Sistema de Alta Dirección Pública Mauricio Eduardo Rodríguez

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Sistema de Alta Dirección Pública
Mauricio Eduardo Rodríguez Ramírez
El Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), es un sistema desarrollado para entregar
mayor profesionalización de los niveles gerenciales de la administración Pública.
Los principios básicos que rigen el funcionamiento de un buen sistema de administración
pública y del Estado, los que determinan su nivel de legitimidad social, son:
– Neutralidad política y capacidad de gestión (Delivery), entendida como un sistema
profesional, donde el clientelismo político, de los actores y grupos políticos, no tiene cabida,
puesto que el principio es el profesionalismo y la “meritocracia” de quienes participan en los
concursos para obtener el cargo directivo.
– Receptividad del servicio civil a las prioridades políticas de los gobiernos de turno y
capacidad de implementar los cambios de políticas públicas correspondientes a su
mandato democrático (Responsiveness). El objetivo que se pretende conseguir es poder
entregar y ejecutar las políticas públicas de una perspectiva profesional, independiente de los
conglomerados políticos que se encuentren gobernando en un período determinado.
La construcción de un sistema de servicio civil de carrera moderno es un prerrequisito básico
para asegurar gobernabilidad democrática y desarrollo humano. El servicio civil sólo tiene
sentido si se inscribe en una agenda de buen gobierno que haga genuina la reconstrucción
de un Estado democrático y republicano, es decir, que contribuya a la mejor y más efectiva
gobernabilidad de nuestras sociedades. (Salinas –Rosales)
El sistema de alta dirección pública, se inserta en el Servicio Civil, el cual es parte de la
totalidad de la administración pública.
Administración Pública
La administración pública es la actividad concreta y práctica que realiza el Estado para poder
cumplir con su finalidad. Para ello, la institucionalidad administrativa ha debido crear los
órganos necesarios para atender los intereses del Estado. En este sentido, y para su buen
funcionamiento, ha debido organizarse de forma tal de cumplir con su cometido. La forma
tradicional ha sido la burocrática.
En teoría de la organización, uno de los enfoques clásicos es la escuela estructuralista,
weberiana o burocrática. Su referente ideológico es Max Weber, quien definió un modelo de
organización en el cual se relacionan estructuras y procesos organizativos, que hoy sirve
como marco teórico.
Este modelo burocrático, que ya venía dándose en la administración prusiana allá por el siglo
XVIII, parecía la panacea y debido a su aceptación apostaba a quedarse por mucho tiempo
en las organizaciones públicas.
Weber planteaba la burocracia como una “Organización regulada por normas que establecen
un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios” (Weber)
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En el modelo burocrático weberiano, los cargos son altamente especializados y tienen su
remuneración acorde a las funciones que desarrolla cada funcionario. Los individuos que los
desempeñan tienen competencias elevadas. Cada cargo tiene muy pocas funciones
especializadas y ellas son congruentes y homogéneas. En el modelo sala, los cargos son
semi-especializados y las competencias de los funcionarios son insatisfactorias. Al no existir
un adecuado nivel de especialización, la productividad general es sumamente baja. El
aparato estatal se usa para pagar favores políticos, los funcionarios pretenden trabajar y a
cambio de estos ejercicios irrelevantes, el Estado pretende pagar, pero en el hecho, los
salarios de la inmensa mayoría de los funcionarios, son salarios miserables. El funcionario
público, a fin de sobrevivir, debe por fuerza corromperse. Por lo tanto, la administración
pública es corrupta e ineficiente.
Elementos de legitimación del Sistema de Alta Dirección Pública:
El proceso conocido como Nueva Gerencia Pública (New Public Management), partió del
consenso de que las instituciones gubernamentales eran ineficientes, que la burocracia había
crecido de forma excesiva en el período post-keynesiano y que por tanto se requería mejorar
el desempeño, la transparencia y la responsabilidad del gobierno. El aparato estatal se
encontraba ampliamente deslegitimado frente a la ciudadanía.(Osborne-Gaebler)
El transformar las burocracias públicas en gobiernos más productivos y eficientes, responde
a dos grandes fenómenos:
•
Escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del estado. Para administrara la
sociedad y satisfacer las necesidades sociales
•
Crisis de gobernabilidad: debido a fenómenos como la globalización, procesos
productivos, de consumo, cambios tecnológicos, etc.
