las nuevas garantías constitucionales del ordenamiento mexicano

LAS NUEVAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DEL
ORDENAMIENTO MEXICANO. LAS CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES Y LA ACCIÓN
DE INCONSTITUCIONALIDAD
HÉCTOR FIX-ZAMUDIO
Miembro de El Colegio Nacional
Investigador Emento del Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
I
LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. III. Las controversias cons­
titucionales en la Carta Federal de 1917. III. Las reformas constituciona­
les y legales de 1994 y 1995. IV. Legitimación. V. Procedimiento. VI. Las
sentencias y sus efectos. VII. Criterios jurisprudenciales.
I. INTRODUCCIÓN
1. Pretendemos en este breve estudio panorámico analizar dos nuevos
instrumentos de tutela de las normas de nuestra Constitución Federal de
acuerdo con las reformas constitucionales y legales de 1995, si se toma
en cuenta, que si bien el primero de ellos, es decir las controversias cons­
titucionales, no fueron introducidas en dichas modificaciones, puesto
que ya habían sido creadas con anterioridad y con antecedentes en las
Cartas Fundamentales de 1824 y 1857, las mismas, tales como estaban
reguladas en el texto original de nuestra Ley Suprema de 1917, además
de estar restringidas a conflictos competenciales, no tuvieron una aplica­
ción práctica en nuestra realidad jurídico-política, pues como se explica
más adelante, durante toda la vigencia de este precepto, solamente en
un solo caso se resolvió una controversia constitucional en cuanto al fon­
do en el año de 1932 (ver infra párrafo), y además se amplió de manera
55
considerable la materia de dichas controversias, pues además de incluir
expresamente a los municipios y al Distrito Federal, se incorporaron los
conflictos de atribución entre los diversos órganos de gobierno, en sus
distintas esferas, que han tenido gran repercusión en la actualidad.
2. De manera diversa, la acción de inconstitucionalidad fue una creación
de las reformas constitucionales y legales de 1995, ya que inclusive no
tiene antecedentes en nuestros textos constitucionales, sino que se inspiró,
con algunas modificaciones en los ordenamientos europeos, con el mis­
mo propósito de proteger a las minorías parlamentarias en relación con
las leyes aprobadas por la mayoría, y de manera similar se confiere la titu­
laridad de este instrumento a u n 33% de los legisladores de las cámaras
respectivas, y en las modificaciones electorales de 1996, también se legi­
timó a las dirigencias partidarias para impugnar las leyes electorales.
II. ANTECEDENTES
3. La institución de las controversias constitucionales fue introducida
en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 137, fracción I, la
Carta Federal de 24 de octubre de 1824, de acuerdo con el cual atribuyó
a la Suprema Corte de Justicia el conocimiento en una sola instancia de
las diferencias que pudiera haber de uno a otro Estado de la Federación,
siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en
que debía recaer formal sentencia, y de las que susciten entre un Estado
y uno o más vecinos de otro, o entre particulares sobre pretensiones de
tierras, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio de que las par­
tes usen de su derecho, reclamando a la autoridad que la otorgó.
4. Este precepto se inspiró notoriamente en lo dispuesto por el artícu­
lo III, sección segunda, fracciones 1 y 2, de la Constitución Federal de los
Estados Unidos, de acuerdo con el cual:
[...] El poder judicial se extenderá a todos los casos de derecho y equidad
que dimanen de esta Constitución [...] y a todas controversias en que partici­
paren los Estados Unidos; a la controversia entre dos o más Estados; entre un
Estado y ciudadanos de otros Estados; entre ciudadanos de diversos Estados,
entre ciudadanos de un mismo Estado que reclamen tierras otorgadas por
concesiones de diferentes Estados [..-].1
1
Cfr. Bernard Schwartz, Los poderes del Gobierno. Comentario sobre la Constitución de los
Estados Unidos, cit. supra nota, tomo I, pp. 510-518; Corwin, Edward, The Constitution and
what it Means Today. Cit. supra nota, pp. 213-221.
56
5. Las controversias constitucionales se consagraron también en los
artículos 97 y 98 de la Carta Federal de 5 de febrero de 1857, pero con
mayor precisión que en la Constitución de 1824, ya que de acuerdo con
la parte relativa de dichos preceptos se estableció que:
Artículo 97. Corresponde a los tribunales de la Federación conocer: [...]
III.- De aquellas en que la Federación fuere parte. IV.- De las que susciten
entre dos o más Estados. V.- De las que se susciten entre un Estado y uno o
más vecinos de otro [...].
Artículo 98. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera
instancia el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado
con otro, y de aquellas en que la Federación fuese parte.2
III. LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN EL TEXTO
ORIGINAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
6. Para comprender la regulación actual de las controversias constitu­
cionales, resulta conveniente analizar brevemente esta institución en el
texto original de los artículos 104 y 105 constitucional, tal como fueron
aprobados por el Constituyente de Querétaro, y que en su parte relativa
disponían lo siguiente:
Artículo 104. Corresponde de a los tribunales de la Federación conocer:
I.- De todas las controversias [...] III.- De aquellas en que la Federación fuese
parte. De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Fede­
ración, así como las surgieran entre los tribunales del Distrito Federal y los de
la Federación, o un Estado. V.- De las que surjan entre un Estado y uno o más
vecinos de otro [...].
Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocer de las controversias que susciten entre dos o más Estados, entre los
Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de
los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como aquellas en
que la Federación fuese parte.
2
Cfr. Rodríguez Ramón, Derecho constitucional, 2a. ed., México, Imprenta en la Calle del
Hospicio de San Nicolás núm. 18, 1875, pp. 688-691 (edición facsimilar, México, UNAM,
1978); Ruiz, Eduardo, Derecho Constitucional, 2a. ed., México, Tipografía de Aguilar e hijos,
1902, pp. 334-342 (edición facsimilar, México, UNAM, 1978); Coronado, Mariano, Elemen­
tos de derecho constitucional mexicano, 3a. ed., México, Librería de Ch. Bouret, 1906, pp. 192195 (edición facsimilar, UNAM, 1977).
57
7. Estos preceptos fundamentales fueron reglamentados por las diver­
sas leyes orgánicas del Poder Judicial de la Federación, y finalmente en
el artículo 11, fracciones I a IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación de 1988, anterior a la vigente, así como los artículos 12 y 44,
respectivamente, de la Ley de Coordinación Fiscal de 22 de diciembre de
1978, que entró en vigor el primero de enero de 1980 (si bien de acuer­
do con las modificaciones posteriores de 1995 y 1996 al citado artículo
105 de la Carta Federal, los conflictos derivados de la coordinación fiscal
ya no deben considerarse como verdaderas controversias constituciona­
les, ver infra párrafo a38), así como por la Ley de Planeación de 5 de
enero de 1983.
8. De acuerdo con estos preceptos, se otorgaba al Tribunal en pleno
de la Suprema Corte de Justicia la facultad de resolver en única instancia
las controversias a que se referían los preceptos anteriormente mencio­
nados. Según las citadas fracciones del artículo 11 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial Federal de 1988, el Tribunal en pleno era competente
para conocer de los conflictos que podían suscitarse entre dos o más enti­
dades federativas; entre los poderes de una misma entidad sobre la constitucionalidad de sus actos; de las controversias que se suscitaran por leyes
o actos de la autoridad federal que vulneraran o restringieran la sobera­
nía de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de éstos que in­
vadieran la esfera de la autoridad federal; de los que surgieran entre una
entidad federativa y la Federación y, finalmente, aquellos en los que la
Federación fuese parte, cuando ajuicio del mismo Tribunal en pleno se
considerasen de importancia trascendente para los intereses de la nación,
oyendo el parecer del Procurador general de la República.
9. Este instrumento procesal tenía por objeto garantizar el equilibrio de
las facultades de la Federación y de las entidades federativas señaladas en
la carta federal. Durante la etapa que va de 1917 a diciembre de 1994,
en que se reformó y adicionó sustancialmente, como se verá más adelan­
te (ver infra, párrafos 15 y 16), dicho precepto apenas se aplicó, ya que
cuando se produjeron diferencias de carácter jurídico, en especial entre
el gobierno federal y los de algunos estados, se resolvieron sobre todo
por medio de procedimientos y por órganos de carácter político.
10. En su mayor parte, estos litigios jurídicos se decidieron por medio
de un instrumento calificado como desaparición de poderes, previsto por el
artículo 76, fracción V de la Constitución federal, y que se atribuye al
Senado de la República. Este procedimiento es equivalente a la institu­
ción regulada por las cartas de otros ordenamientos latinoamericanos de
58
carácter federal como las leyes fundamentales de Argentina y Brasil (ar­
tículos 6o. y 34-36, respectivamente), con la denominación de "interven­
ción federal". Las decisiones que al respecto adoptó el Senado federal
fueron en perjuicio de los Estados que poseían menor fuerza política
frente a las autoridades de la Federación, con lo cual ha favorecido la
centralización que se observa en los regímenes federales de nuestra época,
en particular los latinoamericanos.
