrollo, éstos puedan realizar el esfuerzo necesario para afrontar a las obligaciones resultantes de los viejos préstamos. Condonaciones, reestructuraciones de deuda, renovaciones de préstamos, créditos adicionales, han supuesto
en años pasados una ayuda estimable pero insuficiente para permitir que los
países en vías de desarrollo cumplieran con las dos funciones básicas que hoy
deben desempeñar en el contexto mundial. Una es conseguir el crecimiento
que se necesita para la mejora social y para satisfacer las aspiraciones democráticas de los ciudadanos de estos países sometidos a unas enormes tensiones
sociales debidas al corto crecimiento de sus rentas y a la desigualdad de su
distribución. La otra es proporcionar un mercado en expansión para las exportaciones industriales de los países desarrollados.
Adoptar unas medidas conjuntas para aligerar sustancialmente el peso de
la deuda en los países en vías de desarrollo ha sido una aspiración constante
de la política económica en años pasados pero, hasta ahora, insuficientemente
satisfecha. Articular esa política, utilizando los múltiples medios abiertos a la
misma, constituye una acción de importancia difícil de exagerar en los momentos presentes.
80
CONVERGENCIA DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
CON LA COMUNIDAD ECONÓMICA:
PROBLEMAS PRINCIPALES
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
Señores Académicos:
Pocos problemas —si alguno— han atraído las preocupaciones y la reflexión
de los economistas españoles como lo ha hecho el atraso relativo de nuestra
economía respecto de la europea y ningún objetivo de la política del país ha
contado con la aceptación pública y popular que ha disfrutado, a lo largo del
tiempo, la convergencia real de la economía española con las economías desarrolladas europeas.
Fue el atraso relativo de la economía española frente a la Europa desarrollada el problema que situaría en el centro de sus reflexiones a la mejor tradición
del pensamiento económico español que inicia en este siglo el magisterio y la
obra de Flores de Lemus, que extienden los trabajos y aportaciones posteriores
de Francisco Bernis y Román Perpiñá y que seguirán y enriquecerán los fundadores de los estudios universitarios de economía en España y Académicos
destacados de esta Casa: Valentín Andrés Álvarez, Manuel de Torres y José
Castañeda.
Aplicando la lógica económica vigente en su tiempo y utilizando y mejorando la información estadística disponible, el quehacer de estos economistas
fue acumulando un conjunto de conocimientos que definieron un modelo interpretativo de las causas del atraso económico español, capaz de inspirar un
programa de política económica con el que tratar de superarlo.
Este modelo interpretativo del atraso de la economía española y las causas
de su divergencia con las economías europeas desarrolladas, perfilado en sus
líneas básicas en el primer tercio de este siglo, ha recibido en nuestro tiempo
*
Sesión del día 1 de junio de 1993.
81
las aportaciones complementarias de dos líneas de investigación. La primera,
procedente de la joven generación de los economistas dedicados al estudio de la
historia económica española y de los problemas que han dificultado/impedido
su desarrollo a largo plazo, estudio que ha discurrido a través de un análisis
comparado del comportamiento económico de España con el de los países latinos y la Europa desarrollada. La segunda línea de investigación se ha manifestado en un conjunto de estudios que han aplicado a nuestro país los modelos
y conclusiones disponibles de una de las ramas más prolíficas del pensamiento
económico actual: la que trata de desvelar los factores que condicionan la convergencia real (o acercamiento económico) entre los distintos países.
La preocupación dominante de los economistas por los problemas de la
convergencia se corresponde con la importancia —social y política— atribuida al objetivo de lograr un crecimiento sostenido que permita reducir las divergencias que separan aún a la economía española de la media comunitaria.
Un objetivo omnipresente en el recorrido de nuestra historia contemporánea
que ha alcanzado una importancia y prioridad indiscutibles con la decidida
integración de la economía española en Europa. Hoy es posible afirmar que el
futuro de la economía española no puede improvisarse porque lo tiene firmado
y, aún podría afirmarse con propiedad que cuádruplemente firmado, con la
Comunidad Europea: por el Tratado de Adhesión con la Comunidad Europea
de 1985, por el Acta Única Europea de 1986, por la pertenencia al mecanismo
de cambios del Sistema Monetario Europeo decidida en junio de 1989 y por la
firma y ratificación del Tratado de Maastricht en 1992.
Esos compromisos prueba que España es un país europeo de iure, como
atestigua su pertenencia de pleno derecho a las Comunidades y a las instituciones europeas. Pero, ¿es la España económica un país europeo de facto? Si
la respuesta a esta pregunta crucial debe tener alguna significación operativa
y concreta ésta no puede ser otra que preguntamos si la economía española ha
alcanzado los niveles medios de producción y desarrollo que caracterizan a la
Europa Comunitaria. Y cuando esto se hace, se comprueba la discrepancia entre ser miembros de pleno derecho de la Comunidad Europea, por una parte,
y, de otra, igualar, de hecho, el nivel de desarrollo de la Comunidad Europea.
Si una imagen vale más que mil palabras, la que expresa y valora la posición
española es bien elocuente. Apreciado el PIB por habitante español en términos
de capacidad adquisitiva constante y en relación con el PIB medio comunitario,
el Gráfico 1 traduce nuestros niveles de desarrollo a lo largo de los últimos treinta y tres años. Pese a todas las imperfecciones que puedan alegarse a las bases
estadísticas en que se apoya esa comparación, una conclusión evidente se apunta en sus cifras: la lejanía de los resultados productivos españoles respecto de los
alcanzados por la media de los países que integran la Comunidad Europea.
Al finalizar 1992, el PIB por habitante de España alcanzaba el 76,6 por 100
del PIB medio de la Comunidad Europea, con un alejamiento real de 23,4
puntos que muestra la posición relativa actual de la economía española que no
permite calificada como una economía europea de facto.
82
GRÁFICO 1
Ahora bien, si el fin de la política económica española es la integración en la
Comunidad Europea, un entendimiento correcto de esta pretensión constituye una exigencia para alcanzarla. Es evidente que la integración no puede ser
nunca un fin en sí misma, sino un medio para lograr un objetivo superior. En
este caso, aprovechar las oportunidades de mayor desarrollo de la producción,
renta y bienestar de España que facilita la integración en el Mercado único.
Dicho en otros términos: es el acercamiento o convergencia real con la Comunidad Europea el que se convierte en el objetivo final de la integración de España
en la Comunidad Europea, la finalidad que debe legitimar los compromisos
formales que España ha firmado con Bruselas.
Es ese planteamiento el que concede a los problemas de la convergencia real
de la economía española con la europea una importancia difícil de exagerar
y el que me ha decidido a traer a la atención de los señores Académicos esos
problemas dramáticos de convergencia con Europa en esta Sesión Ordinaria
de nuestras actividades.
Para cumplir con este compromiso dividiré mi exposición en tres partes
bien diferenciadas.
En primer lugar, trataré de identificar la posición española respecto de la
convergencia real en 1992, cómo se ha alcanzado esa posición relativa a través
del recorrido histórico que parte del Plan Nacional de Estabilización Económica de 1959 tratando de obtener, asimismo, algunas de las enseñanzas principales que evidencia esa rica experiencia histórica.
En segundo lugar, procuraré identificar los que estimo problemas básicos
actuales de la convergencia real de la economía española y la comunitaria,
apoyándome en las aportaciones realizadas por la que he denominado la mejor tradición de nuestro pensamiento económico, las investigaciones de los
83
historiadores de la economía española y las conclusiones alcanzadas por los
análisis realizados sobre la convergencia real.
En tercer lugar, me referiré a los escenarios en los que —en mi opinión— se
decide el éxito o el fracaso del proceso de integración de España en Europa a
los que debería atender la sociedad y la política económica española.
Conocer el presente de la convergencia de la economía española respecto de
la Comunidad Europea exige valorar la experiencia histórica que ofrece la larga
marcha de nuestro país hacia la Europa Comunitaria. Ese proceso histórico es el
que relata la curva del Gráfico 1 que une dos puntos en el tiempo: 1959, que marca la situación inicial de partida, y 1992, que indica la posición final de llegada,
colocados ambos en niveles bien diferentes. Cuando, hace treinta y tres años, la
economía española iniciaba la década de los años sesenta, su PIB por habitante
se situaba en el 58,3 por 100 del PIB medio por habitante de la Comunidad Económica Europea. Al finalizar 1992, el PIB por habitante español había alcanzado
el 76,6 por 100 del PIB medio comunitario por habitante de la Comunidad Europea. Un salto importante, porque ha supuesto pasar de 468.030 pesetas por habitante en 1960 (pesetas constantes de 1992) a 1.506.055 pesetas por habitante en
1992 (pesetas constantes de 1992). España ha ganado, así, convergencia real con
mejores posiciones relativas respecto de la economía europea y ha aumentado
sustancialmente el nivel absoluto de sus propios resultados productivos.
Sin embargo, ese desarrollo y aproximación a Europa que discurre entre
1959 y 1992 no ha sido lineal. Ha recorrido cuatro etapas diferentes que contribuye a delimitar, con precisión, el Gráfico 1. Esas cuatro etapas son:
1.ª La que va de 1959 a 1975, que supone un importante acercamiento de la
economía española al nivel medio de la producción europea por habitante. Su
punto inicial y la premisa de desarrollo, logrado con posterioridad, se halla en el
Plan Nacional de Estabilización de 1959, causa del auge productivo que domina
en los años sesenta y que se prolonga hasta la mitad de los años setenta, una
etapa en la que la economía española gana una aproximación de 17,7 puntos
porcentuales respecto al PIB medio por habitante de la Comunidad Europea.
2.ª La guerra del Yom-Kippur fecha la llegada de la crisis energética de 1973
y abre una crisis multiforme con la que la economía mundial va a vivir, desde
ese año. Crisis que llega a España con un retraso de dos años —en 1975—, coincidiendo con el fin del régimen franquista y la oportunidad de construir una
democracia. Las fechas clave de esta etapa son, además de la que supone la llegada de la crisis en 1975, los tardíos programas de ajuste de octubre de 1977 en
que se firman los Pactos de la Moncloa y el Programa Económico a Plazo Medio
del gobierno socialista de 1983. La dura traducción a la economía española de
los factores de la crisis de los setenta y la demora de los ajustes necesarios para
superarla explican la larga duración de la crisis que marca un claro alejamiento
de la Europa Comunitaria en los diez años que van de 1975 a 1985.
3.ª La tercera fase corresponde a la etapa de recuperación económica que
va de 1985 a 1991. Las fechas fundamentales de esta fase son: la firma del Tratado de Adhesión con la Comunidad Europea a mediados de 1985 y la recupe-
84
ración de la economía mundial que, iniciada en Estados Unidos en 1983, llega
a Europa en 1984 y a España en 1985, coincidiendo con los datos favorables de
las políticas de ajuste de la fase anterior y con el efecto estimulante del ingreso
de España en la Comunidad Europea. Todos esos factores abren una etapa de
convergencia real o acercamiento de la economía española a la comunitaria
que supuso la ganancia de 1 punto porcentual por año respecto del desarrollo
europeo, lo que situó el PIB por habitante de la economía española, en 1991,
en el 76,6 por 100 del PIB medio por habitante de la Comunidad Europea.
4.ª La cuarta y última etapa de la economía española hacia la Comunidad
Europea es la que registra la llegada de la desaceleración del desarrollo que
afecta a la economía de Estados Unidos en 1988-1989, que Europa recibe con
retraso de un año y que España acusa, plenamente, en 1992, con el final de la
aproximación o convergencia real con la Comunidad Europea que se había
vivido desde 1985 a 1991.
Cinco enseñanzas fundamentales se siguen de esa experiencia que expresa
el acercamiento/alejamiento de la economía española con la Comunidad Europea en los últimos treinta y tres años:
1.ª Las fases de convergencia real (1959-1975; 1985-1991), han estado presididas por etapas favorables del desarrollo de la economía mundial. Un hecho
que proclama una evidencia que no pude olvidarse: el condicionamiento que
establece la coyuntura exterior para la marcha de la economía interna y para
la convergencia real. Lo que fuera pasa es fundamental para lo que dentro
sucede. No es posible aspirar a un acercamiento real a la Comunidad Europea
olvidando la coyuntura exterior.
2.ª Ratificando esa primera conclusión, una segunda se desprende de las
etapas de alejamiento de la economía española y la comunitaria. La primera
de ellas se vive en la década crítica que va de 1975 a 1985 y la segunda se inicia
en 1992. Ambas experiencias coinciden con crisis profundas de la economía
internacional y, como parte de ella, de la economía europea. Las dos experiencias prueban la mala adaptación de la economía española en fases críticas de
adversa coyuntura. El comportamiento divergente de nuestra economía en esas
etapas evidencia las dificultades del ajuste de la economía española para realizar los cambios reclamados por la crisis, lo que se traduce en alejamientos de la
producción por habitante de la lograda por los países desarrollados de Europa.
3.ª Las dos fases de convergencia real de la economía española y la comunitaria —1959-75, 1985-91— han constituido etapas decisivas de apertura
exterior de la economía española registrando una multiplicación de los intercambios de bienes, servicios y capitales con el exterior que han favorecido nuestro crecimiento interno. No es cerrando nuestra economía al exterior,
sino abriéndola, como hemos conseguido la convergencia real con Europa.
4.ª La convergencia real con la Europa Comunitaria ha incorporado,
inicialmente, como parte de la política económica aplicada, el objetivo de la
estabilidad de precios. No en vano el desarrollo de los años sesenta se inicia
con el Plan Nacional de Estabilización de 1959 y la etapa de acercamiento a
Europa, tras la integración, estuvo precedida por los Programas de Ajuste 1977
85
y 1983, que incorporaron, como medidas fundamentales, las del saneamiento
de los equilibrios de la economía. Una realidad que reconocía en ambos casos,
la imposibilidad de lograr un desarrollo económico sostenido en un ambiente
inflacionista.
5.ª La convergencia real ha mostrado, también, la necesidad de apoyarla en
las reformas que traten de lograr una mayor flexibilidad de la economía interna,
conseguida merced a una mayor liberalización y competencia de nuestros mercados. Un objetivo inicialmente presente en el Plan Nacional de Estabilización
Económica de 1959 y también en los Programas de Ajuste de 1977 y 1983.
Las tres últimas enseñanzas del proceso histórico de convergencia que acabo
de relatar venían a ratificar las conclusiones alcanzadas por la que he denominado, con anterioridad, la mejor tradición de nuestro pensamiento económico
en el primer tercio de este siglo. El modelo interpretativo de nuestro atraso
económico frente a la Europa desarrollada, que expusieron Flores de Lemus
y los restantes autores a que me he referido, destacaba la importancia de tres
condiciones que deberían informar la política económica y los comportamientos sociales si se deseaba un acercamiento real a las cifras de producción y
renta de la Europa desarrollada.
Era preciso contar, ante todo, con una liberalización exterior que permitiera
un intercambio creciente de bienes, servicios y capitales, eliminando el proteccionismo integral que había inspirado nuestra política arancelaria, asentar la
práctica de un tipo de cambio realista de la peseta que otorgara sus oportunidades al aumento de las importaciones y suprimir las restricciones cuantitativas a los intercambios.
En segundo lugar, resultaba indispensable atacar el carácter crónicamente inflacionista de nuestro desarrollo al que había conducido una política de
reserva del mercado interno por la protección, la práctica ausencia de una
política monetaria (que se seguía del hecho de que España careciera de la
disciplina de un patrón monetario a lo largo de su historia contemporánea)
y la existencia de una política presupuestaria crónicamente deficitaria como
la interpretada por nuestro sector público. Reformar estos comportamientos
constituye una condición de estabilidad económica sobre la que debería construirse el desarrollo de la economía.
En tercer lugar, la defensa de la apertura exterior y la estabilidad interna tendrían que completarse con las reformas dirigidas a liberalizar y flexibilizar la
economía interna mediante la adopción de un sistema de economía de mercado que aligerase las intervenciones públicas asistemáticas y discrecionales que
habían perjudicado, a lo largo de nuestra historia, una administración eficiente
de los recursos económicos con los que contábamos.
Esos tres principios de una política de convergencia negaban rotundamente
la vigencia de tres ideas que no podían informar el acercamiento a la producción de la Europa desarrollada: una protección integral que frene los intercambios, una inflación desestabilizadora y un intervencionismo generalizado. Esas negaciones podían expresarse en forma positiva para referir los tres
86
principios que debían orientar una convergencia real duradera de España con
el resto de los países de Europa: la liberalización frente a la protección, la
estabilidad frente a la inflación y el mercado como principio de asignación y
regulación de la economía en vez del intervencionismo.
Los tres principios básicos del modelo de convergencia elaborado por nuestros economistas fueron aceptados por las tres grandes operaciones de política
económica que el país ha vivido en los treinta y tres últimos años: el Plan Nacional de Estabilización Económica del 59, las políticas de ajuste a la crisis de
1979 y 1983, y la integración en Europa. Y es esa aceptación la que ha producido el acercamiento a Europa que registra el indicador del PIB por habitante.
Sin embargo, la fidelidad a estos tres principios rectores del acercamiento
no ha sido completa: la apertura exterior se ha detenido con frecuencia, no se
han practicado con la virtud y perseverancia debidas las políticas de estabilidad y la tentación del intervencionismo discrecional ha llevado en muchas
oportunidades a no conceder al mercado y a la competencia el desempeño
de sus insustituibles papeles en favor de la eficacia en la administración de la
economía. El déficit de nuestra convergencia real con la CE no es otra cosa que
la traducción de la falta de fidelidad de nuestros comportamientos a las tres
ideas rectoras que debían producirla y de la política del país para estimularla.
Dos actitudes han sido especialmente costosas, expresadas en términos de
unos mejores resultados productivos y una mayor convergencia económica de
las variables españolas y europeas.
La primera de esas actitudes negativas es la propensión de quienes han
interpretado la política del país en las dos etapas brillantes de la convergencia
a dejar marchar el ritmo del desarrollo interno al aire libre del gasto nacional
sin dosificarlo para que pudiera atenderlo el crecimiento real de la producción
potencial del país en condiciones de estabilidad. Se han descuidado así los
equilibrios de la economía, con lo que la mayor inflación y el mayor déficit
exterior han hipotecado el futuro del desarrollo, obligando a su paralización
con costosas operaciones estabilizadoras.
En segundo lugar, ha resultado también evidente en nuestro proceso de
convergencia la tardanza en adoptar las medidas que ajustaran la economía
española a los nuevos datos que traían las crisis que hemos padecido. La falta
de flexibilidad en el funcionamiento de las instituciones públicas y privadas
para adaptar su conducta a los cambios reclamados por la crisis constituye un
hecho que ha causado el detenimiento de la convergencia real con Europa en
esas fases. España ha dejado así para mañana los ajustes que debería haber
realizado ayer y esta pereza individual y colectiva se ha pagado costosamente
con la divergencia de nuestro atraso económico.
Se han definido hasta aquí la posición en la que la economía española se encuentra colocada en su convergencia real con Europa y los rasgos fundamentales
de la experiencia que nos ha llevado hasta esa posición. Nuestra tarea debe ser
ahora la de identificar los problemas con los que hoy nos enfrentamos para proseguir el proceso de convergencia real con los países de la Europa Comunitaria.
87
Dos rasgos negativos caracterizan la actual posición de la economía española: 1.º El proceso de convergencia real/acercamiento con Europa se ha detenido en 1992, y 2.º La economía ha entrado en recesión (retroceso económico)
desde el último trimestre de 1992.
Entender, en esta circunstancia crítica, las causas que han llevado a esa posición constituye una condición necesaria para superarla.
Es evidente que la comprometida situación actual de la economía española
hay que situarla en un espacio económico con tres referencias fundamentales:
la situación crítica de la economía internacional que la condiciona, el momento
difícil de la integración europea que nos afecta y los males propios de nuestra
economía que lastran su capacidad de desarrollo e impiden la convergencia
real con el mundo europeo más desarrollado.
El reconocimiento de las dos primeras referencias —la crisis mundial y la
pausa y dudas de la integración europea— son dos datos muy negativos para
el proceso de convergencia real. Sabemos que en etapas críticas la economía
española se ha alejado y no acercado a Europa. Sabemos, también, que en esas
etapas críticas la economía española ha perdido mucho tiempo antes de aplicar
las imprescindibles políticas de ajuste. Un tiempo costoso en términos de convergencia. Una respuesta pragmática basada en la experiencia aconsejaría aprovechar, con diligencia, el tiempo económico disponible para realizar dos tareas.
La primera consistente en conocer y definir lo que antes he denominado males
o problemas propios de la economía española. Y la segunda contar cuanto antes
con un diagnóstico compartido sobre los mismos capaz de inspirar un acuerdo
sobre las políticas necesarias para remediarlos y resolverlos. Si un país de tamaño medio, como España, nada puede hacer por sacar a la economía mundial de
la compleja crisis que padece, si el proceso de integración europea atraviesa por
evidentes dificultades, parece claro que nuestra economía debe responder a estas
dificultades aprovechando el tiempo crítico para remediar los males principales
que la permitirán incorporarse en las mejores condiciones a la recuperación de
la economía mundial cuando ésta llegue y que la consentirán participar con mayor ventaja desde el momento actual en el proceso de integración europea.
La experiencia histórica de la convergencia real de la economía española y
los análisis disponibles sobre la misma permiten identificar los que he denominado males o problemas propios que responden a comportamientos y actitudes de nuestra sociedad que, al no ser corregido por la política económica, han
arraigado como costumbres establecidas y, por lo mismo, difíciles de cambiar
y reformar. Esos males y problemas recurrentes, que muestra el corte histórico del comportamiento de nuestra economía y su observación en el momento
actual, son fundamentalmente cuatro:
1.º La existencia de una propensión a la inflación del nivel de precios.
2.º La insuficiencia del ahorro nacional y una propensión al gasto que revelan tanto la presencia crónica del déficit en la liquidación de las cuentas
de nuestras Administraciones Públicas como la incapacidad del ahorro para
financiar los procesos de inversión.
88
3.º El desequilibrio de nuestros intercambios con el exterior, que manifiesta el saldo adverso de la balanza de pagos por cuenta corriente y su difícil
sostenibilidad en el tiempo, que han obligado a detener, con frecuencia indeseable, el proceso de desarrollo de nuestra economía.
4.º La propensión hacia el intervencionismo discrecional de los poderes
públicos en la vida económica y la resistencia a admitir la disciplina del mercado y de la competencia para asignar los recursos disponibles en los mercados
de bienes y servicios, en los mercados financieros y en el mercado de trabajo.
Esos cuatro males o problemas están en el fondo de la comprometida situación actual de la economía española condicionando las oportunidades de convergencia real con la Europa Comunitaria, por lo que su conocimiento constituye una premisa obligada para sugerir sus remedios o soluciones posibles.
A la cabeza de los males propios de la economía española figura la inflación.
Este lugar prioritario del mal de la inflación está sólidamente documentado por
los análisis disponibles, por más que resulte sorprendente para muchas valoraciones políticas que siguen creyendo que puede convivirse con la inflación sin
peligro alguno para el desarrollo de la economía e incluso que es posible y conveniente el cambio de un poco más de inflación por un poco menos de paro. Estas creencias y las valoraciones del proceso inflacionista que las sostienen constituyen uno de los errores más graves para conseguir la convergencia real de la
economía española y la comunitaria. Los análisis disponibles de la experiencia
española y de otros países contrastan que la inflación ocasiona un conjunto de
efectos negativos sobre la convergencia real que parten del hecho probado de
que la inflación impide el funcionamiento eficiente de los mercados a los que inutiliza como mecanismo de asignación eficiente de los recursos. Por otra parte,
la falta de control de la inflación aumenta su variabilidad y hace impredecible
su comportamiento, lo que ocasiona una inseguridad creciente sobre el futuro
económico que obstaculiza las inversiones de la economía. A estos efectos negativos deben añadirse los que la inflación genera en los países que aspiran a aprovechar las oportunidades de la integración europea. Una inflación diferencial de
España con los países de la Comunidad Europea, asociada a un tipo de cambio
estable que fijan los compromisos del Sistema Monetario Europeo, ocasiona a
una pérdida de competitividad que impedirá alcanzar las ventajas del Mercado
Único, motivo básico de nuestra integración en él.
Esta suma de efectos negativos convierte a la inflación en un problema grave que reclama su reconocimiento y su tratamiento prioritario por la política
económica. Y ese tratamiento pide, a su vez, un conocimiento de los rasgos
que caracterizan a la actual inflación española.
Dos son los rasgos que definen a nuestra inflación: su carácter dual y su
comportamiento diferencial con la registrada por nuestros socios comunitarios.
Desde 1987, al año de comenzar a vivirse la integración europea, la inflación
española ofreció un comportamiento muy diferente en el sector de los servicios y en el de los bienes industriales. Mientras los servicios han sostenido una
inflación situada en torno a tasas de dos dígitos o próximas a ellos, los bienes
89
GRÁFICO 2
GRÁFICO 3
industriales han registrado crecimientos de precios situados en menos de la mitad. Este comportamiento dual ha ocasionado que la inflación total se situara
en niveles elevados, toda vez que el peso de los servicios domina la producción
total española (60% del PIB son servicios). Las consecuencias de este comportamiento dual de la inflación no son sólo que la inflación española haya crecido
como consecuencia de la presión alcista de los servicios, sino que los precios
90
crecientes de los servicios ahogan la capacidad competitiva de la industria, perjudicando su rentabilidad y la posibilidad de atraer hacia ella las inversiones.
Tratar esa inflación dual española reclama conocer las causas que la producen. Es evidente que un motivo general del aumento del precio de los servicios
se encuentra en las diferentes productividades de los mismos respecto a las que
rigen en la industria. La menor productividad de los servicios fuerza al crecimiento de sus costes y de sus precios. Este motivo universal afecta a todos los
países, pero no explica, sin embargo, las diferencias existentes entre la inflación
del sector servicios en España y la del resto de los países comunitarios. En éstos
también existe una dualidad entre precios de los servicios-precios de los bienes
industriales. La diferencia del crecimiento del precio de los servicios en España
es, sin embargo, notable. La inflación española del sector servicios supera en
2,5 puntos a la media europea, es decir, nuestra inflación dual es más acusada,
lo que obliga a encontrar otras explicaciones adicionales a su comportamiento.
Éstas se encuentran, en primer lugar, en la falta de competencia interna existente en sus mercados, lo que, unido a que se trata de una oferta no comercializable, esto es, de difícil o imposible exportación e importación, permite trasladar
los mayores costes de los servicios a sus precios, lo que no pueden realizar los
bienes industriales, comercializables y, por tanto, disciplinados por la competencia exterior. Esa falta de competencia de los mercados de los servicios se deriva del hecho de que, en muchos de ellos cuentan con un monopolio público
como oferente (transportes o comunicaciones) o con regulaciones y concesiones
que determinan sus precios o tarifas al margen de la competencia. Por otra parte, muchos de los servicios cuentan con una oferta limitada de sus prestaciones,
lo que ha garantizado que los aumentos de la demanda provoquen crecimientos
de sus precios más que de su producción. Finalmente, los aumentos salariales
que han venido caracterizando la marcha de la economía española que pesan
más en los costes de los servicios resultan trasladables en los servicios y no en la
industria, lo que ha afectado a la marcha de la inflación y a los beneficios de la
industria que, al no poder repercutir sus mayores costes laborales sobre los precios, ha visto comprimidos sus márgenes de beneficio con efectos bien negativos
sobre las inversiones y el empleo.
A este rasgo dual de la inflación española se añade su carácter diferencial
con la media de los países de la Comunidad Europea, como prueba elocuentemente el Gráfico 3. Tanto la inflación de los doce como la vigente en los tres
países con menor inflación es superada por la inflación española, lo que aleja
a nuestra economía de la competitividad en el Mercado Único y de nuestra
participación en la Unión Monetaria.
El segundo mal actual de la economía española que dificulta la convergencia
es la falta de ahorro que se manifiesta, en primer lugar, en el déficit público. El
déficit público que ha asolado la marcha de nuestra Hacienda a lo largo de su
historia se configura en el presente como un rasgo permanente de su comportamiento. El Gráfico 4 recoge las cifras disponibles para el déficit público y el
crecimiento de la deuda para tratar de financiarlo. Tres son las etapas que cabe
91
distinguir en ese recorrido zigzagueante del déficit público español: 1.ª La de
creación y consolidación del déficit y la deuda pública que va de 1975 a 1985. El
déficit público se crea en la etapa que va de 1979 a 1982, en la que los gobiernos
débiles de UCD y la oposición fuerte del PSOE sitúan su nivel en el 5,6 por 100
del PIB y la deuda pública en el 28 por 100. Ese déficit se afirma de 1983 a 1985
por el gobierno del PSOE hasta llegar al 7 por 100 del PIB en 1985, lo que aumenta el nivel acumulado de la deuda pública para financiarlo hasta el 39 por 100
del PIB; 2.ª De 1985 a 1988 se inicia una etapa de reducción del déficit público,
favorecida por dos acontecimientos: la práctica de una política de saneamiento
financiero interpretada por la gestión del Ministerio de Economía y Hacienda y
la llegada de la reactivación económica que el país vive con la economía mundial y europea de esos años, recuperación económica que posibilita una mayor
recaudación impositiva que propicia, a su vez, una recaudación presupuestaria
favorable menos desequilibrada, y 3.ª Esa etapa brillante finalizaría en 1989,
abriéndose una nueva fase en ese año que hoy continúa y que no se cierra en
1992. Los déficit públicos anuales manifiestan su persistencia en torno al 5 ó
6 por 100 del PIB, situando el nivel de deuda pública en cotas constantemente
más elevadas, hasta concluir en el 48,5 por 100 del PIB en 1992.
GRÁFICO 4
La imagen que presenta el déficit público, al caer el telón del tiempo que lo
contempla en el Gráfico 4, es la de un fenómeno con una fuerza indomable
que no ha logrado contener el único resorte con el que cuenta una sociedad
democrática organizada para intentarlo: el presupuesto. Los presupuestos españoles no han sido los instrumentos precisos de previsión y control del gasto público. Las desviaciones entre previsiones y realizaciones presupuestarias
han sido y son tan importantes que la credibilidad pública del documento cen-
92
tral de la vida financiera se ha perdido en las diferencias anuales entre gastos
presupuestados y realizados y entre previsiones y realizaciones de los ingresos
para financiarlos. Las cifras de liquidación de los presupuestos anuales no
sólo padecen estos defectos, sino, también, el de la deformación contable con
la que se presentan sus resultados. La credibilidad de las cuentas públicas se
halla en entredicho por la existencia de partidas que no están computadas a la
hora de calcular el déficit público anual. Lo que es evidente en la liquidación
presupuestaria de 1992, como rectifica el Gráfico 4 al elevar las cifras publicadas por el Ministerio de Economía y Hacienda del 4,4 al 5,4, al menos, en la
que cabe situarlas por el cómputo correcto de las partidas disponibles.
GRÁFICO 5
La economía española registra, también, un déficit importante del ahorro
respecto de las necesidades de inversión. El ahorro se ha movido siempre por
debajo de las necesidades de inversión y, además, ese ahorro interno ha caído
desde 1988. Circunstancias que nos obligan a buscar en el ahorro exterior los
fondos precisos para financiar los gastos de familias, empresas y administraciones públicas, manteniendo así una dependencia peligrosa respecto del exterior para financiar el gasto interno y, especialmente, la partida decisiva de las
inversiones. A este respecto, lo sucedido en 1992 es aleccionador, pues, en ese
ejercicio la inversión exterior directa, destinada al sector privado, ha disminuido el 26,5 por 100, caída que ha debido compensarse con un aumento de los
préstamos y créditos extranjeros dotados de mayor inestabilidad y negociados
con una prima de riesgo importante que han elevado los costes financieros de
la empresa española, al mismo tiempo que se perdían oportunidades de sostener establemente la financiación de las inversiones externas.
El tercer mal de la economía española es la pérdida de competitividad que
denuncia la marcha de las importaciones y exportaciones que recoge el Gráfi-
93
co 6. Como puede comprobarse, desde el ingreso de España en la Comunidad
Económica, se ha abierto una tijera que separa las hojas de la importación y de
la exportación española y que se acusa en el déficit de la balanza comercial (el
más elevado de la Comunidad Económica) y de la balanza de pagos por cuenta
corriente. La limitada capacidad de reacción de las exportaciones ante la integración europea, denuncia la debilidad en una variable que todos los análisis
de la convergencia real vienen denunciando como estratégica.
GRÁFICO 6
El cuarto de los males de la economía española es el que presenta como cara
la preponderante presencia de un intervencionismo discrecional del Estado
en la vida económica y como cruz, en estricta correspondencia, la negativa
a aceptar la liberalización de los mercados y el fomento de la competencia
como principio para asignar con eficiencia los recursos del país. Ese intervencionismo está presente en la regulación y falta de competencia de los mercados de bienes y, sobre todo, en los de servicios, en los mercados financieros
y en los mercados de trabajo. En los mercados de servicios la propiedad y la
oferta pública y la multiplicación de las regulaciones deben ceder a la liberalización y la competencia. En los mercados financieros, pese a la importancia
del proceso de reforma que ha ido experimentando el conjunto de sus instituciones, se continúa observando, de una parte, una falta de integración entre
los diferentes mercados y, de otra, una característica lentitud en el proceso de
extensión de las ventajas de la competencia hacia los usuarios de los servicios
financieros. Las barreras de hecho existentes en la competencia dentro de un
sistema crediticio permiten el mantenimiento de elevados gastos de explotación que consiguen trasladarse sobre el precio de ciertos servicios financieros
y encarecen, en general, el crédito a familias y empresas no financieras. En el
94
mercado de capitales predomina una orientación hacia la negociación de activos a corto plazo —en su mayoría públicos— sin que la reforma del mercado
de valores haya llenado aún el importante vacío existente de títulos privados a
largo plazo, lo que acentúa la dependencia financiera de las empresas respecto
al crédito bancario, esencialmente a corto plazo.
La mayor rigidez se registra en el mercado de trabajo cuyo mal funcionamiento prueban tres hechos: la elevada tasa de paro española, la más alta de la
Comunidad Europea, una tasa que casi duplica la media comunitaria y cuyo
contenido es, además básicamente, un paro de larga duración. Esa elevada
tasa de paro se produce, además, sobre unas cifras de población activa que
representan una tasa de actividad comparativamente baja respecto de la europea. Pese a ello, las remuneraciones de los trabajadores con contrato fijo
continúan elevándose con absoluta insensibilidad respecto a la situación económica general y a la situación del mercado laboral, en particular.
Las rigideces del mercado de trabajo hacen que los niveles de la tasa de paro
que se requerirían para flexionar las pretensiones de crecimiento salarial en
España sean los más elevados de los países de nuestro entorno económico.
En este contexto, de mal funcionamiento del mercado de trabajo, merecen ser
destacados tres aspectos al menos.
En primer lugar, la rigidez de los salarios reales cuya tendencia, sólo frenada
a raíz de los Pactos de la Moncloa hasta 1987, es hacia su formación mediante
la indiciación por el crecimiento de precios del pasado más 1 ó 2 puntos. Como
prueba el Gráfico 7, este ha sido el criterio al que han respondido los convenios
colectivos en la etapa que va de 1989 a 1992. Esa perturbadora indiciación de
salarios se practica, además (por la forma centralizada en la que los convenios
laborales se negocian) con referencia al salario de los trabajadores en empresas industriales líderes, lo que no permite tener en cuenta las diferencias de
productividad entre las empresas, a la vez que ignora la situación de aquellos
sectores o empresas con exceso de oferta en una determinada coyuntura. Finalmente, la vigencia de ordenanzas laborales anacrónicas resta movilidad a la
oferta de trabajo en la triple perspectiva sectorial, funcional y geográfica.
Esos cuatro problemas fundamentales que denuncia el comportamiento de
la economía española, que dificultan cuando no impiden, la convergencia real
con la Comunidad Europea reclaman un conjunto de actuaciones coordinadas
de la política económica que han sido expuestas con reiterada coincidencia en
los principales Informes de los centros de estudio de dentro y de fuera del país,
llamando la atención hacia cinco escenarios que deberían merecer el conocimiento y la reflexión de la sociedad y la atención de la política económica.
El primero y más definido de esos escenarios es el del comportamiento
inadecuado de nuestras Administraciones Públicas. Desde el nacimiento de
nuestra democracia han sido cinco los rasgos que lo definen: un crecimiento
explosivo del gasto público que ha impulsado, a su vez, un aumento importante, aunque insuficiente, de la imposición para financiarlo, registrándose así
la presencia de un déficit público continuado. La aparición de las Haciendas
95
autonómicas y la intensificación del papel de las Haciendas Municipales constituye una cuarta característica de la actividad financiera de la democracia
española con el resultado final de una multiplicación del gasto que no ha encontrado ingresos impositivos suficientes para su cobertura. Finalmente, a lo
largo de esos quince años de nuestra democracia, los presupuestos de nuestras
Administraciones Públicas han ido perdiendo su fuerza como instituciones
encargadas de la previsión y el control de sus actividades. La reforma de esos
cinco comportamientos delimita un primer y decisivo escenario de actuación
pública, pues en él arraigan los desequilibrios de precios y balanza de pagos de
nuestra economía, al igual que la limitación del ahorro interno.
GRÁFICO 7
Los efectos negativos de ese comportamiento de nuestras Administraciones
Públicas concede a su reforma una importancia difícil de exagerar. Reformas
que deben discurrir en el doble plano de los gastos y los ingresos públicos. Una
opinión unánime destaca la urgente necesidad de controlar el nivel del gasto
público y mejorar su eficiencia. La consolidación del nivel del gasto público
reclama, en primer lugar, un repaso detenido y una revisión de las funciones
públicas y las leyes que las condicionan. En segundo lugar, resulta fundamental
incorporar los mecanismos públicos y técnicos que impidan las desviaciones
de las previsiones presupuestarias y forzar, por las reformas de la Contabilidad
Pública, la presentación de una imagen veraz y fiel de los gastos públicos. En el
plano de los ingresos públicos tres son las líneas de actuación preferente: la protección y estímulo del ahorro empresarial y familiar, la lucha contra el fraude
fiscal y la aplicación de un programa exigente de privatización de empresas públicas y de una parte de la actividad de las Administraciones Públicas. Reformas
96
que deberían acompañarse en las Haciendas Territoriales, haciendo realidad
una exigencia eternamente reconocida y aplazada: la co-responsabilidad fiscal.
El segundo escenario problemático de la economía española es el que define
la política monetaria. Se ha afirmado, con diaria reiteración, que los españoles
hemos padecido la aplicación de un monetarismo perturbador para orientar la
convergencia de nuestra economía con la comunitaria. Es esta una afirmación
demasiado general y descalificadora y, por eso mismo, peligrosamente equívoca. La política monetaria estricta constituye un componente fundamental para
el ajuste de nuestra economía por lo que su diseño y aplicación revisten una
importancia singular. Sin embargo, esa política monetaria no puede aplicarse
en soledad. Debe contar con la compañía y con su mezcla con la política presupuestaria. Es la mezcla inadecuada de una política monetaria (estricta) y una
política presupuestaria (laxa) la que constituye el pasivo fundamental de nuestra política económica de estabilidad que es preciso corregir. La aplicación
de la política monetaria como medida estabilizadora en una costosa soledad
sin apoyo de la política presupuestaria ni medidas que galvanizaran el ahorro
privado ha provocado una elevación de los tipos de interés contra la que se
ha originado un clamor general en el país favorable a su reducción por parte
del Banco de España. Es importante afirmar que esa petición no cuenta con
apoyo técnico alguno y que sus consecuencias serían gravísimas para nuestra
economía. Los tipos de interés accesibles a la reducción por parte de un banco
central son los tipos de interés a corto plazo y cualquier intento simplista de
reducirlos a golpes de su voluntad unilateral produciría un conjunto de consecuencias negativas en los mercados. En primer lugar, porque los mercados
cambiarios derrumbarían la cotización de la peseta con consecuencias inflacionistas en los precios de nuestras indispensables importaciones que trasladarían sobre los costes y precios internos una carga alcista que se prolongaría
con la indiciación de salarios y otras rentas, poniendo en marcha la espiral
salarios-precios que ha hecho la desgracia de todas las economías que la han
padecido. La rebaja de tipos de interés a corto plazo no se traduciría en tipos
de interés menores a plazo medio y largo, que son los condicionantes de las inversiones. Los tipos más bajos de interés que la economía española necesita no
pueden decretarse por la política monetaria. Tienen que ganarse pacientemente
por una política económica y un comportamiento social que logren reducir el
déficit público, aumentar el ahorro privado y ganar una estabilidad de precios
venciendo a la inflación. Sobre esas premisas, la reducción general de los tipos
de interés será una consecuencia duradera.
El tercer escenario que reclama la atención de las reformas es el de las reformas estructurales. Porque nuestra inflación no cederá, ni administraremos
nuestros recursos con eficacia, ni competiremos con ventaja en mercados exteriores y propios si no logramos instaurar la libertad y la competencia en los
mercados de bienes, de servicios y de capitales que constituyen las exigentes
líneas en las que debe probar su voluntad de cambio la política económica.
97
Las reformas del mercado de trabajo constituyen el cuarto escenario de las
medidas de las que depende la disponibilidad de una política económica que
restablezca la competitividad de nuestra economía y su capacidad para crear
empleos. Es la conciencia compartida de esta valoración la que ha llevado a
todos los informes técnicos a acentuar el carácter vital de estos cambios en el
mercado de trabajo. La limitada movilidad funcional y geográfica de la mano
de obra, el elevado coste comparado de la contratación y resolución de sus
indefinidos contratos de trabajo, los desequilibrios entre oferta y demanda de
trabajo ocasionados por las carencias y limitaciones de la formación profesional, la segmentación del mercado de trabajo (contratos temporales/contratos
indefinidos) y el comportamiento de los sindicatos que se sigue de esa segmentación con la generalizada práctica de la indiciación de los salarios fijados por
la inflación del pasado más medio punto, constituyen características imprescindibles de reformar, pero difíciles de conseguir, porque a ellas se opone, con
contundencia, el poder político sindical. Mientras esas características dominen el mercado de trabajo serán claras sus consecuencias: la imposibilidad de
reducir la inflación, la pérdida de competitividad de nuestros productos y el
aumento en las cifras de paro. Evitar esa cadena de efectos negativos debería
estimular un cambio de esos comportamientos basado en el acuerdo y en la
transacción capaz de corregir la rigidez del mercado de trabajo y pactar el
crecimiento de los salarios por la guía de la productividad y su contribución a
reducir la inflación prevista de la que depende la supervivencia económica de
nuestras empresas y de nuestros empleos frente a la competencia europea.
El quinto escenario, revelador de los problemas españoles, es el de la pérdida
de competitividad de nuestras empresas y sectores productivos que reclaman
una constante atención a la marcha de los costes, los precios relativos y el tipo
de cambio, pero que exigen, además, el despliegue de medidas que puedan beneficiar la capacidad competitiva de nuestra agricultura, industria y servicios,
con actuaciones que favorezcan el acceso a nuevas tecnologías y su difusión
en el tejido productivo español, con mejoras en la calidad de los productos, en
su diseño, en la política de marcas y en el desarrollo de la comercialización,
actuaciones sectoriales que deberían hacer sensible la conducta de nuestras
empresas a esos comportamientos y cuyo cumplimiento debería verse estimulado por nuestra política económica, porque esas actuaciones sectoriales
mejorarían la competitividad de nuestra economía que tanto la necesita para
frenar el déficit de su balanza de pagos.
Los cinco escenarios en los cuales debe ganarse el futuro de la economía
española reclaman, de nuestra sociedad y de los distintos grupos sociales, no
sólo el conocimiento de su importancia, sino una voluntad decidida de apoyo,
y piden del gobierno el ejercicio de la función de liderazgo y pedagogía políticos para conseguir que el país se enfrente con realismo a sus problemas,
suscitando el consenso necesario para resolverlos con fortuna. Sólo así será
posible ganar ese futuro europeo de España, nuestra gran empresa colectiva
en esta década del fin de siglo.
98
LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA ESPAÑOLA *
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
1. Los dos términos más utilizados para referir la situación de la economía
española, a lo largo del año 1993 y en los meses transcurridos del actual de
1994, han sido los de recesión y recuperación económicas. Dos términos empleados en el lenguaje ordinario de forma imprecisa pero que asocian ideas y
evaluaciones personales claramente opuestas: las pesimistas que acompañan
a la recesión, las esperanzadoras que suscita la recuperación. No puede extrañar, en consecuencia, que cuando una economía padece la que se califica
como situación recesiva, la sociedad que la vive anhele la llegada de la fase
de recuperación para abandonar la triste compañía de expectativas y datos
negativos propios de toda recesión económica. Esta circunstancia explica que
el mensaje más repetido en una economía dominada por la recesión sea el de
«hemos tocado fondo» para referirse a la situación que se alcanza cuando las
expectativas de quienes interpretan la vida económica y los indicadores objetivos que aprecian sus variaciones dejan de empeorar y anuncian el abandono
paulatino del fondo de la situación recesiva y del cerrado horizonte pesimista
que la domina.
La economía española ha vivido el año 1993 una fase de recesión económica
profunda, la más importante en los últimos treinta años, por lo que el anuncio
de la llegada de la recuperación se ha convertido en el deseo generalizado de
su sociedad y en el objetivo dominante de su política económica.
¿Es este deseo social y político de la recuperación económica española un objetivo posible? ¿Qué variables y comportamientos condicionan su consecución?
¿Cuáles lo obstaculizan o lo impiden? Obtener respuestas fundadas en el conocimiento económico a estas preguntas, que creemos se hace actualmente
* El contenido de este trabajo se expuso en la Sesión Ordinaria de 8 de marzo de 1994. Sus
cifras se han actualizado a septiembre de 2004.
99
nuestra sociedad, es el propósito al que se dirigirán las intervenciones de los
Académicos de la Sección de Economía en ésta y en las sucesivas sesiones a
su cargo. Al asumir el riesgo de ofrecer respuestas a esas decisivas preguntas
me importa destacar el ánimo compartido con el que esa tarea se emprende:
afrontar —y no eludir— un problema prioritario de nuestra sociedad, en cuyo
planteamiento adecuado y búsqueda de posibles soluciones se decide nuestro
futuro y hacerlo desde una reflexión responsable avalada por el análisis y la
mejor interpretación económica a nuestro alcance de los hechos disponibles.
He entendido que mi papel en esta tarea anual de la Sección de Economía
de la Real Academia, es el propio de una introducción general que sirva de
marco de referencia a los análisis más detallados que darán su argumento a
las restantes intervenciones.
La tesis a la que responderá mi exposición y cuyo adelanto trata de facilitar
su seguimiento y discusión por los señores Académicos, parte del reconocimiento de que la recuperación duradera de la economía española sólo será
posible si se cumplen tres condiciones:
1.ª Conocer la situación actual de la economía española en los hechos objetivos y en la interpretación subjetiva de los mismos por la sociedad que la vive.
2.ª Disponer de un diagnóstico de las causas que pueden contribuir a explicarla y mejorarla.
3.ª Evaluar las posibilidades de aplicar una política económica que, basada en el conocimiento de los hechos y en el diagnóstico de sus causas, pueda
fundamentar la recuperación duradera que todos deseamos.
De modo que mi exposición responderá así a la magia del número tres: describir la situación actual de la economía española, analizarla con el apoyo del
conocimiento económico para obtener un diagnóstico fundado y evaluar las
posibilidades de aplicar las medidas de una política económica eficiente al
servicio de la recuperación.
2. Mi punto de partida será, así, el de inventariar y describir los hechos que
definen la situación actual de la economía española. Hechos objetivos, en primer lugar, tal y como los perfilan los indicadores económicos disponibles y estimación subjetiva de estos hechos, en segundo lugar, tal y como los valoran los
agentes económicos —familias y empresas— y la opinión de los ciudadanos.
Los hechos objetivos que definen la situación actual de la economía española deben contemplarse desde la perspectiva que ofrecen los datos que la
definen a partir del inicio de la desaceleración de su crecimiento y actividad en
la fase que comprende el año 1991 y el primer semestre en 1992, que continúa
en la etapa de recesión productiva del segundo semestre de 1992 y en los primeros meses de 1993, seguida de un estancamiento recesivo prolongado en los
últimos trimestres de 1993, año que concluye con atisbos y síntomas de reactivación económica que se confirmarán en los meses transcurridos de 1994.
Entender la situación económica actual de recuperación precisa valorar,
ante todo, el largo proceso de desaceleración y recesión que la precede para
100
conocer el punto de partida y las posibilidades de superarla. Contemplados
los valores de las principales magnitudes económicas en la etapa recesiva del
ejercicio de 1993, cinco partidas permiten describir esa situación partida de
nuestra economía: 1.ª La caída de la producción; 2.ª El retroceso histórico del
consumo privado; 3.ª El desplome de la inversión, a la que ha acompañado
la caída del empleo; 4.ª La existencia de los desequilibrios que se registran en
tres frentes: en los mercados de bienes y servicios (a preciados por la tasa de
inflación), en las cuentas públicas (valoradas por su déficit) y en el mercado de
trabajo (atendiendo al comportamiento de los salarios, de los precios y de la
productividad del trabajo que concluyen en la destrucción de empleos y en el
crecimiento del paro), y 5.ª El desarrollo espectacular de las exportaciones, la
caída de las importaciones y la reducción del saldo desfavorable de la balanza
de pagos por cuenta corriente.
Demos cantidades a estas cinco partidas según los datos disponibles. La
presentación de esos valores que el Cuadro n.º 1 ofrece, se refiere a los datos
trimestrales y media anual para todas las series, con excepción del déficit público que registra las cifras anuales. La situación de 1994 se refiere a los dos
primeros trimestres y a su media semestral según los datos disponibles.
La marcha de la producción se aprecia según el comportamiento del PIB.
Desde mediados del 91 se registra un estancamiento del crecimiento productivo que finaliza en sus cortos valores positivos de 1992, presentando ya en su
último trimestre tasas negativas que dominan todo el año 1993 que ha concluido con un crecimiento negativo medio del punto porcentual del PIB. El
que se ha denominado anteriormente retroceso histórico del consumo privado
de las familias está presente solo desde 1993 pero con un importante crecimiento negativo e histórico del -2,3 por 100. Caída histórica, se afirma, porque
las series disponibles de las estimaciones anuales de Contabilidad Nacional
no presentan en el pasado valores negativos semejantes. El desplome final
de la inversión en 1993 anuncia ya sus primeros síntomas de debilidad en
1991, entrando en números rojos permanentes a lo largo de 1992 que finaliza
con una caída anual del -3,9 por 100, anticipo de su derrumbamiento hasta el
-10,3 por 100 de 1993. Asociado a esa caída de las inversiones aparece el dato
más dolorosamente negativo de los que componen el balance de la situación
económica: la destrucción de empleos presente desde el último trimestre de
1991 y en todos los trimestres de 1992, con retroceso anual de -1,9 puntos que,
en 1993, aumentaría hasta el -4,3 por 100 (lo que ha supuesto la pérdida de
422.000 empleos).
La situación de los tres fundamentales desequilibrios, antes mencionados,
presenta datos elocuentes en el primero de ellos, ya que la inflación ha mostrado una fuerte resistencia a su descenso por debajo del límite del 5 por 100
anual, pese a la desaceleración productiva de 1991 a 1992 el crecimiento del
IPC no baja del 5,9 por 100 en 1991 y 1992 Y la recesión existente en 1993 sólo
reduce la inflación en 4 décimas del 5 por 100 (4,6%). Lo que significa el registro de una inflación diferencial con la Comunidad Europea de 1 a 2 puntos
101
porcentuales. Las cuentas públicas arrastran déficit constante en sus liquidaciones anuales que se elevan en 1993 hasta más allá del 7 por 100 del PIB. Los
mercados de trabajo, en fin, revelan su desequilibrio a través del registro de
tres valores: los salarios creciendo a más del 8 por 100 en 1991 y 1992, esto
es, con tasas superiores al aumento de los precios (5,9% en ambos ejercicios)
y de la productividad aparente del trabajo (2% en 1991; 2,8% en 1992), cifras
incoherentes entre sí y con la propia situación de la economía. En 1993 los
salarios crecerían a una tasa anual del 6,6 por 100, mientras la productividad
aparente del trabajo lo haría al 3,4 por 100 y la inflación al 4,6 por 100. Esas
cifras llevarían inexorablemente a la destrucción de empleos y a un aumento
del paro hasta el 23,9 por 100 de la población activa española para restablecer
el equilibrio entre salarios y productividad.
Junto a esos números rojos, que expresan los valores negativos de las partidas anteriores, surgen los valores positivos de las exportaciones de mercancías con aumentos del 15,4 por 100 que superan el crecimiento del comercio
mundial (2,6%) y la caída de las importaciones, consecuencia del retroceso de
la producción interna y de sus precios más realistas debidos a la necesaria devaluación de la peseta. La exportación creciente de bienes y servicios de 1993
(8,8%) y la importación menguante de bienes y servicios del mismo año (-3,2%)
han permitido alcanzar, en 1993, un saldo de la balanza de pagos por cuenta
corriente que ha corregido su alarmante propensión al déficit hasta situarlo en
un -0,8 por 100 del PIB, bien distante del 3,2 y 3,3 por 100 de 1991 y 1992.
La recesión económica que manifiestan las partidas anteriores se vive por los
agentes sociales —consumidores y empresarios— y por los ciudadanos desde
unas valoraciones que es preciso conocer porque definen el ambiente económico del país que condiciona la salida de la recesión. A ese conocimiento contribuyen los indicadores del sentimiento de los consumidores y la confianza
industrial de las empresas, cuyos datos revelan las encuestas de sus opiniones
que ofrece el Cuadro n.º 1 en sus partidas finales. El índice de sentimiento del
consumidor revela la presencia de un acusado pesimismo desde la segunda
parte de 1992 que se sostiene durante todo el año 1993 en valores negativos
acusados. El indicador del clima de la industria responde a parecido comportamiento desde valores más negativos en 1991 que el índice de sentimiento de los
consumidores pero con tendencia muy semejante a los que expresan las opiniones de estos. Sin embargo, a partir de julio de 1993, el indicador de confianza
de la industria desacelera su comportamiento negativo (toca fondo) aunque
mantiene aún sus valores adversos hasta finales del ejercicio del 1994.
A esos dos indicadores de la confianza de familias y empresas pueden añadirse, para conocer las opiniones y actitudes de los ciudadanos ante la situación
económica, dos recientes encuestas realizadas por CIRES 43. Tres revelaciones
de las opiniones de esas encuestas me parecen importantes: 1.ª La conciencia
43
Entidad sin fin de lucro creada por la Fundación Banco Bilbao-Vizcaya, Caja de Madrid y
Bilbao-Bizkaia-Kutxa de investigación sociológica. Monografías n.º 28 (junio 1993) bajo el título
de Cultura política y económica, y 30 (noviembre 1993) sobre La crisis.
102
103
9.0
1.6
7.3
8.2
1.6
6.5
8.7
6.0
-2.7
-8
-22
5. SECTOR EXTERIOR:
a) Exportación (bienes y servicios)
b) Importación (bienes y servicios)
c) Saldo balanza de pagos (CTC)
II. INDICADORES DE OPINIÓN
a) Sentimiento del consumidor
b) Confianza industrial
-5
-21
10.6
9.9
-2.0
8.4
2.0
63
5.9
–
2.2
2.8
1.1
0.2
III
1991
-7
-21
10.6
10.6
-3.6
8.5
2.7
56
5.6
–
2.2
3.1
1.3
-05
IV
-6
-22
10.0
8.7
-3.2
8.5
2.0
64
5.9
4.9
22
29
1.7
0.2
AÑO
-9
-19
7.5
8.7
-3.7
8.5
3.1
5.2
6.6
–
1.9
2.8
-0.3
-1.0
I
-13
-20
7.0
8.1
-4.9
8.5
3.0
53
6.4
–
1.5
2.7
-2.3
-1.3
II
-25
-25
6.6
6.8
-2.4
7.9
2.7
5.1
5.6
–
0.5
2.1
-5.0
-2.1
III
1992
-31
-35
5.7
3.0
-1.9
7.8
24
5.3
5.2
–
-0.7
0.8
-8.1
-3.3
IV
-20
-25
6.7
6.6
-3.3
8.2
2.8
5.2
5.9
4.5
0.8
2.1
-3.9
-1.9
AÑO
-33
-34
5.6
-1.2
-2.2
7.5
3.6
3.8
4.2
–
-1.2
-0.8
-10.1
-4.6
I
-33
-33
73
-4.8
-3.0
6.4
34
2.9
4.7
–
-1.5
-24
-11.2
-4.7
II
-35
-27
9.2
-5.4
0.6
6.3
3.5
2.7
4.6
–
-1.1
-3.3
-10.9
-4.3
III
1993
FUENTE: Contabilidad Nacional Trimestral (INE). Encuesta de Población Activa (INE). Aduanas. Banco de España. EUROSTAT y Ministerio de Industria.
-5
-22
9.9
8.0
-4.4
6.1
–
2.1
2.8
1.5
0.5
II
6.2
–
2,4
3.0
3.0
0.8
I
4. LOS TRES DESEQUILIBRIOS
a) Inflación (IPC)
b) Cuentas Públicas (déficit público)
c) Mercado de trabajo:
– Crecimiento salarial (por persona)
– Productividad aparente
– Coste laboral unitario
1. COMPORTAMIENTO DEL PIB
2. CONSUMO PRIVADO
3. a) INVERSIÓN
b) EMPLEO
I. INDICADORES OBJETIVOS:
Tasa de variación interanual (%)
-35
-22
13.0
-1.4
1.2
6.2
34
2.7
4.8
–
-0.2
-2.8
-8.9
-3.5
IV
CUADRO 1
INDICADORES BÁSICOS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA ESPAÑOLA
-34
-29
8.8
-3.2
-0.8
6.6
34
31
4.6
7.3
-1.0
-2.3
-10.3
-4.3
AÑO
-33
-14
18.1
4.6
-1.0
5.4
2.9
24
5.0
6.5
0.7
-1.9
-5.3
-2.1
I TR.
1994
-30
-7
17.4
7.5
-2.3
4.6
2.5
2.0
4.8
6.5
1.6
-0.3
-2.1
-1.2
II TR.
-31
-10
17.8
6.0
-1.6
5.0
2.7
2.2
4.9
6.5
1.2
-1.1
-1.8
-1.7
1 SM
extendida de la recesión que se valora como grave y larga por el 66 por 100 de
la población encuestada; 2.ª El temor generalizado al paro como dato más
destacado de la recesión (un 73% conoce a familiares y amigos en situación
de desempleo y la mitad de la población teme perder su puesto de trabajo, y
3.ª Las acusaciones de los culpables de la recesión suscitan más acuerdo social
que las medidas necesarias para superarla. La recesión tiene, para la opinión
pública, tres responsables: el gobierno, el exterior y las empresas. Las medidas
que merecen acuerdo para salir de la recesión se encuentran en la reforma de
la Administración Pública (reduciendo sus dimensiones pero no sus gastos
sociales) y en la reforma del mercado de trabajo que se acepta con tal de alcanzar un deseo prioritario de los ciudadanos: conservar el empleo por el que
la opinión mayoritaria (un 54%) está dispuesta a moderar los salarios y un
67 por 100 otras conquistas sociales.
En conclusión, y atendiendo a sus interpretaciones subjetivas, la recesión
vivida por la economía española aparece dominada por dos rasgos preocupantes: 1.º El temor de las familias y la prudencia de las empresas ante el futuro,
y 2.º El desconcierto de los ciudadanos ante la ausencia de una política económica articulada y coherente, que integre las distintas medidas en un programa
expuesto con claridad y comprometido públicamente por el gobierno.
Ese temor familiar al futuro se manifiesta en la caída de su consumo y el
aumento de su ahorro por un arraigado motivo de precaución ante el riesgo
elevado de perder el empleo. Por su parte, las empresas que han mejorado ligeramente su confianza —aunque la mantengan aún en valores negativos— no
han decidido invertir todavía por su estimación elevada de las incertidumbres
del futuro. De esta manera, las opiniones y expectativas temerosas y cautelosas de la sociedad constituyen una herencia de la recesión vivida en 1993 que
condiciona el proceso de recuperación económica en 1994.
Por otra parte, las ideas y opiniones de los ciudadanos sobre la recesión no
facilitan la aceptación de una estrategia coherente para favorecer la recuperación económica que, además, no ha sido expuesta, comprometida y defendida
con voluntad resuelta por el gobierno.
Los indicadores de la marcha de la economía en los meses transcurridos
de 1994 han ido mostrando la lenta y difícil recuperación que debía lograrse
desde la grave recesión vivida en 1992/1993 y que afectó, de forma tan profunda, a las valoraciones y decisiones de los agentes de la economía y a las
opiniones de los ciudadanos. Es desde esa crisis profunda, que toca fondo en
el segundo trimestre del 1993 afectando a los indicadores objetivos y subjetivos de la economía, desde la que han debido reconstruirse las condiciones
para cambiar la fase del ciclo económico español.
Los indicadores de la coyuntura en 1994 destacan como heraldo más significativo de la recuperación a las cifras del sector exterior y, como signos menos favorables, el difícil cambio de los componentes de la demanda interna
—el consumo y las inversiones— cuyos descensos en 1993, cifrados en una
104
caída de 3,9 puntos porcentuales, se habían convertido en intérpretes decisivos de la grave recesión padecida por la economía española.
Es hoy evidente que la recuperación de la economía española se inició por
donde debía: en el sector exterior, y con un vigor desconocido en el pasado
que revelaba el modelo de desarrollo económico por el que España había
optado en 1985: su integración en la Europa Comunitaria. En efecto, esa
decisión histórica a favor de la integración europea de la economía española
suponía afianzar, el que nuestro compañero Juan Velarde ha denominado,
un modelo abierto para orientar nuestra estrategia de desarrollo.
Un modelo que apuesta por la apertura exterior de la economía para ganar,
con un crecimiento del mercado y una multiplicación de los intercambios, las
oportunidades de su progreso. Ese modelo abierto que España inicia, con limitaciones, en el Plan Nacional de Estabilización Económica de 1959, es el que se
compromete en el Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea y el que opera
desde marzo de 1986. La apertura exterior de la economía española, de 1986 a
1993, ha aumentado considerablemente (en más de 5 puntos porcentuales respecto del PIB) y se ha producido una desviación del comercio hacia la Comunidad Europea (el porcentaje de importaciones procedentes de la Comunidad
Europea ha pasado del 35% en 1985 al 60% en 1993 y las exportaciones a la
Comunidad Europea del 49 al 71%).
Las lecciones de esa mayor interdependencia España-Comunidad Europea son dos: 1.ª La situación económica española está condicionada por la
coyuntura internacional a través de la situación económica europea. Dentro
de la tónica de la coyuntura exterior europea, la gestión económica española
podrá administrar, mejor o peor, sus oportunidades de crecimiento pero no
podrá alterarlas radicalmente en el mundo globalizado e interdependiente
que nos ha tocado vivir. No puede extrañar, por ello, que la recesión española de 1993 se corresponda con la recesión europea en el mismo año, y 2.ª A
esa primera lección debe añadirse una segunda. La experiencia disponible
prueba que la economía española ha vivido con más intensidad las fases de
la coyuntura europea: ha crecido más que la media comunitaria en las etapas expansivas y ha caído más en las etapas recesivas. No puede sorprender,
por tanto, la mayor intensidad de la recesión española de los 90, respecto de
la comunitaria.
El Gráfico 1 presenta claramente este doble fenómeno que tipifica la marcha de nuestra coyuntura. La sincronía y asociación de la coyuntura española
con la Comunidad Europea aparece evidente en el Gráfico 1 y la aprecia la
elevada correlación entre ambas series. El comportamiento más intenso de la
coyuntura española es una propiedad que ratifica, asimismo, el Gráfico 1 que
expresa los comportamientos de las series del PIB español y el de la Comunidad Europea.
Pues bien, el signo de la coyuntura europea comenzaría a cambiar en 1994.
Un cambio hacia una recuperación que se ha ido revelando mucho más vigorosa de lo esperado y previsto en los análisis de la coyuntura. En efecto,
105
a comienzos del ejercicio, el crecimiento esperado se cifraba en el 1 por 100
del PIB comunitario. Pronto esa previsión se alteraría al alza situándola en el
1,5 por 100 a finales del 1.er Trimestre, elevándose a mitad del año, según los
pronósticos generalizados, al 2 por 100, admitiéndose incluso la posibilidad de
posteriores revisiones hasta llegar al 2,5 por 100.
GRÁFICO 1
EVOLUCIÓN DEL CICLO ECONÓMICO AÑOS 1955-1993
Media móvil del tres periodos
Ese mayor crecimiento europeo constituiría un poderoso aval para empujar
a la economía española hacia la recuperación deseada. Esa recuperación tenía
así un camino trazado: el que mostraba el comportamiento de las economías
europeas que la estaban logrando por las oportunidades ofrecidas por su sector exterior. Y este es el camino por el que discurriría también la economía
española, con realizaciones sorprendentes, según muestran los indicadores
disponibles. Como indican las cifras del Cuadro n.º 1, las exportaciones españolas de bienes y servicios crecerían en 1993, en un 8,8 por 100, respecto de
sus valores en 1992 (11,6% en bienes; 2,7% en servicios). Las importaciones
de bienes y servicios, a consecuencia de la recesión, caerían en un 3,2 por 100
(-4,3% en bienes; 3,9 en servicios), tasa 10 puntos inferior a la de 1992. Un
comportamiento del sector exterior que aportaría 2,9 puntos al crecimiento
de la economía en 1993, lo que disminuiría la fuerte aportación negativa de
la demanda interna sobre la caída del PIB, dejándola en solo el -1 por 100.
Ese comportamiento positivo del sector exterior ha continuado con fuerza en
1994. En el primer semestre del año, en efecto, las exportaciones de bienes y
servicios registrarían un nuevo aumento estimado en el 17,8 por 100, mientras
que las importaciones volverían a sus valores positivos habituales como prueba su tasa de crecimiento del 6 por 100. Ese doble comportamiento del sector
exterior permitirá asegurar un crecimiento del PIB del 1,7 por 100, según las
106
previsiones dominantes para todo el año 94, siendo sus valores realizados en
el 1.er Semestre de 1,2 por 100, según muestra el Cuadro 1. De esta forma, es
el sector exterior el que ha permitido sacar a la economía de los resultados
recesivos de 1995.
Ese comportamiento favorable de la exportación en que, hoy por hoy se fundamenta la recuperación española, tiene tras de sí razones poderosas. Las más
evidentes residen en el tipo de cambio realista de la peseta tras las devaluaciones de 1995. La devaluación de la peseta ha permitido mejorar el margen de
beneficio de los exportadores, como atestigua el aumento de sus precios en
pesetas, y en parte, ha permitido también, mantener/reducir los precios en
divisas de las exportaciones a los que se ha pasado parte del margen de la devaluación, ganando así competitividad en los mercados exteriores. El valor más
realista de la peseta, reconocido en 1995, ha cerrado una larga etapa crítica
de la exportación española en que ésta perdió mercados y dejó en el camino a
muchas empresas con vocación y capacidad exportadora.
Ahora bien, es evidente que sólo el realismo del tipo de cambio de la peseta
no explica el despertar de nuestras exportaciones. Es justo reconocer que no
todo ha sido especulación e «ingeniería financiera» en las actividades empresariales de los últimos años. Muchas empresas españolas no financieras han
realizado en la fase expansiva de la economía (1985-1989) un fuerte esfuerzo
inversor, a la vez que se han producido en ellas cambios organizativos derivados de la incorporación a las cúpulas directivas de profesionales jóvenes, con
formación económica y empresarial adecuadas, que han dado origen a nuevas
formas de administración más eficientes, a mejoras sustanciales en la calidad
de los productos y a incrementos significativos en la productividad. El test final
de este importante proceso de transformación empresarial es, lógicamente, el
aumento registrado en la cuota de mercado de la exportación española en el
comercio mundial a través de una vigorización de las exportaciones que no se
regala a ninguna empresa sino que debe ganarse con el arma de la competitividad. Si la prueba de la competitividad de las empresas reside en probada con
la exportación, no cabe duda de que la empresa española ha revalidado su competitividad como lo demuestran sus ganancias en el mercado internacional.
Donde la recuperación económica se hace más difusa —vista a través de los
datos disponibles de 1994— es en el comportamiento de los componentes fundamentales de la demanda interna, esto es, en el consumo de las familias y en
las inversiones de las empresas.
El consumo de las familias rompió, en 1995, el crecimiento constante que se
había registrado —año a año— hasta entonces. El hecho de que el consumo de
las familias registrara una caída profunda del -2,3 por 100 en términos reales,
manifiesta, con toda claridad, ese cambio, en principio sorprendente, de su comportamiento histórico. Sin embargo, ese hecho estadístico sorprendente constituía una respuesta coherente de las familias a los factores que condicionan sus
gastos de consumo. En primer lugar, en esa conducta pesaban las perspectivas
pesimistas sobre el empleo que afectan a las rentas derivadas del trabajo y una
107
valoración, negativa también, de la evolución futura de la economía nacional,
valoraciones recogidas en el desplome del índice de sentimiento de los consumidores en la segunda parte de 1992, del que no se ha recuperado con claridad
en las encuestas posteriores a las familias (años 1993 y parte de 1994). Solo la
última encuesta realizada, en junio de 1994, parece corregir el comportamiento
anterior, si bien con muy poca firmeza (el índice mejora en solo tres puntos sus
valores del 1.er Trimestre). Por otra parte, estaba el endeudamiento mayor de las
familias heredado de la etapa expansiva 1985-1992 y la caída de su tasa de ahorro para sostener el gran aumento del consumo en esa etapa de expansión. Un
comportamiento que debió revisarse a la luz de las expectativas pesimistas sobre
el empleo y la producción futuras por las unidades familiares a que obligaba la
llegada de la recesión de 1992-1993. No puede extrañar que, en esta circunstancia, las familias ajustaran a la baja su consumo y decidieran aumentar su ahorro
por motivo precaución en una cuantía del orden del 12 por 100 que se colocó en
activos financieros líquidos, rentables y con menor presión fiscal (los fondos de
inversión fueron el activo preferente elegido por las familias junto a los depósitos en moneda extranjera). Colocaciones que acentuaban el carácter precautorio
y la desconfianza en el futuro que dominó a las expectativas familiares. La caída
del consumo familiar afectó, fundamentalmente, a la compra de bienes duraderos que cayeron en más del 10 por 100 (automóviles, equipo del hogar…). Pero
también, descendió el consumo de bienes no duraderos de bienes y servicios
en torno al 1 por 100, lo que afectó intensamente a la demanda nacional y a la
producción interna. No puede olvidarse que el consumo de las familias supone
dos tercios de la demanda nacional.
¿Ha variado ese comportamiento negativo del consumo de las familias en
1994, tonificando la demanda nacional y vigorizando la producción interna?
Los indicadores disponibles a la altura del mes de junio suministran una información que arroja luces y sombras sobre ese comportamiento del consumo
familiar. Luces que dominan en las cifras de matriculación de automóviles
que apuntan, en el 1.er Trimestre de 1994, a un cambio positivo del consumo
de las familias, ciertamente estimulado por la operación renove de la compra
de vehículos. En igual sentido se comporta la importación de bienes de consumo. Las sombras las arroja el indicador de ventas en grandes superficies, con
tasas negativas en el 1.er Semestre, aunque inferiores a las de 1993 y los datos
de la errática Encuesta Continua de Presupuestos Familiares con caídas en el
consumo en el 1.er Semestre de 1994 de -1,4 por 100.
Algunos análisis de coyuntura confían en que el comportamiento del consumo de las familias aumente en el futuro, basándose en la disponibilidad de
ahorro acumulado en 1993 que puede aumentar el gasto de consumo, pese a
que la renta disponible de las familias no haya aumentado en 1994. Algo de
esto parece estar ocurriendo toda vez, que las mayores compras de bienes duraderos que confirman los indicadores disponibles deben estarse financiando
a costa de los ahorros acumulados en 1993. Sin embargo, resulta difícil creer
que el aumento del consumo se extienda y vigorice rápidamente, a lo largo
de 1994, dada la desconfianza vigente de las familias en este año que, como
108
muestra la experiencia, condiciona sus gastos. Las mejores expectativas de los
consumidores sobre el futuro se convierten, así, en una variable decisiva del
comportamiento de magnitud tan importante de la demanda interna. Y ese
clima de optimismo no se vive aún por las familias españolas.
La etapa recesiva del ciclo de la economía española ha ofrecido su comportamiento más negativo en la inversión privada de la que depende, crucialmente,
el empleo. Resulta hoy evidente que la sociedad española no creerá en la recuperación mientras la inversión no presente tasas positivas de crecimiento y el
empleo no mejore sustancialmente, lo que hasta la fecha no ha ocurrido puesto
que los indicadores de empleo lo que muestran en el 1.er Semestre es una tendencia a la disminución del paro registrado y un menor descenso de la afiliación a la Seguridad Social, signos de una ocupación mayor pero que aún no ha
vencido los empleos perdidos en la recesión. Sin embargo, este cambio radical
e instantáneo que la sociedad española desea, en ambas variables —inversión y
empleo— no puede producirse en un corto período de tiempo porque los ajustes que precisa la materialización de esos deseos sociales reclama tiempo para
que las decisiones de inversión se reemprendan por las empresas españolas, así
como la adopción de medidas y comportamientos de los agentes sociales coherentes con esa tendencia deseada en las inversiones y en el empleo. Como antes
se ha afirmado, los datos disponibles de la inversión en capital fijo muestran
—por ahora— signos de crecimiento que minoran sus valores negativos de 1993,
pero que no manifiestan crecimientos positivos. Por otra parte, las inversiones
en construcción están tocando fondo pero no crecimientos positivos por ahora.
Sin embargo, lo que sí puede afirmarse es que se han producido cambios importantes en las condiciones que ejercen influencia sobre las decisiones de inversión. Tres son las fundamentales: el descenso de los tipos de interés, la moderación de los salarios y los costes laborales unitarios, los efectos favorables
de las reformas del mercado de trabajo y la importante recomposición de los
resultados de las empresas en el primer trimestre de 1994, variables todas ellas
que se orientan en el sentido correcto para afianzar las perspectivas favorables
a un aumento de las inversiones. Sin embargo, la debilidad de la demanda
interna mantiene, aún, una capacidad ociosa del capital instalado que no justifica alterar los planes de inversión empresarial. El esfuerzo inversor realizado
por las empresas españolas en el inmediato pasado (1985-1990) ha elevado
la capacidad productiva de la economía española en forma considerable. No
es por ello extraño que, pese a las muestras de reactivación económica y a la
evidente mejora de los resultados empresariales, éstas no se hayan transmitido
aún, con vigor suficiente, sobre la demanda de inversión, mientras la capacidad ociosa de la economía mantenga —como aún ocurre— niveles elevados (la
capacidad productiva utilizada se mantenía en el fin del 2.º Trimestre de 1994
en el 74,6%). Resulta, pues, claro que hasta que las empresas eleven el nivel
de utilización de su capacidad en forma significativa y extraigan las mejoras
de productividad que esa utilización más intensa de la capacidad instalada les
permite, no será probable que aumente la demanda de inversión y esta se traduzca en una elevación de la capacidad productiva de las empresas.
109
De modo que la recuperación económica de 1994, si se atiende a los hechos
que conforman los indicadores de la coyuntura, descansa en el sector exterior
y en un comportamiento de la demanda interna que, si ha corregido sus cifras
negativas de 1993, no lo ha hecho con la fuerza suficiente para aportar crecimientos positivos que contribuyan a impulsar el desarrollo de la producción.
La mayoría de los análisis disponibles de coyuntura apuestan por un crecimiento cero de la demanda interna, que las previsiones más optimistas llevan
hasta un crecimiento de solo décimas en el año. De esta suerte, la innegable
recuperación de la economía en el 1994 se fundamenta en el sector exterior
cuya sola fuerza, contando con un crecimiento cero de la demanda interna,
llevaría el crecimiento del PIB, en 1994, hasta un máximo del 1,7 por 100.
3. Contemplar desde ese presente la recuperación económica española,
apoyada tan solo en el sector exterior y, por lo tanto, limitada, obliga a preguntarse por cómo asegurarla, intensificarla y extenderla en el tiempo. Dicho
en otros términos: obliga a conocer el ciclo económico con el que nos enfrentamos para encontrar, tras su diagnóstico, las líneas estratégicas a que habría
de responder una política eficiente para lograr el objetivo de conseguir la recuperación intensa y duradera que deseamos.
Esa estrategia que consolide e intensifique la recuperación del ciclo económico actual tiene un punto de partida obligado: la de situarla en el marco de una
economía abierta por el que España ha apostado con su integración en Europa. Esa condición de partida plantea una exigencia para la recuperación económica y la salida de la recesión y es que esa pretensión no puede lograrse sin
mejorar las condiciones de competitividad de la economía española. De modo
que la recesión actual que padecemos no es una recesión cíclica simple de la
que pueda salirse con una indiscriminada expansión del gasto impulsada solo
por medidas de política monetaria y fiscal. Reclama la puesta en práctica de
una compleja estrategia de competitividad que actúe simultáneamente en los
múltiples escenarios en los que se decide la competitividad real de las producciones de una economía y cuya aplicación condiciona el futuro de la economía
española a partir de 1994. La competitividad de la economía española, condición inexcusable de una recuperación prolongada, viene urgida así, por el
modelo abierto de la integración europea.
Pero a la misma conclusión lleva —como ha afirmado el gobernador del
Banco de España— el proceso de globalización de las estrategias empresariales vigente en la actualidad y en cuya virtud se produce un desplazamiento de
las inversiones hacia los países con más bajos costes. Estos desplazamientos
pueden ser especialmente negativos para países como España, en segunda línea del desarrollo económico, cuyas industrias responden, en general, a niveles
tecnológicos modestos, en relación con los costes. Sin ofrecer ventajas de competitividad, la economía española no ganará oportunidades de desarrollo.
Se atienda, pues, a las condiciones impuestas por la integración europea o a
la globalización de las estrategias empresariales, las ganancias de la competitividad se configuran como la alternativa para superar la recesión y asentar una
110
recuperación duradera. Ahí reside el diagnóstico básico de nuestra situación
económica.
4. Ganar competitividad para una economía es, ante todo, una tarea compleja pues son muchos los escenarios en los que se decide y numerosas y variadas las decisiones y medidas que es preciso adoptar para mejorarla. Seis son, al
menos, los escenarios a los que debe atender la ganancia de la competitividad
de cualquier economía, cuyo contenido trataré de desarrollar seguidamente:
1. El primero de ellos es el de afirmar las condiciones de su estabilidad. La
desfavorable evolución de los precios españoles, en relación con los vigentes
en mercados internacionales y, especialmente, los europeos —lo que los economistas llamamos inflación diferencial con la Comunidad Europea— constituye un pesado lastre para competir a corto plazo. Por otra parte, también
resulta imposible, sin estabilidad, competir a medio y largo plazo porque sin
un clima de estabilidad es imposible asegurar la continuidad de las inversiones
y el funcionamiento eficiente de los mercados.
Esa estabilidad indispensable demanda de una economía la práctica de una
política presupuestaria que discipline el crecimiento del gasto nacional, de
una política monetaria que contribuya a afirmar esa tarea y favorezca un tipo
de cambio realista de la peseta que atienda a los datos fundamentales de la
economía y un comportamiento moderado de salarios, intereses y márgenes
de beneficio. Esas condiciones elementales no han sido cumplidas por nuestra
política económica de estabilidad. Su defecto capital y continuado ha sido
realizar una mezcla muy desequilibrada de las decisiones que deben integrarla.
Se ha aplicado una política presupuestaria permanentemente expansiva que
se ha asociado a un déficit público omnipresente en todos los años vividos por
nuestra democracia y hemos acumulado así una deuda pública que ha elevado
sus niveles desde el 13 por 100 (a que ascendía en 1975) a más del 60 por 100
(que se alcanzará en diciembre de este año). Esa fuerza expansiva de la política presupuestaria no se ha programado ni ordenado. En gran parte ha sido
consecuencia de aumentos no previstos de gasto público facilitados por la laxitud de los mecanismos de nuestro presupuesto. Esa política presupuestaria
laxa y expansiva ha tenido que ser compensada —para reducir la inestabilidad
de los precios de la economía— con una política monetaria rígida y contractiva
que ha obligado a aplicar unos tipos elevados de interés como freno al gasto.
Esta combinación de política presupuestaria y monetaria ha sido muy costosa
y no ha logrado, pese a ello, la estabilidad deseada.
Por otra parte, la fijación del tipo de cambio de la peseta no ha atendido,
durante muchos años, a los datos fundamentales de la economía. Se ha mantenido una sobrevaloración de la peseta gracias a los elevados tipos de interés impuestos por la política monetaria como condición y garante último
de estabilidad y para facilitar la financiación del déficit público que con una
deuda rentable, seducía el ahorro de los no residentes. Esa decisión obligada
de nuestra política monetaria, que desempeñaba en soledad sus deberes de
estabilizar la economía por la disciplina de los tipos de interés, sostenía unos
111
tipos de cambio sobrevalorados de la peseta que ocasionaban pérdidas importantes en la competitividad del sector exportador. El ajuste del tipo de cambio
de la peseta, tras sus tres devaluaciones en 1993, parece haber corregido su
perjudicial y costosa sobrevaloración. Sin embargo —y como ha advertido el
gobernador del Banco de España— «nuestra inflación diferencial incorpora
una rápida pérdida de competitividad, capaz si no se corrige, de anular al cabo
de poco tiempo las ventajas transitorias derivadas de la devaluación del tipo de
cambio». Revisar, por tanto, la mezcla inadecuada de una política presupuestaria laxa y expansiva y una política monetaria rígida y contractiva, constituye la
primera y aún no cumplida condición para afianzar la competitividad de cuyo
asentamiento depende la recuperación de la economía española.