En la misma línea, un sistema de alta dirección pública pretende demostrar que, en primer
lugar, un Estado es capaz de modernizarse, entregando respuestas más efectivas a las
demandas sociales, ya que cambia el paradigma fundamental, desde una visión más cercana
a los viejos hábitos propios del ethos político, como es el nepotismo, clientelismo y el cuoteo
en puestos públicos —spoil system—, hacia la apertura de espacios para el profesionalismo,
conocimientos y competencias necesarias para los cargos de jefaturas, convocados
mediante concursos públicos basados en el mérito y la idoneidad de los participantes.
Los tipos de organizaciones burocráticas ideales tienden a que el control sea piramidal, en la
cumbre de la pirámide aumenta el poder, lo cual es totalmente contrario a la lógica
democrática, que concentra el poder en la base, aunque sea controlado por la cumbre
mediante diversos mecanismos. Uno de ellos son los partidos políticos que están
burocratizados, lo que lleva a pensar en un detrimento del ideal democrático.
El análisis de Robert Michels, un discípulo de Weber, ante la contraposición de la burocracia
y de la lógica democrática, lo llevo hacia “la ley de hierro de la oligarquía”, una conclusión
pesimista sobre las posibilidades de las organizaciones políticas modernas, puesto que en su
mayoría siempre una elite política es quien gobierna y coloca a los suyos en los puestos de
jefaturas.
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Sistema de Alta Dirección Pública en Chile:
Sistema de Alta Dirección Pública
Los primeros esbozos de un Sistema de Alta Dirección Pública comenzaron durante el
Gobierno de Eduardo Frei a través de de la creación del Interministerial de Modernización de
la Gestión Pública, pero no fue hasta el 2003 en medio de una crisis político – institucional
donde salieron a la opinión pública hechos de corrupción (caso MOP – GATE) cuando se
decidió generar un sistema que ayude a reducir la discrecionalidad de la autoridad en la
provisión de cargos directivos donde Chile contaba aproximadamente con 250 directivos
públicos de exclusiva confianza por cada millón de habitantes, cifra exagerada si se compara
con 30 en Estados Unidos o el 1.3 en Inglaterra.
En el documento “Acuerdos Político-Legislativos para la Modernización del Estado, la
Transparencia y la Promoción del Crecimiento” de Enero de 2003, una de las iniciativas fue la
Alta Dirección Pública, integrándose en la Ley 19.882 referida al Nuevo Trato Laboral.
Descripción del Sistema
El proceso de selección a través del Sistema de Alta Dirección Pública se aplica a 974
cargos, pertenecientes a 105 servicios públicos adscritos al SADP y otros 28 organismos
públicos que seleccionan algunos de sus cargos directivos a través del SADP. De los cargos
adscritos al SADP, 163 cargos son de Primer Nivel Jerárquico, fundamentalmente jefes de
servicio; y 780 son de Segundo Nivel Jerárquico. La incorporación de un cargo al Sistema no
representa su concurso automático, sino hasta que se produzca la vacancia por renuncia o
despido.
A pesar de que estos cargos son concursables, estos son de confianza del Presidente de la
República, por lo que puede pedirles la renuncia por mal desempeño, no acatar las políticas
públicas que el gobierno de turno determine o por pérdida de confianza.
Por otro lado, son puestos de dedicación exclusiva, durando tres años con la opción de ser
renovados hasta dos veces por el mismo período. Además poseen una indemnización que
puede corresponder por renuncia o por no renovación al fin del período.
El sistema establece la existencia de un Consejo de Alta Dirección Pública, organismo
integrado por 5 consejeros -cuatro de ellos nombrados con participación del Senado que
representan a los diversos sectores políticos. Su función es garantizar el debido
Elementos característicos
Misión Institucional: Posicionar la gestión estratégica de los recursos humanos como un eje
central de un Estado moderno al servicio de los ciudadanos, realizando las acciones
necesarias para el funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública y asesorando a los
servicios públicos en el desarrollo de políticas de Gestión de Personas.