11. Debido a las frecuentes críticas que se dirigieron contra ese proce­
dimiento de desaparición de poderes, que afortunadamente no se ha uti­
lizado desde hace varios años, pero que se empleó con alguna frecuencia
en el pasado, se intentó una reglamentación por medio de la ley de 27 de
diciembre de 1978, que tampoco limitó de manera adecuada las amplias
facultades discrecionales del Senado federal. 3
12. Con excepción de los conflictos en que la Federación figuraba
como parte 4 (los que sí tuvieron realización en la práctica, pero que en
estricto sentido no eran conflictos constitucionales, sino controversias
ordinarias federales), puede afirmarse que durante la vigencia del texto
original de dicho artículo 105 de la Carta Federal no se utilizó sino
excepcionalmente este instrumento constitucional, si se toma en cuenta
que una de las controversias constitucionales efectivamente planteada y
resuelta en cuanto al fondo por la Suprema Corte de Justicia durante esa
época fue conocida con el nombre de "caso Oaxaca", la que decidió el
pleno del más alto tribunal de la República los días 3 y 7 de diciembre de
1932, con motivo del conflicto jurídico planteado por el Procurador Ge­
neral de la República en representación del gobierno federal, para soli­
citar la nulidad de la Ley de Dominio y Jurisdicción de Monumentos
Arqueológicos expedida por el gobierno del Estado de Oaxaca el 13 de
febrero del mismo año. La Suprema Corte consideró que dicho ordena­
miento local invadía las facultades exclusivas de la Federación y lo declaró
inconstitucional con efectos generales, después de u n largo debate y con
varios votos de disidencia (llamados en nuestra legislación "votos particu­
lares")^
3
Cfr. González Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desaparición de poderes,
México, UNAM, 1983, especialmente pp. 159-272.
4
Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, "¿Cuándo la Federación es parte en una controver­
sia?", Lex, México, octubre de 1995, pp. 10-13.
5
Cfr. Cuadro Estadístico Histórico de asuntos relativos a controversias constitucionales tramita­
dos entre 1917-1994, México, Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de
Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2000, pp. 123-153.
59
13. No obstante que en las mencionadas leyes de Coordinación Fiscal
y de Planeación (ver supra, párrafo 7) hicieron el intento de revivir dicho
instrumento de protección, en sus respectivas materias, de las normas
constitucionales que regulan las competencias de la Federación y de los
estados, no se presentaron entonces, ni tampoco hasta la fecha, litigios de
esta naturaleza ante la Suprema Corte de Justicia, por lo que puede afir­
marse que la citada garantía constitucional había caído en desuso.6 En la
reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 al citado ar­
tículo 105, se agregó al Distrito Federal entre las entidades que podían
promover controversias constitucionales, las que también procedían res­
pecto de los órganos de gobierno del propio Distrito Federal.
14. Pocos meses antes de la sustancial modificación al mencionado
artículo 105 constitucional de diciembre de 1994, que mencionaremos
en el párrafo siguiente, algunos municipios plantearon controversias
constitucionales contra los gobiernos de sus respectivas Entidades Fede­
rativas, y la Suprema Corte aceptó y resolvió algunas de ellas. Con mayor
razón, al introducirse expresamente a los municipios como entidades
legitimadas para promover dichas controversias, éstas se acrecentaron
respecto de los mismos.7
IV. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE 1994 Y 1995
15. En la reforma constitucional publicada el 31 de diciembre de 1994,
se introdujeron importantes modificaciones al texto anterior del citado
artículo 105, pues, además de ampliar de manera considerable el ámbito
de las citadas controversias constitucionales, comprendidas en la frac­
ción I del mismo precepto, se adicionó una fracción II, en la cual se regu­
ló, como una novedad, la acción abstracta de inconstitucionalidad, que
examinaremos más adelante (ver infra párrafos 44 y ss.). Dichos precep­
tos fundamentales fueron desarrollados por la Ley Reglamentaria de las
6
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "La justicia constitucional en el ordenamiento mexicano",
CÍL supra nota, pp. 134-137. Lo anterior puede observarse en el análisis realizado en la
obra citada en la nota anterior, ya que si bien fueron numerosas las controversias plante­
adas entre los años de 1917 hasta la reformas constitucionales de 1993 y 1994, únicamen­
te el caso Oaxaca fue resuelto en cuanto al fondo.
7
Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, "El municipio en las controversias constitucionales",
Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 86, mayo-agosto de 1996, pp. 447-466.
60
fracciones I y II d e la Constitución d e los Estados U n i d o s Mexicanos, pu­
blicada el 11 d e mayo d e 1995. 8
16. El texto actual d e la fracción I del m e n c i o n a d o artículo 105 cons­
titucional, el cual fue modificado sustancialmente, inclusive c o n disposi­
ciones d e tipo reglamentario, establece lo siguiente:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que
señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias
constitucionales que, con excepción a las que se refieran a la materia electoral,
se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La
Federación y un municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión;
aquél y cualquiera de las Cámaras de éste, o en su caso, la Comisión Perma­
nente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y
otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un municipio;
g) Dos municipios d e diversos Estados; h) Dos Poderes de un mismo Estado
sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Esta­
do y uno de sus municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o dispo­
siciones generales; j) Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la cons­
titucionalidad de sus actos o disposiciones generales; k) Dos órganos d e
gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o dispo­
siciones generales. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los municipios impugnadas por los Estados, o
en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores y la resolución
de la Suprema Corte de Justicia las considere inválidas, dicha resolución ten­
drá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por
lo menos ocho votos. En los demás casos, la resolución de la Suprema Corte
de Justicia tendrá efectos únicamente respecto de las partes en la controver­
sia. [... ] (El subrayado es nuestro).9
8
Cfr. Carpizo, Jorge; Cossío Díaz, José Ramón y Fix-Zamudio, Héctor, "La jurisdicción
constitucional en México", en el libro La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, coordi­
nado por Domingo García Belaúnde y Francisco Fernández Segado, Madrid, Dykinson,
1997, pp. 771-775.
9
La bibliografía mexicana sobre las controversias constitucionales es muy amplia, por
lo que nos limitaremos a citar los estudios que consideramos más significativos: Arteaga
Nava, Elisur, "Las nuevas facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", en la
obra coordinada por Mario Melgar Adalid, Reformas al poderjudicial, México, UNAM, 1995,
pp. 71-94; García Castillo, Tonatiuh, La defensa de la Constitución. El artículo 105 y el juicio
constitucional, México, ASBE, 1997, pp. 115-121; Sánchez Coordero de García Villegas,
Olga, "El artículo 105 constitucional y sus reformas", en Excélsior, México, 1 a 5 de octu­
bre de 1995, primera sección; Id., "Controversia constitucional y nueva relación entre
poderes", en la obra coordinada por Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Derecho procesal constitu­
cional, 4a. ed., México, Porrúa-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de
61
17. Las posibilidades de controversia previstas por este precepto en su
texto reformado en 1995, de acuerdo con las acertadas reflexiones del
distinguido tratadista mexicano José Ramón Cossío10 (actualmente Mi­
nistro de la Suprema Corte de Justicia), pueden comprenderse en tres
supuestos. En primer lugar, los conflictos entre diversos órdenes jurídi­
cos con motivo de la constitucionalidad o legalidad de una norma gene­
ral o de un acto, como acontece cuando controvierten la Federación y
un Estado y el Distrito Federal; el Distrito Federal y un municipio y dos
municipios de diversos estados (incisos b, e, f y g de la citada fracción II).
En segundo lugar, aquéllos entre los órganos de diversos órdenes jurídi­
cos por la inconstitucionalidad o la ilegalidad de normas generales o de
actos; es decir, los surgidos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comi­
sión Permanente, sea como órgano federal o del Distrito Federal, o entre
un estado y un municipio perteneciente a un estado distinto (incisos c yj).
Finalmente, también existen los conflictos entre órganos pertenecientes
a un mismo orden jurídico, cuando se plantee exclusivamente la consti­
tucionalidad de las normas generales o de los actos entre dos poderes de
un estado; de un estado y uno de sus propios municipios o entre dos
órganos del Distrito Federal (incisos h, i y k).
V. LEGrnMACióN
18. La determinación de las entidades públicas legitimadas de manera
activa o pasiva en lo que se refiere a las controversias constitucionales está
regulada por el artículo 10 de la citada Ley Reglamentaria, el cual dispone
que será actor aquel que promueva la controversia, en demanda dirigida
la Nación, 2003, tomo II, pp. 1131-1145. Fix Fierro, Héctor, "La defensa de la constitucio­
nalidad en la reforma judicial de 1994", en La reforma judicial en México y Argentina, Méxi­
co-Corte de Constitucionalidad y Procurador de Derechos Humanos, de Guatemala,
1996, pp. 41-57; Cossío Díaz, José Ramón y Pérez de Acha, Luis Manuel, "Anales compa­
rativos entre las controversias constitucionales y las acciones de constitucionalidad", en la
obra coordinada por los mismos autores La Defensa de la Constitución, México, Fontamara,
1996, Gudiño Pelayo, José de Jesús, Controversia sobre controversia. Discusión en torno al alcan­
ce de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en controversias constitucionales,
México, Porrúa, 2001, entre otros.
10
Cossío Díaz, José Ramón, "Artículo 105", Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Comentada, 9a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1997, tomo II, pp. 1059-1060; Id.,
"Artículo 105 constitucional", en la obra Derecho procesal constitucional, cit. nota anterior,
pp. 973-999.
62
contra quien "[...] hubiere emitido y promulgado la norma general o
pronunciado el acto que sea objeto de la controversia", y tercero perju­
dicado (en realidad, interesado), el orden u órgano que pudiera resultar
afectado con la sentencia. Además, el párrafo tercero del apartado A) del
artículo 102 constitucional dispone que el Procurador General de la
República deberá intervenir en todas estas controversias a efectos d e
representar el interés social y debe entenderse que lo hace para la defen­
sa del orden constitucional.