2. El segundo escenario que decide la competitividad de una economía
es el de las actuaciones tendentes a evitar la elevación de los costes relativos
de los factores de producción. A este respecto la posición española presenta
debilidades perceptibles a partir de los resultados que ofrecen tres mercados:
el de trabajo, los mercados financieros y los de materias primas (en especial,
el de energía).
El funcionamiento del mercado de trabajo en España ha venido acumulando un conjunto de críticas basadas en las pérdidas de competitividad que su
regulación, o bien, su práctica, ocasionaban a nuestras producciones. Críticas
que han discurrido en cuatro direcciones:
1.ª El sistema de determinación de los salarios y la financiación de la Seguridad Social han elevado los costes de trabajo por encima del aumento de
los precios de consumo (intensificando así la inflación), han superado, ampliamente, el crecimiento de los precios de la industria (perjudicando así a
su competitividad) y han inducido a una sustitución de trabajo por capital
(creando así más desempleo). A ese comportamiento del nivel salarial y de
los costes laborales no salariales (Seguridad Social), se han añadido otros dos
aspectos —muy perjudiciales para la competitividad de las empresas— y derivados ambos de la estructura salarial española, aspectos, por otra parte, muy
relacionados entre sí: la débil —más bien nula— relación entre las variaciones
de los salarios y la situación de las empresas (rigidez de salarios) y la escasa
importancia de los componentes variables del salario percibido (poco más del
5% de las retribuciones de los trabajadores dependen del cumplimiento de
objetivos de productividad y solamente un 15% de las grandes empresas españolas incorporan en sus convenios cláusulas de productividad para modular los pagos por salarios). Estos comportamientos son una consecuencia de
la estructura centralizada de la negociación colectiva que no ha contado con
la compañía de acuerdos salariales a nivel de empresa. Esta combinación ha
llevado a subidas salariales de forma homogénea para todas las empresas y
trabajadores, sin que ello se compensara por un crecimiento moderado de los
salarios respecto a las condiciones de la economía. A ese marco de la negociación a nivel centralizado se ha añadido la estrategia seguida por los sindicatos.
En materia salarial, ha consistido en presionar por el crecimiento de los salarios con toda clase de cláusulas de protección respecto de la marcha de los
112
precios. En materia de empleo, la estrategia sindical ha residido en garantizar
los empleos con contratos indefinidos. Esto es así —como afirmó el profesor
Segura en su intervención del pasado Curso de la Real Academia— porque defienden los intereses de sus afiliados (los trabajadores con contrato ilimitado)
y porque las elecciones sindicales se hacen entre los ocupados.
2.ª Las limitaciones impuestas por los sistemas de contratación, que elevan los costes laborales implícitos ocasionando, así, pérdidas en la competitividad de las empresas. Estas limitaciones de la regulación del mercado de
trabajo, que ocasionan el aumento de costes laborales implícitos, son fundamentalmente tres: a) Las que regulan y condicionan la decisión de alterar la
cantidad de trabajo empleado por las empresas (costes de despido y autorización administrativa previa en expedientes de crisis o regulación de empleo).
Los contratos ordinarios de duración indeterminada suponen unos costes de
ajuste que, en la práctica, superan ampliamente a los vigentes en los países comunitarios. La excesiva rigidez de estos contratos ordinarios se ha intentado
compensar con los contratos temporales (que superan 1/3 de la población asalariada frente al 5% en Comunidad Europea). Se ha creado, así, una dualidad
del mercado de trabajo muy perjudicial que origina un conjunto de efectos negativos que deberían ser la base para homogeneizar las condiciones de contratación y aumentar las oportunidades para crear empleo; b) Por otra parte, las
regulaciones que limitan las decisiones de la empresa en la forma de organizar
el trabajo (empleo por tiempo inferior al establecido legalmente, movilidad
intervenida o dificultada respecto del puesto de trabajo o al lugar en que éste
se desempeña —movilidad geográfica—, movilidades ampliamente limitadas
en España por las arcaicas Reglamentaciones Nacionales de Trabajo). Todas
estas restricciones tienen un punto en común: elevan el coste de uso del trabajo y disminuyen, por lo mismo, su demanda, y c) Otras restricciones legales
que actúan sobre los términos de los contratos (grado de detalle excesivo en la
regulación que introduce restricciones innecesarias e inconvenientes para la
organización productiva de las empresas).
3.ª Los sistemas de protección al desempleo, a través del pago de subsidios, presentan en el caso español dos defectos capitales: el fraude que
padece su percepción y su interferencia con la asignación de recursos humanos, al reducir la búsqueda de empleo y al presionar sobre el nivel de salarios
intensificando, así, su rigidez. Esta situación es especialmente perceptible en
etapas de expansión económica (en España han coincidido aumentos en las
prestaciones del subsidio de desempleo con fases de expansión y con disminuciones de la tasa de paro). Las reformas propuestas en el subsidio de desempleo destacan la necesidad de evitar el fraude y la de regular su percepción en
función de la situación de la economía (disminuyendo su cuantía en etapas de
auge o expansión). También se plantea el problema de que su percepción no
demande la realización de una prestación por parte de los desocupados, lo que
crea una situación que corrompe la moral del trabajo.
4.ª Las distorsiones ocasionadas por la regulación y funcionamiento del
mercado de trabajo que se han enunciado, se ven agravadas por un sistema
113
de intermediación en el mercado de trabajo poco eficiente, centralizado en el
INEM cuyas propuestas de reforma se han sucedido en el tiempo y que encuentran una sólida fundamentación en dos direcciones. La primera, la de renunciar
al monopolio de la intermediación en el mercado de trabajo del INEM, admitiendo la presencia de agencias privadas de empleo con la debida regulación. La
segunda, la de dotar al INEM de una estructura y recursos que permitieran las
intervenciones activas de empleo y la descentralización de sus actividades en
las Comunidades Autónomas. Todas las opiniones técnicas sobre la economía
española han coincidido que sin reformar esas características del mercado de
trabajo, resultaba imposible ganar competitividad para nuestras producciones.
El segundo de los mercados que condiciona la competitividad de nuestras
empresas son los mercados financieros que arrojan unos tipos de interés excesivos y carencia de fondos para la financiación a largo plazo. Dos datos que
obligan a revisar las políticas de ahorro del país, el coste elevado de la intermediación financiera y a reducir el pesado fardo del déficit público que invade los
mercados financieros presionando al alza los tipos de interés. Reformas todas
ellas importantes para ganar competitividad.
Los precios de las materias primas y de la energía constituyen el tercer factor
condicionante de la competitividad. Las encuestas de opinión entre nuestros
empresarios destacan a los precios de la energía como un factor desfavorable
que figura entre sus preocupaciones básicas para competir. Se trata, además,
de un problema al que no da respuesta alguna el PEN vigente de 1991-2000 y
cuya crítica apenas ha suscitado comentarios con los que ganar una conciencia pública que inspire su corrección y ajuste, tal y como afirmaba y la pedía
nuestro compañero Juan Velarde en la publicación de la Real Academia España y la Unión Europea».
3. Un tercer escenario de la estrategia de la competitividad de una economía —y, por supuesto, de la española— es el complejo de los servicios cuyos
elevados precios originan nuestra intensa inflación dual y ocasionan pérdidas
de demanda de los bienes comercializables (básicamente los industriales). La
liberalización e introducción de la competencia en los mercados de servicios
y la defensa posterior y permanente de la competencia, constituyen dos actuaciones inevitables para poder competir.
4. Cuarto y fundamental escenario de la competitividad de nuestra economía es el que define la eficiencia del sector público. El sector público administra
hoy, prácticamente, un 50 por 100 del PIB en España (su simple cuantía indica
la resonancia de sus actuaciones). Mejorar la productividad del sector público
reclama un conjunto de actuaciones orientadas en cuatro direcciones:
a) Las dirigidas a aumentar la eficiencia real del gasto, mejorando las
condiciones de su gestión, lo que implica el conocimiento de sus costes y su
reducción.
b) La creación de una red organizada de infraestructuras que reduzcan los
costes de las empresas y aumenten las oportunidades de la inversión privada y
el comercio. Unos gastos de infraestructura que no pueden convertirse —como
114
ha sucedido— en las partidas de ajuste presupuestario para intentar la reducción del déficit.
c) La mejora en la eficiencia de las empresas públicas acompañada de un
programa de privatizaciones que brilla por su ausencia en nuestra política
económica.
d) Reducir el fraude fiscal y evitar la actual beligerancia del sistema fiscal a
favor del consumo y en contra del ahorro y de las inversiones arriesgadas.
5. El enfoque sectorial y empresarial de la competitividad, cuyo interés
acentúan muchas opiniones disponibles, subraya la importancia decisiva de
tres actuaciones que deben integrar una estrategia eficiente de la competitividad: las medidas tendentes a mejorar nuestro déficit tecnológico, las dirigidas
a favorecer el desarrollo del capital humano y las orientadas a mejorar nuestro
capital comercial.
Sobre el déficit tecnológico de España disertó en la Real Academia nuestro
compañero José Ángel Sánchez Asiaín, en una intervención en las Sesiones
Ordinarias del pasado año, publicado en nuestros Anales de 1993. Sobre dos
aspectos de esa intervención desearía reclamar la atención de los señores
Académicos. El primero es la importancia del déficit tecnológico de España,
del que no existe clara conciencia colectiva. Cualesquiera que sean los indicadores que se utilicen para apreciarlo, los resultados son abrumadores. En
efecto, mientras el PIB por habitante de España se sitúa en el 80 por 100 del
PIB medio por habitante de la Comunidad Europea, los indicadores del déficit
tecnológico España-Comunidad Europea son muy superiores. Así, por ejemplo, los gastos de investigación y desarrollo se mueven en España en valores
del 0,82 por 100 del PIB que son duplicados por los realizados en el país con
menor participación en la Comunidad Europea de esos gastos en el PIB dentro
de ella. El número de investigadores y el personal auxiliar de investigación,
por cada 1.000 personas de población activa, se sitúa en España en la mitad
del país con menor dedicación de la Comunidad Económica. La contribución
a la generación de innovación tecnológica, medida por el número de patentes
registradas por nacionales o residentes, vuelve a repetir idéntica situación relativa: 15 por 100 en España, 30 por 100 en la Comunidad Europea. Y, en la
balanza tecnológica, la cobertura española no supera la cuarta parte frente a
las tres cuartas partes de la Comunidad Europea.
Corregir esa situación tan desfavorable define un campo de actuación necesaria que debería tener dos finalidades inmediatas: de una parte, la urgente necesidad de coordinar los esfuerzos de todos los agentes que integran el sistema
tecnológico y científico del país (universidades, centros públicos de investigación, centros privados de las instituciones sin fines de lucro y empresas); por
otra parte, es indispensable que el ámbito de actuación de la política tecnológica se atienda en su integridad, un ámbito que va desde la investigación básica
hasta la difusión de las nuevas tecnologías en todo el proceso productivo.
La importancia del capital humano, como fundamento de la competitividad,
acota un campo de responsabilidad destacada del sector público que corrija los
115
defectos importantes de los procesos de educación en todos los niveles, especialmente en la educación superior y en la formación profesional. A esa mejora
del capital humano deberían, también, sumarse la actuación de las propias empresas que deben contar, en este sentido, con el estímulo de la acción pública.
Algo parecido sucede con el capital comercial, que constituye un área sensible de la competitividad que comprende las políticas de imagen de los productos, el desarrollo de operaciones comerciales y de inversión exterior directa y
la presencia de nuestras empresas en el mercado internacional. La promoción
de la internacionalización de las empresas forma parte vital de esta política
como fundamento del fomento de las exportaciones. Actuaciones, todas ellas,
de una estrategia de la competitividad de imposible concreción y éxito sin contar con la colaboración activa de las empresas privadas.
6. Un enfoque de la competitividad de importancia destacada consiste
en situarla en el propio ámbito empresarial, lo que destaca de inmediato
la importancia estratégica de la diferenciación del producto por parte de las
empresas, basada en la actuación y el fortalecimiento de las llamadas inversiones en intangibles (conocimientos tecnológicos y consecución de innovaciones
propias, política de recursos humano, reputación de la empresa ligada a la
calidad del producto y, sobre todo, a su marca). Inversiones que reclaman
un largo período de maduración, con mayor incertidumbre en sus resultados
finales y con rentabilidades no siempre apropiables por las empresas que
las realizan; todo lo cual eleva el riesgo de esas inversiones, lo que requiere
contar con empresarios que asuman su realización en estas condiciones y
que dispongan de una financiación apropiada. Esas actuaciones, respecto de
la diferenciación del producto, deben de complementarse con una segmentación de los mercados, esto es, la presencia de las empresas en distintos lugares para aprovechar sus diferencias en costes, demanda y precio, en beneficio
de la estrategia de la diversificación del producto. Una estrategia que tiene un
campo de aplicación preferente en las industrias más dinámicas (las de demanda y contenido tecnológico altos) en las que la presencia y competencia
de empresas multinacionales añaden un factor de dificultad adicional a la
penetración de las empresas españolas, algunas de las cuales —pero solo
algunas— han vencido la inercia de esos factores adversos mejorando, ejemplarmente, los resultados de nuestra exportación y de sus producciones.
5. Dos conclusiones fundamentales desearía obtener de la exposición realizada hasta aquí:
1.ª La situación recesiva de la economía española de los noventa no es la
propia de un ciclo más de la que pueda salirse con simples medidas expansivas
que aumenten el gasto nacional para impulsar la producción y el empleo. El
modelo abierto, por el que España ha apostado a través de su integración en
la Comunidad Europea, obliga a mejorar las condiciones de competitividad
de nuestra economía para lograr una recuperación productiva duradera. A
la misma conclusión lleva la contemplación de los problemas actuales de la
economía española desde la perspectiva del proceso de globalización de las
116
estrategias empresariales que domina en la actualidad el desplazamiento de
las inversiones y la intensidad de los intercambios internacionales. España
arriesga el futuro de sus procesos de inversión y la participación en ellos de la
inversión extranjera si no logra mantener las condiciones de competitividad
en sus mercados de bienes y servicios, mercados de factores productivos y si
no desarrolla una política presupuestaria y monetaria convincente, capaces
de restablecer la confianza en un comportamiento equilibrado y estable de
nuestra economía.
2.ª La estrategia de la competitividad constituye una tarea compleja que he
tratado de presentar refiriendo sus seis escenarios fundamentales y las medidas
que en ellos deben adoptarse: estabilidad económica lograda por una mezcla
afortunada de una política presupuestaria estricta y de una política monetaria
más flexible que permita asentar tipos de interés menores; liberalización y competencia en los mercados financieros que permitan reducir los tipos de interés;
reforma del mercado de trabajo que corrija la rigidez de los salarios y mejore las
condiciones de empleo; vigilancia de competencia y precios en los mercados de
materias primas y, especialmente, en el precio de la energía tan mal enfocado
en el PEN vigente; liberalización y mayor competencia en los mercados de servicios, eficiencia en el gasto público y la imposición, atención a la innovación
tecnológica y a las mejoras del capital humano y comercial y atención, en fin, a
la competitividad de las empresas ganada con la diferenciación de sus productos y la segmentación de los mercados en los que operan las empresas.
6. La pregunta final, a la que prometí referirme al comienzo de mi exposición es la de si esa estrategia compleja de la competitividad, en que se encierra
el diagnóstico de la situación actual de la economía española, ha informado o
no nuestra política económica para asentar la recuperación duradera que la
misma promete.
La respuesta a esta pregunta decisiva es que la política económica española no ha aplicado, en totalidad y con decisión, los componentes de esa
estrategia de la competitividad que he inventariado en la segunda parte de
mi intervención. ¿Por qué? El profesor Segura ha contestado con acierto:
por la existencia de «divergencias importantes sobre la terapia de la competitividad» que manifiestan las actitudes de los agentes sociales (sindicatos
y empresarios) y el gobierno en torno a las medidas y decisiones con las
que ganar una mayor competitividad para nuestras producciones. Estas divergencias afectan a las medidas decisivas que deben componer la política
de competitividad. En el campo de la política presupuestaria, los sindicatos
consideran que el sector público no padece ineficiencias, sino insuficiencias
que deben ser remediadas con una ampliación básica de los gastos en servicios sociales; que la empresa pública es un instrumento adecuado de política
industrial que no se debe privatizar, sino administrarse con mayor participación de los trabajadores; que el mantenimiento del déficit público actual
es compatible con los equilibrios básicos de la economía y que no produce
efectos negativos sobre ésta. Las organizaciones empresariales se oponen
radicalmente al carácter público de las actividades productivas y defienden
117
como posible y necesaria una reducción decisiva del déficit público, con una
contención y poda súbitas en el gasto público, aunque manifiesten, al mismo
tiempo, la necesidad de una urgente reducción de la fiscalidad al servicio de
una política de incentivos. El gobierno, en fin, afirma, con reiteración diaria,
su deseo de reducir el déficit público, sin que sepa oponerse a las presiones
sociales y políticas que elevan el gasto público —origen del déficit— y sin que
la administración pública revele la capacidad de gestión necesaria para mejorar las ineficiencias del gasto público y para controlar su crecimiento. No
puede extrañar que, en presencia de esas encontradas actitudes, la política
presupuestaria española no haya sido capaz de disciplinar sus actuaciones
asegurando el marco de estabilidad económica que necesita, como ingrediente básico, la política de competitividad.
Las divergencias son igualmente profundas en la necesaria y nueva regulación del mercado de trabajo, pieza fundamental de una política de competitividad. Los sindicatos se han opuesto, con contundencia, a las reformas del
mercado de trabajo que traten de eliminar sus factores de rigidez actuales.
En la formación de salarios, la defensa del aumento de los salarios nominales
de los trabajadores con empleo se ha convertido en objetivo dominante, sin
considerar la alternativa de ganar capacidad adquisitiva de los salarios por
la disminución de los precios, argumentando —contra toda evidencia— que
los salarios no afectan ni al empleo ni a la inflación, ni tienen relación con
la competitividad. Se han opuesto a la movilidad funcional y geográfica de la
mano de obra, a toda revisión de las condiciones y costes del despido y a las
reducciones de plantilla y regulaciones de empleo en empresas públicas no
viables. Han exigido, por otra parte, la eliminación de toda forma de contrato
de trabajo temporal no derivado de causas técnicas o estacionales de la actividad de la empresa, urgiendo la concesión de aumentos en la tasa de cobertura
del desempleo y en la cuantía y tiempo de su percepción, sin comprometer
propuestas operativas que trataran de disminuir el fraude existente. Las representaciones empresariales han denunciado, con insistencia, las rigideces del
mercado de trabajo solicitando su reforma, pues su situación actual constituye
para ellas una de las motivaciones más importantes de la pérdida de competitividad, al elevar los costes del trabajo. El gobierno, en fin, ha afirmado la
necesidad de esa reforma de nuestro mercado laboral y aunque la haya demorado con exceso y reducido las propuestas técnicas mayoritarias, ha terminado
concretándola en las disposiciones, cuya aprobación final en 1994 constituye
un paso loable y difícil en la dirección correcta que es preciso terminar de dar
con la aplicación decidida de las nuevas disposiciones e incorporando las correcciones necesarias exigidas por la experiencia.
La liberalización de los servicios de las restricciones que la impiden y el
afianzamiento de una competencia continuada en sus mercados ha merecido
un informe comprometido y valiente del Tribunal de Defensa de la Competencia que no ha terminado plasmándose, por ahora, en las reformas legales
que se precisan y que garanticen la liberalización de algunos servicios claves a
los que el informe se refiere (telecomunicaciones, energía eléctrica, transpor-
118
tes y monopolios locales). Ni tampoco se dispone del prometido Presupuesto
de Restricciones a la Competencia que tan útil sería para conocer el coste
de mantener los privilegios que sostienen situaciones monopolísticas en los
mercados. Animar la aprobación de estas propuestas del Tribunal de Defensa
de la Competencia permitiría que el gobierno contara con realizaciones en la
estrategia de la competitividad que tanto se necesitan.
Esas ausencias y limitaciones en la política española de la competitividad
se registran, también, en el escenario del sector público que, hasta la fecha,
ha aportado poco —si algo— en las inventariadas exigencias de reforma a que
antes nos hemos referido, y que, por esta vez, alcanzan una clara prioridad en
la agenda económica de nuestra sociedad, algo que debería reconocerse por
el gobierno.
La debilidad de las restantes políticas de competitividad —innovación tecnológica, inversiones en capital humano y comercial- y el planteamiento de la
lucha en los mercados basada en el valor del producto, se encuentra más bien
en el campo de la empresa privada que en el de la actuación del sector público. Como ha afirmado nuestro compañero José Ángel Sánchez Asiaín, existe
una tendencia profundamente arraigada en la sociedad española a traspasar la
responsabilidad a los poderes públicos en tareas económicas que afectan a las
empresas y que son de su exclusiva iniciativa y responsabilidad. Estimular y
reclamar esa iniciativa empresarial en campos como el de la innovación tecnológica, la formación de la mano de obra y el capital comercial, que constituyen
componentes decisivos de la política de competitividad, debería convertirse en
una tarea de la mayor importancia en España, que debería contar con apoyo
público.
7. Cuando se concluye cualquier repaso responsable de nuestra situación
económica en los días que corren de 1994, lo que más preocupa a quien lo realiza no son los datos objetivos que configuran una economía en recuperación
que es posible intensificar y que, por ahora, no cuenta sino con las realizaciones positivas del comercio exterior. Lo preocupante está en el mundo de valoraciones y expectativas de la sociedad, dominada por el miedo al futuro de las
familias ante los riesgos de perder su empleo, en la prudencia y abstención de
las empresas ante las inversiones y en el desconcierto de los ciudadanos respecto de las medidas que pueden llevar a nuestra sociedad hacia su recuperación duradera. Un desconcierto que alimenta la división de los agentes sociales
y del gobierno sobre la terapia de la competitividad que tanto necesitamos y
sin cuya aplicación no lograremos una recuperación intensa y duradera. Los
españoles no hemos logrado entendemos en las causas de la pérdida de la
competitividad de nuestra economía, y el gobierno no ha sido capaz de ejercer
su poder y desarrollar las tareas de información y de persuasión necesarias
para justificar la conveniencia y urgencia de esta política, ganando para ella el
futuro que la economía española necesita. Sin embargo, los hechos económicos son tercos, y su coste para la sociedad española es tan elevado que resulta
difícil creer que la política de competitividad no consiga abrirse paso entre los
119
intereses contrapuestos de los distintos agentes sociales y la falta de decisión
del gobierno.
Tanto más cuanto que las ideas económicas que deben informar esa política
de competitividad en España cuentan con un amplio consenso técnico hacia el
que deberá gravitar el futuro de la política económica española. Si como John
Maynard Keynes dijo en una oportunidad, «son las ideas y no los intereses los
que gobiernan el destino económico del mundo», a su opinión desearía acogerme para desear y creer en la recuperación económica española a la que se
han referido mis consideraciones.
120
EL MODELO DE ECONOMÍA ABIERTA
Y EL MODELO CASTIZO
EN EL DESARROLLO ECONÓMICO
DE LA ESPAÑA DE LOS AÑOS NOVENTA
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
INTRODUCCIÓN
Cuando España firma solemnemente, en el Palacio Real de Madrid, el Tratado de Adhesión con la Comunidad Europea, el 12 de junio de 1985, se
iniciaba una etapa histórica nueva para la economía española. Una etapa en
la que nuestro país aceptaba el compromiso de orientar su desarrollo económico con la incorporación definitiva —tras numerosos intentos fallidos anteriores— de un modelo de economía abierta al exterior, que ratificarían sus
posteriores acuerdos con las autoridades comunitarias: Acta Única suscrita
por España el 28 de febrero de 1986; ingreso en el mecanismo de cambios
del Sistema Monetario Europeo (SME) el 19 de junio de 1989; ratificación de
los Acuerdos de Maastricht el 2 de febrero de 1992. Bien podría afirmarse así
que, desde 1985, la aceptación por España del modelo de economía abierta
estaba comprometida y firmada. Cuádruplemente firmada, si se atiende a
los compromisos citados y contraidos con la Comunidad Europea, primero,
y la Unión Europea, después, todos los cuales responderán a la lógica de un
modelo de economía abierta.
Ese futuro europeo de la economía española y su opción por el modelo de
economía abierta para lograr su desarrollo contaba con buenas razones.
En primer lugar, con las razones negativas del aislamiento de la integración,
que limitaban severamente las posibilidades de desarrollo de la economía es*
Sesión del día 13 de diciembre de 1994.
121
pañola al margen de Europa. Como ha afirmado Peter Drucker, con rotunda
elocuencia; «Las relaciones económicas se han ido desarrollando cada vez con
mayor intensidad entre bloques (o uniones económicas) y no entre países aislados. La gran novedad de la década de los noventa la constituye, sin duda,
el bloque asiático, articulado en torno a Japón que será el interlocutor con
los otros dos grandes bloques o uniones económicas: la Comunidad Europea
y Norteamérica (Estados Unidos y Canadá con la problemática ampliación
a Méjico). Las relaciones de la vida económica de los noventa se establecerán a través de acuerdos entre estos bloques económicos, tanto por lo que se
refiere al comercio exterior como a las decisivas inversiones empresariales.
No hay margen ni posibilidad para que un país pequeño o mediano pueda
situarse fuera de los bloques y actuar con ventaja. El futuro económico pasa
por la integración» 44. Nos guste o no, los grandes bloques de países integrados
condicionan los intercambios internacionales y la dirección de las inversiones exteriores por lo que la marginación de un país pequeño y dependiente
como es España de la Unión Europea, reducirá sus posibilidades no solo para
alentar su comercio exterior o para atraer las inversiones precisas con las que
complementar su limitado ahorro interno con el propósito de desarrollar su
economía, sino lo que es más importante, simplemente para sobrevivir a la
competencia diaria de los países de la Unión Europea si nos situábamos al
margen de ella. ¿Cuál de los problemas que hoy tiene planteados la economía
española se resolvería mejor estando fuera de la Unión Europea que estando
dentro? El coste de la no Europa era —y es— tan elevado y negativo para la
economía española que supera a todos los imaginables que puedan seguirse
de la integración.
Por otra parte, no solo eran esas consecuencias negativas de la marginación
de los procesos de integración económica las que fuerzan la pertenencia de un
país a un espacio económico integrado en la actualidad. Están, también, los
efectos positivos que se siguen de la pertenencia de un país al área de un mercado común y su participación en los procesos de unión económica y monetaria
entre los distintos países que la integran. La teoría de la integración económica
ha probado —en general— las ventajas decisivas de un gran mercado competitivo para asignar eficientemente los recursos productivos, para acceder a las
ventajas de la especialización y para aumentar los bienes y servicios ofrecidos
a los consumidores.
Esas ventajas generales del proceso de integración han sido evaluadas, en
el caso de la Unión Europea, por distintas investigaciones que abren las estimaciones pioneras realizadas por el Informe dirigido por Paolo Cecchini 45,
44
Vid., «Peter Drucker’s 1990s. The futures that already happened», artículo publicado en
The Economist, 21 de octubre de 1989, pp. 21 y ss.
45
La mayor dimensión de mercado interno europeo y el coste de no lograrlo —lo que se denominó el coste de la no Europa— fue el que Jacques Delors trató de preciar encargando, en 1986,
un estudio con este propósito a una Comisión de expertos dirigida por Paolo Cecchini. El resumen
de ese estudio, aparecido en español bajo el título «Europa 1992: una apuesta por el futuro», se
122
que situaban las ganancias de eficiencia resultantes del programa del mercado
interior —tan solo— entre el 2,5 y el 6,5 por 100 del PIB comunitario. El Informe Emerson 46 evaluaría, más tarde, las ganancias directas y dinámicas de
la UEM (mercado interior más unión monetaria) entre el 3,6 y el 16,3 por 100
del PIB comunitario con un valor central del 9,8 por 100 del PIB comunitario,
A esas estimaciones deberían añadirse las ganancias dinámicas derivadas de
una reducción del riesgo que puede producirse al realizar las inversiones dentro del amplio espacio económico de la Comunidad. Se ha estimado que esa
reducción de la prima de riesgo al operar los inversores en un ambiente más
amplio (el comunitario) podría situarse en torno al 0,5 por 100 lo que posibilitaría un aumento del PIB comunitario en torno al 5 por 100 a largo plazo 47.
Por otra parte, Richard Baldwins 48 ha afirmado que la realización de la Unión
Económica y Monetaria Europea variaría no solamente el nivel de producción,
sino también la tasa de crecimiento del PIB comunitario. Además de ese efecto, olvidado por el Informe Cecchini, Baldwin utiliza la idea de que el capital
puede aumentar indefinidamente ante un estímulo externo. De esta forma,
cualquier hecho (por ejemplo, la llegada de la Unión Económica o el inicio
de la Unión Monetaria) que eleve la tasa de inversión puede elevar permanentemente la tasa de crecimiento. Baldwin calcula que el aumento de inversión
después de 1992 incrementará permanentemente la tasa de crecimiento del
PIB comunitario entre 0,25 y 0,65 puntos porcentuales. Expresado como un
alimento equivalente en el nivel de producción, este efecto a medio y largo plazo podría representar un mínimo del 9 por 100 y un máximo del 29 por 100 del
PIB total de la Comunidad europea. Si estos resultados se añaden a los efectos
nivel de Cecchini, el margen que podría ganarse con la realización del mercado
interior europeo se situaría entre un 11 y un 35 por 100 del PIB comunitario.
Ganancia que avalaría la gran importancia económica de la realización del
mercado interior europeo para los países que lo integran.
La apreciación de las consecuencias negativas de quedar al margen de la
integración europea y de los efectos positivos de formar parte del proceso de la
UEM, son las poderosas razones que están detrás de la insistente petición de
los países europeos para negociar su adhesión a la Comunidad, que ha culminado con la ampliación del espacio de la Unión Europea en el año 1994. Y a
esa misma apreciación de las consecuencias negativas y de los efectos positivos
de la integración en la Europa comunitaria, respondería la previa opción española de 1985. Una elección histórica fundada en una apreciación correcta de
las alternativas abiertas al desarrollo de nuestra economía.
ha publicado por Alianza Editorial. Madrid, 1988, estimando tan sólo los beneficios del mercado
interior que se contienen en el texto.
46
COMMISSION DES COMMUNAUTÉRS EUROPÉENNES, «Marché Unique, Monnaic Unique», por MICHAEL EMERSON (Director); GROS, D.; ITALIANER, A.; PISANY-FERRY, J., y REICHENHACH, H., citaré por la
edición francesa realizada por Economica, París, 1991.
47
Vid., op. cit, p. 90.
48
Vid., HALDWIN, R., «The growth fffects of 1992», artículo publicado en Economic Policy,
octubre, 1989.
123
Por todo ello, la plena inserción de España en el área comunitaria constituía
una opción económicamente fundada que contó, además, con una aceptación
social generalizada y un consenso político unánime frente al cual no han surgido alternativas de arraigo social y político dignas de consideración.
Se ha afirmado con anterioridad que esa incorporación de España a la Unión
Europea suponía abrir (o consolidar, si se quiere 49) una etapa histórica nueva
para su economía. Y ello porque la firma de nuestros compromisos europeos manifestaba una opción definitiva por un modelo de economía abierta de implantación imperativa si la economía española deseaba aprovechar las oportunidades
que la ofrecía la integración en el área europea y, sobre todo, etapa nueva porque
España no contaba con ese modelo que había que implantar con la práctica de
las reformas estructurales de su sistema económico en un proceso en el que la
sociedad y la política del país deberían poner el máximo empeño.
Dicho en otros términos: la firma del Tratado de Adhesión imponía el cumplimiento de unos deberes de coherencia que se manifestaban en conocer bien los
principios sobre los que se asentaba el modelo de economía abierta (base del Tratado) y procurar implantarlos midiendo sus diferencias con el sistema económico
vigente para eliminarlas. Porque esa instauración del modelo de economía abierta
no debía realizarse en el vacío, ya que el espacio de las decisiones económicas
de la sociedad española estaba densamente ocupado por un modelo alternativo
con extraordinaria vigencia temporal, sostenido por poderosos intereses y mantenido por comportamientos reiterados y convertidos, por ello, en costumbres
establecidas de los agentes sociales y del gobierno. De esta manera, cada uno de
los cambios exigidos por la vigencia del modelo de economía abierta afrontaba la
oposición de los hábitos heredados de un sistema económico existente, que originaba numerosos conflictos y tensiones, dificultando, impidiendo en ocasiones
y retrasando siempre, ese necesario proceso de reforma del modelo tradicional
existente para que la economía española pudiera vivir y competir en el espacio
europeo. Ese modelo tradicional es el que —de acuerdo con el profesor Velarde—
he venido denominando modelo castizo del desarrollo económico de España.
Es la querella permanente entre esos dos modelos de desarrollo la que ha
mostrado el comportamiento de la economía española desde la firma del Tratado de Adhesión, querella parcialmente ocultada por el intenso crecimiento
económico de España que siguió a nuestro ingreso en la Unión Europea, pero
que se revelaría en toda su magnitud e importancia en la fase crítica del bienio
49
El proceso de implantar un modelo de economía abierta en 1985 puede considerarse como
la culminación de la iniciativa que inspiró, en 1959 el Plan Nacional de Estabilización Económica, año en el que se registra el fracaso del modelo castizo por la insostenible posición padecida
por el sector exterior. En 1959 se produce en efecto una importante apertura exterior con la liberalización parcial de los intercambios de España con el resto del mundo acompañándose del
intento de estabilizar la economía y flexibilizar su funcionamiento. Sin embargo este proyecto de
implantar un modelo de economía abierta en España no sería seguido en su integridad en años
siguientes apareciendo desde 1964 interferencias en el proceso de liberalización exterior e interna
(vid., sobre este punto FUENTES QUINTANA, E., «El Plan de Estabilización 25 años después», artículo
publicado en Información Comercial Española, agosto-septiembre, 1984).
124
1992-1993 y que se halla reveladoramente presente también en la nueva etapa
del ciclo abierta con la recuperación de la economía española y europea en
1994 y con su posible consolidación en el año actual.
Creo, justamente, que los principales problemas económicos de los años noventa se derivan del hecho de que ha faltado en España una conciencia clara y
un cumplimiento puntual y riguroso de los difíciles deberes de coherencia que
se seguían de la firma del Tratado de Adhesión y que imponían a una economía
como la española, conformada en su estructura y en sus comportamientos por
la larga vigencia del modelo castizo, una profunda adaptación reformadora a los
principios de una economía abierta por la que habíamos apostado. España no ha
contado, ni con la definición precisa, ni con la aplicación decidida y perseverante de una política económica reformadora cuyos deberes fueran objeto de una
atención permanente y un cumplimiento puntual en la medida que transcurrían
los plazos del proceso de integración que consumían y agotaban el tiempo disponible —a nuestra costa— concedido por el Tratado de Adhesión.
Nuestros problemas de los años noventa se derivan, así, de que hemos sobreestimado las posibilidades de adaptación de la economía española a los
principios de funcionamiento de una economía abierta, que eran justamente
los contrarios a los que se habían vivido durante más de un siglo bajo las
costumbres y los dictados del modelo castizo. Esas posibilidades las hemos
sobreestimado y no hemos practicado las reformas necesarias. La realidad
es que hemos dejado para mañana la realización de las necesarias reformas
estructurales que debíamos haber practicado ayer. Una sobreestimación de
las posibilidades de adaptación y un retardo en su práctica que muestran, elocuentemente, los tardíos e increíbles programas de convergencia de 1992 y
1994, carentes de realismo y que, más que testimoniar y comprometer la paulatina y calendada realización de las reformas estructurales, han constituido
una oportunidad utilizada por el gobierno para prometer cambios demorados
en el tiempo, arrastrando así la continuidad —y el coste— de los comportamientos derivados de la vigencia continuada del alternativo modelo castizo.
El propósito principal de este trabajo es mostrar las razones de esa querella,
permanentemente actualizada, entre el modelo de economía abierta y el modelo castizo, que dificulta —cuando no impide— nuestro desarrollo económico
y que ha detenido en la actualidad el proceso de convergencia nominal de la
economía española con la de los países de la Unión Europea, que constituye
una condición necesaria para lograr la convergencia real de nuestros niveles de
desarrollo con Europa, objetivo último que legitimaba —y legitima— la opción
integradora decidida en 1985.
Exponer, en consecuencia, los principios a los que obedecen ambos modelos debe ser nuestra tarea inmediata para tratar de entender la raíz de los
problemas españoles de los años noventa y para definir la agenda reformadora
que debería inspirar la política económica y el comportamiento de nuestra
sociedad si desea cumplirse con la histórica opción europea por el modelo de
economía abierta comprometida en 1985.
125
LA OPCIÓN ESPAÑOLA POR EL MODELO DE ECONOMÍA ABIERTA:
SU SIGNIFICACIÓN Y LOS DEBERES DE COHERENCIA
La implantación del modelo de economía abierta, al que España debía jugarse su destino económico —esto es, su propio desarrollo— integrándose en la
Unión Europea, suponía la aceptación de cuatro criterios para organizar su
economía:
1. La plena apertura frente al exterior en los intercambios de bienes, servicios y capitales.
2. La afirmación de la estabilidad económica como condición para lograr
un crecimiento duradero.
3. La liberalización y la implantación de la competencia en los mercados
internos de bienes, servicios y capitales, extensión interna obligada por el principio de apertura exterior. Una importancia especial reviste en este modelo la
disponibilidad de una regulación del mercado de trabajo que, bajo el principio
de autonomía de las partes en la negociación colectiva, permita lograr la mayor eficiencia en la asignación del recurso básico de una sociedad que es la
mano de obra.
4. La modernización del sector público que pusiera a sus instituciones en línea con los rasgos que caracterizaban al sector público de los países europeos
para su utilización en el proceso de unión económica y monetaria.
Sin la implantación de esos cuatro criterios para la ordenación de su economía, España no podría lograr el desarrollo al que aspiraba con su integración en la Europa comunitaria. Aceptar e incorporar esos criterios constituían
condiciones absolutamente necesarias para lograr la coherencia entre nuestra
pretensión integradora y nuestro comportamiento económico.
Desarrollemos con mayor extensión el contenido de esos cuatro criterios,
que deberían informar el modelo abierto por el que España optó en 1985 al
firmar su Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea y las decisiones posteriores que afirmaban esa decisión (firma del Acta Única Europea, ingreso en
el SME y ratificación del Tratado de Maastricht).
El primero y más obvio de esos criterios era el de la apertura exterior, que
constituyó la base del Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985 y que suponía
la aceptación de las cuatro libertades que caracterizan al Mercado Común:
•
126
Libertad de circulación de mercancías, articuladas en un período transitorio pivote de siete años durante los cuales se eliminarían todos los
aranceles industriales por las dos partes y se produciría la adaptación del
arancel español a la tarifa exterior comunitaria. Las restricciones cuantitativas se eliminarían en un período máximo de cuatro años. La agricultura contaría con el período pivote de siete años, con la importante
excepción de las frutas y hortalizas frescas a las que se las imponía un
periodo de diez años. La pesca tendría el mismo periodo de siete años,
con excepciones transitorias adicionales, que aún duran, con gran coste
•
•
•
para el país, en la actualidad por la situación conflictiva suscitada por las
capturas en determinados caladeros.
Libertad de circulación de trabajadores, sometida también al periodo
pivote de los siete años, si bien, en principio, quedaban garantizados los
derechos de los súbditos españoles que ya residían en países comunitarios.
Libertad de movimientos de capital. España aceptaba el acervo comunitario en materia de movimientos de capital, pagos corrientes y transacciones invisibles con ciertos períodos transitorios: tres años para liberalizar las inversiones directas de residentes españoles en empresas de los
Estados miembros y en títulos extranjeros negociados en Bolsa y cinco
años para liberalizar las inversiones de tales residentes en inmuebles de
los Estados miembros.
Libertad de establecimiento y de prestación de servicios. Aunque esta
libertad tiene un marco muy amplio de hecho, los problemas se circunscriben, principalmente, a las instituciones de crédito y seguros. España
disponía, en el caso de los Bancos e instituciones de crédito, de un período transitorio de ocho años para aplicar la paridad de trato. En el
caso de compañías de seguros, el lapso disponible era de seis años para
mantener la reserva de coaseguro a favor de aseguradores establecidos
en España.
La importancia de esa decisión de apertura de la economía española al exterior era fundamental por dos razones básicas. En primer lugar, porque todas
las obligaciones españolas lo eran a fecha fija, de forma que no sería posible
dilatar las transformaciones correspondientes. Pasados los siete años que, en
general, definía el período transitorio, España se habría integrado en la Comunidad con todas las ventajas y todos los inconvenientes del caso. Dicho en
otros términos, el proceso de apertura exterior tenia un carácter irreversible,
En segundo lugar, y esta es la razón, quizás, más importante, porque los agentes económicos españoles tendrían que adaptar su mercado a la presencia en
el comunitario que era, en aquel entonces, catorce veces más amplio que el
español, lo que ocasionaría una competencia mucho más intensa con países,
en general, más desarrollados que el nuestro.
Importa destacar que esa apertura exterior de la economía española, que sancionaba el Tratado de Adhesión, obligaba a un cambio histórico en los niveles
de protección arancelaria que España debería adoptar frente a terceros países
con la implantación de la Tarifa Exterior Común (TEC) y obligaba, también,
a abandonar —lo que con frecuencia se olvida— la protección encubierta que
España aplicaba al comercio con los países comunitarios a través del juego de
la llamada tarifa fiscal. Por lo que respecta a la primera cuestión, es evidente
que el elevado proteccionismo concedido por el Arancel de 1960 frente a terceros países, había evolucionado tras las negociaciones en el seno del GATT, de
1961 a 1963, hacia niveles de protección menos agudos y con menores «crestas»
arancelarias, de los que partiría la vigencia de la TEC que alteraría definitiva-
127
mente nuestro proteccionismo frente al exterior. A esa reforma se añadiría la
importante eliminación de la protección encubierta de la tarifa fiscal aplicada
al comercio intracomunitario. España disponía, en el momento de la Adhesión
de un impuesto múltiple sobre el volumen de ventas (el llamado Impuesto sobre
el Tráfico de las Empresas —ITE—) que permitía aumentar el gravamen sobre
las importaciones más allá de los impuestos efectivamente pagados por la producción interna de las empresas nacionales y permitía devolver —en virtud de
la Regla III del GATT— algo más que los impuestos que, efectivamente, habían
soportado las mercancías producidas y exportadas por España. La imposibilidad de calcular, con precisión, estos gravámenes fiscales indirectos equivalentes, había permitido aplicar gravámenes adicionales sobre las importaciones,
respecto del ITE pagado efectivamente por similares mercancías nacionales. De
la misma suerte, el cálculo de las devoluciones fiscales a la exportación excedía
a los impuestos soportados por ésta. Así, la tarifa fiscal se convertía en una tarifa
protectora, añadida a la arancelaria. Esta protección fiscal desaparecería con
el ingreso de España en la Comunidad, al obligar ésta, por la presión francesa,
al cambio del ITE por el IVA desde el momento inicial de la incorporación de
España a la Comunidad. Este cambio fue de gran importancia para definir la
apertura exterior de la economía española respecto de los países comunitarios.
De forma que la TEC más la supresión de la tarifa fiscal por la adopción del IVA
definiría una situación nueva a la que nos llevaba la firma de nuestros compromisos comunitarios con lo que el modelo de economía abierta por el que habíamos optado se aplicaría rigurosamente por el Tratado de Adhesión.
Ese primer criterio del modelo de economía abierta venía acompañado por
un segundo; las condiciones exigentes que establecía el ingreso de España en
un área de estabilidad económica que suponía negar la alternativa de la inflación como medio para el desarrollo económico, creencia de la que participaba
la Europa Comunitaria que juzgaba decisivas las ventajas de la estabilidad de
precios y estimaba negativamente la inflación para organizar la convivencia
económica. Este principio del modelo de economía abierta debía partir del reconocimiento general —del gobierno y de la propia sociedad— de que la inflación ocasiona unos costes muy considerables y que la estabilidad de precios
genera ventajas económicas decisivas para las sociedades que la consiguen.
Los costes de la inflación cuentan con un amplio reconocimiento en toda la literatura económica y en la experiencia de las inflaciones vividas por los distintos países del que partían las exigencias de estabilidad de la Unión Europea.
Esa experiencia negativa de la inflación llevaría a las autoridades de la Unión
Europea a considerar la estabilidad de precios como una condición del crecimiento sostenido a largo plazo de los países que la integraban y a asegurar su
consecución con la práctica de propuestas de reforma institucional al servicio
de ese objetivo prioritario. La principal de esas reformas reside en la existencia
de un banco central autónomo e independiente que tenga por mandato principal garantizar la estabilidad de los precios. Lo que a su vez exige: a) Independencia de las instrucciones que puedan emanar de los poderes públicos, esto
es, independencia del banco central de las instancias comunitarias y nacio-
128
nales; b) Independencia de los miembros de la dirección y consejo del banco
central (lo que a su vez reclama una duración prolongada de su mandato, sin
presiones políticas sobre su designación y sin prolongación en el ejercicio de
su mandato), y c) Carácter de ley de este reconocimiento de la autonomía del
banco central que dificulte al máximo su modificación oportunista.
El reconocimiento de la autonomía del banco central y la subordinación de
su política monetaria al servicio prioritario de la estabilidad de precios (reforma institucional con la que España no contaba en el momento de la adhesión
a la Unión Europea) resultaba una condición necesaria para que el público pudiera creer que no se acudiría por la política económica a una inflación no anticipada para aumentar temporalmente la producción o tampoco se decidiría
una reducción temporal de los tipos de interés para aliviar el peso de la deuda
pública sobre el presupuesto. De darse estas expectativas, su existencia podría
suponer un incremento de la inflación o bien una dificultad en el proceso de
su reducción; por otra parte, los trabajos empíricos disponibles probaban —y
prueban— que existe una interdependencia relevante entre la independencia
del banco central y la consecución de tasas más bajas de inflación 50.
La autonomía del banco central y su deber prioritario de mantener la estabilidad de precios constituyen condiciones necesarias de una política anti-inflacionista coherente y creíble. Sin embargo, esas condiciones no eran suficientes para garantizar la estabilidad de precios. Porque otros comportamientos
económicos pueden hacer imposible la lucha contra la inflación a través sólo
de la política monetaria. Por ejemplo, un crecimiento excesivo de los salarios
monetarios que no deje al banco central más alternativa para conseguir la
estabilidad que la práctica de una severa política monetaria restrictiva, con
consecuencias nefastas sobre el nivel de empleo, puede situar al banco emisor ante un dilema difícil; o bien, acomodar monetariamente las presiones
inflacionistas de los salarios y asumir el riesgo de elevar los precios, o bien,
provocar, a través de las medidas monetarias rigurosas, una tasa de paro elevado. Estas situaciones prueban que la política monetaria en su misión de estabilizar de los precios debe ser ayudada por las distintas ramas de la política
económica si se desea una actuación eficiente: política presupuestaria, política
de rentas, política de competencia en los mercados.
La opción por el modelo de economía abierta, que España realizó a partir
del Tratado de Adhesión a la Comunidad en 1985, convertía en un objetivo
apremiante lograr la necesaria estabilidad de precios, pues sólo con el cumplimiento de esta condición podía tener éxito la convivencia de la economía
española en la comunitaria cumpliendo con el primer principio de apertura
y libertad de las relaciones comerciales y financieras. Conseguir un nivel general de precios que evitase la inflación diferencial con los países de la Unión
Europea constituía así un importante deber de coherencia con la decisión de
nuestro ingreso en la Unión Europea.
50
Vid., a este respecto REPULLO, R., «Sobre la independencia de los Bancos Centrales», artículo publicado en Papeles de economía española, n.º 57, 1993, pp. 71 y ss.
129
La tercera condición para un funcionamiento del modelo de economía
abierta por el que España optó en su ingreso en la Unión Europea es, en gran
medida, una extensión lógica de la apertura y liberalización de los intercambios con el exterior pues esa apertura externa imponía la liberalización de la
economía interna y la expansión de las fuerzas de la competencia en los mercados de bienes, servicios y capitales. Precisamente esa liberalización interna de la
economía española contaba, como fuerza principal, con los compromisos asumidos por nuestro ingreso en la Unión Europea que nos obligaban a aceptar el
marco regulatorio europeo y por la fuerza de la competencia que imponía su
peculiar ley del cambio de las normas institucionales y comportamientos que
impidieran o dificultaran una respuesta eficiente de los sectores productivos
nacionales. La exposición a la competencia exterior postulaba, así, un nuevo
marco de liberalización y competencia, obligado para los bienes objeto de comercio exterior (bienes comercializables) y los servicios financieros, mientras
que ese nuevo marco más desregulado, libre y competitivo, no venía urgido
por compromisos europeos o por la competencia de los mercados y podría retrasarse en los mercados de bienes y, en particular, en el de los servicios menos
expuestos a la competencia exterior (bienes y servicios no comercializables), si
no se realizaban las correspondientes reformas estructurales de sus mercados
por decisiones de la política económica interna.
Reformas estas indispensables porque resultaba evidente que el modelo de
economía abierta por el que España había optado para integrarse en la Europa comunitaria obligaba a aceptar los riesgos inherentes al funcionamiento de
los mercados y hacía necesario remover aquellas regulaciones e instituciones
que suministraban protección y seguridad a los sectores productivos a cambio
de impedir el funcionamiento de la competencia. Dicho en otros términos; de
nuevo un deber de coherencia con el funcionamiento del modelo de economía
abierta exigía la asunción de sus reglas de juego en todos los mercados internos,
cualquiera que fuese la índole de los bienes y servicios que en ellos se intercambiaban. El cumplimiento de esta condición del modelo de economía abierta al
exterior, consistente en cambiar la regulación e intervención públicas en los
mercados para facilitar la competencia y la competitividad de nuestra economía, ha contado en España con graves dificultades, dada la tendencia a recurrir
al Estado en búsqueda de protección para preservar determinados intereses particularmente perceptibles en los mercados de servicios no comercializables que
les convertían en baluartes de difícil pero imprescindible reforma. Como han
afirmado los Informes del Tribunal de Defensa de la Competencia, los costes de
la intervención pública constituyen obstáculos importantes a la integración de
la economía española en la comunitaria que deben ser removidos si apostamos
por la consecución de un desarrollo estable en el área europea.
Entre los mercados existentes y consideradas las cosas desde la perspectiva
española, pocos necesitaban reformas más urgentes y transcendentes al ingresar en la Unión Europea que las que denunciaban las regulaciones existentes en
nuestro mercado de trabajo. Esas regulaciones del mercado de trabajo español
afectaban a varios aspectos del mismo, como ha denunciado el profesor Carlos
130
Sebastián 51, regulaciones que elevaban el coste de uso del trabajo limitando
severamente las posibilidades de empleo, perjudicando la competitividad de
la economía y afectando al nivel de inflación. Como afirma el profesor Carlos
Sebastián, los componentes del coste de uso del trabajo pueden agruparse en
tres núcleos fundamentales: a) Los costes salariales, que registraban en España en el momento de la integración aumentos superiores a la productividad,
a la elevación de los precios y ritmos de crecimiento de los costes salariales
mayores a los de nuestros competidores; b) Costes laborales no salariales,
formados fundamentalmente por los costes de la Seguridad Social, relativamente altos en España respecto a otros países, con un comportamiento alcista
en los últimos veinte años, y c) Costes laborales implícitos que representan las
valoraciones económicas de las limitaciones impuestas a la utilización óptima
del factor trabajo por las empresas que son mayores en nuestro país respecto
de los requisitos vigentes en la mayoría de los países industriales y que han
disminuido de forma insuficiente e inadecuada en España. Estos costes implícitos presionan al alza el coste de uso del trabajo y contribuyen a elevar los
costes salariales, afectando a los resultados empresariales. a la inflación y al
crecimiento del empleo.
El elevado nivel de los distintos componentes del coste de uso del trabajo y su
excesivo crecimiento en España eran, en buena medida, consecuencia —como
se ha afirmado— de las regulaciones inadecuadas del mercado de trabajo español
que necesitaban una reforma pendiente durante muchos años pero que resultaba indispensable para nuestra convivencia en el área comunitaria. Una reforma que aparecía como indispensable desde los años ochenta que recibiría una
primera e insuficiente respuesta de los contratos temporales a finales de 1984.
Diez años después, en 1994, se ensayaría una segunda reforma más general pero
insuficiente. Sobre estas disposiciones reformadoras del mercado de trabajo se
volverá después porque constituyen una de las consecuencias más costosas de
la pervivencia, aún hoy, del modelo castizo que dificulta la competitividad y el
empleo en la economía español dentro del área comunitaria.
La cuarta condición para el funcionamiento eficiente del modelo de economía abierta residía en un comportamiento coherente del sector público en sus
dos componentes de las Administraciones Públicas y las empresas públicas.
Ese comportamiento coherente del sector público debía manifestarse en su
política presupuestaria que ha de cumplir —como indica el Informe Emerson 52— con la aceptación y aplicación de la norma fundamental de la autonomía y la flexibilidad que permitan utilizar los programas presupuestarios para
cumplir con las exigencias de la estabilización a corto plazo y realizar aquellos
ajustes a medio plazo en caso de perturbaciones que afecten a un país determinado tan sólo. Las limitaciones que la disciplina de la UEM establece para
utilizar la política monetaria o los ajustes del tipo de cambio con ese propósi51
Vid., «El desequilibrio en el mercado de trabajo», artículo publicado en Papeles de economía española, n.º 62, 1995, pp. 344 y ss.
52
Vid., op. cit., pp. 109 y ss.
131
to, planteaban a la política presupuestaria exigencias nuevas que debía estar
en condiciones de atender.
Para desempeñar ese papel la situación del sector público español no disponía de las mejores condiciones. Sus debilidades iniciales residían en la falta de
modernización de la Hacienda del Sector Público que había sido demandada con
reiteración por los economistas españoles, sin que sus opiniones e incluso los
informes elaborados por los centros de estudios de la Administración Pública 53
consiguieran impulsar la realización de las reformas necesarias que se pretendían en la etapa favorable del desarrollo de la economía española (1960-1975).
Esa situación comprometida del atraso del Sector Público para servir a la
norma de autonomía y flexibilidad de la política presupuestaria en el proceso
de integración con la Europa comunitaria «estaba engañosamente silenciada»
—como ha afirmado José Luis Malo de Molina 54— por los datos «aparentemente robustos» con los que se inicia la transición democrática por el sector público
español. Los rasgos aparentes de esa situación de partida eran los de su reducida dimensión en comparación con otros países industriales (25 por 100 del PIB
era la dimensión del gasto público español en 1975 frente al 45,4 por 100 de la
media de los países comunitarios) y una situación sólida de sanidad financiera
(apreciada por el bajo nivel de deuda pública acumulada: 13 por 100 del PIB
era, en 1975, el nivel de la deuda pública española, frente al 48,6 por 100 de la
media de los países de la Unión Europea, situación a la que se añadía el equilibrio del presupuesto español en ese ejercicio de 1975). Paradójicamente, esas
dos características no evidenciaban ni la fortaleza ni la sanidad financieras del
Sector Público español sino que constituían un signo de su atraso y falta de modernidad de sus instituciones que contenían —como afirma José Luis Malo 55—
«el embrión de una tendencia al desequilibrio presupuestario» que impediría
cumplir, cuando se inicia el proceso de integración en la Unión Europea, con la
norma de la autonomía y flexibilidad del presupuesto.
En efecto, el reducido nivel del gasto público español no se correspondía en
absoluto, al iniciarse el proceso de transición democrática, con la que el profesor Lagares 56 ha denominado norma comunitaria del gasto público (un criterio
que toma en consideración no solo los valores del gasto público por habitante,
sino además la capacidad económica de cada país, sus circunstancias especiales y sus magnitudes demográficas más relevantes). Ese atraso relativo del
gasto público español respecto del realizado por los países comunitarios, contemplado desde una posición semejante, se situaba en el nivel del 63 por 100
53
Me refiero a los Informe, sobre la Reforma del Sistema Tributario Español, realizados en el
Instituto de Estudios Fiscales bajo mi dirección: Informe sobre el Sistema Tributario Español, Ed.
en facsímil del Ministerio de Hacienda, Madrid, 1973 (libro verde) y Sistema Tributario Español,
criterios para la reforma, Ed. Ministerio de Hacienda, Madrid, 1976.
54
Vid., «Diez años de economía española», trabajo incluido en Historia de una década. Sistema financiero y economía española, 1984-1994, Ed. AB Asesores, Madrid, 1994, pp. 91 y ss.
55
Op. cit., p. 91.
56
«Niveles de cobertura del Gasto Público en España: Evolución y tendencias del gasto Público», publicado en Papeles de economía española, n.º 37, 1988, pp. 150 y ss.
132
en 1976. Por otra parte, esa media tan distante de la europea encubría una de
las propiedades más importantes de la falta de modernización de la Hacienda
Pública española: la inadecuada composición del gasto público, con gastos públicos sobredimensionados respecto de la norma comunitaria del gasto como,
por ejemplo, los gastos de servicios generales —situados en 130,7 por 100 de la
norma comunitaria— consecuencia, fundamentalmente, del costoso entramado burocrático y de la limitación del papel del mercado en nuestra economía;
frente a esos gastos públicos, otros se quedaban por debajo de la norma comunitaria del gasto que en el inicio del proceso de transición —año 1976— se
situaban para la educación en 34,8 por 100 de la norma comunitaria y los de
la vivienda y desarrollo comunitario en el 33,2 por 100. Otros gastos públicos
se situaban en valores superiores a la media española pero muy inferiores a
la norma comunitaria del gasto público como sucedía con la seguridad social
que alcanzaban el 62 por 100, y la sanidad que se quedaba en el 77 por 100.
Gastos públicos todos ellos distantes de la línea de modernización y con gran
fuerza expansiva respecto de la que marcaba la norma comunitaria de gastos
públicos. Era, por tanto, de esperar que una elección democrática del gasto público produjera una auténtica explosión en ese nivel reducido del gasto
público aproximando, súbita y peligrosamente, los niveles del gasto público
español con los comunitarios; explosión a la que invitaba su rígida contención
en la fase previa del desarrollo español de los sesenta. Faltó así en España un
proceso de modernización del gasto público para que este hubiera registrado
un crecimiento gradual y asumible en relación con el desarrollo económico de
España. Esa modernización no se practicó sustituyéndose, al llegar la democracia, por una alternativa indeseable: el rápido y acelerado crecimiento del
gasto público hasta los niveles comunitarios en un corto período de tiempo
imposible de asimilar con un equilibrio presupuestario. En efecto, el sector
público español aproximará sus reducidas dimensiones a las mucho más elevadas de los países europeos en solo quince años, un proceso que duró el doble
y se asimiló en mejores condiciones en los países comunitarios.
Por otra parte, la situación de sanidad financiera y equilibrio presupuestario proclamada en 1975 no podía olvidar, para evaluarla correctamente, los
motivos que la sostenían. Esta no descansaba sobre los rendimientos recaudatorios de un sistema tributario suficiente y actualizado y adaptado a los
impuestos componentes de las Haciendas desarrolladas de Europa. Precisamente, el sistema tributario español heredado por nuestra democracia respondía a una estructura anticuada, asentada en el dominio de los viejos tributos
de producto, en los gravámenes múltiples sobre el gasto y en la proliferación
de los impuestos sobre consumos específicos. Sistema fiscal corto y rígido en
su recaudación, injusto en su distribución y obstaculizador del desarrollo al
bloquear la provisión de bienes y servicios públicos que el crecimiento del
país demandaba. La reforma del sistema tributario, pedida con reiteración
por los estudiosos de nuestra Hacienda Pública no se realizó a tiempo, lo que
—paradójicamente— no fue óbice para obtener una situación de equilibrio
presupuestario y reducido volumen de deuda pública porque esos objetivos se
133
alcanzaron utilizando mecanismos de financiación privilegiada por el sector
público (que distorsionaban gravemente la asignación de recursos financieros)
y por los excedentes impropios y mal utilizados de la Seguridad Social.
Esas circunstancias excepcionales, que contenían el nivel del gasto público
y lograban la financiación equilibrada de la Hacienda Pública, eran contradictorias con el modelo de economía abierta por lo que la aparición de éste iba
a obligar a modernizar, con rapidez y en las peores condiciones, gastos e impuestos si quería definirse esa política presupuestaría autónoma y flexible que
dosificara el crecimiento del gasto público y evitara una situación permanente
de déficit público.
Si, como se ha afirmado, la falta de modernización de la Hacienda Pública
española, al llegar la hora de la integración europea, constituía «el embrión de
una tendencia al desequilibrio presupuestario» que dificultaría el ajuste de sus
comportamientos a la norma de suficiencia y la flexibilidad, es lo cierto, asimismo, que el comportamiento efectivo de la política presupuestaria en los años
siguientes, terminaría, finalmente, por impedir el comportamiento demandado
por la política de economía abierta. En efecto, a partir del ingreso de la economía española en la Unión Europea en 1985, se inició una prometedora etapa
de saneamiento de las cuentas públicas aprovechando el viento favorable de la
recuperación económica que logró reducir en dos años —de 1985 a 1987— el déficit público a niveles del 3 por 100, a partir del 7 por 100 al que se había llegado
en 1985, con una deuda estabilizada en el 46 por 100 del PIB. Datos favorables
de un comportamiento acertado que se alteraría radicalmente a partir de 1988,
año en el que la huelga general origina un cambio importante y expansivo de
la política presupuestaria con un aumento en el componente estructural de sus
gastos públicos, de los que se derivaría la pérdida de autonomía y flexibilidad
de las decisiones presupuestarias a las que afectaría, además, el cambio de la
fase del ciclo en 1992-1993, todo lo cual llevaría el déficit público y el nivel de
deuda hasta dimensiones prohibitivas para nuestra participación en el proceso
de la UEM, convirtiendo al proceso de reforma del sector público en el requisito
primero y fundamental para sobrevivir dentro del modelo de economía abierta.
Un punto sobre el que se volverá más adelante.
De lo expuesto hasta aquí se llega a la conclusión de que el aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo que la integración europea ofrecía a la
economía española dependía crucialmente del cumplimiento de los que hemos
denominado deberes de coherencia derivados de la opción por el modelo de economía abierta que debía ordenar nuestro comportamiento económico en la convivencia en el área comunitaria y en el proceso de nuestra participación en la
UEM. Era evidente que aceptar la apertura frente al exterior, que constituía una
exigencia inicial para nuestra integración en la Unión Europea y que asumíamos obligatoriamente con el Tratado de Adhesión, nos forzaba a cumplir con
los tres criterios complementarios de ese modelo de economía abierta que se han
expuesto anteriormente; afirmar la estabilidad de los precios y reducir la inflación, liberalizar e implantar la competencia en los mercados internos de bienes,
134
servicios y capitales de la que formaban parte la reforma de las regulaciones
del mercado de trabajo y modernizar el sector público para que éste pudiera
desempeñar los exigentes deberes que establecía a la política presupuestaria la
participación española en el proceso de la UEM. Ni el desarrollo económico español ni la convergencia real con los países de la Unión Europea serían posibles
sin cumplir con las condiciones, absolutamente necesarias, que establecían los
criterios que definían el modelo de economía abierta que se han expuesto.
El cumplimiento de esos criterios del modelo de economía abierta constituiría, así, una condición permisiva para lograr que una economía nacional
discurriera por la senda de un crecimiento no inflacionista y para mejorar la
eficiencia de la estructura productiva de un país, condiciones ambas necesarias para aumentar el ahorro y la inversión de las que directamente depende el
desarrollo económico y las posibilidades de lograr la convergencia real.
Admitiendo que así sea: ¿constituyen éstas condiciones necesarias expuestas, condiciones suficientes? Esto es, ¿la afirmación de la estabilidad de precios, la mejora de la eficiencia productiva lograda por la liberalización y competencia en los mercados y la modernización del sector público aseguraban,
por sí mismas, la realización de las inversiones que impulsaran con intensidad
el mayor desarrollo de un país y contribuyeran a lograr su convergencia real
con los países desarrollados que se integran en la Europa comunitaria? La
respuesta que a esta decisiva pregunta ha venido ofreciendo la moderna literatura del desarrollo económico 57 añade al cumplimiento de las condiciones
que aseguran la estabilidad de precios, la eficiencia de los mercados de bienes,
servicios y capitales y la modernización del sector público, posibilitando así el
aumento de las inversiones, la condición adicional de que la composición de
que éstas atendiera a dos criterios básicos:
•
En primer lugar, que el esfuerzo inversor intenso y sostenido en distintas
formas de capital privilegiara las inversiones en capital humano y tecnológico (conocimientos tecnológicos no incorporados en el capital físico
de los bienes de equipo), lo que acentuaba la importancia estratégica de
las inversiones en educación, formación de mano de obra, actividades
en I+D encaminadas a la generación de innovaciones propias y asimilación y adaptación de las producidas en otros países. Las inversiones en
ese tipo de activos intangibles están guiadas por los mismos criterios de
rentabilidad que las inversiones en capital físico pero comparten algunas
características de los bienes públicos por lo que su realización precisa
de la intervención pública (no necesariamente de la producción pública)
que asegure su presencia necesaria en los procesos de inversión (para
que éstos puedan beneficiarse del plus de productividad que ese tipo de
inversiones estratégicas ocasiona).
57
Vid., sobre este punto la excelente síntesis ofrecida en el trabajo de la profesora CARMELA
MARTÍN: «La convergencia real con Europa: un referente clave a la política económica española»,
publicado en Papeles de economía española, n.º 63, 1995.
135
•
En segundo lugar, la composición del gasto público afecta, asimismo, al
desarrollo económico y al proceso de convergencia real de una economía.
La evidencia empírica disponible muestra que la participación del consumo público en el PIB está inversamente relacionada con el crecimiento
económico mientras que la participación de la inversión pública respecto del PIB lo está positivamente. Lo que significa que cuidar los factores
de los que depende esa estrategia de la inversión pública constituye un
ingrediente fundamental de la política de desarrollo y convergencia real.
La importancia de ese doble componente de las inversiones acentúa la necesidad de su disponibilidad para intensificar el desarrollo y favorecer la convergencia real. Precisamente los déficit en esas inversiones (y la menor acumulación de capital en esas partidas) constituye la gran diferencia entre los
países centrales y desarrollados de la Unión Europea y las regiones periféricas
y menos desarrolladas, lo que dificulta el desarrollo y la convergencia real de
estas. El reconocimiento de esta posición diferencial frente a las oportunidades de crecimiento de los países menos desarrollados de la Unión Europea
es la que ha dado su fundamento a la política regional comunitaria. Como
subraya el Informe Emerson 58, la evolución de la política comunitaria ha ido
tomando conciencia de esa peor situación competitiva en la que se sitúan los
países menos desarrollados y las empresas que en ellos operan para acceder a
un mayor desarrollo y cerrar las diferencias que los separan de los países centrales más desarrollados y ha concretado esa situación desigual en la ausencia/
deficiencia de ciertos tipos de infraestructuras (transportes, comunicaciones)
y de las inversiones en educación, formación de la mano de obra y en actividades en I+D. Son las inversiones en esas partidas las que tratan de asistir y
favorecer las ayudas de los fondos estructurales comunitarios. Justamente las
partidas que las modernas teorías del desarrollo económico consideran como
fundamentales para favorecer su intensificación.
Si se atiende a los razonamientos anteriores, puede concluirse que el ingreso
de España en la Unión Europea constituyó una decisión histórica fundada para
acceder a un espacio económico que nos ofrecía oportunidades claras e importantes para nuestro desarrollo y para conseguir la convergencia real de la economía española con la de los países comunitarios. Sin embargo, aprovechar estas
oportunidades nos reclamaba el cumplimiento de un conjunto de deberes y nos
concedía un conjunto de derechos que constituían una premisa de nuestro desarrollo en el espacio europeo. Deberes de coherencia sobre los que se ha insistido
en la exposición anterior, en primer lugar, lo que suponía implantar el modelo
de economía abierta con la vigencia de los cuatro principios que lo definen: apertura exterior, estabilidad interna de precios, liberalización e implantación de la
competencia en los mercados internos de bienes, servicios y capitales con una
nueva regulación del mercado de trabajo y modernización del sector público.
Aceptar estos principios para organizar nuestro sistema económico constituía
58
136
Vid., op. cit., pp. 251 y ss.
un obvio deber de coherencia implícito en nuestra decisión de ingreso en la Unión
Europea para lograr las oportunidades de desarrollo que este ingreso prometía.
En segundo lugar, la intensificación de nuestro desarrollo y el acercamiento
económico a la Europa comunitaria por el proceso de convergencia real, nos
obligaba, adicionalmente, a atender al desarrollo de las inversiones —imposible
sin cumplir con los deberes de coherencia— y a priorizar en su composición los
componentes de capital humano y tecnológico así como la dotación de infraestructuras impulsadas por la inversión pública. Las dotaciones de estos tipos de
inversión podían y debían obtener el derecho de España a recibir las ayudas de
la política regional comunitaria mediante los fondos estructurales tendentes a
compensar las debilidades de las dotaciones de ese tipo de capital que dificultaban las posibilidades de nuestro crecimiento.
De este modo, aceptar e implantar el modelo de economía abierta se convertía en una necesidad para conseguir la pretensión final de nuestro ingreso
en la Unión Europea: intensificar el desarrollo económico interno y lograr la
convergencia real con los países comunitarios.
Implantar ese modelo de economía abierta no constituía ciertamente una tarea sencilla porque obligaba a la práctica de un conjunto de reformas estructurales que lo hicieran factible. Reformas estructurales cuya principal dificultad
residía en que esas reformas no actuaban en el vacío —como se ha reiterado
anteriormente— sino que suponían alterar actitudes, comportamientos e instituciones arraigados profundamente en nuestra vida económica por la prolongada vigencia en España de un modelo de desarrollo económico alternativo
que respondía a criterios opuestos al que el pais necesitaba para desarrollarse
en la Europa comunitaria. Ese modelo existente es el que había gobernado y
gobernaba aún nuestras decisiones económicas en el momento del ingreso de
España en la Comunidad Europea, orientando el desarrollo económico español; modelo existente que era el que antes he calificado como modelo castizo o
tradicional. Un modelo cuyo conocimiento resulta indispensable para entender la magnitud y las dificultades de las reformas que precisa la implantación
del modelo de economía abierta necesario para servir a nuestra decisión de
buscar el desarrollo del país en el espacio europeo.
La tesis fundamental que sostengo en este trabajo es que resulta obligado
entender y explicar el conflicto entre esos dos modelos del desarrollo económico español. Un conflicto de conocimiento indispensable para evaluar los problemas y afrontar las dificultades con las que se enfrenta nuestra integración
y desarrollo en los años noventa en la Europa Comunitaria, la gran empresa
política y económica de España en este fin de siglo.
La querella entre la lógica económica de esos dos modelos del desarrollo
—el castizo o tradicional y el de economía abierta— es la que permite calibrar la dimensión del cambio histórico que ha supuesto nuestra decisión de
integración en Europa y la que explica sus formidables dificultades. Por otra
parte, el cómo se resuelva ese conflicto entre el modelo castizo y tradicional y
137
el modelo de economía abierta, condicionará el éxito o el fracaso de nuestro
proyecto de integración en Europa.
Conocer y exponer esa oposición y conflicto entre el modelo castizo y el
de economía abierta constituye una condición indispensable para evaluar los
problemas del desarrollo de España de los años noventa. Este será nuestro
propósito inmediato.
EL CONFLICTO DEL MODELO CASTIZO
Y EL MODELO DE ECONOMÍA ABIERTA DEL DESARROLLO
ECONÓMICO DE ESPAÑA: SUS CAUSAS Y CONSECUENCIA
España contó con un modelo que inspiró la estrategia de su desarrollo histórico contemporáneo que fue definiendo su contenido a partir de la aceptación
de cuatro principios o criterios de presencia claramente perceptible a partir del
fenómeno que el profesor José María Serrano ha denominado el viraje proteccionista de la Restauración y cuyo comienzo puede fecharse en 1875 59. Esos
cuatro principios del estilo castizo son los siguientes:
1. Cierre del mercado interno mediante la protección arancelaria que evoluciona hacia un proteccionismo integral (1887-1931) y que describe una fase
distinta y más intensa de cierre y protección en el período 1931-1959 por el
empleo de restricciones cuantitativas al comercio exterior. Un modelo que se
abre parcialmente al exterior desde ese último año de 1959, pero que conservará importantes vestigios de protección exterior hasta su definitiva apertura
con el ingreso de España en la Unión Europea.
2. La inexistencia de una política que garantizase la estabilidad de los
precios y del tipo de cambio. La política de estabilidad macroeconómica no
contaría, desde el viraje proteccionista de la Restauración, en sus dos componentes básicos —la política monetaria y la política presupuestaria— con
las instituciones precisas para una articulación eficiente. Por lo que respecta
a la política monetaria, desde la temprana fecha de 1883 España no dispuso
de un patrón metálico que disciplinase la creación de dinero, al margen de la
voluntad política del Estado, ni ha dispuesto tampoco, de hecho, de los medios
adecuados para instrumentar un control activo y continuo de las magnitudes
monetarias en un patrón fiduciario hasta 1973 ni ha contado, hasta 1994, con
un Banco Central autónomo que diera credibilidad a la política monetaria
como garante de la estabilidad económica. La política presupuestaria tampoco ha contado con las instituciones que permitieran asegurar la disciplina
de ingresos y gastos públicos y ha carecido de un sistema tributario que cum59
El peculiar cierre del mercado español por la protección y la posición de Cánovas respecto
de los restantes principios integrantes de lo que en el texto se denomina modelo castizo se refieren
en la obra de JOSÉ MARÍA SERRANO: «El viraje proteccionista de la Restauración y la política comercial española, 1875-1895», Ed. Siglo XXI, Madrid, 1987.
138
pliera con el principio existencial de la suficiencia financiera. La propensión
al déficit crónico de la política presupuestaria y su financiación al margen
del mercado han dominado en la práctica a la política monetaria, impidiendo
así una combinación eficiente de política monetaria y fiscal al servicio de la
estabilidad económica. Por otra parte, la política microeconómica tampoco
ha contribuido a la estabilidad de los precios. La liberalización y la introducción de mayor competencia en los mercados de bienes, y especialmente de los
servicios, ha constituido una reforma pendiente a lo largo de nuestra historia
contemporánea. Finalmente, la sociedad española ha carecido de una conciencia compartida sobre los costes elevados, impuestos por la inflación —y la
devaluación del tipo de cambio— lo que ha arraigado su indeseable presencia
en nuestro comportamiento económico.
3. Regulación discrecional de la actividad económica con un dominio del
intervencionismo en los mercados y en las decisiones de los agentes económicos, alejándolos de la liberalización y la competencia. La regulación de los
mercados y las limitaciones de entrada a los mismos por concesiones interventoras del sector público favoreció la que Ortega denominaría «cautela del
empresariado español», limitando la asunción de riesgos y la presencia de un
espíritu de innovación y cambio, al servicio del desarrollo del país. Esta regulación de los mercados afectaba, en primer lugar, a los mercados de factores
productivos —capital y trabajo—; en segundo lugar, a los mercados de bienes
que condicionaban la utilización de los recursos productivos y, finalmente,
a los mercados de servicios que fueron cobrando una importancia creciente
con el desarrollo económico del país y la terciarización de su economía. Debe
acentuarse la presencia de un modelo castizo de relaciones laborales que, con
una regulación peculiar, se convertiría en causa de su extrema rigidez que impediría la utilización eficiente del factor trabajo.
4. Un sector público atrasado con cuatro características: raquitismo presupuestario, inadecuada composición del gasto público, un sistema fiscal insuficiente y arcaico y una propensión al déficit y a su financiación al margen de la
disciplina de los mercados financieros.
Tratemos de desarrollar el contenido de esos cuatro principios fundamentales del que hemos denominado modelo castizo o tradicional que orientó la
estrategia contemporánea del desarrollo económico español.
La primera de las características del modelo castizo o tradicional es la del
cierre del mercado interno frente a la apertura exterior de la que parte el modelo de economía abierta Un cambio transcendente que tiene que ser bien entendido para valorar las diferencias entre nuestro peculiar cierre y reserva del
mercado interno y el que dominó en los principales países industrializados.
¿Qué significó el principio de la economía cerrada en el que la economía
española buscó —a través del modelo castizo— el desarrollo de su economía?
139
La respuesta a esta pregunta ha motivado en los últimos años numerosas y
luminosas investigaciones de los jóvenes historiadores de nuestra economía 60
y ha ofrecido valiosos trabajos realizados por los encargados de las enseñanzas
de economía española en nuestras Facultades Universitarias 61. Esas aportaciones han permitido conocer mejor la significación y el sentido del peculiar
cierre impuesto al intercambio exterior por el modelo castizo.
La decisión española de regular la apertura de su economía al exterior
arranca y se inscribe en un movimiento universal que sancionaba el fin del
cosmopolitismo económico que había dominado, desde un enfoque económico liberal, hasta 1870 y, desde el punto de vista de la política comercial, hasta
1879 62. Fue ese viento externo de la historia, que favorecería la llegada general
de la protección a prácticamente todas las naciones (con la excepción de Gran
Bretaña y Holanda) el que empujó el oportunismo de la política proteccionista
de Cánovas 63 que inicia el cierre peculiar del mercado interno español como
alternativa del desarrollo económico del país y cuyo enfoque protector y su solución final, forzada por las circunstancias, van a decidir la suerte del carácter
integral de nuestro proteccionismo en la década final del siglo XIX. Ese proteccionismo canovista se complementará más tarde con la reserva del mercado
interior para la industria merced al arancel de Amós Salvador de 1906 que,
como afirma Marcela Sabaté 64, legitimaba el viraje español hacia el proteccionismo de 1890 y 1891. Esa línea de una protección acentuada discurrirá a
lo largo del siglo actual de 1906 al 12 de febrero de 1922, en que se aprueba
el Arancel Cambó con una vida muy dilatada que proclama la fecha del nuevo
arancel que le sigue: el de 1960. El Arancel Cambó consolidará el proteccionismo en España, precisando los derechos que trataban de reservar el mercado
interno a nuestras producciones, en especial a las de carácter industrial. La
larga vigencia de la regulación protectora de nuestros intercambios con el ex60
Vid., a este respecto el relato de los trabajos e ideas principales de los historiadores de nuestra economía: FUENTES QUINTANA, E., «Prólogo» a BERNIS, F., La Hacienda Española, Ed. Fundación
F.I.E.S., Madrid. 1988, pp. 18 y ss.
61
Esos trabajos los encabeza el que ha sido maestro de quienes hoy enseñan Economía Española en las Facultades de Economía, el profesor Juan Velarde, cuyo planteamiento histórico de
sus problemas ha sido seguido por muchos de sus discípulos; J. L. García Delgado y S. Roldán, en
primer término y, más tarde, por el profesor José María Serrano y los componentes del departamento de Economía Pública de la Universidad de Zaragoza.
62
Como afirma Schumpeter s partir de 1870, se «rompe la alianza de la economía con el
liberalismo económico» que había impulsado el intento de una economía cosmopolita. (Vid.,
SCHUMPETER, J. A., Historía del Análisis Económico, versión castellana de SACRISTÁN, M., Ed. Ariel,
Esplugas de Llobregat, Barcelona, 1971, pp. 841). El fin del cosmopolitismo se iniciaría en su
aplicación a la política comercial tras la definitiva unificación de Alemania, con la elevación de los
derechos arancelarios en 1879, revisiones proteccionistas que proseguirían en la década de 1880.
Movimiento protector que afecta a otros países europeos (Austria-Hungría, Italia, Rusia, Suiza y
finalmente Francia) y que se reforzaría en Estados Unidos por su Ley MacKinley en 1890.
63
Sobre la actitud de Cánovas en torno al proteccionismo y al oportunismo político de basar
en él su acceso y permanencia en el poder, vid., la excelente exposición de SERRANO, J. M., «El
Viraje…», op. cit., pp. 143 y ss.
64
Vid., «El arancel de 1906: la protección legitimada», Tesis doctoral.
140
terior (1890-1930), marcará de forma indeleble la producción española y definirá las oportunidades y limitaciones del desarrollo del país.
La etapa siguiente de cierre de la economía al exterior se diferenciará claramente de la descrita en el período 1890-1930. Porque, en efecto, desde 1930 el
Arancel Cambó perderá defacto su carácter de intérprete de la regulación de la
apertura exterior en beneficio de métodos más contundentes de cierre del mercado interno, iniciados en la década de 1930 (contingentes a la importación,
restricción en la utilización de divisas y aparición del bilateralismo).
Ese sistema protector se prolongará en su vigencia en España en los años
cuarenta y cincuenta de este siglo, ahora en abierta discrepancia con los sistemas de comercio dominantes en el mundo occidental, que vivían su lenta
pero perceptible liberalización, en esas décadas. Aunque, a partir de finales de
los años cincuenta, se irá corrigiendo el cierre extremo del mercado interno
español 65, el modelo castizo registrará el fracaso final de su aplicación en 1959,
para lograr su fundamental objetivo: alcanzar, con la política de sustitución de
importaciones, el desarrollo económico del país.
Como ha afirmado el profesor Velarde 66 fue la situación insostenible de la
balanza de pagos en 1959 para financiar las importaciones más indispensables,
reclamadas por nuestro sistema productivo y el aumento de las inversiones, a
los que no pudieron atender nuestras exportaciones, los que forzarían el desequilibrio dramático de nuestra balanza de pagos que impondría la adopción
del Plan Nacional de Estabilización Económica de 1959. El principio básico
del Plan —la apertura exterior— constituía la confesión de la inadaptación
total del primer principio del modelo castizo a la hora económica que vivía el
mundo en los años finales de los cincuenta, en los que la apertura exterior y la
expansión del comercio mundial se habían convertido en la fuerza que arrastraba el crecimiento del producto y el desarrollo de las economías nacionales.