Visión de la Institución: Construir un Estado de personas al servicio de las personas
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Valores Institucionales: Son aquellos valores donde se fundamenta la creación y la gestión
del sistema de alta dirección pública.
•
Excelencia en el servicio, preocupados por satisfacer las necesidades de los
usuarios basados en la eficiencia de nuestros Procesos y la calidad profesional de
cada uno de quienes conforman el servicio.
•
Transparencia en cada una de las acciones desarrolladas, entregando información
oportuna a los usuarios externos e internos.
•
Colaboración; Confianza y Respeto en las relaciones Internas y con los usuarios del
servicio público.
•
Compromiso con el proyecto del Servicio y con la función pública.
El desafío de un Servicio Civil durable es asegurar el cruce entre la función gubernamental y
la función administrativa. Es decir, generar una simbiosis entre las dos grandes funciones
que debe cumplir cualquier gerente público: por un lado la Función de Gestión Técnica
administrativa, es decir, poseer los conocimientos técnicos relacionada al POSDCORB
(Planificación-Organización-Staff-Dirección-Control-Presupuesto), con lo cual puede llevar a
cabo la entrega de bienes y servicios en cualquier institución pública donde realice sus
funciones. La otra función es la Función Política, donde cada gerente o directivo público debe
poseer la visión y sensibilidad para observar las nuevas demandas de la sociedad, así como
los cambios valóricos que las sociedades van desarrollando, de acuerdo a sus propios
procesos de modernización en lo político.
Los profesionales que van a estar a la cabeza de los servicios públicos deben ser un
estratega en dos aspectos: en lo técnico y en lo político, pues queda la mitad de la carrera
afuera si el administrador sólo se desenvuelve en el ambiente técnico. Si el trabajo
politológico se deja de lado, los proyectos no son aprobados ni ejecutados. Ejemplo: en la
política de empresas privadas, los proyectos se deciden y se implementan rápidamente; en
cambio, la política para el sector público no es igual. Las cosas se consiguen sólo cuando los
administradores tienen capacidades politológicas y logran establecer acuerdos políticos entre
los distintos actores, con un lobby apropiado, y así conseguir la implementación de las
políticas públicas que pretende desarrollar.
Entre ambas funciones y habilidades que deben poseer los profesionales, se debe observar
un equilibrio. Las habilidades políticas aportan valores e intereses amplios y difusos, pero
que trascienden la sociedad, mientras las funciones técnicas, entregan intereses y objetivos
concretos que se pretenden alcanzar.
La nueva gestión gerencial pública puede significar la desaparición de la contraposición
weberiana. SE trata de la convergencia entre la politización de los burócratas y la
burocratización de los políticos. Circulación vertical (ascenso a la política) y horizontal
(políticos como cargos de confianza administrativa
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La Meritocracia y concursabilidad de lo público
El principio fundador del sistema es dotar al Estado de los mejores profesionales que desean
ser parte del servicio público cuyas funciones no se limitaran exclusivamente a las
designaciones del gobierno de turno, sino que se basaran en la continuidad de políticas
públicas con perspectivas de largo plazo.
Uno de los aspectos relevantes de este escenario se refiere a la implementación del Sistema
de Concursabilidad, entre cuyos objetivos se destaca la valoración del mérito e idoneidad
como principales factores de desarrollo de la carrera, constituyendo una herramienta técnica
y homogénea para evaluar el ingreso, la promoción y el acceso a los cargos de tercer nivel
directivo. Al mismo tiempo, se crean los Comités de Selección, como instancia de diseño e
implementación de los concursos en cada servicio.
Si todo es concursable, el gobierno pierde las facultades mandatadas por la ciudadanía. Si
nada es concursable, el gobierno pierde las herramientas para hacer su gestión eficiente. La
concursabilidad no es el antídoto a la política: en un Estado moderno el criterio político se
integra y convive con una administración profesional. En definitiva, se trata de los límites
entre la administración técnica y la consistencia política con el gobierno de turno.