19. De acuerdo con lo dispuesto por el precepto constitucional, las con­
troversias constitucionales pueden referirse a actos concretos o bien a
disposiciones normativas generales de cualquier naturaleza, por lo que
la frase "disposiciones generales" establecida por el propio precepto debe
entenderse en sentido material; es decir, que comprende leyes, reglamen­
tos y tratados internacionales, e inclusive preceptos constitucionales; pero,
en este último supuesto, sólo por violaciones de carácter estrictamente
formal. 11 Sin embargo, la misma disposición fundamental mexicana esta­
bleció la prohibición de que las citadas controversias constitucionales
pudieran plantearse respecto de leyes o actos que se refieran a la mate­
ria electoral, sin que en nuestro concepto dicha prohibición se apoye en
un fundamento sólido, pues el posible temor de que se politice el conflicto
carece de justificación, si se toma en cuenta que el examen que debe ha­
cer la Suprema Corte es de carácter exclusivamente jurídico.
11
Así se ha consagrado en varios ordenamientos latinoamericanos. Como ejemplo
podemos citar la acción constitucional colombiana, que desde la Constitución anterior de
1886, reformada en 1910, y por supuesto la actual de 1991 que, en su artículo 241, frac­
ción I, dispone que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, de acuerdo con las funciones respectivas, entre las cuales
se encuentra la de "decidir sobre las demandas de inconstitucionaÜdad que promuevan
los ciudadanos contra los actos [legislativos] reformatorios de la Constitución, cualquie­
ra que sea su origen, sólo por viáos de procedimiento en su formación". Cfr. para el desarrollo
de esta institución en el ordenamiento anterior, Fix-Zamudio, Héctor, op. ciL, nota 6,
pp. 136-138; respecto de la regulación actual, Sáchica, Luis Carlos, Nuevo constitucionalis­
mo colombiano, 10a. ed., Santa Fé de Bogotá, Temis, 1992, pp. 323-324, y Henao Hidrón,
Javier, Panorama del derecho constitucional colombiano, 8a. ed., Santa Fé de Bogotá, Temis,
1992, pp. 291-292; Rey Cantor, Ernesto, "Acción popular de inconstitucionaÜdad", en
Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional Proceso y Constitución, número I,
México, enerojunio de 2004, Porrúa-Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal
Constitucional, pp. 117-128.
63
VI. PROCEDIMIENTO
20. El conocimiento y resolución de las controversias constitucionales
corresponde a la Suprema Corte de Justicia en pleno, de acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 10, fracción I de la vigente Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, de mayo de 1995. Dichas controversias
se tramitan por conducto de u n procedimiento específico que, como
hemos señalado, está regulado por los artículos 12 a 50 de la Ley Regla­
mentaria respectiva. Lo anterior constituye un adelanto respecto de la
regulación anterior de las controversias constitucionales, sobre las cuales
no existía un procedimiento especial, por lo que en las escasas oportuni­
dades en que se plantearon dichos conflictos, la Suprema Corte aplicaba
las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.12
21. Según el artículo 25 de la Ley Reglamentaria, los plazos para pre­
sentar la demanda son: primero, tratándose de actos, treinta días a par­
tir del siguiente al que surta sus efectos la resolución reclamada o al que
se haya tenido conocimiento o que el reclamante se ostente sabedor de
tales actos; segundo, cuando se impugnan normas generales, treinta días
siguientes a la fecha de su publicación o en la que se produzca el primer
acto de aplicación; y tercero, tratándose de conflictos de límites, de sesen­
ta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma o de la reali­
zación del acto que los origine.
22. La tramitación puede sintetizarse en las siguientes etapas: primera,
el presidente de la Suprema Corte designará a un ministro de la misma
a fin de que instruya el procedimiento y formule el proyecto de senten­
cia (artículo 34 de la Ley Reglamentaria); segunda, de no existir causales
12
Al respecto, la parte relativa de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial
que sirvió de base para las reformas constitucionales de diciembre de 1994, estableció:
"[...] por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobar­
se la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley regla­
mentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos
previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las
disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado
para resolver, en principio, litigios entre particulares. De ahí que la reforma prevea la con­
veniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que pre­
ceptúe su cabal aplicación". El artículo primero de la citada Ley Reglamentaria establece
que: "a falta de disposición expresa se estará a las prevenciones del Código Federal de Pro­
cedimientos Civiles". Esto significa que este ordenamiento es supletorio en la tramitación
tanto de las controversias constitucionales como de las acciones abstractas de inconstitucionalidad.
64
notorias de improcedencia, se emplaza a la parte demandada para que
en el plazo de treinta días rinda su contestación y se corra traslado a las
otras partes para que manifiesten lo que a su derecho convenga (artícu­
lo 26); tercera, el ministro instructor fijará fecha para una audiencia de
ofrecimiento y desahogo de pruebas (artículo 29), pero no se admite la
de posiciones confesionales (artículo 31), sin perjuicio de que el mismo
magistrado instructor pueda decretar otros medios de convicción para
mejor proveer (artículo 35); cuarta, desahogada la audiencia, el instructor
someterá el proyecto de resolución al Tribunal en pleno (artículo 36).
23. En cuanto a las medidas precautorias o cautelares, el ministro ins­
tructor podrá decretar la suspensión de oficio o a petición de parte del
acto que motivare el conflicto hasta antes de que se dicte la sentencia de­
finitiva que ponga fin a la controversia, siempre que no se pongan en
peligro la seguridad, la economía nacional o las instituciones fundamen­
tales del orden público, o se afecte a la sociedad en mayor proporción a los
beneficios que pudieren obtenerse con el otorgamiento de dicha suspen­
sión. De acuerdo con las reglas generales de las providencias cautelares,
el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión en
tanto no se dicte sentencia firme, siempre que ocurra un hecho superve­
niente que lo fundamente (artículos 15 a 18 de la Ley Reglamentaria). 13
24. El artículo 41 de la Ley Reglamentaria dispone que la sentencia de­
finitiva, que debe dictarse con posterioridad a la audiencia, en la cual
deben presentarse los alegatos conclusivos,14 debe contener la fijación de
las normas generales o de los actos materia de la controversia y, en su
caso, la valoración de las pruebas conducentes, los preceptos en que se
funde, las consideraciones del fallo, sus alcances y efectos, los puntos
resolutivos y, de ser necesario, el plazo en que la parte condenada debe
realizar una actuación. La propia ley establece también la obligación
para la Suprema Corte de corregir los errores que advierta en la cita de
los preceptos invocados y de examinar en su conjunto las razones de las
partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada (artículo 35),
además de suplir, en todos los casos, la deficiencia de la demanda, la con­
testación, los alegatos o los agravios (artículo 40). Los dos últimos pre­
ceptos se inspiran en la institución denominada "suplencia d e la queja",
establecida por los artículos 107, fracción II de la carta federal, 76 bis
13
Cfr. Nava Malagón, Pedro, "El incidente de suspensión en la controversia constitu­
cional", en la obra Derecho procesal constitucional, cit. supra nota, tomo II, pp. 1075-1093.
14
Cfr. Said, Alberto, "Los alegatos conclusivos en las controversias constitucionales",
en la obra Derecho procesal constitucional, cit supra nota 9, tomo II, pp. 1113-1129.
65
y 79 de la Ley de Amparo, de acuerdo con el principio general de dere­
cho procesal iura novit curia; o sea, que el juez conoce el derecho y debe
aplicarlo aun cuando las partes no lo invoquen o lo hagan de manera
incorrecta.15
V I . LAS SENTENCIAS DE INCONSTrrUCIONALIDAD Y SUS EFECTOS
25. Por lo que se refiere a los fallos que declaren la inconstitucionalidad de disposiciones generales, tanto el artículo 105, fracción I de la
Constitución federal como el 42 de la Ley Reglamentaria establecen una
situación peculiar, ya que, tratándose de resolución de controversias que
versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los municipios
impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los
Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la cita­
da fracción I del precepto constitucional,16 la resolución respectiva ten­
drá también efectos generales sólo cuando hubiese sido aprobada por una
mayoría de por lo menos ocho votos. En todos los demás casos, por ejemplo
cuando un estado o un municipio impugnen una norma general fede­
ral, la resolución tendrá únicamente efectos entre las partes.17
26. En la fracción I del artículo 105 constitucional y 45 de su Ley Regla­
mentaria se plantean dos hipótesis de los efectos en el tiempo de las sen­
tencias de inconstitucionalidad, ya que, en primer lugar, tales efectos se
producirán a partir de la fecha en que lo determine la Suprema Corte
de Justicia, y en segundo término, dichos efectos no tendrán carácter
15
Sobre la suplencia de la queja en el juicio de amparo, cfr. Chávez Camacho, Arman­
do, "La suplencia de la queja", Jus, México, núm. 67, febrero de 1944, pp. 82-194; Castro,
Juventino V., La suplencia de la queja deficiente en eljuicio de amparo, México, Jus, 1953; Serra­
no Robles, Arturo, "La suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funda en leyes
declaradas inconstitucionales", ProblemasJurídicos de México, México, Jus, 1953; Trueba Oli­
vares, Alfonso, etal, La suplencia de la queja en el juicio de amparo, México, Cárdenas, 1977;
Fix-Zamudio, Héctor, "Breve introducción al juicio de amparo", en Ensayos sobre el derecho
de amparo, México, UNAM, 1993, pp. 64-66. Por lo que respecta a la suplencia en las contro­
versias constitucionales, cfr. Castro, Juventino V., op. cit, nota 10, pp. 85-111.