Esa liberalización-crecimiento del comercio mundial constituiría el secreto
de la que Rostow 67 denominaría la larga etapa de auge económico mundial
de 1951-1973. Presionada por este espectacular desarrollo exterior y ahogada
por la situación interna de la balanza de pagos, la política económica española
aceptaría —al fin— el principio de la apertura exterior y la liberalización de sus
intercambios con el resto del mundo en 1959. Sin embargo, la liberalización
exterior, decidida en 1959, fue parcial (con segmentos internos del comercio
exterior sustraídos a la misma: por ejemplo, comercio de Estado y el comercio
65
Esta evaluación es la que el profesor José Luis García Delgado sitúa en los años cincuenta
que expresivamente denomina La década bisagra en su ensayo «La industrialización y el desarrollo
económico de España durante el franquismo», publicado en NADAL, J.; CARRERAS, A. y SUDRIÁ, C.
(Eds.): La economía española en el siglo XX. Una perspectiva histórica, Ed. Ariel, Barcelona, 1987,
p. 70.
66
VELARDE, J., «El nuevo planteamiento del comercio exterior español», Anales de la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas, n.° 70, 1993; Vid., asimismo: «El nuevo planteamiento del
comercio exterior español», trabajo publicado en Papeles de economía española, n.º 62, 1995.
67
Vid., ROSTOW, W. W., The World Economy. History and Prospects, MacMillan Ed. Nueva
York, 1978.
141
sometido a contingentes) y debió realizarse aceptando un Arancel que, como
el de 1960, era claramente proteccionista, al que se añadiría la importante
protección de la tarifa fiscal, ya aludida en el epígrafe anterior.
Habrá que esperar al Tratado de Adhesión con la Comunidad Europea para
que, a partir de 1986, se inicie un cambio definitivo en la apertura y liberalización exterior de la economía española que, con la supresión de los contingentes, la adopción de la protección definida por la tarifa exterior común y la
supresión de la tarifa fiscal, alterarían la vigencia prolongada de una regulación del comercio exterior que había dominado —gracias a la implantación del
modelo castizo— durante casi un siglo.
Esa reforma explícita en el Tratado de Adhesión, supondría el ingreso definitivo de la economía española en un modelo abierto, que obligaba a adoptar las
decisiones coherentes de política económica y de cambio de comportamiento
económico para evitar la consecuencia previsible de esa decisión: el aumento
del déficit exterior que anunciaba una estructura productiva que, como la española, no había atendido a criterios de competitividad sino a los de protección
a lo largo de su historia y que informó, también, los años inmediatos del desarrollo de los sesenta. El profesor Velarde 68 ha denunciado cómo ese temido
déficit comercial se produce con la Comunidad Europea a partir de 1986 y su
peligroso crecimiento hasta el año 1993. Ese crecimiento del déficit comercial
era consecuencia de una falta de competitividad anunciada por nuestra estructura productiva (no compensada con la aplicación de una política de competitividad interna) pero su agudización extrema fue causada por el lanzamiento
de la demanda interna a partir de 1986 y por una política del tipo de cambio
que situó a éste en unos niveles elevados que suponían una sobrevaloración de
la peseta de enorme coste para la competitividad de nuestra economía y para el
mantenimiento de un déficit financiable de la balanza comercial.
Son esas consecuencias vividas de la aplicación del primero de los principios
del modelo de economía abierta y de la oposición al primero de los criterios del
modelo castizo, las que denuncian un hecho —al que he aludido reiteradarnente con anterioridad— que juzgo de importancia capital: la sobreestimación
que ha dominado en nuestra sociedad y en nuestra política económica sobre
las posibilidades de adaptación de una economía conformada durante un siglo
en su estructura productiva y en su competitividad por un modelo de desarrollo
castizo a uno de economía abierta cuyos principios de ordenación de la vida
económica eran justamente los opuestos. La apertura exterior y la protección
arancelaria de la tarifa exterior común pedían a la economía española la definición y aplicación decidida y perseverante de una política de competitividad
cuyos deberes fueran objeto de implantación política y de permanente atención y colaboración social. Una política de competitividad con la que desgraciadamente España no ha contado. Y en esa ausencia residen los principales
problemas de la economía española en esta década del fin del siglo.
68
142
Vid., supra nota 23.
El segundo principio del modelo castizo de nuestro comportamiento económico contemporáneo es la despreocupación por asegurar la estabilidad interna de los precios y la del tipo de cambio de la peseta. Nuestras quejas —las
de los políticos y las de los ciudadanos— sobre los males de la inflación y las
consecuencias negativas de la devaluación de la peseta, cuando han existido,
han sido siempre retóricas, oportunistas y pasajeras. La historia contemporánea de España desde la Restauración prueba que la estabilidad de los precios y
tipo de cambio de la peseta no han contado ni con la garantía de las instituciones que las aseguraran ni con la aplicación decidida y continuada de las políticas macro y microeconómicas de estabilidad que trataran de servirlas, lo que
explica las numerosas secuencias inflacionistas padecidas por el pais, seguidas
de devaluaciones de la peseta y las estabilizaciones que las acompañaron que
han detenido, con frecuencia indeseable, nuestro desarrollo económico.
Esa apertura permanente de la economía española a la inestabilidad de precios y tipos de cambio de la peseta, data, de nuevo, de la etapa de la Restauración y se fundamenta en la carencia de las tres bases institucionales encargadas de evitarla:
1.ª España no contaría con un sistema monetario metálico que disciplinara la creación de dinero desde el fracaso del sistema monetario bimetálico
introducido por el Real Decreto de 19 de octubre de 1868. Las dificultades de
sostener ese sistema bimetálico forzarían, en 1883, a la suspensión del cambio de billetes por oro. Disposición ésta de importancia histórica fundamental
pues la misma supuso que, a partir de entonces, el sistema monetario español
pasase a ser un sistema de patrón fiducidario con un tipo de cambio flexible
para la peseta. Como afirma el profesor Gabriel Tortella 69, España ingresó en
el patrón fiduciario precózmente en 1883 y jamás se volvió a establecer un patrón metálico pese a los numerosos intentos posteriores articulados en torno
al patrón oro.
España viviría así su recorrido económico contemporáneo con la vigencia
continuada de un patrón fiduciario, sin limitación institucional alguna para la
creación de dinero y el mantenimiento del tipo de cambio de la peseta. Esa larga vigencia del patrón fiduciario sin regulación institucional es la que se altera
con el ingreso de España en la disciplina del mecanismo de cambios del SME
que se realiza en junio de 1989. Una decisión que modifica la precoz y antigua
aceptación del patrón fiduciario sin disciplina adicional alguna con la que España había vivido desde 1883. De nuevo aquí nos encontramos —al igual que
sucedió con la apertura exterior aceptada en nuestro Tratado de Adhesión a la
Comunidad Europea— con un principio exigido por el modelo abierto de nuestro desarrollo, bien diferente del principio del modelo castizo que había regido
hasta entonces porque la disciplina del SME obligaba a contar con una política monetaria y económica garante de la estabilidad de precios y tipo de cambio a que nos obligaba nuestra convivencia en la Unión Europea y en el SME
69
Vid., TORTELLA, G., El desarrollo de la España contemporánea. Historia económica de los
siglos XIX y XX, Ed. Alianza, Madrid, 1994, pp. 148-149.
143
y que condicionaba —y condiciona— nuestra participación en el proceso de la
UEM. De modo que ese cambio en nuestro patrón fiduciario, con la disciplina
del SME abría un conjunto de tareas reformadoras a la política económica de
cumplimiento obligado para que el comportamiento de la economía del país
fuera coherente con esa decisión.
Para la administración del patrón fiduciario por la economía española resultaba fundamental disponer de un banco central y de una política monetaria
que garantizase la estabilidad de los precios y del tipo de cambio previniendo
la apertura de procesos inflacionistas y devaluatorios de la peseta. Una tarea
bien difícil por la laxitud del patrón fiduciario que no ayudaba en nada a conseguir esos objetivos. Cuando se analiza la larga experiencia española de la
utilización del patrón fiduciario se comprueba que ésta no contó con ese doble
apoyo necesario de un banco central independiente que aplicara una política
monetaria con la que conseguir la estabilidad del nivel general de precios.
2.ª España, en efecto, no dispondría tampoco de un verdadero Banco Central, que generalizara la disciplina monetaria para administrar el patrón fiduciario en el que el país vivió desde 1883. Dos de los mejores conocedores del
nacimiento y evolución del Banco de España —los profesores Luis Olariaga y
Luis Ángel Rojo— coinciden en afirmar que nuestro banco central no fue creado para desempeñar las funciones que permitieran identificarle como tal y, en
su evolución posterior, tampoco desarrollaría esas funciones durante casi un
siglo. Como afirma el profesor Olariaga, el propio preámbulo del Decreto de
1874, configuró al Banco de España «como una institución única emisora con
el fundamental destino de abastecer de fondos al Estado y, como misión secundaria, asegurar el desenvolvimiento del crédito comercial. Y no hubo en su
creador ni el menor barrunto —en aquella época eran ya otra cosa los bancos
emisores— de los fines esenciales que en una comunidad bancaria, ya desarrollada, tienen ese tipo de instituciones» 70. Si como afirma el profesor Rojo:
«Un banco central de un país se define como el órgano ejecutivo básico de la
política monetaria del gobierno, entonces hay que concluir que el Banco de
España no era un verdadero banco central» 71. El problema básico, por lo tanto, que se planteó al Banco de España desde que se le atribuyó el privilegio de
emisión de billetes es, como afirma el profesor Rojo —en coincidencia con lo
denunciado por el profesor Olariaga— que sus funciones quedaron reducidas
«a simple categoría de banco emisor que proporcionaba, pasivamente, la caja
necesaria para la expansión del sistema» 72. Dicho en otros términos: «Durante
muchas décadas, y sin más excepciones que algunas actuaciones transitorias,
las autoridades españolas han practicado un sistema de dinero pasivo en el que
70
Vid., OLARIAGA, L., La política monetaria en España, Ed. V. Suárez, Madrid, 1933, pp. 89 y
ss.
71
Vid., «Política monetaria», trabajo incluido en la obra El desarrollo Económico de España,
juicio crítico del Banco Mundial, obra recopilada bajo la dirección de FUENTES QUINTANA, E., Ed.
Revista de Occidente, Madrid, 1963, p. 98.
72
Vid., op. cit, p. 98.
144
la oferta monetaria tendía a adaptarse a los requerimientos de la demanda de
dinero» 73.
Esa política monetaria de dinero pasivo que el Banco de España practicó,
con daño para la estabilidad de precios y tipos de cambio, obligaba a reformar
su comportamiento histórico para convertida en un verdadero Banco Central,
lo que, a su vez, exigía disponer de los medios adecuados para instrumentar
un control activo y continuo de las magnitudes monetarias y obtener la autonomía de sus decisiones sobre política monetaria en orden a lograr el objetivo
fundamental de la estabilidad de precios.
3.ª La práctica de una política de estabilidad ha estado condicionada durante la vigencia del modelo castizo por una permanente subordinación institucional de la política monetaria a las necesidades de la política presupuestaria. Es esta servidumbre la que ha dado lugar a los procesos de monetización
directa de la deuda pública, primero, e indirecta, más tarde. Deuda esta última
automáticamente pignorable convertida —como afirman los profesores Olariaga y Rojo— en la verdadera base de la expansión del crédito. Ambas fases de
la servidumbre impuesta por la política presupuestaria a la política monetaria
de acomodación al déficit público practicada por el Banco de España, definen
el rasgo más destacado del modelo castizo en cuanto a la falta de garantía de la
práctica de una política monetaria y presupuestaria que asegurasen la estabilidad de precios y del tipo de cambio de la peseta.
Así pues, el cuadro monetario y financiero que define el modelo castizo de la
Restauración sumó cuatro fundamentos sobre los que descansaba su funcionamiento: patrón fiduciario (desde 1883), carencia de un banco central independiente desde su creación, falta de medios para el control de las magnitudes
monetarias y subordinación de la política monetaria a la política presupuestaria. Ese cuadro monetario, que favorecía la discrecionalidad de la política
económica del gobierno para ampliar la cantidad de dinero y obtener la máxima ventaja de la flexibilidad de los tipos de cambio de la peseta, podía haberse
empleado para intentar favorecer el desarrollo económico del país. Sin embargo, no se utilizó, de forma permanente y sistemática, con ese propósito por
los gestores de la política económica española. Gabriel Tortella 74 atribuye ese
comportamiento indeciso de los gobiernos al deseo de ganar «respetabilidad
monetaria», un comportamiento que dominó con mayor o menor intensidad
en etapas determinadas de nuestra vida económica y que explica que no se
produjeran tensiones inflacionistas en largos períodos en los que, además, el
déficit del presupuesto no fue excesivo. Sin embargo, cuando el déficit presupuestario se intensificaba la política monetaria se plegó a sus exigencias,
acomodando las variables monetarias a su financiación.
Lo más sorprendente del cuadro monetario y financiero del modelo castizo es
su larga presencia temporal porque los cuatro principios que lo sostienen han
73
74
Vid., op. cit, p. 98.
Vid., op. cit., supra nota 26.
145
estado vigentes durante más de un siglo y han llegado prácticamente hasta nuestros días y es en éstos donde se plantea la urgente necesidad de su reforma pues
resulta incompatible con nuestros compromisos europeos. Esa larga vigencia
del modelo castizo ha creado una fuerza que es, quizás, la que dificulta más su
reforma actual: ha acostumbrado a vivir a la sociedad española con la inestabilidad de los precios y el tipo de cambio flexible de forma que ese comportamiento
histórico ha dificultado y dificulta el logro de la estabilidad y la lucha contra la
inflación. Porque, como se afirmaba por el Banco de España en su Informe de
1994: «sólo si los agentes económicos y la sociedad española en su conjunto
comparten el objetivo de lograr un crecimiento sostenido y no inflacionista y lo
refrendan con sus decisiones, ese objetivo podrá alcanzarse» 75. Algo de lo que
depende, además, el logro de nuestra convergencia real con los países comunitarios, fin prioritario de nuestra integración en la Unión Europea.
Esa posición del modelo castizo frente a la estabilidad económica es el que
ha debido reformarse para ajustarlo a los principios de una economía abierta. Esos cambios inspirados y exigidos, al mismo tiempo, por la integración
en Europa de nuestra economía son cuatro: 1. La aceptación de un sistema
monetario con el ingreso de España en junio de 1989 en el mecanismo de
cambios del SME. Vivimos hoy en un patrón fiduciario pero con la vigencia de
las reglas de disciplina que establece el SME y que sabemos que conceden una
prioridad —bajo la que no hemos vivido durante más de un siglo— a asegurar
institucionalmente las condiciones de estabilidad monetaria y tipo de cambio
de la peseta; 2. Contamos hoy con un Banco de España cuya autonomía ganaba, en 1994, la independencia de las decisiones del Ejecutivo y le obligaban a
atender al objetivo prioritario de la estabilidad de precios y al mantenimiento
del tipo de cambio fijado por el gobierno; 3. Para lograr esas finalidades nuevas el Banco de España debe contar con los medios adecuados que permitan
instrumentar un control monetario eficaz, lo que le compromete a fijar los
objetivos de la política monetaria, aprovechando y renovando la experiencia
acumulada desde que, en 1973, se abandona el sistema de dinero pasivo y se
inicia el control activo y continuo de las magnitudes monetarias, y 4. Hoy no
es posible aceptar por la política monetaria la financiación directa ni indirecta
del déficit público porque lo prohiben nuestros compromisos europeos. El déficit debe encontrar su cobertura en los mercados financieros en condiciones
de competencia con otras demandas de fondos.
Vivir en el mundo que definen esas cuatro condiciones, sancionadas por reformas irreversibles e incorporadas a las instituciones que condicionan nuestra
política monetaria y presupuestaria, impone el reconocimiento de la magnitud
del cambio que suponen esas características del modelo de economía abierta
para alcanzar la estabilidad y que nos exige la convivencia de la economía
española en el área de la Unión Europea. Porque esas cuatro condiciones, al
igual que ocurría con las derivadas de la apertura exterior, no es que sean distintas a las que definían el modelo castizo sino que son, justamente, las opues75
146
Vid., BANCO DE ESPAÑA, Informe anual, Ed. Banco de España, 1994, p. 21.
tas. Es esta situación la que nos obliga a tomar conciencia de sus dificultades
y de la necesidad de contar con la voluntad social y política que haga factibles
esas nuevas condiciones de estabilidad monetaria y las incorpore a nuestro
comportamiento económico como un deber de coherencia fundamental con
el que lograr la convergencia real de la economía española con la de los países
de la Unión Europea, propósito último que legitimó —y legitima— nuestra
pretensión de integrarnos en el área europea.
La tercera característica que define al estilo castizo, es la protección de los
sectores productivos por la regulación intervencionista del Estado, alejando
a los mercados de la liberalización y la competencia. Un intervencionismo de
claro signo corporativista, instado por y concedido a los agentes económicos.
Este peculiar intervencionismo español, que asienta el modelo castizo durante
los largos años de su vigencia, es el que ha dado su origen a un sistema económico intervenido, que puede denominarse capitalismo corporativo, acentuando con ello la presencia de los intereses económicos de los distintos grupos
sociales sobre las decisiones de la política económica. Una presencia ésta de
antigua data, como han revelado los trabajos de los profesores Román Perpiñá 76 y Juan Velarde 77.
El origen de este rasgo identificador del modelo castizo, se encuentra en el
proceso de concentración de sectores productivos que precede al llamado gobierno largo de Maura, en 1907, Y en las medidas intervencionistas con las que
se favorecieron sus intereses de 1907 a 1909 78. Un proceso que se extiende en la
etapa que va de 1916 a 1923, contando con la inspiración dominante de Cambó y que consolida la política intervencionista y corporativista de la Dictadura
con dos áreas diferentes de actuación: la del corporativismo productivo y las
relaciones laborales a través de un corporativismo corporativo paritario 79. El
régimen corporativo de los Comités paritarios se alterará con la implantación
de los Jurados mixtos en la II República, provocando un enfrentamiento continuo con la patronal. De otra parte, el corporativismo productivo continuará
76
Vid., «De economía hispana», apéndice al Comercio Internacional de HABERLER, G., Ed.
Labor, Barcelona, 1936, pp. 445 y ss.
77
«La organización del capitalismo corporativo español», artículo publicado en Papeles de
economía española, n.º 21, 1984, pp. 12 y ss. Vid., asimismo, «Nace una política industrial corporativista, intervencionista, populista y nacionalista: la del gobierno largo de Maura (1906-1909)»,
trabajo inédito que he podido consultar por la amabilidad de su autor.
78
Vid., VELARDE, J., «Nace una política industrial», op. cit., supra nota 34.
79
Entre los principales análisis de la fase de la Dictadura deben destacarse el trabajo pionero
de VELARDE, J.: Política Económica de la Dictadura, 2.ª Ed., Guadiana, Madrid, 1973; el estudio posterior de SHOLOMO BEN-AMI, «La dictadura de Primo de Rivera 1923-1930», Ed. Planeta, Barcelona
1983, con amplia información, no siempre bien interpretada, y el conjunto de ensayos del número
10 de Cuadernos económicos de ICE, 1979, compilados por Carlos Velasco. Deben destacarse asimismo los trabajos contenidos en el volumen editado por GARCÍA DELGADO, J. L., «La crisis de la
Restauración, España entre la I Guerra Mundial y la II República», Ed. Siglo XXI, Madrid, 1986; y
el trabajo de este mismo autor: «Autoritarismo político y tensiones económicas: un balance crítico
de la política económica de la Dictadura de Primo de Rivera en España (1923-1930)», publicado
en El trimestre económico, n.º 198, 1983, pp. 807-828.
147
con la intensificación de la protección exterior durante los años treinta y con la
ortopedia intervencionista directa sobre los sectores productivos de la Dictadura con simples cambios de denominación en los organismos corporativos que
la protagonizaban y con la adopción de otras medidas en favor de una mayor
protección y control de la vida económica de España, que probarían los trabajos
del profesor Perpiñá 80. Esa evolución vive, de 1939 a 1959, bajo el franquismo,
un reforzamiento extremo en el que el corporativismo y la intervención estatal
serán los medios utilizados al servicio de la autarquía —primero— y de la tutela
y desarrollo de la producción industrial —más tarde—. De esta manera —como
concluye el profesor Velarde— «la intervención y el corporativismo, de consuno,
provocan un vasto catálogo de instituciones que pasan a ser actores nuevos de
una nueva vida económica, preludio maurista de las largas listas que tuve que
construir cuando estudié la política económica de la Dictadura de Primo de Rivera, que precedieron, a su vez, a las largas y completas listas que para la II República publicó el profesor Perpiñá Grau, antecedente de las que constituyen
buena parte del entramado de la política económica de la era de Franco, que en
este sentido solo han sufrido algunas alteraciones y nunca recortes sustanciales
en la transición y en la II Restauración» 81.
Es importante destacar, en efecto, que la crisis del modelo castizo en 1959,
no supuso, sin embargo, ni la liberalización y la generalización de la competencia en los mercados de bienes y servicios, ni en los mercados de trabajo
y financieros, pese a que el llamado Plan de Estabilización de ese año incorporaba esas decisiones bajo el epígrafe de «flexibilización de la economía»
que encubría, más bien que aclaraba, el verdadero propósito de instaurar una
economía de mercado. Este propósito reformador, que constituía el objetivo más importante a medio y largo plazo de la política programada en 1959,
fue «languideciendo conforme se agotaba el empuje inicial del PNE», según
ha afirmado, con acierto, en un trabajo convertido posteriormente en clásico,
Luis Martín 82. En cuatro frentes se registró este hecho: en el abandono de la
liberalización de la industria, en el intervencionismo creciente de los mercados financieros, en la rigidez permanente del mercado de trabajo y en la —ni
siquiera intentada— liberalización del mercado de servicios.
La aproximación a una economía de mercado en 1959 debería haber supuesto la eliminación de las trabas y obstáculos que dificultaban la creación de
nuevas industrias y la ampliación de las existentes, una reforma que despertó
la oposición radical del Ministerio de Industria que conseguiría su propósito.
Esa política proteccionista de la industria contó, también, con el nuevo instrumento protector que había creado el franquismo: las empresas públicas
del INI, cuyos defectos de administración, hasta bien entrada la década de los
años setenta, serían tan costosos como importantes.
80
Vid., «De economía hispana», ed. cit., pp. 446 y ss.
Vid., «La organización del…», ed. cit., p. 15.
82
Vid., «Estabilización y desarrollo», articulo publicado en Información comercial española.,
n.º 500, 1975, pp. 42 y ss.
81
148
Por otra parte, el sistema financiero que registró la reforma de 1962, no recibiría en ella los cambios necesarios capaces de definir una política monetaria
activa que controlase el crecimiento de la cantidad de dinero, ni tampoco incorporaba la necesaria liberalización del sistema financiero. Muy al contrario
de este último propósito, el sistema financiero se sometería a una mayor intervención que, gráficamente, ha calificado Raimundo Poveda 83 como un despotismo financiero ilustrado, que se manifestó a través de una multiplicación
de los coeficientes de inversión y el ejercicio de un poder discrecional sobre
los fondos financieros disponibles a través de la llamada Junta de Inversiones
que pondría los fondos precisos —sustrayéndolos a los mercados y las instituciones financieras— al servicio de los sectores productivos decididos por la
economía recomendada de los Planes de Desarrollo.
En tercer lugar, el modelo castizo del mercado de trabajo respondía a unas
características de antigua data que es necesario conocer porque su fuerte
arraigo en las instituciones y en las conductas colectivas de los agentes sociales comportaban unas rigideces extraordinarias en su funcionamiento, que
concluían en una utilización ineficiente y costosa del recurso básico que, para
toda sociedad, supone el empleo de su fuerza de trabajo. Esta versión castiza
del mercado de trabajo, plenamente vigente tras la adopción del Plan Nacional de Estabilización de 1959, ha ido prolongando su perturbadora presencia
hasta el momento actual, convirtiéndose en el problema económico en el que
se aprecian, con mayor intensidad, las contradicciones y querellas entre el
modelo de economía abierta demandado por nuestra integración en la Unión
Europea y el modelo castizo a que respondió históricamente —y aún responde— el mundo español de relaciones laborales.
¿Cómo se construye y con arreglo a qué principios se conforma esta regulación castiza del mercado de trabajo? Se ha afirmado anteriormente que sus
raíces son lejanas y en gran parte denunciadas por las investigaciones de los
profesores Juan Velarde 84, Julio Segura 85 y José Luis Malo de Molina 86. Apoyándose en sus trabajos es posible describir el origen de este modelo castizo
peculiar de relaciones laborales, los principios que lo conforman y los motivos
que explican su singular pervivencia entre nosotros.
83
Vid., «Los circuitos privilegiados del sistema crediticio», articulo publicado en Papeles de
economía española, n.º 3, 1980, pp. 114 y ss.
84
Vid., «Sindicalismo y recuperación económica en España: una reflexión obligada», trabajo
publicado en los Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Vol. 71, 1994, pp. 287
y ss.
85
Vid., «Algunas reflexiones sobre la reforma del Mercado de Trabajo», publicado en Anales
de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Vol. 70, 1993, pp. 77 y ss. Vid., asimismo «La
industria española y la competitividad», discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1992.
86
Vid., «El debate sobre la flexibilidad del mercado de trabajo», Ed. Fundación FIES de las
Cajas de Ahorros, Madrid, 1988. Vid., asimismo: «Diez años…», op. cit., nota 11.
149
El origen del modelo castizo de relaciones laborales españolas se encuentra,
en opinión del profesor Velarde 87, en el «miedo colosal» a la inflación y al paro
que invade a los países centroeuropeos al fin de la I Guerra Mundial y que agudiza la llegada de la gran depresión de los años treinta. De ese miedo partirían
las políticas de un nuevo populismo autoritario que prometían el pleno empleo
y una serie de seguridades ante la situación crítica de la economía a cambio de
una adhesión ciudadana, que fue peligrosamente entregada, sacrificando sus
libertades. Son esas políticas las que dominarán en Alemania y Austria en los
años treinta y que se extenderán a otros lugares de América (el peronismo fue
una de sus manifestaciones). La España de los años treinta registraría, con un
régimen político diferente, la presencia de esa preocupación por el empleo que
recoge la Constitución de 1931 y que se traduce en la regulación del mercado
de trabajo a través de la Ley de Jurados Mixtos de 27 de noviembre de 1931
que asienta el primero y principal de los principios del modelo castizo: la inamovilidad del empleo.
En lo fundamental, sin embargo, el modelo castizo de relaciones laborales,
se afirmaría bajo el régimen autoritario del franquismo. Sus principios básicos
serían los siguientes:
1.ª La construcción de un suelo firmísimo, que dificultaba/impedía la salida del mercado de trabajo. La contratación del trabajo descansaba en los compromisos de su duración ilimitada, que requerían la previa autorización administrativa para modificar, por cualquier concepto, las reducciones de plantilla.
Las Delegaciones Provinciales de Trabajo, la propia Dirección General del
Trabajo y los previos Informes de la Inspección de Trabajo y la Organización
Sindical, frenaban los despidos en el límite de lo posible. El artículo 76 de la
Ley del Contrato de trabajo fijaría las indemnizaciones por despido en cuantías muy elevadas y, sobre todo, establecía el trámite de la intervención de las
Magistraturas de Trabajo para su sanción definitiva, elevando así los llamados
costes laborales implícitos que suponían la fijación de unas limitaciones rígidas a las posibilidades de despido y a la utilización óptima del factor trabajo
por las empresas.
2.º Afirmando este carácter ilimitado de la contratación del trabajo, aparecía el principio de desconfianza ante el trabajo temporal cuya utilización fue
severamente condicionada.
3.º Frente a esa concesión de la fuerte estabilidad del empleo, el modelo
castizo dejaba la fijación de salarios y las condiciones del trabajo en manos del
Estado. Las reglamentaciones y ordenanzas laborales disponían una regulación prolija y rígida de la utilización del trabajo en la empresa, cerrándose las
posibilidades a su movilidad funcional y geográfica. La huelga se condenaba
explícitamente y se volvía, para su prohibición, a los viejos planteamientos y
sanciones del Código Penal de 1870.
87
150
Vid., Op. cit, nota 41, supra p. 285.
4.º Cuando el sistema de contratación colectiva se introduce por la Ley de
16 de octubre de 1958, su aplicación estaba desvirtuada por la inexistencia de
la autonomía de las partes en la negociación colectiva, impedida por la falta
de libertad sindical y la intervención del poder público como árbitro de los
contactos que pudieran producirse.
5.º El mercado de trabajo estaba, así, regulado en la cantidad (empleo) y
en los precios (salarios). Para evitar que el mercado se encontrara, en estas
condiciones, fuera del equilibrio, se admitió una estructura salarial compleja
en la que los llamados «flecos salariales» y el recurso a las horas extraordinarias constituyeron las formas de evadir el exceso de retribuciones impuestas a
la contratación y negociación de las partes.
6.º La inexistencia de una protección al desempleo como mecanismo de la
Seguridad Social.
Esos seis principios del modelo del mercado de trabajo, quizás podrían resumirse, como afirma el profesor Segura 88 por el intercambio en que el modelo se basaba entre una fuerte estabilidad del empleo (con gran estimación
pasada y actual entre los trabajadores) y la existencia de unos menores valores
absolutos de los salarios y tasas moderadas de crecimiento salarial que posibilitaran la competitividad de nuestras producciones.
Es evidente que ese modelo castizo de relaciones laborales era incompatible
con las libertades de una economía de mercado y con los principios de una
democracia política. De esta manera, la transición a la democracia y el reconocimiento de las libertades económicas, alterarían radicalmente la coherencia
del modelo castizo que el país heredaría en 1975.
Sin embargo, el cambio institucional del mercado de trabajo castizo hacia
el modelo de economía abierta resultaría uno de los más problemáticos de realizar, encontrándose con grandes obstáculos la aplicación de sus principios.
Porque ese modelo castizo, asentado por el franquismo, se recibiría como herencia irrenunciable por unos sindicatos que habían adquirido el protagonismo que les correspondía en una organización democrática del mercado de
trabajo y contaron, también, con el apoyo de los propios partidos políticos al
llegar la democracia. Esa situación produciría unas consecuencias de la mayor importancia sobre el coste de uso del trabajo, a las que antes nos hemos
referido, que exigían la realización de reformas estructurales del mercado de
trabajo, constantemente aplazadas en el tiempo pero de una importancia difícil de exagerar para la inserción competitiva de la economía española en la
comunitaria. Sobre el significado y los criterios de esas reformas del mercado
de trabajo se volverá después porque componen una parte fundamental de la
agenda de la política española, que definen nuestras obligaciones para competir en la Europa comunitaria. Lo que importa consignar ahora es que ese
modelo castizo de relaciones laborales no se vio afectado por las políticas que
hicieron frente a la crisis general del modelo en 1959 y que éste se trasmitiría
88
Vid., «Algunas reflexiones…», op. cit., p. 79.
151
en la regulación de las relaciones laborales, con todos sus problemas abiertos,
en 1975. Una pesada herencia que no hemos liquidado aún tras los dos intentos reformadores de finales de 1984 y de 1994.
Finalmente, las intervenciones padecidas por los mercados de servicios que
constituían, sin duda, las más limitativas de la liberalización y la competencia
necesarias no se intentaron con la vigencia del modelo castizo. Porque constituían un ingrediente fundamental de su funcionamiento en el que la concesión
y el disfrute de privilegios monopolísticos por los distintos sectores de los servicios y la existencia y defensa de las restricciones gremiales se habían convertido en una forma de defender y extender el poder político y en un recurso
para asegurar el beneficio de los concesionarios de los servicios situándolos al
margen de la competencia. Es este comportamiento de nuestro sistema económico el que ha acostumbrado a nuestros empresarios y profesionales a buscar
el privilegio que les preservara de la asunción del riesgo y la competencia para
afirmar su presencia en los mercados.
De esta manera, la llegada de la integración europea y la instauración del
modelo de economía abierta obligaba a reformar el sistema del capitalismo corporativo del modelo castizo en cuatro frentes económicos de enorme transcendencia: en el de liberalización de la industria y el sistema financiero, en primer
lugar y en el de la flexibilización del mercado de trabajo y liberalización y
competencia en los mercados de servicios que habíamos heredado. Reformas
indispensables para instalar el modelo de economía abierta que deberían emprenderse y realizarse en el nuevo y complejo contexto político, social y económico del país, venciendo la resistencia que a la aceptación de los riesgos de la
libertad y la competencia se planteaba a cada uno de esos cambios del modelo
castizo por los agentes económicos que disfrutaban de sus privilegios. Las dificultades de realizar esas reformas en tales circunstancias explican —aunque
no justifican— el costoso retraso con el que se abordaron las condiciones y
limitaciones que afectaron a esos cambios indispensables.
Cualquier valoración del proceso de implantación del modelo de economía
abierta en España no puede ignorar el contexto político, social y económico
en que hubo de intentarse 89. El cambio político del país variaba radicalmente
el marco de referencia de la economía y las competencias de la política económica. Pasar de un sistema autoritario a uno democrático, de un Estado
centralizado a uno descentralizado con diecisiete Comunidades Autónomas,
suponía alterar la administración económica y fiscal del país y sus intérpretes
y motivaciones. En segundo lugar, la sociedad española registraba cambios
críticamente importantes en las fechas en las que las reformas del sistema castizo deberían realizarse. Citaré solo tres de gran transcendencia: el demográfico, el ocupacional y el económico. Demográficamente España dejará en esos
años de ser un país de emigración para convertirse en receptor de inmigrantes
mientras la pirámide de población presentará la preocupante burbuja de las
89
y ss.
152
Estas observaciones son las alegadas con acierto por MALO DE MOLINA, J. F. , op. cit., pp. 83
cohortes de población de 20-25 años, consecuencia de la etapa de excepcional
crecimiento de población de los años sesenta con las dificultades consiguientes de ocupación y paro juvenil. Ocupacionalmente, además, se registrará la
presencia creciente de la mujer en los mercados de trabajo que alteraría, radicalmente, su ocupación tradicional en el hogar. Económicamente, España
registrará, con gran fuerza, en esos años, la crisis de su industria que reclamará costosos, conflictivos y poco prometedores programas de reconversión,
mientras la agricultura seguirá perdiendo peso en la economía nacional y en
la población activa del país con la correspondiente emigración a la industria y
a los servicios. Todos esos cambios planteaban retos graves al desarrollo de la
economía española y exigencias imperativas a su Hacienda Pública.
La definitiva apertura exterior, pactada en el Tratado de Adhesión —que
hubo de aceptarse por España como premisa del proceso de integración— se
convertiría en el motor para introducir la liberalización y competencia en los
mercados españoles afectando, desde un principio, a los bienes comercializables, con especial incidencia en el sector industrial, cuyos precios se fijarían,
desde entonces, con la sola y obligada referencia del mercado exterior. A esa
liberalización, primera y forzada, seguiría la del sector financiero que supondría la eliminación del peculiar proteccionismo subvencionado que dominaba
la utilización de los flujos de ahorro disponibles y cuya aplicación final se decidiría a partir de entonces libremente en un mercado abierto a través de los
niveles relativos de los tipos de interés.
Estos importantes pasos en el proceso de liberalización y competencia de los
mercados originaron una reacción frente a los riesgos que suscitaban, consistente en pedir protección presupuestaria del sector público que sustituyera al
anterior proteccionismo intervencionista regulador y concesionario. Ese intercambio entre intervenciones no presupuestarias (regulaciones, controles y nacionalización de la actividad productiva) y presupuestarias (gastos públicos y
gastos fiscales), es el que ha facilitado la instauración de la libertad y el mercado
a costa de un crecimiento del sector público excesivamente facilitado por la
política económica que ha consentido y acomodado, con mayores gastos públicos o fiscales, la conducta pasiva del sector privado cuya asunción de riesgos y
competencia debería haber ahorrado las ayudas públicas. De este modo, se ha
producido en España la situación paradójica de que la extensión de la liberalización y competencia de los mercados coincida con el aumento y expansión del
sector público que las ha financiado. Cuando este intercambio de liberalización
por gastos públicos o fiscales no ha podido producirse, la reforma, reducida a
puro cambio en la regulación, se ha retrasado o desvirtuado (caso de la reforma
del mercado de trabajo y en los mercados de ciertos servicios).
El cuarto principio que integraba la aproximación tradicional española al
desarrollo de su economía, que caracterizó la vigencia del modelo castizo,
residió en un comportamiento del sector Público dominado por cuatro características: la primera y fundamental, la fuerte restricción presupuestaria
derivada de un sistema tributario que jamás pudo cumplir con el principio de
153
suficiencia que ha angustiado la liquidación de los presupuestos españoles a lo
largo de toda su historia y ocasiona el raquitismo presupuestario que ha caracterizado los gastos de nuestras Administraciones Públicas hasta la llegada de
la democracia. Un raquitismo del presupuesto del gasto al que se añadirían la
inadecuada composición del gasto público respecto a su referencia europea, la
permanente o potencialmente invariada situación de déficit y su financiación
al margen de la disciplina de los mercados financieros.
La necesidad de la reforma de esos rasgos que caracterizaban a la Hacienda
Pública castiza fue sentida con reiteración a lo largo de su vigencia contemporánea. Reforma de la Hacienda Pública siempre detenida en su realización
por el cambio indispensable que ésta pedía de la restricción presupuestaria
que establecía un sistema fiscal rígido y arcaico cuya modernización y cambio
encontró, en todos los intentos, una oposición social y una debilidad política,
suficientes para paralizarlos. De esta manera, ni el raquitismo del presupuesto de gastos se corrigió, ni varió su composición inadecuada, ni se mejoraría
tampoco la situación financiera real de nuestra Hacienda Pública. Tan solo, y a
partir de 1973, se dispuso de un proyecto elaborado de reforma tributaria que
trataba de modernizar, europeizándolo, nuestro sistema de imposición y que
podría utilizarse para romper con el inmovilismo que había caracterizado a la
estructura de nuestro sistema fiscal.
Con estas condiciones, que habían gobernado la Hacienda Pública española
durante más de un siglo, la llegada de la democracia supuso un cambio dramático de ese comportamiento tradicional. Un cambio que se ha manifestado
en seis escenarios diferentes con rasgos bien definidos:
•
•
•
154
En el del Gasto Público, que muestra concluyentemente su literal explosión cuantitativa. De un 24,9 por 100 del PIB, en 1975, el Gasto Público
alcanzará el 48,3 por 100 del PIB en 1994. Causas múltiples explican
ese aumento formidable: el crecimiento de las prestaciones de la Seguridad Social, que extiende e intensifica la red de protección del Estado del
bienestar: el apoyo a los sectores productivos para su subsistencia en un
clima de liberalización y competencia; el aumento continuo de los gastos
de consumo y del empleo público y, en menor medida, el crecimiento de
la inversión pública, escandalosamente reclamado por el desarrollo de la
producción privada y al fin atendido desde 1989, cuando más comprometida era la situación presupuestaria.
En el aumento de la presión fiscal, que pasará del 21,6 por 100 del PIB
en 1975, a 36,2 por 100 del PIB en 1994, aumento posible gracias a la reforma programada con anterioridad a 1975 y ejecutada, posteriormente,
con limitaciones y retrasos, pero que permitió aumentar sustancialmente los ingresos públicos y reducir, pero no impedir, el déficit presupuestario.
En la omnipresencia del déficit público, en particular desde 1982, y el
aumento espectacular de la deuda pública, que pasará del 13 por 100 del
PIB en 1985 al 63,5 por 100 del PIB en 1994.
•
Propiedad notable de la Hacienda Pública de nuestra democracia es la
descentralización del gasto público (que no de la imposición) y en el
déficit y endeudamiento de las Administraciones Territoriales. De un
9,9 por 100 a que ascendían los gastos de las Administraciones Territoriales en 1975 respecto de las AA.PP., éstos se pasarían al 26,8 por 100 del
gasto total en 1994, mientras el déficit de estas Administraciones Territoriales de -0,4 por 100 del PIB en 1975, pasaría al -1,2 por 100 del PIB en
1994. La deuda pública de estas Administraciones Territoriales, situada
en el 2 por 100 del PIB en 1975, crecería hasta el 10,6 por 100 del PIB en
1994.
• En la pérdida de eficacia del presupuesto como instrumento de control y
como medio de presión de la actividad financiera.
• En la ausencia de criterios sobre el papel y funcionamiento de la empresa
Pública y en la presión de sus cuentas de resultados sobre el presupuesto.
Los comportamientos de las Administraciones Públicas en esos seis escenarios han situado en un lugar prioritario en la agenda de la política económica
española a la reforma de esas conductas para ajustarlas a las demandadas por
un modelo de economía abierta, capaz de conceder suficiencia y flexibilidad a
la política presupuestaria de la que hoy carece, dominada —como está— por
el rígido y permanente desequilibrio de sus cuentas.
La experiencia vivida desde 1975 por la Hacienda Pública española transmite
un conjunto de mensajes de necesaria contabilización para su posible reforma 90. Primero, el obvio y fundamental de su propia y prioritaria necesidad. La
colaboración de la política presupuestaria con la reducción de su déficit y la
contención de su endeudamiento a una política económica de estabilidad, constituye un comportamiento básico y permanentemente ausente. Es obvio que la
política de estabilidad no puede dejarse al solo cuidado de la política monetaria
o a una «mezcla» ineficiente de política monetaria y presupuestaria, debida a
la falta de colaboración de esta última. En segundo lugar, la restricción presupuestaria para lograr su contribución a las tareas de la estabilidad no puede encomendarse a las medidas ineficientes de los aumentos de la presión fiscal (que,
como demuestra la experiencia española, relajan la disciplina del gasto público
provocando su crecimiento, al tiempo que afectan negativamente a los alicientes
de la producción privada), ni a la disminución de las inversiones públicas (con
efectos transitorios sobre el déficit público pero con consecuencias negativas y
perdurables sobre la productividad general de la economía). En tercer lugar, la
existencia de tres problemas estructurales que disminuyen el margen de maniobra a corto plazo para la reducción del déficit público y que deben corregirse
por actuaciones perseverantes a medio y largo plazo como son: un fraude fiscal
estimado, conservadoramente, en un 5 por 100 del PIB, la inercia existente en
el crecimiento del gasto y la presencia de un incrementalismo en las decisiones
90
Esos mensajes han sido sugeridos, con todo acierto en mi opinión, en el trabajo de GONZÁLEZ
PÁRAMO, J. M., «Presupuestos Generales del Estado para 1995: el difícil anclaje de la credibilidad
presupuestaria», publicado en Cuadernos de información Económica, n.º 91, 1991, pp. 16 y ss.
155
presupuestarias anuales y la descentralización territorial del gasto público (y no
de la imposición) que duplica partidas del gasto público y fomentan el déficit público. En cuarto lugar, es preciso reconocer la existencia de unas instituciones
y procedimientos presupuestarios españoles sesgados al déficit por su laxitud
como prueban los índices elaborados por von Hagen, que la sitúan entre los más
elevados de la Unión Europea 91.
Se han examinado hasta aquí los principios que deben inspirar las decisiones económicas en el modelo de economía abierta por el que España optó
definitivamente con su integración en la Unión Europea y se han expuesto los
comportamientos que han gobernado la marcha de la economía española bajo
el largo dominio del que hemos denominado modelo castizo o tradicional,
que no se ha improvisado en el país en pocos años, ni se crea por el sistema
político autoritario del franquismo, sino que se afirma desde la lejana fecha de
la Restauración canovista y, precisamente, desde su definición del proteccionismo en 1890 y 1891. Los problemas fundamentales de la economía española
en los años noventa son los que se derivan de nuestra integración europea y
las posibilidades de orientar su desarrollo en el marco de referencia de la UE.
Esos problemas económicos de los años noventa encuentran su raíz profunda y poderosa en los cambios y reformas que el modelo de economía abierta
reclama del modelo castizo en el que los españoles hemos vivido durante más
de un siglo. En definitiva, nuestros problemas actuales se encuentran en una
economía que se resiste a su apertura exterior y que, cuando lo hace, se resiente en los saldos de su comercio internacional por falta de competitividad, que
no es capaz de vivir con una inflación europea porque carece de las instituciones con las que lograrla y la sociedad no siente la necesidad de reducirla, que
no cuenta con mercados flexibles y competitivos de servicios y trabajo sino
intervenidos y regulados y que no ha logrado disponer, en fin, de una política
presupuestaria capaz de embridar el gasto público, reducir el déficit anual de
sus cuentas y evitar el crecimiento explosivo de su deuda. Ese conflicto permanente entre nuestros comportamientos económicos, convertidos en costumbres arraigadas por la vigencia continuada del modelo castizo, de una parte,
y, de otra, por los nuevos comportamientos que reclama imperativamente el
cumplimiento de nuestros deberes de coherencia con el modelo de economía
abierta, cuádruplemente firmado con la Unión Europea, es el que explica el
drama económico que hoy vive la sociedad y la política españolas.
Este conflicto de los años noventa, entre el modelo castizo y el modelo de
economía abierta, puede y debe apreciarse desde otra perspectiva diferente al
análisis en sus cuatro componentes opuestos realizado hasta aquí, consistente
en mostrar sus consecuencias sobre el propósito fundamental del proceso de
integración de España en la Unión Europea: el de su convergencia real con los
países de la Europa comunitaria. Esta será nuestra tarea inmediata.
91
Vid., VON HAGEN, J., «Budget procedures and fiscal performance in the EC», Economic Paper, n.° 96, Ed. European Commission, Directorare-General for Economic and Financial Affairs,
Bruselas, 1992.
156
LA CONVERGENCIA REAL DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
Y LA COMUNITARIA. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL
Desde el ingreso de España en la Unión Europea su economía ha vivido un
ciclo completo bajo la tradicional influencia dominante de los países comunitarios. El Gráfico 1 muestra las distintas fases de ese ciclo y su relación con
el de los países de la Unión Europea, apreciada por el crecimiento interanual
del PIB. Sobre tres conclusiones fundamentales, mostradas por el Gráfico 1,
desearía llamar la atención del lector:
•
La sincronía del ciclo económico español y el de la Unión Europea. La
economía española ha vivido, en el período 1984-1994, un ciclo completo
en compañía de la economía europea. En compañía pero bajo el dominio
de las economías de Europa.
Esa sincronía del ciclo español y comunitario se registra en las tres fases representadas en el Gráfico 1: la de recuperación, iniciada en 1985
que alcanza su máximo en 1988, manteniendo sus elevados valores de
crecimiento en 1989-90, para iniciar su descenso en 1991 y registrar la
fase de recesión en el cuarto trimestre de 1992 y su punto más bajo en el
segundo trimestre de 1993. A partir del cuarto trimestre de 1993 cesaría
la agudización del proceso recesivo, emprendiéndose la tercera fase de
recuperación del ciclo, que alcanza con rapidez cifras mejores que consolidan esta fase en 1994 y en el primer trimestre de 1995.
•
Los valores del último ciclo en España se han caracterizado por su intensidad. La tendencia de nuestra economía a sobre-reaccionar a los impactos exteriores de crecimiento/recesión constituye una característica
que confirman los datos cuando se utilizan series históricas más dilatadas que las recogidas en el Gráfico 1, pero que ratifican también las del
último ciclo, que el Gráfico 1 recoge, tanto por la magnitud del proceso
de expansión como por la intensidad de la recesión (más acusadas en la
economía española que en las de la Unión Europea).
•
La sincronía del ciclo español y comunitario indica que el aval de la
recuperación/expansión exterior constituye una condición necesaria
para la recuperación/expansión de la economía española. Es imposible
esperar una recuperación de la economía española si ésta no se inserta en el entorno de la recuperación europea, que a su vez depende de
la evolución de otros espacios económicos (Japón y Estados Unidos,
fundamentalmente). Ahora bien, la solidez y duración de la recuperación económica española depende, crucialmente, del mantenimiento
de sus equilibrios básicos. En particular, de la inflación diferencial con
la Unión Europea (que condiciona su competitividad), del déficit público (condicionante de su estabilidad y de los tipos de interés que afectan
a la financiación y crecimiento de las inversiones privadas y públicas
a través de la Deuda) y del déficit exterior (resultado que ha supuesto,
tradicionalmente, en las fases expansivas del ciclo económico un freno
157
decisivo al crecimiento de nuestra economía). De modo que sólo en un
contexto del mantenimiento de sus equilibrios, la economía española
puede aprovechar, de forma adecuada, la onda expansiva de la Unión
Europea. Lo que acentúa el hecho de que nuestra economía depende
de la europea pero, como subraya el profesor Raymond, «depende también de las políticas internas que favorezcan la estabilidad que, sentando las bases de un desarrollo sostenido, permitan potenciar a medio
y largo plazo la convergencia real de la economía española y las de la
Unión Europea» 92.
GRÁFICO 1
CICLO DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y DE LA UNIÓN EUROPEA
(Media móvil orden tres del crecimiento interanual del PIB)
Y bien, analizado este comportamiento cíclico que la economía española ha
vivido desde su integración en la Unión Europea, ¿cómo se ha traducido ese
ciclo peculiar sobre la convergencia real de la economía española y la comunitaria? Para contestar a esta pregunta crucial que, en último término, debe
legitimar nuestra integración en la Unión Europea se dispone de un conjunto
de indicadores que ayudan a obtener unas posibles respuestas a cuestión tan
fundamental.
El primero y más elemental de esos indicadores es el que refiere la marcha
del PIB relativo por habitante de España, respecto de la media del PIB de los
países de la Unión Europea, cuyos valores se representan en el Gráfico 2 para
el largo período de los últimos catorce años (1960-1994). La historia de la convergencia real en ese período comprende cuatro etapas la del desarrollo de los
92
Vid., «Análisis del ciclo económico», artículo publicado en Papeles de economía española,
n.º 62, 1995, pp. 34-35.
158
años sesenta (1960-1975), la de la crisis económica y los ajustes a la crisis que
ocupa la década 1975-1985, la de la integración en la Unión Europea vivida bajo
la recuperación económica europea y española que domina los años 19851991 y la cuarta y final, dominada por la desaceleración productiva, la recesión
de 1992-93 y el comienzo de la recuperación en 1994.
Como puede observarse, la economía española, bajo la influencia del Plan
de Estabilización de 1959, describe una primera etapa larga y brillante de
convergencia real con los países de la Europa comunitaria, permaneciendo
al margen de la integración europea, aunque logrando, en 1970, el Acuerdo
Preferencial con la Comunidad Económica, con efectos muy beneficiosos sobre la economía española. Esa etapa favorable está presidida por un proceso
de convergencia real que eleva el PIB por habitante relativo de España desde
el 59 por 100 de 1960 hasta el 79,3 por 100 de 1975, logrando así un salto
importante de su PIB per cápita desde las 514.806 pesetas de su PIB por
habitante (en pesetas de 1994) hasta el 1.194.397 (pesetas de 1994), que se
alcanzan en el año 1975.
GRÁFICO 2
CONVERGENCIA REAL CON LA UNIÓN EUROPEA
(PIB per cápita español en porcentaje del PIB medio
de la Unión Europea)
Un proceso de convergencia real, que no podrá sostenerse en la década crítica de 1975-1985, en la que los factores causantes de la crisis afectan mucho
más a la economía española que a la comunitaria. La convergencia real caerá,
en 1985, hasta el 70,3 por 100 del PIB por habitante comunitario, un valor
que España había logrado ya en 1966. Dicho en otros términos, la crisis económica supondría para la economía española prácticamente una pérdida de
159
veinte años económicos de convergencia real en los diez que duró la crisis
económica.
El ingreso de España en la Unión Europea, en 1985, inaugura una nueva
fase de convergencia real que nos lleva, con la recuperación cíclica de su economía —más intensa que la de los países de la Unión Europea— a ganar 5,9
puntos porcentuales en el índice de convergencia real, situando el PIB por
habitante, en 1.631.864 (pesetas de 1994) en ese ejercicio de 1991.
En la cuarta etapa histórica, la economía española registraría, bajo el peso
de la desaceleración productiva de 1991 y la recesión de 1992-1993, un retroceso en su convergencia real con Europa que ha continuado en el año de
recuperación de 1994. España perdería en esta última etapa 0,5 puntos de
PIB por habitante relativo, situando su nivel absoluto en 1.648.614 (pesetas
de 1994).
De esta manera, el hecho más destacado que el Gráfico 2 revela, como testimonio de la convergencia de la economía española con la de los países de la
Unión Europea, es, como afirma José Viñals, que nuestra convergencia no ha
avanzado de forma consolidada y continua en los últimos veinte años. Como
concluye Viñals, al analizar ese comportamiento «el proceso de convergencia
real de la economía española muestra una excesiva dependencia de las condiciones cíclicas y parece tener un límite por lo que se refiere a su acercamiento a
los niveles del PIB por habitante medio de la Unión Europea. Límite que puede
cifrarse en un PIB per cápita español en torno al 80 por 100 del PIB per cápita
europeo» 93. Un hecho importante que merece una explicación: ¿qué es lo que
ha sucedido para provocar la paralización del proceso de convergencia real de
la economía española en ese límite insatisfactorio del 80 por 100 del PIB per
cápita europeo?, ¿por qué la integración de la economía española en la Unión
Europea no ha logrado superar ese límite e incluso ha caído en los últimos
años de ese nivel de convergencia real?
Permítaseme aplazar la respuesta a estas preguntas fundamentales para
tratar de evaluar la convergencia real por otros indicadores disponibles que
ayuden a situar a la economía española frente a los complejos problemas que
plantea el proceso de su convergencia real con Europa. Estos indicadores
adicionales para evaluar la convergencia real de España y la Unión Europea
apuntan a dos debilidades tradicionales e importantes de nuestro comportamiento económico: la capacidad de generar empleo de la economía española,
apreciada por la evolución de sus cifras relativas de paro en relación con las de
la Unión Europea, y las liquidaciones de la balanza comercial como indicador
básico de su competitividad y factor limitativo reiterado de su crecimiento a
largo plazo, liquidaciones de la balanza comercial que se compararán, asimismo, de nuevo, con las de la Unión Europea.
93
Vid., VIÑALS, J., «¿Es posible la convergencia normal de España? En busca del tiempo perdido», artículo publicado en Papeles de economía española, n.º 62, 1995, p. 386.
160
El Gráfico 3 ofrece al lector la evolución relativa del paro respecto de la Unión
Europea, apreciado por las cifras de la EPA, respecto de la población activa.
Como puede observarse, la divergencia real de las cifras españolas y comunitarias de paro se inicia con claridad en la década crítica de 1975-1985 en que la
tasa de paro española pasa del 4,5 por 100 al 20,8 por 100 de la población activa. Esto es, un salto de 16,3 puntos porcentuales, mientras el PIB por habitante
pierde 9 puntos porcentuales de convergencia real. Dicho en otros términos:
una caída de 9 puntos porcentuales de PIB costó casi el doble en términos de
empleo. Es difícil encontrar una economía como la española con más capacidad de destrucción de empleos en las fases críticas. Una característica que volvió a mostrar el comportamiento económico español en la etapa 1991-1994, en
que un retroceso del PIB por habitante de 0,5 puntos supuso un aumento de la
tasa de paro de 6,7 puntos porcentuales. A ese comportamiento de la economía
española, tan adverso para multiplicar las caídas del producto en términos de
paro, se añade la escasa sensibilidad para traducir los aumentos de producción
en reducciones del desempleo. En la etapa del desarrollo de los sesenta, España ganó 20 puntos porcentuales en el PIB por habitante respecto de la Unión
Europea, testimoniando así la existencia de un crecimiento excepcional de su
producción. Pues bien, ese comportamiento no logró reducir la tasa de paro
sino elevarla 2,2 puntos porcentuales. Una elevación del paro que no computa
la emigración a Europa de un millón de trabajadores, lo que proclamaba las dificultades de la creación de empleo de la economía española. Comportamiento
repetido en la etapa de la recuperación económica 1985-1991.
GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN DEL PARO EN LA UNIÓN EUROPEA,
PAÍSES CENTRALES Y ESPAÑA
(porcentaje de paro sobre la población activa)
161
El análisis comparado de los indicadores de producción y paro de España
y la media de los países de la Unión Europea prueba que el indicador de convergencia real del paro ofrece un comportamiento diferente del que presenta la
evolución del PIB por habitante. Dos son las diferencias básicas que ofrecen
esos índices: las etapas críticas han supuesto una importante destrucción de
empleos con aumentos intensos y prolongados de la tasa de paro mientras
que las etapas expansivas no se han traducido en aumentos importantes del
empleo en relación con el crecimiento del PIB. En cualquier caso, el suelo
alcanzado por el paro, en la reciente etapa de recuperación de la economía
española, 1985-1991, no ha logrado reducirse del elevado nivel situado en las
proximidades del 16 por 100 de la población activa.
Las diferencias de los indicadores de paro con los países de la Unión Europea han sido permanentemente importantes: situándose en 10 puntos porcentuales en 1985, en 7 puntos porcentuales en 1991 (su valor mínimo en la
fase expansiva española) y en 12,2 puntos porcentuales en 1994. Cifras que
agudizarían sus diferencias si la comparación se realizara, como el Gráfico 3
permite, con los países centrales de la Unión Europea.
Esa enorme divergencia real de las tasas de paro españolas y europeas exigen
explicaciones adicionales a las que pueden darse para encontrar las razones de
las variaciones y divergencias del PIB por habitante. Unas explicaciones que
obligan a contemplar, al menos, dos hechos fundamentales: los importantes
aumentos de la población activa española a partir de los años ochenta y la dificultad para generar empleo en las etapas expansivas, así como evitar las caídas
intensas y prolongadas del empleo en las fases de recesión. El primero de esos
hechos tiene dos causas fundamentales a las que anteriormente se ha aludido:
la burbuja demográfica causada por el aumento de natalidad de los años sesenta que ha producido un aumento importante de las cohortes de población activa en los años ochenta y la elevación de la población activa femenina que hace
acto de presencia en la población activa total a finales de los años setenta. Sin
embargo, el factor más importante de esta divergencia real de las cifras de paro
encuentra en esa dificultad de la economía española para crear empleo en las
fases expansivas y en la crónica facilidad para destruirlo en las contractivas.
Ese comportamiento negativo del paro encuentra su explicación dominante
—como ha afirmado el profesor Carlos Sebastián 94, y se ha aludido anteriormente— en el crecimiento de los tres componentes del coste de uso del trabajo
(salarios, costes laborales no salariales y costes laborales implícitos), imputables a la rigidez e inadecuación del mercado de trabajo cuyas reformas, parcial
e ineficiente de 1984 y tardía e insuficiente en 1994, nos han legado uno de
los más costosos pasivos del mercado intervenido que caracterizó al modelo
castizo de relaciones laborales. Sobre esa explicación del comportamiento del
mercado de trabajo y la valoración de las reformas del mismo se volverá más
adelante en este trabajo.
94
162
Vid., op. cit, nota 8 supra, pp. 344ss.
GRÁFICO 4
EVOLUCIÓN DE LA BALANZA COMERCIAL
EN LA UNIÓN EUROPEA, PAÍSES CENTRALES Y ESPAÑA
(saldo comercial en porcentaje del PIB)
El tercero de los indicadores de la divergencia real España-Unión Europea
es el que ofrecen las liquidaciones comparadas de la balanza comercial, que
se recogen en el Gráfico 4. Como indica la profesora Carmela Martín 95, el testimonio más importante que este indicador transmite es su comportamiento
sistemáticamente negativo a lo largo de todos los años observados, situado
en mucha peor posición que el de la media de los países de la Unión Europea
y muy alejado del registrado por sus países centrales. Su evolución temporal
está asociada a la evolución cíclica de la economía española que tiende a generar un empeoramiento en los saldos comerciales de las fases expansivas y una
mejora relativa —dentro de sus permanentes valores negativos— en las etapas
de desaceleración del producto y de la renta. Si se repasan los valores de la
serie de los 34 años representados en el Gráfico 4, se comprobará que éstos no
se han reducido por debajo del nivel del -3 por 100 del PIB en España, valor
negativo que no se ha alcanzado por la media de los países europeos en ningún
ejercicio. Esta divergencia real en el saldo del comercio exterior de mercancías
prueba la limitada capacidad competitiva de nuestra economía que obliga a
buscar sus causas y a operar sobre ellas, porque en esa debilidad se encuentra
95
Vid., Op. cit, nota 14.
163
uno de los motivos básicos que han detenido la convergencia real del PIB español con el comunitario a lo largo del tiempo. Entre esas condiciones limitativas de nuestra competitividad exterior, adquieren especial importancia para
muchas opiniones los déficit existentes en las inversiones de capital humano,
tecnológico y comercial y en las inversiones en infraestructuras que constituyen una causa destacada de la debilidad competitiva existente entre los países
centrales y desarrollados de la Unión Europea y las regiones periféricas y menos desarrolladas como es la economía española.
Tres son las conclusiones hacia las que desearía llevar la atención del lector
sobre los indicadores de convergencia y divergencia reales que muestran las
cifras expuestas del PIB por habitante, paro y saldo comercial en relación con
las de la Europa comunitaria:
1.ª España no ha logrado avanzar, consistentemente, en su PIB relativo por
habitante respecto de la Unión Europea en los últimos veinte años. Las variaciones del PIB han estado asociadas al comportamiento cíclico de la economía
que ha chocado con el límite del 80 por 100 del PIB por habitante comunitario.
La integración en la Unión Europea no ha mejorado ese comportamiento que
constituía nuestro objetivo para legitimar el proceso de integración en Europa.
2.ª Contempladas las cosas desde la perspectiva del paro, los resultados
son aún más preocupantes y muestran la existencia de problemas adicionales
que se resumen en la escasa capacidad de nuestra economía para generar empleo en etapas expansivas y su enorme fuerza destructiva en las fases criticas y
recesivas, que deben encontrar sus causas y remedios en explicaciones adicionales a las que se ofrezcan para las variaciones en la producción. La regulación
del mercado de trabajo constituye un centro de preocupación decisiva de esta
importante divergencia real española.
3.ª El carácter crónico del déficit comercial, incluso en los años críticos y
recesivos, testimonia la presencia de una débil competitividad que constituye
un problema adicional que debe encontrar un lugar destacado en la agenda reformadora de la economía española para asegurar su crecimiento duradero.
Esas pobres realizaciones, que muestran los tres indicadores de convergencia-divergencia real de la economía española y la comunitaria, han originado
un empeoramiento del clima de la opinión pública respecto a nuestra integración en la Unión Europea. Podría afirmarse así, que los españoles hemos pasado del extremo de un europeísmo entusiasta e incondicional en el momento de la integración a la posición opuesta de dudar de su conveniencia en el
momento presente. Una oscilación pendular que suele caracterizar a nuestros
comportamientos. En ese ambiente de duda y escepticismo ante el proceso de
integración europea, que hoy domina entre muchos ciudadanos, parece conveniente preguntarse los «porqués» de esas pobres realizaciones que muestran
los indicadores de convergencia y tratar de encontrar en sus causas los remedios para esa desilusión y escepticismo.
164
LOS PROBLEMAS DE FONDO DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
EN LOS AÑOS NOVENTA Y EL CONTENIDO DE UNA AGENDA
REFORMADORA PARA SU PLANTEAMIENTO CORRECTO
Y POSIBLES SOLUCIONES
Toda desilusión colectiva, como la que hoy padece el proceso de integración
de la economía española en la Unión Europea, encuentra siempre una explicación que no puede olvidarse: la falsa ilusión inicial de que esa integración en
Europa resolvería los problemas del desarrollo de la economía española con la
simple firma del Tratado de Adhesión. El feliz momento de ingreso en la economía española en la fase expansiva del ciclo europeo y su contagio natural a
nuestra economía contribuyó a fortalecer esa generalizada creencia ilusionada
en nuestro crecimiento económico futuro casi automático en el seno de la Unión
Europea. Sin embargo, para quien conociera las exigencias que la integración
económica planteaba de definir y aplicar con rigor los principios de una economía abierta y el conflicto que esos principios planteaban con el modelo castizo
que gobernaba nuestros comportamientos y nuestras costumbres económicas,
ese crecimiento de la fase expansiva del ciclo 1985-1991 no podía ocultar las extraordinarias dificultades de ese cambio histórico de nuestra conducta económica. La propia experiencia de nuestra política económica probaba que la exigida
apertura exterior, la necesaria estabilidad interna, la instauración de la libertad
y competencia de los mercados de bienes, servicios y financieros, la modificación
del rígido mercado de trabajo, la reforma imprescindible de nuestra Hacienda
Pública, constituían retos formidables ante los que se habían estrellado las propuestas fundadas de la mejor tradición de nuestros economistas a lo largo del
tiempo 96 y los numerosos intentos fallidos de abandonar las características que
definían el modelo castizo al que propendían nuestros hábitos económicos.
De esta manera, y como se ha afirmado, con reiteración, a lo largo de este
trabajo, el desarrollo de la economía española, derivado del escenario de la
integración, despertaría, inevitablemente, esa sorda querella entre el modelo
de economía abierta y el modelo castizo que se negaba a abandonar la escena
española porque estaba dentro de nuestras conciencias. Y es esa querella la
que explica los problemas de fondo que nos envuelven todos los días en esta
década de los noventa y sin cuyo planteamiento, conciencia social de su importancia y decisión política para abordar su solución, la convergencia de la
economía española y la europea resultará imposible.
El planteamiento de los problemas económicos de los años noventa tiene,
pues, un comienzo obligado: el análisis del cumplimiento de los que hemos
denominado deberes de coherencia con nuestra decisión de integramos en Europa. Es imposible lograr la convergencia real con los países de la Unión Eu96
Vid., sobre esta posición de los economistas españoles de la que participaron los profesores
Flores de Lemus, Bernis, Perpiñà, Sardá, Torres y V. Andrés Álvarez, una síntesis en E.F.Q.: «Tres
decenios largos de la economía española en perspectiva», trabajo incluido en España Economía,
Ed. Espasa Calpe. Madrid, 1993, pp. 14-15.
165
ropea sin cumplir con esos deberes cuyo enunciado comienza con el repaso
de los que figuran entre los llamados criterios de convergencia nominal. Esos
criterios destacan la importancia condicionante que, para lograr la convergencia real, tiene el reconocimiento, planteamiento y solución de tres problemas
fundamentales: el logro de una estabilidad que reduzca nuestra inflación con
Europa, el dominio y reducción del déficit y la limitación/reducción de la deuda pública y la consecución de tipos de interés capaces de permitir una financiación suficiente de las inversiones privadas y públicas.
Estos tres problemas son los que delimitan los conocidos criterios de Maastricht fijados para la convergencia comunitaria de cara a participar en el proceso
de la Unión Monetaria. Las cifras contenidas en el Cuadro 1 nos dicen cómo los
españoles hemos afrontado esos problemas a lo largo de la experiencia vivida en
la década transcurrida desde que firmamos el Tratado de Adhesión.
Cuando se analiza el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal
por la economía española, lo primero que destacan las cifras del Cuadro 1 es
el alejamiento de la economía española de su observancia. Nuestra inflación
ha mejorado, desde 1985 a 1994, pero en este último ejercicio nuestra tasa de
inflación continuaba manifestando su carácter diferencial respecto de la media
europea (1,6 puntos porcentuales) y también sobre la condición establecida en
Maastricht (en 1,2 puntos porcentuales). Una tasa de inflación resistente a la
pérdida de sus diferencias y, al parecer, anclada en ese nivel del 4 al 5 por 100
de su crecimiento anual, que la convierte en un problema fundamental de los
años noventa. El déficit público ha permanecido, en los años cubiertos por las
cifras del Cuadro 1, en el crecido nivel del 6/7 por 100 del PIB porque, aunque
en los años intermedios del período que va de 1985 a 1989 se corrigieron esos
crecidos déficit, el comportamiento de nuestra Hacienda Pública desde el último ejercicio volvería a llevarnos, en 1994, a donde estábamos en 1985. Punto
de vuelta a un déficit público intenso al que se añade la mucha peor situación
relativa en que nos colocaba el crecido nivel de la deuda pública, que pasa
del 50,8 por 100 del PIB en 1985 al 63,5 por 100 del PIB en 1994, nivel que
excede el límite del criterio de convergencia nominal de Maastricht, fijado en
el 60 por 100 del PIB. Finalmente, los tipos de interés mejoran sus niveles relativos de 1985, situados en el 13,4 por 100 (2,5 puntos porcentuales superiores
a la media de la Unión Europea y 3,5 puntos porcentuales mayores que los
exigidos por el Tratado de Maastricht). Valores que, pese a su mejora en 1994,
mantenían sus diferenciales con la media de la Unión Europea (en 1,5 puntos
porcentuales) y con el criterio de Maastricht (en 0,4 puntos porcentuales).
La economía española no cumplía, así, al llegar el año 1994, con ninguno de
los criterios de Maastricht y mantenía unas diferencias generalizadas e importantes en su convergencia nominal con la Unión Europea.
Importa destacar que ese deficiente comportamiento de los indicadores de
convergencia nominal ocasiona dos consecuencias de la mayor importancia:
1.ª La dificultad de participar en el proceso de la Unión Monetaria. El coste de
quedar marginados de ese proceso no puede subestimarse por la economía es-
166
167
3,5*
-3,0*
-9,1*
-2,0*
-1,2*
-14,0*
-6,9*
-2,9*
-10,7*
-12,6*
(7,2)*
-3,6*
-10,1*
-2,8*
-2,5*
(3,0)*
-3,8*
-4,5*
-3,0*
-5,5*
-4,3*
-2,9*
-14,1*
-7,0*
-5,6*
-2,4*
-9,6*
(1,3)*
-3,8*
-6,2*
-6,3*
-4,4*
-4,7*
-11,7*
-5,6*
1994
60,0*
126,0*
64,1*
42,5*
57,9*
50,8*
38,6*
104,3*
84,3*
5,4*
68,4*
66,5*
52,7*
49,6*
18,9*
67,6*
55,8*
1985
60,0*
140,1*
78,0*
51,0*
121,3*
63,5*
50,4*
89,0*
123,7*
9,2*
78,8*
70,4*
50,4*
58,5*
58,0*
92,9*
68,9*
1994
Deuda Pública (3)
9,9*
11,6*
11,6*
7,0*
15,8*
13,4*
10,9*
12,6*
14,3*
9,5*
7,3*
27,7*
10,6*
7,8*
10,7*
13,0*
10,9*
1985
9,5*
7,7*
7,8*
6,9*
(..)*
9,9*
7,2*
8,0*
10,5*
7,4*
6,9*
10,6*
8,1*
6,7*
8,4*
9,5*
8,4*
1994
Tipos de interés (4)
(*) Indicador situado dentro de las condiciones establecidas en los acuerdos
(1) Los precios de consumo no deben superar en 1,5 puntos al que registren los tres países menos inflaccionistas.
(2) El déficit de las Administraciones Públicas no debe superar al 3% del PIB.
(3) La deuda pública consolidada de las Administraciones Públicas, no debe superar el 60% del PIB.
(4) Los tipos de interés (Bonos del Estado) no deben superar en dos puntos a los registrados por los países con un menor crecimiento del IPC.
4,4*
Condición de Maastricht
2,4*
2,0*
3,0*
10,9*
4,7*
1,6*
2,3*
4,0*
2,2*
2,8*
5,2*
2,5*
2,9*
1,5*
3,2*
3,1*
1994
1985
4,9*
4,7*
2,2*
19,3*
8,8*
5,8*
5,5*
8,6*
4,1*
2,3*
19,6*
6,1*
3,2*
5,9*
7,4*
5,8*
1985
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Portugal
R. Unido
Austria
Finlandia
Suecia
Media Europa-12
Déficit Publico (2)
Precios
de consumo (1)
CUADRO 1
LA CONVERGENCIA NOMINAL EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA
(cumplimiento de las condiciones de Maastricht. Años 1985 y 1994)
–
0
1
4
1
1
2
0
0
4
2
0
2
4
2
0
–
1985
–
2
2
4
0
0
3
3
0
4
2
0
3
3
3
2
–
1994
Número
de indicadores
que cumplían
pañola. Como afirma José Viñals 97, el coste de quedar marginados de la Unión
Monetaria supone renunciar a una mayor integración comercial y financiera
con la Europa comunitaria y a padecer las consecuencias de la incertidumbre
cambiaria que ello ocasionaría a la economía española. La confianza de los
mercados exteriores en nuestra unidad monetaria y en los activos en pesetas
se vería seriamente afectada por esa exclusión de España de la Unión Monetaria, con costes evidentes para nuestra economía, y 2.ª El incumplimiento de
las condiciones de la convergencia nominal afecta directamente al proceso de
convergencia real. No es posible alcanzar el objetivo de la convergencia real,
sin cumplir con las condiciones de la convergencia nominal. De forma que el
fin que, en última instancia, legitima nuestra integración en la Unión Europea
no podrá alcanzarse sin cumplir con los requisitos indispensables de la convergencia nominal. Ambos procesos, como indica acertadamente José Viñals 98,
tienen raíces comunes y resultan complementarios.
Por esa doble consecuencia, el logro de una mayor estabilidad, la reducción
del déficit y de la deuda pública y la consecución de tipos de interés menos
divergentes, se convierten, así, en condiciones indispensables del desarrollo
de la España de los años noventa y en urgente deber de coherencia de nuestro
proceso de integración en la Unión Europea.
Se ha afirmado con reiteración anteriormente, que la estabilidad de precios
constituye una condición para sobrevivir en un modelo de economía abierta y
competitiva como la que define el espacio europeo. Y se ha insistido, también,
en que este requisito no contaba con una tradición española que afianzase su
importancia y garantizase su cumplimiento. La falta de instituciones que concedieran credibilidad a la lucha contra la inflación y el incumplimiento reiterado
de los objetivos fijados para la estabilidad de precios, han sembrado en nuestra
sociedad una desconfianza permanente hacia las medidas estabilizadoras que
han concedido su motivación profunda a la presencia de mecanismos de indiciación de rentas con las que sus perceptores han tratado de defenderse de la
inflación no prevista y, sin embargo, muchas veces registrada. Por otra parte,
esa inestabilidad continuada de nuestros precios, no solamente ha sembrado la
desconfianza en su accesibilidad sino también —lo que es aún más grave— las
dudas en su propia deseabilidad frente a otras metas de política económica.
Es evidente que esa experiencia y actitudes tan negativas para definir y aplicar una política de estabilidad de precios se han traducido en la presencia continuada de nuestra inflación diferencial con la Unión Europea, que revelan con
tanta elocuencia los indicadores expuestos de convergencia nominal. Corregir
esa situación constituye el primer requisito para lograr la convergencia real de
la economía española con la de los países de la Unión Europea.
Es a ese propósito al que trata de servir la reforma institucional contenida
en la Ley de Autonomía del Banco de España de 1 de junio de 1994. Como
97
98
168
Vid., op. cit., supra nota 46, pp. 392 y ss.
Vid., op. cit., supra nota 46, pp. 386 y ss.
afirma en su artículo 7 «el Banco de España definirá y ejecutará su política
monetaria con la finalidad primordial de lograr la estabilidad de los precios.
Sin perjuicio de ese objetivo, la política monetaria apoyará la política general
del Gobierno». Como afirma el documento del Banco de España «objetivos
e instrumentación de la política monetaria en 1995»: «Al enunciar ese objetivo, la Ley refleja el convencimiento de que la inflación es costosa para la
sociedad y no resuelve problema alguno. Una inflación elevada y variable
obstaculiza el ahorro, perturba la asignación de los recursos, acentúa las
oscilaciones de la producción y el empleo, aumenta las desigualdades y, en
el presente momento, dificulta la integración de la economía española en un
área europea de estabilidad». Para conseguir ese propósito de tanta transcendencia resulta fundamental, en primer término, que el Banco de España
explique, pública y periódicamente, con transparencia y claridad, su política
monetaria y responda de sus actuaciones ante las Cortes. El artículo 10 de la
Ley reconoce esos deberes: «Al menos anualmente, y siempre que se produzcan cambios significativos, el Banco de España habrá de publicar los objetivos generales de la política monetaria que establezca y los procedimientos de
instrumentación previstos». Y se dispone, también, que «el Banco de España
dará cuenta regularmente a las Cortes Generales y al Gobierno de los objetivos y de la ejecución de la política monetaria, debiendo informarles, en su
caso, de los obstáculos que dificultan a ésta el mantenimiento de la estabilidad de los precios». En segundo lugar, la política monetaria deberá contar
con la independencia de los órganos de gobierno del Banco de España, con
la garantía de independencia respecto de sus decisiones de la política del Gobierno así como con la expresa prohibición de que ningún integrante de las
Administraciones Públicas tenga acceso directo o indirecto a la financiación
del Banco de España.
¿Garantiza esa reforma institucional del Banco de España el logro del objetivo prioritario de las condiciones de estabilidad, contribuyendo así a la convergencia nominal de la economía española con la Unión Europea, requisito
de su convergencia real? La respuesta a esa pregunta decisiva cuenta con un
intérprete obligado: el propio Banco de España que ha tratado de ofrecerla
en los propios documentos de la institución y en las comparecencias de su
Gobernador en las Cortes. Como ha afirmado, con razón, Raimundo Ortega 99,
esa respuesta puede resumirse en la existencia de una afirmación básica reiteradamente realizada en todas las valoraciones de sus tareas por el Banco de
España y en el cumplimiento de un conjunto de condiciones de las que depende
el asentamiento efectivo de la estabilidad de precios. Afirmación básica: la
independencia del Banco de España no es una panacea para lograr la estabilidad. Los males de la inflación diferencial no se remediarán si la sociedad no
apoya y hace suyo el valor de la estabilidad monetaria y se convence de que los
beneficios a largo plazo derivados de la misma son superiores con mucho a los
99
Vid., su trabajo: «La Autonomía del Banco de España: ¿un empeño imposible?», publicado
en Cuadernos de información económica, n.º 96, 1995, pp. 32 y ss.
169
costes que su logro pueda suponer a corto plazo. En palabras del Gobernador
del Banco de España: «Para que el banco central autónomo tenga éxito en esta
tarea es necesario que la sociedad le respalde en el convencimiento de que la
inflación no resuelve los problemas sino que los agrava, de que la inflación es
un gran engaño que devora los ahorros de las familias, aumenta las desigualdades, perturba la asignación de los recursos productivos, acentúa las fluctuaciones de la producción y el empleo y, en nuestro caso, obstaculiza la deseada
integración en el área europea de estabilidad y para que el respaldo nacido de
esa convicción sea eficaz es preciso que se exprese en el comportamiento de
los agentes económicos, privados y públicos, cuyas decisiones afectan, contribuyen o acompañan al objetivo de la estabilidad» 100.
La autonomía del Banco de España solo podrá reforzar eficazmente la necesaria política de estabilidad y, con ella, la convergencia real de la economía
española con la Unión Europea si se cumplen cinco condiciones 101 fundamentales:
1.ª Condición previa: Contar con una política presupuestaria que permita una «mezcla» eficiente con la política monetaria y no deje a ésta en una
soledad costosa e ineficiente para lograr la estabilidad económica. Como ha
afirmado el Gobernador del Banco de España: «El ajuste fiscal tiene una gran
importancia desde el punto de vista de la política monetaria. A largo plazo, el
mantenimiento de déficit elevados y autoalimentados por una carga financiera
creciente acaba siendo incompatible con las políticas monetarias de estabilidad. En horizontes más cortos, la persistencia de fuertes déficit públicos echa
una carga excesiva sobre las políticas monetarias de estabilidad y conduce a
elevaciones de los tipos de interés que imposibilitan una expansión sostenida
de la economía. El ajuste fiscal es imprescindible para desarrollar una combinación adecuada de las políticas monetaria y fiscal y ganar credibilidad ante
los mercados, jueces fríos y, a menudo, certeros de la evolución y perspectivas
de las economías» 102.
2.ª Para la consecución del objetivo de la estabilidad de precios reviste una
gran importancia la estabilidad del tipo de cambio cuya fijación, según la Ley
de Autonomía y los compromisos de Maastricht, es competencia del Gobierno.
En el marco de la formulación de los objetivos monetarios del Banco de España, el compromiso con la estabilidad cambiaria se entiende como el resultado
de un conjunto de políticas económicas orientadas a la convergencia con las
economías más estables de la Unión Europea. Es evidente que la autonomía
del Banco de España puede verse limitada y sus posibilidades para alcanzar la
estabilidad de precios reducidas en el caso de que España utilizara la política
100
Vid., «Presentación por el Gobernador del Banco de España, ante la Comisión de Economía del Congreso de los objetivos de la política monetaria para 1985», publicada en Boletín
económico del Banco de España, diciembre, 1994, p. 14.
101
Las cinco condiciones expuestas en el texto varían las propuestas en el trabajo de ORTEGA,
R. (vid., supra nota 52). Son coincidentes las tres primeras, no la cuarta y quinta.
102
Vid., «Presentación por el Gobernador...», op. cit., supra nota 52, p. 12.
170
cambiaria para compensar las deficiencias registradas en otras políticas económicas o sustituir, con la depreciación de la peseta, la ausencia de medidas
estructurales en campos decisivos de la actividad económica.
3.ª La política de reducción de la inflación y la mejora de las posibilidades
de desarrollo de la economía española debe contar, según subraya el Gobernador del Banco de España, con la realización de «las denominadas reformas
estructurales, expresión que siempre corre el riesgo de convertirse en una referencia ritual y de dudoso contenido pero que, en la realidad, oculta, en la mayoría de los casos, la conveniencia de adoptar medidas de signo liberalizador
frente a intervenciones excesivas o innecesarias, posiciones monopolísticas o
restricciones gremiales cuyo resultado habitual es el encarecimiento de los
bienes y servicios y el desaliento de la inversión, el avance tecnológico y el
empleo» 103.