En ninguna democracia todos los cargos deben ser concursables. Para ocupar muchos de
ellos existen elecciones democráticas y las correspondientes confianzas políticas en los
equipos gubernamentales. Por tal motivo deben existir puestos de exclusiva confianza de
quien ocupa la función ejecutiva en un Estado. El problema es, simplemente, que el número
de puestos de confianza es, muchas veces demasiado alto para la administración del Estado,
por consiguiente no existe un trabajo de políticas públicas de estado, sino que sólo se
traduce a políticas de gobierno.
Variables a observar:
Debido a la importancia crucial de la relación entre modernización por un lado y el desarrollo
de organizaciones políticas sólidas por otro, es necesario definir con precisión el proceso de
desarrollo político. Este se puede definir como el proceso de institucionalización de
organizaciones políticas que constituyen y conforman el sistema político de una sociedad
dada. Es entonces como el concepto así definido, libera el desarrollo político de la
modernización. Estos conceptos, separados, pueden ser utilizados para analizar sistemas
políticos de cualquier tipo y no solamente los sistemas modernos y desarrollados. Los
conceptos en referencia pueden ser definidos operacionalmente y de un modo más o menos
preciso, de modo de que ellos puedan ser susceptibles de mediciones relativamente exactas.
El desarrollo político, como concepto, no sugiere un movimiento teleológico, es decir, en una
sola dirección o sea, un movimiento de lo premoderno a lo moderno o de lo malo, a lo bueno.
Por el contrario, el desarrollo político así como las instituciones políticas pueden moverse
hacia atrás, decaer y disolverse o sea, retroceder a lo premoderno. Por supuesto también
ellas pueden crecer, madurar y llegar a niveles superiores de eficiencia política.
La capacidad y competencia de los gerentes públicos para lograr transformar organizaciones
en instituciones (Institution Building). Las instituciones son aquellas estructuras que tienen
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patrones de conductas estables, valoradas y recurrentes. En otras palabras, estas conductas
se internalizan y se repiten con éxito por largos períodos de tiempo. Las instituciones así,
logran crear procedimientos, prácticas, costumbres y conductas eficientes y predecibles.
Cuando la organización logra crear una cultura organizacional productiva, ella se transforma
en una institución. Cuando la mayoría o todas las organizaciones que conforman el sistema
político se han transformado efectivamente en instituciones o sea, las instituciones
verdaderamente funcionan, el sistema político en su totalidad ha obtenido lo que se
denomina Gobernabilidad. En otras palabras, han alcanzado el status de un sistema político
desarrollado. Las órdenes dadas por las autoridades políticas efectivamente se ejecutan con
eficiencia y productividad.
La adaptabilidad es la capacidad de la organización para ajustarse e integrarse con los
constantes cambios del ambiente que la rodean. Es así como organizaciones, que han
sufrido muchos desafíos de su ambiente a lo largo del tiempo y han sobrevivido con éxito,
tienen un mayor grado de institucionalización que organizaciones más nuevas. Un elemento
importante de esta adaptabilidad es la rotación de liderazgos. La organización cambia sus
líderes en forma pacífica y ellas siguen funcionando normalmente. Otro aspecto de la
adaptabilidad es que la organización ha sido capaz de sobrepasar su función original y se ha
transformado en una organización multifuncional; es algo así como la organización adquiere
vida propia en sus constantes esfuerzos para adaptarse a su ambiente.
Algunas variables a observar para desarrollar una comparación entre los estilos de Sistema
de Alta Dirección Pública son:
•
Momento histórico de creación del SADP. Es importante conocer el contexto
político - social que dio origen a la estructura del SADP, puesto que entrega indicios
de lo que el Estado busca, a través de los actores políticos, para desarrollar la
relación estado-sociedad.
•
Objetivos que persigue el SADP. Son los fines que pretende lograr el SADP, como
elemento que forma parte de la administración pública. Son los resultados, los
servicios que entrega el sistema hacia la sociedad al momento de llevar a cabo las
funciones que debe efectuar, en el marco de su accionar.