16
Dichas disposiciones se refieren a los conflictos de atribución; es decir, entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; entre aquél y cualquiera de las Cámaras de
éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito
Federal; entre dos poderes de un mismo estado; o entre dos órganos de gobierno del Dis­
trito Federal, en ambos casos sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones
generales.
17
Véase Cossío Díaz, José Ramón, op. cit, nota, pp. 1063-1064.
66
retroactivo, con excepción de aquellos que se refieran a la materia penal.
Por lo que concierne a la publicación de los fallos, el artículo 44 de la
Ley Reglamentaria dispone que en todos los casos deberán las sentencias
notificarse a las partes y publicarse de manera íntegra y conjuntamente
con los votos particulares emitidos en el Semanario Judicial de la Federación,
sin perjuicio de que, cuando el fallo declare la invalidez de normas gene­
rales, también deberá incluirse en el Diario Oficial de la Federación y, en su
caso, en el órgano oficial de la entidad federativa en que tales normas se
hubieran publicado.
27. El artículo 43 de la Ley Reglamentaria introduce una importante
modificación al sistema de precedentes judiciales o de jurisprudencia
obligatoria en el ordenamiento mexicano, al establecer que "las razones
contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sen­
tencias estimatorias y aprobadas por lo menos por ocho ministros serán
obligatorias para la totalidad de los órganos jurisdiccionales del país,
sean estos federales o locales".
28. En cuanto al cumplimiento de las sentencias de inconstitucionalidad, la parte final del artículo 105 dispone que el incumplimiento o la
repetición de los actos materia de la protección deberán ser resueltos
por la Suprema Corte con apoyo en los dos primeros párrafos de la frac­
ción XVI del artículo 107 de la carta federal (relativos al juicio de ampa­
ro) , que implican la separación inmediata del cargo de la autoridad re­
misa y su consignación directa ante eljuez federal que corresponda para
que se le procese por la comisión de un delito contra la administración
de justicia. En estos supuestos también tiene la Suprema Corte la facul­
tad de determinar el cumplimiento sustituto de la sentencia mediante el
pago de daños y perjuicios, cuando "[...] su ejecución [de la sentencia],
afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que
los beneficios económicos que pudiera obtener el quejoso". Además, el
afectado podrá solicitar el cumplimiento sustituto de la sentencia, siem­
pre que la naturaleza del acto lo permita.18 Por supuesto que estas reglas
se aplican exclusivamente cuando el fallo definitivo de la Suprema Corte
anula actos concretos de autoridad, porque, cuando implica la invalidez
de disposiciones generales, ésta se produce, en los términos fijados en las
sentencias respectivas, con la publicación de las mismas en los periódicos
oficiales respectivos.
18
Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. ciL, nota 10, pp. 1064-1065.
67
VIII. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
29. De acuerdo con la información proporcionada por la Ministra de
la Suprema Corte de Justicia, Olga María Sánchez Cordero, a partir de la
vigencia de las reformas constitucionales y legales de 1995 hasta abril de
1997, se presentaron noventa y una de estas controversias ante dicho alto
tribunal, que había resuelto cuarenta y cinco.19 De acuerdo con el informe
de la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia correspondiente al año
de 2003, durante el periodo comprendido del primero de diciembre de
2002 al 30 de noviembre de dicho año de 2003, ingresaron al más Alto
Tribunal 109 controversias constitucionales, lo que significó un aumen­
to del 62.68% en relación con el año anterior, lo que indica el incremento
de dicho instrumento de control constitucional en los últimos años, cuya
mayoría fue interpuesto a favor o en contra de entidades municipales.
30. Una de las controversias constitucionales que tuvo amplia repercu­
sión fue la número 11/95, planteada por el gobernador y otros funcio­
narios del estado de Tabasco en contra del presidente y el Procurador
General de la República, en la cual los demandantes estimaron que las
averiguaciones previas iniciadas por el citado procurador general consti­
tuían una invasión a la órbita de competencia de dicha entidad federativa,
ya que en su concepto la indagación de los hechos correspondía a las auto­
ridades locales. La Suprema Corte, en su sentencia de 26 de marzo de 1996,
decidió, por unanimidad de once votos, que no existía la invasión com­
petencias reclamada.20
31. Aun cuando son abundantes los fallos pronunciados por la Suprema
Corte de Justicia en las numerosas controversias que le han sido plantea­
das en los años posteriores a las reformas de 1994 y 1995, sólo haremos
referencia a los que consideramos como de mayor trascendencia. Desde
este punto consideramos conveniente destacar los planteamientos que
ha hecho el Ministro de la propia Suprema Cortejóse de Jesús Gudiño
Pelayo en su documentado libro intitulado Controversia sobre controversia,21
19
En su interesante estudio intitulado "La actualidad de la defensa de la Constitución",
presentado el 21 de mayo de 1997 en el Seminario organizado por el Instituto de Investi­
gaciones Jurídicas de la UNAM.
20
Sentencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época,
tomo III, mayo de 1996, pp. 362 y ss.
21
Cfr. Esta obra lleva como subtítulo Discusión en torno al alcance de la competencia de la
Suprema Corte deJusticia de la Nación en controversias constitucionales, México, Porrúa, 2001.
68
en el cual señala el criterio variable del más Alto Tribunal, en relación
con el alcance de sus facultades para resolver dichas controversias, pues
si bien existe coincidencia en cuanto sólo pueden plantearse en virtud
de las posibles violaciones por las Entidades demandas de preceptos de
la Constitución Federal, las diferencias se refieren a la posibilidad de ana­
lizar también las infracciones indirectas a la propia Ley Fundamental, re­
lacionadas con la Constitución local o leyes secundarias, siempre que
estuvieren vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados.22
32. El propio magistrado Gudiño Pelayo considera que en su concepto
es equivocado este punto de vista jurisprudencial en virtud de que las
controversias constitucionales únicamente pueden versar sobre violacio­
nes directas a la Carta Fundamental, ya que vincular dichas infracciones
a disposiciones constitucionales o legales de las Entidades Federativas,
lesiona el sistema federal, pues se invaden facultades internas de dichas
Entidades, lo que ha sostenido dicho magistrado en varios votos particu­
lares disidentes en varias controversias que menciona en su libro.
33. La jurisprudencia tanto obligatoria como de tesis aisladas de la Su­
prema Corte de Justicia es muy abundante, por lo que sería muy compli­
cado señalar las más importantes, de manera que haremos referencia a
las más recientes, que han resuelto conflictos de gran trascendencia entre
los distintos órganos de gobierno en sus distintas esferas.
34. En vía de ejemplo podemos citar como importante la decisión esta­
blecida por la Suprema Corte de Justicia en la controversia constitucio­
nal 21/99 promovida por el Congreso del Estado de Morelos, resuelta el
3 de febrero de 2000 por unanimidad de diez votos, ya que en dicho fallo
se estableció que la Constitución Federal sólo excluye de la procedencia
del juicio político al Presidente de la República, pero que esta exclusión
no pueden hacerla las Cartas locales respecto de los Gobernadores de los
Estados, y en tal virtud el Gobernador del citado Estado de Morelos esta­
ba sujeto de responsabilidad oficial de acuerdo con lo establecido por el
artículo 138 de la Constitución de dicha Entidad Federativa en relación
con los artículos 109 y 110 de la Carta Federal.23
35. También por razones ilustrativas podemos destacar dos de las más
importantes controversias resueltas en el año de 2001. La primera lo fue
22
Este criterio fue sostenido por varias sentencias de la Suprema Corte de Justicia,
recogidas en la tesis jurisprudencial número 23/97, publicada en el Semanario Judicial de
la Federación, tomo V, abril de 1997. Citado en la obra mencionada en la nota anterior. 12-14.
23
Cfr. Tesis P./J. 2 y 3/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI,
febrero del año 2000, pp. 515 y 628.
69
en relación con la planteada por el Jefe de Gobierno del Distrito Fede­
ral en contra del Decreto Presidencial de 30 de enero de ese año, publi­
cado el primero de febrero siguiente, por el cual se fijó el llamado horaño de verano, ya que al respecto nuestro más Alto Tribunal señaló que pro­
cede la fijación de los husos horarios de acuerdo con la costumbre inter­
nacional, pero el establecimiento de los mismos no corresponde ni al
Presidente de la República, como lo había venido haciendo con anterio­
ridad, ni a la Asamblea Legislativa o al citado Jefe de Gobierno del Dis­
trito Federal, sino exclusivamente al Congreso de la Unión, en virtud de
que la fracción XVIII del artículo 73 de la Carta Federal lo autoriza para
establecer un sistema general de pesas y medidas.24
36. El segundo caso se relaciona con las controversias planteadas por
numerosos municipios del Estado de Oaxaca, en las cuales se señalaron
violaciones procesales en el procedimiento de reforma constitucional
publicada el 14 de agosto de 2001, la que modificó los artículos primero
y 2o. de la Carta Federal, para introducir los preceptos relativos a la pro­
tección de los derechos y de la cultura de los pueblos indígenas. Al res­
pecto, y de manera diversa a algunos precedentes en los cuales se había
establecido la facultad del propio Alto Tribunal para conocer de infrac­
ciones al procedimiento del artículo 135 constitucional sobre reforma de
la Constitución, en su tesis P. J. 39/202, sustentada en la controversia cons­
titucional 82/2201, promovida por el Ayuntamiento de San Pedro Quiatoni, Estado de Oaxaca, y resuelta el 6 de septiembre de 2002, por mayo­
ría de ochó votos contra cuatro, señaló que el procedimiento de reformas
y adiciones a la Constitución Federal no es susceptible de control jurisdic­
cional, con apoyo en el argumento de que de acuerdo con el artículo 135
constitucional, la función que realizan el Congreso de la Unión al acor­
dar las modificaciones, las legislaturas estatales al probarlas y aquél o la
Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de los congresos lo­
cales, y en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas
constitucionales, dichos órganos no lo hacen en su carácter aislado, sino
como integrantes del llamado Órgano Reformador de la Constitución,
que realiza una función de carácter exclusivamente de constitucional, no
equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constitu­
yendo de esta matera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de
24
Cfr. Esta controversia, número 5/2001, fue resuelta el 4 de septiembre de dicho año,
por unanimidad de 10 votos, y se establecieron varios criterios jurisprudenciales, entre los
que pueden citarse las tesis P./J. 105,106 y 107/2001, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XIV, septiembre de 2001, pp. 1098, 1099 y 1101, respectivamente.