4.ª Condición destacada para que se mantenga la desaceleración de la inflación —y para favorecer la creación de empleo— según ha acentuado en
distintas oportunidades el Banco de España y, con especial insistencia, su Gobernador al presentar los objetivos de la política monetaria para 1995, es la
moderación de las rentas salariales tardíamente iniciada en España en 1994 y
cuya continuidad debe ser asegurada así como la flexibilización del mercado
de trabajo: «España —ha subrayado el Gobernador del Banco de España—
solo podrá hacer frente a los nuevos retos de la competencia internacional,
crear empleo a un ritmo adecuado y mejorar la retribución real del trabajo si
genera y atrae inversión, no sustituye en exceso trabajo por capital, desarrolla
actividades con valores añadidos superiores a los actuales, mejora la calidad y
el nivel tecnológico de su capital físico o aumenta la cualificación de su fuerza
de trabajo y acepta la movilidad resultante de la transformación necesaria de
su estructura productiva. Para todo ello son necesarias tanto la moderación en
el avance de los salarios monetarios como una mayor flexibilidad del mercado
de trabajo en el marco de unas mejores relaciones industriales» 104.
5.ª Sólo en el marco del conjunto de las existentes condiciones anteriores
encuentra su sentido la definición de una política monetaria cuyos objetivos
se definan en términos de una tasa de inflación para un horizonte apropiado
y a medio plazo, que sitúe la evolución de los precios españoles en la senda
de convergencia con el área de estabilidad europea. Ello supone colocar, de
manera gradual y estable, la tasa de inflación, medida por el IPC, por debajo
del 3 por 100 a lo largo de los tres próximos años. Para apreciar ese comportamiento de la economía se utilizarán un conjunto amplio de indicadores
que permitan vigilar la marcha de la estabilidad económica deseada: tasa de
inflación atendiendo al IPC y sus componentes y a otros índices (precios industriales, precios percibidos por los agricultores, valor unitario del comercio
exterior, evolución de los salarios, costes unitarios del trabajo, márgenes empresariales, presión de la demanda y cuentas exteriores así como de la política
103
104
Vid., «Presentación por el Gobernador…», op. cit., p. 8.
Vid., «Presentación por el Gobernador…», op. cit., pp. 7-8.
171
fiscal). Todas estas variables contribuirán a mantener una vigilancia constante
de la inflación y de sus perspectivas a medio y largo plazo y a evitar reacciones
de la política monetaria, tanto retrasadas como precipitadas, que pudieran
carecer de justificación. A esa valoración de la política monetaria deberá contribuir también el análisis de otros indicadores: configuración de la curva de
rendimientos y de los diferenciales de los tipos de interés con otros países que
ayudan a conocer las expectativas de los mercados.
El hecho de que la inflación constituya, a medio y largo plazo, un fenómeno
básicamente monetario, obliga a añadir, a los indicadores anteriores, el comportamiento de la cantidad de dinero. Ese había sido el proceder tradicional
de la política monetaria del Banco de España que venía definiendo sus objetivos, desde 1978, en términos de un agregado considerado como dinero o como
expresión básica de la liquidez en manos del público. Esa estrategia suponía
que la demanda del público de la magnitud considerada como dinero respondía a una función estable de un conjunto de variables (renta real, precios y
tipos de interés) y que el Banco de España podía controlar y afectar razonablemente al comportamiento del gasto nominal del público en bienes y servicios
a lo largo del tiempo mediante su actuación sobre la magnitud considerada
como dinero. Ese esquema de la política monetaria española obligó a ampliar
el conjunto de activos considerados como dinero por la utilización del público de los mismos, que terminó concretando en los activos líquidos en manos
del público (ALP) la magnitud objeto del control monetario. Sin embargo, los
movimientos de esta magnitud ampliada —ALP— se han visto profundamente
afectados en su significación precisa por la liberalización de los tipos de interés, la liberalización creciente de los movimientos de capitales y la globalización de los mercados financieros. De este modo los movimientos observados
en los agregados monetarios ha oscurecido el significado de sus variaciones
sobre el comportamiento del gasto nominal del público en bienes y servicios,
obligando a interpretar los movimientos de una magnitud consideraba como
dinero para obtener una aclaración de su significado. Este problema universal
ha llevado a distintas soluciones por los bancos centrales para evitar que las
desviaciones de la magnitud considerada como dinero —en España, los ALP—
llevase a inspirar decisiones monetarias erróneas para orientar el gasto nominal del público en bienes y servicios. Esa misma oscuridad interpretativa afecta a otros agregados monetarios, incluso en mayor medida que a los ALP (M0,
M1, M2). La decisión tomada por la nueva política monetaria del Banco de
España ha consistido en abandonar la fijación de sus objetivos en términos de
ALP y restantes agregados monetarios representativos de la magnitud dinero.
Sin embargo, todos los agregados monetarios se utilizarán como indicadores
por el Banco de España, concediendo a los ALP el carácter de indicador privilegiado capaz de contribuir a una valoración de la situación y perspectivas
de la inflación en el país Los estudios del Banco de España sitúan, a largo plazo, el crecimiento de ALP por debajo del 8 por 100 como valor coherente del
comportamiento deseado de la inflación. A más corto plazo, las desviaciones
de los ALP por encima de esa tasa de crecimiento no señalan, necesariamente,
172
un aumento peligroso del gasto y la inflación pero sí deben utilizarse como
indicadores de alerta, lo que exige vigilar e interpretar sus desviaciones para
realizar un diagnóstico de la situación y actuar en consecuencia. Asimismo se
utilizarán como indicadores relevantes de la política monetaria el crecimiento
del crédito interno (a los sectores privado y público) y las variaciones de los
activos exteriores netos impulsores del crecimiento de la liquidez.
Partiendo de los objetivos e indicadores de la política monetaria que se han
expuesto y del esquema complejo de análisis al que obliga su interpretación,
las decisiones finales de la política monetaria se instrumentarán por los procedimientos habituales que viene utilizando el Banco de España para regular las
condiciones de oferta de liquidez de base del sistema monetario.
Esa presentación de las tareas prioritarias de la estabilidad de precios, desde
la perspectiva a que obliga a entenderlas la concesión de la autonomía al Banco de España para su realización efectiva, es la que revela el campo complejo
al que deben extenderse las decisiones económicas y las importantes reformas
de fondo que reclama el logro de sus propósitos, sin cuya disponibilidad será
imposible lograr la pretendida estabilidad de precios y conseguir la convergencia nominal y real de la economía española con las de la Europa comunitaria.
Permítaseme insistir sobre estas afirmaciones.
Ante todo, para posibilitar la necesaria estabilidad de precios en España es
preciso destacar lo obvio que, por su carácter, corre siempre el riesgo de su
olvido. Atribuir a la política monetaria tan sólo, nacida de la autonomía del
Banco de España, la exclusiva responsabilidad de estabilizar los precios, constituye una imputación irresponsable. La responsabilidad de las tareas de la
estabilidad de precios reside en la sociedad que la precisa y en el sentimiento
compartido de los crecidos costes que ocasiona la inflación que la impide. La
larga vigencia del modelo castizo ha creado en España unas tendencias al desequilibrio y a la inflación poderosamente arraigadas en la cultura de los agentes económicos (empresas, familias y gobierno) e incorporadas a las deficiencias estructurales de la economía. Los fracasos en los intentos de accesibilidad
de nuestra economía a unos precios estables y la lucha, perdida tantas veces,
con la inflación, encuentran su causa más eficiente en las dudas permanentes
de nuestra sociedad y de nuestra política económica en la propia deseabilidad
del objetivo de conseguir unos precios estables para cuya implantación carecíamos de las instituciones con las que lograrlo. Seria un grave error creer que
podemos improvisar unas instituciones estabilizadoras con el solo apoyo de su
simple definición legal. O las instituciones se basan en la conciencia colectiva
del servicio a los objetivos que pretenden o la defensa de esas finalidades por
las instituciones creadas enfrentará a éstas, todos los días, con la debilidad
de sus apoyos sociales. Traducida al campo de la autonomía del Banco de
España esa afirmación significa que, sin un consenso social suficiente sobre la
importancia de preservar la estabilidad económica, nuestro Banco Central no
podrá perseguir, con independencia y autonomía, el fin prioritario que la Ley
le adjudica de estabilizar los precios españoles. Es evidente que la cultura de la
173
estabilidad sobre la que se fundamenta la política económica de la lucha contra la inflación no puede improvisarse en un país que no la ha adquirido a lo
largo de su historia pero no es menos cierto que la España de hoy, integrada en
la Unión Europea como vía a su desarrollo económico, viene obligada a forzar
su aceptación y aprendizaje de la estabilidad si quiere lograr la convergencia
real de su producción y renta con la de los países comunitarios 105.
En segundo lugar, la política de estabilidad reclama la atención a las condiciones de las que depende la eficacia de las medidas de política monetaria y
la primera de esas condiciones es la antes enunciada de contar con la colaboración de la política presupuestaria. Nuestra experiencia reciente de los indicadores de convergencia nominal denuncia que la debilidad más escandalosa
de nuestra política macroeconómica de estabilidad ha residido en la combinación inadecuada de las medidas de política fiscal y política monetaria. Combinación impedida siempre en sus dosis correctas por la soledad en la que la
política presupuestaria ha dejado a la política monetaria, condenando al país
a un sacrificio de su estabilidad o a la consecución de resultados muy pobres y
costosos. No puede extrañar tampoco que, por este motivo, el Gobernador del
Banco de España haya dirigido sus advertencias más reiteradas y dramáticas a
lo que él denomina el ajuste fiscal necesario. Pues bien, ese ajuste de la política
presupuestaria resultará imposible sin realizar reformas de fondo que posibiliten su presencia. En efecto —y como se ha expuesto anteriormente— el modelo castizo de nuestra Hacienda Pública —que dominaría la concepción del
presupuesto, gastos e ingresos públicos desde la reforma moderada de 1845—
no ofreció el apoyo preciso para disponer de unas instituciones fiscales capaces de asentar la disciplina del gasto público y la suficiencia y flexibilidad del
sistema tributario con lo cual nos hemos encontrado con que, al llegar la democracia, los comportamientos de la Hacienda Pública manifestaran la omnipresencia de un déficit en todos los años vividos desde la etapa de la transición
y con el actual crecimiento explosivo de la deuda pública. Hoy sabemos que
la voluntad política, proclamada en cada ejercicio presupuestario para reducir
el gasto público, no constituye sino el abuso reiterado de una retórica estéril
y que la única solución del permanente problema del déficit público español
y el aumento de su deuda, resultará imposible si las instituciones y procedimientos presupuestarios que lo impulsan no se reforman. Sabemos, también,
que las medidas restrictivas para reducir el déficit deben orientarse hacia la
limitación del gasto público y no hacia el aumento de la imposición y que padecemos la presencia de tres pasivos estructurales cuya permanente reducción
105
Ese aprendizaje no es fácil. La inexistencia de una cultura de la estabilidad de precios y la
poca apreciación ciudadana por el mantenimiento del valor del dinero dificultan la aceptación de
la independencia del Banco Central y su servicio a la tarea prioritaria de la estabilidad de precios.
Una muestra de la dificultad latina de ese aprendizaje de la estabilidad es la que ha mostrado la
reciente e interesante controversia entre el consejero del Banco de Francia, Jean Boissonnat y
Philippe Séguin, Presidente de la Asamblea Nacional francesa y que ha discurrido en el diario
francés Le Monde (21, 22 y 26 de abril de 1995). Polémica recogida en Cuadernos de Infomación
Económica, n.º 97-98 (abril-mayo, 1995), pp. 165 y ss.
174
constituye un comportamiento vital para aliviar el déficit público. Conocemos,
así, que es indispensable reducir el fraude fiscal situado en un 5 por 100 del
PIB según las estimaciones más conservadoras. Sabemos que es preciso evitar
el incrementalismo en la elaboración de los presupuestos que afianza y amplia
el crecimiento del gasto en cada ejercicio, conocemos que la descentralización
territorial del gasto público (y no de la imposición) contribuyen a duplicar
partidas de gasto y a propiciar el gasto y el déficit público.
Es esa experiencia vivida la que apunta a las reformas estructurales necesarias de nuestra política presupuestaria para reducir déficit público y deuda
y que deberían discurrir en dos direcciones: 1.ª En el remedio, con reformas
programadas, de los tres defectos estructurales que perpetúan y amplían el
déficit público antes aludido, y 2.ª Variar la restricción laxa del presupuesto
español que arranca de los defectos que plagan la forma de elaboración del
presupuesto (con la presencia multiplicada de los créditos ampliables, los créditos que generan determinados ingresos, la utilización abusiva de los créditos
incorporados de ejercicios anteriores, las transferencias de crédito, alterando
su finalidad inicial). Laxitud presupuestaria presente, asimismo, en la fase de
discusión y aprobación del presupuesto en las Cortes (con la presencia de delegaciones al poder ejecutivo que arrancan de los supuestos anteriores y el
abuso de los suplementos de crédito y créditos extraordinarios) y laxitud final
en la ejecución del presupuesto que motiva la discrepancia continuada entre
autorizaciones de gasto y gastos efectivamente realizados en los cinco últimos
ejercicios que se sitúan en el 25 por 100.
No puede extrañar que esta laxitud presupuestaria, que domina en todas
las fases del ciclo vital del presupuesto, sitúen al presupuesto español entre
los más defectuosos de los países comunitarios al apreciar su laxitud según la
estimación de van Hagen 106.
Reformar esa situación del presupuesto español obliga a plantear cambios
fundamentales en la Ley General Presupuestaria de 1977, variaciones en su
contabilización y mejoras definitivas en la información que el presupuesto suministra, información tan abundante hoy en documentos como escasamente
transparente para conocer y evaluar las partidas presupuestarias que definen
su estrategia.
La situación presupuestaria española y el ajuste fiscal necesario acotan un
campo de reformas de fondo sin cuya práctica será imposible lograr la convergencia nominal y real de la economía española con las de los países de la
Unión Europea. Conceder autonomía al Banco de España, responsabilizándole de la estabilidad de precios sin practicar el ajuste de disciplina presupuestaria, equivale a encomendarle una tarea imposible y, lo que es peor, obligar al
Banco de España a una querella continua con la denuncia reiterada, impopu106
Vid., op. cit, supra nota, 44. Este trabajo de Von Hagen se ha aplicado al caso de la Hacienda Pública Española y se ha actualizado y extendido por GONZÁLEZ PÁRAMO, J. M., «Presupuestos
generales del Estado para 1995: el difícil anclaje de la credibilidad presupuestaria», Cuadernos de
información económica, n.º 91, 1994, pp. 16 y ss.
175
lar y estéril de la falta de colaboración de la política presupuestaria a las tareas
de la estabilidad de precios 107.
Uno se pregunta ante esta situación inexplicable (reforma del Banco de España con la Ley de Autonomía, carencia de una reforma estructural de la política presupuestaria) por la lógica a que pueda responder este desequilibrio escandaloso. Quizás no se encuentre otra explicación plausible de esta paradoja
que la de buscar un responsable de la estabilidad de precios, sin desearla en el
fondo, para seguir practicando una política presupuestaria que permita seguir
gastando para gobernar sin gravar, reclamando la sola responsabilidad de la
política monetaria en la inestabilidad de los precios.
Esa situación de déficit público permanente, asociada a la continuidad de
la inflación diferencial española, explica la divergencia de los tipos de interés
españoles y comunitarios que constituye el cuarto de los criterios de divergencia nominal que recoge el Cuadro n.º 1 y que condiciona la marcha de las
inversiones privadas y el mayor coste de las inversiones públicas, dificultando
así el desarrollo de la economía española y su proceso de convergencia real
con la Europa comunitaria.
Para la consecución del objetivo de la estabilidad de precios, la política monetaria debe contar, también, con la propia estabilidad del tipo de cambio de
la peseta, cuya fijación es competencia del Gobierno. El Banco de España,
como se ha indicado anteriormente, entiende que el compromiso de la estabilidad cambiaria debe ser el resultado de un conjunto coherente de políticas
económicas orientadas a la convergencia con las economías más estables de
Europa. Tendencias depreciadoras del tipo de cambio —situadas más allá de
las fluctuaciones transitorias del mismo— constituyen un indicador de la conveniencia de adoptar políticas de signo más restrictivo. Esta condición revela
las posibles limitaciones de la política monetaria si el Gobierno no cooperara
con las restantes decisiones de las que depende la política de estabilidad que el
mantenimiento de un tipo de cambio realista de la peseta necesita y, más aún,
si la alternativa de la devaluación del tipo de cambio se utilizara como medida
compensatoria para obviar las reformas estructurales de las que depende la
estabilidad de precios y la del propio tipo de cambio.
107
Sin duda, el problema más aludido en todas las intervenciones del Gobernador del Banco
de España, como condicionante de la política monetaria de estabilidad, es el comportamiento de
la política presupuestaria. La existencia de un déficit público continuado y la falta de reformas
institucionales que disciplinen el crecimiento del gasto e impidan la elevación del déficit público,
están en el fondo de la ausencia de una política presupuestaria y de las dificultades de la política
monetaria en nuestro país.
Anibal Cavaco Silva, con motivo de su ingreso como Académico de Honor de la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas, insistió en este condicionante de la política presupuestaria a la
política monetaria de estabilidad (Vid., CAVACO SILVA. A.: Combinación de políticas de estabilización
en un marco de integración: la experiencia portuguesa, Discurso de ingreso en la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas, Madrid, 1994). Creo que es una opinión acertada y relevante la que
Cavaco sostiene al afirmar que la mayor independencia y autonomía de un flanco central es la que
le concede un presupuesto riguroso y bien ejecutado. Algo de lo que carecemos en España.
176
La experiencia de la convergencia nominal de la estabilidad de precios ha
probado, en el caso de la economía española, la importancia que reviste junto a
la combinación adecuada de política monetaria y presupuestaria, el funcionamiento eficiente de los mercados bajo los principios de liberalización y competencia de sus transacciones. El capitalismo corporativo español ha constituido
un componente fundamental del modelo castizo cuya reforma constituye una
condición decisiva para el funcionamiento de una economía abierta y para el
asentamiento de una estabilidad de precios indispensable para sobrevivir en el
espacio europeo. La liberalización de la economía y la expansión de las fuerzas
del mercado han avanzado, desde nuestra integración en la Unión Europea, por
la exigencia de cumplir con la armonización del marco regulatorio europeo, que
ha condicionado las reformas de nuestra legislación. Pero ese avance de la liberalización y la competencia ha sido desigual e incompleto. El Banco de España
ha insistido, con razón, como se ha indicado, en la necesidad de completar la
agenda reformadora española incorporando los cambios estructurales que precisan los mercados de bienes y, más aún, los de servicios que aún viven al margen de la competencia, si es que deseamos contar con una inflación europea.
Se ha afirmado, con fortuna y con verdad, que las dos propiedades más
destacadas de nuestra inflación son las que se derivan de su doble carácter
diferencial (con la de los países de la Unión Europea) y dual que registra el
comportamiento diferente entre el componente de los precios de los servicios
y de los bienes comercializables de la industria. Esa dualidad está causada,
como han probado elocuentemente los informes del Tribunal de Defensa de la
Competencia 108 por la capacidad de ciertos y fundamentales servicios de trasladar a sus precios aumentos de coste, con independencia de su productividad,
contando con el dominio de estos sectores de sus mercados, cerrados a la comercialización exterior y la competencia interna y externa. Un comportamiento que afecta a todas las economías europeas pero, con especial intensidad, a
la española cuyos crecimientos de precios en el sector servicios discurren con
valores superiores a la media comunitaria. Los efectos de ese comportamiento
no solo son un motor de la inflación sino que se dispersan en distintas direcciones y todas ellas negativas, como han subrayado Miguel Ángel Fernández
Ordóñez y Carlos Ocaña 109 pues dañan la competitividad de la industria, reducen la eficiencia económica y limitan las posibilidades de empleo.
Por todos esos motivos, las reformas estructurales tendentes a implantar la liberalización y la competencia en los mercados de servicios constituyen un cambio estructural de la mayor importancia al servicio de la convergencia nominal y
real de la economía española con las de los países de la Unión Europea. Esta po108
Vid., TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA, Remedios políticos que pueden favorecer la libre
competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios, Madrid, 1994, e Informe
sobre el libre ejercicio de las profesiones: propuesta para adecuar la normativa sobre las profesiones
colegiadas al régimen de libre competencia vigente en España, Madrid, 1992.
109
Vid., FERNÁNDCZ ORDÓÑEZ, M. Á.; OCAÑA, C., y PÉREZ DE TUDELA: «Un balance de liberalización
de los servicios», trabajo publicado en Papeles de economía española, n.º 62, 1995.
177
lítica de reforma estructural del sector servicios cuenta con una excelente guía
para su realización, diseñada por el Tribunal de Defensa de la Competencia,
tanto en los criterios que deben inspirar su estrategia general 110 como en los sectores que deben atraer la atención prioritaria de la reforma. Las listas ofrecidas
por el Tribunal de Defensa de la Competencia han seleccionado los principales
sectores que deberían polarizar la atención social y política: el de los transportes
(con logros importantes bajo la inspiración de los informes y propuestas del Tribunal de Defensa de la Competencia en el transporte aéreo pero con reformas
pendientes, denunciadas por el Tribunal, en el transporte ferroviario), en las telecomunicaciones (con el adelanto logrado del proceso de liberalización instado
por la política de la Unión Europea, merced al impulso del Tribunal, pero con
decisiones pendientes aún de ejecución), en el sector de la energía eléctrica (en
que se cuenta ya con la Ley del Sector Eléctrico cuyo desarrollo es indispensable
así como la revisión de los procesos de concentración del sector), en el mercado
del suelo (la reforma más urgente, importante y pendiente de realización), en el
sector de las profesiones (reforma aplazada en 1992 y que no ha conseguido formulación legal precisa ni menos aún su aplicación efectiva), en los monopolios
locales (en los que no se ha logrado remover los obstáculos de ciertos servicios a
la competencia como los funerarios o los de transporte urbano), en el del comercio (en el que no sólo no se ha extendido la liberalización y la competencia sino
que se ha retrocedido en aspectos fundamentales como el de los horarios comerciales y la restricción a la implantación de nuevas grandes superficies) y en otros
sectores (entre los que destacan las farmacias, puertos, cines y distribución de
carburantes) que el Tribunal de Defensa de la Competencia tiene en estudio.
Aunque los cambios en las ideas sobre la necesidad de liberalizar los mercados de servicios e instaurar las condiciones de una mayor competencia hayan
ganado presencia en la sociedad española en los últimos años, es lo cierto que
solo unos pocos cambios se han llevado a la práctica. La reforma estructural
del sector servicios está, en su mayor parte, por hacer y sin su realización la
convergencia nominal y real de la economía española con la economía europea resultará imposible.
Excluido de los criterios de convergencia nominal de Maastricht y muchas
veces propuesto, figura el indicador comparado de las tasas de paro que manifiesta la divergencia más acusada, más permanente y más grave de la economía española con la comunitaria, según se expuso anteriormente. Un indicador que ofrece una evolución divergente en sus valores con los que registra
la marcha del PIB por habitante, lo que en principio reclama explicaciones
adicionales de ese comportamiento.
Esta afirmación tiene que ser bien entendida porque el crecimiento del empleo tiene que basarse siempre en una condición necesaria: la intensificación
110
Lineas de política económica general sobre la defensa de la competencia expuestas en los
informes del Tribunal. Vid., «Remedios políticos…», op. cit., supra nota 65, Capítulo 3 («Criterios
para diseñar las políticas de liberalización», pp. 35 y ss) y Capítulo 4 («Recomendaciones generales», pp. 45 y ss).
178
de la tasa de desarrollo de la producción. Sin un ritmo de desarrollo económico sostenido y próximo a la tasa de desarrollo potencial de la economía,
no cabe esperar un aumento del empleo. Quiere ello decir que el carácter del
empleo como variable derivada obliga a partir del desarrollo de la producción
como una condición necesaria. De ahí que deba colocarse un acento de importancia sobre las condiciones de las que depende el desarrollo de la producción
y de la inversión cuya vigorización es indispensable para favorecer el empleo
en nuestra sociedad. Es evidente que, entre estas condiciones para el aumento
de la inversión, figuran las ya expuestas y que se refieren a la mejora de los indicadores de la convergencia nominal: sin una mayor estabilidad de precios no
será posible crear el marco necesario para esperar un aumento de las inversiones; sin una combinación adecuada de política presupuestaria y monetaria el
logro de la estabilidad resultará imposible y el riesgo de la inflación se acusará
sobre los procesos de inversión; sin unos tipos de interés menores no se posibilitarán las mayores inversiones privadas y públicas; sin una política fiscal
que propicie el aumento del ahorro no contaremos con la base precisa para
fortalecer las inversiones y ese aumento del ahorro reclama una reducción del
déficit público y un estímulo del ahorro familiar y empresarial que debe provenir de medidas de política tributaria. A la creación de ese clima propicio para
la inversión y el desarrollo económico debe contribuir también, como se ha
expuesto, una política del tipo de cambio realista y estable fundamentada en la
propia estabilidad de la economía. Las reformas estructurales de los mercados
de servicios constituyen, asimismo, un fundamento necesario para acrecer la
competitividad de la industria, mejorar la eficacia de la economía, aumentar
las posibilidades de su crecimiento y reducir la tasa de inflación.
Esa estrategia condicionante de la expansión de la producción y la derivada
del empleo deben completarse con la ya expuesta en la primera parte de este
trabajo, consistente en favorecer las inversiones en capital humano y tecnológico, lo que acentúa la importancia crítica de las inversiones en educación,
actividades en I+D orientadas a generar innovaciones propias y, sobre todo,
las tendentes a conseguir la asimilación y adaptación de las logradas en países
más desarrollados que el nuestro que acentúen, particularmente, las que afectan a los procesos más que a los nuevos productos. Añadir a esas inversiones el
mantenimiento de las públicas que favorezcan las infraestructuras constituye,
asimismo, una parte de esa estrategia condicionante del desarrollo de la economía que añade un plus de productividad y posible expansión del producto.
Esa estrategia del desarrollo de las inversiones debería beneficiarse de una política regional más beligerante que la actual procedente de la Unión Europea
para fomentar y ayudar a su realización.
Todas esas condiciones constituyen datos de partida necesarios para crear
empleo en cuanto favorecen el desarrollo de la producción y las inversiones
pero no constituyen condiciones suficientes para reducir los indicadores de
divergencia del paro. Existe un conjunto adicional de variables de las que la
desocupación depende y cuya presencia explica la enorme divergencia existente entre el indicador del paro y del PIB por habitante entre España y la Unión
179
Europea. Ya se han mencionado anteriormente las que se refieren a la población activa: su intenso crecimiento proveniente de la burbuja demográfica de
la población joven, efecto lejano del aumento de la natalidad de los años sesenta y, por otra parte, la irrupción de la mujer en los mercados de trabajo desde
finales de los años setenta. Por otra parte, no puede ignorarse que el paro de
larga duración y el de ciertos colectivos marginales plantea problemas específicos que reclaman explicaciones y medidas adicionales para su reducción.
Factor decisivo de esa disparidad entre aumentos de inversiones y producción
y crecimiento del empleo es el cambio tecnológico que se manifiesta en requerimientos cada vez menores de trabajo por unidad de producto y que plantean,
en todo caso, el problema de la adecuación de los conocimientos de la mano
de obra para atender a la demanda de trabajo. Adicionalmente, la ocupación
viene condicionada por el comportamiento del coste de uso del trabajo cuyos
tres componentes, reiteradamente aludidos con anterioridad, salarios, costes
laborales no salariales y costes laborales implícitos, dependen de la rigidez e
inadecuación del mercado de trabajo español cuya reforma y aplicación condiciona severamente las oportunidades de empleo.
La contemplación de las condiciones de empleo y el paro, a partir de la exposición anterior, es la que delimita las posibilidades y las medidas de la política
dirigida a elevar la ocupación y reducir el paro en nuestra sociedad. Esa política,
según las opiniones dominantes, debería orientarse en tres direcciones:
1.ª En el aumento del PIB y de las inversiones que posibiliten su desarrollo. Sin asentar el cumplimiento de las condiciones de la convergencia nominal
no será posible crear el marco del que depende el desarrollo de las inversiones.
Exigencia que concede toda la importancia que realmente tienen a las reformas estructurales del sector público para definir una política presupuestaria
que permita cooperar con la política monetaria en una combinación eficiente
para contribuir a la estabilidad de la economía, a la fijación de un tipo de
cambio realista de la peseta y a las reformas estructurales de los mercados de
servicios. A esos condicionantes de la inversión y del crecimiento del producto
es preciso añadir, como factor adicional, el estímulo de las inversiones, al que
nos hemos referido, en activos intangibles (educación, actividades en I+D que
favorezcan las innovaciones tecnológicas y la asimilación de las producidas en
otros países) y las inversiones públicas en infraestructuras, condicionante de
la intensificación del desarrollo en una economía.
2.ª Las políticas de formación profesional, tanto ocupacional como continua, deben constituir un componente prioritario de las políticas de empleo.
La alta rentabilidad de estas inversiones es algo que ha probado la moderna
literatura disponible, siempre que se atienda más a su programación cuidadosa que a la cuantía de los gastos en que se manifiesta y concediendo la debida prioridad, que la experiencia avala con gran fuerza, a la formación en
el seno de las empresas. Los defectos de la política de formación profesional
en España otorgan a la corrección y mejora de esta política una importancia
prioritaria.
180
3.ª Las necesarias reformas en el mercado de trabajo. Nos hemos referido en
varias oportunidades, a lo largo de la exposición anterior, a la regulación existente del mercado de trabajo y a sus consecuencias sobre la inflación, el empleo
y la competitividad de la economía. Se han expuesto los rasgos a que responde el
modelo castizo de relaciones laborales, afirmado durante el régimen autoritario
del franquismo e incompatible con el modelo de economía abierta y los principios de la democracia política. Una incompatibilidad que parecía favorecer
su reforma. Sin embargo, los componentes fundamentales de la regulación del
modelo castizo de relaciones laborales se incorporaron al comportamiento del
mercado de trabajo en la democracia, evaluándose como privilegios heredados
por el acrecido poder de los sindicatos, lo que no fue capaz de cuestionar el
nuevo orden democrático del país. Esto es: el poder sindical entendió que había
que mantener la estabilidad del empleo (a través del carácter indefinido de los
contratos de trabajo), la limitación y desconfianza frente al empleo temporal y
aumentar las prestaciones sociales de un Estado de Bienestar que habían adquirido ya cierta importancia al llegar la transición democrática.
Desde estas bases, ganadas por la herencia del modelo castizo, la presión sindical se orientaría en tres direcciones: aumentar el poder de los sindicatos en
la empresa, lograr fuertes incrementos salariales que superaran y previnieran
el crecimiento de la inflación del pasado y una ampliación de los «mecanismos
de voz», en este caso sindicales, en la vida social y política. Estas actitudes
sindicales en el contexto de la grave crisis económica, iniciada por el shock
petrolífero de 1973, que había llegado a nuestro país en 1975, produciría el
que se ha calificado por Carlos Sebastián 111 como shock salarial (esto es: nada
menos que un 41,7% de aumento en el salario real entre 1974 y 1981), que
superaría en entidad al propio shock petrolífero (con un aumento del precio
real del petróleo entre esas mismas fechas del 25,2%). Por otra parte, los costes
laborales no salariales, representados por las cotizaciones empresariales de la
seguridad social, crecieron con especial intensidad en la década crítica (197585), llegando a representar, en esta última fecha, el 25 por 100 de la remuneración de los asalariados a partir del 19 por 100 en 1975. Los costes laborales
implícitos (limitaciones impuestas a las empresas que las impiden utilizar de
forma óptima el factor trabajo) se situaban en niveles muy elevados, debido a los crecidos costes del despido que sumaban los de las indemnizaciones
(situadas entre las más elevadas de la OCDE) y los de tramitación judicial y
autorización administrativa que aumentaban muy apreciablemente los costes
totales por despido reforzando la rigidez del empleo.
La experiencia de la crisis económica, que dominaba a la llegada de la transición democrática y que se manifestaba a través de sus tres indicadores más
significativos (una tasa de inflación de dos dígitos, un aumento significativo y
constante de la tasa de paro y una caída continuada del empleo así como un
aumento del déficit de la balanza de pagos que acumulaba una deuda externa
111
Vid., op. cit., nota 8. p. 347.
181
de más de 12.000 millones de dólares en 1977) hizo inevitable la práctica de
una política de ajustes convertida, en 1977, en una prioridad irrenunciable de
la economía española. Fue esa política de ajustes de la crisis económica la que
intentó llevarse a cabo en los Pactos de la Moncloa. Como indicaba el texto
que contenía sus criterios orientadores, la reforma en el mercado de trabajo
constituía una parte fundamental de su contenido. Esos criterios de reforma
debían incorporar dos cambios fundamentales: la moderación salarial, de una
parte, y, de otra, la adecuación del modelo de relaciones laborales a las exigencias de una economía abierta y competitiva. Para afrontar el primer problema
se proponía que los salarios adecuasen su marcha a la inflación prevista y no a
la realizada o histórica. Para el segundo problema, se proponía ampliar el margen de contratación temporal y reducir los costes de despido para las nuevas
contrataciones. La primera de esas propuestas fue aceptada por los partidos
políticos y los sindicatos, lo que quebró espectacularmente el crecimiento de
la inflación. Las propuestas para abordar el segundo y fundamental de los
problemas padecido por el mercado de trabajo, trasunto del modelo castizo
dominante, se pospusieron para tratar de recogerlas en el Estatuto de los Trabajadores que debía elaborarse por el Gobierno.
Esta norma se aprobaría, al fin, en 1980 pero, por desgracia, no supuso,
pese a la racionalidad y mayor claridad de algunas de sus disposiciones, cambio fundamental alguno en los elementos constitutivos del modelo castizo de
relaciones laborales que prolongó su vigencia, con la rigidez en los sistemas
de contratación, subsistiendo las elevadas indemnizaciones por despido y la
limitación de los contratos temporales cuyas consecuencias negativas se agudizaron por la grave crisis económica dominante.
Esas consecuencias negativas de la permanencia del modelo castizo de relaciones laborales se manifestaron, con toda elocuencia, en los niveles de empleo. En efecto, como prueba el Gráfico 5, que muestra la evolución del nivel
de empleo, éste caería de los 12.758.900 trabajadores ocupados en 1975, a los
10.869.300 ocupados en 1985. Un hecho aleccionador que proclamaba dos enseñanzas que no podían ser olvidadas para inspirar cualquier reforma del mercado de trabajo en nuestro país: 1.ª La formidable capacidad de la regulación
castiza del mercado de trabajo existente y del comportamiento de la economía
española para destruir empleos en las etapas recesivas, y 2.ª Que un sistema
de contratación ilimitada, con elevados costes de despido, no constituía garantía alguna para defender la ocupación en etapas críticas. Como ha afirmado
Pilar García Perea 112: «pese a esa legislación protectora del empleo ilimitado,
que caracterizaba al modelo de relaciones laborales, en las etapas recesivas
se producen en la economía española intensas —y, sobre todo, prolongadas—
pérdidas de puestos de trabajo, ligadas al deterioro de las empresas, siendo el
resultado la aparición de un importante volumen de desempleo y la destrucción de una parte sustancial de la capacidad productiva».
112
Vid., «Generación de empleo en España: perspectivas y condicionantes», trabajo publicado
en Economistas, n.º 64, 1995, p. 358.
182
GRÁFICO 5
EVOLUCIÓN DEL EMPLEO
(Ocupados)
(*): 1995 (1.er Trimestre).
FUENTE: EPA (INE).
Fue ese comportamiento del mercado de trabajo, que había precipitado al
nivel mínimo histórico el total de la ocupación en la economía española en la
primera mitad de los años ochenta (ver Gráfico 5), el que llevaría a realizar la
primera reforma en el modelo castizo de relaciones laborales a finales de 1984.
En la práctica de esta reforma influyó, también, el crecimiento de la economía
sumergida a la que empresas y trabajadores acudían para obviar la perturbadora rigidez de la regulación legal de la contratación existente.
Empujada por esas dos fuerzas —la crisis del empleo del año 1984 y la alarmante extensión de la economía sumergida— la reforma del modelo castizo
de relaciones laborales se dirigió hacia la que constituía su línea de menor
resistencia: la desconfianza permanente y de difícil justificación a las severas
limitaciones padecidas por la contratación del trabajo temporal. La naturaleza dinámica de la empresa y las necesidades cambiantes de su organización,
llevaban a rechazar una absoluta inamovilidad laboral, de radical y definitiva
cristalización de las relaciones de trabajo, tanto en su contenido como en sus
condiciones de lugar y tiempo. Como concluía el profesor Montoya Melgar, refiriéndose a esta característica de nuestro modelo de relaciones laborales: «Si
la idea de un poder empresarial, sin límite, es socialmente inaceptable, la idea
de un derecho del trabajador a la inamovilidad absoluta de su puesto laboral
es económicamente indefendible 113.
113
Citado por VELARDE, J., op. cit, supra nota 41, p. 312.
183
A partir de esa concepción más flexible de la contratación laboral discurriría la opción reformadora del mercado de trabajo de finales de 1984. Esta se
realizó por una modificación del Estatuto de los Trabajadores, que ampliaba sustancialmente las modalidades de la contratación temporal no causales
(principalmente, por la figura del contrato temporal de fomento del empleo y
los de formación y prácticas). Esas nuevas fórmulas de contratación laboral
abrían oportunidades nuevas al empleo al evitar los elevados costes de despido
de los contratos ilimitados y al ofertar crecimientos de salarios más moderados. Esas oportunidades de mejorar la ocupación, posibilitadas por las reformas de finales del 1984, iban a ser plenamente aprovechadas por la economía
española cuando ésta, tras la firma del Tratado de Adhesión con la Comunidad
Europea en 1985, inicia el ciclo expansivo que dominará hasta 1991. El Gráfico 5 muestra como, de 1985 a 1991, la economía española crearía 1.740.000
empleos, retomando así a la cifra de ocupación lograda al comienzo de la crisis económica en 1975, que se creía perdida para siempre pero que suponía, en
ese año, una tasa de paro del 15,7 por 100 de la población activa, distante del
4,5 por 100 que esa misma ocupación registraba en 1975.
La reforma laboral de finales de 1984 no constituiría, sin embargo, una respuesta completa a los problemas planteados por la vigencia del modelo castizo
del mercado de trabajo pues evadió el planteamiento de las cuestiones de fondo, dejando intocado el sector dominante de los trabajadores con contrato indefinido, que mantuvieron todas las garantías concedidas por el modelo castizo, asentadas por el franquismo y heredadas y mantenidas por la democracia.
GRÁFICO 6
EVOLUCIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO
(Fijos y temporales)
184
Ahora bien, esa reforma del mercado de trabajo de finales del 1984, pese a no
abordar el cambio profundo necesario en las relaciones laborales, ocasionaría
un conjunto de consecuencias sobre su funcionamiento de la mayor importancia. En primer lugar, la reforma produciría una segmentación del mercado
de trabajo derivada del crecimiento excepcional de la contratación temporal a
partir de la consolidación del proceso recuperador de la economía española en
1987. El Gráfico 6 presenta la partición relativa del mercado de trabajo motivada, básicamente, por la figura del contrato temporal de fomento del empleo
por un máximo de tres años y sin tener que justificar la temporalidad del vínculo. Los valores que alcanzó la ocupación de estos trabajadores, apreciada en
el gráfico 6, representados en el eje de ordenadas de la derecha, sumaban, al
finalizar el año 1991, 3.111.000 trabajadores, frente a los 6.226.100 trabajadores con contrato indefinido, apreciados en el gráfico 6 por los valores del eje de
ordenadas de la izquierda, que registraba, desde 1987, una pérdida de 428.500
empleos con contratación ilimitada. Esa segmentación del mercado de trabajo
se correspondía no sólo con la reforma legal de 1984, sino también con la propia segmentación del comportamiento sindical. Como ha afirmado el profesor
Segura 114, fue el carácter corporativo de los sindicatos la causa de su actuación
dual. En la medida que los parados no pueden sindicarse y que los contratados
temporales presentan tasas de afiliación sindical mínimas, resultaba coherente que los sindicatos defendieran los intereses de quienes tienen un puesto de
trabajo indefinido y que, en consecuencia, presionaran más en favor de la estabilidad en el empleo y el aumento de los salarios y no sobre la flexibilidad controlada y la defensa de los intereses de los parados. Son estos intereses corporativos de los sindicatos los que les han llevado a defender posiciones erróneas
que afirman la evidencia de que el empleo no está relacionado con los salarios
o que la contratación temporal ha reducido el empleo efectivamente creado en
la economía española. Esta actuación sindical reafirma la dualidad del mercado de trabajo con la consecuencia final de que los ajustes de ese mercado
en cantidades (empleo) y precios (salarios) recaen diferencialmente sobre los
dos segmentos de trabajadores que lo integran. Como la determinación de los
salarios se realiza en función de los intereses de los trabajadores con contrato
indefinido que tienen costes mayores de despido que los temporales, si la elevación negociada de los salarios induce a que la empresa tenga que ajustar el
empleo, este ajuste recaerá entre los trabajadores con contrato temporal cuyos
costes de despido son menores. El resultado final es la existencia de un núcleo
de trabajadores con contratos estables y crecimientos salariales garantizados
por la presión sindical desatada sobre los salarios en los convenios colectivos.
Frente a ellos, los trabajadores temporales, carentes de protección sindical de
sus intereses, serán quienes paguen las consecuencias de esta falta de adaptación salarial a las condiciones de la economía con la condena de vivir una
historia laboral de contratos temporales interrumpidos por períodos de desempleo en función de los ciclos económicos de la producción.
114
«La industria española y…», op. cit., supra nota 42, pp. 66-67.
185
En tercer lugar, la segmentación del mercado de trabajo con la existencia de
un amplio y creciente núcleo de contratos temporales, ocasionaba un conjunto
de efectos negativos denunciados insistentemente por la doctrinan 115: la falta
de equidad en el tratamiento de ambos grupos de trabajadores y sus consecuencias en la formación de capital humano, ya que los contratados temporales vendrán obligados a alternar, indefinidamente, periodos limitados de empleo con otros de paro, lo que no avala, ciertamente, la mejora de su formación
en el puesto de trabajo y sus aportaciones a la productividad de la economía.
La segmentación del mercado de trabajo, introducida por su reforma en
1984, iba a mostrar con la recesión de 1992-1993, sus efectos sobre el nivel de
empleo. Como indica el Gráfico 5, la ocupación total cayó, de 1991 a 1993, en
871.900 empleos, situándose así en los niveles alcanzados treinta años antes:
en 1963, lo que suponía elevar la tasa de paro, ante el aumento de la población
activa en ese último ejercicio de 1993, hasta el 21,8 por 100. La segmentación
del mercado de trabajo contribuyó al registro de estos resultados negativos
pues los elevados costes de ajuste de los ocupados con contratos indefinidos
no favorecía el necesario y rápido reajuste del empleo, mientras que sus salarios continuaron aumentando a pesar de la situación crítica de la economía.
Con todo, el ajuste del empleo terminó afectando, también, a los contratos de
duración ilimitada y, obviamente, a los contratos temporales, como se observa
en el Gráfico 6.
A esa segmentación del mercado de trabajo y de la estrategia sindical, que
reforzaban sus consecuencias, se añadían una segunda y fundamental propiedad del modelo castizo que no afrontó la reforma de 1984 y que se derivaba
de la existencia de los contratos con duración ilimitada. Esta característica
eminente del mercado de trabajo español es la rigidez de los salarios 116, no resuelta por la contratación temporal, rigidez que debería ser entendida en dos
sentidos: la débil correlación entre los crecimientos salariales nominales y la
evolución del paro y escasa correlación entre los crecimientos salariales y las
condiciones de demanda y productividad de las empresas, que evidenciaban
un alto grado de grave esclerosis del mercado de trabajo 117.
Las causas de esa doble rigidez salarial, que caracteriza a nuestro mercado
de trabajo, son múltiples, según han denunciado los estudios disponibles sobre su funcionamiento 118. En primer lugar, el ámbito de la negociación colectiva de los convenios. La existencia de numerosos convenios de ámbito estatal y
sectorial han generalizado horizontalmente tasas de aumento salarial desajustadas de la realidad empresarial. El grado de dispersión de los incrementos
115
Vid., por todos SEGURA, J., «Algunas reflexiones…», Op. cit, supra nota 42, p. 82.
Vid., SEGURA, J., «Algunas reflexiones…», op. cit., nota 42, p. 83.
117
Vid., SEGURA, J., «Algunas reflexiones…», op. cit., nota 42, p. 81; Vid., asimismo JIMENO, J. F.,
y TOHARIA, L. : «La penúltima reforma del mercado de trabajo», artículo publicado en Economistas,
n.º 64, 1995, p. 371.
118
Vid., SEGURA, J. : «Algunas reflexiones…», op. cit, nota 42, pp. 8 y ss. Vid., asimismo JIMENO,
J. F., y TOHARIA, L., «La penultima…», op. cit., nota 74, pp. 371 y ss.
116
186
salariales pactados en los convenios colectivos es muy reducido, lo que prueba la existencia de una escasa relación entre las condiciones de los convenios
colectivos y la situación económica de las empresas. Esa negociación revela el
predominio de la negociación sectorial, favorecida por las normas reguladoras
del mercado de trabajo en cuanto a la representatividad sindical y el principio
de la eficacia erga omnes de los convenios 119. En segundo lugar, la existencia
de los llamados convenios insignia 120 firmados para determinadas actividades
cuyas bases de crecimiento se toman como referencia para los restantes. Por
otra parte —y en tercer lugar— los altos costes de despido de los contratos con
duración ilimitada, insensibilizan a los trabajadores que los disfrutan y refuerzan la presión y el poder sindical para negociar salarios que no se ajustan a las
condiciones agregadas del mercado de trabajo 121.
Finalmente, la existencia de la contratación temporal hace que los trabajadores con contrato indefinido estén menos expuestos al despido que pueda
ocasionar el desajuste de los salarios. Son los trabajadores con contrato temporal los que soportan los riesgos mayores del ajuste de plantillas en las etapas
recesivas. Esta mayor seguridad del empleo de los trabajadores con contrato
ilimitado favorece sus peticiones de elevación salarial.
Fue a partir de los resultados negativos del mercado de trabajo durante la
fase crítica 1992-93 y de las reiteradas denuncias de la rigidez de las relaciones
laborales y sus consecuencias sobre la ocupación, como se fraguó la segunda
reforma del mercado del modelo castizo de relaciones laborales en 1994.
Valorar críticamente esta reforma del modelo castizo de relaciones laborales de 1994 reclama un reconocimiento de las características fundamentales
que han presidido su elaboración y conocer los efectos de la reforma. Los
datos disponibles en la actualidad no permiten investigar detenidamente esas
consecuencias que la reforma ha producido sobre la contratación laboral y el
comportamiento preciso de los agentes económicos respecto de sus disposiciones innovadoras, aunque no se ignoren algunas de las características a que
parecen responder los convenios firmados bajo su vigencia. Por tanto, la valoración que aquí se hará de la reforma del mercado de trabajo de 1994 tratará
de comprobar hasta qué punto la estrategia de la reforma aborda los problemas de funcionamiento del mercado de trabajo, tal y como se han expuesto
anteriormente y contrastar en qué medida esa estrategia reformadora plantea
esos problemas con acierto y los riesgos que asuma al tratar de resolverlos 122.
Este análisis concluirá apuntando la presencia de la reforma laboral en los
convenios firmados en este ejercicio.
119
Vid., JIMENO, J. F., y TOHARIA, L., «La penúltima…», op. cit., supra nota 74, p. 576.
Vid., SEGURA, J., «Algunas reflexiones…», op. cit., supra nota 42, p. 82.
121
Vid., JIMENO, J. F., y TOHARIA, L., «La penúltima…», op. cit., supra nota 74, p. 372.
122
Esa posición es la que adopta el análisis de JIMENO, J. F., y TOHARIA, L., Vid., «La penúltima…», op. cit., supra nota 74, p. 370.
120
187
Una primera característica de la reforma que ha conseguido el consenso
general de sus analistas y de las opiniones empresariales es la de su carácter
tardío. Desde los comienzos de la década de los ochenta resultaba claro que la
vigencia del modelo castizo ni era coherente con los principios de una economía abierta al exterior y gobernada por la competencia ni era capaz de generar
empleo, que se había convertido en la principal necesidad económica del país.
Sin embargo, el que hayan transcurrido catorce años para reconocer esas evidencias constituye, cuando menos, un retardo tan costoso como injustificado.
La segunda característica a la que ha respondido la reforma de 1994, es la de
su generalidad. Sus cambios afectan a la contratación indefinida y a la temporal.
Precisamente ese planteamiento es el que define la estrategia a que ha tratado de
responder la reforma. Como con acierto sugiere la valoración ofrecida por José
Luis Malo de Molina 123 es la de partir de que la idea fundamental de los reformadores del 1994 fue la de encontrar un equilibrio entre una cierta flexibilización
de los contratos indefinidos y una menor permisividad frente a la contratación
temporal, de forma que se consiguiera una mayor igualdad en las oportunidades
de utilización por las empresas de ambos tipos de contratos, con la ambiciosa
pretensión de posibilitar el paso de la contratación temporal a la indefinida.
Esa estrategia equilibradora entre ambos tipos de contratos era una operación llena de riesgos que difícilmente podría resolver los problemas de fondo
del mercado de trabajo y, tanto más, si se seguía —como así sucedió— un gradualismo complejo que pretendía minimizar la resistencia sindical y política a
los cambios en los mecanismos de seguridad que concedía el modelo castizo del
mercado de trabajo en los contratos de duración ilimitada. De esta manera, lo
que la reforma del mercado de trabajo decidió en la indispensable flexibilización
de los contratos con duración ilimitada comenzaba por una negativa de capital
importancia, pues afectaba a la considerada como causa principal de la rigidez
del mercado de trabajo: mantener la cuantía de las indemnizaciones por despido y la autorización administrativa para los despidos colectivos. Tras esta negativa fundamental, la reforma ofrecía un conjunto complejo de modificaciones
con las que tratar de paliar las consecuencias de esa decisión. Se ampliaban, así,
los supuestos de despido por causas objetivas. Se trataba de reducir el coste de
las indemnizaciones por la extinción del contrato de trabajo y se agilizaban los
procedimientos de tramitación de los despidos. La valoración abrumadoramente mayoritaria de la doctrina de esa regulación de la reforma es la de que ha sido
tan compleja como insuficiente para lograr la flexibilización de los contratos
ilimitados y para romper la dualidad del mercado de trabajo.
Por otra parte, la reforma del 1994 intenta introducir una menor permisividad en la contratación temporal, ordenando sus principales supuestos. Se
mantienen, así, los supuestos de contratos previstos en el Estatuto de los Trabajadores y se potencian los contratos de formación, de aprendizaje y a tiempo
parcial pero los contratos de fomento del empleo que permitieron la gran ex123
Creo que esa valoración es la que enfoca con más acierto la estrategia a que respondió la
reforma del mercado de trabajo de 1994. Ese planteamiento es el que se sigue en el texto.
188
pansión de la contratación temporal a partir de 1987 y la creación de empleos
se regulan severamente, limitando su utilización a supuestos excepcionales.
De esta manera resulta claro que la restricción de la permisividad de la contratación temporal se consigue, mientras que la flexibilización de la contratación ilimitada no se logra. La pérdida de los contratos temporales sin causas
específicas a consecuencia de la reforma, que desempeñaron un papel tan destacado en la creación de empleos en la etapa expansiva 1985-1991, adquiere
una importancia singular para dudar de la ganancia neta de ocupación que
pueda suponer la estrategia de la reforma de cambiar la flexibilización de la
contratación ilimitada que tan tacañamente se concede contra la restricción
de la permisividad de la contratación temporal que tan eficaz y concretamente
se logra al suprimir los contratos temporales sin causa.
Si la continuidad de la segmentación del mercado de trabajo constituye el
principal desacierto de la reforma de 1994, destacada en la mayoría de los
análisis realizados de su contenido, hay también una coincidencia general en
el que constituye su principal acierto; la apertura de espacios mayores para
la negociación colectiva y de decisión y negociación conjunta de empresas y
representantes de los trabajadores 124. La ampliación del ámbito de materias
desreguladas que pudieran ser objeto de negociación colectiva, la posibilidad
de utilización de nuevas fórmulas contractuales, la ordenación más flexible
del salario, la utilización más eficiente de la llamada «cláusula de descuelgue»,
para permitir una mayor adaptación a la situación concreta de las empresas
individuales (con el establecimiento de las condiciones y procedimientos por
los que podrían exceptuarse del régimen salarial del convenio colectivo las empresas cuya situación económica se viera severamente dañada por su aplicación), la autorización de la existencia de marcos independientes de relaciones
laborales por CC.AA., constituyen todas ellas pruebas del reconocimiento de
un espacio mayor abierto a la negociación colectiva entre las partes.
Todas esas reformas responden a la línea dominante del Derecho del Trabajo en la actualidad, como destaca el profesor Federico García Durán 125, consistente en facilitar las posibilidades de la negociación, restringir las oportunidades de intervención administrativa y propiciar el acuerdo y decisión conjunta
de empresarios y representantes de los trabajadores. Obviamente este paso
del legislador para ofrecer nuevos horizontes de la negociación colectiva, supone un cambio importante del rumbo histórico de nuestra regulación de las
reformas laborales, orientado siempre por el dominio de las intervenciones
y reglamentaciones administrativas. Cambiar un comportamiento ajustado a
esos criterios de intervención por otro basado en la negociación libre llevará
tiempo para la utilización y el recorrido de las vías de flexibilización de la negociación colectiva y de mejora consiguiente del mercado de trabajo. Esa tarea
124
Vid., sobre este punto: «Perspectiva económica de la reforma del mercado de trabajo»,
publicado en Cuadernos de información económica, n.º 96, 1995, pp. 59 y ss; Vid., asimismo GARDA
PEREA, P., «Generación de empleo…», op. cit., supra nota 69, pp. 359 y ss.
125
Vid., «Perspectiva económica…», op. cit, supra nota 81, pág. 47.
189
de aplicación de la reforma en los puntos en que ésta consiente una mejora de
la negociación colectiva no dependerá, en ningún caso, del Gobierno sino de
quienes deben interpretarla: sindicatos y empresarios.
Por este motivo, la experiencia de la reforma con el conocimiento de los
convenios colectivos formados bajo su vigencia, constituye el único testimonio
con el que debe concluir su valoración. El testimonio hoy disponible es parcial
pues afecta a pocos convenios, aunque su tendencia resulte significativa y peligrosa. Consiste ésta en que, en los convenios firmados, se están proponiendo
por los sindicatos con subidas salariales moderadas con la condición de que
no se aplique el contenido de la reforma en todos los extremos que permiten
las nuevas posibilidades abiertas a la negociación colectiva. Condiciones aceptadas por los empresarios en muchos de los convenios firmados 126.
Si esta tendencia dominara, efectivamente, la negociación colectiva bajo la
vigencia de la nueva Ley, sería evidente que la reforma intentada en 1994 padecería la peor de las suertes posibles: la anomía, lo que equivaldría afirmar, una
vez más, la vigencia del viejo modelo castizo de relaciones laborales, lograda
por esta vía de desprecio e inobservancia de la Ley, con todas sus consecuencias perturbadoras sobre el empleo, la inflación, la competitividad y el desarrollo de la economía española que hemos padecido con tanta intensidad desde
nuestro ingreso en la Europa comunitaria.
El repaso de las reformas de fondo, que la economía española precisa para
lograr el objetivo de la convergencia real en los países de la Europa comunitaria, que es el que legitima en última instancia nuestro ingreso en la Unión Europea, nos enfrenta una y otra vez con las costumbres arraigadas por el modelo
castizo que es el que ha decidido el destino económico del país a lo largo del
último siglo. Un modelo castizo que abandonamos, formalmente, con nuestra
firma del Tratado de Adhesión, paro que los españoles seguimos diariamente
con nuestros comportamientos y actitudes que manifiestan las dudas y, en
definitiva, la negativa a apostar por las grandes elecciones económicas que
deciden la suerte de una sociedad en la Europa comunitaria:
•
Desear y secundar una vida económica asentada en la estabilidad de sus
precios y en la lucha contra la inflación.
• Demandar unas instituciones y procedimientos presupuestarios capaces
de garantizar la reducción del déficit público.
• Contar con una política monetaria verdaderamente autónoma de facto
y no sólo de iure que vele por el mantenimiento del valor de nuestro dinero.
• Implantar la liberalización y competencia en nuestros mercados y desterrar de ellos la concesión del privilegio monopolizador o la pervivencia
de restricciones gremiales.
• Disponer de un modelo de relaciones laborales capaz de eliminar la segmentación actual del mercado de trabajo y la rigidez extrema que pre126
190
Vid., GARCÍA DURÁN, F., «Perspectiva económica…», op. cit, supra nota 81, pp. 47 y ss.
side su funcionamiento, herencias directas del modelo castizo que testimonia su actual esclerosis en nuestro tiempo y que resulta irrenunciable
reconocer y corregir.
• Aportar y privilegiar, con decisión, las inversiones en capital humano y
tecnológico, permitiendo la importancia de las inversiones en educación,
formación profesional, actividades de I+D. Conceder un lugar prioritario
a las partidas presupuestarias que aseguran la provisión suficiente y eficiente de inversiones públicas en infraestructuras.
En todos esos frentes de actuación la economía española ha estado dominada por la inercia impuesta por el pasado modelo castizo y no por la decisión
reformadora que demandaba la implantación del modelo de economía abierta, decisión reformadora en la que los españoles nos jugamos el futuro. Para
no perderlo es condición necesaria el abandono de las costumbres creadas por
el modelo castizo cuya omnipresencia histórica en el último siglo he tratado
de mostrar en este trabajo, costumbres creadas y vigentes del modelo castizo,
incompatibles como he tratado de probar con el modelo de economía abierta
que reclama nuestra convivencia competitiva en el área de los países de la
Unión Europea.
Cambiar nuestras costumbres económicas es el gran problema de los años
noventa. Una tarea bien difícil porque, como afirmara un clásico de nuestra
mejor época: «Para los españoles cambiar de costumbre es muerte». Es con el
reconocimiento de ese coste y esfuerzo singular con el que deberían enfrentarse los problemas decisivos que vivimos en esta década que cierra el siglo.
191
ESPAÑA ANTE EL EXAMEN
DE CONVERGENCIA DE 1998
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
Es bien sabido que el proyecto de la integración europea, del que forma parte la Unión Monetaria, ha cubierto tres etapas con compromisos diferentes.
Esas tres etapas están referidas al Tratado de Roma, firmado en la capital
italiana por los seis países fundadores el 25 de marzo de 1957; el Acta única
Europea, acordada por los países comunitarias en diciembre de 1985 y aplicada a partir de 1986; Y el Tratado de la Unión Europea para la formación de la
Unión Económica y Monetaria, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992,
ratificado por los Parlamentos de los Estados Miembros de la Comunidad a
finales de 1993.
Estos tres Tratados, dirigiéndose a objetivo común de la integración europea, han servido a propósitos diferentes de ese proceso.
El Tratado de Roma concentró su atención primordial en crear un mercado
común. Un Mercado Común Europeo entre los seis países fundadores que, al
ampliar las fronteras de los Estados nacionales que lo constituían, permitiera
impulsar su desarrollo económico. Como afirmó Adam Smith, el desarrollo
económico de un país depende de la extensión del mercado y era la creación
de ese mercado extenso, sin fronteras, entre los países de una Europa con elevada producción y renta nacionales la fuerza que permitiría generar demandas
potentes de los distintos productos y servicios que avalaban e impulsaban el
desarrollo económico de los diversos países, especializándose en las producciones en las que tenían ventaja comparativa, fomentando así sus intercambios, sus producciones y el empleo de sus recursos. El funcionamiento inicial
del Mercado Común Europeo ratificó las esperanzas de los países que lo constituyeron, permitiendo desarrollar con más intensidad las producciones de los
*
Sesión del día 4 de noviembre de 1997.
193
países fundadores que lo integraron y firmaron el Tratado de Roma. Un resultado final, que animaba a los países europeos que no estuvieron presentes en
la firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, a solicitar su adhesión. Se abriría con ello la línea de ampliación de la Comunidad
Económica Europea que ha permitido pasar de los seis miembros fundadores
a los quince actuales, con la perspectiva de futuras ampliaciones.
España llegó tarde a ese primer proyecto de la integración europea, constituido por el Mercado Común, a pesar de haber manifestado su voluntad de
hacerlo en fecha bien temprana: el 9 de enero de 1962. Han sido, pues, veintitrés años largos los que transcurren entre esa fecha y la firma solemne del
Tratado de Adhesión a las Comunidades Europeas suscrito en el Palacio Real
de Madrid el 12 de junio de 1985.
Tres han sido los efectos fundamentales conseguidos por España del Tratado
de Adhesión con las Comunidades Europeas como han destacado distintos análisis. En primer lugar, el reconocimiento de nuestra democracia por los países
europeos integrados en la Comunidad Económica Europea. Esta consecuencia
es la que los gobiernos democráticos habían perseguido desde 1977, conocedores de que la negativa comunitaria a la negociación con el régimen autoritario
del franquismo y el ingreso de la España democrática constituiría una conquista
política que avalaría al nuevo Estado español, nacido con la Constitución de
1978, pactada por todos los partidos políticos con representación parlamentaria. En segundo lugar, la posición europea de España permitía definir una política exterior con sentido. En tercer lugar, estaban los efectos económicos de
la adhesión que supuso aceptar el llamado acervo comunitario a través de un
período transitorio, en el que se optó por un modelo lento para la adaptación de
nuestra economía, fijándose un período transitorio pivote de siete años para los
distintos sectores productivos. El Tratado de Adhesión suponía la apuesta por
una economía de mercado que incluía: la apertura exterior y la aplicación de la
política comercial exterior de la Comunidad Económica Europea que eliminaba
los residuos autárquicos con los que aún contaba nuestra política comercial; se
afirmaba, asimismo, la libre circulación de trabajadores, capitales y servicios; se
conseguía la aplicación de las políticas comunitarias (agrícola, comercial y de
competencia) y se acentuaba la necesidad de conceder a la estabilidad económica la importancia de convertirse en una condición indispensable para asegurar un crecimiento duradero. La aceptación de España de ese modelo de crecimiento europeo concedió al sistema económico español nuevas oportunidades
de desarrollo, clarificando el futuro del país y generando así unas expectativas
económicas favorables de las que España carecía antes de su integración. Adicionalmente, Europa vivía, en el momento de firmarse el Tratado de Adhesión
con España, una fase de recuperación y expansión económicas, lo que explica,
con todos los efectos anteriores, que la economía española comenzara a vivir
una etapa de singular crecimiento económico a partir de 1985.
Con ser importantes esas consecuencias del Tratado de Adhesión, lo que
resultaba realmente decisivo de nuestro ingreso en la Comunidad Europea era
194
el hecho de que el país iba a participar en el proceso de intensificación de la
integración europea con el Acta única Europea y, posteriormente, con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, reformas con las que podría
lograrse —con la práctica de una política activa por parte de España— nuevas
oportunidades para su desarrollo económico.
En efecto, pocos meses después de la integración de España en la Comunidad
Económica Europea, el proceso de integración europea iba a verse afectado en
forma decisiva por la firma del segundo proyecto de la integración europea: el
Acta Única Europea, cuyo contenido se había venido forjando en años anteriores
que concluía en el año en el que España negociaba su fase final del Tratado de
Adhesión y que contaba con motivaciones profundas. Con la reforma impulsada
por el Acta Única se trataba de salir del «europesimismo» que venía dominando
en Bruselas y los países comunitarios durante la larga fase que va de 1973 a 1984
y que Stanley Hoffman calificaría como «la etapa oscura y decadente de la Comunidad Económica Europea». Los años de esa década mostraron que la unión
aduanera, lograda pronto por los países de la Comunidad Económica Europea
tras el Tratado de Roma, no había creado un verdadero mercado interior y que
las distintas economías continuaban suprimidos sus límites arancelarios nacionales, ofreciendo diferencias y discriminaciones en las formalidades fronterizas.
Una red de normas y reglamentaciones técnicas diferentes separaban a los diversos países, mientras que las compras públicas —que suponían el 10 por 100
del PIB comunitario en su componente contractual— estaban interferidas por
prácticas restrictivas con fines proteccionistas: las prestaciones de servicios se
hallaban, asimismo, cautivas en los límites nacionales y las disposiciones sanitarias y su aplicación —frenaban cuando no impedían— los intercambios comunitarios. Por otra parte, las reglas de decisión comunitarias, al responder al
principio de unanimidad, paralizaban, con frecuencia, el proceso integrador europeo. En conclusión: como ha afirmado un economista europeo para referirse
a esta situación de 1985 «el Mercado Común Europeo era el menos común de
los mercados». No podía extrañar, en consecuencia, que esa situación se manifestara en una pérdida de competitividad alarmante de la Comunidad Económica Europea: en 1985 la productividad medía de la industria de los países más
desarrollados de la Comunidad se situaba en torno al 40 por 100 de los niveles
alcanzados por Japón y Estados Unidos. Esas economías europeas, escasamente
eficientes, eran, además, incapaces de crear empleo como los que la economía
americana había generado entre 1973 y 1985. El retraso tecnológico de los países comunitarios constituyó una señal adicional de alarma pues, en muchas
áreas de alta tecnología, Japón y Estados Unidos habían desplazado a los países
de la Comunidad Económica Europea.
Poner fin a esa decadencia europea sería el propósito al que respondería la
política de la Comunidad, definida bajo el mandato de Jacques Delors, a partir
de 1985. El camino a través del cual se intentaría lograrlo era el más obvio e
inmediato: aprovechar la fuerza disponible del gran mercado comunitario europeo para definir una demanda potente —e igualmente accesible a todos los
países— de 320 millones de consumidores con alta renta, una demanda capaz
195
de despertar una oferta impulsada por las fuerzas de la competencia, y la innovación para atenderla. La creación de ese mercado interior verdadero exigía la
adopción de un conjunto amplio de decisiones. En primer lugar, caminar hacia
un objetivo final: el Mercado Único Comunitario al que se concebía como un
espacio sin fronteras en el que estaría garantizada la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales». En segundo lugar, el mercado interior
precisaba —para su culminación— de un conjunto de políticas de acompañamiento: cooperación monetaria, cohesión económica y social, política social,
políticas de investigación y desarrollo tecnológico y de medio ambiente.
Ese camino exigente para llegar al Mercado Único Europeo, consistente en
asentar las libertades y adoptar las políticas de acompañamiento, es el que se
programaba en su primer y esperanzador diseño operativo contenido en el Libro
Blanco sobre el Mercado Interior, elaborado por la Comisión Europea y adoptado
por el Consejo Europeo reunido en Milán el 30 de junio de 1985, documento
inspirador del Acta Única Europea, que iba a entrar en vigor en 1986. Diseño
operativo y esperanzador, se afirma, porque el Libro Blanco abordaba el problema de la creación del Mercado Único Comunitario como un objetivo movilizador de las decisiones de los agentes económicos que debería ganar, para serlo,
credibilidad y a cuyo servicio el Libro Blanco ponía un calendario preciso con
328 medidas (Reglamentos, Directivas y Recomendaciones) que deberían ser
propuestas por la Comisión y adoptadas por el Consejo de las Comunidades en
el transcurso de un período estricto que terminaría el 31 de diciembre de 1992.
Pese a las denunciadas dificultades de lograr la construcción del Mercado
Único Comunitario en ese plazo comprometido, lo cierto es que, a finales de
1992, ese proyecto quedaba finalizado.
Fue en la cumbre celebrada en Madrid en junio de 1989, coincidiendo con
el ingreso de la peseta en el Sistema Monetario Europeo, cuando se aprobaría
el Informe Delors que, partiendo de las ideas rectoras del Informe Werner de
comienzos de la década de los setenta, se expondrían las ideas básicas que
configuraban un nuevo objetivo de la integración europea: crear la UME. El
Informe Delors orientaría este nuevo proyecto comunitario con algunas rectificaciones a su contenido en su versión final.
Esa versión final de la UME tendría dos etapas preparatorias para llegar a la
tercera etapa de su constitución efectiva. La primera de esas etapas preparatorias debería ocuparse de sentar las bases de un Tratado que, de una parte, ofreciera los rasgos fundamentales de la UME y, de otra, definiera las condiciones
de cumplimiento necesario para el ingreso de los países comunitarios que lo
deseasen en ese nuevo proyecto. El Tratado que regula la UME quedó finalizado a principios de 1992, aprobándose en la ciudad holandesa de Maastricht.
La segunda etapa preparatoria de la UME atendería a dos objetivos distintos.
El primero, analizar el cumplimiento por los distintos países comunitarios de
los criterios condicionantes del ingreso en la UME, mostrando sus principales dificultades y aconsejando a los distintos países comunitarios sobre como
superarlas. Por otra parte, en esta etapa debería prepararse técnicamente la
196
Unión por la Comisión de las Comunidades de la Unión Europea y por el Instituto Monetario Europeo (IME), creado por los Bancos Centrales de los países
comunitarios como precedente del futuro Banco Central Europeo. Esa segunda etapa, iniciada en 1994, finalizaría al término del año 1998. El 1 de enero de
1999 comenzaría la tercera etapa con la constitución de la UME con los países
fundadores de la misma a través de las decisiones reglamentadas en el TUE y
de acuerdo con el calendario fijado por el Consejo de Europa en su reunión de
Madrid de 1995.
El proceso unificador del Mercado Único alcanza su máxima intensidad al
incorporar la Unión Monetaria de la que el funcionamiento del Mercado Único
podía derivar importantes y decisivas ventajas. Figuran entre estas: la reducción de los riesgos asociados a las variaciones del tipo de cambio (la moneda
Única mejoraría así la eficacia económica y favorecería la inversión y el comercio internacionales); la disminución de los costes de transacción por la sustitución de las distintas monedas nacionales; la unificación monetaria favorecería
la integración al hacer más transparentes las diferencias entre los precios de
los bienes y servicios de los distintos países; la Unión Monetaria contaría con
una ventaja decisiva al permitir el logro de una mayor estabilidad económica y
conseguiría, por esta vía, una mayor eficiencia en la asignación de los recursos
disponibles, contribuyendo a la consecución de una senda de crecimiento más
estable; finalmente, la moneda única —el euro— podría aspirar a convertirse
en una moneda de reserva internacional con la posible ventaja de aislar a la
economía europea de las fluctuaciones del resto de las monedas reserva.
El principio obligado de cualquier análisis de la economía española frente
al proyecto de la UME, lo constituye el examen de convergencia, que según el
Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992,
deberán aprobar los países integrantes de la Unión Europea que deseen participar como fundadores en la Unión Monetaria Europea.
Ese examen de convergencia, de aprobación necesaria para el ingreso en la
UME, supone, como todo examen, el conocimiento de tres componentes bien
diferenciados:
El conocimiento del temario del examen de convergencia que es preciso preparar y aprobar. Esto es; el cumplimiento de los criterios de convergencia,
establecidos en el TUE, en que debería basarse la decisión responsable de cada
país comunitario de presentarse o no como candidato y en esos criterios se
basará, también, el juicio de los órganos que intervienen en la apreciación final
de esta pretensión.
La fecha del examen, la referencia temporal de los datos con los que se juzgará
el cumplimiento de los criterios de convergencia de los distintos países que a
él comparezcan y el conocimiento de los órganos calificadores que intervienen
en la decisión del ingreso.
Los fundamentos en que descansa en la actualidad la pretensión de cada
país para la aprobación del examen de convergencia y la evaluación de los riesgos que afectan a esa pretensión.
197
El propósito de este trabajo es analizar esos tres componentes del examen
de convergencia, refiriendo mis consideraciones a la economía española y a la
regulación establecida en el TUE.
El primero de los componentes del examen de convergencia es el conocimiento del temario de ese examen. Un temario que define el cumplimiento de
los criterios, bien conocidos y establecidos en el TUE. Esos criterios, enunciados con la mayor brevedad, son los siguientes:
a) Inflación. Definida como un blanco móvil relativo (media de los tres
países con menor inflación +1,5 puntos). La inflación se medirá utilizando el Índice de Precios al Consumo Armonizado (IPCA), calculado
por Eurostaat.
b) Déficit Público del Sector de las Administraciones Públicas que no podrá superar el blanco fijo del 3 por 100 PIB.
c) La Deuda Pública de todas las Administraciones Públicas no podrá ser
superior al blanco fijo límite máximo del 60 por 100 PIE.
El cumplimiento de los criterios b) y c) anteriores contará con los márgenes de flexibilidad establecidos por el TUE (art. 104 C). Esa flexibilidad
interpretativa establece para el criterio b) que si el déficit público superase el
3 por 100 del PIB por causa excepcional y temporal (con descenso sustancial
y continuado aproximándose al nivel de referencia) se admitirá al país que
así se comporte. Por lo que se refiere al criterio c) la Deuda Pública podrá superar el límite del 60 del 100 del PIB siempre y cuando se registre una disminución del ratio con aproximación a ritmo satisfactorio al nivel de referencia
del Tratado pudiendo ser admitido en la UME el país en el que concurran
esas circunstancias.
• Tipos de interés a largo plazo (apreciado por bonos del Estado a diez años)
no deben superar a los registrados por los tres países con un menor crecimiento del IPC +2 puntos.
• Estabilidad cambiaria que establece el respeto durante dos años como
mínimo de los márgenes normales de fluctuación del mecanismo de
cambios del SME, sin que se haya producido devaluación frente a la moneda de ningún estado miembro en los dos años anteriores.
• Sostenibilidad: en los niveles de convergencia alcanzados es el sexto y
fundamental criterio del TUE, criterio frecuentemente olvidado pero
condicionante básico para la aprobación del examen de convergencia.
• Otros factores: El examen de convergencia tomará en consideración asimismo la evaluación del ECU, los resultados de la integración de los mercados, la solución y evolución de las balanzas de pagos por cuenta corriente y un estudio de los costes laborales unitarios y de otros índices de
precios.
La tercera de las referencias al examen de convergencia la constituye el conjunto de las siguientes informaciones necesarias: la fecha del examen, la de los
datos económicos en que debe basarse su realización y el conocimiento de los
órganos que deben decidir el ingreso.
198
La fecha del examen será la del año 1998, con tres fases que culminarán con
la decisión final del Consejo Europeo, en su composición de Jefes de Estado y
de Gobierno, que harán públicos en los primeros días de mayo (puente del 1 al
3) los países fundadores de la UME.
El cumplimiento de los criterios de convergencia se evaluará con los resultados económicos de 1997 y su sostenibilidad en el futuro. Es importante destacar que será la convergencia sostenible el criterio calificador del examen.
Son varios los órganos calificadores del examen de convergencia que intervendrán en las diversas fases en que el mismo se divide. Ese proceso parte de dos
informes técnicos: el del IME y el de la Comisión europea. Ambos informes se
referirán al cumplimiento de los criterios de convergencia por distintos países.
Esos informes evaluarán país por país el cumplimiento de los requisitos de
convergencia en términos de los resultados económicos de 1997 y su sostenibilidad. La Comisión realizará con su informe una recomendación al Consejo
al nivel de Ministros de Economía y Hacienda (ECOFIN), el cual, por mayoría cualificada, adoptará una decisión evaluando para cada país miembro si
cumple o no las condiciones para el ingreso en la UEM. El ECOFIN elevará y
recomendará sus conclusiones al Consejo reunido en su formación de Jefes del
Estado o de Gobierno. El Parlamento Europeo será consultado paralelamente
y emitirá, asimismo, un dictamen al Consejo reunido en su formación de Jefes
de Estado o de Gobierno. Es este Consejo el que, sobre la base de las recomendaciones del ECOFIN y los informes técnicos del Instituto Monetario Europeo
y de la Comisión, así como del dictamen del Parlamento Europeo, adoptará la
decisión política final, por mayoría cualificada, que seleccionará a los países
que iniciarán el proceso de la Unión Monetaria.
De esta forma, sobre una base técnica (informes de la Comisión y su recomendación y del Instituto Monetario Europeo) se adoptará la decisión política de
seleccionar a los países que formarán parte de la Unión Monetaria (decisiones
del Consejo a nivel de Ministros y a su nivel de Jefes de Estado o de Gobierno).
Así, pues, con distintos propósitos y con diversas competencias, los órganos o
instituciones que intervendrán en el proceso de decisión son: el IME, la Comisión Europea, el ECO FIN, el Parlamento Europeo y el Consejo reunido en su
formación de Jefes de Estado o de Gobierno, órgano decisorio final. El calendario previsto para la adopción de esas decisiones se inicia, con la emisión de los
informes de la Comisión y el IME en marzo de 1998, la recomendación del ECOFIN en abril de 1998, emitiéndose en parecida fecha el dictamen del Parlamento
Europeo. Todo ello para permitir que el Consejo en su nivel de Jefes de Estado
o de Gobierno, teniendo a la vista los trabajos de las instituciones mencionadas,
adopte una decisión final a comienzos de mayo de 1998.
El examen de convergencia ajustado a los criterios que constituyen su temario y a los preceptos del TUE, que regulan el proceso de su calificación que se
han expuesto, debe contar, como premisa clave de la decisión de cada país de
la Comunidad de afrontarlo. Refiriendo este problema a la economía española
hay que afirmar que, cuando se constituía el nuevo gobierno del país, tras las
199
elecciones generales de 1996, el gobierno decidió orientar su política económica con la referencia atenta y diaria de todas sus medidas a la superación del
reto que suponía cumplir con los criterios de Maastricht para el ingreso en la
UME en diciembre de 1997. Esta opción transcendental se fundamentaba en
dos grupos de argumentos:
Como se ha afirmado, con razón que reconozco, hay que concluir que, por
duras que fueran las exigencias de ese ajuste económico que planteaba el ingreso en la UME, y aún existiendo dudas razonables sobre la medida en qué
España podría beneficiarse de todas las ventajas de la UME, existían tres razones para obrar así: a) La autoexclusión de un país no podía significar la
aplicación de políticas diferenciadas para lograr mejores resultados. Cualquier
desviación de las políticas nacionales de los criterios de disciplina fiscal y estabilidad económica —impuestos por el TUE para la participación en la UME—
serían sancionadas severamente por los mercados financieros (globalizados)
y por los mercados de cambios de divisas; b) El Tratado de Maastricht y los
acuerdos posteriores establecían para los países out (países con derogación,
esto es, situados al margen de la UME) una disciplina igual o superior a los
países in (países que decidieran ingresar en la UME); c) Por otro lado, no formar parte de la UME conllevaba a la marginación de las decisiones adoptadas
en el seno de la UME, sin dejar de sentir por ello sus consecuencias, y d) Los
criterios de Maastricht de equilibrio económico y estabilidad financiera constituían principios básicos para el desarrollo estable de la economía española
(como afirmaría expresivamente el Gobernador del Banco de España: «lo que
es bueno para Maastricht es bueno para la economía española»).
Esa política económica española, plegada al reto del ingreso en la UME,
trataba de lograr una conducta acorde de la sociedad española para estabilizar
sus precios y alcanzar una situación equilibrada y saneada de su Hacienda
Pública. Unos objetivos que precisaban la aplicación de políticas impopulares
que no han logrado definirse y aplicarse nunca autónomamente por nuestra
política económica. En efecto, la historia de la política económica española
prueba que los ajustes integrados por medidas de disciplina económica y fiscal,
como los que demandaban nuestro ingreso en la UME, tendrían que lograrse
presentándolos como retos y exigencias planteados a la economía es pan ola
por el exterior. A ese reto a la capacidad de adaptación de la economía española realizado desde fuera, ha respondido positivamente casi siempre nuestra sociedad. El ejemplo más destacado de esta afirmación quizás se encuentre en el
Plan de Estabilización de 1959, en el que las exigencias de las organizaciones
internacionales (FMI, OCDE) constituyeron una premisa indispensable para
la aprobación política y la aceptación social de sus medidas. Como afirmaría
el profesor Ullastres en aquella oportunidad: «la estabilización de la economía
española hay que hacerla en nuestro país desde el extranjero». Pues bien, el
gobierno de mayo de 1996 planteó su política económica con el objetivo de
entrar en la UME como un desafío al país, derivado del cumplimiento de las
exigencias exteriores establecidas en Maastricht y comprometidas por España. Un planteamiento que ha llevado a nuestra sociedad y a nuestros agentes
200
económicos a aceptar el reto y a variar sus comportamientos para lograrlo,
secundando a la política económica del gobierno.
Esa pretensión de la política económica española de aprobar el examen de
convergencia constituía un objetivo ambicioso y arriesgado para el gobierno
que lo asumía a mediados de 1996. Quizás la mejor manera de evaluar las
dificultades de ese objetivo sea la de conocer el grado de cumplimiento de los
criterios de Maastricht. En diciembre de 1996 la situación era la siguiente:
• La inflación apreciada por el IPC se situaba en un crecimiento del
3,6 por 100 frente al 2,5 por 100 que era el exigido para el ingreso en la
UME.
• El déficit público había alcanzado, con esfuerzos presupuestarios importantes desde mayo a diciembre de 1996, el 4,4 por 100 del PIB frente al
3 por 100 en que se situaba el listón de Maastricht.
• La deuda pública ascendía al 69,6 por 100 del PIB, que excedía en 9,6
puntos porcentuales al nivel al que debería situarse según los criterios
del TUE.