•
Constitución: Marco normativo y marco organizacional. La organización del
sistema se puede dividir en dos grandes áreas: el marco normativo, entendido como
el sustento legal que posee el sistema para poder ejercer las acciones y funciones
necesarias para entregar el servicio por el cual fue creado. La organización propia
del sistema, o servicio público, tiene relación a la departamentalización y gestión de
los recursos que posee el servicio para ejecutar su planificación y alcanzar las metas
y objetivos diseñados.
El Consejo es un ente autónomo y plural, integrado por cinco miembros, cuatro
consejeros —designados por el Presidente de la República, con acuerdo de los 4/7 de
los senadores en ejercicio, por pares y alternadamente cada tres años— y el Director
del Servicio Civil.
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Su misión es garantizar la vigencia de los principios de transparencia, no
discriminación y mérito en los procesos de selección y la conformación de nóminas de
candidatos, definir los perfiles y aprobar las ternas, en el caso de concursos de primer
nivel.
•
Legalidad que rige el SADP. La Ley 19.882, conocida como ley del nuevo trato,
introdujo un sistema de alta dirección pública, en el cual se selecciona bajo criterios
estrictos basados en el mérito de los candidatos. Si bien es un gran avance, solo es
aplicado para la selección de directores de servicio, jefaturas de segundo y tercer
nivel jerárquico. Otro punto positivo de esta ley, es que traspasó una serie de cargos
que eran de designación de la autoridad, al sistema de alta dirección pública,
disminuyendo con ello los cargos políticos.
•
Control del Sistema. Para evitar caer en corrupción, todo sistema debe tener un
control, tanto de los uso de recursos así como de las funciones y protocolos que
desarrolla para entregar los servicios a los usuarios o clientes que este posee.
La Dirección Nacional del Servicio Civil es el servicio público encargado de conducir,
impulsar y coordinar las políticas públicas de promoción de la gestión estratégica de
los RR.HH. del Estado. Su Director es funcionario de exclusiva confianza del
Presidente de la República y preside el Consejo, por tal motivo, se presenta una
incongruencia o contrasentido, ya que este cargo no es concursable.
La autoridad gubernamental participa en la determinación del perfil de selección y de
la renta asociada, en el nombramiento de uno de los nominados o en el rechazo de la
nómina —el número de veces que estime necesario— y en la remoción de los Altos
Directivos Públicos nombrados a través del Sistema, quienes tienen la calidad de
funcionarios de su exclusiva confianza.
El diseño mixto del sistema aspira a establecer un balance entre la selección sobre la base
de idoneidad y mérito, y la gobernabilidad democrática. Es así como el Consejo, o un Comité
integrado por representantes del SADP y del servicio o ministerio del que depende el puesto
que se busca llenar —según corresponda al primer o segundo nivel jerárquico—, selecciona
por concurso público a los postulantes que mejor se avienen con el perfil de selección. Las
ternas, cuaternas o quinas así formadas son propuestas a la autoridad encargada del
nombramiento —Presidente o jefe de servicio, según corresponda—, la que puede elegir
discrecionalmente entre los nominados e incluso desestimarlos y solicitar el inicio de un
nuevo concurso.
Reclutamiento y Selección del Recurso Humano.
El reclutamiento se inicia como consecuencia de la vacancia en un cargo directivo. El
ministro del ramo solicita el respectivo proceso de selección y propone el perfil, que debe ser
aprobado por el Consejo. Este último propone el porcentaje de la Asignación de Alta
Dirección Pública al ministro de Hacienda, se define la empresa consultora que participará
del proceso de selección y se inicia la búsqueda a través de una convocatoria pública. La
empresa de selección evalúa a los postulantes que cumplen con los requisitos legales,
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filtrando sobre la base de antecedentes curriculares, entrevistas psicológicas y gerenciales,
para entregar finalmente un listado depurado de candidatos.
Después, el Consejo o el Comité de Selección entrevista a los preseleccionados y conforma
la nómina que se entrega a la autoridad encargada del nombramiento.
Logros del Sistema.