70
control externo, porque en la conformación compleja del órgano en su
atribución constitucional, se encuentra su propia garantía. 25
37. Respecto de los aspectos de carácter procesal, ya que han establecido
una serie de criterios relacionados con este importante instrumento de so­
lución de conflictos de carácter constitucional. En primer término se pue­
de mencionar que para determinar la oportunidad de la demanda, se ha
establecido el criterio que el cómputo para interponerla, cuando se impug­
nan normas generales con motivo de un acto se aplicación, éste se inicia
al día siguiente a aquél en que el afectado tuvo conocimiento del acto o
se haga sabedor del mismo; 26 pero si se promueve con anterioridad de la
entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artícu­
lo 105 constitucional (junio de 1995), debe estimarse presentada oportu­
namente con independencia de la fecha de emisión, publicación y entra­
da en vigor de los actos o disposiciones impugnados, en virtud de que el
Código Federal de Procedimientos Civiles aplicable supletoriamente, no
establece plazo determinado para tal efecto. 27 Por otra parte, cuando la
publicación de las normas generales impugnadas es anterior a dicha en­
trada en vigor de la citada Ley Reglamentaria, la impugnación puede pro­
moverse dentro del plazo de treinta días contado a partir del día siguiente
al en que entró en vigor aquélla, o bien dentro de treinta días contados
a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplica­
ción de la norma controvertida, pues con este criterio se respeta en toda
su extensión la doble oportunidad que el legislador confirió a los órga­
nos de poder para cuestionar la constitucionalidad de normas genera­
les. 28 Y por lo que se refiere a la ampliación de la demanda con motivo
de un hecho superveniente, dicha ampliación debe promoverse dentro de
25
Cfr. Informe de Labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002. Anexo Jurispru­
dencia, pp. 56-58.
26
Cfr. Controversia constitucional 19/95, promovida por el Ayuntamiento de Río
Bravo, Tamaulipas, resuelta el primero de octubre de 1996, por unanimidad de once
votos, tesis P./J. 64/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, noviembre
de 1996, p. 324.
27
Cfr. Controversia constitucional 2/95, Ayuntamiento del Municipio de Monterrey,
Estado de Nuevo León contra el Gobernador, Secretario General de Gobierno y Legisla­
tura del propio Estado. Resuelta el 13 de mayo de 1997, unanimidad de diez votos, Tesis
P./J., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, junio de 1997, p. 420.
28
Cfr. Controversia constitucional 12/95, Ayuntamiento de San Luis Colorado del Esta­
do de Sonora contra el Congreso local y el Gobernador de dicha Entidad. Fallado el 10
de marzo de 1997 por unanimidad de once votos. Tesis P./J. 28/97, resuelta el 10 de
marzo de 1997, por unanimidad de once votos. Semanario Judicial de la Federación^ su Gace­
ta, tomo V, mayo de 1997, p. 416.
71
los plazos que establece el artículo 21 de la Ley Reglamentaria, que son los
relativos a la interposición de la misma instancia. 29 Si existen diversas
posibilidades de interpretación sobre si una demanda de controversia
constitucional fue presentada, oportunamente, debe preferirse aquella
que respete el derecho del debido proceso regulado por el artículo 14
de la Constitución Federal. 30
38. En cuanto a la procedencia de las controversias constitucionales, la Supre­
ma Corte ha establecido varios criterios entre los que destacan los relati­
vos a que dicho instrumento no es la vía idónea para impugnar conflictos
referentes a la competencia legal o jurisdiccional de un tribunal ni tam­
poco para impugnar resoluciones jurisdiccionales, aun cuando se aleguen
cuestiones de constitucionalidad. 31 Por otra parte, los vicios del procedi­
miento legislativo sólo pueden combatirse a partir de que es publicada la
norma general; 32 pero dicho medio de impugnación no procede cuando
es promovido por el Gobernador de un Estado en contra de un decreto
dentro de cuyo procedimiento legislativo no hizo valer el derecho de
veto, en virtud de que no se agotó la vía legal prevista para la solución del
conflicto, así como por consentimiento del citado decreto. 33 Respecto a
los llamados conflictos de atribución (ver supra párrafo 17), nuestro más
Alto Tribunal ha sostenido que la controversia constitucional en esta ma­
teria tiene por objeto de la protección del ámbito de atribuciones que la
Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, 34 y que
29
Cfr. Recurso de reclamación 221/2002, correspondiente a la controversia constitu­
cional 33/2002, promovida por el Poder Ejecutivo Federal, resuelta el 19 de noviembre
de 2002, por unanimidad de nueve votos.
30
Cfr. Controversia constitucional 19/95, promovida por el Ayuntamiento de Río Bra­
vo, Tamaulipas, fallado el primero de octubre de 1996, por unanimidad de once votos.
Tesis P./J., 65/96. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, noviembre de
1996, p. 327.
31
Cfr. Recurso de reclamación 144/98-PL, relativo a la controversia constitucional
22/98, promovida por el Poder del Ejecutivo del Estado de Puebla y otro. Resuelta el 11
de mayo de 1999, por unanimidad de diez votos. Tesis P./J., Semanario Judicial de la Federa­
ción y su Gaceta, tomo X, agosto de 1999, p. 567.
32
Cfr. Recurso de reclamación 209/2001, deducido de la controversia constitucional
28/2001, promovida por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. Resuelta el
11 de octubre de 2001, por mayoría de ocho votos. Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XIV, octubre de 2001, p. 804.
33
Cfr. Controversia constitucional 21/2000, promovida por el Poder Ejecutivo del Es­
tado de México, resuelta el 15 de febrero de 2001 por unanimidad de once votos. Tesis
P./J. 55/2001, Semanario Judicial de laFeáeracióny su Gaceta, tomo XIII, abril de 2001, p. 924
34
Cfr. Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente suspensión
relativo a la controversia 51/96, Ayuntamiento del Municipio de Puebla, de la Entidad del
72
procede impugnar en esta vía las controversias que susciten entre las
Entidades, Poderes u órganos a que se refiere la Ley Reglamentaria sobre
la constitucional de sus actos positivos, negativos u omisiones. 35 Desde
otro punto de vista, nuestro más alto tribunal consideró que los juicios
que prevén los artículos 11, inciso a) y 12 de la Ley de Coordinación Fis­
cal y 10, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federa­
ción, no deben considerarse comprendidos dentro de los supuestos de
procedencia de las controversias constitucionales establecidos por la Ley
Reglamentaria del artículo 105 de la Carta Federal, aun cuando en tales
juicios debe seguirse, en lo aplicable, el procedimiento establecido por
dicho ordenamiento, ya que se trata de medios de impugnación creados
por una ley secundaria, por lo que los conflictos respectivos se refieren
al cumplimiento de aquélla y el convenio de coordinación que se cues­
tione, por lo que dichos procesos son exclusivamente medios de control
de legalidad, que nada tienen que ver con cuestiones de constitucionalidad, de manera que no se está ante un problema de invasión de esferas
o de supremacía constitucional; 36 por el contrario nuestro máximo tribu­
nal consideró que sí es procedente la controversia constitucional para
impugnar las declaraciones que con apoyo en la Ley Federal de Compe­
tencia Económica emita la Comisión Federal respectiva. 37
39. Por lo que respecta a la legitimación para promover y participar en
el procedimiento de las controversias constitucionales, nuestra Suprema
Corte de Justicia ha establecido varios criterios jurisprudenciales, que se
apoyan en la distinción de carácter doctrinal entre la legitimación en la
causa entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la acción,
y la legitimación en el proceso, que para el supuesto de las controversias
constitucionales, debe considerarse de la siguiente manera: 1) Conforme
mismo nombre contra el Gobernador y el Congreso del mismo Estado. Resuelta el 16 de
junio de 1998. Tesis P./J. LXXII/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo
VIII, diciembre de 1998, p. 789.
35
Cfr. Controversia constitucional interpuesta por el Ayuntamiento Constitucional de
Berriozábal, Estado de Chiapas, decidida el 19 de mayo de 1999, por unanimidad de nueve
votos. Tesis P./J., 82/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, agosto de
1999, p. 568.
36
Cfr. Controversia constitucional 18/99 promovida por el Estado de San Luis Potosí,
resuelta el 19 de marzo de 2002, por unanimidad de once votos. Tesis P./J. 22/2002, Sema­
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, abril de 2002, p. 899.