• Se incumplía también el criterio del tipo de cambio pues éste prescribía
que ningún país podía ingresar en la UME si había practicado una devaluación en los dos años anteriores. La peseta no cumplía este criterio
pues en marzo de 1995 se había depreciado en un 7 por 100.
• Los tipos de interés a largo plazo, situados en el 8,7, eran inferiores en 4
décimas de punto al límite superior fijado por el criterio de Maastricht
(9,1 por 100). Ese nivel de tipos de interés se había alcanzado por España
en diciembre de 1996.
• Obviamente, el criterio de sostenibilidad no se cumplía por la economía
española, toda vez que había logrado alcanzar uno tan solo de los criterios de Maastricht —el de los tipos de interés— y ello por cuatro décimas
y en el mes de diciembre.
Una situación ciertamente comprometida para llegar en el plazo de un año
a rectificarla para convertir a España en candidato solvente para su ingreso en
la UME.
Pues bien, la sorpresa reservada por el comportamiento de la economía española en 1997 es doble e importante y se registra en el cumplimiento de los
criterios de convergencia exigidos para el ingreso en la UME y en la credibilidad
generalizada de ese ingreso en las opiniones técnicas y en las cotizaciones de
los mercados financieros.
Ante todo están los datos, es decir, los valores que alcanzan, al final de 1997,
los criterios de Maastricht para la economía española. Estos valores son los
siguientes:
• Inflación: 1,9 por 100 según IPCA, valor inferior al 2,7 por 100, en que se
ha situado en 1997 el criterio de Maastricht.
• Déficit Público: según el Ministerio de Economía y Hacienda la cifra final
alcanzará el 2,9 por 100 del PIB, por debajo del 3 por 100 permitido por
el TUE.
201
•
•
•
Deuda Pública: 68,1 por 100 del PIB frente a 69,5 por 100 del PIB en 1996.
Criterio incumplido pero registrándose una disminución del porcentaje
de la deuda en 1997, que la acerca al valor de referencia del TUE.
Tipos de interés a largo plazo: 6,8 por 100 frente al 8 por 100 en que se
encuentra el criterio de Maastricht.
Estabilidad del tipo de cambio. La peseta ha mantenido su paridad sin
devaluar desde hace más de dos años (marzo de 1995) y con cotización
estable de la peseta dentro del SME (requisitos de Maastricht).
La conclusión que se desprende de esos valores de los criterios de convergencia para España es que, en 1997, España cumple todos los criterios con
excepción del de Deuda Pública. Una excepción que debe salvarse con una
interpretación flexible permitida por el Tratado de Maastricht.
En segundo lugar, no sólo datos prueban el fundamento de la candidatura
de España para su ingreso en la UME. Como antes se afirmaba, también ese
comportamiento de la economía española ha alcanzado una credibilidad generalizada de las principales opiniones técnicas y la menos retórica, pero más
importante, de los mercados financieros.
El Director del Fondo Monetario Internacional afirmaría en Santander el
pasado verano: «Hace un año ustedes se preguntaban ¿entrará España en
la UME? Hoy se preguntan ¿quién entrará con nosotros?». El Comisario de
Asuntos Económicos Yves Thiebaut de Silguy, al presentar las predicciones de
la Comunidad este otoño, afirmó: «La situación económica española ha evolucionado muy favorablemente y es una de las más alentadoras de Europa» y la
misma opinión se contiene en el Informe de la OCDE sobre 1a economía española aparecido en 1998. Los mercados, a través de las cotizaciones de los tipos
de interés (utilizando los diferenciales implícitos en los tipos de interés entre
España y Alemania), manifiestan una probabilidad de la entrada de España en
la UME en 1999 superior al 90 por 100. Y lo más significativo: los mercados
han dejado de cotizar la probabilidad de que España entre con retraso en la
UME. A juicio de los mercados, España no sólo va a entrar en la UME sino que
lo hará en el grupo de cabeza en 1999.
Dos son las preguntas que plantea este comportamiento sorprendente de la
economía española que nos abre las puertas de la UME:
1.ª ¿Qué causas explican este comportamiento de nuestra economía en
1997?, lo que equivale a referirse a las medidas de política económica y a los
acontecimientos que están detrás de esas causas, y
2.ª ¿Es sostenible este comportamiento en el futuro de nuestra vida en el
área del Euro y, en todo caso, qué decisiones resultan fundamentales para vivir en ese nuevo espacio europeo que define la UME?
Tratemos de contestar a estas dos preguntas fundamentales.
La experiencia de la economía española en 1996 y 1997 y sus resultados no
pueden entenderse sin la concurrencia de sus dos factores causantes: la firme
decisión del nuevo gobierno del país desde mayo de 1996 para lograr la con-
202
vergencia de la economía española con la comunitaria con el fin de conseguir
su ingreso en la UME y la definición por la política monetaria autónoma del
Banco de España de una estrategia eficiente para conseguir ese propósito del
gobierno. El protagonismo del Banco de España, ganado por su autoridad en
las decisiones clave de la política económica, ha constituido un factor decisivo
para los resultados alcanzados a finales de 1997.
La política monetaria autónoma del Banco de España, concedida por la Ley
de 1 de junio de 1994, respondió a una estrategia consistente en definir como
su objetivo prioritario el logro de la estabilidad de precios a medio plazo (apreciado por el comportamiento del IPC). Desde 1995 el Banco de España fijó ese
objetivo de estabilidad de precios de forma que el IPC pudiera situarse en 1996
entre el 3,5 y 4 por 100 y en 1997 por debajo del 3 por 100. Esas previsiones se
han cumplido, ganando así la credibilidad que se consigue cuando las palabras
de los compromisos públicos coinciden con los hechos.
El secreto de ese cumplimiento de los objetivos de inflación reside en el
diseño de una política general de estabilidad de la que debería partirse para
reducir, de forma sostenible, la inflación. Esa política de estabilidad debería
estar constituida por la colaboración de tres políticas con la política monetaria
del Banco de España. A saber:
Una política presupuestaria, que redujera el déficit público y detuviera primero y disminuyera después el nivel de la deuda pública. Esa reducción del
déficit público tendría que lograrse por una política de consolidación del gasto
público y no por aumentos de la imposición. Los niveles elevados que alcanza
la presión fiscal en la actualidad no aconsejaban su elevación por sus efectos
negativos sobre los incentivos al trabajo, sobre el ahorro y la asunción de riesgos empresariales en los procesos de inversión. Por otra parte, la experiencia
de la Hacienda Pública española muestra que los mayores ingresos derivados
de una presión fiscal mayor tienden a aumentar los gastos públicos y no a reducir el déficit y la deuda pública.
La liberalización y competencia creciente en los mercados de bienes y servicios constituye, asimismo, una condición fundamental para lograr la estabilidad de precios.
La moderación del crecimiento de los salarios y la flexibilización del mercado
de trabajo, comportamiento y reforma indispensables para reducir la inflación,
aumentar el empleo y sostener la competitividad de nuestras producciones
frente al exterior.
Dos de esos componentes de la política de estabilidad han estado presentes
en 1997: la política presupuestaria y la liberalización de los mercados de bienes y servicios (medidas adoptadas en telecomunicaciones, colegios profesionales y eliminación de las intervenciones en precios vigilados).
Menos satisfactorio ha sido el comportamiento salarial y del mercado de
trabajo (crecimiento de salarios por encima de la inflación y la productividad,
con un crecimiento de los costes unitarios del trabajo y su repercusión sobre
los precios).
203
Aún contando con esa limitación, el comportamiento del IPC en 1997 ha
sido muy favorable. Tras ese comportamiento está, sin duda, la política monetaria autónoma del Banco de España, la política presupuestaria de 1997 y la
liberalización de los mercados de productos y servicios.
A esa caída del IPC, en 1997, han contribuido, también, otras causas afortunadas: por un lado, la estabilidad de precios de las materias primas y de los
valores unitarios de las importaciones que no se experimentaba desde hace
muchos años. Por otra parte, las condiciones de estabilidad de los tipos de
cambio han sido excepcionales. Por último, los precios de los alimentos han
jugado un papel muy importante a los valores alcanzados por el IPC.
La caída de la inflación y la reducción del déficit público han permitido que
la política monetaria redujera sustancialmente los tipos de interés, cuyos efectos sobre la economía española abrirían, en 1997, una clara y perceptible etapa
de expansión de su economía.
Las causas de la fuerte expansión que ha llegado a disfrutar nuestra economía en 1997 son complejas y su conocimiento precisa remontarse en el tiempo
para contabilizadas debidamente. Tres son, en mi opinión, las premisas de las
que han partido los favorables resultados económicos de 1997 que el Informe
de la OCDE sobre España califica como «los mejores alcanzados desde finales
de los años 80»:
La mejora del entorno internacional en la que la recuperación económica
y la apreciación del dólar han reforzado la competitividad exterior de los productos españoles y han permitido una aportación positiva del sector exterior al
crecimiento del PIB. Ese cambio de expectativas sobre la situación económica
internacional y la aportación positiva del sector exterior lograrían iniciar una
fase de recuperación cíclica de la economía española, convirtiéndose así en
una premisa importante de su desarrollo actual.
A esa premisa, marcada por la economía internacional para impulsar el
desarrollo interno, se añadía una segunda premisa de importancia decisiva
que revelaba el balance de la situación heredado por la economía española a
comienzos de 1996. En efecto, el análisis de ese balance mostraba la existencia de un activo fundamental para avalar el desarrollo futuro de la economía
española: la saneada posición competitiva de las empresas españolas. Una posición saneada a la que habían contribuido tres hechos: a) El costoso y duro
ajuste de las plantillas practicado en las empresas coincidiendo con la crisis
económica de 1992-1993; b) La moderación salarial registrada tras la crisis
económica en 1994 y 1995, y c) Los ajustes del tipo de cambio de la peseta a
los datos fundamentales de la economía que se decidiría en los mercados de
cambios y se aceptarían por el gobierno socialista a partir de 1993.
Ese activo fundamental de la economía española, a comienzos de 1996, contrastaba con la importancia del primer y elevado pasivo que resaltaba en el
análisis económico de ese ejercicio: la existencia de unos elevadísimos tipos de
interés que establecían una prima de riesgo penalizadora sobre la inversión
y el consumo privados frenando así su crecimiento y que elevaban los costes
204
financieros de una deuda pública creciente impulsada por un déficit público
continuado.
Era esa situación de la economía española, a comienzos de 1996, la que
concedía una resonancia excepcional a una política de reducción de los tipos de
interés al permitir liberar de su principal obstáculo al crecimiento del consumo y la inversión privadas convirtiéndolas en la base de un proceso duradero
de expansión económica.
Esa reducción de los tipos de interés es la que perseguiría la política monetaria del Banco de España basada en la consolidación fiscal que redujera el
déficit público hasta un límite capaz de cumplir con los criterios de Maastricht y, por otra parte, con una política de liberalización y competencia de los
mercados de bienes y servicios que contribuyera a reducir la tasa de inflación,
condición indispensable para legitimar una caída de los tipos de interés. Esta
política de estabilidad, aconsejada y diseñada por el Banco de España, debería
ser la base para el ingreso de España en la UME y para fundamentar económicamente las reducciones de los tipos de interés. El Banco de España destacó
siempre en sus Informes que esas reducciones de los tipos de interés tendrían
efectos positivos sobre el desarrollo de la economía. Porque esos menores tipos de interés animarían —como antes se afirmó— la marcha de los motores
del gasto privado nacional (consumo/inversión) intensificando el desarrollo
del PIB y del empleo.
Es la creencia en esa política de estabilidad, definida por el Banco de España, y su seguimiento por el Gobierno a partir de 1996 la que diferencia la política aplicada en estos dos últimos años de la que dominó la etapa socialista.
Los gobiernos socialistas no creyeron en esa estrategia de consolidación
presupuestaria como fundamento del desarrollo económico español pues la
consideraron portadora de efectos contractivos sobre el PIB y el empleo. Pensaban que el mayor gasto público y el déficit público sostenían el tono vital
de la economía y que cualquier disminución de los mismos acarrearía consecuencias negativas sobre los resultados productivos de la economía. Cuando
la reducción del déficit público se impuso como política obligada por el TUE,
los gobiernos socialistas trataron de conseguirla por la vía prohibitiva y estéril
del aumento de la imposición y no por la contención del gasto público. Una
alternativa —como hemos afirmado— que ha probado en España, hasta el
límite de la experiencia cierta, su incapacidad para contribuir a la minoración
del déficit público, pues los mayores ingresos públicos derivados del aumento
de la imposición han llevado siempre a gastos públicos mayores sin influencia
perceptible en las cifras del déficit público.
La política económica aplicada, a partir de 1996, ha creído, por el contrario,
en los efectos expansivos de una política económica de estabilidad interpretada por la política monetaria asistida, en primer lugar, por la política presupuestaria y, en segundo lugar, por la política de liberalización y competencia
en los mercados. Esa estrategia estaba avalada por la literatura económica
reciente que ha venido insistiendo en los efectos económicos positivos de un
205
ajuste presupuestario basado en el control/reducción del gasto público y en la
disminución por esa vía del déficit público que permitiera la adopción fundada
de unos menores tipos de interés. Esas conclusiones de la literatura económica
sobre los efectos de los ajustes del gasto público y de su composición sobre
la actividad productiva se han destacado por el IME como la alternativa más
eficiente de la política presupuestaria. En efecto, esa política presupuestaria
lograría efectos importantes sobre la inflación y tendría, también, efectos positivos, incluso a corto plazo, sobre la actividad económica.
Esa ha sido justamente la estrategia aconsejada por el Banco de España para
su aplicación por la política económica española. Como ha afirmado el Banco
de España, el progreso en la senda de la convergencia de la economía española
en 1997 no habría sido posible si la política monetaria no hubiera estado acompañada por un esfuerzo estimable de consolidación presupuestaria. La política
presupuestaria ha adoptado, en el año 1996 y sobre todo en 1997, una actitud
restrictiva en las políticas de gasto público que ha conseguido en dos años la
reducción del déficit público desde el 6,6 por 100 en 1995 al 2,9 por 100 para
1997, que establecían los criterios de Maastricht. Esas decisiones de la política
presupuestaria han permitido una mejor combinación de la política estabilizadora (política monetaria+política presupuestaria) que ha reforzado su eficacia
antiinflacionista, al mismo tiempo que permitía, por la reducción de los tipos de
interés, crear las condiciones necesarias para una recuperación de la actividad
económica que se ha manifestado, con toda claridad, en los distintos indicadores
del, crecimiento de la economía española desde el segundo trimestre de 1997.
Basadas en las políticas de estabilidad aplicadas en 1996 y, sobre todo, en
1997, la economía española se ha situado en una posición favorable que definen, de una parte, su cumplimiento de las condiciones fijadas en el TUE, para
su pretendido ingreso en la UME y, de otra, el crecimiento de la economía que
testimonian los resultados del ejercicio de 1997. De esta forma se ha logrado
alcanzar un crecimiento económico estable, objetivo básico de las políticas
económicas aplicadas en los dos últimos ejercicios.
A ese crecimiento con estabilidad que manifiestan los indicadores de la economía española en el momento actual y que hemos heredado de 1997, desearía
referirme, seguidamente, para conocer, con detalle, sus características.
Aunque los datos definitivos del comportamiento de la economía española
no están plenamente disponibles en el momento actual (enero de 1998) no resulta aventurado avanzar el cuadro macroeconómico del pasado ejercicio. El
Servicio de Estadística de la Fundación de las Cajas de Ahorros Confederadas
ha estimado sus valores que son los que se recogen en el Cuadro n.º 1.
La lectura de los valores que contiene el Cuadro 1 debe iniciarse por el análisis del comportamiento de los componentes de la demanda interna que refleja
su primera parte. Esos valores nos dicen que el proceso de expansión económica cuenta con tres causas positivas que lo justifican:
• Un aumento de la inversión (formación bruta de capital) cuyas tasas de
crecimiento actual se sitúan en valores del orden del 5 por 100 (4,9%, en
206
207
3,41
4.370
73.572
PIB a los precios de mercado
5,63
9,73
5,26
1,65
5,82
4,9-1
5,29
5,32
1,06
7,36
13,15
4,36
(0,10)*
5,12
14,12
12,78
5,53
Nominal
TASAS DEVARIACIÓN
1997/96
Estimación de Julio Alcaide a partir de Contabilidad Nacional Trimestral 1996 (INE).
*Aportación al crecimiento del PIB (en por 100 del PIB I).
3,64
3,65
3,94
4,41
2,46
3,49
69.202
2.548
17.250
5.727
43.677
Sectores productivos (VAB)
Agricultura
Industria
Construcción
Servicios
Impuestos ligados a la
importación e IVA
3,14
-0,80
4,95
9,90
2,38
(0,10)*
2,95
11,61
9,11
3,64
45.669
12.122
14.871
5.081
9.790
269
72.931
18.762
18.121
73.572
Real
Consumo privado
Consumo público
Formación bruta de capital fijo
Bienes de equipo
Construcción
Variación de existencias
Demanda interna
Exportación de bienes y servicios
Importación de bienes y servicios
PIB a los precios del mercado
MILLARDOS
1996
1,82
6,11
1,55
-2,20
1,35
2,42
1,74
2,11
1,87
2,30
2,96
1,03
1,17
2,11
2,25
3,36
1,82
Precios
76.247
4.519
71.728
2.648
18.011
5.868
45.201
47.103
12.025
15.607
5.584
10.023
344
75.079
20.940
19.772
76.247
Precios
1996
77.637
4.795
72.842
2.590
18.254
6.010
45.988
48.099
12.250
15.966
5.749
10.217
348
76.663
21.411
20.437
77.637
Precios
Corrientes
1997
(MILLARDOS DE PESETAS)
CUADRO 1
EL CUADRO MACROECONÓMICO DEL AÑO 1997
(Ajustado a las estimaciones de la Contabilidad Nacional de 1996)
(31 de diciembre de 1997)
APORTACIÓN
3,640
0,203
3,437
0,136
1,036
0,192
2,074
1,951
-0,132
1,002
0,684
0,317
0,102
2,923
2,964
2,247
3,640
EN
DEL
PIB
1997
AL CRECIMIENTO
el Cuadro n.º 1), con un crecimiento en los bienes de equipo aún mayor
(9,9%), habiéndose recuperado la inversión en construcción situada en
el 2,38 por 100.
Destaca, asimismo, una presencia vigorosa del consumo privado que, según todas las estimaciones, superará el 3 por 100 en el ejercicio de 1997
(la que refleja el Cuadro n.º 1 la sitúa en el 3,14%).
Ese fortalecimiento del consumo privado se apoya en la importante mejora de las expectativas de los consumidores, que reflejan una percepción
cada vez más optimista de la situación económica general, de la propia
familiar y del momento de compra de los bienes duraderos de consumo.
Por otra parte, el descenso de la inflación y el aumento del empleo han favorecido el impulso del consumo de las familias al fortalecer las bases que
deciden sus gastos, También las sucesivas reducciones de los tipos de interés
han supuesto un estímulo inequívoco para el consumo privado, a través de la
revalorización que han experimentando los activos financieros de los hogares
como consecuencia, en parte, del fuerte descenso de los tipos de interés a lo
largo de los dos últimos ejercicios, Por otro lado, el efecto adverso que han
podido tener estos recortes de los tipos de interés sobre la renta disponible,
al afectar negativamente a los flujos de intereses netos recibidos por las familias, se ha visto atenuado —como afirma el Banco de España— por el hecho
excepcional de que los tipos con los que se remuneran los activos financieros
de las familias han caído menos que los tipos que han de pagar por sus pasivos
durante este ejercicio, Todas esas fuerzas han consolidado el consumo privado
convertido hoy en un motor potente de la expansión del gasto interno.
A esas dos fuerzas expansivas del consumo privado y la inversión se añade el
buen comportamiento del sector exterior que muestran las cifras del Cuadro 1.
Un comportamiento que no había caracterizado en el pasado a los procesos
de expansión de la economía española. En efecto, la tasa de crecimiento de las
exportaciones de bienes y servicios se ha situado en el 11,61 por 100, mientras
que las importaciones han alcanzado una tasa del 9,11 por 100. Ese comportamiento del sector exterior ha supuesto una aportación al crecimiento del PIB
de 0,7 puntos porcentuales.
De esta manera, el crecimiento de la economía española se sitúa, en 1997,
en el 3,6 por 100 que permite ganar una convergencia real de 1 punto real del
PIB con las economías europeas que registran, en 1997, una tasa de desarrollo
del 2,5 por 100 inferior a la lograda por la economía española.
A ese crecimiento de la economía española, en 1997, tal y como lo presentan
os valores del Cuadro 1, ha contribuido, de forma decisiva, el impulso de la
demanda interna que supone una aportación al crecimiento del PIB de 2,92
puntos porcentuales (consumo privado con una aportación del 1,95 por 100,
inversión [formación bruta de capital] que explica el 1 por 100 del crecimiento
del PIB). Esas aportaciones se completan con una contribución positiva del
sector exterior cifrada en 0,7 puntos. Esas contribuciones componen la tasa de
aumento de la economía española cifrada en el 3,6 por 100 del PIB en 1997.
208
Contemplado el ejercicio de 1997 desde el lado de la producción (parte inferior del Cuadro 1) se comprueban las aportaciones positivas al crecimiento del
PIB de todos los sectores productivos. El sector servicios encabeza las aportaciones a nuestro crecimiento (con una aportación al PIB de más de 2 puntos
porcentuales) seguido de la industria que contribuye al crecimiento del PIB en
1,03 puntos porcentuales, mientras la construcción aporta a ese crecimiento
de 1997 0,19 puntos. La agricultura, finalmente, a partir de los datos oficiales,
aporta al crecimiento del PIB 0,13 puntos.
Esas aportaciones al crecimiento del PIB de los distintos sectores productivos quizás no refleje con la debida claridad el dinamismo que han desarrollado
a lo largo del ejercicio de 1997, ya que las aportaciones al crecimiento del PIB,
no sólo dependen de su desarrollo en el ejercicio sino también del peso que
los distintos sectores tienen en las tasas de producción española. Ese dinamismo de los sectores productivos se traduce mejor en la tasa del crecimiento
real en 1997 que recoge el Cuadro 1. Sus valores indican que la recuperación
avance del sector servicios cifrada en una tasa del 3,49 por 100. La construcción sitúa su variación positiva (en 2,4%) en valores inferiores a la industria y
los servicios, mientras la agricultura, registró una tasa de crecimiento real en
3,94 por 100, según los datos del Ministerio de Agricultura.
Ese comportamiento de la economía española en 1997 ha permitido alterar
las cifras de empleo. En efecto, el nivel de empleo no sólo ha acompañado a la
expansión de la actividad económica sino que advierte una mayor elasticidad
o capacidad de generación de empleo por cada punto ganado en el crecimiento del PIB. El ritmo anual de crecimiento del empleo se sitúa hoy en 364.000
empleos anuales. Los afiliados a la Seguridad Social han alcanzado, en 1997,
384.000, lo que permite lograr el hito histórico de 13.176.000 de cotizantes. Estas cifras se han traducido en una disminución del paro, siempre mediatizada
por el aumento de la población activa. Así la tasa de paro se ha situado en el
20,7, que dobla prácticamente la tasa europea, con el agravante de la baja tasa
de actividad de nuestra población, situada en el 52% de la población actual
frente al 58% de la Unión Europea.
Esta expansión de la economía española, impulsada por los aumentos del
gasto nacional, reclama una atención diligente de la política económica, capaz
de administrar con prudencia ese crecimiento de la economía para hacerlo duradero y evitar cualquier amenaza del mismo a las condiciones de estabilidad.
Ese análisis de las causas que han hecho viable la candidatura española
para su ingreso en la UME, nos lleva a la segunda pregunta que nos hacíamos
anteriormente: ¿Es sostenible este comportamiento de la economía española
en 1998 y, en todo caso, qué decisiones resultan fundamentales para vivir y desarrollar nuestra economía en ese nuevo espacio europeo que define la UME?
Al tratar de ofrecer respuestas a esta pregunta fundamental, nuestros economistas han centrado sus preocupaciones en dos objetivos: afirmar la estabilidad lograda en 1997 y prevenir que la expansión económica en curso no
degenere en un desbordamiento incontrolado del gasto nacional que arriesgue
209
lo mucho que se ha conseguido en los equilibrios de la economía, condicionantes de su desarrollo sostenido a medio plazo.
Esos dos objetivos de la política económica conceden una importancia destacada a las medidas que se adopten en tres escenarios de la política económica en 1998: 1.º En la política de liberalización y competencia de los mercados
de bienes y, especialmente, de servicios; 2.º En la política presupuestaria a la
que las limitaciones de la política monetaria frente a la fecha límite de mayo
de 1998 en que sus competencias serán asumidas por el Banco Central Europeo conceden un papel de protagonista en la vigilancia y la consecución de
los objetivos de estabilidad. 3.º En el comportamiento del mercado de trabajo, que condiciona la estabilidad económica, las posibilidades de empleo y la
competitividad de nuestras producciones.
La sostenibilidad del comportamiento del IPC la ha fijado el Gobierno en
mantener la tasa de la inflación en 1998 en el entorno del 2 por 100. 2,1 por 100
es el objetivo cifrado en los presupuestos para este año.
Alcanzar ese objetivo no va a ser fácil. En primer lugar, porque no puede
contarse con que se repitan las excepcionales condiciones de estabilidad de
1997 —precios favorable de las materias primas, valores unitarios sostenibles
de la importación sin alza, tipos de cambio estables— y sobre todo precios
de la alimentación decrecientes. Estos han iniciado ya su ciclo alcista y su
comportamiento en 1998 se moverá en esa línea, sin que pueda preverse con
precisión su futuro comportamiento, sometido siempre a las variaciones de
las cosechas y los mercados. El IPC de 1998 se va a jugar así a la suerte de la
evolución del precio de los servicios y de los precios industriales.
Los precios de los servicios han marcado en España lo que los economistas
llamados la inflación dual española, esto es: el IPC de los servicios crece a un
ritmo que supera claramente al IPC general. Esa inflación dual de los servicios se debe a las intervenciones y regulaciones que dificultan —cuando no
impiden— una competencia activa en los mercados. Por este motivo, debe
concederse una gran importancia a la política de liberalización y competencia
del sector y a su vigilancia constante. El gobierno ha manifestado conocer
ese problema y ha actuado sobre él con las liberalizaciones y fomento de las
competitividad de las medidas introducidas en junio y diciembre del pasado
año. La política de liberalización y competencia del sector servicios debería
merecer de nuevo la atención inmediata del Gobierno, expresada en decisiones
y medidas que transmitan una clara voluntad política para extender y vigilar
la competencia en el sector servicios. No puede mantenerse un índice del IPC
general. Una situación tan intensamente dual no se registra en otros países
europeos. Es esa circunstancia la que da su fundamento a una rápida y decidida liberalización y política de defensa de la competencia en los mercados
de servicios de importancia crucial sobre su IPC (suelo, energía, transportes,
servicios profesionales, entre otros).
El comportamiento del otro conjunto de precios sobre el que habrá que actuar es el de los precios industriales, condicionado por dos grupos de factores.
210
De una parte, por la elevación de los precios en materias primas, los productos
intermedios y las manufacturas, determinada por las cotizaciones de los mercados internacionales y la apreciación del dólar, factores sobre los que resulta
difícil/imposible cualquier actuación de la política económica interna. En segundo lugar, el comportamiento de los salarios industriales está liderando los
aumentos de los distintos sectores productivos con una desviación importante
en su cuantía con la tasa de inflación. El Banco de España ha denunciado a
este respecto, como un factor causante de este comportamiento, las rigideces
todavía existentes en el mercado de trabajo con sus consecuencias de una escasa diferenciación salarial, a pesar de los diferentes ritmos y avances de las
productividades del trabajo por sectores y empresas. Tratar de vencer esta rigidez de la contratación del trabajo contribuiría, muy positivamente, a evitar
un despegue alcista de los precios industriales.
La política presupuestaria ha adquirido un papel central para atender a los
dos objetivos que dominan en el año del examen de convergencia y en la consolidación de sus resultados en 1998: oponerse a cualquier brote inflacionista del
IPC y administrar el actual proceso de expansión de la economía española. Ese
papel dominante que los economistas españoles atribuyen a la política presupuestaria descansa en distintos argumentos que se apoyan y refuerzan entre sí.
El primero es el que le conceden las limitaciones de la política monetaria
para actuar como política de estabilización en el futuro inmediato. Si España
aprueba el examen de convergencia en la primavera de 1998, es evidente que
va a vivirse una etapa de convergencia de los tipos de interés a corto plazo, que
en el caso de España significa un aterrizaje —que se desea suave— respecto
de los tipos de interés de Alemania y que, en opinión del Banco de España,
debería retrasarse todo lo posible dada la situación expansiva de la actividad
económica y del rebrote alcista del IPC.
Esa aproximación de los tipos de interés podría producirse en el nivel del
4,3 por 100-4,50 por 100 (que es el que avanzan los mercados de futuros referidos a Alemania en el último trimestre de 1998). Ahora bien, por lento que
sea ese proceso de convergencia de los tipos de interés. España deberá bajar los suyos en el horizonte 1997-1998, con lo que la actividad económica se
beneficiará durante un tiempo de unos tipos de interés más bajos de lo que
sería conveniente. Esta situación de la política monetaria supone un obligado
desplazamiento de las responsabilidades de la política de estabilidad hacia la
política presupuestaria.
En segundo lugar, esa relevancia de la política presupuestaria se deriva de
los compromisos que el «Pacto de Estabilidad y Crecimiento», aprobado por el
Consejo de la Unión Europea en diciembre de 1998. Según el «Pacto de Estabilidad y Crecimiento», el límite de déficit público del 3 por 100 respecto del PIB,
debe ser interpretado como un nivel máximo que sólo puede ser superado en
circunstancias excepcionales claramente definidas en el «Pacto». De facto, las
políticas presupuestarias nacionales en la Unión Europea deberían orientar
sus objetivos hacia el equilibrio presupuestario, dejando un margen para que
211
se registren liquidaciones desequilibradas del presupuesto en las fases de desaceleración de la economía que acompañan la caída del cielo económico, sin
que esos desequilibrios sobrepasen el 3 por 100 del PIB. El compromiso de esa
obligación de las políticas presupuestarias nacionales será objeto de una vigilancia multilateral con un conjunto de sanciones que penalizarán su incumplimiento. Esa revisión de la política presupuestaria por el «Pacto de Estabilidad
y Crecimiento» resulta necesaria para afianzar las posiciones financieras de los
distintos países que respalden la cotización del euro en los mercados de cambios y para devolver a la política presupuestaria su capacidad de estabilizar la
economía, una capacidad que hoy no tiene y que se necesita en la Europa del
euro. Esos nuevos deberes de la política presupuestaria significan tareas importantes y pendientes en el caso del presupuesto español en la consolidación
de los gastos públicos y en la reducción del déficit y la deuda públicos. Unas
tareas que obligan a reformas estructurales que deberían realizarse —como
ha afirmado el Gobernador del Banco de España— «en períodos de expansión
—como el actual— que son los más favorables, porque sólo los países que
muestren más decisión y tino en la adopción de las reformas estructurales en
esta fase son los que más ventajas obtendrán de la creación de la UME».
El tercer grupo de argumentos que destacan a la política presupuestaria
como instrumento de estabilidad y, al mismo tiempo, como elemento de expansión de la economía, proceden de los análisis de las estrategias presupuestarias aplicadas por los países de la OCDE. Las conclusiones principales de
esos análisis realizados destacan la importancia de tres decisiones: a) Consolidar el gasto público y no elevar la imposición como instrumento de equilibrio
fiscal; b) Dentro del gasto público, las medidas con mayores efectos residen en
la revisión de los gastos de protección social y en los salarios y empleo del sector público; c) Cuanto menor sea la reducción del gasto productivo (inversiones en infraestructuras, gastos de educación) menores serán las consecuencias
económicas sobre el desarrollo de la actividad. Conclusiones a las que debería
atender la política presupuestaria española.
El papel central de la política presupuestaria, que se deriva de los argumentos
anteriores, obliga a conocer los principios que se han aplicado en España y evaluar esos principios de cara a comprobar la situación presupuestaria actual frente a los compromisos de estabilidad y de una expansión ordenada de la economía
española. Esta evaluación exige reconocer, ante todo, el esfuerzo realizado en
1996 y en 1997 para reducir el déficit público en esos dos ejercicios y cumplir en
el año actual con el límite del 3 por 100 del PIB fijado en el Tratado de Maastricht, 2,9 es el límite final fijado por el Gobierno al déficit público en este ejercicio.
El reconocimiento de ese esfuerzo meritorio no puede ignorar, sin embargo, las
causas que lo han hecho posible. Aunque el rendimiento de las cuentas públicas del ejercicio de 1997 está todavía por llegar, los análisis del sector público
han avanzado algunas características preocupantes de las partidas que han contribuido a ese ajuste presupuestario Esas denunciadas características son tres:
a) el protagonismo logrado por el aumento de los ingresos púlicos debido a la
expansión de la economía que ha sido superior a la prevista por el gobierno que
212
ha supuesto, a través de los mayores ingresos, una contribución a la reducción
del déficit público. Una contribución, cuantitativamente, más importante que la
realizada por la reducción del gasto; b) la reducción del gasto público en partidas
que la experiencia de los países de la OCDE manifiesta como perjudiciales para
el desarrollo de la economía a largo plazo, han afectado al ajuste presupuestario
español (formación bruta de capital) y otras que no son sostenibles en el futuro
(congelación de los sueldos de los funcionarios), y c) la caída en los tipos de interés, fruto del acierto de la política económica del gobierno, que ha estado muy
presente dentro del ajuste presupuestario de 1997. Por otra parte —y lo que es
más importante— ese ajuste de la política presupuestaria de 1997 no ha afectado
a tres reformas estructurales imprescindibles para ganar una consolidación duradera del gasto y el déficit públicos: prestaciones sociales (con sus tres partidas
de pensiones, subsidio de desempleo y sanidad); situación y financiación de la
empresa pública y reorganización y reforma de la administración de los distintos
servicios públicos.
Estas debilidades del ajuste presupuestario de 1997 eran difíciles de evitar,
dada la urgencia que presidió su elaboración y la necesidad de otener resultados inmediatos por actuaciones expeditivas sobre el déficit público del ejercicio. Se creyó entonces que, en el presupuesto para 1998, se abordarían esas
reformas estructurales pendientes del sector público y constantemente denunciadas por nuestros hacendistas y economistas. Sin embargo, nada de esto ha
sucedido. El presupuesto para 1998 levanta la preocupación fundada de quien
lo analice desde la perspectiva económica de su contribución a un crecimiento
estable. El problema del presupuesto del 98 no está en el cumplimiento del
criterio del déficit público establecido para el ingreso en la UME. Ese criterio
se cumplirá sin problemas. La cuestión reside, no el déficit público, sino en el
crecimiento del gasto público previsto para 1998 que lleva hacia el futuro unos
mayores niveles de gasto público, que no incorporan reformas estructurales
que reduzcan permanentemente su cuantía ni alteran tampoco su composición. De esta manera, sobre los presupuestos de 1998 se aplicará la norma del
comportamiento presupuestario de validez más probada en España: el incrementalismo del gasto público que convertirá a 1999 en un ejercicio de ajustes
presupuestarios heróicos.
La cara más preocupante para nuestros hacendistas de los presupuestos de
1998 es, así, el aumento del gasto no financiero que comprometen. No hay partida del gasto público —con la excepción de los gastos por intereses— que no
experimente un crecimiento apreciable en el presupuesto de 1998. Partiendo
de bases ajustadas del presupuesto de 1997, estas elevaciones del gasto público no financiero del presupuesto de 1998 se registran con una tasa próxima
al 6 por 100 en los gastos corrientes y próxima al 6,5 en los gastos de capital,
ambos valores superiores a la tasa prevista de aumento del PIB nominal en el
próximo ejercicio: 5,67 por 100. Desde el punto de vista funcional, los aumentos del gasto público han sido claramente seleccionados por criterios que se
estiman políticos, bien sea por la presión que sobre los mismos mantienen los
partidos de las Comunidades Autónomas que apoyan al gobierno, bien sea por
213
la popularidad y amplio apoyo social de estos gastos públicos (sanidad, con
aumentos del 8,6 por 100; educación, con aumentos del 6,2 por 100; formación bruta de capital, con aumento del 7,2 por 100; o el mantenimiento de los
gastos sociales en términos reales que significan más del 40 por 100 de gasto
de las Administraciones Públicas).
Ciertamente, y pese a ese comportamiento, ese presupuesto del gobierno limita las aspiraciones de mayor gasto público de numerosos grupos de nuestra
sociedad y de todos los partidos políticos. Nadie defiende hoy en la sociedad
española la contención y consolidación del gastro público, de forma que esta
política que España necesita se rechaza democráticamente y ningún ideario
político está dispuesto a defender públicamente lo que es económicamente
necesario. El presupuesto para 1998 podrá resultar, de ser así, políticamente
inevitable pero es económicamente arriesgado por la presión del gasto público
sobre el gasto nacional en un año en que los componentes de ese gasto nacional
—el consumo privado y el público y las inversiones— amenazan con desbordar
las condiciones de estabilidad de la economía. Reiteramos que, situados los
programas de gasto público en el cuadro de la economía de 1998, el presupuesto podrá ser políticamente inevitable pero es económicamente muy arriesgado,
tanto más si se considera que, por esta vez, la política monetaria, invirtiendo el
comportamiento histórico, tendrá que dejar en una peligrosa soledad a la política presupuestaria. En estas circunstancias, sólo cabe pedir el máximo rigor en
la ejecución del gasto para que este no supere, en modo alguno, sus previsiones
presupuestarias y que todo ingreso adicional que se recaude sobre las previsiones y que, probablemente se producirá dada la expansión previsible del PIB en
1998, se dedique a disminuir el déficit público o a amortizar la deuda pública.
En este sentido de reforzar la disciplina presupuestaria y conseguir para ella
la necesaria credibilidad, resulta necesario cumplir la promesa del Gobierno
que cuenta con más de un año de antigüedad, de disponer de una nueva Ley
General Presupuestaria cuyos principios aseguren la disciplina en la ejecución
del presupuesto español, acabando con la práctica y usos presupuestarios arbitrarios que consiente la regulación actual y la arbitraria amplitud con la que
se le ha interpretado.
El tercero de los campos de la política económica en el que sería conveniente
registrar actuaciones y medidas que favorezcan un mejor comportamiento de la
economía española para su convivencia en el euro es el del mercado de trabajo.
Existe hoy un convencimiento firme en los economistas españoles en que la
regulación del mercado de trabajo y las prácticas que genera esa regulación no
son eficaces para permitir que la economía española se acerque a su tasa de
crecimiento potencial sin crear situaciones inflacionistas Y existe, también, la
convicción de que esa senda de crecimiento elevado y sostenido, sin tensiones
inflacionistas, constituye la única forma de crear empleo el gran déficit de
la economía española. Las tres reformas realizadas en el mercado de trabajo
español en 1984, en 1994 y en mayo de 1997, no han supuesto la superación
de esas deficiencias. Una superación de importancia vital para la convivencia
214
de España en la Europa del euro. Esos problemas del mercado de trabajo reclaman reformas en puntos vitales de su regulación actual y en las prácticas
de como esa regulación se aplica por empresarios, sindicatos y magistraturas
de trabajo. No entraré en el análisis de estos problemas de la regulación y
funcionamiento del mercado de trabajo pues a él se reservan dos intervenciones de las dedicadas por la Real Academia al análisis del proceso de la Unión
Monetaria: la del profesor Segura y la del profesor Alonso Olea, que el lector
encontrará en las colaboraciones que incluye esta publicación.
Quisiera concluir mi trabajo sobre el examen de convergencia de la economía española destacando la importancia de su aprobación porque el cumplimiento de los criterios que esa aprobación exige nos obliga a la práctica
perseverante de políticas económicas dirigidas a una administración eficiente
de los recursos escasos de los que España dispone. En una economía abierta
—como es la española actual— no es posible ser europeos de facto, cerrando
la brecha que nos separa de los países comunitarios, sin garantizar la posición
competitiva del país que la inflación y los desequilibrios presupuestarios comprometen. El Tratado de Maastricht ha venido a poner precisión y calendario
a estos imperativos universales de solvencia y competitividad.
Junto a esta aportación del examen de convergencia a nuestra convivencia
económica, resulta necesario no olvidar sus limitaciones. Porque, además de
esas políticas de Maastricht, dirigidas a lograr y mantener la convergencia
nominal, es preciso abrir el horizonte temporal a las medidas a medio y largo
plazo dirigidas a aumentar la convergencia real de España con la Unión Europea mediante la mejora de la estructura y eficiencia del sistema productivo
y la reducción del paro, que obliga a intensificar y orientar las inversiones
con atención especial a sus deficiencias en capital tecnológico y humano a la
disponibilidad de infraestructuras. Unas actuaciones a las que se refiere más
adelante la colaboración del profesor Sánchez Asiaín.
Es esta prolongación de las medidas que exige la aprobación del examen de
convergencia con las que precisa el logro de la convergencia real con Europa,
las que conceden su fuerza y su sentido al cumplimiento de los criterios de
Maastricht sin el cual las actuaciones dirigidas a lograr la convergencia real
carecerían del fundamento que su aplicación reclama.
215
BALANCE DE LLEGADA AL AÑO 2000.
LA ECONOMÍA
por el Académico de Número
Excmo. Sr. D. Enrique Fuentes Quintana *
La Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, desde el curso académico 1995-1996, ha venido programando sus actividades con el propósito de
responder al mandato que establece su estatuto fundacional de 29 de mayo de
1859: ocuparse de las cuestiones de mayor importancia, transcendencia y aplicación, según los tiempos y circunstancias, en el campo de las ciencias sociales, que constituyen el área de su competencia y responsabilidad. Ese mandato
estatutario lo hemos interpretado quienes integramos la Real Academia de
forma que nuestra opinión contribuyera a crear un ambiente de información
responsable sobre las cuestiones políticas, sociales y económicas, con el propósito final de alcanzar un conocimiento mejor de nuestros problemas para
tratar de plantearlos con acierto y resolverlos con fortuna.
Con este propósito, la Mesa Directiva de la Real Academia ha venido proponiendo, desde el curso 1995-1996, el estudio de un conjunto de temas monográficos sobre los que los Académicos deberían elaborar sus ponencias para su
exposición y debate posterior realizado en las sesiones semanales celebradas
por la Corporación.
Justamente, para este curso académico 1999-2000, la Mesa Directiva de la
Real Academia propuso, como tema común de los trabajos de sus distintas
secciones, la realización de un Balance de llegada al año 2000, contemplando
desde la realidad española las distintas perspectivas de las ciencias morales y
políticas: la política, la social y la económica.
El calendario de las sesiones ordinarias de la Real Academia para el Curso
1999-2000 se ha ajustado a esta propuesta de la Mesa Directiva, ordenándose las intervenciones de los Académicos por el turno correspondiente, que
*
Sesión del día 19 de octubre de 1999.
217
en el actual ejercicio establecía que éstas se iniciaran por las referidas al
balance económico, continuando por el social y el político.
EL CONTENIDO DEL BALANCE DE LLEGADA DE LA ECONOMÍA AL 2000
Los trabajos que componen este ciclo se refieren, como antes se ha afirmado, a la presentación y análisis de aquellas cuestiones o problemas que se han
considerado importantes por sus autores para incluidos en un balance con el
que la economía española llega al año 2000. Llega y parte —podría afirmarse
mejor—porque, en cada caso, los análisis aquí recogidos se refieren a cuestiones que condicionan decisivamente nuestro futuro económico, cuestiones convertidas muchas veces en problemas duraderos que no hemos sabido plantear
y resolver en el pasado; o bien a cuestiones en las que hemos aprendido, como
prueba la experiencia acumulada, a plantearlas y a resolverlas con acierto gracias a la colaboración indispensable de los agentes económicos. Comportamientos en los que es costoso pero necesario perseverar para ganar el futuro.
En la elección de las partidas que componen nuestro balance de llegada al
2000, los Académicos han optado libremente por aquella cuestión o problema que han considerado más relevante, una elección influida, obviamente, por
sus investigaciones anteriores o por haber ocupado un lugar preferente en su
dedicación profesional.
La realización de un proyecto tan ambicioso como el de ofrecer un balance
de llegada de la economía española al 2000 tropezaba, ante todo, con la dificultad del número tan limitado de Académicos que componen la Sección de
Economía de la Corporación, que impedía ofrecer el tratamiento y valoración
de todas aquellas cuestiones con las que la economía española llega al nuevo
milenio. Quiere esto decir que nuestro balance de llegada tenía que ser por
fuerza selectivo.
Insistimos en el carácter selectivo de nuestro balance. No figuran en él
todas las partidas que son relevantes para computar las múltiples características presentes en la llegada de la economía española al 2000. Pero sí podemos afirmar que todas las partidas que se exponen y analizan en los trabajos
que publicamos son de vital importancia para componer el cuadro de las
realizaciones y problemas con los que la economía española llega al 2000.
EL AMBIENTE ACTUAL DEL BALANCE DE LLEGADA DE LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA AL 2000
Referir los propósitos a que obedecen las partidas de llegada de nuestra economía al 2000 debe dar su contenido a esta introducción, pero este
218
ejercicio no puede ignorar el ambiente económico en el que ese balance se
realiza. Tanto más cuando ese ambiente económico presenta rasgos bien
singulares que no es posible ignorar a la hora de contabilizar sus partidas.
Ese ambiente económico de 2000 se manifiesta en el hecho que proclaman
todos los análisis disponibles de la economía española y la mundial: el optimismo desbordante asociado a las previsiones de crecimiento ofrecidas para
éste y próximos ejercicios. La coincidencia de las cifras difundidas por el Fondo Monetario Internacional, la OCDE y la Comisión Europea apuestan por
tasas de crecimiento del orden del 4 por 100 en el año actual, un nivel que, por
otra parte, se sostendría en próximos ejercicios.
A ese optimismo que domina las previsiones de crecimiento de la economía
española y mundial se añade, por la mayoría de los analistas, la seria advertencia sobre las incertidumbres que podrían comprometer su logro efectivo.
Conocer con algún detalle esta situación alcanzada por las economías en el
momento en que se realiza y se presenta un análisis de sus principales aspectos
y problemas, en el caso de España aquellos a los que se refieren las partidas de
nuestro balance de llegada, constituye una condición necesaria, pues sin ese
conocimiento parece difícil entender y evaluar la relevancia, la oportunidad y el
interés de las partidas contables ofrecidas en las distintas intervenciones contenidas en este ciclo. La disponibilidad de esta información previa la ha facilitado
una espléndida síntesis realizada por el Académico Luis Ángel Rojo. En efecto,
en una conferencia bien reciente 127, el profesor Rojo presentaba sus «Reflexiones sobre la situación económica internacional», que constituyen un marco excelente para situar en él el balance de llegada ofrecido por la Real Academia.
Tres son los escenarios económicos hacia los que esta conferencia del profesor Rojo lleva la atención de sus lectores, porque es en ellos donde pueden
contemplarse mejor las oportunidades y las incertidumbres que condicionan
la realización del esperanzador desarrollo económico que prometen las generalizadas previsiones optimistas sobre el futuro de las distintas economías.
El primero de esos escenarios es aquel del que arranca el optimismo en el
desarrollo económico futuro y en el que figura a la cabeza, como factor preponderante, el proceso de innovación tecnológica en el ámbito de la información
y de las telecomunicaciones, que tiene por epicentro a los Estados Unidos. Ese
cambio se ha interpretado como el comienzo de una nueva economía en la que
las oportunidades para reducir el desempleo —sin provocar inflación— han
alterado claramente su comportamiento del pasado reciente. Desde 1995, el
comportamiento relacionado de tasas de paro e inflación en Estados Unidos
se ha alterado claramente. Antes de ese año, cuando la tasa de paro alcanzaba
el 6 por 100 de la población activa (y más aún si se situaba por debajo de esta
cifra), se desataban las presiones inflacionistas que dificultaban —hasta impe127
Conferencia pronunciada en el Club Siglo XXI el 27 de marzo de 2000 (véase, Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, n.º VII, abril, 2000, Madrid).
219
dirlo— el crecimiento de la economía. Hoy el paro ha llegado al 4 por 100 de la
población activa, y esta situación se ha logrado en un régimen de estabilidad.
Tras este cambio histórico, que los partidarios de la nueva economía consideran como esencial componente de una nueva era de intenso crecimiento,
está el formidable crecimiento de la productividad estadounidense (estimado
en un 3% anual). Un crecimiento —se afirma— logrado merced al efecto de
producción y de aplicación de las nuevas tecnologías. Efectos derivados, en
primer lugar, del peso creciente que los sectores innovadores (con alta productividad) han alcanzado en la producción total y, en segundo lugar y sobre
todo, del impacto del desarrollo tecnológico sobre los costes de la economía
(tanto de los sectores de producción como en los de distribución), con la mejora añadida, por otra parte, en la disponibilidad de información (alcanzada por
el uso intensivo de procesos informáticos con las posibilidades que ofrece el
acceso a la red). Con este efecto mencionado en segundo lugar, el proceso de
innovación consigue impulsar el salto en la eficiencia productiva del sistema
económico, con la consiguiente elevación de la tasa de productividad. Esa difusión de las mejoras de la productividad total de la economía es, justamente,
la que da su mejor fundamento al optimismo en el crecimiento continuado
de la producción. El aumento de la productividad generalizado a todos los
sectores de la economía constituye la clave de las previsiones optimistas del
desarrollo general futuro.
Por este motivo, las reflexiones del profesor Rojo llevan a los lectores hacia
las posibles incertidumbres que plantea este crecimiento general de la productividad. Las preguntas que surgen aquí son importantes: ¿cuál es la verdadera
causa del aumento de la productividad? ¿Qué importancia tienen en la mejora
de la productividad las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones? ¿Hasta qué punto ese aumento de la productividad es consecuencia
de la fase favorable del ciclo económico que se vive —y sería por tanto transitorio— o bien constituye una mejora permanente de la productividad? Todas estas preguntas se contestan por el profesor Rojo partiendo de los análisis disponibles, que extienden algunas sombras de duda importantes sobre el carácter
permanente de las mejoras de la productividad y sobre la generalización de esas
ganancias de la productividad a todos los sectores de la economía nacional, así
como sobre la imputación satisfactoria de sus causas a la sola mejora aportada
por las innovaciones tecnológicas.
El segundo escenario sobre el que llama la atención el profesor Rojo es el
hecho de que ese envidiable crecimiento de la economía estadounidense está
impulsado por un aumento importante del gasto nacional (consumo e inversión) financiado no con el ahorro interno, sino con un endeudamiento exterior
creciente que proclaman los déficit acumulados por el saldo de la balanza de
pagos por cuenta corriente, que ha aumentado a lo largo de anteriores ejercicios
y que hoy se sitúa en el 4 por 100 del PIB. Corregir esos desequilibrios de la balanza de pagos estadounidense constituye un objetivo deseable para lograr un
desarrollo duradero, de forma tal que se garantice un aterrizaje suave hacia tasas
220
de crecimiento más moderadas y sostenibles que eviten un choque brusco que
pudiera conmocionar a la economía mundial. Nada garantiza que este aterrizaje
suave pueda lograrse, y aquí se encuentra una fuente de incertidumbre respecto
de la materialización de las optimistas tasas de desarrollo que hoy auguran la
mayoría de las previsiones.
El tercer escenario económico referido por el profesor Rojo, íntimamente
relacionado con los dos anteriores, es la situación de la Bolsa de valores. La
intensa revalorización que han registrado los mercados bursátiles de Estados
Unidos, sobre todo desde 1995, con un aumento espectacular en los precios
de las acciones, constituye, en verdad, un hecho imposible de olvidar en cualquier recuento de la situación económica internacional. Esos aumentos en
los precios, desde el año 1995 a finales de 1999, han alcanzado el nivel del
200 por 100. Esta alza bursátil constituye una de las causas fundamentales
de incertidumbre sobre la sostenibilidad de la tasa de crecimiento de Estados
Unidos. Y ello, sobre todo, por los motivos que están detrás de este auge bursátil. Los analistas de la Bolsa de valores americana han destacado el hecho de
que las grandes apreciaciones de los valores de las acciones están basadas en
la marcha excepcional de los valores de los sectores tecnológicos de información y telecomunicaciones, cuya cotización observada tiende a anticipar, en
muchos casos, un futuro de muy difícil o imposible realización. Esa apreciación extraordinaria de los valores bursátiles tiene efectos transcendentes sobre
la economía a través del llamado «efecto riqueza», que impulsa el consumo
de las familias, ya que el aumento del valor de sus carteras de títulos genera
una confianza en esa riqueza familiar potencial que eleva su consumo, provocando una caída simultánea del ahorro, que se ha situado en niveles bajísimos respecto de su pasado y de cualquier comparación con otras economías
nacionales. Por otra parte, el alza de las cotizaciones favorece, también, las
inversiones, y ello por dos motivos principales que refiere el profesor Rojo: en
primer lugar, porque la fuerte elevación en el precio de las acciones, al reducir
el coste del nuevo capital respecto del capital existente, constituye un estímulo
para la inversión. En segundo lugar, el precio de los activos mejora el balance
de las empresas, lo cual favorece las inversiones que pueden obtener con más
facilidad financiación externa, lo que proporciona así un estímulo adicional a
la inversión.
La suma de estos efectos sobre el gasto nacional tiende a agudizar los problemas de la inestabilidad de la economía, extendiendo la fundada preocupación de que la política monetaria tenga que practicar intervenciones enérgicas
para evitar presiones inflacionistas importantes. Es de esta eventualidad de
la que derivan las preocupaciones por una caída de la Bolsa, por sus efectos
sobre las expectativas de los distintos agentes (familias y empresarios), que
tendrían consecuencias muy importantes para el resto del mundo. La inquietud que hoy se vive en las bolsas de valores, y en especial la volatilidad de los
valores tecnológicos, con descensos importantes en sus cotizaciones, extendida ya a otros mercados de valores distintos, prueban los peligros que pueden
derivarse de este escenario y las incertidumbres que de él parten respecto de
221
la materialización efectiva de las tasas optimistas de desarrollo previstas para
el futuro.
Los factores de incertidumbre expuestos hasta aquí, siguiendo el análisis del
profesor Rojo, y que afectan a la realización efectiva de las previsiones optimistas
sobre el crecimiento futuro, no niegan la existencia de factores positivos sobre
la productividad que pueden impulsar un desarrollo económico más intenso,
aunque afirman con insistencia que ese desarrollo futuro y continuado no podrá
alcanzarse de forma pasiva porque no está garantizado. Los peligros de la inflación y la existencia de fluctuaciones cíclicas siguen presentes en las economías
actuales, y la prevención de estos peligros exige practicar políticas económicas
basadas en comportamientos exigentes de los agentes de la economía.
Por de pronto —como señala el profesor Rojo— beneficiarse de los progresos de la productividad que se derivan de la incorporación de las innovaciones tecnológicas reclama la práctica perseverante de reformas estructurales
para dotara los mercados de bienes y servicios de una mayor flexibilidad. Las
ganancias de eficiencia registradas en la economía norteamericana han contado con la desregulación de la economía y la generalización de una mayor competencia, que se ha vigilado atentamente. Por otra parte, no puede olvidarse la
necesidad de contar con una mayor flexibilidad en los mercados de trabajo, de
la que Estados Unidos ha dispuesto y que ha permitido lograr efectos positivos de esas ganancias de productividad sobre el mejor comportamiento de los
salarios y el empleo.
Es importante advertir, además, que la incorporación de las innovaciones del
tejido productivo estadounidense se han logrado en un régimen de competitividad empresarial que es preciso preservar con una política económica que
logre un marco legal adecuado que ayude y no obstaculice la incorporación
tecnológica, facilitando la solución de los problemas que puedan plantearse
(imposición, publicidad, jurisdicción en los conflictos entre partes, protección
de los consumidores), pero en ningún caso este cuadro legal ha cedido a la
tentación de que el Estado protagonice el desarrollo tecnológico, sino que ha
logrado que ayude a su implantación y difusión, en las que el protagonismo
corresponde al sector privado.
Tampoco cabe olvidar la práctica de una política macroeconómica que asegure la estabilidad de precios y que —en el caso de Estados Unidos— ha estado
presente en los últimos años con la ejecución de una política fiscal estricta, que
se ha manifestado en la conquista del superávit presupuestario, política fiscal
que ha supuesto un gran cambio respecto de los clamorosos déficit presupuestarios del pasado. Esa política presupuestaria se ha visto complementada con
la sabiduría de una política monetaria que ha sabido combinar el crecimiento
de la economía con la estabilidad de precios.
Estas consideraciones resultan especialmente oportunas cuando se considera la situación de las economías europeas y sus posibilidades de desarrollo
económico, un tema del que el profesor Rojo se ocupa en la parte final de sus
«Reflexiones» Como en ellas se afirma, Europa ha iniciado su participación en
222
esa tendencia general dominante del desarrollo económico, una vez pasada la
etapa de sus problemas de crecimiento débil, causado por las crisis financieras
internacionales a finales de 1998 y comienzos de 1999. Sin embargo, el ritmo
de crecimiento europeo ha sido muy inferior al dinamismo de Estados Unidos.
Es cierto que Europa ha ganado una mayor estabilidad como consecuencia de
las políticas aplicadas para la realización de la Unión Monetaria, y ha adquirido una nueva moneda, con consecuencias favorables para el presente y para el
futuro desarrollo de su economía, y también es cierto que las perspectivas de
crecimiento económico europeo han mejorado con toda claridad.
Las preguntas claves en esta situación son: ¿en qué medida la incorporación
de las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones pueden
favorecer y reforzar adicionalmente el desarrollo de Europa? ¿Qué factores y
condiciones permitirían avanzar en el desarrollo con la incorporación de las
nuevas tecnologías? Las respuestas a estas preguntas se ofrecen en la conferencia del profesor Rojo con su envidiable claridad expositiva, y a ella les remitimos, no sin aconsejarles recordar que este proceso exige no olvidar los fundamentos antes referidos, entre los que, según la experiencia de Estados Unidos,
resultan imprescindibles para incorporar los desarrollos tecnológicos: reformas de mercados que logren la competencia y la flexibilidad, protagonismo del
sector privado en el proceso de innovación, con ayuda de la política económica
que favorezca ese proceso, estabilidad macroeconómica, en fin, como fundamento continuado e indispensable. Las graves rigideces de algunos mercados
y sectores europeos constituyen un obstáculo importante para lograr esa penetración generalizada en el tejido productivo del proceso innovador, rigideces
que es preciso eliminar con las reformas estructurales oportunas.
La alusión final de la conferencia del profesor Rojo a la reunión extraordinaria del Consejo Europeo de Lisboa, referida a la posición mantenida por
España y el Reino Unido, apoyada por Italia y Portugal, y orientada a impulsar las nuevas tecnologías, parece haber entendido los fundamentos en los
que debe descansar ese compromiso europeo de disponer de unos mercados
de telecomunicaciones plenamente liberalizados e integrados, lo cual llevará
indudablemente a reducir el coste de las llamadas telefónicas y el acceso a
Internet —hoy dos veces más altos en Europa que en los Estados Unidos, en
promedio— y a aumentar el número de usuarios del comercio electrónico.
Otras decisiones del Consejo se orientan a mejorar el contexto general en el
que habrán de avanzar las nuevas tecnologías, y así se proponen abaratar y
abreviar los trámites administrativos para la creación de empresas, favorecer
a las empresas de pequeña dimensión que desempeñan un papel importante
en la innovación tecnológica, mejorar la eficiencia de los mercados financieros
europeos, estimular la disponibilidad del capital-riesgo y, en fin, dedicar más
recursos a la investigación, la educación y la formación técnica y profesional
requeridas por la denominada «sociedad de la información y el conocimiento»
que los gobiernos desean para Europa.
223
Lograr que esas líneas de actuación no se vean interrumpidas por desavenencias, muchas veces registradas en el complejo mundo de la política europea, es algo necesario, así como que esos programas de actuación se articulen
—como concluye el profesor Rojo— con el objetivo, también formulado en
Lisboa, de incrementar fuertemente el empleo en esta década y con el propósito de encontrar sistemas sólidos y sostenibles de protección social en Europa.
Porque éstos no son objetivos ni propósitos que deben ser erosionados por un
mayor dinamismo tecnológico, sino que han de ser abordados y resueltos teniendo en cuenta el probable futuro tecnológico de Europa y la realidad firme
de las tendencias demográficas y de las condiciones que de ellas derivan para
diseñar sistemas de protección social adecuados y sostenibles.
Insistamos en que nada de esto será posible sin resolver las graves rigideces
de mercados y sectores productivos europeos que afectan a la utilización de las
nuevas tecnologías y a la difusión de sus efectos en el tejido productivo, y sin
asegurar, por otra parte, las condiciones de estabilidad imprescindibles para
el desarrollo económico.
Hasta aquí las Reflexiones sobre la situación económica internacional ofrecidas por el profesor Rojo, que tanto ayudan a entender el ambiente de las
distintas economías cuando elaboramos nuestro balance de llegada de la economía española al año 2000. Podríamos preguntar adicionalmente por las peculiaridades que, dentro de esta situación económica internacional, presenta
la economía española para lograr un mayor desarrollo.
UNA REFERENCIA A LA SITUACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
A LA HORA DE REALIZAR EL BALANCE DE LLEGADA AL AÑO 2000
Partiendo del análisis de la situación económica internacional y del conocimiento y evaluación de sus problemas principales, ¿qué rasgos caracterizan
la situación económica española y qué cuestiones son las que definen el marco
en que debe situarse un balance de nuestra economía frente al 2000? Cinco
son las cuestiones transcendentes que apuntan con claridad en su comportamiento actual:
1.ª La economía española está viviendo el proceso de expansión económica
dominante en el mundo actual, y lo está interpretando con especial intensidad.
Su tasa de desarrollo, apreciada por el crecimiento del PIB, se ha situado, en el
promedio de 1999, en el 3,7 por 100, registrándose una aceleración a lo largo del
año que anuncia un crecimiento igual o mayor para el año actual. Los pronósticos más solventes parecen asegurar el crecimiento español del pasado ejercicio
(3,7%) e incluso situarlo en las proximidades del 4 por 100.
2.º Dentro de ese comportamiento expansivo de la economía española,
aparece como un problema destacado el cambio de tendencia de la evolución
de los precios al consumo, que de 1,4 por 100 en diciembre de 1998 han pasado
224
al 2,9 por 100 en marzo de 2000. La media de la tasa de inflación de la Unión
Europea, apreciada por el IAPC (Índice Armonizado de Precios al Consumo)
ha alcanzado el 2 por 100, de modo que nuestra inflación se sitúa en cerca
de un punto porcentual por encima de la media de la Unión Europea. En esa
variación del comportamiento inflacionista de la economía española ha tenido
una fuerte presencia la marcha de los precios de la energía, marcados, fundamentalmente, por la subida de los precios del petróleo, con especial incidencia
sobre el nivel de precios español, por sus importantes efectos directos e indirectos en costes y mercados españoles. Esta situación revela hasta qué punto
los problemas del sector de la energía —su dependencia del abastecimiento
exterior y de la estructura y configuración de nuestros mercados energéticos—
condicionan la evolución del proceso inflacionista.
Si se tiene en cuenta, además, que el sector de los servicios constituye un
campo que ha probado su enorme resistencia a la penetración de medidas
liberalizadoras, obtendremos la consecuencia obligada: cualquier alteración
en los precios de suministros energéticos a España generará un proceso inflacionista de muy importantes consecuencias, tanto más cuanto que existe
una gran sensibilidad, probada por los hechos, de las respuestas alcistas de los
salarios a esta elevación inicial de los precios del sector energético. Lo que la
OCDE llamó hace muchos años la —segunda ronda de la crisis energética—
adquiere en España una fuerza singular, esto es, la respuesta inmediata de los
salarios a la subida de los precios de la energía y el consecuente mayor coste
salarial, con influencia adicional sobre los precios.
Es esta situación la que debe conceder su oportunidad a la práctica de
políticas de estabilización de precios que afecten a la liberalización y a la
introducción de la máxima competencia en los distintos mercados del sector
energético. Una actuación costosamente presente que es preciso afrontar con
valentía y perseverancia, y que debería acompañarse con medidas liberalizadoras en el mismo sentido en los mercados de servicios. Una decisión ésta, por
desgracia, persistentemente desatendida por nuestra política de competitividad, pacata y atemorizada ante la impopularidad y la complejidad de actuar
en los múltiples mercados en que se fragmenta el gran sector productivo que
son los servicios en España.
Esa imprescindible estabilidad de precios para nuestra convivencia dentro
de la Unión Europea obliga a desplegar, por otra parte, una política de estabilidad macroeconómica que se ha alterado profundamente desde nuestro ingreso
en el euro. En efecto, España ha cedido su política monetaria al Banco Central
Europeo, y la gestión de esta política monetaria comunitaria, atendiendo al
comportamiento conjunto de los países que integran la UME, puede no ajustarse —como ha sucedido desde su inicio hasta abril de 1999— a las necesidades de estabilización de la economía española. Un comportamiento previsto
en cualquier interpretación del Tratado de Maastricht, que obliga a buscar
instrumentos y medidas estabilizadoras en otros campos diferentes (política
presupuestaria y política de reformas estructurales). Es este problema de la
dependencia española de la política monetaria aplicada por el Banco Central
225
Europeo la que obliga a conocer bien la evolución de las condiciones monetarias y financieras dominantes en España, que condicionan nuestro nivel de
gasto nacional y, por tanto, la estabilidad de nuestros precios. Es evidente que
la forma peculiar —aunque previsible— con la que el Banco Central Europeo
ha administrado su política monetaria ha creado unas condiciones monetarias
y financieras en España que favorecían holgadamente la fácil cobertura del
aumento de las decisiones del gasto nacional que podían adoptar los agentes
de la economía, y justamente son esas condiciones monetarias y financieras
holgadas las que han empujado con fuerza los intensos crecimientos anuales
del gasto nacional del orden del 5,5 por 100, aumentos que, dada la limitada
elasticidad de la oferta interna de nuestra producción (condicionada por las
rigideces de la estructura productiva), han ocasionado los dos efectos más visibles y preocupantes en la coyuntura económica española: el aumento de los
precios y el desequilibrio en la balanza comercial.
De esa experiencia cabe obtener una lección que debemos aprender bien, y
que no es otra que la importancia del cambio que ha supuesto en la definición
de las condiciones monetarias y financieras nuestro ingreso en la UEM y la
política del Banco Central Europeo, que obliga a considerar los problemas de
la estabilidad de precios desde una perspectiva bien diferente, con atención
permanente a la política monetaria del Banco Central Europeo y la adopción
de las medidas de política presupuestaria y la ganancia de mayor flexibilidad
de los mercados por las correspondientes políticas de reforma estructural, una
partida destacada que condiciona nuestro balance de llegada a 2000.
3.ª Por otra parte, 1999-2000 han registrado la presencia en la situación
económica internacional, y desde luego en Europa y en España, de una inflación distinta a la que se concreta en el IPC (que se refiere a los bienes y servicios traficados en los distintos mercados de la economía nacional). Esta nueva
inflación es la que los economistas llamamos, en nuestro afán de expresamos
en el lenguaje imperialista inglés, asset inflation, una inflación nueva, pero inflación al fin, cuyos efectos son tan nocivos como los de la inflación tradicional
de precios de los bienes y servicios, y cuyas causas conviene conocer para tratar
de buscar remedio a las distorsiones que en la economía pueden introducir los
efectos de esta asset inflation. Un remedio bien difícil de alcanzar porque presupone conocer bien las políticas para lograr/o, algo que hasta ahora no ha sucedido. Dicho de otro modo, el control de la asset inflation constituye un problema
que los economistas transmiten —sin resolverlo— al siglo XXI. Una cuestión
ésta que merece analizarse como partida importante del balance de llegada.
4.ª El crecimiento de la economía española ha traducido sus consecuencias —como era esperable— sobre el aumento de la ocupación. Las cifras son
aquí espectaculares. El empleo ha registrado por tercer año consecutivo una
gran firmeza en su crecimiento, concretada en una variación media anual, en
términos de puestos de trabajo equivalentes, según la Contabilidad Nacional,
del 3,4 por 100. Información ratificada por la que ofrece la EPA, según la cual
en los últimos cuatro años se han creado casi dos millones de puestos de trabajo, reduciendo la tasa de paro en 4,7 puntos porcentuales, hasta situarse
226
en el 15,4 por 100 de la población activa. El dinamismo del empleo ha sido
especialmente importante en el empleo asalariado, que ha crecido en 1999 en
el 6,7 por 100, Y en los contratos indefinidos, cuyo ritmo de crecimiento se ha
situado en el 25,5 por 100, aunque, ciertamente, la relación trabajo temporalempleo se ha mantenido en cotas elevadas: por encima del 30 por 100. Pese a
que todos los indicadores del empleo indican un comportamiento positivo, no
cabe duda de que la alta tasa de paro, que diverge de la europea en 5 puntos
porcentuales a pesar de la menor población activa española, constituye uno de
los problemas permanentes de nuestra economía que resulta preciso analizar
en sus causas y, sobre todo, conseguir acciones eficientes que tiendan a su
reducción. Evaluar las perspectivas que la economía española ofrece en la realización de esta tarea inaplazable debe constituir objeto de preocupación de
todos los análisis de nuestra economía y, desde luego, constituir una partida
de nuestro balance de llegada de la economía a 2000.
5.ª Dato relevante de la situación de la economía española en la actualidad es el déficit de la balanza de pagos por cuenta corriente, que ha sembrado
siempre profunda preocupación en todos los analistas de nuestros problemas
económicos; en especial, la liquidación adversa de la balanza comercial. Ese
déficit ha paralizado en muchas ocasiones la marcha de la economía española
exigiendo ajustes estabilizadores tan imperativos como costosos. Por este motivo, y aunque el significado de un déficit de la balanza de pagos por cuenta
corriente sea muy distinto en una economía integrada en Europa como es hoy
la española que en momentos anteriores, concebida como unidad nacional, no
deja de ser preocupante que el déficit registrado en el componente decisivo de
esa balanza de pagos, es decir, la balanza comercial, haya arrojado en 1999 un
déficit que se sitúa en el 4,6 por 100 del PIB.
Desentrañar el contenido y significado de ese déficit constituye una tarea
necesaria para conocer las causas que lo han generado, con el propósito final
de evaluar su gravedad y las alternativas abiertas a su corrección. En primer
lugar, no puede ignorarse que el desarrollo económico español ha sido más intenso —y anticipado— que el que ha dominado en la media de la Unión Europea, y esta posición española de adelanto en el proceso de su recuperación ha
aumentado la propensión a importar, influyendo negativamente sobre el saldo
de la balanza comercial. En segundo lugar, está el encarecimiento del petróleo
en 1999 y principios de 2000, que ha actuado adversamente, también, sobre el
saldo de la balanza comercial.
A estas dos causas se añade una tercera, que denuncia males más profundos
que afectan a la peor posición de nuestra estructura productiva respecto de su
productividad con los países desarrollados. Investigaciones recientes realizadas por distintos economistas han probado que las exportaciones españolas
descansan, en buena medida, sobre producciones con uso intensivo de mano
de obra no calificada, sometidas, por tanto, a una dura y desventajosa competencia con las producciones de los países recientemente industrializados.
Cuando se repasan las exportaciones de estos productos intensivos en mano de
227
obra se comprueba su inicial caída en la crisis internacional de 1997 y su debilidad en 1999, explicada por nuestra desventaja comparativa, a la que se han
añadido las mayores devaluaciones registradas en las monedas de los países
competidores en vías de desarrollo, que han reforzado así su presencia ventajosa en los mercados internacionales. Por otra parte, no cabe ignorar que el
crecimiento de nuestros salarios, respecto del débil crecimiento de la productividad del trabajo, ha producido un comportamiento temido y anunciado por
todos los economistas de nuestro proceso de integración: el posible aumento
relativo de los costes unitarios del trabajo españoles respecto de los otros países
integrantes de la UEM, que, con un tipo de cambio fijo irreversible, establecido
por nuestros compromisos con la Unión Monetaria, no permite su traslación
vía devaluaciones y precios, sino que termina ocasionando una pérdida de
la competitividad en nuestros productos que, obviamente, se transmite hacia
nuestra capacidad de exportación.
Por otra parte, el análisis realizado sobre la estructura de nuestras importaciones ha mostrado el predominio de capital y de tecnología en la composición
de los bienes objeto de nuestro comercio de importación. Importación que ha
registrado, además, un crecimiento más intenso en los últimos años. Ese aumento de las importaciones se ha debido a que el intenso crecimiento registrado
en la demanda interna (consumo e inversión) no ha podido atenderse por la
producción interna, dado el atraso relativo de nuestra estructura productiva respecto al logrado en condiciones competitivas por los países más desarrollados.
Esa estructura de nuestra balanza comercial muestra una deficiencia que
revela la existencia de un atraso en la estructura productiva española y proclama la necesidad de atender al dinamismo de nuestra productividad, cuya imprescindible mejora pide un esfuerzo inversor continuado con incorporación
de nuevas tecnologías. Un problema que, de nuevo, debe contabilizar nuestro
balance de llegada a 2000.
LAS DOS PERSPECTIVAS DESDE LAS QUE JUZGAR LA MARCHA
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA ANTE 2000: ASEGURAR
LAS CONDICIONES DE CONVERGENCIA NOMINAL Y AVANZAR
HACIA LA CONVERGENCIA REAL CON EUROPA
Cualquier discurso sobre la economía española frente a 2000 viene obligado
a preguntarse por dos objetivos que demandan el conocimiento y atención de
nuestra sociedad y de la política económica del gobierno. Estos dos objetivos
son:
•
228
Mantener las condiciones de la convergencia nominal de la economía
española con las europeas, asegurando las condiciones de estabilidad
económica establecidas en el Tratado de Maastricht, criterios cumplidos
por la economía española en la fecha histórica de la aprobación de su
•
examen de convergencia e ingreso en la UEM: 2 de mayo de 1998, pero
con incumplimientos importantes en la actualidad.
Lograr, aprovechando las oportunidades que concede nuestra pertenencia a la UEM, el ambicioso y segundo objetivo de la convergencia real,
cuyo cumplimiento supone acercar nuestro PIB per cápita y, con él, los
niveles de nuestro bienestar económico a la media de los países europeos, de la que aún estamos distantes (83,4% respecto del 100 alcanzado
por la media europea en 1999).
Es importante no olvidar los principios con los que debe cumplir ese recorrido de la economía española dentro de la UEM con el propósito de alcanzar
los objetivos de la convergencia nominal y de la convergencia real. Esos principios son tres:
1. Conceder la debida prioridad al mantenimiento de la convergencia nominal. Cualquier intento de olvidar el cumplimiento de los criterios que aseguren la convergencia nominal con el propósito de obtener mayores ganancias
a la convergencia real equivaldría a un alejamiento de la convergencia real
España UEM.
2. El cumplimiento de los criterios que aseguran la convergencia nominal
a lo largo de nuestra convivencia en la UEM deberá atender a la instrumentación de la política monetaria única del Banco Central Europeo, lo que requiere
que las políticas de estabilidad que se mantienen bajo soberanía nacional deben dirigirse a compensar el efecto expansivo (contractivo) de las condiciones
monetarias y financieras definidas por la política monetaria del Banco Central
Europeo. Esa situación, que establece nuestra pertenencia a la UEM, obliga a
conceder la máxima atención a la política fiscal y a las políticas de oferta para
asegurar el cumplimiento de los criterios que aseguren permanentemente la
convergencia nominal.
3. Sobre la base del cumplimiento de los criterios de la convergencia nominal (que deben garantizar la estabilidad de la economía), la economía española debe avanzar en su convergencia real con la UEM, lo que precisa ganar
competitividad para nuestra economía y conceder el debido relieve y atención
a las variables que la condicionan.
Sobre la importancia del primero de los principios anteriores han insistido
todos los análisis de nuestra economía que han llamado la atención de la sociedad española y de sus políticos, transmitiendo un mensaje elemental, pero de
importancia vital para nuestro desarrollo, destacando que no es posible alcanzar la pretensión loable de ser europeos de facto (situando nuestra producción y
bienestar en el nivel medio de los países europeos) sin asegurar el cumplimiento
escrupuloso y constante de las condiciones de la convergencia nominal. Un objetivo éste con apariencia menos brillante y atractiva de la que posee la convergencia real, pues reclama siempre de la sociedad la aceptación de la disciplina,
precisa en la marcha de la economía, de los impopulares y costosos comportamientos y medidas de política económica que garanticen la estabilidad. Es este
229
mensaje el que trataba de hacer llegar al público el Volumen IV de Papeles y
Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Un mensaje que
reiteramos de nuevo hoy, convencidos de su decisiva importancia.
El segundo principio, antes expuesto, obliga a conceder la máxima atención
a las políticas internas dirigidas al mantenimiento de las condiciones de estabilidad en un ambiente cambiante, determinado por la situación económica y
por la política monetaria del Banco Central Europeo a que antes nos hemos
referido, destacando que ha contribuido a crear hasta hoy unas condiciones
monetarias y financieras en España relativamente holgadas desde el punto de
vista del mantenimiento de la estabilidad de precios. Esta experiencia muestra la necesidad —antes aludida— de utilizar la política presupuestaria para
ajustar la marcha de la demanda interna a las posibilidades de crecimiento
de la producción potencial, evitando así presiones indeseables sobre el nivel
general de precios. Quizás la enseñanza más destacada para España que puede
derivarse de los primeros pasos de la política monetaria del Banco Central Europeo es la de conseguir, cuanto antes, una situación de equilibrio presupuestario de todas las administraciones públicas que asegure la disponibilidad,
sin la servidumbre del déficit, para desplegar aquellas actuaciones de política
fiscal que precise el tratamiento estabilizador de la economía compensando
las actuaciones de la política monetaria del Banco Central Europeo.
Por otra parte, es evidente que esta disciplina de la demanda interna, manteniéndola en línea con el crecimiento de nuestra producción potencial, merced a las medidas de política fiscal, vería facilitada su tarea si se aplicaran
simultáneamente las correspondientes políticas que, liberalizando y garantizando la competencia en los mercados de factores productivos y de sectores
productivos, contribuyera a lograr una flexibilización de la oferta, reforzando
así la respuesta a los posibles aumentos de la demanda, evitando las presiones
sobre el nivel general de precios.
La convergencia real de la economía española constituye el principal objetivo
del proceso de integración de España en la Unión Europea y de su participación
en la UEM. El campo problemático de la convergencia real lo define la mejora
de la competitividad, y ésta depende, a su vez, de las ganancias de la productividad. El escenario de la convergencia real y los factores que lo determinan han
sido contemplados por muy distintos análisis recientes de la economía española, que destacan tres partidas en las que debía concentrar su atención la política
económica dirigida a recorrer el aún largo camino que nos queda para lograr la
convergencia real con los países de la UEM: 1.ª Dado el nivel de ocupación de la
población activa y la cuantía relativa del paro, las mayores ganancias potenciales en la convergencia real se encuentran en una mayor utilización del trabajo.
Si la tasa de paro española se igualara con la media europea, la convergencia del
PIB por habitante España/UEM, según las estimaciones disponibles, se aproximaría a los 7,7 puntos porcentuales, y 2.ª Una alternativa básica que debe inspirar las políticas de convergencia y de la que participan la mayor parte de los
analistas reside en intensificar las inversiones y dar prioridad continuadamente
230
a las dirigidas a reforzar las dotaciones de capital tecnológico, capital humano y
capital público en infraestructuras básicas, partidas todas ellas que cuentan con
una evidencia robusta en las investigaciones disponibles como factores condicionantes de la convergencia real.
Es desde la perspectiva general que presenta la actual situación económica internacional, y con el conocimiento de las características con las que la
economía española vive esa situación, desde las que deben interpretarse y entenderse el sentido y el papel de las partidas del balance de llegada ante 2000
que se ofrecen en este ciclo.
LAS PARTIDAS DE NUESTRO BALANCE SELECTIVO DE LLEGADA
AL AÑO 2000: ALGUNOS COMENTARIOS
Las intervenciones de este ciclo responden a un mismo propósito: que sus autores cuenten, desde la particular perspectiva elegida, cómo llega la economía
española a 2000. Esa contemplación de la situación española, desde las heterogéneas partidas que ofrece cada autor, debe ir precedida de un conocimiento de
los lectores del cuadro general en que nuestra economía llega al nuevo milenio.
Un cuadro general desde el que evaluar la oportunidad y la conveniencia de los
juicios y propuestas contenidos en las intervenciones de los ponentes.
Como ya se ha afirmado con reiteración en esta introducción, facilitar ese
marco general para entender nuestro balance constituye el motivo por el cual
hemos hecho amplia referencia a las «Reflexiones sobre la situación económica internacional» del profesor Luis Ángel Rojo.
El carácter independiente de cada una de estas intervenciones permite realizar su lectura según el gusto o el interés de cada cual. El que seguimos en los
comentarios siguientes a cada una de las colaboraciones es tan sólo uno de los
órdenes posibles.
POLÍTICA MONETARIA Y BANCO CENTRAL ANTE EL AÑO 2000
Sin duda, el gran cambio de nuestra economía y de la política económica
ante el 2000 es el que ha supuesto el ingreso de España en la Unión Monetaria.