Según Francisco Longo, algunos de los logros obtenidos por el sistema son los siguientes:
•
Se ha conseguido un consenso político transversal sin debilitar las garantías
meritocráticas.
•
El sistema ha alcanzado un apreciable grado de institucionalización en sus rasgos
básicos.
•
Se dispone de un procedimiento fiable de acceso basado en el mérito.
•
Se utilizan políticas avanzadas de recursos humanos en la gestión del reclutamiento
y la selección.
Se entiende que mejorando y transparentando los mecanismos de elección del recurso
humano al interior de la administración pública, especialmente en los primeros niveles
jerárquicos, se pretende entregar una señal hacia la sociedad que se ha ido avanzando en
temas de modernización de la gestión pública, lo que trae aparejado una mayor credibilidad
hacia el sistema por parte de la sociedad civil. La legitimidad del sistema público se fortalece
cuando se institucionalizan procesos que van de la mano con un cambio en la cultura de la
sociedad.
Lo que debe medir el acierto de la acción de gobierno, no depende de que haya una mayor o
menor presencia pública en la gobernación general de la sociedad, sino de su capacidad
para satisfacer e impulsar determinados fines colectivos. Lo decisivo es la existencia de un
ámbito institucional permanente que vele por la defensa de los intereses generales y
establezca las reglas y actuaciones fundamentales a estos efectos.
CONCLUSIONES
•
Se debe generar la conciencia que para aquellos servicios en que se opte por el
concurso público no es lógica la destitución y remoción de los funcionarios por
razones de exclusiva confianza política, puesto que se debe seguir un protocolo y/o
procedimiento más transparente y menos discrecional para el Presidente de la
República, donde resulta evidente que ese tipo de argumento debe ser equilibrado
por el uso de un instrumento –el convenio de desempeño y sus indicadores- y la
actuación de la institución que ha llevado adelante el proceso de selección: la
Dirección Nacional del Servicio Civil.
•
El Sistema de Alta Dirección Pública debe ser un contrapeso y asegurar una efectiva
influencia en el Presidente de la República. El rol de esta institución no es sólo
garantizar la concursabilidad, sino la objetividad, transparencia y excelencia en el
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proceso de ingreso; la apreciación del desempeño y también velar por la gestión de
personas en el Estado.
•
Se debe cautelar un sistema que ha sido beneficioso para Chile, porque ha aportado
en la despolitización del liderazgo de algunos de los principales servicios públicos,
con lo que disminuye el clientelismo y nepotismo político, entregando mayor
transparencia en los procedimientos de concursabilidad para los niveles de jefaturas
de los servicios públicos.
•
La meritocracia se puede entender como el gobierno de quienes poseen más
conocimientos y méritos para estar en posesión del poder de tomar decisiones que
afectan a la sociedad. Quienes ocupan las plazas de jefes de servicios públicos, y
han llegado a dichas posiciones por concurso de oposición de antecedentes, son
quienes reúnen las características y cualidades necesarias, por lo que su
profesionalismo no debe estar cuestionado, por lo mismo pueden trascender a los
gobiernos de turno, ya que su labor es continuar con la entrega de bienes y servicios
públicos, articulando las políticas públicas del gobierno.
Bibliografía
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Dirección Pública, Santiago de Chile, 17 de noviembre.
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Osborne, D y Gaebler, T. La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial
en el sector publico. Paidós. Barcelona, España. 1997.
Weber, Max. Economía y Sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Fondo de Cultura
Económica. México. 1944
Weber, Max. ¿Qué es la burocracia? Editorial Leviatán. Buenos Aires. Argentina. 1985.
Reseña biográfica
Ponente: Administrador Público; Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas. Universidad
de Los Lagos. Magíster en Ciencias Políticas. UTEM
Apellidos: RODRÍGUEZ Ramírez
Nombre: Mauricio Eduardo
Cargo actual: Docente de la Carrera de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile.
Domicilio: Brigadier de la Cruz Nº 1050 San Miguel, Santiago
Tel: 56(32)2507763
Correo Electrónico: mauricio.rodriguez@uv.cl
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