37
Cfr. Recurso de reclamación 172/98 interpuesto por el Gobernador del Estado de
Durango, resuelto el 31 de octubre de 2000 por unanimidad de nueve votos. Tesis P./J.
189/2000. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, diciembre de 2000,
p. 763.
73
a lo dispuesto por los artículos 10, fracción primera de la Ley Reglamen­
taria y 105 de la Carta Federal, solamente tienen derecho para acudir a
la vía de la controversia constitucional las Entidades, Poderes u órganos
a que se refiere del citado precepto fundamental, de lo cual se concluye
que son estos entes públicos a los que con tal carácter le asiste el derecho
para ejercer la mencionada acción, y 2) de acuerdo con lo dispuesto por
el primer párrafo del artículo 11 de dicha Ley Reglamentaria, atento el
texto de la norma y el orden de los supuestos que prevé, el órgano juris­
diccional primero debe analizar si la representación de quien promueve
a nombre de la Entidad, Poder u órgano se encuentra consignada en la
ley y, en todo caso, podrá entonces presumirse dicha representación y
capacidad salvo prueba en contrario; 38 pero dicha presunción legal en
cuanto a la representación y capacidad de los promoventes no opera cuan­
do de la demanda se desprende que carecen de legitimación para ejercer
dicha acción. 39 Se determinó por la propia Corte Suprema que el Conse­
jero Jurídico del Ejecutivo Federal tiene legitimación procesal para pro­
mover en nombre del Presidente de la República en una controversia
constitucional, salvo prueba en contrario. 40 También se ha establecido
jurisprudencia obligatoria en el sentido de que los organismos públicos
descentralizados no están legitimados para promover controversias cons­
titucionales, en virtud de que si bien son órganos de la administración
pública no forman parte de los poderes ejecutivos, federal, estatales ni
municipales, lo que en nuestro concepto es discutible. 41 Por otra parte,
38
Cfr. Reclamación 23/97, promovida por los diputados integrantes de la fracción par­
lamentaria del Partido Acción Nacional de la LIX Legislatura del Estado de Chiapas.
Resuelta el 23 de abril de 1997 por la Primera Sala por unanimidad de cinco votos el 23
de abril de 1997. Tesis la. XV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VI,
agosto de 1997, p. 468.
39 Cfr. Reclamación en la controversia constitucional 17/95, promovida por el Ayunta­
miento de Tepozotlán del Estado de Morelos, resuelta el 5 de diciembre de 1995, por
unanimidad de once votos. Tesis P. X/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo III, febrero de 1996, p. 166.
40
Cfr. Resolución pronunciada en la controversia constitucional 56/96 promovida por
el Presidente de la República en contra del Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco, el 16
de junio de 1997 por unanimidad de nueve votos. Tesis P./J. 70/97, SemanarioJudicial de la
Federación y su Gaceta, tomo VI, septiembre de 1997, p. 546.
41
Cfr. Recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 23/97, promo­
vida por el Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la
Zona Metropolitana del Estado de Jalisco. Resuelta el 13 de mayo de 1998, por la Segunda
Sala por unanimidad de cinco votos. Tesis 2a./J., 3/2000. SemanarioJudicial de la Federación
y su Gaceta, tomo XI, enero de 2000, p. 41.
74
la misma Corte ha sostenido que las Cámaras de Diputados y de Senado­
res están legitimadas aisladamente para plantear la defensa de las atribu­
ciones que el artículo 73 de la Constitución Federal establece a favor del
Congreso de la Unión. 42 Además debe mencionarse el criterio de acuer­
do con el cual los Secretarios de Estados tienen legitimación pasiva en la
controversia constitucional cuando hubiesen intervenido en el refrendo
del decreto impugnado. 4 3
40. Son varios los criterios jurisprudenciales establecidos por la Supre­
ma Corte de Justicia en cuanto a las medidas precautorias que pueden ser
decretadas durante la tramitación de las controversias constitucionales,
en las cuales se reiteran como lincamientos generales los supuestos esta­
blecidos por el artículo 15 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 cons­
titucional, en el sentido de que la suspensión de los actos o las normas
impugnados no puede otorgarse en los casos en que se pongan en peligro
la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del
orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en
una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el
solicitante, todo ello con independencia de los fines loables y de buena fe
que se persigan al solicitarla.44 De acuerdo con estos principios, la misma
Suprema Corte consideró que la suspensión de las obras de ampliación
y mejoramiento de u n tramo carretero debía otorgarse en virtud de que
no estaba comprendida en dichas hipótesis. 45 Por el contrario, el más
Alto Tribunal estimó que la medida precautoria debía negarse cuando se
afecta la facultad del Ministerio Público Federal de perseguir los delitos
y vigilar que los procesos penales se sigan con toda regularidad, ya que
42
Cfr. Controversia constitucional 26/99, promovida por la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión. Resuelta el 24 de agosto de 2000, por unanimidad de once votos.
Tesis P./J. 83/2000, SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, agosto de 2000,
p. 962.
43
Controversia constitucional 5/2001, Jefe del Gobierno del Distrito Federal, resuelta
el 4 de septiembre de 2001, por unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 109/2001, Semana­
rioJudicial de la Federación y su Gaceta, p. 1104.
44
Cfr. Recurso de reclamación en el incidente de suspensión relativo a la controversia
constitucional número 11/95, solicitada por Roberto Madrazo Pintado y otros, resuelta el
14 de septiembre de 1995, por unanimidad de once votos. Tesis P. LXXXVII/95, Semana­
rio Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, octubre de 1995, p. 164.
45
Cfr. Recurso de reclamación 323/2002-PL, deducido del incidente de suspensión en
la controversia constitucional 55/2002, promovida por el Gobernador del Estado de Chi­
huahua, decidida el 22 de noviembre de ese año por unanimidad de cuatro votos de los
integrantes de la Segunda Sala. Tesis 2a. 11/2003, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XVII, febrero de 2003, p. 737.
75
de lo contrario se afectaría gravemente a la sociedad. 46 Por otra parte, se
estableció que el Ministro Instructor tiene facultades para decretar medi­
das precautorias no sólo en relación con el acto cuya invalidez se deman­
de, sino también respecto de sus efectos o consecuencias. 47
41. Es conveniente destacar los criterios jurisprudenciales establecidos
por nuestra Suprema Corte de Justicia en cuanto a su amplia facultad para
allegarse de oficio los medios de convicción que considere necesarios para resolver
las controversias constitucionales respectivas, las que pueden ser decretadas
para mejor proveer por el Ministro Instructor desde el inicio de la pro­
pia instrucción hasta el dictado de la sentencia, 48 y que el más Alto Tri­
bunal puede ordenar, si lo considera necesario, que se recaben y desaho­
guen de oficio pruebas, aun cuando ya se hubiese presentado el proyecto
para su resolución, de acuerdo con la interpretación que se hizo, por ma­
yoría de razón, del artículo 35 de la Ley Reglamentaria del artículo 105
de la Carta Federal. 4 ^
42. Deben considerarse significativas las tesis jurisprudenciales de nues­
tro máximo tribunal respecto a la llamada suplencia de la queja (ver supra
párrafo 23, en realidad iura novit curia), ya que de acuerdo con este ins­
trumento establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria
respectiva, no es posible jurídicamente considerar deficientes los concep­
tos de validez planteados en una controversia constitucional, 50 ya que
46
Cfr. Criterio que se contiene en la misma resolución dictada el 14 de septiembre de
1995, en recurso de reclamación presentado en el incidente de suspensión en la contro­
versia constitucional 11/95, presentada por Roberto Madrazo Pintado y otros. Tesis P
LXXXVTII/95, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, octubre de 1995,
p. 164.
47
Cfr. Recurso de reclamación 323/2002-PL, relativo al incidente de suspensión en la
controversia constitucional 55/2002, promovida por el Gobernador del Estado de Chi­
huahua, resuelto el 22 de noviembre de dicho año por unanimidad de cuatro votos de los
integrantes de la Segunda Sala. Tesis 2a. 1/2003, tomo XVII, febrero de 2003, p. 762.
48
Cfr. Recurso de reclamación en la controversia constitucional 11/95, promovida por
Roberto Madrazo Pintado en su calidad de Gobernador del Estado de Tabasco y otros,
resuelto el 12 de octubre del mismo año por unanimidad de once votos. Tesis P. CX/95,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, noviembre de 1995, p. 85.
49
Cfr. Recurso de reclamación 128/2002, deducido de la controversia constitucional
39/2001, interpuesto por el Municipio de San Miguel Yotao, del Estado de Oaxaca, resuel­
to el 12 de agosto de 2002 por unanimidad de nueve votos. Tesis P./J: 37/2002, tomo XVI,
agosto de 2002, p. 906.
50
Cfr. Controversia constitucional 19/95, interpuesto por el Ayuntamiento de Río Bra­
vo, Tamaulipas. Resuelta el primero de octubre de 1996, por unanimidad de once votos.
Tesis P./J. 68/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo W, noviembre de
1996, p. 325.