La intervención del profesor Rojo sobre «Política Monetaria y Banco Central
ante el 2000» ofrece una exposición completa, que él ha vivido en primer plano, de la evolución de las ideas y de los acontecimientos que han llevado desde
la propuesta inicial de la Unión Monetaria contenida en el Informe Delors de
1989, pasando por las distintas etapas recorridas por este proyecto pautadas por
situaciones económicas de especial dificultad, hasta el 2 de mayo de 1998 en el
que, tras la aprobación de los exámenes de convergencia de los países europeos,
231
iniciaba su andadura la Unión Monetaria. Esa densa historia de la creación de
la Unión Monetaria Europea y la escrita desde su arranque en 1998 hasta la
actualidad la ofrece el trabajo del profesor Rojo con .su claridad y brevedad habituales. La parte final del trabajo del profesor Rojo se refiere al clima polémico
creado por la política monetaria común en su puesta en marcha, polémica manifestada en los conflictos abiertos por la fijación de sus objetivos y la elección
de los tipos de interés de partida. Es claro que la fijación del tipo de interés de
intervención constituye el instrumento básico de la política monetaria del Banco Central Europeo. Una fijación que, según establecen las normas de su funcionamiento, corresponde establecer al Consejo de Gobierno del Banco Central
Europeo, teniendo en cuenta la situación media de los países que integran la
UEM. Esa afirmación general debe leerse, sin embargo —según afirma el profesor Rojo—, teniendo en cuenta que «es inevitable que, como consecuencia de
los diferentes tamaños de las economías nacionales participantes, el tono de la
política monetaria común se vea más influido por las condiciones imperantes
en los países más grandes y con mayor peso económico y que, por lo mismo, la
política monetaria común se vea menos afectada por las condiciones particulares de las economías medias y pequeñas que, en este sentido, hacen una mayor
dejación relativa de soberanía monetaria al incorporarse a la UEM. Todo lo
cual lleva a una conclusión que no deben olvidar sus destinatarios y que expresa así el profesor Rojo: «Los países miembros de dimensión media y pequeña
deberían, por su parte, reflexionar sobre la conveniencia de estar preparados
para realizar ajustes rápidos en otras medidas de la política económica cuando
la política monetaria común, adoptada a partir de las condiciones generales
del área, no se adapte bien a sus situaciones particulares». Una situación que
hemos comenzado a vivir en España en 1999, y a cuyo tratamiento nos hemos
referido ya extensamente, con anterioridad, en esta introducción.
EL SECTOR PÚBLICO EN ECONOMÍAS DE MERCADO: ¿QUÉ HEMOS
APRENDIDO A FINES DEL SIGLO XX?
Si algún sector de las economías nacionales ha registrado cambios importantes en el último siglo en sus objetivos, en sus papeles y funciones dentro de
una economía nacional y en sus propias dimensiones es el sector público.
Estos cambios del intervencionismo estatal se inician en España en la última década del pasado siglo con las decisiones de los gobiernos de la Restauración, y en la interpretación dominante de Cánovas, empujadas por la urgencia
de la cuestión social y la gran crisis agraria a partir de 1883. Fue para afrontar
estos problemas para lo que Cánovas promueve la posterior adopción de las
medidas de política social y logra la aprobación del llamado «arancel de guerra de 1891» de signo claramente proteccionista. Toda la historia posterior de
este siglo está repleta de medidas de intervención pública en producciones, en
mercados, en comercio internacional e interno. Esta ola creciente de interven-
232
ción pública alcanzará su apoteosis en los años que van de 1939 a 1959, en los
que apenas quedó parcela alguna de la vida económica sin la correspondiente
legislación interventora del sector público. Es a partir de julio de 1959 cuando
se inicia la marea descendente de esa intervención pública omnipresente por
su extensión, caótica por sus fines contradictorios y dañina por sus efectos
sobre la actividad económica.
Mientras esa carrera de la intervención pública en la economía se producía, algo que sucedió en todos los países (España se limitó a vivir este proceso
con su extremismo acostumbrado), los economistas fueron aprendiendo las
lecciones que convenía difundir para racionalizar la intervención pública en
nuestras sociedades.
Es a estas lecciones a las que se refiere el trabajo de Julio Segura, que promete en su título contestar a la pregunta que contiene: «El sector público en
las economías de mercado: ¿qué hemos aprendido a fines del siglo xx?».
Se trata de un trabajo académico, escrito con un conocimiento profundo
de la extensa literatura que el tema ha suscitado y expuesto, para fortuna de
lector no especialista, ofreciendo una panorámica literaria que no sacrifica el
rigor del razonamiento. El trabajo del profesor Segura ofrece, así, un esquema magistral de la evolución en el siglo xx de los fundamentos analíticos, los
objetivos perseguidos y los instrumentos utilizados por el sector público en las
economías de mercado.
La lectura atenta del trabajo del profesor Segura es, quizás, el único comentario que debe añadirse en esta introducción, en el convencimiento de
que quien realice esta lectura dispondrá de una perspectiva envidiable para
enjuiciar la red de intervenciones en que se han visto envueltas las distintas
economías nacionales —y, desde luego, la española— una red tejida tantas
veces desde objetivos contradictorios y con ignorancia de la disponibilidad de
los instrumentos más convenientes.
Quizá quepa añadir a esa consideración la conveniencia de una lectura especialmente atenta del largo y penúltimo epígrafe del trabajo del profesor Segura, en que repasa la actualización de los instrumentos de intervención del
sector público, siguiendo las tres áreas en las que Richard A. Musgrave dividía
—clarificadoramente— las funciones interventoras del sector público en las
economías de mercado: asignación de recursos, redistribución de la renta y
estabilidad económica. Un área general que el profesor Segura reordena iniciando su examen por las políticas de estabilización, continuándolas por la
asignación de recursos y finalizándolas con la redistribución de la renta. Entre
esas funciones del sector público encontrará el lector las novedades importantes ganadas por la experiencia vivida y los análisis de los economistas, que han
ido alterando viejas ideas y ofreciendo alternativas mejores para desempeñar
esas funciones públicas con mayor eficiencia.
Llamemos la atención sobre algunas de esas ganancias que pueden alcanzarse en el desempeño actual de esas tres funciones tradicionales definidas
por Musgrave. En primer lugar, el desempeño de la estabilidad ha partido de
233
la aceptación del objetivo principal que debe guiar a la política de estabilización, que se encuentra en el mantenimiento de unas condiciones de estabilidad globales que faciliten el desarrollo de la actividad productiva al que deben
servir las políticas monetarias y presupuestarias nuevamente definidas. Por
otra parte, las políticas de asignación de recursos deben partir del que constituye su propósito rector: facilitar la adaptación de las economías actuales a las
situaciones muy volátiles que las dominan, y que deben inspirar las políticas
de oferta que persigan hacer más eficiente el funcionamiento del mercado. Un
criterio que descalifica la veracidad de algunos tópicos peligrosos como el de
ampliar el área de las empresas públicas o el de creer que basta con privatizar
y desregular cuando el eficiente desempeño de la función pública de asignación de recursos necesita hoy, ante todo, políticas regulatorias de la propia
competencia y una defensa constante y amplificada de la competencia en todos los sectores y mercados. En la función de redistribución, la novedad más
destacada es la gravitación que se ha producido en el desempeño de esa función hacia los gastos públicos, sin apoyarse tanto en la tributación progresiva
cuyo protagonismo se defendió en el pasado. Esas políticas redistributivas del
sector público se han visto afectadas por los graves problemas que plantea su
funcionamiento eficiente en el lado del gasto, a cuya enunciación y aplicación,
llenas de interés, se refiere el trabajo del profesor Segura en su parte final y a
cuya detenida consideración se remite a nuestros lectores.
DÉFICIT PÚBLICO COMO HERENCIA NEGATIVA:
¿HEMOS APRENDIDO A CONTROLARLO?
El segundo trabajo referido al sector público considera una partida del balance de llegada a 2000 que es el déficit público, cuya importancia a lo largo del
siglo xx constituye una característica fundamental del comportamiento de la
Hacienda Pública española. El trabajo del profesor Barea pretende identificar
esta partida en su cuantía, en su persistencia y en sus causas. Déficit frecuente
que se registra prácticamente desde los comienzos del siglo xx, como prueba
el profesor Barea con los datos precisos que ofrece para ese conocimiento del
carácter deficitario del sector público. A esa estimación de la cuantía del déficit
la sigue la detallada relación y análisis de sus causas. Es a partir de esa experiencia conocida —y vivida, podría afirmarse mejor— por el profesor Barea,
como su trabajo concreta las reformas institucionales necesarias para erradicar el déficit público español.
El subrayado anterior de las reformas institucionales trata de llamar la atención de los lectores sobre la pretensión de este trabajo. Porque la pretensión del
profesor Barea no es la de indicar tan sólo qué actuaciones políticas coyunturales deben corregir la situación del déficit público actual. De lo que se trata es
saber lo que hemos aprendido sobre el déficit público y de lograr que cualquiera que sea el gobierno del país, unas instituciones presupuestarias reformadas
234
garanticen la disciplina de una liquidación equilibrada de las cuentas públicas
más allá de la voluntad de quienes las administran.
Es sobre este propósito del trabajo del profesor Barea y sobre el contenido de sus propuestas reformadoras de nuestras instituciones presupuestarias
sobre los que desearíamos llamar la atención de los lectores. Porque son esas
reformas institucionales pendientes, por desgracia, las que conceden toda su
importancia al déficit público y su continuidad en el futuro si esas reformas
institucionales se posponen o se abandonan. Esta actitud garantizaría que
quienes la ignoran no han aprendido nada de la presencia del déficit público
español a lo largo de nuestra historia contemporánea.
Existen dos razones fundamentales para justificar la importancia actual de
este propósito de equilibrar continuadamente el presupuesto español erradicando el déficit.
La primera, por la transcendencia del compromiso permanente asumido
por España, que establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento incorporado
como anexo al Tratado de la Unión y que obliga a una presentación equilibrada —en situaciones de normalidad— de las cuentas públicas. Objetivo que
debe alcanzarse y mantenerse a partir del año 2002.
A esa obligación, derivada de nuestra pertenencia a la UEM, se añaden las
propias y fundamentales conveniencias que impone el cumplimiento de las
condiciones de convergencia nominal a nuestra economía. Mantener la estabilidad interna constituye un objetivo básico para el éxito de nuestra convivencia
dentro del área de la UEM. Ni la estabilidad ni la competitividad de nuestra
economía frente al exterior pueden garantizarse sin el cumplimiento de la convergencia nominal. Para alcanzar hoy este objetivo prioritario, no contamos
con la política monetaria, en manos hoy del Banco Central Europeo, cuyas
decisiones, como ya hemos reiterado anteriormente, se adaptan a las condiciones monetarias y financieras emanadas de las necesidades de la evolución
del conjunto del área europea. Como ha probado la experiencia reciente —y
como ya hemos reiterado anteriormente— esas decisiones han resultado relativamente holgadas, desde el punto de vista de los requerimientos nacionales
de España, sin contribuir, por esta razón, a la estabilidad interna de nuestra
economía. Con este propósito, es imprescindible insistir en que la política fiscal se convierta en un flexible instrumento de carácter restrictivo con el propósito de reducir la presión de la demanda interna, ajustando estrictamente
la programación y ejecución del presupuesto a los gastos e ingresos públicos
programados que aseguren el equilibrio presupuestario. Si la Hacienda Pública española no mejora la sostenibilidad de sus liquidaciones presupuestarias
a medio plazo, careceremos del arma necesaria para disciplinar el gasto nacional y el crecimiento desbordante que éste ha venido registrando respecto
del producto potencial en el pasado, y en los últimos años arrastrará hacia
el desequilibrio el comportamiento de la economía española. Por ello, lograr
cuanto antes un equilibrio presupuestario sostenible en todas las áreas de las
administraciones públicas —según se ha afirmado anteriormente— se con-
235
vierte en un arma fundamental para lograr la estabilidad económica del país y
para alcanzar ritmos de crecimiento elevados y sostenibles.
¿Por qué la necesidad de las reformas institucionales del proceso presupuestario para asegurar la desaparición del déficit público y por qué no contentarnos con simples correcciones no regladas que consigan el mismo propósito?
La respuesta que ofrece el profesor Barea la tiene el lector en el epígrafe 4 de
su trabajo, en él se muestran los caminos por los que se ha abierto paso el déficit público en España, las deficiencias y la falta de disciplina presupuestaria
nacidas de los defectos en su regulación actual, las corruptelas consentidas por
esa misma regulación, la existencia, en fin, de presiones políticas que han invadido, con frecuencia, el presupuesto sin que las disposiciones vigentes garantizaran a los ciudadanos que gastar y no gravar constituyen vías abiertas para
gobernar con déficit en nuestra sociedad. Un comportamiento que no debería
consentirse en una sociedad que aspire a ser democrática.
Las reformas institucionales del proceso presupuestario español se resumen
en las once propuestas que el profesor Barea ofrece. A ellas remitimos su atención. Son esas once propuestas las que deberían inspirar el contenido de una
Ley General Presupuestaria prometida al país desde hace nueve años sin que,
hasta ahora, se haya registrado más iniciativa que la presentación, en 1995, del
proyecto de nueva Ley Presupuestaria elaborado por el gobierno socialista y
rechazado por el Congreso por sus evidentes y clamorosas deficiencias. ¿Contará España con la voluntad política necesaria para darle a nuestra sociedad la
garantía de que esa herencia negativa del déficit público con la que hemos llegado a 2000 desaparezca de nuestra convivencia económica y política? Nada
sería tan deseable como que ello ocurriera. Por de pronto, la intervención del
profesor Barea muestra cómo las lecciones de la experiencia de nuestro déficit
público permiten comprobar que hemos aprendido a controlarlo. Sólo falta
que los políticos no olviden estas lecciones y muestren que el santo temor al
déficit que siempre han proclamado no sea una fe sin obras. Una retórica de
evasión culpable.
EL SISTEMA ESPAÑOL DE INNOVACIÓN EN LA UNIVERSIDAD.
NOTAS PARA UN DEBATE
En la interpretación del actual ciclo expansivo, los economistas adjudican
hoy un papel de protagonista a la innovación tecnológica que, iniciada en los
sectores de la información y las telecomunicaciones, se extiende al tejido productivo de un país, originando un salto decisivo en la productividad que define
una situación cualitativamente diferente. Considerar y evaluar este papel de
la innovación en el proceso económico español ante el 2000 constituye una
partida inolvidable en cualquier balance de llegada que intente contabilizar las
perspectivas de crecimiento económico de España.
236
No hemos querido, pues, que faltara en nuestro balance de llegada a 2000
un trabajo que abordara esta cuestión, y que ha aportado la laboriosidad ejemplar de José Ángel Sánchez Asiaín, que contempla la situación actual del sistema español de innovación presentando uno de sus aspectos esenciales y que es
quizá el que más difíciles reformas necesita: definir el papel de la Universidad
en este proceso de innovación tecnológica. El subtítulo de su trabajo describe
su propósito, puesto que su autor lo califica como «Notas para un debate»,
subtítulo justificado porque, como se afirma en el principio y se ratifica en el
final de este trabajo, «las nuevas políticas públicas en el plano de la ciencia y la
innovación y la sensibilidad de los agentes ante la importancia de la innovación
de cara al nuevo siglo permiten, y hacen imprescindible, atender las cuestiones
cruciales de la misión del sistema público de universidades e investigación,
de su arquitectura organizativa y de sus modos de relación con el entorno.
Aunque, para que esa tarea pueda abordarse con los necesarios estándares de
respeto y rigor exquisitos, se precisará abrir un debate nacional basado en la
mejor evidencia disponible y en las interpretaciones más potentes». Las ideas
que el profesor Sánchez Asiaín aporta a este debate constituyen las reflexiones
que sobre el papel de la Universidad en el sistema nacional de innovación se
ofrecen ahora. Esas reflexiones se inician con un expreso reconocimiento del
papel central que la Universidad debe desempeñar en nuestro sistema de innovación, un reconocimiento que obliga a tratar de diseñar los trazos más gruesos
del que debería ser el modelo de Universidad con el que alcanzar ese objetivo.
Tres son los aspectos que considera como básicos el profesor Sánchez
Asiaín:
1. La que denomina «paradoja europea», consistente en lo que el Libro Verde
de la Innovación de la Comisión Europea (1995) calificaba como «una llamada
explícita a la movilización, necesaria porque Europa está en una situación paradójica: los resultados científicos excelentes alcanzados en la investigación y,
simultáneamente, el deterioro de la presencia europea en los resultados tecnológicos, industriales y comerciales de los sectores de punta (electrónica y tecnología de la información, por ejemplo). El problema europeo consiste así en transformar el potencial científico y tecnológico en innovaciones rentables. Tal es la
paradoja europea: contar con unas instituciones científicas bien desarrolladas
que, sin embargo, cuentan con poca capacidad de innovación, que es, en el mejor de los casos, modesta y limitada. Esa situación se imputaba por la Comisión
Europea al incumplimiento por las instituciones educativas de las condiciones
para contribuir al desarrollo científico y empresarial actual y, especialmente, a
la rigidez institucional y a los modelos formativos de la Universidad.
2. Es este punto de partida el que lleva las reflexiones del profesor Sánchez
Asiaín hacia una revisión del papel de la Universidad, al que dedica buena
parte de su trabajo. El perfil de la Universidad europea de hoy está modelado
—afirma el profesor Sánchez Asiaín— por tres fuerzas: el progreso espectacular de las ciencias naturales, la democratización de la Universidad y la profunda transformación de la base económica de las sociedades avanzadas, cada vez
más intensas en conocimiento y tecnología.
237
Esas tres fuerzas han ocasionado una obsolescencia manifiesta de los elementos centrales de la Universidad tradicional, tal y como la contemplaba la
brillante visión de Ortega (La misión de la Universidad). Es bien conocido que
las tres funciones históricas de la Universidad destacadas por Ortega y Gasset
eran la creación y transmisión de la cultura, la formación para el ejercicio
profesional y la práctica de la investigación científica. De esas tres funciones,
Ortega descartaba esta última como núcleo esencial del quehacer universitario. Justamente, la evolución de las ciencia naturales desde el tiempo de Ortega al nuestro ha variado radicalmente esta concepción. El centro de gravedad
del quehacer universitario se ha desplazado hacia la función investigadora,
que aparece intensamente unida a la función docente, pues no se concibe hoy
docencia sin investigación. Es la calidad investigadora la que debe combinarse
con la capacidad docente. Esta circunstancia ha llevado a que la Universidad
polarice sus objetivos en mejorar la capacidad investigadora y docente de quienes componen su equipo de profesorado y que la calidad de la enseñanza de
cualquier centro se aprecie por este ensamblaje entre investigación y docencia.
Por otra parte, este desplazamiento de la Universidad hacia la investigación ha
venido a dar al tercer ciclo de los estudios universitarios una importancia muy
destacada. Es justamente en este tercer ciclo donde se maduran las preparaciones de universitarios para la investigación, donde, con el ejemplo viviente
de quienes ejercen funciones docentes y de los alumnos que conviven en un
mismo centro y actividades formativas del tercer ciclo, se consigue que un
conjunto de universitarios alcance la oportunidad de aportar, con sus investigaciones, nuevos avances a la ciencia y a su aplicación.
Un extremo especialmente importante dentro de la evolución de la misión
de la Universidad en este siglo es el tema de la democratización del acceso a
aquélla y los peligros que esa democratización —y la masificación que la acompaña— supone para el desempeño de los papeles rectores que a la Universidad
se le atribuyen en orden a impulsar la investigación y los procesos de innovación. El profesor Sánchez Asiaín, al enfrentarse con este gran tema de nuestro
tiempo, ofrece la que es probablemente única alternativa viable: la posibilidad y
el fomento para que constituyan centros de calidad universitaria que diferencien
los modos, las enseñanzas y la investigación que en ellos se aprenda de los de
otros centros. Sólo la distinción entre centros universitarios y el reconocimiento de la calidad de los que la logren gozando de los beneficios otorgados por la
política administrativa del país por esa consecución, puede atraer el alumnado
y el profesorado necesarios para mejorar el nivel educativo e investigador de
un país. Opción dominante, sin duda, en los centros universitarios americanos,
pero de dificilísima instauración en el quehacer de las universidades públicas
europeas. Los intereses corporativos, la rígida estructura del profesorado, el poder del alumnado mediocre en el desarrollo y organización de las enseñanzas,
constituyen obstáculos formidables a una atención prioritaria a la calidad de las
enseñanzas y a una incentivación pública de estas diferencias necesarias.
3. Lo que la mayor parte de los analistas considera como causa de mejores
prácticas o modelos de Universidad que marquen una ruta que debe seguirse
238
por las economías avanzadas, representadas por las universidades americanas después de la Segunda Guerra Mundial, constituye la tercera referencia
para orientar el posible futuro de la Universidad española. Aquí la opinión que
prevalece en la excursión del profesor Sánchez Asiaín sobre este problema es,
en primer lugar, una permanente experimentación y disposición a modificar
los departamentos y las áreas de conocimiento y especialización formativa
e investigadora, creando los centros y unidades oportunas, cerrando otros o
alterando su peso relativo y favoreciendo, en fin, las interacciones entre especialidades para el tratamiento de problemas emergentes que desborden a
una única disciplina. En cualquier caso, las instituciones de la empresa y la
Universidad deben constituir un espacio físico común —un parque de aprendizaje mutuo— para lograr el progreso tecnológico y que éste se plasme en una
innovación en los procesos productivos empresariales. Convertir la peseta de
investigación en peseta del PIB debe ser el gran objetivo de esa relación íntima
entre Universidad y empresa.
Cuando esas consideraciones se enfrentan con la situación actual de la Universidad española, se comprueba la dimensión y las enormes dificultades de la
tarea reformadora si es que se desea que la Universidad constituya ese centro
vital del sistema nacional de investigación. La reforma de la Universidad es,
sin duda, una reforma de largo alcance plagada de obstáculos en España que
necesita, indudablemente —como concluye el profesor Sánchez Asiaín—, de
un gran debate nacional. Sería bueno que este debate se iniciara con textos tan
sugerentes como el que ha escrito el profesor Sánchez Asiaín, y no con otros
que procedan de los intereses corporativos propuestos y defendidos por los
órganos de gobierno de nuestras instituciones universitarias.
LA BANCA ESPAÑOLA ANTE LOS RETOS DEL PRÓXIMO SIGLO
El Académico Rafael Termes contribuye a nuestro balance de llegada al nuevo milenio con el análisis de su bien conocida partida referente a la banca española, un concepto que entiende como la agregación de los 143 bancos españoles
y las 51 cajas de ahorros. Sector que intermedia el 90 por 100 del flujo de ahorro
e inversión que circula por nuestro sistema financiero.
Tres son los principales propósitos a los que se dirige el análisis de Rafael
Termes: presentar el cuadro que caracteriza el funcionamiento actual de la
banca española, contrastar su posición relativa con la banca europea y definir
aquellas actuaciones más convenientes para responder a los retos del futuro.
El análisis de la situación actual de la banca parte de la base realista que le
ofrece la composición de su cascada de resultados, cuya estructura y evolución en España tan bien conoce Rafael Termes, quien tanto ha contribuido a
generalizar su uso con sus elaboraciones anuales y difusión de sus resultados.
Las cuestiones principales en que se centra la atención del análisis de Rafael
Termes son cuatro: la evolución favorable de los resultados de la banca (que
239
debería expresarse siempre correctamente utilizando la relación con los activos totales medios, lo que no siempre ocurre), el estrechamiento del margen
de intermediación (que domina en los resultados de la banca española desde
la liberación del sector financiero en la década de los setenta), la reacción de la
banca contra el estrechamiento del margen de intermediación (básicamente a
través del cobro de comisiones), la marcha favorable del concepto de eficiencia desde 1994 y la mejoría que acusa la evaluación de la eficiencia operativa
(gastos de explotación como porcentaje de la suma de productos totales y resultados extraordinarios), si bien en este concepto la importante presencia de
resultados extraordinarios no debe ocultar la necesidad de contener los costes
operativos cuya reducción es básica para lograr la mejora de la eficiencia operativa. Un consejo permanente del Banco de España a nuestras instituciones
bancarias que tanto cuesta conseguir en la banca española. Finalmente, el análisis de Rafael Termes se centra en la rentabilidad del activo a través del coeficiente conocido por las siglas inglesas de ROA, con mejoría en el último año.
El segundo tema del análisis de Rafael Termes es —como antes se ha afirmado— la comparación de la situación de la banca española con los bancos
europeos, que resume en cuatro conclusiones: la bancarización mayor en España (oficinas bancarias por habitante); si bien ese mayor número de oficinas
bancarias se caracterizan por un número menor de empleados con el que operan en las mismas en Europa (20 de media europea, 8 de media española); las
mejores rentabilidades de la banca española sobre activos totales (ROA), y el
mejor nivel de activos de capitalización de nuestra banca y de su rentabilidad
sobre fondos propios (ROE).
Son estas características las que sitúan a la banca española en su balance
de llegada a 2000 en condiciones de competitividad, capitalización y rentabilidad respecto de la banca europea. Queda pendiente, sin embargo, el problema
de la dimensión de la red de sucursales que denuncia el primer rasgo antes
mencionado, y que apunta hacia la necesaria reducción precisa para mejorar
la eficiencia.
El análisis de los modelos de banca en España y sus ventajas e inconvenientes se han presentado por Rafael Termes en anteriores intervenciones. Su
posición frente a los dos modelos que polarizan las actividades de la banca,
definidos por los objetivos, bien del crecimiento del negocio o el de la rentabilidad (manteniendo el modelo de banca comercial doméstica al por menor,
sirviendo a su clientela mediante conciertos y alianzas, pero sin tomar participaciones en bancos extranjeros ni en empresas no financieras que caracterizan al primer modelo) es bien conocida, y Rafael Termes la ratifica en su
trabajo: dejar la opción entre estos dos modelos a la banca, a la voluntad y
conveniencia de las entidades. El tema importante y polémico del riesgo de
las expansiones crediticias, que han impulsado en los últimos años la caída de
los tipos de interés y la onda expansiva que en España se vive, se analiza en el
trabajo de Rafael Termes antes de abordar en sus conclusiones las líneas más
convenientes para enfrentar los retos del futuro. Ese problema de los riesgos
240
de la expansión del crédito, que tanto preocupa al Banco de España por el
desequilibrio que ha creado entre créditos y depósitos y las vías a las que se
ha acudido buscando sus soluciones por la financiación extranjera, por la emisión de deuda subordinada y por la emisión de acciones preferentes, configura
la necesidad de constituir provisiones suplementarias de cara a futuras contingencias, solución propuesta por el Banco de España que plantea problemas a
la banca que Rafael Termes apunta en su trabajo.
¿Qué hacer para afrontar el futuro de la banca española?, constituye —como
hemos afirmado— la conclusión del trabajo de Rafael Termes. Siete líneas de
actuación son las recomendadas: 1. Libertad en la elección del modelo de banca; 2. Atención a los cambios de la globalización para adaptar la financiación
a estas alteraciones; 3. Atención prioritaria a la innovación tecnológica y prioridad en los gastos que garanticen su incorporación; 4. Mejorar la preparación
del personal, esto es, la calidad del capital humano de la banca; 5. Mejorar el
coeficiente de eficiencia ganando la batalla a la reducción del gasto, con especial atención al redimensionamiento de las oficinas bancarias; 6. Consolidar la
sanidad del activo con un riguroso seguimiento del crédito y aplicando criterios
conservadores y prudentes a los niveles de cobertura de los deudores, y 7. Creación de valor para el accionista fundamentado en la mejora de la rentabilidad.
LA HERENCIA QUE RECIBIMOS EN EL AÑO 2000
DE LOS INVESTIGADORES ECONÓMICOS MÁS DESTACADOS
DEL SIGLO ACTUAL
Una partida muy particular de nuestro balance ante 2000 es la que ha presentado el profesor Fabián Estapé, quien ha venido dedicándose, con destacable perseverancia, al estudio y la enseñanza de la historia del pensamiento
económico, en la que ha ofrecido trabajos en los que se contienen interpretaciones llenas de interés para situar obras básicas de los economistas españoles
y de quienes no lo son. Trabajos convertidos en referencia obligada de cuantos
hoy se acercan al estudio y conocimiento del pensamiento económico.
Es ese aval el que llevó a la Real Academia a encargar al profesor Estapé,
Académico de nuestra Corporación en la Sección de Economía, un trabajo
que diese contenido y respuesta con el título que antecede en una ponencia
elaborada y presentada a la Academia. El profesor Estapé aceptó la indicación,
rogándonos que en su ponencia colaborase el profesor Ernest Lluch. Una propuesta que nos permitiría contar con dos de nuestros mejores especialistas en
la materia y maestros de la mayoría de los que hoy investigan y enseñan en la
Universidad española la historia del pensamiento económico.
El trabajo presentado por el profesor Estapé responde plenamente a la personalidad de sus autores: a su sano escepticismo para evaluar los progresos de
la economía, a sus preferencias bien marcadas por los grandes pensadores de
241
la economía de este siglo y a su prosa muchas veces enigmática, con la que les
gusta dar forma a sus ideas para sembrar la perplejidad de los lectores.
Los temas abordados en el trabajo que ahora publicamos se extienden a un
campo amplísimo que abarca multiplicidad de materias que han presidido las
investigaciones y propuestas de los economistas en el siglo xx. Como contraste
de esta afirmación, basta realizar un breve inventario sobre los tópicos de los
que se ocupa el profesor Estapé: la actitud de los investigadores económicos
ante el criterio de refutabilidad de Popper, que no se ha seguido con disciplina
suficiente —según la enérgica crítica de Mark Blaug— por muchas investigaciones económicas, lo que ha dado lugar a que proposiciones refutadas por los
hechos sigan presentes en los manuales o en los ensayos sobre pensamiento
económico; la discusión de las alternativas de estabilización de las economías
en el campo de la teoría y en el de la política económica; la presentación de las
que denominan corrientes de pensamiento inquietantes de fin de siglo (el significado de las condiciones matemáticas para un sistema de equilibrio general
formuladas por Arrow y su negativa de que esas condiciones supusieran la defensa de una política económica neoclásica); las incongruencias denunciadas
por Lawrence Summers, que alcanzan algunas orientaciones del pensamiento
económico contemporáneo; la peculiar composición del consejo de asesores
económicos del presidente Clinton, con la presencia de cerca de un 50 por 100
que no son economistas; el abandono por muchos economistas en sus trabajos de la referencia de éstos a problemas económicos cruciales con los que se
enfrenta la sociedad de hoy; cuestiones a las que se añade la gran controversia
sobre el formalismo y la matematización de la economía, en el que vuelve a
jugar un papel de intérprete la posición crítica de Mark Blaug.
Esa relación de las principales cuestiones abordadas por el profesor Estapé
contiene tantas ideas y se asoma a tantos trabajos que el comentario de esta
introducción debe limitarse a aconsejar al lector interesado por la evolución
del pensamiento económico la lectura —por fuerza lenta y laboriosa— del contenido y los matices tratados en esta intervención.
En el epígrafe del trabajo en el que se presenta el balance de la caja de herramientas de los economistas, como calificaría Joan Robinson a los instrumentos de análisis económico, el lector encontrará una evaluación de las aportaciones que reúnen para los autores más interés: el concepto de los costes
de transacción, la ley de Okun, los conceptos de Hirschman de «salida, voz y
libertad», el enfoque de las expectativas racionales, la regla monetaria de John
Taylor; el enfoque de David Aschauer sobre las causas de las variaciones de
la productividad. Esta ingeniosa selección motivará, sin duda, la curiosidad
del lector por conocer su contenido y los motivos de esa selección de la caja
de herramientas del economista. Una curiosidad que sólo debe satisfacer su
lectura de este trabajo.
Una cuestión que destaca la aportación que comentamos es la existencia de
ciclos de ideas y de hechos económicos, es decir, la vuelta a enfoques de los
problemas actuales tratados con instrumentos ya conocidos que se reformulan
242
y que se corresponden con valores vigentes y circunstancias semejantes en la
actualidad a su comportamiento pasado.
Epígrafe importante del trabajo presentado por el profesor Estapé es la selección y comentario de los que denomina «economistas incómodos o aparte».
Quizá no sorprenda la selección a quienes conozcan sus preferencias. Pero hay
que convenir que la selección reúne a un conjunto de figuras destacadas cuyo
derecho a ser seleccionadas se defiende muy bien en este trabajo. No revelaremos en esta introducción quiénes componen esa selección para motivar al
lector en su búsqueda y en la exposición realizada por los autores del trabajo.
El colofón final de este trabajo es la conclusión que nos ofrece de la herencia
que recibimos del pensamiento económico del siglo xx. Una herencia con activos (los temas que hemos aprendido a dominar), y una herencia con pasivos
(el conjunto de problemas fundamentales que quedan pendientes). Esa agenda
se refiere a cómo los economistas hemos sabido responder al título de la obra
de Adam Smith: Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las
naciones. Las lecciones bien aprendidas y los activos de esta historia del pensamiento económico en el siglo xx son cuatro: la primera es que, a largo plazo, la
capacidad de un país para producir bienes y servicios determina el nivel de vida
de los ciudadanos; la segunda es que, a corto plazo, la demanda agregada es la
que determina la cantidad de bienes y servicios que produce un país; la tercera
es que, a largo plazo, la tasa de crecimiento del dinero determina la tasa de inflación, pero no afecta a la tasa de paro; y la cuarta es que, a corto plazo, la política monetaria y la fiscal se enfrentan a una disyuntiva entre inflación y paro.
Hay, también, lecciones de respuesta pendiente que constituyen el pasivo, y
éstas se concretan en cuatro cuestiones: la primera es conocer las mejores maneras de aumentar la tasa tendencial de la producción; la segunda es la concreción de cómo estabilizar la economía aunque las prácticas en las políticas de
estabilización recientes han constituido un considerable avance; la tercera es
que el coste de la inflación, sobre todo el coste de su reducción, constituye un
debate abierto para tasas reducidas de inflación; y, en último lugar, se registra
la cuestión de si, en cualquier situación del ciclo económico debe mantenerse
la misma actitud contraria a los déficit de los presupuestos públicos.
243
LA PESETA Y LA REAL ACADEMIA
DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS
Enrique Fuentes Quintana
Presidente de la Real Academia de Ciencia Morales y Políticas
1.
UN RECUERDO OBLIGADO PARA LA REAL ACADEMIA
DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS
Hay fechas difíciles de olvidar y que obligan a su celebración tratando de
encontrar su significado y su sentido histórico y actual. Pocas fechas —si alguna— pueden competir en el campo económico con la del 19 de octubre de 1868
y la del 2 de mayo de 1998. La primera va asociada a un decreto del ministro de
Hacienda del gobierno provisional del general Serrano —Laureano Figuerola
i Ballester— que disponía que «la peseta, moneda efectiva equivalente a 100
céntimos» reemplazara como unidad monetaria al escudo. Esa nueva unidad
monetaria de la peseta tendría larga vida, ya que no sería sustituida sino a partir de la fecha —antes citada— que corresponde a la firma solemne de la Unión
Monetaria Europea por los doce países fundadores, y que completaría su fase
más visible y culminante el 24 de febrero de 2002, en que finalizaría el cambio
a la nueva unidad monetaria europea, el euro, y la retirada del efectivo denominado en las antiguas divisas nacionales, lo que señalaba en nuestro caso el
final efectivo de la peseta y, al mismo tiempo, la participación de España en un
área económica europea comparable con la de Estados Unidos y superior a la
del Japón. Una nueva moneda que aspiraba a ganar un protagonismo creciente en el sistema monetario internacional.
Entre esas fechas históricas —octubre de 1868, febrero de 2002— ha transcurrido más de un siglo en el que la peseta ha escrito su larga historia con
capítulos que es imposible ignorar por quienes aspiren a conocer la vida económica, social y política de España.
245
Una historia ésta de la peseta y la iniciada por el euro en la que está presente, hasta convertirse en intérprete, la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, pues la peseta nace por iniciativa de un académico de los fundadores
de la Corporación, y que presidiría la Real Academia desde el 5 de diciembre
de 1898, fecha en que fue elegido, hasta su muerte el 28 de febrero de 1903:
Laureano Figuerola i Ballester. Esa presencia académica domina también la
etapa final de la peseta y el nacimiento del euro, que no pueden entenderse sin
el protagonismo en ese proceso del Banco de España autónomo que dirigirá
como Gobernador otro académico ingresado en esta casa el 6 de noviembre de
1984 con la medalla número 10: Luis Ángel Rojo Duque.
No es sólo esta presencia rectora de nuestros académicos en la creación de
la peseta y su fin, con la aparición del euro, la que proclaman los anales de
nuestra Corporación. Las cuestiones monetarias han constituido un tema de
estudio y debate continuados en las sesiones de trabajo semanales que celebra
desde su fundación la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Estudios
y debates sobre el sistema monetario español y la política monetaria que cuentan con una legitimidad indiscutible y una fundada autoridad. Legitimidad,
pues nuestro viejo Estatuto de 1857 obligaba a la Real Academia a ocuparse
de —aquellas cuestiones de más importancia y actualidad según los tiempos
y circunstancias», condición siempre cumplida por los temas monetarios españoles, que han figurado permanentemente a la cabeza de las ocupaciones y
preocupaciones de la sociedad española contemporánea.
Los estudios y debates sobre las cuestiones monetarias no sólo cuentan con
la legitimidad derivada del cumplimiento de nuestros Estatutos fundacionales.
Constituyen materias en las que los académicos de nuestra Corporación de cualquier etapa histórica han contado entre los principales especialistas del país, y
sus propuestas y consejos sobre el sistema y la política monetaria han ganado la
atención pública porque han partido y han contado con el fundamento firme de
su competencia y con el valioso complemento de la experiencia ganada con el
desempeño de puestos clave en la política financiera y económica española.
Es precisamente de esa presencia de los académicos en la política monetaria de España de la que debería partir este relato histórico sobre la peseta y
la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. El trabajo del catedrático,
y actual académico correspondiente de la Corporación, José María Serrano,
que abre el número XI de Papeles y Memorias contabiliza nada menos que 31
académicos de la Corporación que han desempeñado el cargo de ministro de
Hacienda o de Economía, desde los que se ha dirigido la política monetaria
española, y son 16 los académicos que han sido gobernadores del Banco de
España desde la fecha en que a éste se atribuyese el monopolio de la emisión
de billetes en el territorio nacional en 1874. A esta referencia deben añadirse los muchos académicos que han ocupado puestos de relieve en la alta administración monetaria en calidad de consejeros del Banco de España, altos
cargos ministeriales o miembros de instituciones significadas, como la Junta
Consultiva de la Moneda. Todo ello sin contar aquellos que han dejado sentir
246
su influencia desde el ámbito universitario o han sido personajes de peso en el
sistema financiero español.
La referencia de este volumen a la vida económica de la peseta hacía
necesario disponer de un cuadro general que ofreciera los datos básicos
de nuestra unidad monetaria desde su creación (1868) hasta su fin (2002).
Un cuadro general que presenta el trabajo de Dolores Gadea y Marcela Sabaté en la segunda de las colaboraciones que incluye el número XI de Papeles
y Memorias. Ese trabajo contempla la marcha del valor de la peseta en esos
134 años a los que se extiende su existencia. Una existencia prolongada que
se sigue a través del dato revelador de su valor interno, apreciado por el nivel
general de precios, que se complementa —para suministrar una mayor información— con la comparación de los precios españoles con los de Italia, como
representante de la Europa mediterránea, y también con los de Gran Bretaña,
como ejemplo canónico en historia económica. Ese comportamiento español
permite distinguir las principales etapas en la vida de la peseta y aludir a la
política monetaria en la que se sustentó.
A ese análisis básico del valor de la peseta a través del índice de inflación
se suma un comentario sobre la trayectoria seguida por el valor de la peseta
atendiendo a su valor externo, es decir, a la cotización y variaciones del tipo
de cambio de la peseta. Una información siempre imprescindible para trazar
un balance final con el que conocer el comportamiento histórico de nuestra
unidad monetaria de 1868 a 2002.
Ese balance final se ofrece a los lectores en la recapitulación que presentan
Dolores Gadea y Marcela Sabaté al concluir su trabajo, y que puede resumirse
en las afirmaciones siguientes: a pesar de que la peseta no ha estado sometida
a la disciplina exterior que impone un patrón metálico sino en una etapa breve
que va de 1868 a 1883, la historia de la peseta, marcada por la discrecionalidad
del patrón fiduciario, ha mantenido mejor su valor que otras monedas como el
franco francés o la lira italiana, que han participado más tiempo en sistemas
monetarios internacionales, aunque ese comportamiento haya sido peor que
el de la libra esterlina. El significado de esta conclusión es que las autoridades
españolas que decidieron el destino de la peseta desde 1883, a pesar de gozar
de amplia discrecionalidad, procuraron, en términos generales, imponer una
cierta disciplina. En otras palabras, redujeron por propia voluntad los costes
indudables de permanecer al margen de la corriente dominante en el ámbito
internacional impuesta por el patrón oro. Ciertamente, existen etapas en las
cuales la discrecionalidad de la política monetaria permitió alimentar procesos inflacionistas, que se derivaron fundamentalmente de la indisciplina que
emanaba de la Hacienda Pública y de la falta de una política monetaria más
responsable. Sin embargo, en otras ocasiones España contó con excelentes
administradores de su discrecionalidad, que ejercieron con dignidad ejemplar,
como fue el caso de un académico ilustre —Don Raimundo Fernández Villaverde— capaz de enderezar la Hacienda y el valor de la peseta en la delicada
coyuntura que siguió a la pérdida de Cuba.
247
Es en ese cuadro general que relata la vida de la peseta en el que han actuado nuestros académicos, marcando etapas inolvidables en la vida de nuestra
unidad monetaria. Esta tradición nos obliga a quienes hoy integramos la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas a considerar esas fechas históricas del
nacimiento y el fin de la peseta, con la aparición del euro, como motivo fundado
para rendir el homenaje de nuestro recuerdo a quienes han desempeñado papeles decisivos en la política monetaria española, refiriendo aquellos episodios
capitales que marcan la historia de la peseta y el nacimiento del euro como la
nueva unidad monetaria nacida en el proceso de integración europea.
De nuestro obligado homenaje dan testimonio los trabajos que incluye el
Volumen XI de Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas en las dos secciones que habitualmente integran la publicación. A ese
volumen se añade la Antología de textos sobre la cuestión monetaria en la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas (1857-1935), cuya selección y estudio
introductorio han corrido a cargo del académico correspondiente y catedrático de la Universidad de Zaragoza José María Serrano Sanz, y que se ha editado
y distribuido simultáneamente con el Volumen XI de Papeles y Memorias.
2.
DOS ELECCIONES DECISIVAS EN LA HISTORIA DE LA PESETA
El primer problema que la elaboración del Volumen XI de Papeles y Memorias ha debido resolver ha sido seleccionar los temas y los académicos que han
interpretado los acontecimientos que definen las etapas básicas en la historia
de la peseta y su fin con la llegada del euro.
El resultado de nuestra elección es el que puede comprobarse repasando su
índice. Permita el lector que quienes hemos intervenido en su elaboración le
ofrezcamos los temas elegidos, que dan argumento a su contenido, los personajes que han desempeñado en nuestra historia el papel de intérpretes principales y su fundamento, así como el orden y el contenido al que responden las
colaboraciones que contiene.
La historia de la peseta y su fin con el ingreso en el euro se articula por la
fuerza de dos elecciones transcendentales para entender las incidencias de su
marcha y explicar las causas de su sentido. La primera de esas elecciones es
la del sistema monetario, la segunda la configuración del banco central y sus
funciones, esto es, en nuestro caso, el Banco de España.
A)
LA ELECCIÓN DEL SISTEMA MONETARIO
1.
El bimetalismo y el Decreto de 19 de octubre de 1868
La elección del sistema monetario en el que se encuadró y que disciplinó
la unidad monetaria se establecería por el Decreto de 19 de octubre de 1868,
248
que realizó esta opción fundamental, inclinándose por el sistema bimetálico,
definiendo la peseta en términos del oro y la plata con una razón bimetálica
oficial de 15,5 (es decir, que el oro valiera 15,5 veces más que la plata). Esa razón bimetálica oficial entre el oro y la plata comenzó a discrepar de la razón que
dominaba el valor relativo del oro y la plata en los mercados de metales a partir
de 1873, año en el que el precio del oro en el mercado internacional de metales
se situaba en un 2 por 100 más respecto del establecido como razón monetaria
oficial en 1868, llegando en 1873 esa diferencia al 14 por 100. Esa situación
provocó su natural consecuencia: la huida del oro hacia los mercados de metales. Esa apreciación relativa del oro respecto de la relación bimetálica oficial
se aproximaba en 1879 al 20 por 100. A partir de ese momento, las reservas
de oro del Banco de España pasaron de 125 millones a finales de 1881, a 50
millones a finales de 1882. El Banco de España, comprobando que esta caída
en nuestras reservas continuaba, ordenó en 1883 a todas sus sucursales que,
desde mediados de ese año, dejasen de hacer pagos en absoluto en oro.
Ésta sería una decisión fundamental, que alteraba el sistema monetario bimetálico que se adoptó en 1868. La circular del Banco de España que suprime
los cambios de la peseta en oro, pese a su transcendencia, no ha quedado reflejada en ningún documento oficial. Parece que fue consultada con el Gobierno,
pero no hay reflejo alguno en documentos oficiales de esa decisión y tampoco
ha quedado reflejada en las actas del Banco de España, como comprobaría
nuestro académico el profesor Sardá. De esta manera, el sistema bimetálico de
1868 se convirtió en 1883 en un sistema bimetálico cojo, que otros autores han
calificado como patrón plata y que, en realidad, debía denominarse sistema de
patrón fiduciario, ya que la peseta tenía establecido un precio superior en su
acuñación al de cotización en el mercado de metales, lo que dejaba el control
monetario —como ha afirmado el profesor Gabriel Tortella— al «uso juicioso
de la discrecionalidad de nuestras autoridades», con daño irreparable para su
credibilidad pública, ya que no existía otro límite a la creación de dinero que
la conducta de quienes ordenaban la emisión. Por otra parte, esta decisión se
adoptaba en un mundo que iba a registrar, a partir de 1871, lo que Gallarotti
ha denominado la estampida hacia el oro, es decir, la general adopción del patrón oro. Una decisión iniciada por el imperio alemán de instaurar el sistema
monetario del patrón oro precisamente en ese año de 1871. Decisión que se
generalizaría a partir de entonces a la mayor parte de los países.
2.
Los intentos de la implantación del patrón oro
La historia de la peseta a partir de esa situación se escribe por los numerosos intentos de implantar el sistema del patrón oro, que cuentan en España
como mejor intérprete a Raimundo Fernández Villaverde, a pesar de que su
excelente proyecto de Ley de 21 de octubre de 1903 no lograría su aprobación,
ya que ni siquiera fue discutido en el Parlamento. Esa historia continúa con
otros intentos en la década de los años veinte, llegando a su fin en la década de
249
los años treinta, que registran, con la llegada de la Gran Depresión, el sucesivo
y al fin general abandono del patrón oro en todos los países y la instauración
del patrón fiduciario.
3. Las incidencias en el patrón fiduciario
La peseta vivió los años de la Gran Depresión con las dificultades que padecieron todos los países, aunque el patrón fiduciario con el que España convivía, desde 1883, no creó los agudos problemas que se plantearon en todos los
países con el abandono del patrón oro, con lo que debieron afrontar graves
incidencias y resolver agudos problemas en muy poco tiempo.
Tres etapas pueden diferenciarse en el comportamiento de la peseta y la política monetaria en los años que van de 1939 a 2002: a) La dominada por el aislamiento y la autarquía de la economía española, con una intervención estatal
muy aguda de toda la actividad económica, incluida, desde luego, la actividad
financiera. Esta política económica y la historia de ella derivada ocupa los
años que van de 1939 a 1959; b) De 1959 a 1985 discurre una etapa dominada
por el Plan de Estabilización de la economía española de julio de 1959, que
abre nuestra economía al exterior, liberaliza en parte la actividad económica
interna y la exterior e integra España en los organismos de Bretton Woods
(Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, GATT). En esa época se realizará también el ingreso de España en la OCDE, y c) Un paso más se da con
el ingreso en la Comunidad Económica Europea el 12 de junio de 1985, que
reforzará la liberalización de los mercados exteriores y la posibilidad de liberalización de los mercados de bienes y servicios, no siempre conclusa. Dentro de
la Comunidad Europea, España ingresará en el Sistema Monetario Europeo
en 1989, una época en la que la peseta atravesará la situación crítica derivada
de la propia crisis del Sistema Monetario Europeo a partir de 1992. Una crisis
que no se cerrará hasta el mes de agosto de 1993, con la ampliación de las
bandas de fluctuación permitida sobre los tipos de cambios centrales definidos
en el mecanismo cambiario del Sistema Monetario Europeo. La crisis de este
Sistema reveló la dificultad/imposibilidad de lograr tipos de cambio fijos para
cada una de las monedas que formaban parte de él, al admitirse simultáneamente la libertad en el movimiento de capitales.
Este fracaso orientó el futuro hacia la creación de una Unión Monetaria de
Europa. España adoptó ante este proyecto —como ha afirmado el profesor
Rojo— dos líneas de acción fundamentales para buscar su futuro: apostar por
la viabilidad de ese proyecto y considerar que, si se creaba una Unión Monetaria Europea, España no podía quedar al margen. Para jugar esta carta decisiva, se apostó en 1994 por el otorgamiento al Banco de España de autonomía,
con la principal aportación de que permitió elaborar una política monetaria
cuyo acierto convertiría en realidad el ingreso de España como país fundador
de la Unión Monetaria Europea. Esta situación dejaba abiertas las puertas
para que, en el futuro (año 2002), España sustituyese la peseta por el euro.
250
La historia de la elección del sistema monetario en España en el decreto
fundacional de Figuerola, con la instauración del sistema bimetálico y los intentos de su evolución hacia el patrón oro, intentos fracasados porque en España no tuvo nunca vigencia este sistema, se aborda en el número XI de Papeles
y Memorias de la Real Academia por dos trabajos. El primero de ellos, debido
a los profesores Francisco Comín y Miguel Martorell, se publica con el título
«Laureano Figuerola y el nacimiento de la peseta como unidad monetaria».
Por su parte, los profesores José María Serrano y Marcela Sabaté estudian la
segunda fase de esta historia, es decir, el fracaso del sistema bimetálico y el
intento de sustitución por el patrón oro, que presenta su mejor planteamiento
—como se ha afirmado anteriormente— en el proyecto de ley de 1903 presentado por Raimundo Fernández Villaverde. El trabajo de los profesores Serrano
y Sabaté se titula Raimundo Fernández Villaverde y la cuestión monetaria.
B)
LA HISTORIA DE LA PESETA A PARTIR DE 1868
La historia de la peseta y la política monetaria aplicada en España desde el
18 de octubre de 1868 hasta la llegada del euro en el año 2000 se ha referido
hasta aquí ordenándola a través de las dos opciones históricas realizadas por
España: la correspondiente al sistema monetario y la que supuso la configuración de nuestro banco central, es decir, el Banco de España.
Ambas elecciones respondieron a una característica común: la singularidad.
España eligió un sistema monetario bimetálico para la peseta, pero sin formar
parte de la Unión Monetaria Latina que había encabezado Francia (con Bélgica, Suiza e Italia, con la adhesión posterior de Grecia) y que introdujo el sistema bimetálico. España fue invitada a participar en la Unión Monetaria Latina,
pero no aceptó la invitación, lo que los historiadores de la época atribuyen al
dominio de otros problemas que afectaban trágicamente a la situación española y que se derivaban de los episodios revolucionarios que se padecían en
esos años. Sin embargo, el sistema bimetálico español copió fielmente la regulación implantada por la Unión Monetaria Latina.
Con esta decisión, España terminó quedándose sola con el bimetalismo elegido en 1868. Sola porque el sistema de patrón oro se generalizó a partir de 1871,
año en que el imperio alemán lo adoptó, decisión a la que se adherirían un gran
número de países. De forma tal que a partir de 1875 España se quedó sola con su
peculiar patrón bimetálico, con cuya vigencia no podría continuar más allá de
la década de 1880. En efecto, en 1883, una circular del Banco de España adoptó
la decisión de prohibir a sus sucursales cualquier convertibilidad en oro de sus
monedas de plata y billetes del banco.
La historia de la peseta, a partir de 1883, vendría a padecer la singular posición que había elegido: el bimetalismo. Un bimetalismo que pronto registraría
el temido y pronosticado efecto del cumplimiento de la Ley de Gresham y su
conversión en un bimetalismo cojo, que en realidad sería un sistema de pa-
251
trón fiduciario. Esa singularidad española al no seguir la tendencia general no
significó que España y los hombres que dirigieron su política económica no
manifestaran sus preocupaciones y sus proyectos a favor de ese ingreso en el
patrón oro, a lo que responden los intentos que se quedaron en tales a lo largo
de la primera mitad del siglo XX.
¿Cómo se contemplan en los trabajos contenidos en el número XI de Papeles
y Memorias esas dos decisiones, que analizan, respectivamente, los profesores
Francisco Comín y Miguel Martorell, José María Serrano y Marcela Sabaté?
La respuesta a estas dos preguntas es la que el lector encontrará en los siguientes epígrafes (pp. 280 a 298).
La segunda opción que ha marcado la historia de la peseta fue la configuración de las funciones desempeñadas por nuestro banco central, esto es,
por el Banco de España. Una opción interpretada por José Echegaray y plasmada en el Decreto de 24 de marzo de 1874, que convertía al Banco de España —un banco privado— en un banco que recibía el privilegio de emisión de
billetes. Una decisión que no pudo ser más desafortunada, y cuya prolongación en el tiempo justificaba la dura crítica del profesor Olariaga:
«El Banco de España se configuró como una institución única emisora con el
fundamental destino de abastecer de fondos al Estado y, como misión secundaria, asegurar el desenvolvimiento del crédito comercial, y en su creador no hubo
ni el menor barrunto —en aquella época eran ya otra cosa los bancos emisores—
de los fines esenciales que en una comunidad bancaria ya desarrollada tienen
ese tipo de instituciones».
Esta crítica domina la obra de cuantos economistas han juzgado la torpe
configuración de nuestro banco central, esto es, de nuestro Banco de España.
Esas críticas son las que dan el argumento a los distintos trabajos que publica
el Volumen XI de Papeles y Memorias y que comentamos en el apartado III.
El comienzo obligado de una historia de la peseta:
la opción por el sistema bimetálico
Los profesores Francisco Comín y Miguel Martorell, que han contribuido
decisivamente con excelentes trabajos al conocimiento de muchas de las etapas de la Hacienda Pública española, son los que llevan a los lectores hacia el
análisis de las características que gobernaron el nacimiento de la peseta. En su
trabajo encontrará el lector una trayectoria biográfica bien trazada del ministro de Hacienda de la revolución, un análisis detenido de las distintas medidas
que integraban su detallado programa de reforma económica, inspirado por
los principios de la llamada escuela economista, que encabezaba Figuerola y a
la que pertenecería una mayoría de los economistas españoles de entonces.
Este programa definido por Figuerola respondió a un conjunto de objetivos
y medidas de obligado cumplimiento por la política económica. Esas medidas
comenzaban con el reconocimiento constitucional de la libertad de industria,
252
trabajo, tráfico y crédito. Principio que suponía la eliminación de todo tipo de
limitaciones al libre comercio, y en particular la abolición de cualquier privilegio en los establecimientos de crédito, así como la derogación de la legislación
restrictiva sobre sociedades anónimas que dominaba a la llegada de la revolución, derivada de las imposiciones de los gobiernos anteriores y que había
hecho imposible la constitución de sociedades anónimas, que eran una palanca
fundamental para el desarrollo de la economía. Se reformaban también las
leyes hipotecarias para la inmediata creación de bancos de crédito territorial y
agrícola. Se disponía asimismo la desamortización absoluta civil y eclesiástica,
a la que se añadiría la enajenación a censo entre los proletarios de todos los
terrenos comunes y patrimonios de la Corona. Se ordenaba el desestanco de la
sal y el tabaco y de todos los demás artículos que formaban parte de los monopolios del Estado, así como la supresión de las loterías como renta del Estado.
Por otra parte, debían eliminarse las contribuciones indirectas, y muy expresamente la contribución de consumos, que había sido suspendida ya por las
algaradas populares que trajo la revolución y que se sustituía por el establecimiento de una contribución única, directa y personal que, ciertamente, carecía
de cualquier viabilidad en las circunstancias que dominaban los tiempos de la
revolución. Finalmente, pero en manera alguna en último lugar, se encontraba
la práctica de una reforma arancelaria inspirada en los principios del librecambio, que daban su contenido esencial al arancel de 1869 y su futuro, porque el
arancel incluía su célebre Base 5.ª, que proponía la reducción gradual al límite
de los derechos calificados como estadísticos alcanzados mediante una reducción gradual del tipo de gravamen establecido por los aranceles vigentes.
Reforma básica adicional propuesta por el ministro de Hacienda, y que
encabezó en el tiempo a todas las demás, fue la creación de la peseta, que
debía operar en un sistema bimetalista. Resulta necesario subrayar las afirmaciones que, en opinión de los profesores Comín y Martorell, definieron
ese bimetalismo en el que se encuadró la peseta. En primer lugar, la rapidez con la que el ministro realizó esta reforma monetaria. A las tres semanas de la revolución, la peseta ya era la moneda oficial. En noviembre ya estaba definido su programa iconográfico, y en el primer trimestre
de 1869 salieron los primeros ejemplares de la nueva moneda de la ceca.
Figuerola estaba convencido de que esa nueva unidad monetaria tenía un importante valor simbólico y político.
Lo más curioso del caso es que Figuerola no era un bimetalista, pues ya en
1864 defendería el empleo de un solo metal (el oro) como moneda, y mucho
después de abandonar el Ministerio seguía siendo monometalista, apostando
definitivamente por el patrón oro en 1884. Sin embargo, en 1868 aceptaría el
bimetalismo que imperaba en la Unión Monetaria Latina, a cuyas reuniones
constitutivas había asistido España. En 1867, una delegación gubernamental
española participaría en la Conferencia Internacional celebrada en París, convocada por Francia, para culminar los trabajos de la Unión. A su regreso a España, los comisionados realizaron un informe que recomendará el ingreso de
nuestro país en la Unión Monetaria Latina. La Junta Consultiva de la Moneda,
253
organismo asesor del Estado, aceptó la propuesta y elaboró un plan de reforma monetaria basado en la aceptación del bimetalismo. El Consejo de Estado dictaminaría y aprobaría ese proyecto. En estas circunstancias, Figuerola,
pese a sus convicciones monetaristas favorables al patrón oro, no dudó en la
aceptación de este proyecto bimetalista por dos razones. La primera, porque
el estudio para implantar el patrón bimetálico estaba hecho y su tramitación
político-administrativa se había realizado, lo que constituía un paso importante para la práctica de la reforma monetaria, siguiendo la pauta marcada
por la definición en términos de oro y plata de la nueva unidad monetaria. Por
otra parte, aunque Figuerola prefiriese un sistema monometalista oro, no dejaba de reconocer que la opción por el bimetalismo permitía reforzar los lazos
con Europa mediante la Unión Monetaria Latina, lo que facilitaría el logro
del gran objetivo del ministro de Hacienda: instaurar la libertad comercial y
multiplicar los intercambios con el exterior. En consecuencia, como reconocía
honestamente Figuerola, para instaurar la peseta: «yo no tuve que poner de mi
parte más que la voluntad y la decisión para aprobar un proyecto heredado».
La ulterior evolución de este proyecto heredado de instaurar en España el
sistema bimetálico no pudo pasar del año 1883, cuando no fue posible seguir
con la convertibilidad de la peseta en oro por las razones que antes se han indicado, por lo que España, a partir de ese año, contaría con un patrón fiduciario
que cubre toda su historia contemporánea.
Tras comentar con detalle la etapa de Figuerola en el Ministerio de Hacienda
y la estrategia de la reforma presupuestaria, las incidencias en la creación de la
peseta, así como su aportación decisiva en la política arancelaria, el trabajo de
los profesores Comín y Martorell finaliza con una evaluación de Figuerola como
ministro de Hacienda, que inician con la afirmación, evidentemente cierta, de
que la etapa que le tocó vivir como ministro de Hacienda de la revolución se hizo
en las peores circunstancias concebibles: en el contexto histórico de una revolución con destronamiento de la Reina; sublevaciones en el país; insurrección
de Cuba; fracasos en encontrar un monarca; existencia de conflictos internacionales y de una gran inestabilidad política y social en el interior, y la existencia
de unos grupos sociales en el interior refractarios a toda la reforma tributaria.
En estas circunstancias, era bien difícil definir y aplicar la política económica
española soñada y defendida por Figuerola y la escuela economista. Ciertamente, Figuerola conocía estas circunstancias, lo que le llevó a afirmar que «no se
le considerase como ministro de Hacienda, sino como el liquidador de épocas
pasadas y que iba al Ministerio de Hacienda como el soldado va a la brecha a
morir al pie de ella para que otros, sobre su cadáver, suban a las almenas y planten su bandera». Como destacan los profesores Comín y Martorell, las vísperas
de la Navidad de 1868 ese juicio de Figuerola sería angustiosamente vivido por
él y por cuantos compartían sus labores de Gobierno.
Quizás el principal error de Figuerola fue no conceder a la situación dramática en que se encontraba la Hacienda Pública del país una atención prioritaria. Figuerola creía y defendió que las reformas de la Hacienda podían apla-
254
zarse para entrar rápidamente en las reformas económicas, y a éstas dedicó
toda su atención, demorando los imprescindibles retoques de la tributación
para elevar los ingresos públicos y, por otra parte, reducir el gasto público, decisiones imprescindibles para evitar el calamitoso estado de la Hacienda Pública. Decisiones que hubiesen sido capaces de evitar la carrera suicida hacia los
déficit y multiplicación de la deuda pública que dificultaban, hasta impedida,
la normalización y el desarrollo de la vida económica del país. Como afirman
los profesores Comín y Martorell, Figuerola confesaría en una oportunidad
«que si hubiera contado como ministro de Hacienda, con un presupuesto nivelado, habría hecho milagros». Un pensamiento que debía completarse con otra
afirmación: sin un presupuesto nivelado, no era posible hacer milagro alguno
en la España de su tiempo. Un pensamiento que nunca informaría la conducta
y decisiones de Figuerola.
La estampida hacia el patrón oro
Una pacífica coincidencia de todos los economistas e historiadores de la
peseta se ha producido sobre la conducta que supuso que la evolución de la
historia de la peseta en el primer tercio del siglo XX se desarrollara en torno a
una idea rectora: la implantación del patrón oro. Una idea rectora con vigencia
internacional, pues esta etapa se vivirá en todos los países bajo el dominio de
lo que el economista Gallarotti calificaría descriptivamente como la estampida hacia el oro, que se registraría con especial intensidad en los finales del
siglo XIX y en los comienzos del XX.
Este proceso de estampida hacia el patrón oro se iniciaría con el liderazgo
en Europa de la decisión alemana que en 1871 proclamó al oro como su
exclusivo metal monetario. Una decisión que se impondría en Europa, en
gran parte de América y en otras economías como las de Rusia y Japón. El
fundamento de esta decisión radicaba en la mala experiencia del bimetalismo, que había planteado los problemas de su inestabilidad derivados de la
Ley de Gresham, y, por otra parte, en la propia expansión del patrón oro
en los principales países, lo que favorecería su implantación para acceder y
participar en un sistema monetario convertido en universal.
Ante un movimiento como éste, es obligado preguntarse: ¿por qué el patrón
oro: qué se pretendía con su vigencia? Con su habitual agudeza, Schumpeter
ha dado respuesta a esa pregunta inquietante que reclama las razones por las
cuales el patrón oro se instauró en casi todos los países, convirtiéndose en un
ideal al que había que aspirar. Según Schumpeter,
«Las razones hay que buscarlas en que el patrón oro es un componente natural de una economía de laissez-faire y de librecambio, que era la que dominaba
en el mundo en esta época. El patrón oro vinculaba los tipos monetarios en los
niveles de precios de cada nación con los de todas las demás naciones que lo
aceptaron, ofreciendo un dato firme para sus intercambios. Por otra parte, este
patrón es sumamente sensible al gasto público, e incluso a actitudes políticas
255
que no implican directamente el gasto público, como por ejemplo la política
internacional o ciertas políticas fiscales o, en general y precisamente, todas las
políticas que violan los principios de un Estado gobernado por principios liberales. El oro impone restricciones a los gobiernos y a las burocracias con mucha
más fuerza que una interpelación parlamentaria, dando credibilidad a sus decisiones y contribuyendo a asegurar que no se produciría cualquier desviación
del gobierno de los países hacia conductas que consintieran una administración
inadecuada de sus programas públicos».
Dicho en otros términos, el patrón oro constituía una garantía para la disciplina de la Hacienda Pública, principio fundamental del liberalismo.
España no tuvo nunca un patrón oro, pese a la vigencia general de este
sistema monetario. Una afirmación rotunda que plantea varias preguntas de
obligada respuesta:
1.ª ¿Existieron proyectos en nuestro país para implantar el patrón oro?
¿Cuál fue su contenido? ¿Cuál fue la presencia de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas en este proceso?
2.ª ¿Cuáles fueron las causas principales que dejaron estos proyectos de la instauración del patrón oro en tales, sin llegar a su conversión en leyes vigentes?
3.ª ¿Qué consecuencias produjo esta peculiar posición española sobre
nuestra economía? ¿Cómo evolucionaron estas consecuencias en la larga etapa que va de los comienzos del siglo XX hasta nuestra Guerra Civil?
Ofrecer unas respuestas a esas distintas cuestiones constituye, sin duda, un
capítulo fundamental en la historia de la peseta. Una historia con tres etapas:
a) la que va de 1903 a 1918; b) la que comprende el paréntesis de los años
1918 a 1930, y finalmente, y c) la que discurre desde 1931 hasta la llegada de
la Guerra Civil.
Los proyectos para la implantación del patrón oro en la primera década
del siglo XX: las ideas y el proyecto de ley de 21 de octubre de 1903, de Raimundo
Fernández Villaverde, y su actualización por Augusto González Besada en 1918
Quizá la etapa en la que mejor se plantearon en nuestra economía los proyectos para instaurar el patrón oro sea la que hemos calificado anteriormente
como primera, y que discurre desde el comienzo del siglo XX hasta 1918. En
ella nos encontramos además con la destacada presencia de la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas, a la que pertenecían los dos intérpretes que
batallaron para lograr que España contase con un patrón oro: Raimundo Fernández Villaverde y Augusto González Besada.
Como afirman los profesores José María Serrano y Marcela Sabaté en el
trabajo que incluye el número XI de Papeles y Memorias, la exposición de los
proyectos españoles para instaurar el patrón oro exige partir de una fecha y
de un académico. La fecha es la del 26 de enero de 1890, en que nuestra Real
Academia celebraba el aniversario de su fundación. El intérprete de este acto
256
solemne fue el más joven de sus académicos: Raimundo Fernández Villaverde.
El discurso pronunciado para la ocasión testimonia su profundo conocimiento de los problemas que planteaba la cuestión monetaria y de su influencia
para construir una política económica con fundamento en nuestro país. En
este discurso, Villaverde postulará para España el que era su permanente ideal
monetario de por vida: un sistema monetario con un patrón metálico de pleno
contenido, con moneda sana y sólida y tipo de cambio estable.
Este joven académico desempeñará la cartera de Hacienda en el gobierno
presidido por Silvela desde comienzos de 1899, y realizará su gran obra de
nivelar el Presupuesto, practicar una conversión decisiva de la deuda pública
y reformar el sistema tributario, modernizando y poniendo al día los impuestos españoles. Una obra inolvidable que el profesor Flores de Lemus calificaría con las siguientes y laudatorias palabras: «Acaso ninguna obra política de
la historia moderna de España haya conseguido tan amplio reconocimiento
como el arreglo de nuestra Hacienda tras el desastre colonial».
Este ganado aval de reconocimiento y credibilidad pública conseguido por
Fernández Villaverde, por su valiosa y brillante gestión de la Hacienda española, hacía posible que éste se planteara con fundamento acometer la ambiciosa
empresa que había deseado realizar a lo largo de su vida: regularizar la circulación fiduciaria y establecer en lo posible el patrón oro. A este doble propósito
respondería el proyecto de ley preparado por Villaverde como presidente del
Consejo de Ministros, y presentado al Parlamento el 21 de octubre de 1903
con el objetivo de «regularizar y mejorar el cambio exterior para procurar el
restablecimiento de la circulación y libre acuñación de la moneda de oro».
Por desgracia, su dimisión, impuesta por circunstancias políticas, dejaría este
proyecto sin discutir en el Parlamento, lo cual no ha impedido que cuantos
análisis se han hecho de él hayan reconocido la solidez de su argumentación y
el profundo conocimiento que revelaba de toda la literatura entonces existente
y referida a los temas financieros.
El trabajo de los profesores Serrano y Marcela Sabaté permite realizar una
aproximación realista y ordenada a la vida y la obra de Raimundo Fernández
Villaverde, que llena una etapa brillante de nuestra historia financiera y monetaria. Tres son las partes en que José María Serrano y Marcela Sabaté ordenan
su exposición: 1. La figura de Raimundo Fernández Villaverde; 2. El saneamiento financiero, requisito para la estabilización monetaria, y 3. El camino
hacia el patrón oro.
La presentación de la personalidad de Fernández Villaverde arranca del reconocimiento que ha merecido a prácticamente todos los que se han acercado
a la lectura y evaluación de su obra. Quizá —como dicen los autores— el mejor
elogio que de su figura puede hacerse es el que le tributó nuestro académico
José Larraz en 1947:
«Cuando se contemplan las magníficas piezas académicas (y puede y debe
añadirse sus aportaciones decisivas para la reforma de nuestra Hacienda), fuerza es reconocer que en el medio político de la Restauración vivieron hombres
257
de altura de miras, de densidad cultural, de claridad de juicio, entre los cuales
destacó la figura del ministro de Hacienda de 1899-1900».
José María Serrano y Marcela Sabaté subrayan como principio básico de
su conducta la fidelidad y competencia con las que Raimundo Fernández Villaverde ejerció su gran vocación política en los múltiples cargos que desempeñó: diputado ya en 1872 por la provincia de pontevedra, puesto para el que
sería elegido en las Cortes republicanas de 1873 y, más adelante, en todas las
elecciones de la Restauración desde 1876 hasta su muerte, en 1905; asimismo,
en 1877 también sería nombrado Interventor General de la Administración del
Estado, y en el propio Ministerio de Hacienda sería subsecretario desde 1880;
gobernador civil de Madrid en 1884-1885, donde desarrollaría una labor inolvidable ante la epidemia de cólera que padeció la capital de España; ministro
de Hacienda en 1899, donde realizaría la gran obra, ya aludida anteriormente,
de nivelar el Presupuesto, realizar la conversión de la deuda y practicar una
reforma tributaria plena de aciertos; presidente del Consejo de Ministros en
dos ocasiones, de julio a diciembre de 1903 y de enero a julio de 1905, año en
el cual le sorprendería la muerte en plena madurez intelectual.
La monografía elaborada por el profesor Serrano sobre La cuestión monetaria en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (1857-1935), editada por
nuestra Corporación conjuntamente con el Volumen XI de Papeles y Memorias,
muestra hasta qué punto Fernández Villaverde estuvo presente en todas las propuestas y discusiones que llenan el quehacer de la Academia durante su vida.
Sus aportaciones fundamentales serían, sin duda, la de nivelar el Presupuesto,
convertir la deuda y reformar los tributos españoles y la de diseñar el camino
que España debía recorrer para llegar al patrón oro. Estas dos tareas —subrayan José María Serrano y Marcela Sabaté— no eran casuales ni producto de
improvisaciones políticas. La gran diferencia de él con los políticos de su tiempo
se encuentra en el hecho de que la política económica concebida por Fernández
Villaverde era una política programada que se proponía alcanzar tres objetivos
decisivos y coherentes: 1.º La estabilización presupuestaria; 2.° La estabilidad
monetaria, y 3.° Lograr una Hacienda que favoreciese el desarrollo, que sólo
debía abordarse estando bien aseguradas las dos etapas anteriores.
El saneamiento financiero como requisito previo para la estabilización
monetaria se expone en el trabajo de los profesores Serrano y Sabaté en su
segunda parte. En ella, se detallan el conjunto de decisiones a las que ya se ha
aludido con anterioridad. En su examen, se subraya como decisión básica la
práctica de la reforma tributaria, que debería aportar los ingresos necesarios
para esta operación estabilizadora. Sin embargo, la nivelación del Presupuesto
no se intentaría conseguir por esta sola vía, sino también por la economía y
reducción del gasto, que hacía de la conversión de la deuda un objetivo fundamental y prioritario, pues los gastos recurrentes de ésta suponían el 50 por 100
del contenido del Presupuesto. Esa conversión de la deuda se describe con
detalle y acierto en el estudio de los profesores Serrano y Sabaté, ofreciendo
una interpretación de ella que denuncia algunos errores cometidos por otras
258
interpretaciones que no han hecho la justicia debida a esta operación reformadora del ministro de Hacienda.
El camino hacia el patrón oro se aborda en la tercera parte del trabajo y
cuenta con dos documentos fundamentales: la intervención de Villaverde en
la Academia de Ciencias Morales y Políticas el 26 de enero de 1890, a la que
ya nos hemos referido, y el proyecto de ley de 24 de marzo de 1903 «para regularizar y mejorar el cambio exterior y para procurar el establecimiento de
la circulación y libre acuñación de la moneda de oro». Como afirman Serrano
y Sabaté, la exposición de motivos de este proyecto constituye un análisis magistral en el que destaca la visión de Villaverde del equilibrio en la balanza de
pagos que el patrón oro permite, merced al papel jugado por el movimiento de
valores mobiliarios (movimientos de capital) en la estabilidad de los cambios
entre monedas del citado patrón. Y efectivamente, si el patrón oro mantuvo
los cambios estables, no fue tanto por ajustes en la balanza comercial como
a consecuencia de los flujos de capital. Es también llamativa la atención que
Fernández Villaverde presta a la importancia de un factor del que depende el
éxito de la política monetaria; la credibilidad en que, a largo plazo, el cambio
siempre se restauraría a la vieja paridad. Ello era clave porque, para eliminar
el riesgo de devaluación, los bancos centrales amenazados por la pérdida de
oro sólo deberían señalizar la posición con una ligera elevación de los tipos de
interés para que la compra de valores mobiliarios sostuviera el cambio a corto plazo. Una proposición sobre la que se extiende el proyecto de Fernández
Villaverde, quien muestra, así, sus conocimientos monetarios, que intentaba
poner al servicio de su proyecto.
Por desgracia, ese proyecto de Villaverde no sería aprobado porque no llegó
siquiera a ser examinado por el Parlamento, al producirse la dimisión de su autor
por razones políticas que amargaron sus días, y tras las cuales estaban las disidencias con Maura, con el que se enfrentaría por la jefatura del Partido LiberalConservador. Un enfrentamiento que Villaverde perdió en un momento trágico,
pues en ese año (1905) se produciría la muerte del que había sido el gran ministro
de Hacienda de la España de finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX.
El proyecto de Fernández Villaverde para instaurar el patrón oro (1903)
no estuvo sólo. Le acompañaron una serie de propuestas de los ministros de
Hacienda de la época, hasta un total de siete (estos proyectos se iniciaron con
el de Ángel Urzáiz, que incluso se anticipó al de Villaverde, pues estaba fechado
en enero de 1892; Tirso Rodrigáñez, en mayo del mismo año; Navarro Reverter
concluiría el suyo en 1906; el primero de los proyectos de González Besada
en 1908, y el propio Tirso Rodrigáñez insistiría en este propósito reformador
con su proyecto de enero de 1912). Todos estos proyectos correrían la misma
suerte que el de Fernández Villaverde: quedarse en tales proyectos, sin pasar
a ser leyes vigentes. Obviamente, esta conclusión demostraba la dificultad de
la tarea de implantar el patrón oro, pues ésta reclamaba el cumplimiento de
dos condiciones: contar con un banco central saneado con reservas de oro suficientes para responder a las demandas de metálico del público y, en segundo
259
lugar, conseguir de forma continuada el equilibrio del Presupuesto, lo que debía permitir cerrar las puertas del Banco de España al Tesoro para evitar que
su deuda se monetizase por el Banco directa o indirectamente.
Estas dos exigentes condiciones de potencia económica y de equilibrio presupuestario no se cumplirían simultáneamente en el momento en el que fueron presentados los distintos proyectos reformadores antes aludidos. El mejor
proyecto, desde este punto de vista, sería, sin duda, el de Fernández Villaverde,
que cumplía con toda claridad el principio del equilibrio presupuestario en
el momento de su presentación. Sin embargo, la fortaleza demandada de las
reservas oro suficientes del país para poder atender a los pagos de los ciudadanos contaba con debilidades de las que se quejaba el propio Villaverde.
La llegada de la Primera Guerra Mundial y la neutralidad española durante
el conflicto parecieron ofrecer una oportunidad para que España intentase de
nuevo figurar entre los países con patrón oro. En efecto, durante los años en
que duró el conflicto, la balanza de pagos de España constituyó el mejor escenario para comprobar la mejora radical en los resultados de nuestra economía.
El auge excepcional de las exportaciones de materias primas, de productos alimenticios y de bienes manufacturados se traduciría en una decisiva mejora de
la cotización de la peseta y en una acumulación extraordinaria de reservas oro,
como prueba el hecho de que el Banco de España llegara a ser uno de los bancos
centrales con mayores reservas del mundo. En efecto, la cuantía de las reservas
oro españolas sólo era superada por la de tres bancos centrales: la Reserva Federal de Estados Unidos y la de los bancos centrales de Francia e Inglaterra.
No cabe duda de que en estas circunstancias cabía anticiparse a la llegada de la paz europea elaborando, por parte de España, un proyecto que
restableciese la convertibilidad de la peseta en oro y que, al normalizarse la
situación económica tras la paz, España estuviese en condiciones de actuar
bajo la disciplina del patrón oro. La oportunidad de este proyecto se derivaba del supuesto razonable de que, terminada la guerra mundial, Alemania,
Francia y Gran Bretaña restablecerían la convertibilidad de sus monedas lo
antes posible, y si España aprovechaba su situación económica, estaría en
condiciones de incorporarse al comercio y a la actividad económica de la
postguerra contando con un sistema monetario de patrón oro.
Ése es justamente el paso que el académico de nuestra Corporación y ministro de Hacienda Augusto González Besada trataría de dar con su reforma, contenida en el proyecto presentado en 1918. Una reforma para la que
propondría como paridad el exigente nivel legal al que se situaba la peseta en
1868. El proyecto de Augusto González Besada corrió la misma suerte que
todos los anteriores: el de su desaprobación y abandono, en los que el Consejo del Banco de España jugó un papel decisivo al destacar que la pretensión
de González Besada de restaurar el patrón oro en Europa era una previsión
arriesgada que sólo podrían confirmar los acontecimientos posteriores. Resultaba así prudente «esperar y ver», lo que descartaba, por el momento, la
aceptación del proyecto.
260
El patrón oro en España a partir de los años veinte: muchos deseos, algunos
proyectos y ninguna reforma
Con el rechazo de los proyectos de los académicos Villaverde y González
Besada se iniciará una nueva etapa en la historia de la peseta, que abarca toda
la década de los años veinte, etapa que España va a recorrer sin contar con el
patrón oro, pero dominada por una insistente demanda por incorporado.
Los hechos que van a condicionar lo sucedido arrancan de un mal principio:
la crisis económica registrada en Europa y España, que afectó especialmente
a los mercados financieros y bancarios. La crisis duró de 1919 a 1924. Sus
causas principales quisieron encontrarse en las medidas adoptadas en los distintos países que participaron en la Primera Guerra Mundial y que deseaban
volver a un cuadro institucional y del funcionamiento de la economía semejante al que dominó antes de 1914.
Este buscar el futuro en el pasado para resolver problemas del presente constituyó un gran fracaso. Las medidas de esta vuelta al pasado consistían en derogar el conjunto de intervenciones y controles que la guerra obligó a adoptar
en las economías de los distintos países. Ello suponía: restaurar la libertad de
los movimientos de capitales, admitir de nuevo plena libertad en el tráfico de
divisas, liberalizar los mercados de bienes y servicios, así como la formación de
precios y salarios en todos los mercados de factores productivos y, en cualquier
caso, facilitar los intercambios internacionales derogando cualquier obstáculo
al comercio exterior. Como antes se ha afirmado, estas decisiones no lograron
el restablecimiento del pasado, sino la aparición de graves desequilibrios en las
distintas economías que se manifestaron muy especialmente en los mercados
de cambios y que afectaron con especial intensidad a todas las economías europeas. La apariencia más destacada de esta crisis residió en la depreciación de las
monedas. La cotización de la peseta registró a finales de 1919 las consecuencias
de esta agitación en los mercados de cambios con devaluaciones espectaculares,
soportando además una gran volatilidad en sus cotizaciones derivada de las incertidumbres de los mercados y la presencia en ellos de intensos movimientos
especulativos de capital. Sólo cuando, a partir de 1924, llegó la calma a los mercados monetarios de Londres y París la peseta volvió a una situación normal.
Este prólogo de la crisis económica y financiera que domina de 1919 a 1924
constituye la premisa mayor que explica lo sucedido con la peseta en las dos etapas que antes se han propuesto al dividir su historia que va de 1919 a 1936. En
efecto, tanto el período 1919-1931 como el 1931-1936 están dominados por una
obsesión permanente sobre el cambio de la peseta que convirtió a los políticos
españoles en obsesos de la cotización de nuestra divisa, que se elevó a la categoría de primer problema de la economía nacional. Un problema que desesperaba
a los políticos cada día al conocer las cotizaciones de las divisas nacionales.
Esta presencia continuada de las devaluaciones de la peseta como problema
dominante en los mercados de divisas se correspondió con el diseño y la aplicación de distintas políticas económicas con la pretensión de estabilizar los
261
cambios. Políticas que fueron vividas en España con singular intensidad por
todos los políticos que dirigieron la economía española entre 1919 y 1936.
Resulta curioso comparar a este respecto las actitudes de dos políticos tan
opuestos como el dictador Miguel Primo de Rivera e Indalecio Prieto, primer
ministro de Hacienda de la II República Española. Pese a la distancia ideológica y personal entre ellos, ambos estuvieron dominados por la misma obsesión:
mantener el cambio de la peseta y sufrir cada día con su depreciación.
No puede extrañar, por ello, que la historia económica de España de 1919
a 1936 esté repleta de proyectos elaborados con el propósito de estabilizar los
cambios, asegurar la convertibilidad de la peseta e introducir el patrón oro.
El inventario de estos proyectos realizado por el profesor Pablo Martín Aceña
permite seguir esa historia y concluir, en todo caso, proclamando el fracaso en
conseguir esos objetivos.
Desde su llegada, en septiembre de 1923, la Dictadura trató de enfrentarse
con la devaluación de la peseta —que se creía dependiente de especulaciones
animadas políticamente— mediante el asentamiento del nuevo régimen y las
medidas aprobadas por el Directorio, que coincidieron en su estrategia con
el viejo rumbo que utilizan las dictaduras para resolver los problemas de una
economía: multiplicar el intervencionismo. Un intervencionismo dirigido, en
este caso, a los mercados de cambios, en los que se prohibieron las operaciones de venta a plazos, se restringieron los movimientos de capital y se limitaron los pagos exteriores. Decisiones que no sólo carecieron de eficacia, sino
que contaron con una clara oposición del mundo empresarial, que denunció
que esas medidas de control podían ocasionar consecuencias negativas para el
comercio exterior. Por otra parte, y en contra de la hipótesis de partida del Directorio, no se admitió —como éste suponía— que esa devaluación de la peseta se debiera a causas especulativas contra el nuevo régimen, sino que estaban
presentes causas económicas fundamentales que actuaban de manera directa
y decisiva sobre la cotización de la peseta: los desequilibrios del Presupuesto y
de la balanza de pagos, sobre los que era necesario actuar.
Uno de los más ambiciosos proyectos para estabilizar el cambio de la peseta
es el que discurre a partir de 1928, y que inspirará José Calvo Sotelo, nombrado
ministro de Hacienda del Gobierno Civil de la Dictadura en 1925. Su proyecto
de estabilización del cambio de la peseta debía lograr ésta consiguiendo el
que era el sueño de la época. Esto es, conjuntamente con la implantación del
patrón oro, la convertibilidad de la peseta y estabilización en el más ambicioso
de los niveles: el que la peseta registraba en su momento fundacional de 1868.
Inicialmente, estos objetivos parecieron posibles, pues desde 1925 a 1927 la
cotización de la peseta mejoraría espectacularmente y, por otra parte, el deseo
del ministro de introducir el patrón oro y estabilizar el cambio despertaba una
clara aceptación de las distintas instituciones económicas y de la opinión de
muchos de los técnicos del país. A ello se añadirían acontecimientos políticos
positivos que crearon, hacia 1927, el ambiente más favorable que cabía esperar para las reformas pretendidas.
262
Ese panorama se alteró bruscamente en 1928, año a partir del cual la peseta
registró una caída persistente que motivó la instauración de la intervención en
el mercado de cambios, proyecto que contó con unos medios increíblemente
insuficientes para afrontar sus deberes y, al mismo tiempo, con una oposición
frontal y activa desde dentro y desde fuera del país. Esa intervención de los
cambios se atribuyó a un Comité que contó como secretario con el competente
economista, profesor y académico Luis Olariaga, que ha explicado magistralmente la marcha de los acontecimientos de esa intervención en un ensayo
inolvidable (La intervención de los cambios en España) publicado en 1929. Las
limitaciones financieras del proyecto y los factores exteriores muy adversos
que condicionaban su éxito obligaron a suspender las actividades interventoras en octubre de 1929. El lector puede encontrar una información precisa
y detallada de este proceso en el trabajo del profesor Velarde publicado en el
Volumen XI de Papeles y Memorias.
En el curso de este proceso, dominado por posiciones políticas encontradas,
surgió una polémica que arrancó de la crítica de Cambó a la intervención de
los cambios, que se centraba en uno de sus aspectos: el objetivo perseguido y
confesado por Calvo Sotelo de reafirmar los límites fijados para la estabilidad
de los cambios volviendo a los vigentes en 1868. Cambó juzgaba ambiciosa y
perjudicial para nuestras exportaciones esa cotización. Una afirmación sobre la
que volverán algunas opiniones posteriores. Esa crítica de Cambó apuntaba hacia un aspecto limitado sobre el proceso de intervención de los cambios, cuyo
juicio justo debía incorporar —como afirmará el profesor Olariaga— muchos
factores adicionales, entre ellos la situación y el condicionamiento del tipo de
cambio de la peseta por factores internacionales que ocuparían el centro de la
escena de la caída de la peseta en 1928 y 1929. Asimismo, la puesta en marcha
del proyecto contó con las limitaciones impuestas por la inadecuada reordenación bancaria de 1921 (Ley Cambó), que, increíblemente, no consideró la estabilidad del tipo de cambio como una función básica del Banco de España.
Las consecuencias de todo ello serían que la etapa de la Dictadura finalizaría
sin lograr la estabilización de los cambios y, por supuesto, sin conseguir la
implantación del patrón oro.
Los catorce meses que van desde la caída de la Dictadura a la llegada de la
II República registran la presencia, de nuevo, de la estabilización de la peseta
como problema prioritario de la política económica española. El proyecto se
elaboró bajo la dirección del ministro de Hacienda Julio Wais, y se continuó
por quien heredó su cartera, Juan Ventosa, quien contaría con muy escaso
tiempo, dada la llegada inmediata de la II República.
El proyecto de Julio Wais pretendía estabilizar el cambio aproximando su
cotización en todo lo posible a la vigente en 1868. Un propósito de revalorización que no fue acompañado de aquellas medidas que este ambicioso fin exigía.
La intervención en el mercado de cambios, por una parte, y la búsqueda de créditos exteriores, por otra, constituían los dos posibles fundamentos del éxito de
su política. Con el propósito de controlar los cambios, surgió el Centro Oficial de
263
Contratación de Moneda, en el que se centralizaba el comercio de divisas, que
pretendía regular con él el mercado de la peseta. Se aceptó, asimismo, lograr un
préstamo internacional garantizado con oro, con el apoyo correspondiente del
Banco de España, al que se opuso con energía el Consejo de éste, como lo había
hecho tradicionalmente a la exportación de oro. Con todo ello, el Gobierno no
fue capaz de frenar la caída de la peseta en los mercados exteriores.
El mantenimiento del tipo de cambio de la peseta constituyó en la II República española un objetivo prioritario de política económica. Elevado a la
categoría de obsesión por Prieto, no convertiría esa actitud en medidas de
estabilización. Hubo de ser el gobernador del Banco de España —Julio Carabias— el autor de un plan urgente de estabilización basado en diversas medidas: intervención por parte del Centro Oficial de Contratación de la Moneda
para adquirir las pesetas que fuesen ofrecidas en el mercado de cambios a
tipos que superaran cierto nivel, con la reducción automática de la circulación fiduciaria en el mismo importe de las pesetas que fuesen adquiridas para
evitar cualquier influencia negativa sobre la cantidad de dinero interior; la
regularización del stock de oro del Banco de España y una utilización del tipo
de descuento del Banco de carácter flexible y continuo para lograr los fines
pretendidos por la política económica respecto de la regulación monetaria.
Ese plan de Carabias contaría con muy escasos meses para su aplicación, por
lo que careció de efectos importantes sobre el objetivo pretendido de regular
los cambios. La peseta continuó su camino de depreciación después de que
Prieto y Carabias abandonasen sus puestos.
El sucesor de Prieto en el Ministerio de Hacienda fue el catalán Carner, que
centró sus preocupaciones y su trabajo en la preparación de un Presupuesto
General, del que la República no había dispuesto hasta entonces. Por otra parte, los mercados de la peseta le dieron al ministro la tranquilidad suficiente
para realizar esta tarea que consideraba prioritaria. Sin embargo, a finales del
invierno de 1932, la peseta volvió a registrar una baja persistente, que obligaría
a actuar a Carner. Su decisión ante este problema sería la prudente de consultar sobre qué hacer en estas circunstancias. Una consulta que dirigió a los economistas que habían entrado a formar parte del Consejo General del Banco de
España tras la reforma de Prieto, que constituían una trilogía excepcional: Flores de Lemus, Gabriel Franco y Agustín Viñuales. Su respuesta sería contraria
a montar una nueva intervención para sostener la cotización de la peseta. En
esa misma línea habían discurrido los informes del Servicio de Estudios con
que contó el Banco de España a partir de su constitución en 1931, Y del que
eran directores el profesor Olegario Fernández Baños y el economista Germán
Bernácer, que habían manifestado una y otra vez que «tratar de mantener a
todo trance un tipo de cambio de la peseta constituiría una equivocación perniciosa que, en definitiva, sólo habría de conducir a la emigración del oro de
España, con desastrosas consecuencias para la economía del país».
Con objeto de afirmar la estabilidad de los cambios en España, la política
económica optó, en el período 1933-1935, por ligar la cotización de la peseta al
264
franco francés, decisión que vinculaba la peseta al bloque oro, lográndose así
una estabilización de hecho del tipo de cambio, al mismo tiempo que la peseta
se apreciaba respecto del dólar. Esa decisión estabilizó el cambio de la peseta
en los mercados internacionales. Sin embargo, la medida no sería gratuita. En
primer lugar, porque el tipo de cambio a que se estabilizó la peseta aceptaba
su sobrevaloración, lo que influiría negativamente sobre las posibilidades de
exportación y el saldo correspondiente de la balanza de pagos.
Este recuerdo histórico de la experiencia de la política de estabilización de
los tipos de cambio en España no debe dejar sólo el sabor reiterado y amargo
de su fracaso, sino también la intención de tratar de aprender de esa experiencia las enseñanzas capaces para actuar con más acierto en el futuro. Un
propósito que obliga a contestar a las dos preguntas que se formularon anteriormente en esta introducción:
1.ª ¿Por qué no se instauró el patrón oro en España y por qué fracasaron
los proyectos de estabilizar el tipo de cambio de la peseta?
2.ª ¿Qué consecuencias tuvo para la economía española la ausencia del
patrón oro como sistema monetario y cómo debería orientarse la política
monetaria para superar esta circunstancia?
Justamente fue la incapacidad de la Hacienda Pública para cuadrar sus presupuestos uno de los motivos —quizás el principal— para ir aplazando los proyectos que pretendían la implantación del patrón oro, pues, a partir de 1910,
el saldo presupuestario de nuestro Estado comenzó a vivir una nueva etapa
deficitaria que impedía adoptar cualquier intento de implantar el patrón oro
o, simplemente, de estabilizar el cambio de la peseta.
Causa alegada con frecuencia de la acumulación de los proyectos fracasados de estabilización de la peseta o implantación del patrón oro en los años
veinte y treinta la constituyó la inestabilidad política y el cambio constante de
los equipos que dirigieron el Ministerio de Hacienda. En estas circunstancias,
resultó imposible que los partidos políticos contaran con el tiempo suficiente
para programar la política monetaria imprescindible para lograr que pasaran
de meros proyectos.
Esa serie de factores que dominaron el escenario político y económico de la
España de 1918 a 1936 hicieron imposible convertir en realidad el propósito
más pregonado por los políticos de la época: instaurar el patrón oro, estabilizar el cambio de la peseta y volver a su vieja paridad de 1868.
Esta conclusión nos obliga a preguntarnos: ¿qué consecuencias produjo este
comportamiento?, ¿fue conveniente que el manejo de la política monetaria
estuviera gobernado por la discrecionalidad de los gobiernos?
Estas preguntas han contado en España con dos respuestas encontradas.
La primera de ellas subraya el punto de partida de nuestro sistema monetario
adoptado en 1868 (sistema bimetalista) y su evolución hacia un patrón «cojo»
basado en la plata, a partir de lo dispuesto en la tan citada como modesta circular del Banco de España de 1883, que suprimía la convertibilidad de la peseta
265
en oro. De esta manera, y como ya se ha afirmado, la peseta contó sólo con una
referencia a la plata a partir de ese año 1883, convirtiéndose, de esta manera, en
un patrón bimetálico «cojo», que algunos historiadores han denominado patrón
plata. Un término incorrecto, porque el valor de la plata amonedada era superior
al que alcanzaba en el mercado de metales, con lo que, de suyo, la acuñación
de plata no establecía límite alguno a la circulación. Acuñar plata era un gran
negocio para el Estado, y especialmente para el Banco de España.
El sistema monetario plata era así, en verdad, un patrón fiduciario. Esta situación impuesta por las circunstancias ha dado pie a afirmar que España, con
la adopción de este sistema de patrón fiduciario, se anticipaba a los restantes
países occidentales, que se vieron obligados al abandono del patrón oro y a
instaurar un patrón fiduciario en los años críticos de la Gran Depresión de los
años treinta.
La consecuencia fundamental de este ingreso de España en 1883 en un patrón fiduciario posibilitaba utilizar la discrecionalidad en la administración
del control monetario del país que lo adoptase. Una discrecionalidad con efectos dependientes de la prudencia y responsabilidad de los políticos situados al
frente de la política monetaria del país. Por el contrario, el patrón oro imponía
un comportamiento a las autoridades monetarias sin ámbito para su discrecionalidad. Esta disciplina que el patrón oro obligaba a adoptar a las autoridades monetarias tendrá como fundamental activo la ganancia en la credibilidad
de un comportamiento ortodoxo de las políticas monetaria y presupuestaria.
Evaluar la alternativa patrón oro/patrón fiduciario obliga a destacar la importancia de la situación económica en la que esa evaluación se realiza. Así,
parece evidente que, en una etapa crítica como la vivida por España a partir
de 1931, con una crisis económica profunda, agravada por el cambio político
que el país vivía en esos momentos y por el abandono continuado del patrón
oro por distintos países, disponer de un gobierno discrecional de la política
monetaria constituía una ventaja considerable. Y es igualmente cierto que una
situación como la definida en la etapa 1890-1913, con un patrón oro dominante en el mundo que definía un marco monetario estable, la aplicación del criterio de la discrecionalidad para el manejo de la política monetaria carecía de la
credibilidad necesaria para favorecer el desarrollo de las inversiones exteriores
que podían afluir a España. Fue esta situación de grandes inversiones internacionales la que convirtió a la etapa de 1880-1913 en una era decisiva para el
desarrollo económico apoyado por la vigencia del patrón oro. España perdió
gran parte de esas oportunidades por la ausencia de un patrón oro, ausencia
que negaba a la peseta la necesaria credibilidad para los inversores dispuestos
a embarcarse en préstamos con el país.
En definitiva, no resulta prudente aconsejar, y mucho menos decidir, sobre
la implantación del patrón oro ni sobre la convertibilidad de su moneda o sobre la estabilidad de su cambio exterior ignorando las condiciones económicas
que definen la situación del país aconsejado, porque sin referencia a esas condiciones carecerá de fundamento el consejo o la decisión que se adopte.
266
La etapa de la economía española que discurre entre 1918 y 1936 no contó
sólo con la experiencia de las propuestas a que nos hemos referido anteriormente. Contó también con un documento que no cabe ignorar. Un documento
publicado bajo el título Dictamen de la Comisión del Patrón Oro, que apareció
al final de la década de los años veinte, dictamen del que era director —o mejor redactor— el profesor Antonio Flores de Lemus. Este dictamen constaba
de dos partes bien diferenciadas: una primera referida al estudio de las relaciones y variables fundamentales que condicionaban la formación del tipo de
cambio en España, y una segunda que desarrollaba las propuestas y consejos
al Gobierno sobre el tema sometido a su consideración: la adopción del patrón
oro y la estabilidad del cambio exterior. Desde esa fecha de 1929, la política
económica española contó con una valiosa orientación para conocer los comportamientos económicos en que debería basarse la implantación del patrón
oro y la política de cambio exterior que sería conveniente aplicar en tanto no
se dispusiera de ese patrón.
Desde entonces, es sabido que todo intento de estabilizar nuestra economía
debe afirmarse en una política presupuestaria «que dé su base a una Hacienda
Pública tan sólidamente establecida que no sólo pueda saldar sus obligaciones presentes, sino que permita mirar con tranquilidad a las contingencias
de lo por venir». Se conoce también que es preciso disponer de una política
monetaria anti-inflacionista como acompañante inevitable de toda política estabilizadora. Es sabido igualmente que la estabilidad de la economía obliga a
contar con un comportamiento de la política social que encauce las relaciones
de los trabajadores y empresarios, ofreciendo una cooperación que contribuya
al aumento del empleo y evite las alzas salariales que no se ajusten al crecimiento de la productividad del trabajo. Asimismo, se conoce el papel decisivo
que debe desempeñar en una política estabilizadora la liberalización de la actividad económica y la eliminación de aquellas intervenciones estatales perturbadoras de la competencia en los distintos mercados de bienes y servicios. Se
sabe, en fin, que la política de cambio exterior debe ajustar su cotización a la
norma fundamental de que ésta no se sitúe por debajo del nivel relativo de los
precios, evitando incurrir así en la práctica que el «Dictamen de la Comisión
del Patrón Oro» denominó tipo de cambio arbitrario, cuya vigencia produciría
cinco efectos negativos de la máxima importancia: 1.º El tipo de cambio arbitrario tiende a frenar y castigar las exportaciones; 2.º El cambio arbitrario
tiende a primar las importaciones; 3.º El cambio arbitrario tiende a favorecer
con una prima la exportación de capital nacional allende las fronteras; 4.º El
cambio arbitrario produce la pérdida de las reservas de oro y divisas, y 5.º El
cambio arbitrario propende a endeudar progresivamente a la economía que lo
practique con el resto del mundo. Todos esos consejos, ofrecidos por el Dictamen de la Comisión del Patrón Oro, no sólo conservan el valor histórico que
tenían en la época en la que el Dictamen los propuso y defendió, sino que han
probado también su vigencia en todos los proyectos de estabilización económica concluidos con éxito en nuestro tiempo.
267
3.
LA CREACIÓN DEL BANCO DE ESPAÑA Y SUS FUNCIONES
La segunda opción histórica, que explica la marcha de la política monetaria
que está detrás de la evolución de la peseta y su final, con el ingreso de España
en la Unión Monetaria Europea y la adopción del euro, es la que va unida a la
creación y funciones de nuestro banco central, el Banco de España, en 1874.
3.1. EL DECRETO DE 24 DE MARZO DE 1874 Y EL OTORGAMIENTO DEL PRIVILEGIO
DE EMISIÓN DE BILLETES EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL
Como ha afirmado el profesor Gabriel Tortella, es imposible entender la
concesión al Banco de España del privilegio de emisión de los billetes sin referir esa decisión a la catastrófica situación en que se encontraban la economía
y la Hacienda españolas al llegar el año 1874.
Los males padecidos venían de antiguo. Ante todo, de la grave crisis económica
iniciada en 1864, a la que se sumarían los errores en el tratamiento de sus problemas por los hombres que compusieron los gabinetes isabelinos, errores que
alimentarían a la revolución liberal de septiembre de 1868. La crisis económica
se agravaría por la lamentable situación que dominó la Hacienda de Amadeo I
y de la Primera República española que siguió. Fue justamente esa gravedad de
la situación de la Hacienda la que llevó a José Echegaray, ingeniero, dramaturgo y político (de gran influencia entre los liberales de la escuela economista y
al que Figuerola encomendó la cartera de Fomento en el primer gobierno de la
revolución), a ocupar la cartera de Hacienda en 1874. Desde ese cargo dictaría
el Decreto de 24 de marzo de ese mismo año. Ese decreto otorgaba el monopolio
de emisión de billetes en todo el país al Banco de España, y el Estado obtenía por
esta cesión del privilegio de emisión de billetes unos ingresos de 125 millones de
pesetas en condiciones excepcionales. Cifra muy elevada en aquel entonces. Una
cantidad, por otra parte, juzgada indispensable ante las dificultades extremas de
la Hacienda para obtener los ingresos imprescindibles con el fin de que el Estado saliese adelante en el cumplimiento de sus obligaciones.
La exposición de motivos de la disposición que concedió el privilegio de
emisión de billetes al Banco de España confesaba con toda claridad esa situación, con una fuerza trágica salida de la pluma de Echegaray:
«Abatido el crédito por el abuso, agotados los impuestos por vicios administrativos, esterilizada la amortización por el momento, forzoso es acudir a otros
medios para consolidar la deuda flotante y para sostener los enormes gastos de
la guerra. En tan críticas circunstancias, el Ministro que suscribe se propone
crear un banco nacional como nueva potencia financiera que venga en ayuda de
la Hacienda Pública».
El Banco de España era entonces un banco privado, que contó con el privilegio de emisión. Una concesión extraordinaria que trató de compensar el
268
Ministerio de Hacienda con la contrapartida de la ayuda a la Hacienda Pública
al mismo tiempo. Estos dos hechos anunciarían el futuro del Banco de España,
que se encontraría con dos consecuencias: beneficios extraordinarios para sus
accionistas y servidumbre a las necesidades del Tesoro.
El Banco de España aprovechó la oportunidad que le concedió este privilegio para crear una extensa red de sucursales y aumentar la circulación fiduciaria. La circulación de billetes se multiplicó nada menos que por 16 en los 35
últimos años del siglo, con un crecimiento medio anual de 8,2 por 100, cuando
la economía crecía a cifras mucho más reducidas, del orden del 1,5 por 100. Se
alteró también la circulación de billetes en las distintas provincias españolas
porque, a diferencia de los antiguos bancos de emisión, el Banco de España
obtuvo —como antes se afirmaba— el privilegio adicional de lograr la circulación nacional de todos los billetes en 1884. Este crecimiento de la circulación
de billetes produjo un efecto muy importante: el arraigo de la peseta, puesto
que ésta se convirtió en un medio general de pago en todo el país.
Por otra parte, el Banco de España aumentaría de manera decisiva la emisión
de billetes, intensificando así la creación de dinero; una decisión que iba a originar graves consecuencias. Éstas se encontraban en el hecho de que la creciente circulación de billetes venía explicada por las necesidades de una Hacienda
Pública carente de otros recursos financieros. En efecto, los años de la Guerra
de Cuba 0895-1898) no sólo registrarían un aumento considerable de la base
monetaria, creciendo casi un 65 por 100, sino también una trayectoria explosiva
de las disponibilidades líquidas, que crecieron a un ritmo anual del 15% en el
cuatrienio de la guerra. Ese crecimiento procedía de los gastos derivados de la
guerra, que se financiaron en gran medida por cauces monetarios a través del
recurso al Banco de España, vía anticipos directos al Tesoro que el Banco de
España podría suministrar al Estado. Ese proceso terminaría con una inflación
importante y con una devaluación acusada de la peseta (la peseta cotizaba en el
comienzo de la guerra a 27,5 pesetas por libra y lo haría, en mayo de 1898, a 49,2
pesetas por libra). El proceso de monetización de la deuda pública por el Banco de España, al servicio de las necesidades de la Hacienda, continuó durante
muchos años, con daño evidente para la economía y la Hacienda del país, y ese
comportamiento del Banco de España, junto con el abandono en el desempeño
de lo que debían ser sus principales funciones como banco central, suscitaron la
crítica general que el Banco recibió de economistas y políticos españoles.
3.2. LAS CRÍTICAS A LA CONFIGURACIÓN DEL BANCO DE ESPAÑA Y LAS PROPUESTAS
PRINCIPALES DE SU REFORMA
Sin duda, las críticas más fundadas y mejor orientadas al Banco de España
serían las formuladas por tres maestros de la economía española, todos ellos
miembros de nuestra Academia: los catedráticos Luis Olariaga, Joan Sardá
y Luis Ángel Rojo. Sus aportaciones llenan una larga etapa, iniciada el 5 de
269
febrero de 1915, fecha en la que el profesor Olariaga expone por primera vez
sus críticas radicales al Banco de España, sobre las que insistirá en 1932, en su
obra La política monetaria española, con nuevos argumentos contundentes que
negaban al Banco de entonces su carácter de verdadero banco central.
A esa crítica, repitiendo la negación del carácter de nuestro banco emisor
como banco central, se añadiría más tarde Joan Sardá. Estas crítica la motivó la
Ley de Bases del Crédito y la Banca del 14 de abril de 1962, a la que Sardá negó
rotundamente que atribuyese al Banco de España las funciones que eran básicas de un verdadero banco central. Al mismo tiempo, Sardá precisaba las funciones que debería desempeñar el Banco de España, cuyo cumplimiento podía
haber orientado acertadamente su reforma en aquellos años, y a las que el poder
monetario que residía en el Ministerio de Hacienda no hizo el menor caso.
Para esta transformación del banco emisor en un verdadero banco central
habrá que esperar a la llegada de las críticas primero, y a su aceptación después, realizadas por el profesor y académico Luis Ángel Rojo a partir de 1971.
El desarrollo por el Banco de España de una política monetaria, que iba modificándose a medida que lo propugnaba el Servicio de Estudios, culminaría
con la concesión del principio de autonomía. Concesión que figuraba entre los
objetivos de la Unión Monetaria Europea, en la que España iba a ingresar. De
esta manera, se llegaría a la Ley de 1994, que reconocía al Banco de España
su carácter autónomo. A partir de aquí, y merced a la política monetaria autónoma definida por el Banco, nuestro país ingresaría como país fundador en la
Unión Monetaria Europea con la implantación final del euro.
Al análisis de la personalidad y las aportaciones de estos tres profesores y
académicos se dedican tres largos ensayos que constituyen la parte central de
el Volumen XI de Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas.
3.3.
LA APORTACIÓN DEL PROFESOR LUIS OLARIAGA
La primera de las críticas dirigidas a la organización y funciones que venía
desempeñando el Banco de España desde 1874 se expone magistralmente por
el profesor Velarde en su excelente trabajo. Olariaga y el Banco de España».
Comentar con detalle este trabajo constituye una tarea imposible. En primer
lugar, por su extensión, y en segundo lugar, y sobre todo, por los magistrales matices que el trabajo del profesor Velarde ofrece a los lectores sobre los
personajes y ambientes académicos y políticos que dominaron la larga vida
del profesor Olariaga. Sin embargo, sí cabe recomendar, en cualquier caso, la
lectura —en la seguridad de que con ella disfrutará quien la realice— de las
páginas que dan cuenta de una vida llena de interés como la del profesor Olariaga, al que el profesor Velarde trata con un afecto que compartirá el lector
que gane su tiempo leyendo su ensayo.
270
El punto de partida del trabajo del profesor Velarde sobre Olariaga es la
identificación de éste con lo que él denomina el «triple talante de la generación de intelectuales españoles de su tiempo», integrado por tres creencias
fundamentales: el convencimiento de que las transformaciones y reformas de
la sociedad constituyen una alternativa fundamental para su progreso. Esa
creencia se acompaña del deseo de poner en práctica las ideas y proyectos
que sirvan a ese objetivo. Cualquier reforma de la sociedad se basa en unas
ideas que necesitan decisivamente su difusión por todas las vías disponibles
(conferencias, charlas, discusiones públicas, artículos periodísticos, folletos)
con el propósito de conseguir su aceptación social. La reforma debe basarse,
asimismo, en un asesoramiento a la clase política por parte de los cultivadores
de las ciencias sociales, los cuales pueden aceptar, incluso, su participación
en el poder, siempre que sea provisional, para volver después al desarrollo del
magisterio y la investigación. En tercer lugar, y finalmente, los integrantes de
esa generación a la que Olariaga pertenecía dedicarían una atención destacada
a la formación de discípulos a los que orientarían en su formación, y que serían, a la postre, continuadores en la investigación y la aplicación de las ideas
de reforma en las sociedades del futuro.
La vida de Olariaga fue, en opinión de Juan Velarde, una muestra clara
de fidelidad a esas creencias. Los detalles de esa vida los cuenta Velarde a
partir de su división en tres grandes etapas. La primera es la que va desde
sus primeros estudios en Vitoria, donde había nacido en 1885, hasta su obtención de la cátedra en la Universidad de Madrid (1917). Esa primera etapa
corresponde a la peculiar formación de Olariaga, que inicia el contacto con
los problemas económicos partiendo de su servicio en el sistema financiero
y de su conocimiento de las operaciones realizadas por la banca; en efecto,
trabajó en el Credit Lyonnais de Londres (1905 y ss.), y en Londres conocería y trabaría una amistad íntima con Ramiro de Maeztu que resultaría
decisiva en su vida, pues fue él quien le introdujo en el conocimiento de
un mundo cultural británico que cautivaba a Olariaga. Es también Maeztu
quien le relaciona con Unamuno y, sobre todo, con Ortega y Gasset, quien
orientaría decisivamente sus pasos en el futuro.
Por consejo de Maeztu, y con ayuda de Unamuno, cursaría la licenciatura de
Derecho en distintas universidades españolas y se doctoraría en Madrid. Cumplida su condición de doctor, obtuvo, la cátedra de Política Social y Legislación Comparada del Trabajo, que había quedado vacante por el fallecimiento
de Justino Azcárate y que formaba parte de los estudios del Doctorado en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid.
Fruto de su deseo de darse a conocer públicamente y atender a la propuesta
de Ortega de que los trabajos respondiesen a problemas españoles, Olariaga iniciaría sus colaboraciones en la prensa ordinaria y las revistas de signo cultural.
Publicaría en la revista España, dirigida por Ortega, sus célebres colaboraciones
críticas sobre el Banco de España, que aparecieron bajo un título común y detonante: El Banco de Epaña plaga nacional. Como afirma el profesor Velarde, esa
271
crítica, desarrollada muy espectacularmente, parecía escrita para contestar a la
pregunta de Azcárate, quien, refiriéndose al Banco de España, se preguntaba:
¿El Banco es de España o España es del Banco? En esa crítica radical, Olariaga
destacaba y condenaba el carácter privado y lucrativo del Banco de España y su
completo abandono de las funciones que un banco central debía desempeñar.
A partir de 1917, Olariaga comenzará sus clases en la Universidad de Madrid
con un éxito extraordinario. Se abriría, a partir de aquí, una segunda etapa en
su vida, que va de 1917 a 1935, y que el profesor Velarde clasifica bajo el título:
Un economista en acción o El comienzo de esa etapa viene marcado por el año
1920, en el que Olariaga volverá a Gran Bretaña, en un viaje en el que el profesor
Velarde atribuye gran importancia a la conexión establecida con la persona y la
obra de Keynes, un economista sobre cuya obra tendría unas valoraciones cambiantes a lo largo de su vida. Ese primer contacto con Keynes tuvo como motivo
la lectura y comentario de Las consecuencias económicas de la paz, la gran obra
keynesiana que glosará en sus comentarios en la prensa española. Asimismo, los
escritos posteriores de Olariaga volvieron a ser elogiosos para A tracf of monetary reform, obra de Keynes que estimaba extraordinariamente.
Cuando vuelve a España, la demanda de sus servicios como economista fue
extraordinaria en una etapa que va de 1922 a 1931. Un interesante desempeño
de ese ejercicio profesional de Olariaga es el que tuvo lugar como Secretario
del Comité Interventor de los Cambios, para el que se le designó en 1928. De
esa experiencia profesional partiría uno de sus ensayos más celebrados: La intervención de los cambios en España, publicado en 1929 y cuyo contenido glosa
de manera luminosa y acertada el profesor Velarde.
En 1931, Olariaga abandona su papel de actor en la política económica y
se dedica en exclusiva, hasta 1935, al estudio, la preparación y la edición de
su mejor obra, La política monetaria en España, cuya lectura aún hoy resulta
fundamental para conocer la evolución y los problemas de nuestra política
monetaria, y el desempeño de un desafortunado papel por el Banco de España.
De esa obra proviene su mejor crítica al funcionamiento del Banco de España,
con la denuncia definitiva de su abandono de funciones fundamentales como
banco central. Como afirma el profesor Olariaga, esas deficiencias arrancaron
del propio preámbulo del decreto de 1874, que configuró al Banco de España
«como una institución única emisora con el fundamental destino de abastecer
de fondos al Estado y, como misión secundaria, asegurar el desenvolvimiento
del crédito comercial. y no hubo en su creador ni el menor barrunto —en aquella época eran ya otra cosa los bancos emisores— de los fines esenciales que
en una comunidad bancaria, ya desarrollada, tienen ese tipo de instituciones».
El Banco de España conservó su carácter privado al recibir ese privilegio de
emisor Único y continuó operando como banco de depósito, lo que le permitió
obtener unos beneficios excepcionales y repartir a sus accionistas unos dividendos extraordinarios a tenor de los vigentes en otros países.
Esa subordinación del Banco de España a lo que el profesor Olariaga denomina «su fundamental destino de ayudar en sus apuros financieros al Tesoro»
272
es un rasgo que conservaría en todo su recorrido histórico, hasta llegar a la
Ley de Autonomía de 1994. Como se ha afirmado anteriormente, esa función
dominante de financiar al Tesoro se combinará con la calificada por Olariaga
como «misión secundaria» de facilitar el crédito preciso al sector privado, que
se extendió más allá de cualquier límite prudente. Es el desempeño de ese
doble papel el que mejor caracteriza el comportamiento histórico del Banco
de España. Un comportamiento que ha producido los efectos negativos que
Olariaga destaca con estas clarividentes palabras:
«El capitalismo español ha renunciado a las ventajas que podría representar
una moneda estable, en orden a los negocios internacionales, a cambio de tener
las manos libres en la proliferación del crédito. La inestabilidad monetaria ha
sido en España un seguro contra la escasez de recursos financieros y contra las
particulares desazones de los cambios de coyuntura internacional. Gracias a
ella, entidades financieras españolas que, sin el auxilio de la emisión de billetes por el Banco de España, hubiesen tenido que ceñir más modestamente sus
negocios a las proporciones de su capital efectivo pudieron hallar márgenes
de crédito indefinidos para promover toda clase de empresas. Y, gracias a ella,
España ha sido la única tierra de promisión en que las quiebras a granel de los
períodos de liquidación se han desconocido.
Todo ello a costa, naturalmente, de que el país tuviese reducida al mínimo la
intensificación de riqueza que las compenetraciones de las economías nacionales siempre provocaron y a costa de que el consumo nacional no haya encontrado jamás defensa contra la tendencia a la constante elevación de precios y de que
los españoles no hayan sabido nunca a ciencia cierta el valor real de su dinero.
Es maravilloso esto último sobre todo: con qué indiferencia han visto en España
mermar, día a día, la capacidad de compra de sus haberes, en períodos de depreciación monetaria, rentistas, intelectuales, empleados y obreros».
Poco o nada hicieron cambiar ese desempeño de nuestro banco central las
leyes de 1921 (reforma Cambó), 1931 (reforma Prieto) y 1946, ninguna de las
cuales conformó al Banco de España como un verdadero banco central.
A las reformas necesarias del Banco de España se referirá el profesor Olariaga en distintas oportunidades, insistiendo en los componentes de una agenda reformadora que él consideraba integrada por las siguientes actuaciones:
independencia del Banco de España respecto del Tesoro Público; sistema de
reserva proporcional en la regulación legal de la emisión, principio universalmente admitido; la cartera de renta del Banco, que posee valores públicos
que si se cancelan súbitamente podrían originar una intensa contracción de la
masa de dinero circulante y una perturbación en las cotizaciones correspondientes, lo que obliga a ir eliminando esos rastros de la vida pasada para tener
sólo títulos del Estado destinados a regular la circulación de las operaciones,
que del—,en ser las de un banco de bancos, incluyendo además las intervenciones en Bolsa para regular el mercado de dinero, tanto en el aspecto nacional como en el internacional, sin intromisión alguna del Estado; los tipos de
interés, fijados de manera independiente respecto del Estado, deben dejar de
tener los diferenciales que se presentan; finalmente, la necesidad de implantar
273
el patrón oro que obligue a una disciplina internacional de la que se ha huido
siempre, precisamente, en España.
Aunque en los escritos de Olariaga dominasen los temas de teoría y política monetaria, ello no significa, sin embargo, que esos temas monopolizasen
en exclusiva su obra. Un gran interés para definir la orientación de la política
económica española tiene el conjunto de artículos suyos a los que el profesor
Velarde se ha referido como «La reforma del capitalismo nacional». Esta aportación de Olariaga se contiene en un conjunto de artículos que van a ir ofreciendo sus colaboraciones en la revista España y en el periódico El Sol. En esas
colaboraciones, mostraba el mal del parasitismo económico, que sus trabajos
describen con clara evidencia y que precisa de una reforma que debe realizarse si se desea que ese sistema económico contribuya al desarrollo general del
país. En esa categoría caerán los estudios sectoriales, que se inician con su
referencia crítica, aparecida en la revista España, contra la construcción naval,
a la que antecede un interesante ensayo titulado Política económica de Maura,
contra las azucareras y contra ciertas inversiones extranjeras como Río Tinto.
También con un preludio en la revista España aparecerá el folleto La cuestión
de las tarifas y el problema ferroviario español, que se editaría en 1921, en el que
se agregaría multitud de puntos de vista expuestos previamente en El Sol. Esa
crítica continúa en dos folletos: Por la riqueza de España, aparecido en 1924, y
La crisis siderometalúrgica en España, que se publicaría en 1933.
En un lugar prioritario deben situarse aquellos análisis que se refieren al
diagnóstico y remedios de la crisis económica de los años treinta, entre los que
ocupa un lugar central su artículo Orientaciones para la reconstrucción económica española, en el cual, tras un diagnóstico detenido de los elementos que
definían la crisis, el profesor Olariaga avanza un conjunto de propuestas con
cuya aplicación podría dinamizarse la marcha de la economía española de la
época. Un buen consejo para el lector sería dedicar su tiempo al conocimiento
de este trabajo magistral a partir del excelente resumen que le ofrece el profesor
Velarde en las páginas 93 y siguientes del Volumen XI de Papeles y Memorias.
La colaboración del profesor Velarde aborda otros muchos temas para conocer a Luis de Olariaga y su tiempo. Quizás el mayor número de páginas y
las más interesantes para el lector sean las que se refieren a las cambiantes
valoraciones que Olariaga mantuvo respecto de Keynes y la evolución del pensamiento keynesiano. El Keynes interesante para él lo descubre con su deslumbrada lectura de Las condiciones económicas de la paz, y se cierra con la
detenida meditación a que le obliga el Treatise on Money. Por el contrario, el
Keynes de 1936, con la General Theory, abre una valoración del pensamiento
keynesiano muy crítica y crecientemente hostil, hasta denunciar el peligro de
su obra como fuente de inspiración de una política económica cuya aplicación
podría causar males muy graves a la economía y a las sociedades que se decidiesen a inspirar en ella sus decisiones.
Este cambio en la evaluación de la obra de Keynes por Olariaga discurrió, a
partir de 1933, estimando el enfoque del profesor F. A. Hayek, quien desarrolló
274
en la London School of Economics unas muy célebres conferencias en las que
proponía una alternativa a la interpretación que se seguía del pensamiento
keynesiano sobre la crisis mundial que entonces afectaba muy gravemente a
todos los países. Olariaga trabaja, traduce y prologa la obra de Hayek La teoría
y el ciclo económico. Una traducción a la que acompaña un artículo glosando
las aportaciones de Hayek que, bajo el título La teoría del ciclo económico del
profesor Hayek, publica en enero de 1935. Esta incursión hacia el pensamiento
del gran economista austríaco le llevó a afirmar que su enfoque del ciclo interpretaba mejor que ningún otro la realidad y la posible solución de los problemas que estaba creando la Gran Depresión de los años treinta.
Esa evaluación de la obra de Hayek no le llevó, sin embargo, a perder su
interés por el seguimiento del keynesianismo. En efecto, como antes hemos
afirmado, el Keynes del Treatise on Money fue un punto de referencia obligado
para su estudio y sus escritos posteriores de teoría y política monetaria. «Lea
usted el Treatise que le vendrá, en cualquier caso, muy bien y cuyo estudio
ustedes han abandonado», era el consejo que repetía muchas veces Olariaga a
los discípulos que querían escucharle.
Sin embargo, lo cierto es que esa actitud laudatoria, e incluso entusiasta, de
la obra keynesiana anterior a la Teoría General desaparece al enfrentarse con
su lectura de la gran obra de Keynes que marcaría una época decisiva en el
pensamiento económico. Las causas de esa crítica de Olariaga, que culminan
en su trabajo Lord Keynes explorador de la ciencia económica, se exponen en el
ensayo del profesor Velarde con toda claridad, y a ellas se remite a los lectores
de su trabajo.
La tercera parte que el profesor Velarde diferencia en la vida de Olariaga es la
que se abre en 1937, y que está monopolizada por el Consejo Financiero, la enseñanza en la Universidad y su presencia en la Real Academia de Ciencias Morales
y Políticas. La primera función la desempeña en el Consejo del Banco de España, en el que ingresa en plena Guerra Civil, cuando éste se reconstruye a partir
del gobierno de Burgos y, posteriormente, en el Consejo Superior Bancario.
La labor docente de Olariaga es una historia con distintos escenarios. El
primero es, sin duda, el más brillante, y se refiere a su llegada como catedrático a la Universidad de Madrid. Como ya se ha afirmado anteriormente, esto
sucederá al ganar su oposición a la cátedra de Doctorado en la Facultad de Derecho. Sus enseñanzas revelaron la presencia de un gran maestro. Larraz afirmaría que esta cátedra sería fuente de enseñanza viva para entender el fondo
dramático de la sociedad contemporánea. Los apuntes tomados en sus clases
se conservaron por los alumnos y circularon como testimonio de su calidad.
Entre los puestos docentes desempeñados por Olariaga destaca su participación en los Cursos Especiales de Estudios Económicos y Administrativos
que tuvieron lugar en la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid en
los cursos académicos de 1933 a 1935. En ellos, la materia que le asignaron fue
la Política Monetaria, que, según uno de los profesores de estos cursos (José
Castañeda), los alumnos siguieron con el mayor interés.
275
Quizá lo más sorprendente que le ocurrió a Olariaga en este campo fue el que
no protagonizara la enseñanza de Teoría y Política Monetaria en la Facultad de
Ciencias Políticas y Económicas creada en 1943. El hecho de que tuviera una
asignatura bajo esa denominación como curso voluntario no fue, naturalmente,
de su agrado, pero lo desarrolló con el mayor interés para los alumnos. La difícil convivencia en la nueva Facultad, por razones de rivalidad personal con el
catedrático de Teoría Económica Manuel de Torres, motivó su salida como profesor, con lo que la nueva Facultad de Ciencias Políticas y Económicas perdió
alguien que era fundamental para la formación de los economistas españoles.
Posteriormente, el profesor Olariaga continuó desarrollando sus enseñanzas en
la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid, ocupándose desde 1939 de
la cátedra de Economía Política, asignatura que no podía colmar en absoluto
sus aspiraciones en el ejercicio docente. De esta cátedra se jubilará en 1955, fecha en la que se crea en su honor una cátedra denominada Luis de Olariaga de
Economía Bancaria, que explicó hasta el año de su fallecimiento (1976).
Otro aspecto que el profesor Velarde destaca en la vida de Olariaga es el de
su ingreso y su labor en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, en la
que ingresó con un discurso sobre el tema que había sido prioritario a lo largo
de su vida como economista: la política social. Bajo el título La orientación de
la política social leyó su discurso ante la Real Academia el 25 de junio de 1950.
Se trata de un discurso erudito en el que, después de unas precisiones metodológicas, plantea el problema social moderno, estudiándolo en la etapa liberal,
en la etapa revolucionaria y en los regímenes nacionalistas, concluyéndolo con
una extensa referencia a la política moderna de la ocupación total, sus características y sus consecuencias.
Este discurso se convertiría en una referencia básica para las enseñanzas de
la Facultad de Derecho y la de Ciencias Políticas y Económicas, aunque él no tuviera la fortuna de explicar de forma continuada un curso sobre Política Social.
El académico Olariaga —como destaca el estudio de Juan Velarde— asistió
asiduamente a las reuniones de la Academia, interviniendo fundamentalmente
en las materias hacia las que había manifestado mayor interés (política monetaria, economía internacional, instituciones económicas internacionales de
la segunda posguerra, etc.). Los veintiséis años que van desde su ingreso en la
Real Academia hasta su fallecimiento en 1976 dejaron una inolvidable huella
de su dedicación, su competencia y sus facultades expositivas, que siempre
admiraron a sus compañeros académicos.
3.4.
LLEGADA DE JOAN SARDÁ AL SERVICIO DE ESTUDIOS TRAS LA FASE INTERMEDIA
GUERRA CIVIL
DE LA
Joan Sardá llegará al Servicio de Estudios al comienzo del año 1957, permaneciendo en ese cargo hasta 1965. Las fechas indican que la política monetaria
y la historia de la peseta habían cubierto desde el final de la República dos
276
largas etapas de influencia decisiva en la marcha de la política y la economía
españolas: la que va de 1936 a 1939, dominada por la gran tragedia de la Guerra Civil, y la que transcurre entre 1939 y 1956, etapa a la que el historiador
del Servicio de Estudios del Banco de España, Pablo Martín Aceña, calificará
como «los años sombríos del Servicio de Estudios». Una calificación que podría extenderse a la economía española y a la vida de la peseta.
El curso de la historia de la peseta que ofrece el número XI de Papeles y
Memorias se sigue —como hemos reiterado— a través de la presencia en ella
de los académicos de nuestra Corporación. La pregunta, en este caso, es: ¿ese
propósito puede seguirse también en la etapa trágica de la Guerra Civil? La
respuesta positiva a esta pregunta la ha ofrecido el profesor y académico José
Ángel Sánchez Asiaín en su trabajo Larraz y la tormenta monetaria del 36. Un
título con cuya justificación se inicia su trabajo:
«He incluido en el título el nombre de Larraz porque la historia monetaria
de ese período es también una parte sustancial de la historia vital del propio
José Larraz, en la medida en que la descripción, definición y tratamiento de las
alteraciones monetarias de esa época y la preparación de la siguiente de paz fue
obra suya desde el punto de vista intelectual. Como obra suya fue pilotar la economía de la zona nacional a través de esa tormenta sugiriendo medidas, creando
instrumentos y marcando rumbos y ritmos para contribuir a ganar la guerra y
para que, una vez alcanzada la paz, se alcanzara la normalidad monetaria»
Esa referencia a José Larraz, para seguir y contar lo que fue de la peseta y
la política monetaria que la acompañó, obliga a ampliar los años de referencia
al trabajo del profesor Sánchez Asiaín, toda vez que Larraz interpreta aspectos
decisivos de esa historia monetaria y económica española hasta el 20 de mayo
de 1941, fecha en la cual el Jefe del Estado aceptaría su dimisión, presentada
por tercera vez y, en esta oportunidad, como mandan las ordenanzas militares:
por escrito.
Esta prolongación de la historia contada por el profesor Sánchez Asiaín
le permite referirse a tareas importantes desempeñadas por Larraz y relacionadas con la historia de la peseta como fueron la operación de refinanciar la
deuda, la de restaurar el régimen presupuestario y definir una reforma tributaria que llevará la fecha de 16 de diciembre de 1940, que se convertiría en una
referencia destacada en la historia de la Hacienda Pública española, como se
comenta con detalle a partir de la página 330.
Los quince años siguientes, que van de 1941, fecha en la que finaliza la
presencia de Larraz, a la llegada de Sardá al Servicio de Estudios, constituyen
una larga etapa crítica en la vida de nuestra economía y de la moneda que la
acompañaba. Una larga etapa, imposible de contar a través de la presencia o
la obra de nuestros académicos.
La triste historia de esos quince años no se escribió por economistas de la
Real Academia, aunque la haya contado muy bien un destacado académico de
nuestra Corporación: Joan Sardá Dexeus. En su Historia de la peseta: 1931-1962,
el profesor Sardá ha destacado los principios a los que respondió en esa etapa
277
la nueva ordenación monetaria de nuestro país. Esos principios básicos fueron
los siguientes: 1.º Declaración del billete como medio de pago de pleno poder
liberatorio; 2.° Dejar en suspenso el sistema de garantías metálicas de la emisión que provenía de la Ley de Ordenación Bancaria de 1921 y eliminar las restricciones de la cuenta de la Tesorería con el Banco de España; 3.° Autorizar al
Banco de España para la adquisición por cuenta propia de títulos de deuda y del
Tesoro que podían formar parte de la contrapartida de la circulación fiduciaria;
4.° Independizar la política monetaria exterior de la política monetaria interna
ejecutada por el Banco de España. La llamada política monetaria exterior se interpretaría por una nueva institución que aparecía en 1939: el Instituto Español
de Moneda Extranjera (IEME), a quien se encomendaba, a partir de entonces,
de forma exclusiva la compra y venta de divisas en España, la compra y venta
de oro y plata amonedada o en lingotes y títulos extranjeros o españoles de cotización internacional, así como constituir depósitos en tales especies, abriendo
cuentas en moneda extranjera y pudiendo tomar a préstamo y conceder créditos
en divisas, poseer fondos en dinero español y recibir créditos y demás operaciones necesarias para la realización de todas las funciones expuestas. Esta disposición independizaba completamente a la política monetaria exterior, competencia del IEME, de la interior, dirigida por el Ministerio de Hacienda y ejecutada
por el Banco de España, y 5.° Finalmente, una disposición de 19 de octubre de
1939, para reglamentar el uso de los nombres de banco y banquero, establecería,
de hecho, el statu quo bancario, es decir, un numerus clausus para la entrada
en el negocio bancario, lo que se convertiría en una de las características más
destacadas de nuestro sistema financiero.
La Ley de Ordenación Bancaria de 31 de diciembre de 1946 consolidaría los
principios monetarios y bancarios adoptados de 1939 a 1942. Según esa disposición, las decisiones bancarias básicas que integraban la política monetaria interna dependerían del Ministerio de Hacienda. Las de política monetaria
exterior, del Instituto Español de Moneda Extranjera. Importa destacar en esa
disposición el artículo 38, que sancionará la presencia del Registro de Bancos y
Banqueros, cuya inscripción obligatoria y limitada determinaría el ejercicio del
comercio de banca y consagraría definitivamente el statu quo bancario. Se reglamentaban también las condiciones de las operaciones bancarias (tipos de interés y condiciones mínimas de las operaciones activas), se regulaba la obligación
de establecer y publicar los balances por parte de las entidades, y se dictaban
las normas generales de carácter obligatorio sobre el reparto de dividendos. Por
otra parte, también se reglamentaban otras operaciones que requerían un breve
informe del Consejo Superior Bancario (de nuevo regulado por esta disposición)
y que prácticamente cubrían el conjunto de las actividades bancarias cuya disposición y aprobación final dependería del Ministerio de Hacienda.
En definitiva, como concluye el profesor Sardá, esta disposición aumentaría
la rigidez y el reglamentismo administrativo en materia monetaria que dominan esta etapa, cuyos rasgos definitorios serían, según él, los siguientes: a) Un
aumento del control del Banco de España por el Ministerio de Hacienda, continuando la separación entre la vertiente interna (Banco de España) y la exterior
278
de la autoridad monetaria (IEME); b) La política monetaria no se utilizaría
como instrumento de política económica; los tipos de interés continuarían anclados a niveles bajos e invariables; c) La financiación de la Hacienda Pública
a través de emisiones de deuda pública con cláusula de pignoración automática dominaría el comportamiento del Tesoro, con sus efectos negativos sobre
la estabilidad interior y exterior de la economía española; d) La política monetaria exterior, atribuida al IEME y situada al margen de la política monetaria
interna, tendría como rasgo dominante de su comportamiento la congelación
del tipo de cambio de la peseta a niveles muy alejados de su capacidad de compra, instaurando así la práctica del tipo de cambio arbitrario, que produciría todas las graves consecuencias negativas referidas en el Dictamen del Patrón Oro
y a las que nos referiremos más adelante; e) En relación con la banca privada,
se acentuaría la tendencia a mantener el monopolio de los bancos existentes
con la continuidad del statu quo bancario, y f) La reglamentación bancaria
se extendería no sólo a aquellos aspectos de estructura bancaria en que, lógicamente, la autoridad debe fijar normas generales con obligada continuidad
(capitales mínimos, proporciones máximas entre recursos propios y ajenos a
utilizar en fusiones y participaciones), sino que, además, se actuaría de la misma manera en aquellos otros a los que el propio dinamismo de la economía
obliga a continuos cambios y reajustes: tipos de interés, condiciones mínimas
de los préstamos.
Como concluye el profesor Pablo Martín Aceña, las consecuencias de estas
disposiciones:
«Alteraron de forma radical el orden monetario hasta entonces imperante.
Desaparecieron los obstáculos al acceso del Tesoro Público a los recursos del
Banco de España y éste vio cercenadas sus tradicionales competencias como
entidad central, transformándose en un mero apéndice del Ministerio de Hacienda, con la única función de ejecutar sus órdenes. La Ley de 1946 significó un
retroceso en la andadura del Banco de España hacia una transformación en un
verdadero banco central. Por su lado, la aparición del IEME supuso la disociación, que duraría varias décadas, de las dos vertientes, interior y exterior, de la
política monetaria, con la consiguiente imposibilidad material de llevar a cabo
un control monetario efectivo».
Bien podía afirmarse aquí, de nuevo, la vigencia que adquirían, para caracterizar esta circunstancia, las palabras que Olariaga dejó escritas en 1932,
con las que definía así el quehacer del Banco de España: «Se trata de una
institución única emisora con el fundamental destino de abastecer de fondos
al Estado, ayudándole en todos sus apuros financieros, y realizar la misión
secundaria de facilitar el crédito preciso al sector privado que se ha extendido
más allá de cualquier límite prudente».
A todos esos rasgos que caracterizaron el marco de la política financiera
debe añadirse, para conocer la realidad económica de España en esa época,
el aislamiento patológico de nuestro país frente al exterior. Un aislamiento
que contó con dos fuerzas distintas e importantes que lo sustentaron.
279
La primera tiene procedencia internacional, y se derivaba de la exclusión
de España de todos los organismos internacionales. Las Naciones Unidas cerraron las puertas a España, al igual que sus instituciones económicas (Fondo
Monetario Internacional, Banco Mundial, GATT). Tampoco participó España
en la OCDE ni disfrutó de la ayuda del Plan Marshall. Esta situación se prolongaría, con una repercusión muy negativa sobre el desarrollo económico del
país y sobre el comercio exterior.
A esa fuerza exterior debe añadirse la interior de la propia política económica interna, basada, en principio, en la delirante autarquía y, más tarde,
en el costoso e ineficaz proceso de sustitución de importaciones llevado más
allá de cualquier límite imaginable. A este panorama se añadiría la existencia,
ya aludida anteriormente, de un tipo de cambio arbitrario de la peseta, fijado
muy lejos de la capacidad adquisitiva de nuestra unidad monetaria y de su cotización en los mercados libres exteriores. España padeció, así, las consecuencias de un tipo de cambio arbitrario que convertía en ruina cualquier actividad
exportadora y alimentaba —al límite de la especulación cierta— cualquier autorización de importaciones.
Con todos esos comportamientos, no puede extrañar que la realidad económica española sufriese en la década de los años cuarenta dos efectos graves: 1.º Una inflación continuada, no siempre bien apreciada a través de los
precios oficiales, cuyos valores tasados estaban muy alejados de los precios
del mercado libre, precios pagados en muchas ocasiones a través del llamado
estraperlo, y 2.º Un déficit clamoroso de la balanza de pagos, que convirtió al
aprovisionamiento exterior de bienes y servicios en un obstáculo decisivo para
el desarrollo económico del país.
El 26 de septiembre de 1953 España firma los acuerdos con Estados Unidos
relativos a la ayuda para la mutua defensa y al convenio de ayuda económica,
que abren una nueva etapa en la evolución de la economía española. Nueva
etapa que sería analizada por el Servicio de Estudios del Banco de España,
bajo la dirección de Joan Sardá, en distintos trabajos que constituyen las primeras manifestaciones públicas y las iniciales aportaciones de éste a la política económica española.
Esos informes destacaban la aparición, con la ayuda americana, de una nueva coyuntura exterior que aumentaba estratégicamente la inversión del país y
que beneficiaba —con otros factores— al crecimiento que registraba España
en los años centrales de la década de los cincuenta.
Pero, como Sardá insistió en sus análisis, era preciso conocer en todos sus
detalles esa evolución de la economía española a partir de 1953. Cuando esto se
hacía, resultaba evidente que las actividades económicas con el extranjero (debido a la mayor apertura exterior) estuvieron detrás del desarrollo económico
logrado en esta etapa. Sin embargo, como ya sucediera con anterioridad hasta
1953, los años siguientes tampoco estuvieron exentos de fuertes desequilibrios
y tensiones en la economía. El crecimiento económico de esa fase no ahorró
las notables presiones inflacionistas anteriores y el acusado desequilibrio de
280
la balanza de pagos, que detenía, con frecuencia, el desarrollo del país. Por
otra parte, como Sardá afirmaba en sus informes, la financiación interior de la
creciente demanda pública y privada se sostuvo en esta etapa por mecanismos
idénticos a los ya registrados en los años 1940-1953, lo que generaba un proceso inflacionista tan intenso como el registrado anteriormente, o más. Siguió
asimismo vigente un tipo de cambio sobrevaluado de la peseta, que se corrigió
torpemente a través de un sistema de cambios especiales que añadieron un arbitrismo confuso e ineficiente a nuestras posibilidades exportadoras. Todo ello
generó un ambiente económico que hacía imposible alcanzar la meta de un
desarrollo económico continuado y estable. Para lograr ese ambicioso objetivo
era preciso disponer de una nueva política económica.
Denunciar esta situación, e insistir en la necesidad de dotar al Banco de
España de los medios para que pudiera realizar sus funciones como banco
central, fue una constante de la obra de Joan Sardá, como subraya el trabajo
del profesor y académico Enrique Fuentes Quintana en el número XI de Papeles y Memorias bajo el título de «Joan Sardá y el Plan de Estabilización y
Liberalización de la economía española». Un título que anticipa la aportación
decisiva de Sardá a la política económica española, que cambiaría el rumbo de
nuestra economía situándola en una circunstancia bien distinta de la que se ha
descrito para España en la larga etapa que va de 1939 a 1959.
Este trabajo del profesor Fuentes Quintana comienza por destacar el gran
avance que supuso la presencia en el Servicio de Estudios de Joan Sardá, que
consistió, ante todo, en recuperar los mecanismos de voz del Banco de España,
con el lanzamiento de la serie de informes económicos anuales que fueron presentando y definiendo las nuevas evaluaciones de los problemas de la economía
española, así como las críticas a la vieja política de autarquía y al sistema de
sustitución de importaciones que ocupará más tarde el lugar de la anterior. Por
otra parte, la publicación del nuevo Boletín Estadístico durante el mandato de
Sardá permitió conocer los datos fundamentales para enjuiciar la marcha de la
política monetaria del país. Ahora bien, la referencia central de la obra de Sardá
como economista será el Plan de Estabilización y Liberalización de la economía
española de 1959, cuya autoría reclama un conocimiento detallado del principal intérprete de esa operación. Y ése es el propósito que domina una parte del
trabajo que publicamos, partiendo de una aproximación a su biografía desde la
doble perspectiva de la Universidad y la política económica de su tiempo.
Serán su destacada, trabajada y costosa presencia en la enseñanza universitaria —que tuvieron la suerte de disfrutar sus alumnos y colaboradores, quienes conservan el recuerdo de su inolvidable magisterio— y su trabajo ejemplar
al frente del Servicio de Estudios del Banco de España los factores que llevarán a Joan Sardá a nuestra Real Academia, en la que ingresó con la medalla
22 de la Corporación. Una medalla que se había adjudicado en la fundación
de la Real Academia a Laureano Figuerola, creador de la peseta y un liberal
convencido, cuya precedencia en esa medalla resultaba grata al nuevo académico. Su discurso de ingreso se ocuparía del sistema monetario internacional
281
y de sus propuestas de reforma, especialmente numerosas y contradictorias en
aquellos años de la década de los sesenta.
En la aproximación y evaluación de un personaje que ha dejado tantos activos en las cuentas de la economía española existe el peligro de no destacar
los pasivos que denunció en la economía y la política económica españolas, y
que él no pudo corregir. Partir de estos pasivos resulta necesario para definir
la situación en la que dejaba la política monetaria y la económica general, que
deberían constituir centro de atención y de trabajo de las generaciones que
vinieran detrás.
Una lectura de los textos escritos por el profesor Sardá permite conocer
sus diagnósticos, expuestos también en múltiples intervenciones orales ante
distintos auditorios, en los que siempre subrayaba sus dos preocupaciones dominantes: 1.ª La de afirmar el valor de la conjunción «y» que debía colocarse
tras Estabilización y que lo convertiría en Plan de Estabilización y Liberalización Económica, que pretendía definir mejor y entender su mensaje, y 2.ª La
urgente necesidad de que el Banco de España dispusiera de la configuración
y de los instrumentos necesarios para atender al desempeño de sus funciones
fundamentales como banco central, funciones hasta entonces desatendidas.
Esos pasivos constituían deberes básicos para mejorar los rendimientos de
la economía española y la actuación en ella de la política monetaria. Sin embargo, y pese a la importancia que les concedió Joan Sardá, con especial insistencia desde el propio Servicio de Estudios del Banco de España, no serían
atendidos por quienes dirigieron la política económica española en aquellos
años y en los inmediatamente posteriores.
En efecto, por una parte, la necesidad de liberalización de nuestra economía fue contrariada por el intervencionismo administrativista de los planes
de desarrollo. Por otra, las reformas necesarias que Joan Sardá pedía en la
configuración y funciones del Banco de España no serían atendidas por quienes trataron de definir la organización y el desarrollo de la política monetaria
española, que darían una respuesta negativa a las propuestas de Joan Sardá al
memorandum que precedió a la Ley de Bases de Ordenación del Crédito y la
Banca de 14 de abril de 1962. Por el contrario, el Decreto Ley de 7 de junio de
1962, sobre nacionalización y reorganización del Banco de España, merecería
un juicio muy distinto del profesor Sardá.
Así, en el informe que Joan Sardá preparó para la Comisión del Consejo del
Banco de España, de la que fue nombrado Secretario, constituida para evaluar
esas dos disposiciones, se contiene un conjunto de criterios que permiten conocer lo que opinaba tanto sobre las competencias y funciones del Banco de
España como sobre aquellas a las que se respondía y que se manifestaban en
el memorandum del Gobierno. En esas opiniones, Sardá manifestaría una conformidad plena con el principio del Decreto que disponía la nacionalización
del Banco de España («la nacionalización permitiría que dominaran siempre
las decisiones del banco inspiradas en el interés público, ya que sus órganos
rectores estarían ocupados por representantes del Estado»). Sin embargo, el
282
cumplimiento de esa condición —de antiguo solicitada por todos los análisis
de la política monetaria del Banco de España— no aseguraba la existencia de
un banco central eficiente, capaz de cumplir satisfactoriamente las funciones
de la política monetaria y que debían orientar su reforma.
Juzgadas las cosas desde esta perspectiva exigente, el Banco de España,
como destacaba el profesor Sardá, debía tener como responsabilidades exclusivas las siguientes: 1. Ser el órgano asesor del Gobierno en todo lo relativo a
política monetaria y crediticia; 2. Ser la entidad en la que estuviesen centralizadas todas las operaciones del Tesoro Público y las operaciones de la autoridad monetaria con el sistema financiero; 3. Ser la institución responsable
de las reservas internacionales, del ejercicio de las operaciones exteriores y de
todo lo relativo a la determinación del tipo de cambio, y 4. Asumir las funciones de inspección y coordinación de las entidades de crédito. En síntesis, el
dictamen de Sardá defendía la idea de un banco nacionalizado con un elevado
nivel de autonomía y plena capacidad en materia de política monetaria interior y exterior.
Como antes se ha afirmado, nada de esto se atendió por los inspiradores
verdaderos de la Reforma de 1962 que residían en el Ministerio de Hacienda.
El protagonismo de la política monetaria en la Reforma del 62 correspondería
al Ministerio de Hacienda, al Tesoro, que tendría reservada no sólo la facultad de fijar los objetivos de la política monetaria, sino también competencias
muy amplias sobre su instrumentación. Incluso en las funciones reservadas al
Banco de España (asesoramiento e inspección de la banca privada) éste tuvo
que compartir competencias con una serie de organismos con facultades asesoras en materia de crédito y finanzas. Todo ello hacía de la Ley de 1962 una
disposición que no configuraba al Banco de España como un verdadero banco
central.
3.5. LUIS ÁNGEL ROJO Y LA LARGA MARCHA HACIA LA UNIÓN MONETARIA Y EL EURO
El paso siguiente en la historia de la peseta y de la política monetaria que
orientó su rumbo es una obra singular del profesor y académico Luis Ángel
Rojo Duque. Obra singular —se afirma— porque discurre a lo largo del desempeño inicial de su trabajo en los diecisiete años cumplidos en el Servicio de
Estudios, del que sería nombrado Director en 1971. Un trabajo que continúa
como Subgobernador, nombrado en 1988, ascendiendo al puesto de Gobernador en 1992. En el desempeño de ese cargo se registraría la fundamental decisión, que se contiene en la Ley de 1 junio de 1994, que reconocía al Banco de
España plena decisión en el ámbito de la política monetaria con la finalidad de
alcanzar y preservar el objetivo de la estabilidad de precios. Esa disposición, que
abría una etapa nueva en la historia monetaria de la economía española, se había forjado por quien era entonces su Gobernador y pasó a consolidarse como
el primer Gobernador de un Banco de España autónomo, cargo que habría de
283
desempeñar hasta el año 2000, y en cuyo ejercicio cesaría por imperativo de la
Ley de Autonomía.
Todo ello totaliza veintinueve años de servicios continuados en el desempeño de tres puestos clave y ascendentes en las competencias y responsabilidades del Banco de España. Un hecho excepcional, sin precedentes históricos.
Pero lo más importante es que en ese desempeño Luis Ángel Rojo culminaría
su labor reformadora del Banco de España, al que lograría configurar, al fin,
como un banco responsable de una política monetaria que llevaría al ingreso
de España en la Unión Monetaria Europea, pasando de la peseta al euro como
nueva unidad monetaria.
El análisis de la labor reformadora de Luis Ángel Rojo merece y necesita
muchas más páginas que las que se le han podido dedicar en el número XI de
Papeles y Memorias para destacar su obra extraordinaria en el desempeño de
sus veintinueve años de servicios al Banco de España, de tanta transcendencia
para la economía española.
Luis Ángel Rojo ingresó en el Servicio de Estudios del Banco de España el
4 de marzo de 1971, cuando desempeñaba la cátedra de Teoría Económica
en la Universidad Complutense desde siete años atrás, por lo que conocía
muy bien las deficiencias de la política monetaria que se venía aplicando en
España, y había expuesto ya los principios básicos de su reforma. Por otra
parte, estudiantes y colaboradores de su Seminario de Teoría Económica de
la Facultad se habían vinculado al Banco de España merced a la concesión
por éste de un conjunto de becas otorgadas con el propósito de que continuasen sus estudios al tiempo que participaban en las tareas del Servicio de
Estudios.
Todo ello significa que el nuevo Director del Servicio de Estudios ocupaba
su cargo con un conjunto de conocimientos y convicciones respecto de las
directrices que debería seguir la política monetaria y la propia oficina de estudios desde la que debía orientarse.
La primera convicción del profesor Rojo la había expuesto bastantes años
antes de ocupar la Dirección de Estudios del Banco de España, cuando negó
rotundamente que el Banco de España en esas fechas fuera un banco central,
al no cumplir con las funciones que definían a esas entidades. Y lo afirmó en
un momento solemne: en 1963, cuando el Banco de España acababa de ser
nacionalizado, decisión que, por sí sola, no permitía calificar al Banco de
España como un verdadero banco central. El profesor Rojo afirmaría a este
respecto:
«Con frecuencia y con error se ha afirmado que, para definir a un banco
central, ha de atenderse a su carácter de banco público y que, en España, su
inicial carácter de banco privado y no público, carácter que dominó muchos
años al Banco de España (1874-1962), le había incapacitado para actuar como
instrumento eficaz de la política monetaria. Es evidente que un banco central
debería estar nacionalizado y creo que la decisión recientemente adoptada por
nuestro país (1962) es muy razonable a este respecto. Sólo deseo subrayar
284
que la nacionalización constituye un tema secundario y que el verdadero problema consiste en dotar al banco de los medios adecuados para instrumentar
un control monetario eficaz. No puede extrañar que, en consecuencia —y por
este motivo— el Banco de España no fuera, desde su nacimiento y a lo largo
de su historia, un verdadero banco central. Un banco central de un país se
define como el Órgano ejecutivo básico de la política monetaria del gobierno
y si esto es así hay que concluir que el Banco de España no era un verdadero banco central. El problema básico, por lo tanto, que planteó el Banco de
España desde que se le atribuyó el privilegio de emisión de billetes es que
sus funciones quedaron reducidas a la simple categoría de banco emisor que
proporcionaba pasivamente la caja necesaria para la expansión del sistema.
Dicho en otros términos, durante muchas décadas y sin más excepciones que
algunas actuaciones transitorias, las autoridades españolas han practicado un
sistema de dinero pasivo en el que la oferta monetaria tendía a adaptarse a los
requerimientos de la demanda de dinero».
Con ese punto de partida, no puede extrañar que la primera tarea del profesor Rojo en el Servicio de Estudios fuera la de convertir a este Banco de
España de 1971 en un verdadero banco central. Tarea bien difícil, porque
el Banco llevaba cerca de un siglo funcionando exclusivamente como banco
de emisión, una larga vigencia que había convertido su reforma en el cambio de una costumbre arraigada, aceptada y practicada por la sociedad y la
política económica españolas. Esa difícil reforma del Banco de España y la
definición de su política monetaria deberían contar de partida con un conocimiento y programación de los fines que tendrían que inspirar la nueva
política monetaria del nuevo Banco de España.
A los componentes fundamentales de esa nueva política monetaria española
se había referido también el profesor Rojo años antes de su ingreso en el Servicio de Estudios, destacando las tres finalidades principales que deberían guiar
la práctica reformadora:
1. La necesidad de aplicar una política monetaria activa, continua y previsible por el público, interpretada por una autoridad con la suficiente independencia.
2. La necesidad de conseguir la mejor asignación posible de los recursos
financieros disponibles y la máxima eficiencia técnica operativa del sistema
financiero, lo que precisaba incorporar dosis crecientes de liberalización y
competencia, tanto interna como exterior, y de flexibilidad en la organización
del sistema financiero existente, eliminando las distintas formas de coacción
que pudieran perturbar el uso de los recursos financieros del país.
3. La necesidad de asegurar la supervisión adecuada del sistema financiero, capaz de conseguir las mejores cotas posibles de seguridad y solvencia de
las decisiones que integraban ese sistema, objetivo cuya importancia se derivaba de la concesión de la mayor libertad a los agentes que operaban dentro
de ese sistema financiero.
285
Esas convicciones del profesor Rojo habría que fundamentadas, desarrolladas y contrastadas para realizar las distintas reformas pertinentes. Todo
ello exigía una labor de estudio e investigación continuada que fuera capaz de
documentar las decisiones de la política monetaria y contribuir al mejor conocimiento de los problemas económicos del país, y de difundir los resultados
obtenidos en sus líneas de actividad a través de las publicaciones del Servicio
de Estudios del Banco de España.
Es precisamente frente a esa doble exigencia donde se encuentra la gran
aportación del profesor Rojo a la historia de nuestra peseta y de la política
monetaria en que se fundamentó. Esa respuesta se halla en la creación de un
nuevo Servicio de Estudios, con su decisiva influencia en la reforma y en los
cambios del Banco de España y de nuestra política monetaria.
Efectivamente, esa reforma del Servicio de Estudios debería de orientarse
con el fin de que la reorganización de su estructura, competencia y dedicación
pudiera llevar a cabo la tarea de convertir al Banco de España de 1971 en un
verdadero banco central. El profesor Rojo supo cumplir esta reforma ambiciosa de una manera ejemplar. En primer término, decidiendo la incorporación
de jóvenes economistas que se responsabilizaran de las múltiples actividades
que el Servicio de Estudios debía atender. En esta labor de selección, el profesor Rojo tuvo el acierto y la suerte de contar con un conjunto de colaboradores
de su cátedra de Teoría Económica, que desempeñaba —como antes se ha
dicho— desde siete años atrás, con jóvenes economistas cuya preparación y
rendimiento conocía bien. Por otra parte, la atracción de ejercer la profesión
de economista en un escenario como el del Servicio de Estudios del Banco de
España, bajo la dirección y competencia del profesor Rojo, añadía para todos
los economistas que salían de las facultades el atractivo necesario para opositar a las plazas que se iban creando en el Cuerpo de Titulados del Servicio
de Estudios. Pablo Martín Aceña, en su cuidada monografía sobre el Servicio
de Estudios del Banco de España, ha afirmado con verdad que esta etapa del
Servicio bajo la dirección del profesor Rojo se caracterizó, ante todo, por el
aluvión de economistas que se incorporaron a las tareas del Banco para contribuir a esa ambiciosa y vieja aspiración de hacer del Banco de España un
verdadero banco central.
La primera y principal contribución del Servicio de Estudios fue la de definir, practicar y ganar la autoridad del reconocimiento de la sociedad y la
política españolas en la práctica de una política monetaria que —según se ha
expuesto anteriormente— el profesor Rojo definía «como una política activa,
continua y previsible por el público, interpretada por una autoridad con suficiente independencia».
Cumplir con esas tres exigentes características, que deberían definir la nueva política monetaria, hacía necesario destinar al análisis y al logro de este objetivo el esfuerzo prioritario de los economistas que trabajaban en el Servicio
de Estudios.
286
El punto de partida de esa tarea prioritaria fue la situación de la economía
española en el período de los años 1971-1973, que ofrecería un comportamiento que definía claramente la existencia de un campo problemático cuyo
análisis debía atraer, forzosamente, a cuantos se interesasen por la economía española. Se trataba del formidable crecimiento de la cantidad de dinero, que estaba financiando un proceso inflacionista intenso y acelerado. En
1973 culminaría ese proceso con un crecimiento de la masa monetaria que
superaba el 26 por 100 anual y un ritmo de inflación que se colocaba en un
14 por 100. Esta situación obligaba a ganar posiciones a quienes reclamaban
una atención privilegiada al control estricto y continuo de las magnitudes
monetarias, y a la creación de los instrumentos adecuados para hacer efectiva esa regulación. Ese control se diseñaría por el Servicio de Estudios del
Banco de España desde el momento del ingreso en él del profesor Rojo, y
comenzaría a aplicarse en los años 1973 y 1974.
El proceso de control monetario propuesto por el Servicio de Estudios y
aplicado por el Banco de España se expondría con todo detalle en una obra
—hoy convertida en clásica— escrita por Luis Ángel Rojo y José Pérez, y difundida con el título La política monetaria de España: objetivos e instrumentos
(1977).
En 1997, el Banco de España, que había logrado su autonomía por Ley de
1 de junio de 1994, ofrecería a través del Servicio de Estudios una publicación
que recogía la experiencia del control monetario que inspiró la política monetaria propuesta por dicho Servicio durante veinticinco años, y que se venía
aplicando por el Banco. La obra llevaba por título Política monetaria e inflación en España (1997).
Estas dos obras básicas del Servicio de Estudios permiten conocer con detalle el largo camino recorrido por la política monetaria española para cumplir
con las exigencias que el profesor Rojo reclamaba para reconocer su presencia, y a las que nos hemos referido con anterioridad reiteradamente: política
activa, continuada y previsible por el público, ejecutada por una autoridad con
la suficiente independencia.
La primera versión de esa nueva política monetaria que estudió y definió el Servicio de Estudios se describe detalladamente en la primera de las
publicaciones citada: La política monetaria en España... Una política que ha
recibido tal denominación en dos niveles. En el primero, partiendo de los objetivos últimos de la política monetaria (las tasas de inflación y de crecimiento
del producto), se aspiraba a conseguir este objetivo mediante la regulación de
un agregado monetario amplio —inicialmente M3; es decir, la suma del efectivo más el total de los depósitos bancarios en poder del público (que se consideraba relacionado con los objetivos últimos perseguidos en la medida en que
afectaban al gasto nominal del público en bienes y servicios). Ese control del
M3 constituía la variable intermedia del esquema del control monetario, y su
realización se buscó a través del control de los activos de caja mantenidos por
bancos y cajas de ahorros en forma de depósitos en el Banco de España. La
287
aplicación de este control al caso de la economía española no era fácil, pues requería una base estadística, econométrica y analítica compleja y sólida, cuyas
enseñanzas permitieron introducir modificaciones en las formas de control a
medida que variaban las circunstancias.
Es precisamente en la segunda obra (Política monetaria e inflación en España) en la que se encuentra una descripción de esa trayectoria de la política
monetaria española desde 1973 hasta la actualidad.
Esa obra, como afirma el Director del Servicio de Estudios, José Luis Malo
de Molina,
«debe entenderse como una obra colectiva. Una autoría que no se limita a los
firmantes de sus distintos capítulos. Por el contrario, todos los trabajos incorporados en el libro se han beneficiado del trabajo y del debate intelectual de todo el
equipo que forma el Servicio de Estudios y son herederos de la fecunda aportación de los economistas que han pasado por el mismo en los últimos años, y no
habrían sido posibles sin el empuje y el liderazgo de los que han sido artífices del
gran centro de estudios e investigación que hoy tenemos».
Una lectura, o más bien un estudio cuidadoso, de esta obra permite dar
respuesta a tres preguntas básicas para conocer la política monetaria española: 1.ª La evolución del tipo de control utilizado por la política monetaria en
nuestro país; 2.ª Las causas de los cambios introducidos con el tiempo en el
control de la política monetaria, y 3.ª El nuevo esquema de la política monetaria española a partir de 1995.
Desarrollemos el contenido de estos tres temas, atendiendo a lo que de ellos
se afirma en la obra Política monetaria e inflación en España.
La trayectoria de la política monetaria española registra una serie de cambios producidos de forma relativamente continuada que pueden periodificarse
en etapas diferentes. Las colaboraciones de Juan Ayuso Huertas y José Luis
Escrivá en la obra de referencia diferencian cuatro grandes etapas:
• 1973-1983: esquema de control monetario característico de una economía aislada financieramente del exterior (economía cerrada). El período
de 1973 a 1983 se caracteriza por la aplicación de un esquema de este
tipo.
• 1984-junio de 1989: esta etapa marca el cambio hacia un nuevo esquema
de control, y constituye una etapa de transición en la que se conjuga el
mantenimiento de objetivos para un agregado monetario con el uso de
alguna referencia para el comportamiento del tipo de cambio.
• Junio 1989-1995: esta etapa corresponde a la política monetaria aplicada
cuando España ingresa en el Sistema Monetario Europeo. Los problemas planteados al control monetario están influidos por la propia evolución del sistema monetaria, en el que se distingue entre el período de
«luna de miel», que tuvo lugar en el contexto de una gran estabilidad de
la parrilla de paridades fijadas para las distintas monedas de los países
integrados en el Sistema Monetario Europeo, y la etapa posterior, en que
288
•
esa estabilidad se altera por las turbulencias desatadas por las sucesivas
crisis del mecanismo cambiario.
1995-hasta el momento actual: el control monetario cambia respecto de
las etapas anteriores claramente, y se corresponde con lo que se ha denominado nuevo sistema de objetivos directos de inflación.
Por lo que respecta a las causas de los cambios en la instrumentación de la
política monetaria, quienes han analizado éstos destacan las tres siguientes:
Las innovaciones resultantes del deseo de las entidades bancarias de atender
las demandas del público, que buscaba activos con rentabilidad adecuada para
defenderse de la inflación, y el desigual y cambiante tratamiento fiscal de los activos financieros, que produjo desplazamientos del público entre una gama cada
vez más compleja de activos, lo que erosionaba la confianza que las autoridades
podían depositar en la estabilidad de la demanda del agregado M3 (efectivo más
depósitos bancarios), que constituía el soporte de los objetivos intermedios de la
política monetaria practicada en la primera etapa a la que nos hemos referido
anteriormente. Para responder a esta situación, el Banco de España sustituyó
el agregado M3 por otro más amplio (ALP) que incluía, junto al contenido de
M3, las tenencias del público de otros activos (bonos de caja y tesorería, letras
y pagarés del Tesoro y otros). Pese a ello, las perturbaciones continuaron, y con
ellas el retoque del contenido de ALP y la pérdida de confianza en el agregado
monetario hasta su abandono final al llegar la autonomía del Banco (1994).
En segundo lugar, las cantidades dinerarias mantenidas en forma de depósito en el Banco de España (variable instrumental para controlar el agregado
básico: M3 o ALP) registraron modificaciones a lo largo del tiempo. La regulación estricta de esos activos de caja por el Banco de España obligó a aceptar
movimientos importantes en los tipos de interés a corto plazo, y éstos, a su
vez, afectaron al coste de la financiación obtenida por los sectores público y
privado.
La apertura al exterior del sistema financiero daría lugar a variaciones decisivas de los tipos de interés que afectaron a los movimientos de capitales y, por
tanto, al tipo de cambio y a la liquidez del sistema, todo lo cual obligó al Banco
de España a introducir una mayor flexibilidad y el control de los activos de
caja para moderar las fluctuaciones de los tipos de interés, y a pasar más tarde
a utilizar los tipos de interés a corto plazo como variable operativa con la que
afectar al ritmo de expansión de la cantidad de dinero.