76
dicha suplencia autoriza al tribunal a examinar en su conjunto la deman­
da a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, corrigiendo los
errores que se adviertan. 51
43. Por lo que respecta al contenido y efectos de la sentencia de constótuáxmalidad, nuestro más Alto Tribunal ha establecido varios criterios ju­
risprudenciales significativos. En primer término, la Suprema Corte esta­
bleció que el control de regularidad constitucional que tiene a su cargo
por conducto de las controversias constitucionales autoriza que el tribu­
nal examine toda clase de violaciones a la Constitución Federal, ya que
por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende
a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de Derecho, su de­
fensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tra­
tarse de la parte orgánica y la dogmática de la Norma Suprema, dado que
no es posible parcializar este importante control y que, por lo mismo éste
incluye de manera relevante el bienestar de la persona humana sujeta al
imperio de los entes u órganos del poder. 52 También sostuvo la Suprema
Corte que la finalidad del citado control de constitucionalidad de la con­
troversia constitucional encomendado a la Suprema Corte incluye de
manera relevante el bienestar de la persona humana sujeta al imperio
de los entes u órganos del poder. Y en cuanto a los efectos de la declara­
ción de invalidez de una norma general estatal, cuando la impugnación
se ha promovido por un municipio, la sentencia respectiva sólo tendrá
efectos para las partes, ya que si la intención del órgano reformador de
la Constitución fuese otorgar a dicho fallo efectos erga omnes, habría inclui­
do esta hipótesis en el inciso i) de la fracción I artículo 105 de la Carta
Federal. 53 Por otra parte, nuestro máximo tribunal determinó que tra­
tándose de controversias constitucionales, las sentencias declarativas de
invalidez de disposiciones generales sólo pueden tener efectos retroactivos
51
Cfr. Controversia constitucional 2/98 interpuesta por el Procurador General de Jus­
ticia y representante legal del Estado de Oaxaca contra el Ayuntamiento del Municipio de
Oaxaca de Juárez y otros, resuelta el 20 de octubre de 1998, por unanimidad de diez
votos. Tesis P./J. 79/98, SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, diciembre
de 1998, p. 824.
52
Cfr. Controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento de Temixco, Morelos, resuelta el 9 de agosto de 1999 por mayoría de ocho votos. Tesis P./J. 98/99,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, septiembre de 1999, p. 703.
53
Cfr. Controversia constitucional 19/95, interpuesta por el Ayuntamiento de Río Bra­
vo, Tamaulipas. Resuelta el primero de octubre de 1996 por unanimidad de once votos.
Tesis P./J. 72/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, noviembre de
1996, p. 249.
77
en materia penal, conforme a lo establecido en el penúltimo párrafo del
artículo 105 de la Carta Federal, por lo que, con apoyo en el artículo 45
de la Ley Reglamentaria, la Suprema Corte determinará a partir de qué
fecha producirán sus efectos las sentencias relativas, de manera que dicho
Alto Tribunal puede señalar la producción de los efectos de resolución
bien en la fecha en que se dicta ésta o alguna futura, pero no en forma
retroactiva, con excepción de la propia materia penal cuando lo sea en
sentido favorable.54
II
LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
SUMARIO. I. Introducción de esta nueva garantía constitucional. II. Ante­
cedentes europeos de la institución. III. Legitimación. IV. Procedimiento.
V. Sentencia y ejecución. VI. Criterios jurisprudenciales.
I. INTRODUCCIÓN DE ESTA NUEVA GARANTÍA CONSTITUCIONAL
44. Como se señaló con anterioridad (ver supra párrafo 15), este ins­
trumento de defensa de la Carta Fundamental fue introducido por vez
primera en nuestro ordenamiento constitucional en las reformas publi­
cadas el 31 de diciembre de 1994. El nuevo texto de la fracción II del ar­
tículo 105 constitucional dispone lo siguiente:
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la
posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitu­
ción. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los
treinta días naturales siguientes de la fecha de la publicación de la norma,
por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en contra de las leyes fede­
rales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión; b) El equi­
valente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de
54
Cfr. Controversia constitucional 56/96 promovida por el Presidente de la República
en contra del Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco. Resuelta el 16 de junio de 1997 por
mayoría de ocho votos. Tesis R/J. 74/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo VI, septiembre de 1997, p. 548.
78
leyes Federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión
o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; c) El Pro­
curador General de la República en contra de leyes de carácter federal, local
o del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el
Estado Mexicano; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integran­
tes de algunos de los órganos legislativos estatales en contra de leyes expedi­
das por el propio órgano; e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los
integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra de leyes
expedidas por la propia Asamblea; y f) Los partidos políticos con registro
ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias naciona­
les federales o locales, y los partidos políticos con registro estatal, a través de
sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por
el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro. La única vía para
plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la pre­
vista en este artículo. Las leyes federales y locales deberán promulgarse y
publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral
en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones
legales fundamentales. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo
podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren
aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos [...]. (El subrayado
es nuestro.)
45. Dicha garantía constitucional debe considerarse como una acción
de carácter abstracto, en cuanto tiene por objeto esencial garantizar la apli­
cación de la Constitución y la certeza del orden jurídico fundamental,
por lo que se requiere la existencia de un agravio ni de un interés jurídico
específico para iniciar el procedimiento, y por ello generalmente se otor­
ga legitimación a los titulares de los poderes públicos (jefes de Estado o
de gobierno, las Cámaras parlamentarias; los gobiernos centrales o de las
entidades federativas o de las comunidades autónomas; o en algunos su­
puestos, también a los organismos no jurisdiccionales de protección de
los derechos humanos creados de acuerdo con el modelo escandinavo
del Ombudsman, e inclusive por medio de una acción popular.
46. Además, dichas acciones abstractas pueden ser de carácter preven­
tivo, es decir, pueden invocarse antes de la promulgación y publicación
de las normas impugnadas (como ocurre particularmente en Francia en
la instancia ante el Consejo Constitucional) , 55 o bien a posteriori, es decir
55
Cfr., entre otros, Luchaire, Francois, Le Conseil Contitutionnel, París, Económica, 1980,
pp. 106-144.
79
cuando las disposiciones legislativas ya han sido publicadas. Este último
es el modelo que sigue el ordenamiento mexicano.56
II. ANTECEDENTES EUROPEOS DE LA INSTITUCIÓN
47. La acción abstracta de inconstitucionalidad que examinamos, a di­
ferencia de otras garantías constitucionales del ordenamiento mexicano,
no tiene precedentes en el modelo estadounidense sino en el derecho
constitucional europeo, en el cual surgió con el objeto de otorgar a las
minorías parlamentarias la posibilidad de impugnar ante los organismos
de justicia constitucional (cortes o tribunales constitucionales o ante el
Consejo Constitucional francés), las disposiciones legislativas aprobadas
por la mayoría legislativa, especialmente en Austria, República Federal
de Alemania, España, Francia y Portugal.57
48. En los citados ordenamientos de Europa continental en los cuales
se ha establecido esta acción abstracta de inconstitucionalidad de las dis­
posiciones legislativas en beneficio de un sector de los parlamentarios de
la minoría, generalmente un 30% de los mismos, ha tenido un desarrollo
bastante importante, y además ha logrado una fiscalización constante y
frecuente de los ordenamientos aprobados por las mayorías legislativas,
en forma destacada en la República Federal de Alemania,58 y en Francia.59
Esta acción abstracta de inconstitucionalidad, escasamente conocida en el
derecho constitucional latinoamericano, debe considerarse como un ins­
trumento importante para otorgar garantías jurídicas a la oposición,
56
Cfr. Fix Fierro, Héctor, "La reforma judicial de 1994 de las acciones de inconstitu­
cionalidad", en Ars Juris, Revista del Instituto de Documentación e Investigación Jurídicas de la
Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, México, núm. 13, especial sobre la refor­
ma judicial, 1995, pp. 114-117.
57
Cfr. Mezzetti, Luca, Giustizia costituxzionak ed opposvúone parlamentare. ModeUi europei
a confronto, Rimini, Maggioli Editores, 1992.
58
Cfr. Mezzetti, Luca, obra citada en la nota anterior, pp. 62-69. Este autor considera
que la jurisprudencia constitucional federal alemana se ha originado de manera predo­
minante debido a los impulsos que provienen de la oposición: Béguin, Jean Claude, Le
controle de la constitutionálité des bis en République Federal d'Alemagne, París, Economique,
1982, pp. 64-78.
59
En la obra de Fovoreu, Louis y Philip, Lolc, Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, 7a. ed., París, Sirey, 1993, puede observarse el porcentaje importante de instancias
introducidas por los diputados y senadores de oposición contra las leyes aprobadas por
mayoría, antes de su promulgación.
80
a fin de que pueda participar más activamente en las decisiones políticas
de gobierno, según el principio de la oposición política garantizada.60
49. El joven jurista español Joaquín Brage Camazano, quien elaboró un
documentado estudio monográfico sobre la acción de inconstitucionalidad que examinamos en el ordenamiento mexicano, señala otros ante­
cedentes de la institución, pero que tienen carácter inmediato, puesto
que se refieren a la acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto
en general, es decir de aquella que no requiere de un interés jurídico pa­
ra interponerse, y en este sentido señala la acción popular de inconstitu­
cionalidad establecida desde el siglo xrx y perfeccionada en las primeras
décadas del xx en Colombia y Venezuela, así como en Checoslovaquia,
Austria, y en la Constitución española de 1931, y que después se extendió
a numerosos ordenamientos con posterioridad a la Segunda Guerra Mun­
dial, al restablecerse o crearse numerosas Cortes o Tribunales Constitu­
cionales.61
III. NATURALEZA.
50. Existen varios instrumentos que pueden calificarse de acción de
inconstitucionalidad, en cuanto pueden interponerse directamente ante
el órgano de control constitucional, ya que en algunos supuestos se re­
quiere que se hagan valer por la persona afectada en su esfera jurídica
por la disposición legislativa que se impugna, pero cuando se puede ha­
cer valer sin exigirse un interés jurídico directo, entonces que se considera
que tiene carácter abstracto, como ocurre tratándose de la garantía intro­
ducida por las reformas mencionadas de 1995, y por ello en la doctrina
alemana se califica de abstrakte normenkontroüe.^
51. Por otra parte, también se ha discutido si puede considerarse
como un recurso o como una acción procesal en sentido estricto, y la
doctrina se inclina por la segunda, ya que como hemos dicho se interpo­
ne directamente ante el órgano de control constitucional, en este caso,
ante la Suprema Corte de Justicia, sin que con anterioridad se hubiese
60
Cfr. Vega, Pedro de; Vergottíni, Giuseppe, y López Aguilar, Juan Fernando, Minoría
y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación comparativa, Madrid, Publicaciones del
Congreso de los Diputados, 1991, pp. 220 y ss.