Por lo que respecta a la tercera cuestión antes planteada, es decir, al nuevo esquema de la política monetaria española introducida a partir de 1995,
la exposición que del mismo realiza el Director del Servicio de Estudios del
Banco de España en Política monetaria e inflación en España es un ejemplo
de concreción y claridad en el que se basa el esquema de ideas siguiente. Este
esquema está fundamentado en tres pilares:
a) Asunción de un compromiso institucional explícito con la persecución
y el mantenimiento de la estabilidad de los precios.
289
b)
c)
Plena autonomía del Banco de España para diseñar e instrumentar la
estrategia que juzgue más adecuada para alcanzar dicha meta.
Elección de un sistema de fijación de objetivos directos de inflación,
frente a las alternativas tradicionales basadas en el seguimiento de objetivos intermedios para los agregados monetarios o el tipo de cambio.
Ad. a) El punto de partida del control monetario instaurado por el Banco
de España a partir de 1995 reside en el compromiso institucional con la estabilidad de precios (asumido por el Banco tras la Ley de Autonomía, principio
aplicado también por el banco central europeo). La base de ese compromiso
arranca de la convicción de que el crecimiento a largo plazo está determinado
por factores reales y que la inflación es un fenómeno predominantemente monetario, con la evidencia histórica de que los movimientos inesperados en el
nivel de precios originan oscilaciones indeseables en la producción y en el empleo e introducen distorsiones en los procesos productivos, todo lo cual lleva a
que la política monetaria tome en consideración esta circunstancia y convierta
a la estabilidad de precios a medio y largo plazo en el objetivo de la política
monetaria. Ese objetivo, sin embargo, no manifiesta cuál es la composición
que caracteriza a la llamada función de reacción del banco central que debe
lógicamente contenerse en el esquema de la política monetaria elegida.
¿En qué principios puede inspirarse el control monetario de la inflación?
El primer problema que surge al dar respuesta a esta decisiva pregunta es si
ese control debe responder a reglas preestablecidas o bien a la discrecionalidad de las autoridades que definen la política monetaria. Lo que muestra
el comportamiento de la política monetaria aplicada es la preferencia por la
discrecionalidad frente a las reglas, algo que tiene varios motivos: creciente
complejidad de los mercados financieros actuales y, sobre todo, de los mecanismos de transmisión de la política monetaria, que han desvanecido la ilusión de utilizar reglas fijas, que tan cómodas serían para los bancos centrales.
La causa de este hecho está en que los impulsos de la política monetaria se
transmiten por un conjunto muy amplio de variables y están afectados por las
expectativas de los intermediarios financieros, que han afectado a una variada
gama de países y de rentabilidades diferentes que inciden de forma desigual
sobre la renta disponible y la riqueza de éstos, y sobre sus disponibilidades
líquidas y facilidades de financiación. Se generan así efectos de sustitución
entre los activos financieros y reales que influyen en los distintos componentes
de la demanda y en la formación de costes y expectativas. Todo ello hace inevitable la interpretación de esta serie de factores, imposibles de atender con una
respuesta automática. Es la discrecionalidad la única alternativa para definir
la política monetaria que debe elegirse para determinar la mayor importancia
de muy distintas causas: mercados financieros fuertemente desregulados, plena movilidad internacional de los fondos, presiones de la innovación y riesgos
considerables de inestabilidad.
Ad. b) ¿Qué marco asegura que la política monetaria quede al margen de
las presiones de determinados intereses sectoriales, de las conveniencias de-
290
rivadas de los ciclos electorales o de las oscilaciones de las corrientes de opinión?: ante todo, la independencia de los bancos centrales, que exige, a su vez,
que ésta no niegue la responsabilidad democrática de las decisiones de un banco central independiente. El principal argumento de la independencia del banco central es la necesidad de proteger sus actividades de presiones que puedan
llevar a decisiones incoherentes con los objetivos a medio plazo de la política
monetaria. Ahora bien, esa política monetaria tiene que ser conocida en todos
sus detalles por la representación popular (lo que obliga a comparecencias del
Gobernador ante distintas comisiones del Congreso y el Senado para exponer
objetivos de la política monetaria y situar en el tiempo los resultados alcanzados con informes semestrales de precios).
La eficacia anti-inflacionista de la independencia de los bancos centrales
dependerá también del comportamiento de los restantes componentes de la
política económica y de los hábitos de reacción de los agentes económicos. Especialmente, la vigilancia y disciplina de la política presupuestaria constituye
un ingrediente fundamental para hacer viable una política de estabilidad de
precios.
Ad. c) La estabilidad de precios como objetivo de la política monetaria
constituye un cambio transcendente en la valoración de la inflación y de sus
efectos, que en el esquema de la política monetaria destaca ante todos los ciudadanos, como componente básico de la política económica, la estabilidad de
precios frente a la inflación.
El modelo de seguimiento directo de la inflación consiste en fijar el objetivo
cuantificado para el comportamiento del índice de precios que se considere
más relevante en un horizonte de medio plazo. Cumplir con esta referencia
a la estabilidad de precios obliga a las autoridades monetarias a reaccionar
cuando aparezca un riesgo de desviación significativa y persistente del compromiso de evitar la inflación. Este seguimiento de la inflación debe mejorar
en lo posible el diagnóstico de la situación inflacionista, basándose en indicadores conocidos y aplicando periódicamente la política monetaria adoptada.
La ventaja del objetivo de la inflación se manifiesta en su comunicación y
transparencia, que hace más comprensibles los objetivos directos de inflación,
con efectos sobre expectativas, mientras que la definición en términos de cantidad de dinero requiere interpretaciones más confusas para el público. El
esquema de objetivos de la política monetaria es más importante como código
de comunicación y mecanismo de transparencia que como regla de conducta
o función de reacción.
La aplicación prudente de esta nueva política monetaria, basada en el objetivo de reducir la inflación a plazo medio y largo del IPC, constituye la causa
del éxito de la reducción inflacionista del país para llegar a ser miembro fundador de la Unión Monetaria Europea.
A la definición del contenido de la política monetaria del Banco de España
debía acompañarle la creación de las instituciones encargadas de su aplicación.
Un objetivo para el que resultaba preciso crear los correspondientes mecanis-
291
mos institucionales que debían utilizarse al mismo tiempo que se eliminaban
los viejos vicios del sistema financiero establecido, que dificultaban —cuando
no impedían— que las nuevas líneas de actuación de la nueva política monetaria pudieran desarrollarse. Esta labor reformadora del sistema financiero
constituía una condición indispensable para la aplicación efectiva de la política monetaria. El objetivo básico de esta reforma institucional consistía en
lograr el buen funcionamiento de un auténtico mercado monetario para que
desde él pudiera interpretarse la realización de la nueva política monetaria a
través de procedimientos de mercado abierto. Al mismo tiempo, la realización
de esa nueva política monetaria exigiría la eliminación de viejos vicios del
sistema financiero español vigente mediante una progresiva liberalización del
sistema financiero existente, lo que —como antes se ha indicado— constituía,
según había afirmado el profesor Rojo, la segunda de las líneas reformadoras
de la nueva política monetaria.
Proponer estas reformas institucionales para la aplicación efectiva de la
nueva política monetaria constituyó la segunda aportación del Servicio de Estudios, con la peculiaridad de que algunos de los economistas que dirigieron la
aplicación efectiva de la nueva política monetaria procedieran de las oficinas
del propio Servicio de Estudios. Como concluye el profesor Rojo, «la política monetaria se pensó en el Servicio de Estudios y se llevó a cabo, al menos
al principio, desde nuestros propios despachos; puede decirse que nosotros,
desde el Servicio de Estudios, contribuimos a la transformación del Banco de
España en un verdadero banco central».
La aportación decisiva del profesor Rojo a la definición de las tareas del
Banco de España se manifestaría en los documentos y publicaciones impulsados por cuantos economistas integraban el Servicio de Estudios. Sin duda, el
cambio más importante por su difusión, influencia y calidad es el que se registró en las tres publicaciones emblemáticas del Servicio: el Boletín Económico,
el Boletín Estadístico y el Informe Anual. Estas tres publicaciones han constituido la mejor vía para que el Servicio de Estudios transmitiese a la sociedad
española su posición ante los problemas más destacados en el campo de las
instituciones financieras y en el de la política económica general. Los tres nacieron en fechas diferentes.
El Boletín Económico, con periodicidad mensual, apareció por vez primera
en enero de 1979, y ha ido aumentando desde esta fecha las colaboraciones
que integraban su contenido. Lo que puede afirmarse hoy es que el Boletín
mensual ofrece unas interpretaciones de la marcha de las economías española
y mundial que se ha ganado una merecida autoridad entre los economistas y
quienes se interesan por los temas económicos españoles.
El Boletín Estadístico había nacido en 1963, antes de la llegada del profesor
Rojo al Servicio de Estudios, pero ha transformado de tal manera su contenido bajo la dirección de éste que sus números actuales no pueden compararse
con los volúmenes que se editaron en el pasado. Ese cambio del Boletín Estadístico cuenta con una poderosa razón: la importancia de la base estadística
292
para los estudios e investigaciones realizados en el Servicio de Estudios. Una
importancia que exigía cuidar al máximo la elección de quien debía dirigir
estos trabajos. El profesor Rojo tuvo el acierto de nombrar para ese puesto al
economista y estadístico Rafael Álvarez Blanco. Quizá la más importante de
las aportaciones del Boletín Estadístico, y de quienes se han ocupado de él bajo
la dirección de Rafael Álvarez Blanco, es su propósito de ofrecer estadísticas
que respondan directamente a la satisfacción de las necesidades de la investigación económica, contrariando así una tendencia dominante en España de
suministrar datos laboriosamente elaborados, pero sin posible uso por los investigadores económicos. La elaboración de las cuentas financieras ha sido
una contribución más —y muy importante— de la oficina de Estadística del
Servicio de Estudios, mediante su trabajo Cuentas financieras de la economía
española, a la información del sector financiero en España.
El Informe Anual del Banco de España se publica coincidiendo con la celebración del fin de cada ejercicio económico, y ofrece el mejor análisis disponible en España sobre cómo se ha vivido la coyuntura económica en el ejercicio
vencido y cuáles han sido las reformas registradas en el marco institucional
en que se ha desarrollado. Las opiniones del Banco de España a este respecto
han constituido una referencia constante para el conocimiento de la economía
española, y se han utilizado como referencia básica en todos los estudios sobre
nuestra economía.
Estas tres publicaciones, decisivas para dar a conocer los trabajos del Banco de España y sus investigaciones a la sociedad española, han adquirido una
importancia difícil de exagerar. Sin embargo, esto no significa que se limiten
a ellas las que edita y difunde el Banco de España. Por el contrario, el conjunto de publicaciones del Banco, previamente preparadas por el Servicio de
Estudios, abarca un campo amplísimo que el propio Servicio ha agrupado en
cuatro conceptos diferentes.
A Boletín Económico, Boletín Estadístico e Informe Anual se han venido a
añadir otras publicaciones periódicas: Balanza de Pagos de España (anual),
Central de Anotaciones en Cuenta (anual), Boletín de Anotaciones en Cuenta
(diaria), las Circulares a las entidades de crédito (publicación periódica y regular), Memoria del Servicio de Reclamaciones (anual), Estabilidad Financiera (semestral). Como su propia denominación indica, estas publicaciones se refieren
(con la excepción de Balanza de Pagos) a la difusión de distintos documentos
de especial interés para el sector financiero.
Dentro del concepto de Estudios Económicos, serie azul, se ha publicado
un conjunto de ensayos que responde a los intereses de los titulados como
investigadores individuales y que recoge el fruto de sus distintos trabajos de
investigación. El número total de ensayos editados en esta serie azul, que se
inicia con la presencia de Luis Ángel Rojo al frente del Servicio de Estudios, es
realmente abrumador. La colección se abre en 1972 con el estudio monográfico de Julio Rodríguez López Una estimación del producto interior bruto bimestral de España: 1958-1971, y se cierra en el año 2000 por Javier Andrés, Ignacio
293
Hernando y David López Salido con el ensayo dedicado a la exposición de los
Problemas derivados de la estabilidad de precios: experiencia internacional.
El Servicio de Estudios comenzaría a publicar un conjunto de Estudios de Historia Económica, que integran la llamada serie roja, cuyas primeras publicaciones aparecen bajo el mandato de Luis Ángel Rojo en el Servicio de Estudios (a
partir de 1980), y muchos de cuyos ejemplares han sido producto de las becas
de investigación convocadas periódicamente por el Banco de España.
Los Documentos de Trabajo tienen un origen heterogéneo: muchos de ellos
son breves notas dirigidas a la alta Administración o solicitadas por ésta para
tomar decisiones, el estudio de los temas de la política del momento o aquellas
que manifestaban el parecer del Servicio sobre alguna cuestión o referencia
de interés.
En el Soporte Informático se incluyen los Resultados anuales de las empresas
no financieras, que se suministran en CD Rom.
En el último catálogo de publicaciones efectuado por el Banco de España
(2003) figuran en el epígrafe Ediciones varias un conjunto de obras de gran
calidad e interés histórico que principiaron por la creación de una unidad
de historiadores dedicados exclusivamente a la investigación en esta área de
economía aplicada, que se puso en marcha antes de la llegada de Luis Ángel
Rojo. Figuran como trabajos destacados de ese grupo y editados por el Banco
de España, en primer lugar: El Banco de España, una teoría económica, concluido en 1970, y los Ensayos sobre economía española de mediados del siglo XIX,
publicado en 1971.
Ambas obras tuvieron un gran éxito que movió al profesor Rojo, cuando ingresó en el Servicio de Estudios, a encargar a ese grupo de investigadores que
preparasen un trabajo sobre la historia del Banco de España y la evolución de
la moderna banca en España. De este grupo de trabajo, dirigido por el profesor
Gabriel Tortella, saldría la publicación en dos volúmenes La banca española
en la Restauración, aparecida en 1974. Posteriormente, este grupo de historiadores eligió otros destinos, quedando como único historiador el profesor
Pedro Tedde. Rojo encomendó a Miguel Artola que dirigiese una obra sobre
la historia de los ferrocarriles españoles, que aparecería en 1978 bajo el título
Los ferrocarriles en España 1844-1943. En este grupo de Ediciones varias debe
también consignarse la aparición de la obra de homenaje al profesor Sardá,
que contó con una edición completa de sus Escritos 1948-1980, precedida de
una 1arga introducción del profesor y académico Enrique Fuentes Quintana
y que se publicaría en 1987; Y las reediciones de las Memorias históricas sobre
bancos, publicada en el año 1982, y las Memorias 1818-1856, publicada en
1996, debidas al economista y hacendista Ramón Santillán. Esta colección se
cerraría con dos obras extraordinarias debidas al historiador Pedro Tedde de
Lorca: El Banco de San Carlos 1782-1829 y El Banco español de San Fernando
1829-1856, aparecidas en 1999.
Como antes se ha indicado, esta colección de obras básicas con temas históricos no es la única publicación que el Banco de España dedica a investigar y
294
difundir los temas de historia económica, ya que la serie roja de publicaciones
de historia económica difunde el conjunto de las investigaciones realizadas
con las becas convocadas por el banco emisor.
Esta contribución singular del profesor Rojo a la historia de la peseta y a la
política monetaria que nos llevaría a la Unión Monetaria Europea y al euro es
el argumento que da su contenido al trabajo que, bajo el título Luis Ángel Rojo
y la integración en el euro, ha escrito para este volumen el profesor y académico
José Luis García Delgado, con la colaboración del profesor titular Juan Carlos
Jiménez.
Este trabajo, como comprobará el lector, se inicia con una presentación de
la rica personalidad del profesor Rojo, encuadrada por los autores en la llamada generación de los años cincuenta. Luis Ángel Rojo pronto dará muestras
de su vocación por la docencia universitaria, combinándola con el desempeño
de la función pública, que tendrá como escenario inicial el Ministerio de Comercio, en el que dejará una huella imborrable con trabajos como el de la elaboración de la balanza de pagos española (no disponible en aquellas fechas) y
con su contribución destacada al Plan de Estabilización y Liberalización de la
economía española de 1959. No olvidan los autores de este trabajo recordar los
espléndidos artículos del profesor Rojo publicados en Información Comercial
Española, en los que se encuentran análisis decisivos para probar la importancia que para la economía española tendría la liberalización interna y exterior
de nuestra economía, y el asentamiento de una estabilidad interna y exterior
para asegurar la continuidad de su desarrollo.
La segunda parte de este trabajo se dedica a destacar la influencia de Rojo
en la política económica española, que ha tenido como escenario el Banco de
España y su reforma hasta convertirlo en un verdadero banco central autónomo, una tarea que ocupa veintinueve años en su vida, los que van desde su
ingreso en el Servicio de Estudios en 1971 hasta el año 2000, en que finaliza
su mandato como Gobernador en un Banco de España autónomo y con la
integración de España en la Unión Monetaria Europea. El trabajo de los profesores José Luis García Delgado y Juan Carlos Jiménez concluye en un apunte
final, en el que destacan los rasgos que definen la personalidad y aportaciones
del profesor Rojo: un profesor y académico que ha sabido conjugar una formación teórica completa con un afán decidido por el conocimiento de la realidad,
ya que su buen manejo de los resortes teóricos y prácticos de la economía le ha
erigido en el reformador más importante de su generación. Ése será el signo
más distintivo de una biografía por muchos conceptos admirable.
Este trabajo se complementa con una colaboración singular de Luis Ángel
Rojo, que aparece en esta publicación con el título de El sector financiero. En
ella se ofrece una aproximación a los dos grandes temas que han dominado el
decisivo cambio en España del sistema financiero y la política monetaria a través de la interpretación auténtica de quien ha sido su principal protagonista.
Por una parte —y como afirma el profesor Rojo—, las instituciones que integran el sistema financiero estaban sometidas hace veinticinco años a un inter-
295
vencionismo agudo: su ámbito de actuación y sus operaciones, los precios que
podían practicar y el destino que habían de dar a buena parte de sus recursos
se encontraban regulados. Hoy la situación es muy diferente: la competencia
se ha extendido sobre las instituciones del sector financiero, lo cual ha motivado la aparición de nuevos productos en el mercado, la proliferación de innovaciones financieras y una mejoría generalizada en la eficacia del sistema.
Junto a estas reformas del sistema financiero, surge la política monetaria del
Banco de España, que hoy cuenta con un objetivo de la mayor importancia: el
mantenimiento de una estabilidad de precios a medio plazo y la lucha contra
la inflación. Un objetivo que da contenido a la política monetaria a partir de
1995, al que nos hemos referido con detalle anteriormente y al que el profesor
Rojo se refiere en este ensayo con la autoridad y el conocimiento de quien ha
sido su principal intérprete.
Este cambio profundo en el sistema financiero y la política monetaria ha
discurrido con la larga marcha de los últimos veinticinco años de España hacia
el euro, que culminaría con nuestra integración en el sistema monetario europeo. Narrar ese recorrido de la peseta al euro, destacando las reformas que
han resultado necesarias en el sistema financiero de partida y en los cambios
de la política monetaria que han facilitado ese recorrido, constituye el propósito principal del artículo del profesor Rojo que cierra las colaboraciones que
integran el Volumen XI de Papeles y Memorias.
3.6. LA TORMENTA MONETARIA DE 1936 A TRAVÉS DE LA OBRA DE LARRAZ: UNA HISTORIA
CONTADA POR EL PROFESOR Y ACADÉMICO JOSÉ ÁNGEL SÁNCHEZ ASIAÍN
Como ha afirmado el profesor y académico José Ángel Sánchez Asiaín, su
trabajo en el Volumen XI de Papeles y Memorias parte de una paradoja. Ésta
es la que se encierra en el hecho de que la Guerra Civil española constituya
uno de los períodos de nuestra historia que más interés ha despertado en los
investigadores e intelectuales nacionales y extranjeros. En efecto, el inventario
bibliográfico sobre la Guerra Civil española es realmente notable. Los títulos publicados que monográficamente tratan de la Guerra Civil superan los
20.000. Sólo la Universidad de Sofía en Tokio tiene registrados más de 5.000
volúmenes. Sin embargo, y aquí reside la paradoja, no pasan de unas pocas
decenas los títulos que se refieren directamente a los aspectos económicos
y financieros de la Guerra Civil, siendo prácticamente desconocidas algunas
cuestiones básicas en relación con aspectos monetarios durante la contienda.
Tratar de remediar este desequilibrio constituye el propósito al que han respondido una serie de trabajos del profesor José Ángel Sánchez Asiaín. Esas
investigaciones parten del discurso pronunciado en la Real Academia de la
Historia para su ingreso en la misma como académico numerario, que aparecería publicado con el título La banca española en la guerra civil: 1936-1939.
En esa obra, Sánchez Asiaín analizaba las consecuencias sobre el sistema ban-
296
cario de la escisión del territorio nacional en dos zonas. Dos zonas con situaciones de partida distintas desde el punto de vista de su economía, con diferentes maneras de entender el orden financiero y con dos sistemas monetarios
diferentes. Esa dualidad de dos pesetas y dos bancos de España constituía un
campo de análisis de notable interés histórico, porque se trataba de una experiencia insólita, especialmente apta para poner a prueba y ponderar los límites
de la flexibilidad de un sistema bancario y un sistema monetario nacionales
bajo la presión de una profunda y gravísima crisis estatal. Tratar de ofrecer
una respuesta a esta división y a los incidentes de los sistemas monetarios
vividos en ambos bandos durante la contienda, así como a la evolución de
la economía en dos estados, constituían problemas mal conocidos que animaban a continuar la investigación para dar respuestas a muchas incógnitas
planteadas, respuestas que vendrían a complementar su primera incursión en
los problemas de la banca española en la Guerra Civil. Obtener esas nuevas
respuestas hacía necesario disponer de más fuentes de información, que había
que encontrar y ordenar. La búsqueda de esa nueva información se dividió
—según confesión del profesor Sánchez Asiaín— en dos grandes grupos: la
generada por los propios actores, es decir, la documentación producida por las
entidades financieras en el ejercicio diario de su actividad, documentación que
era notablemente amplia y muy bien conservada. Así resultó posible disponer
y clasificar el caudal informativo que proporcionaban las actas de las sesiones
de los consejos de administración de muchos de los grandes bancos y las cajas
de ahorros, así como de los comités ad hoc que se crearon durante la contienda. Esta información completaría la abundante documentación oficial.
La segunda fuente informativa consistía en acceder a, y filtrar, la recogida
de información por transmisión oral, por la que se trató de conocer las vivencias y experiencias personales en períodos de conflicto revolucionario e inestabilidad política de la Guerra Civil, y que explicaban la realidad del funcionamiento de las instituciones financieras mucho mejor, a veces, que las propias
disposiciones legales, e incluso que la misma documentación primaria. Una
parte importante de la información manejada en la investigación del profesor
Sánchez Asiaín se obtuvo —según confiesa nuestro académico— directamente
de las personas que vivieron aquellos momentos, algunos desde posiciones
muy importantes, lo que proporcionó una visión más precisa del marco y de
los actores que habían interpretado fases históricas vividas en la Guerra Civil. Sánchez Asiaín destaca, especialmente, la interesante información que le
suministraron personas que vivieron con un conocimiento preciso las consecuencias financieras de la guerra civil, como Pablo de Garnica y Luis de Usera.
También tuvo nuestro académico la posibilidad de disponer de documentos
originales de los archivos personales de Luis Olariaga y del propio diario personal de Víctor Artola, y la ocasión provechosa de conversar ampliamente con
miembros de las familias Argüelles y Ridruejo, que enriquecieron su conocimiento de aquella época.
No contento con estos resultados, puso los medios para que las personas
con mayor caudal informativo del Banco de Bilbao, que habían vivido con
297
especial intensidad la crisis de 1929, la República y la Guerra Civil, fueran
entrevistadas con magnetofón abierto a los solos efectos de acarrear materiales para la redacción, en su momento, de una historia bancaria de esta época.
Se entrevistó, así, a 45 personas en encuesta individual y a 116 en entrevistas
colectivas. Un total de 800 entrevistas grabadas, cuya recogida —afirma nuestro académico— constituye un auténtico filón informativo para inspirar un
mejor conocimiento de los problemas financieros vividos en la etapa de 1936
a 1939.
Una tercera fuente de información, a la que se refiere también José Ángel
Sánchez Asiaín, fueron los documentos hallados fortuitamente, de gran interés
e importancia. Los documentos principales fueron los siguientes: documento
interno del Banco de España en Burgos firmado por el Comisario de la Banca
Oficial en que se daba cuenta de que el Ministerio de Hacienda había dictado
un «decreto reservado» por el que se tomaban unas disposiciones para utilizar
en beneficio del Estado nacional los billetes capturados a los republicanos en
el avance de las tropas nacionales; tres «decretos reservados» regulando diversos aspectos sobre el canje de billetes y la creación del comité gestor de un
denominado Fondo de Papel Moneda puesto en curso por el enemigo, y que
había de utilizarse para conocer el curso de los billetes de la zona republicana
en el mercado exterior. Formaban, también, parte de estos documentos las
Memorias del General Ungría a cuyo contenido se refiere detenidamente el
trabajo que publica Papeles y Memorias en su Volumen XI.
Finalmente, una información de gran interés para la realización del trabajo
del profesor Sánchez Asiaín que se publica en el Volumen XI de Papeles y Memorias fue el hallazgo y lectura de algunos de los capítulos de las Memorias de
José Larraz, no editadas aún, pero sí conservadas por su familia, y que nuestro
académico pudo consultar gracias a la amabilidad de los herederos de Larraz.
Sobre los cimientos de esa información acumulada con perseverante trabajo, José Ángel Sánchez Asiaín ha podido ofrecernos esta nueva e interesante visión de la historia de la peseta, la política económica y las instituciones
financieras en esa etapa dramática de la guerra civil española.
El extenso trabajo del profesor Sánchez Asiaín, que publica el Volumen XI
de Papeles y Memorias bajo el título de «Larraz y la tormenta monetaria del
36», divide su contenido en cinco grandes epígrafes: 1.º «Larraz: finanzas de
guerra y finanzas de paz»; 2.º «El marco económico y financiero»; 3.º «Dos
modelos monetarios»; 4.º «La guerra monetaria de Larraz», y 5.º «La vuelta a
la normalidad». El trabajo concluye con una cuidada bibliografía.
Bien se comprende que resulta imposible detallar los temas tratados por
este ensayo en sus cincuenta páginas, densas y llenas de detalles. La alternativa
por la que se ha optado es la de destacar y glosar los temas que se consideran
básicos de los estudiados y expuestos en el trabajo, así como sus principales
aportaciones dignas de ganar la atención preferente de los lectores.
La primera tarea del profesor y académico José Ángel Sánchez Asiaín es
la de enfrentar al lector con la vida de un personaje que no ha motivado la
298
realización de biografía, y cuya actitud personal le ha llevado a silenciar aspectos decisivos de su vida. Al propósito de presentar a los lectores un retrato
fiel de José Larraz responde el primer epígrafe de su trabajo. En la biografía
de Larraz ha visto el profesor Sánchez Asiaín cuatro etapas diferenciadas. La
primera, la de su formación. La segunda, su llegada al trabajo profesional y
su presencia en la política como ministro de Hacienda, así como su rápida y
fundada dimisión. Se abriría, tras estas dos etapas, una tercera que puede denominarse académica y de dedicación a la enseñanza.
Los años de formación de José Larraz transmiten claramente el área que
configuraría su vida profesional, política y académica, y el desempeño de sus
enseñanzas. Se trata de un jurista con una sólida preparación iniciada en sus
estudios en la Facultad de Derecho de la entonces denominada Universidad
Central, concluidos con una brillantísima licenciatura en 1924, que le valió la
concesión del premio extraordinario. Su formación jurídica continuaría con el
ingreso en el cuerpo de Abogados del Estado con el número 1 de la promoción
de 1926. Un jurista preocupado, además, por el estudio y conocimiento de los
temas económicos, como lo revela su solicitud ante la Junta de Ampliación de
Estudios para la obtención de una beca, que al fin conseguiría, para acudir a
la Universidad de Lovaina con el propósito de conocer un problema real: el
desarrollo económico de Bélgica. Esta investigación se publicará en 1928, y
ello permitirá comprobar a sus lectores hasta qué punto había conseguido el
acierto de exponer con claridad y sistemática las causas del notable proceso de
crecimiento de la renta y la riqueza de los belgas. El modelo económico que
Larraz ofrecía del desarrollo de Bélgica en su obra adquirió un éxito notable
y una amplia difusión entre los lectores españoles. De esa etapa formativa de
Larraz destacan, finalmente, sus estudios personales, seguidos por él con una
disciplina y provecho que le permitirían conocer muy bien los clásicos jurídicos y políticos españoles.
La segunda etapa en la vida de Larraz es la dedicada al ejercicio de su profesión, que se inicia con la asesoría jurídica, como abogado del Estado, de la
Presidencia del Consejo de Ministros durante la Dictadura de Primo de Rivera.
En 1930, Larraz será llamado a integrarse en el Servicio de Estudios creado en el
Banco de España en ese año, y que dirigirá junto con Olegario Fernández Baños.
En ese mismo año, y hasta 1935, Larraz desempeñaría la dirección de la sección
económica y financiera del gran diario que fue entonces El Debate, en el que sus
trabajos disfrutarían de una difusión y estimación pública extraordinarias.
Al Banco de España y a su Servicio de Estudios volvería de nuevo José Larraz en plena Guerra Civil para ocuparse de su dirección. Es en esta etapa en
la que realizaría una extraordinaria labor, de la que sería fundamental exponente su admirada monografía Estudio sobre la restauración de la comunidad
dineraria española, obra dedicada al estudio de las causas y el proceso de división monetaria de España y su origen, para analizar debidamente sus consecuencias y, finalmente, exponer las vías para la refundición de las dos pesetas
creadas por la Guerra Civil.
299
Ese director del Servicio de Estudios del Banco de España en Burgos
será nombrado ministro de Hacienda en agosto de 1939, y en ese cargo
permanecerá hasta el 20 de mayo de 1941, mes y año en que se atiende a su
dimisión presentada verbalmente diez días antes. Un hecho hasta hoy ignorado, cuyo ambiente y causas se cuentan en el trabajo del profesor Sánchez
Asiaín, cuya lectura, sin duda, interesará a quienes la realicen.
La tercera y última etapa que ocupa la vida de Larraz es la que se inicia
con su ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas en abril
de 1943. Este ingreso se produce con un discurso que constituye uno de sus
mejores y más atractivos ensayos. Bajo el título La época del mercantilismo en
Castilla (1500-1700), José Larraz ofrece una interpretación cuidadosamente
elaborada del significado económico de Castilla en la Europa occidental, tomando dos fechas —la de 1500 y la de 1700— y realizando una comparación
entre ellas. Una comparación que revela que en el Occidente europeo de 1700
la economía castellana tenía una significación relativa inferior a la de 1500.
Es ese hecho el que le lleva a preguntarse las causas que estuvieron detrás de
esa pérdida de posiciones económicas de la Castilla de 1700 respecto de la de
1500, de las que ofrece un estudio detallado en el Capítulo II de su obra La evolución económica castellana, que concluye con la identificación de las cuatro
causas que frenaron entre 1500 y 1700 el desarrollo de Castilla: la inferioridad
de su potencia industrial, ya registrada en 1500; la desviación de los precios de
Castilla del nivel internacional; la falta de espíritu capitalista, y una política de
intervención en Europa que arruinó a nuestra Hacienda Pública.
El Capítulo III tiene una importancia histórica porque en él se ocupa del
cuantitativismo monetario de la Escuela de Salamanca, cuyos conocimientos
constituyen aportaciones decisivas a la historia del pensamiento económico.
Contrariando una tendencia general, Larraz afirma que la teoría cuantitativa
y la formación del tipo de cambio no derivan de la obra de Bodin ni se hallan
tampoco en las propuestas adelantadas por Cassel en nuestro tiempo, sino
que forman parte de los análisis de la enseñanza de la escuela española de
Salamanca, integrada por la serie de pensadores del siglo XVI: Vitoria, Soto,
Azpilcueta, Mercado, Molina y Bañes.
Cierto es que la política económica propuesta como contraria a la practicada por entonces —que Larraz sintetiza magistralmente y que media entre
1500 y 1700— no fue la mejor para conducir nuestros asuntos económicos, y
cierto también que sus gobernantes no apreciaron debidamente los consejos
que podrían obtenerse de los escritos de nuestros maestros de Salamanca.
Tras ese examen, concluirá afirmando que Castilla no logró disponer de un
crítico que tuviera la fortuna de formular la política económica conveniente a la
índole del país y de su imperio colonial, y cuando esa crítica aparecía en algunos
análisis —como en los integrantes de la Escuela de Salamanca— nuestros gobernantes no la escucharon. Es tras el estudio de la evolución económico-nacional
del Occidente europeo, y la posición en él de España, donde Larraz compromete
su propio juicio como conclusión a su estudio. Bajo el título «La política que
300
debió seguir Castilla desde el punto de vista económico-nacional», Larraz adelanta los elementos que compondrían esa agenda reformadora que Castilla no
elaboró. De la comparación entre los que deberían ser elementos integrantes de
esa política y la realidad de los hechos, Larraz concluye que Castilla tuvo una
política de fines desmesurados, de estimación hiperbólica de las posibilidades
nacionales, de posposición total de lo económico y de grandes errores en este
campo. En definitiva, no puede haber una gran nación ni un gran imperio sin
una política acorde con la economía y sin una prestación continua por el pueblo
de trabajo permanente, tenaz e inagotable. Esas condiciones no se cumplieron.
La dedicación de Larraz a la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas
reclama la elaboración de una monografía que identifique y difunda sus principales aportaciones. Entre ellas figuran aquellos trabajos que muestran un conocimiento profundo del curso histórico de la Hacienda Pública española a lo
largo de los últimos siglos. De ellos se conservan sus retratos elaborados ocasionalmente sobre los grandes rectores de la vida financiera de España: del Bravo
Murillo, hacendista, que ordenará la contabilidad pública que permitiría disciplinar la elaboración del Presupuesto español; de Ramón de Santillán, el gran
reformador de la imposición española en 1845, fundadora de nuestra Hacienda
contemporánea; de José Echegaray, que difundirá el principio del santo temor
al déficit público como fundamento obligado de una Hacienda bien administrada; de Fernández Villaverde, retratado fielmente en el epílogo que Larraz puso
a la biografía escrita por R. Mazo sobre el gran maestro de finales del siglo XIX
y comienzo del xx. De todos ellos Larraz ofrece retratos en pocas y magistrales
pinceladas, tanto por el acierto del juicio de su obra como por el conocimiento
que revelan de las interioridades de nuestra historia financiera.
Larraz dedicará también una atención destacada a diseñar una reforma de
las tareas y el papel de la Real Academia a través de un programa que no recibió la atención que quizá merecía.
Esas tareas académicas se continuarán más tarde en un escenario distinto:
la Fundación de la Sociedad de Estudios Económicos Españoles y Europeos,
que constituyó el lugar de encuentro y trabajo conjunto de toda una serie de
destacados economistas que, entre 1950 y 1960, trataron de difundir el contenido y la previsible evolución del Tratado de Roma, sobre cuya importancia
intentaba llamar la atención José Larraz a los españoles de su tiempo. Las
referencias a Europa animarán, también, muchas de sus intervenciones en la
Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, y en todas ellas Larraz ofrecerá
sus aportaciones sobre Europa, destacables por la coherencia de su enfoque
histórico y su línea doctrinal.
En cualquier biografía de Larraz no puede faltar la referencia a su participación e interpretación de la enseñanza. Sus clases se iniciarán en la Escuela Social de Madrid de 1933 a 1936, tareas que proseguirían en el Centro de Estudios Universitarios (CEU), en el que celebró tres cursos libres
de Economía para explicar la Historia de los Sistemas Económicos. Colaboró, asimismo, en los cursos de verano organizados en Santander por
301
la Junta Central de Acción Católica y, finalmente, la Facultad de Ciencias
Económicas en Madrid le encargó, en 1947, la cátedra de Sociología, que
ocupó solamente un curso académico; un curso montado sobre su obra
La meta de dos revoluciones.
En las páginas que el trabajo del profesor Sánchez Asiaín dedica a la exposición de las vicisitudes de la peseta y el funcionamiento del Banco de España
en la etapa que él denomina «La tormenta monetaria de 1936», se ordenan y
evalúan los hechos y comportamientos básicos que permiten seguir las peculiaridades que caracterizaron a esa etapa que va de 1936 a 1939.
El primer hecho que debe destacarse es la existencia de dos bancos de España.
En la zona dependiente del gobierno republicano, el Banco de España continuaría en su sede tradicional de Madrid, aunque más tarde, siguiendo la residencia
fijada para el presidente del Gobierno, se desplazaría a Valencia (en noviembre
de 1936) y, finalmente, a Barcelona, traslado que se consolidaría después de
vencer algunas dificultades producidas por la intervención de la Generalidad de
Cataluña que no pudieron solucionarse plenamente hasta mayo de 1938. Ese
Banco de España del gobierno republicano contaría con el mayor número de
sucursales en el país y, sobre todo, con la gran reserva de oro que España había
ido acumulando a través de los resultados muy favorables del comercio exterior
durante la primera guerra mundial. Aquí residía, en verdad, el secreto a voces de
la fortaleza y superioridad de la situación bélica de la zona republicana respecto
a los medios económicos de que disponía la llamada zona nacional. Indalecio
Prieto, en un discurso pronunciado en las fechas iniciales de la Guerra Civil,
creía y afirmaba que seguía la opinión de Napoleón: «no hay más que tres cosas
imprescindibles para ganar una guerra: dinero, dinero y dinero». Pues bien, el
dinero estaba garantizado por el Tesoro del Banco de España, y lo iba a utilizar
quien lo tenía a mano: el gobierno de la República española que presidiría Largo
Caballero con Negrín como Ministro de Hacienda.
En la zona llamada nacional era preciso disponer de un banco central que,
lógicamente, se apellidaría como Banco de España, y que se constituiría tras
una reunión de la Junta de Defensa Nacional celebrada en la ciudad de Burgos el 24 de septiembre de 1936, en la que se convocó el Consejo del Banco de
España bajo la presidencia de Pedro Pan y Gómez, quien había desempeñado,
en la etapa previa a la Guerra Civil, el cargo de primer subgobernador del Banco de España, que había abierto en Burgos. El Banco de España, con sede en
Burgos, cubrió, a partir de esta última fecha, la labor obvia de hacerse cargo de
las sucursales sitas en territorios bajo el control de los nacionales, realizando el
obligado recuento de las existencias en cajas de esas sucursales y organizando la
circulación fiduciaria. Junto a esta obligación, existía una primaria y muy transcendente: notificar a las entidades de crédito extranjeras y al mundo bancario
que se consideraba ilegal la exportación y la venta de oro del Banco de España.
Mientras se montaba la sede burgalesa del Banco de España, se produjo, el16
de diciembre de 1936, el cese de Suárez Figueroa, subgobernador segundo del
Banco de España, que seguía desempeñando ese puesto en el Banco de España
302
en Madrid. Se nombró a Ramón Artigas para ocupar ese cargo y, por fin, el 12 de
marzo de 1938, se nombraría gobernador a Antonio Goicoechea, quien simultáneamente, se encargaría de la presidencia de un nuevo organismo: la Comisaría
de la Banca Oficial, en la que se centralizaban las competencias de los tres directores de los bancos oficiales (el de España, el Hipotecario y el Exterior) más
la delegación del Estado en el Banco de Crédito Industrial. Se nombrarían, también, en esas fechas, los tres nuevos consejeros del Estado en el Banco previstos
en la regulación de 1931 (José Larraz, Ángel Gutiérrez y Eduardo Aunós).
El Banco de España en Burgos y la Junta de Defensa Nacional tuvieron noticias de la más importante decisión adoptada por el gobierno republicano, aprobada el día 14 de septiembre por el Consejo del Banco de España en Madrid.
Para llegar a esa decisión, el gobierno utilizó la fórmula de un decreto reservado
que disponía que «ante la sublevación militar, el gobierno se ve obligado a tomar
las medidas precautorias que considere necesarias para la mejor salvaguarda
de las reservas metálicas del Banco de España a través de una disposición que
permanecería reservada por voluntad del Gobierno». De acuerdo con el Consejo
de Ministros celebrado el día 13 de septiembre, y a propuesta del ministro de
Hacienda, se venía a disponer, con carácter reservado, en dos artículos lo siguiente: «1.º Se autoriza al Ministro de Hacienda para que, en el momento que
lo considere oportuno, ordene el transporte con las mayores garantías al lugar
que estime de más seguridad de las existencias de oro, plata y billetes que hubiese en aquel momento en el establecimiento central del Banco de España». La
disposición se cerraba con un segundo artículo que era en realidad una cláusula
de estilo: «el Gobierno dará cuenta en su día a las Cortes de este Decreto».
Como antes se ha indicado, el 14 de septiembre, el gobernador Nicolau
d’Olwer, los subgobernadores Carabias y Suárez Figueroa, los señores Viñuales y Rodríguez Mata, representantes del Estado, y Álvarez Guerra y Martínez
Fresneda, representantes de los accionistas privados, conocerían el texto del
decreto reservado enviado por el gobierno. Los subgobernadores y los consejeros del Estado dieron su consentimiento al mismo, si bien los consejeros del
Estado pusieron múltiples reparos, mientras que los dos representantes de los
accionistas se opusieron frontalmente al traslado y presentaron su dimisión.
La existencia de un acta detallada de estas deliberaciones en el Consejo del
Banco de España y la meritoria investigación realizada por nuestros economistas permiten reconstruir día a día lo ocurrido con esta gran reserva metálica del país 128. En efecto, según esa información, el mismo día 14 de septiem128
Vid., a este respecto, ÁNGEL VIÑAS MARTÍN, El oro español en la Guerra Civil, Madrid, 1976.
Vid., asimismo, PABLO MARTÍN ACEÑA, El oro de Moscú y el oro de Berlín, Ed. Taurus, Madrid, 2001.
Quizá la novedad más importante para conocer la utilización de las reservas oro del Banco de
España sea la que suministra la apertura parcial de los archivos rusos en 1992, documentación
que logró reproducir la realizadora de TV3 de Barcelona, María Dolores Genovés, y quienes han
utilizado e interpretado ese documento (Gerald Howson y Pablo Martín Aceña). Esa documentación permite comprobar la defraudación sistemática practicada por las autoridades soviéticas,
aplicando a las facturas que daban cuenta de la utilización de los fondos españoles un tipo de
cambio arbitrario del rubio y otras alteraciones de la contabilidad que encarecían notablemente
303
bre se abría la gran puerta de acero, situada a treinta metros de profundidad
en la calle de Alcalá, donde se guardaban las reservas del país. Bajo la vigilancia del primer subgobernador, Carabias, y del director general del Tesoro,
Méndez Aspe, los lingotes y los sacos de moneda comenzaron a embalarse en
cajas de madera construidas al efecto en los patios interiores del edificio del
Banco de España. De aquí se trasladarían a la estación del Mediodía y, de ella,
en la madrugada del día 15 de septiembre, partirían hacia Cartagena, donde
las primeras reservas de oro llegarían el día 16 de septiembre a las cuatro de
la tarde. El lugar de destino sería La Algameda, un polvorín con grandes mecanismos para prevenir cualquier intento de robo y con la disponibilidad de
los cuerpos armados que sirvieron de custodia hasta que esas reservas oro del
Banco de España partieron del puerto de Cartagena en los buques soviéticos
que habrían de trasladarlas a la URSS, destino en el que se hizo cargo de las
mismas el Comisariado de Hacienda de la URSS. Esa reserva aurífera, que
España había acumulado con esfuerzo singular y mantenido con codicia extraordinaria, sería utilizada para financiar la Guerra Civil. Un destino trágico.
Sería utilizada además totalmente, como Joan Sardá revelaría por vez primera
tras conocer los archivos del Banco de España.
De la lectura del trabajo del profesor Sánchez Asiaín se deduce que la relación de Larraz con la evolución de la peseta y la política monetaria que debería adaptarse para gobernar su marcha estuvo gobernada por dos actitudes
encontradas.
En primer lugar, cuando Larraz llegó como director del Servicio de Estudios al Banco de España que se organizaba en Burgos, la primera decisión
en la que intervino fue la de definir la doble finalidad a que debería responder el gobierno en el campo monetario: por una parte, crear una nueva
unidad monetaria —una nueva peseta— escindida de, y enfrentada con, la
peseta republicana. Esta decisión pretendía oponer a la peseta del Banco de
España en Madrid la peseta del Banco de España en Burgos y contribuir a
los costes de los materiales suministrados. Por otra parte, la compra de armamento se realizó en
muchas oportunidades a través de agentes intermediarios que carecían de toda honestidad comercial, aplicando precios increíbles a sus suministros de armas, como ha calculado en su obra Gerald Howson (publicada bajo el título Armas para España. La historia no contada de la Guerra Civil
Española, Ed. Península, Barcelona, 1990). Todas esas irregularidades llevarían a que las reservas
oro del Banco de España se gastaran con inusitada rapidez. También intervino en ese despilfarro
la Banque Comérciale pour l’Europe du Nord, situada en París, que operaba como agente de las
autoridades soviéticas, en la que quedaron pendientes de justificar gastos que Howson calcula en
204 millones de dólares.
Todas esas prácticas irregulares y dolosas no agotan esta evaluación traducida en suministros
de armamento a la República. Las investigaciones actuales han probado también —como afirma
Gerald Howson— que el material bélico suministrado al gobierno republicano era un material
de deshecho de la guerra ruso-japonesa y de la Primera Guerra Mundial. Es así cierto que las
autoridades soviéticas aprovecharon la oportunidad que les brindaba la Guerra Civil española
para desprenderse de unos arsenales que no deseaba en manera alguna (Vid., un desarrollo más
detallado de los argumentos contenidos en esta nota en la obra de Pablo Martín Aceña antes citada, pp. 124 a 130).
304
crear, así, una desconfianza en la peseta monopolizada hasta entonces por
el gobierno del Banco de España en Madrid. Con esa separación se buscaba, asimismo, que el sistema monetario que nacía en Burgos pudiera definir
frente a la peseta actitudes contrapuestas o distintas de las que se aplicaban
en Madrid. Desde el momento de su creación, el Banco de España en Burgos,
inspirado por las ideas de Larraz, aspiraba a conducir la marcha de la peseta
con la máxima prudencia, cuidando la defensa contra la inflación, en el convencimiento de que quien venciera en ese comportamiento de las dos pesetas
terminaría ganando la guerra monetaria.
La declaración de guerra de la peseta nacional a la peseta republicana se manifestó a través de tres decisiones contenidas en el Decreto de 12 de noviembre
de 1936: 1.ª No reconocer validez a los billetes del Banco de España de Madrid
puestos en circulación con posterioridad al 18 de julio de 1936; 2.ª Considerar
como requisito indispensable para la legitimación de los billetes emitidos con
anterioridad al 18 de julio de 1936 el estampillado de dichos billetes con un
sello en seco que contenía la expresión Estado español-Burgos, y 3.ª Además
se adoptó la decisión, aprobada por el Consejo del Banco de España en Burgos, de la emisión de nuevos billetes, que se pondrían en circulación por esta
entidad. En efecto, a partir de marzo de 1937 se dispuso de las nuevas series
de billetes y se prescindió del trámite del estampillado, ordenándose el canje
directo de los billetes republicanos emitidos antes del 18 de julio de 1936 por
los nacionales, así como por los estampillados en circulación.
Larraz concluye, al examinar esta operación, que «la separación monetaria
jurídicamente acordada se materializó exteriormente».
Estas decisiones del Gobierno, inspiradas por el Banco de España en Burgos, iban pronto a ser contestadas por el gobierno de la República a través de
un Decreto fechado en Valencia (lugar donde se había trasladado el Banco de
España de Madrid) el 4 de enero de 1937. En esa disposición se prohibía la tenencia y circulación de billetes estampillados, que se consideraban desvinculados de las reservas metálicas, sancionando a los contraventores con sanciones
del Código Penal que se señalaban al efecto.
Estas dos decisiones, al tiempo que escindían la comunidad monetaria inicialmente existente con la peseta, sancionaban la independencia de dos monedas opuestas, dos pesetas diferentes, y en la supervivencia de una de ellas se
jugaba la peculiar Guerra Civil en el campo monetario.
Como afirma el trabajo de José Ángel Sánchez Asiaín, la declaración de nulidad de los billetes puestos en circulación por la República desde el 18 de
julio dejó muchas secuelas. La más importante es que fue la causa de que, a
la altura del verano de 1937, los billetes legítimos, es decir, los emitidos con
anterioridad al 18 de julio de 1936, fueran ya de circulación muy escasa y de
que, para finales de ese año, prácticamente hubieran desaparecido, convirtiéndose de medio de pago en una mercancía que comerciaba con fuertes primas
desfavorables. Las repetidas noticias difundidas por Radio Nacional y otros
medios respecto de la carencia de validez de los billetes republicanos tuvo una
305
fuerte incidencia en el territorio que seguía controlando la República. Esto se
tradujo en un atesoramiento de la moneda buena, huyendo del llamado dinero
legal emitido por el gobierno republicano, situación que dificultaba, cuando no
impedía, las transacciones, lo que creaba hacia ese dinero un clima de desconfianza generalizado.
A este efecto se sumaría más tarde la tercera de las disposiciones contenidas en el Decreto de 12 de noviembre de 1936, en cuya virtud los saldos de los
depósitos existentes en la banca se reconocerían en sus valores en la fecha del
18 de julio de 1936 y, en cuanto a los incrementos registrados en las cuentas
después del 18 de julio, quedarían a resultas de su depuración posterior.
Debe afirmarse —como subraya Sánchez Asiaín— que los motivos fundamentales por los que la peseta republicana perdería, con intensidad creciente
a medida que transcurría el conflicto, su credibilidad pública y su cotización
internacional se derivaban del crecimiento excesivo del dinero en circulación
y del nivel relativo de precios registrado en las dos zonas monetarias. La devaluación de la peseta republicana se registraría también en los mercados
internacionales. En esa devaluación de la peseta republicana influirían muy
negativamente las consecuencias de lo que el profesor Sánchez Asiaín denomina la proliferación de los signos monetarios periféricos. Esta situación partiría
del hecho de que, junto a la moneda de soberanía española respaldada por el
Estado, en la República convivieron durante períodos más o menos largos, los
sistemas monetarios vasco y catalán. Junto a ellos, la dispersión de fuerzas
en el seno del Estado republicano propició también la creación de otras unidades territoriales que respetaron la distribución administrativa provincial y
regional, pero que se convirtieron en unos verdaderos enclaves autónomos que
llegaron a emitir moneda. Este proceso lo analiza detenidamente en las páginas 131 y siguientes de su trabajo, donde ofrece una catalogación minuciosa
y detallada de estas emisiones de dinero en Cataluña, el País Vasco, Aragón,
Santander y Oviedo.
Una variante importante de esta guerra entre la peseta nacional y la peseta republicana tomaría otro sesgo, en cuyo diseño participaría decisivamente
José Larraz. Se trataba de que en los territorios en los que iba extendiéndose
el poder del gobierno nacional se entregaran o confiscaran todos los billetes
del gobierno republicano posteriores al 18 de julio de 1936. Esos billetes, válidos aún en el territorio republicano, no lo serían en el nacional, lo cual no
impediría una utilización importante de los mismos que fue cuidadosamente
programada por Larraz.
Esa guerra particular de las dos pesetas tuvo como arma la recogida de las
pesetas republicanas emitidas con posterioridad al 18 de julio de 1936 y su
utilización en los mercados de divisas con el propósito de hundir la cotización
de esa peseta. Esta guerra peculiar tomaría más tarde otro destino, igualmente
contrario a los intereses de la República, consistente en la utilización de esas
pesetas republicanas para financiar la llamada quinta columna, que estaba
dirigida en la zona nacional desde el Servicio de Información y Policía Mili-
306
tar en el gobierno de Burgos. Para conocer las características de esta última
utilización, el profesor Sánchez Asiaín ofrece una información adicional que
procede de las Notas elaboradas por el General Ungría, que contienen, como
el lector podrá comprobar, reveladoras afirmaciones sobre la cuantía y el objetivo de esos fondos (Vid., a este respecto, las páginas 144 a 146 del trabajo del
profesor Sánchez Asiaín).
Como antes se ha afirmado, la posición de José Larraz sobre la peseta estuvo orientada por dos actitudes. Nos hemos referido hasta aquí a la primera de
ellas, la guerra monetaria de las dos pesetas (nacional y republicana), y a las
decisiones que Larraz definió para ganar la guerra utilizando, con propósitos
diferentes pero bélicos, las pesetas republicanas emitidas con posterioridad al
18 de julio de 1936 que caían en poder de los ejércitos de Burgos en la marcha
de la guerra.
Existe, sin embargo, un segundo grupo de las decisiones de Larraz sobre la
peseta que discurría por un escenario y propósitos bien diferentes, consistente
en definir el significado y las necesidades de la restauración de la comunidad
dineraria de España al término de la Guerra Civil. Cuantos análisis se han hecho de la obra de Larraz en «la tormenta monetaria del 36» coinciden en evaluar esta contribución como la más importante y que dispone de los trabajos
e informes elaborados al respecto de los muchos realizados en el Servicio de
Estudios del Banco de España en Burgos bajo su dirección.
Esa contribución parte de un documento inicial que, bajo el título «Estudios sobre la restauración de la comunidad dineraria española», se ultimaría
y entregaría por Larraz al gobierno el 25 de enero de 1938. Un informe encargado por Pedro Pan que, como antes se afirmó, desempeñaba el cargo de
subgobernador del Banco de España en Madrid y que había huido al estallar la
Guerra Civil a Burgos, ejerciendo en 1938 las funciones de gobernador. Pedro
Pan había decidido nombrar a Larraz Director del Servicio de Estudios del
Banco de España, encargándole de forma inmediata de la necesaria preparación de un informe que estudiara la restauración de la unidad monetaria de
las dos pesetas vigentes durante la Guerra Civil. Un encargo que se realizaría
en los siguientes términos:
«Elaborar de forma inmediata la preparación de la necesaria restauración de
la unidad monetaria realizando los adecuados estudios de los problemas económicos, financieros y monetarios, teniendo presentes las enseñanzas de otros
países, cuyos institutos nacionales de emisión habrían atravesado por crisis si
no iguales sí parecidas a las nuestras. Todo ello con el fin de tener previstas las
soluciones de acuerdo con las realidades que esos conflictos ofrecen para nuestro país».
El subgobernador pretendía también que el Servicio de Estudios tuviese dispuestos «los materiales necesarios, acopiados los datos y antecedentes
precisos para que el crédito y el cambio, que son la razón de ser de los institutos nacionales de emisión y a la vez pasos fundamentales de la economía
307
y finanzas nacionales, funcionaran desde el primer momento con la posible
normalidad».
Debe reconocerse que ese encargo constituía una demanda anticipada, pero
fundada, y con ella se pretendía resolver un problema complejo y gravísimo
cuyo estudio y solución inexcusables demandaban tiempo por los datos y estudios necesarios que habrían de reunirse y por la definición de una metodología
que no se podía improvisar. A esta conciencia de la importancia de la materia
y la necesidad urgente de iniciar su estudio se referiría el propio director del
Servicio de Estudios, José Larraz, con estas palabras:
«En tanto la Guerra Civil no cese, las dos comunidades dinerarias seguirán
vivas. Además la sucesiva expansión geográfica del gobierno nacional en la zona
ocupada inicialmente por el gobierno republicano, planteaba ya un problema
complejísimo: la refundición de la circulación de la moneda, problema que alcanzaría su máxima envergadura el día de la victoria final».
Tres son los documentos que se refieren al estudio y decisión final para restaurar la comunidad dineraria española: 1.º El estudio inicial, debido a José
Larraz —antes citado—, elaborado en el Servicio de Estudios del Banco de
España en Burgos; 2.° El dictamen de la comisión presidida por el catedrático
Joaquín Garrigues, nombrada por orden del Ministerio de Hacienda en septiembre de 1939, presentado el 11 de noviembre del mismo año, y 3.° La Ley
Reguladora del Desbloqueo de 7 de agosto de 1939 y las disposiciones complementarias sobre el desbloqueo de las operaciones bancarias y extra-bancarias
de octubre de 1938 y abril de 1939, respectivamente.
Sin duda, el documento más importante, por su extensión, por el método
utilizado para su elaboración y por las conclusiones alcanzadas, es el redactado por José Larraz en el Servicio de Estudios del Banco de España en Burgos.
Sus 150 páginas obedecen a un ordenado contenido que se inicia con la descripción de las dos comunidades monetarias surgidas en el país con la Guerra Civil. Se presentan, asimismo, los rasgos que caracterizaron a la marcha
de algunas variables en las dos zonas en que se dividió España. Ese análisis
permite conocer los cambios desiguales registrados en la circulación fiduciaria (muy superior en la zona republicana). Las cifras estimadas de billetes
en circulación reflejan con claridad esta diferencia entre las dos zonas, tanto
en el nivel total alcanzado por la circulación fiduciaria como en el ritmo de
su crecimiento. Larraz atribuía la diferencia de estos comportamientos a tres
hechos: la mayor financiación por el Banco de España a las necesidades del
Tesoro durante la estancia del Banco de España en Valencia, que, a su vez,
había contribuido a la expansión del crédito bancario en las instituciones bancarias privadas en la zona republicana. La conclusión a la que Larraz llegaba
no era otra que esta: «la financiación crediticia de la España republicana fue
muy superior a la de la España nacional». A este descontrol monetario se añadieron las elevaciones salariales producto de los ímpetus revolucionarios junto
a las demandas de un Tesoro voraz que había provocado, en su opinión, que el
poder adquisitivo de la zona republicana se hubiese deteriorado hasta límites
308
extremos. Este crecimiento singular de los precios en la zona republicana había situado en 1938 la inflación en algo más del doble de la que correspondía a
la peseta nacional. Sobre ese crecimiento de los precios no sólo había operado
el aumento en la creación de dinero, sino también la evolución del sistema
económico. La colectivización y la socialización radicales de fábricas y empresas en la zona republicana habían ocasionado un descenso de la productividad
laboral y una brusca caída en la producción agraria e industrial. El diferencial
de inflación también se dejaba sentir sobre la cotización exterior de ambas pesetas, de forma que el Comité de Moneda de Burgos adquiría la libra esterlina
a 42 pesetas en 1937, mientras que el Comité de Valencia lo hacía a 77 pesetas
republicanas.
Este comportamiento diferenciado y crecientemente dispar de las dos pesetas no facilitaba ciertamente la restauración de la comunidad monetaria española, que tendría que adoptar parte de sus decisiones con el valor diferenciado
y cambiante de las pesetas republicana y nacional.
El proceso de restauración de la comunidad dineraria española debía iniciarse, según Larraz, con la aplicación de un criterio de justicia que debía dar
respuesta a las siguientes cuestiones:
«¿La moneda fiduciaria emitida por el Banco de España en la zona republicana, como consecuencia de los créditos concedidos al gobierno de esta zona,
debe, en derecho, ser reconocida por el gobierno vencedor y por el Banco de
España sometido a su jurisdicción? Supuesta la solución que se dé a esta cuestión, ¿qué prescripciones proceden para los saldos de cuenta corriente de la
zona republicana y en general para las obligaciones en dinero?».
La base esencial del pensamiento de Larraz para dar respuestas a las anteriores interrogantes descansaba en la idea de la continuidad del Estado que, por
su propia naturaleza, debía asumir tanto los actos del vencedor como los del
vencido, pues éste también, en sus actos políticos y en sus medidas legislativas,
había intervenido en su calidad de poder público. El corolario que se desprendía
de este examen llevaba a Larraz a una propuesta central consistente en afirmar
que, cualquiera que fuera la solución que se acordara, ésta debía ser equitativa
y basarse en la inalienable función protectora de los poderes públicos. Este
presupuesto exigía que el nuevo Estado reconociese la deuda del vencido. «Esa
doctrina jurídica sobre los actos de la parte beligerante vencida nos lleva— concluía Larraz—, en principio, al reconocimiento de los créditos otorgados a la
misma por el Banco de España en su zona y la contrapartida (billetes, talones
especiales, certificados de plata e incrementos de cuenta corriente)». Este enfoque de Larraz al problema de la refundición monetaria —concluye el profesor
Sánchez Asiaín— fundamentaba, en último término, que ese problema era un
problema de paz, y que el espíritu ofensivo que había informado la guerra de las
dos pesetas debería ser sustituido por medidas justas en lo posible.
La aplicación del criterio de justicia resolvía el primer problema respecto de
la restauración de la comunidad dineraria española, pero quedaba pendiente
el otro aspecto a que antes se ha aludido: la razón de convalidación o conver-
309
sión entre las dos pesetas, que estaban sometidas, como antes se ha expuesto,
a riesgos muy distintos de inflación, lo que obligaba a convertir los derechos y
obligaciones fijados en pesetas republicanas en derechos y obligaciones definidos en pesetas nacionales. Larraz afirmaba que había, frente a este problema,
tres opciones: 1. Reconocimiento total y conversión a la par de los valores de
las dos pesetas; 2. Reconocimiento parcial y conversión por una determinada
escala y, finalmente, y 3. Repudio total de los derechos y obligaciones nacidos
en territorio republicano. De estas tres opciones, la aplicación del principio de
justicia, tal y como lo había formulado Larraz, rechazaba de plano la tercera.
Larraz también se opuso, a pesar de su sencillez, a la primera de las soluciones
por sus graves inconvenientes:
«Un criterio semejante convertiría el nivel de inflación de la economía española unificada en un puro efecto de la voluntad de los gobiernos republicanos,
ciertamente poco escrupulosos en el manejo del dinero, sin que estuviera presente la voluntad del gobierno de la España nacional. Habríamos de pechar
así con una inflación cuantiosísima, sobre todo tan veloz como fuera el canje
entre ambas unidades monetarias. Esta consideración de la rapidez con que
pasaríamos a un nivel de inflación muy apartado del de la España nacional es
importantísima por sus efectos. Sobrevendría pronto la rápida subida de los
precios, la baja del cambio y la pérdida enorme del poder adquisitivo en las
fortunas de renta fija, todo ello en proporción superior a la determinada por
el coeficiente de inflación de la España nacional. Al fundirse las dos zonas de
España en una y los dos mercados en uno, los habitantes de la zona republicana ejercitarían una capacidad de compra relativamente superior a los de la
España nacional».
Una actuación de canje con arreglo a esos principios quebrantaba el principio de justicia, además de ocasionar las consecuencias económicas que se
han expuesto.
Eliminadas las dos posturas extremas, Larraz defendió la intermedia. La regla general que debía aplicarse, en consecuencia, haría que las pesetas republicanas, en cuanto dinero o en cuanto obligaciones en dinero, deberían convertirse en nacionales según la proporción de sus respectivos valores. La última
parte del informe de Larraz se dedicaba a exponer el procedimiento administrativo para llevar a cabo la unificación de las dos comunidades. Recomendaba
tener funcionarios seleccionados y adiestrados, una existencia de billetes suficiente para realizar el canje, moneda fraccionaria en abundancia, impresos,
bandos de información, y criterios claros y uniformes de contabilidad.
El segundo documento que analizaba y dictaminaba el proceso de unificación
monetaria era —como antes se ha indicado— debido a la comisión nombrada
por Larraz al frente del Ministerio de Hacienda, y se concluyó el 11 de noviembre de 1939. Tres son los temas sobre los que dictamina esa comisión.
No puede olvidarse que la legislación de guerra había originado tres hechos
difícilmente reversibles: a) la anulación de billetes puestos en circulación por
las autoridades republicanas después del 18 de julio de 1936; b) el canje a
310
la par por moneda nacional de los billetes que circulaban en zona republicana antes de dicha fecha, y c) el reconocimiento a la par de los saldos de
depósitos existentes en los institutos de crédito el 18 de julio de 1936. Todo
ello había provocado una separación excesivamente radical entre dos clases
de dinero, que, sin embargo, vivieron confundidas en el territorio republicano
y desempeñaron los mismos cometidos. La comisión entendía que «la riqueza
que había quedado transformada en la zona republicana después del 18 de
julio de 1936 no era menos legítima ni había servido a fines distintos que la
existente en la misma zona en esa fecha y que, por razones de evidente equidad, procedía recoger igualmente los signos monetarios que representaba, si
bien corrigiendo su valor nominal en la medida aproximada en que se hallaba
desfigurado a causa de la inflación». Sin embargo, aunque el criterio expuesto
coincidía con el defendido por el propio ministro de Hacienda en su estudio
de 1938, la comisión se veía obligada a admitir que, en lo concerniente a los
billetes republicanos, la situación era irreversible y nada podía hacerse. Los
billetes se habían anulado e ilegalizado. Sin embargo, para el dinero bancario
la política había sido otra, y por eso el dictamen insistió a favor de su reconocimiento, si bien corrigiendo su valor teniendo en cuenta el grado de inflación
registrado. En concreto, la propuesta de la comisión era reconocer como válidos los incrementos de dinero bancario y de crédito registrados en el territorio
republicano, pero no a la par, sino con arreglo a una escala de coeficientes
que reflejasen el grado de desvalorización del dinero de la República frente al
dinero nacional.
Los otros dos temas de preocupación para los miembros de la comisión fueron el relativo a la revisión de pagos y a los posibles efectos inflacionistas del desbloqueo. En cuanto al primer tema, la norma general debía ser la subsistencia
de todos los pagos hechos y, sólo en casos excepcionales y tipificados, acceder a
la revisión. De más interés para las consecuencias económicas era la advertencia que contenía el dictamen acerca de que el desbloqueo de cuentas bancarias
pudiese contribuir a agravar la inflación. Para evitar este peligro, recomendaba
que sólo una cuarta parte de las cantidades desbloqueadas quedase a la libre disposición de sus titulares, liberándose el resto cuando el ministro de Hacienda así
lo acordara. Con estas restricciones no iba a desaparecer el riesgo de inflación,
pero al menos no se complicaba aún más el problema del exceso de recursos
líquidos frente a la producción menguante con unos precios controlados.
Éstas fueron las tres consideraciones que atendió el dictamen de la comisión, sin que, en su trabajo, se dijera nada sobre el problema técnico de los
coeficientes de corrección que deberían aplicarse a los pasivos bancarios de las
instituciones de crédito situados en zona republicana.
Considerado ese problema de estimar los índices aplicables para convertir
los valores monetarios de la zona republicana en los valores correspondientes
de la zona nacional, Larraz encargó una serie de estudios a diversos especialistas, habiendo sido publicados los del estadístico Antonio de Miguel y el
secretario del Consejo de Economía Nacional, Higinio Pares Eguilaz. Ambos
311
autores emplearon los mismos procedimientos, con resultados parecidos, que
servirían de base para la fijación definitiva de los porcentajes de conversión de
los coeficientes del desbloqueo.
Estos valores oficiales se publicaron en un nuevo documento público del
Servicio de Estudios, aparecido en noviembre de 1939. El documento, calificado como Cálculo de coeficientes de desbloqueo, pretendía contar con el criterio
que la banca aplicaba para llegar a un sistema monetario unificado para todo
el territorio nacional.
La Ley de Desbloqueo de 7 de diciembre de 1939 comenzaba por aceptar la
norma de 18 de julio de 1936, que había dispuesto —como se ha afirmado—
que las emisiones de dinero republicano posteriores a esa fecha padecerían
la sanción de la nulidad definitiva. A esta sanción se agregó la pérdida de los
saldos de los titulares de cuentas que hubiesen sido proveedores del gobierno
o del ejército republicano, lo que entonces se llamó saldos improtegibles. En
cuanto al resto del proceso de desbloqueo, se partiría de un hecho que el profesor Sánchez Asiaín califica como irrefutable:
«La peseta republicana había perdido poder de compra en forma harto brusca
durante el segundo trimestre del 36 y sobre todo en 1937, en el que quedaría reducida a la cuarta parte de su valor económico en 1936. Por otra parte, en 1938
su descenso había llegado a reducirse a unos límites tan estrechos que acusaban
la inminente desaparición del Estado republicano al que servía de exponente
monetario. Finalmente, en el primer trimestre de 1939 su poder adquisitivo fue
prácticamente nulo, y esto no por deformación de los cálculos para obtener mediante ellos la confirmación de una idea apriorística, sino por una exigencia
imperiosa de la propia realidad».
Respecto de los saldos bancarios, la fórmula empleada consistió en aplicarles los mismos coeficientes de corrección, según la valoración de las dos pesetas en cada momento. La Ley establecía las paridades de conversión de una
moneda en otra partiendo de la inmovilización o bloqueo de los incrementos
producidos en los saldos deudores y acreedores bancarios con posterioridad
al 18 de julio de 1936, a los que se aplicaban unos determinados coeficientes
de reducción en función de la depreciación sufrida por la moneda en la zona
republicana en cada período. De esta manera, a los aumentos de saldos registrados, por ejemplo, entre el 19 de julio y el 31 de octubre de 1936 se los valoraba en un 90%. A los correspondientes a los cuatro meses siguientes, en un
80%, y así sucesivamente hasta llegar a una valoración de sólo el 10 por 100 de
los incrementos de saldos del segundo semestre de 1938 y del 5 por 100 de los
registrados en los tres últimos meses de guerra.
Por otra parte, el desbloqueo de las operaciones bancarias activas, créditos
y descuento de efectos de las operaciones interbancarias, y de las obligaciones extra-bancarias de pagos en metálico se llevó a cabo utilizando criterios
y coeficientes semejantes de reducción. Por otro lado, cada entidad bancaria
quedó obligada a equilibrar su balance unificado después de las conversiones
necesarias, revirtiendo al Banco de España la diferencia.
312
La evaluación de la Ley Reguladora del Desbloqueo por los economistas
que la han realizado es, en general, positiva. Como ha afirmado Joan Sardá,
«la Ley del Desbloqueo de 1939, técnicamente compleja, dada la naturaleza
del problema, logró, ciertamente, el objetivo requerido: restablecer la comunidad monetaria de todo el país y anular los efectos inflacionistas que
pudieran derivarse de aquella disposición». Fue este segundo objetivo de la
Ley del Desbloqueo el que más preocupó a José Larraz, que había advertido
desde el principio que el ritmo al que estaba creciendo la oferta monetaria
en zona republicana era desconocido, y ello constituiría un peligro cierto al
llegar la hora de la paz.
A este objetivo de frenar los peligros de la inflación obedecieron las correcciones que se introdujeron en el principio de justicia general que Larraz pensaba que debería aplicarse. Los efectos de las disposiciones del desbloqueo
supusieron una anulación de dinero legal de 13.251 millones de pesetas (que
importó la suma de los billetes republicanos en circulación y de los certificados
de plata) y un total de 10.536 millones de pesetas procedentes de la anulación
del dinero bancario. Esos dos conceptos suman un total de 25.536 millones de
pesetas, cantidad que supuso un freno no despreciable para el crecimiento del
dinero y sus efectos sobre el nivel correspondiente de los precios.
Las críticas que ha recibido la operación de desbloqueo residen en sus consecuencias sobre el principio de justicia, en el que Larraz colocaba un acento prioritario de preocupación. En efecto, como afirma el profesor Sánchez
Asiaín, Larraz pensaba —y así lo manifestó— que existían dos aproximaciones
a la cuestión de la unificación monetaria y la Ley del Desbloqueo. Por una parte, la aproximación al problema desde los fundamentos jurídicos, morales y
éticos de la unificación de la moneda; fundamentos que llevaban a los técnicos
del Banco de España a admitir la peseta republicana y su carácter legítimo en
una economía de guerra, como había propuesto Larraz. Ese criterio obligaba
a afirmar el reconocimiento de todo el dinero depositado en establecimientos
bancarios de crédito, aunque fuera aplicando baremos, al computar los procesos de inflación, distintos en la zona nacional y en la republicana. Por otra
parte, estaban vigentes las disposiciones que habían legislado la nulidad de
las emisiones de billetes por el gobierno republicano posteriores al 18 de julio
de 1936. Era imposible que el problema del desbloqueo llevara a revisar esta
legislación. En consecuencia, se impuso un criterio político al cómputo del
desbloqueo, a cuyo contenido —según expone el profesor Sánchez Asiaín— se
ha referido anteriormente este trabajo.
Quizá los extremos en los que la aplicación de los criterios del desbloqueo
es más discutible residan en las injusticias que se siguieron de la aplicación
de la Ley, derivadas tanto de su propia mecánica como de la arbitrariedad y
discrecionalidad de que disponían las diversas instituciones bancarias que administraron el proceso y que, en la práctica, tomaron decisiones muy dispares
en la defensa de los intereses de su clientela. Objeción sobre cuya importancia
insiste el trabajo del profesor Sánchez Asiaín.
313
Por otra parte, un tratamiento injusto fue el recibido por el dinero legal
republicano, al admitirse finalmente la nulidad de los billetes emitidos con
posterioridad al 18 de julio de 1936, con lo que no recibiría el mismo tratamiento que el dinero bancario.
Tras este detallado estudio del proceso de unificación monetaria, el trabajo
del profesor Sánchez Asiaín se cierra con cinco breves notas referidas al abandono del patrón oro, al cierre del balance del Banco de España de 1942, a la
reforma institucional de la ordenación monetaria, al proceso de normalización
del sistema financiero y al coste de la guerra. Notas que el lector encontrará en
las páginas 150 a 154 del Volumen XI de Papeles y Memorías.
Queda fuera del análisis del profesor Sánchez Asiaín el proceso de liquidación del coste monetario de la Hacienda nacional, que obligó a Larraz a plantear y resolver la regularización de la deuda pública, a practicar la operación
de su conversión, cuya oportunidad destacan cuantos la han analizado, y sus
efectos positivos en la presión de la cantidad de dinero sobre la economía española, que Larraz trató de reducir.
Todas estas actuaciones en la política de deuda pública deberían haber recibido el refuerzo de una política presupuestaria rigurosa que ayudara a la
lucha contra la inflación, y que Larraz intentó con la elaboración de los presupuestos de los años 1940 y 1941. Este saneamiento de la economía española
era el precedente de la aplicación de una nueva política fiscal que no obtuvo la
aprobación del Jefe del Estado, y éste sería —como muestran las Memorias de
Larraz— el determinante de su dimisión como ministro de Hacienda, producida el 20 de mayo de 1941.
Esta etapa final de Larraz al frente del Ministerio de Hacienda es el tema en
el que hoy trabaja el profesor Sánchez Asiaín, y que dará su argumento a un
próximo artículo que Papeles y Memorias de la Real Academia confía en ofrecer
a sus lectores.
4. UN HOMENAJE A LAUREANO FIGUEROLA Y BALLESTER (1816-1903)
La habitual sección de Memorias está integrada en el Volumen XI de Papeles
y Memorias por el conjunto de textos que la Real Academia logró reunir para
tributar un sentido homenaje al que fuera presidente de nuestra Corporación y
el ministro de Hacienda que introduciría la peseta como unidad monetaria en
la economía española. Estos trabajos obedecieron a la participación de la Real
Academia de Ciencias Morales y Políticas en el ciclo de actos de homenaje al
ilustre economista, intelectual y político de Calaf con ocasión de la desaparición de la peseta. Atendiendo la petición del alcalde de Calaf, José Casulleras
Closa, presidente de la Comisión de Homenaje a Laureano Figuerola, la Real
Academia se incorporó al proyecto de testimoniar el homenaje debido al que
fuera un miembro apreciado en nuestra Corporación.
314
El alcalde de Calaf, con muchos de sus vecinos acudió a estos actos organizados por la Academia, de los que hemos querido dejar testimonio en la
sección de Memorias.
En esas páginas, el lector encontrará, en primer lugar, una introducción al
homenaje, trabajo preparado por el profesor Juan Velarde, en el que se repasan los hitos principales de la vida de Figuerola.
A ese texto se añade el expediente personal de Laureano Figuerola que ha
quedado en el archivo de nuestra Academia, y que ha confeccionado nuestro
Bibliotecario, Pablo Ramírez. El lector encontrará, a continuación, el texto de
la necrología de Figuerola realizada en la Real Academia por Gumersindo de
Azcárate Menéndez, destacado académico de nuestra Corporación.
La sección de Memorias incorpora seguidamente los textos de los discursos pronunciados en el Salón de Actos de la Real Academia de Ciencias
Morales y Políticas, con los cuales nuestros académicos participaron activamente en el ciclo de homenaje a nuestro compañero y antiguo presidente.
Estos discursos son tres:
• «Figuerola o un radical en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas» es el título con el que el profesor Juan Velarde presenta la Academia
de entonces y los acontecimientos que estuvieron presentes en la etapa
de su fundación, así como la referencia a los principales intérpretes que
dieron vida a la Academia en aquellos años de la presidencia activa de
Figuerola.
• El profesor Fabián Estapé se ocupa del interesante tema de la evolución
de Laureano Figuerola desde su residencia en Barcelona a su estancia
posterior en Madrid, y destaca, con la amenidad y acierto habituales del
autor, su postura en la regulación del comercio exterior de España y el
papel fundamental de las importaciones para el desarrollo de la economía española, así como la crítica de Figuerola a la opinión de que los
aranceles tenían que ser un manto protector y eterno. Una idea opuesta
a las que Figuerola sustentaba, y que le llevó a la redacción de la célebre
Base quinta de su Arancel, informada por un proteccionismo dinámico y
por la obligación de ir adecuando las estructuras productivas a los datos
de importancia internacional. La discusión de estas ideas en Barcelona y
Madrid conceden especial interés a esta intervención de Fabián Estapé.
• Las colaboraciones del homenaje a Figuerola se cierran con el trabajo
que estudia su pensamiento como moralista y reformador, un trabajo del
que es autor Antón Costas Comesaña, catedrático de Política Económica
de la Universidad de Barcelona, invitado especialmente por la Real Academia para que participara en este acto.
El trabajo de Antón Costas presenta un retrato lleno de interés de Laureano
Figuerola, en el que destacan los testimonios que han dejado de su vida y de
su obra los que se han acercado a ella con rigor. Un perfil en el que todos le
dibujan como una persona íntegra, con carácter enérgico y voluntad de hierro.
315
Un moralista y reformador inolvidable. Se aborda, asimismo, en este trabajo
su ida a Madrid y las encontradas posiciones ante esta presencia en la capital,
que tantas críticas suscitaría en Barcelona. En la última parte de su trabajo,
el profesor Costas Comesaña se refiere a lo que Gumersindo de Azcárate ha
destacado como rasgo decisivo de su personalidad: «vivió y murió creyendo
que la libertad debe ser la única señora del mundo y de la vida». Su defensa
radical del liberalismo individualista se apoyaba en la idea de que los derechos
individuales tienen sustantividad propia y son deseables por sí mismos, independientemente de sus efectos. Esta defensa del contenido sustantivo de la
libertad dio una imagen a Figuerola de doctrinario y de utópico. Sin embargo,
su defensa de la libertad estaba apoyada, también, en una visión instrumental
que veía la libertad como un medio para fomentar el progreso material de la
sociedad y la mejora de las condiciones de vida de los individuos.
El trabajo del profesor Costas concluye con estas palabras:
«Creo que estas tres pinceladas sobre otros tantos aspectos de la personalidad, vida y pensamiento de Laureano Figuerola pueden contribuir a perfilar
una imagen más fiel de un hombre que encarnó como ningún otro una aproximación liberal a los problemas de la España del siglo XIX y que contribuyó, en
gran medida, a hacerla caminar por la senda de la modernización industrial,
económica, social y política. El centenario de su muerte, que se celebra en el
año 2003, es una buena oportunidad para continuar esta labor de recuperación
de su memoria».
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Enrique Fuentes Quintana
y la Asociación Española
de Contabilidad
y Administración de Empresas
La colaboración de Enrique Fuentes Quintana con la Asocia-
ción se puso de manifiesto en multitud de oportunidades,
siendo su participación en distintos Congresos y Encuentros
AECA una constante durante muchos años. En estas pági-
nas se recogen algunos de estos momentos, en los que el
querido profesor compartió con la Asociación sus conoci-
mientos e investigaciones en materia económica.
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IV Encuentro AECA en Canarias
La Palma, 9 al 11 de octubre de 1990
Discurso
de Clausura
José Barea, presidente de AECA,
hace entrega a Enrique Fuentes
de la medalla conmemorativa
y la publicación del 10º Aniversario
de la Asociación
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V Encuentro AECA en Canarias
Fuerteventura, 8 al 11 de octubre de 1992
Conferencia
inaugural
De izquierda a derecha:
José Barea, Jerónimo Saavedra
(presidente del Gobierno Canario)
y Enrique Fuentes
VI Encuentro AECA en Canarias
Sur de Tenerife, 8 al 11 de octubre de 1994
Conferencia inaugural
En las últimas páginas de este encarte se reproduce
el artículo publicado en la Revista AECA del Encuentro
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IX Congreso AECA
La Unión Europea, un reto para las empresas
y profesionales españoles
Salamanca, 25 al 27 de septiembre de 1997
Mesa presidencial del
Simposio III: El euro, una
zona de estabilidad, presidida
por Enrique Fuentes.
De izquierda a derecha:
José Barea, Juan Velarde,
Enrique Fuentes
y José Luis Feito
Conferencia
de Clausura:
España ante la
Unión Europea
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XI Congreso AECA
Empresa, euro y nueva economía
Madrid, 26 al 28 de septiembre de 2001
Intervención de
Enrique Fuentes, presidente
de la Real Academia
de Ciencias Morales y Políticas
en el Simposio Contabilidad
Nacional y Sector Público
Clausura del Congreso,
presidida por el Alcalde de
Madrid, José María Álvarez
del Manzano
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Enrique Fuentes Quintana, Socio de Honor de AECA
Madrid, 21 de febrero de 2002
Intervención de Enrique
Fuentes Quintana
Socios de Honor
de AECA
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