61
La acción de inconstitucionalidad, primera reimpresión, México, 2000, pp. 51-72.
62
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, La protección jurídica y procesal de los derechos humanos ante
las jurisdicciones nacionales, Madrid, UNAM-Civitas, 1982, pp. 170-171.
81
conformado una primera instancia ante la cual se hubiese tramitado,
y cuya resolución se impugne ante dicho organismo.63
IV. IJEGmMACIÓN
52. De acuerdo con lo establecido por la fracción II, incisos a) y e) de
los artículos 105 constitucional, y 62 de la Ley Reglamentaria. Se encuen­
tran legitimados para interponer dicha acción de inconstitucionalidad el
equivalente al 33% de los integrantes de las Cámaras de Diputados y
senadores del Congreso de la Unión; de la Asamblea de Representantes
(a partir de las reformas de 1996 al artículo 122 constitucional, ahora
Legislativa), del Distrito Federal, así como de las legislaturas de los Esta­
dos. Podemos señalar de manera comparativa, que la legitimación para
interponer la acción abstracta de inconstitucionalidad se confiere en
Austria a un tercio de los diputados del Consejo Nacional; en Francia a
sesenta diputados o el mismo número de senadores; en Alemania, a un
tercio de los miembros del parlamento federal; en Portugal, a un déci­
mo de los diputados. El extremo está representado por la Constitución
de Bolivia, en cuyo artículo 120, reformado en agosto de 1994, se dispo­
ne que cualquier senador o diputado puede interponer dicha acción de
inconstitucionalidad.64
53. También se ha otorgado legitimación al Procurador General de la
República, ya que además de estar facultado para actuar como parte en
la tramitación de esta acción de inconstitucionalidad, en virtud de la atri­
bución ex ojficio que le confiere el párrafo tercero del apartado A) del ar­
tículo 102 constitucional, como se ha señalado anteriormente, se confiere
legitimación a dicho Procurador para interponer la acción abstracta para
reclamar la inconstitucionalidad de las leyes de carácter federal, estatal
y del Distrito Federal, así como los tratados internacionales (artículo 105,
fracción II, inciso c) de la Constitución Federal. Esta última atribución
del Procurador General de la República (que depende directamente del
63 Cfr. Brage C a m a z a n o , J o a q u í n , La acción de inconstitucionalidad,
p p . 73-94.
cit. supra, n o t a 6 1 ,
64
Cfr. Brage Camazano, Joaquín, obra citada en la nota anterior, pp. 101-135; Fix-Fierro, Héctor, "La reforma judicial de 1994 y las acciones de inconstitucionalidad", cit supra
nota 56, pp. 115-117; y Estrada Sámano, José Antonio, "La inconstitucionalidad de leyes
e n la reforma judicial", e n Revista de Investigaciones Jurídicas de la Escuela Libre de Derecho,
México, vol. 19,1995, pp. 407-434; Hamdán Amad, Fauzi, "La acción de inconstituciona­
lidad", en la obra Derecho procesal constitucional, cit supra, nota 9, pp. 1001-1008.
82
Jefe del Ejecutivo Federal, aun cuando su designación debe ser aprobada
por el Senado de la República, pero que puede ser destituido libremen­
te), no debe considerarse justificada, puesto que significa la posibilidad
de que el Presidente de la República, por conducto del citado Procurador,
pueda impugnar una ley aprobada por los organismos legislativos, no
obstante que de acuerdo con nuestro régimen constitucional posee la
facultad de ejercitar un veto suspensivo contra las leyes aprobadas por el
Congreso de la Unión, en los términos del artículo 71, inciso C) de la
Carta Federal. 65
54. Tenemos la convicción, de que en lugar del citado Procurador de la
República, y como ocurre en otros ordenamientos latinoamericanos res­
pecto de los organismos no jurisdiccionales establecidos de acuerdo con
el modelo del Ombudsman, hubiera sido conveniente otorgar al Presiden­
te de la Comisión de Derechos Humanos la facultad para interponer la
citada acción de inconstitucionalidad contra las leyes aprobadas por las
Cámaras del Congreso de la Unión cuando dicho Presidente estimara que
dichos ordenamientos sean violatorios de los derechos fundamentales.
55. Según la reforma constitucional de agosto de 1996, que admitió la
impugnación de las leyes electorales por medio de la citada acción abs­
tracta de inconstitucionalidad, se otorgó legitimación exclusivamente a
las dirigencias nacionales o estatales de los partidos políticos, de acuerdo
con su registro (artículo 105, fracción II, inciso f) de la Ley Suprema, y
el 62 de su Ley Reglamentaria, reformados por decretos legislativos pu­
blicados los días 22 de agosto y 22 de noviembre de 1996 respectivamente).
Este precepto fundamental dispone, además, que "[...] la única vía para
plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, es
la prevista por este artículo".
56. Los citados incisos a) y e) de la mencionada fracción II del artículo
105 constitucional establecen una relación directa de las fracciones legis­
lativas con el tipo de normas sujetas a control. En virtud de lo anterior,
los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso
de la Unión podrán plantear la acción abstracta respecto de las leyes fede­
rales y del Distrito Federal emitidas por el citado Congreso de la Unión,
65
De acuerdo con este precepto: "El proyecto de ley o decreto desechado en todo o
en parte por el Ejecutivo será devuelto con sus observaciones a la Cámara de su origen.
Deberá ser discutido nuevamente por ésta, y si fuere confirmado por las dos terceras par­
tes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese san­
cionada por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para
su promulgación. Las votaciones de ley o decreto serán nominales [...]."
83
y los senadores también están facultados para hacerlo contra los tratados
internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal; los miembros de
las legislaturas de los Estados, contra las disposiciones normativas gene­
rales expedidas por dichos órganos, y los que forman parte de la Asam­
blea Legislativa del Distrito Federal respecto de las leyes emitidas por la
propia Asamblea. Respecto de la impugnación directa de las leyes electo­
rales, el inciso f) del citado precepto constitucional establece que las diri­
gencias nacionales pueden combatir leyes federales y locales, pero las
dirigencias estatales sólo pueden interponer la acción contra disposicio­
nes locales.
V. PROCEDIMIENTO
57. La tramitación se inicia con la demanda de acción de inconstitucionalidad que deberá interponerse dentro de los treinta días naturales
contados a partir del día siguiente al de la publicación en el periódico
oficial correspondiente, de la ley o tratado internacional que pretenda
combatirse (artículos 105, fracción II, de la Constitución Federal y 60 de
la Ley Reglamentaria). Este último precepto establece que, si el último
del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día
siguiente. Sin embargo, en la reforma al citado artículo 60 en noviembre
de 1996, se agregó que, "[...] en materia electoral para el cómputo de
los plazos todo los días son hábiles".
58. En virtud de que se trata de un control abstracto, el procedimien­
to de la acción de inconstitucionalidad se compone de las siguientes eta­
pas: a) primera, los requisitos de la demanda incluyen la mención de los
nombres y las firmas de los promoventes; la denominación de los órga­
nos Legislativo y Ejecutivo que hubiesen emitido y promulgado las nor­
mas generales que se combaten; la identificación de las propias normas
y los conceptos de invalidez que se hacen valer (artículo 61 de la Ley Re­
glamentaria) ; b) segunda, la designación de un magistrado de la Suprema
Corte para que instruya el trámite y formule el proyecto de resolución
correspondiente. Dentro de las facultades de instrucción, el citado magis­
trado puede aplicar las causas de improcedencia y de sobreseimiento esta­
blecidas en la Ley Reglamentaria. Además, hasta antes de dictarse el fallo,
podrá solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos los ele­
mentos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solución del
asunto (artículos 64 a 68 de la Ley).
84
59. c) La tercera etapa comprende el traslado a los órganos legislativos
que hubiesen emitido las normas y al Procurador General de la República
(cuando no hubiese promovido la acción, ver supra párrafo 13), para que
los primeros rindan, en un plazo de quince días, un informe sobre la vali­
dez de la norma impugnada, y al Procurador, para que formule un dic­
tamen sobre la controversia hasta antes de la citación para la sentencia
(artículos 64 y 66 del citado ordenamiento reglamentarios); y d) cuarta,
transcurrido el plazo anterior, el ministro instructor debe poner los autos
a la vista de las partes a fin de que formulen sus alegatos (artículo 67) &
VI. SENTENCIA Y EJECUCIÓN
60. Respecto de los lincamientos generales de las sentencias pronun­
ciadas por la Suprema Corte al resolverse los conflictos planteados al pro­
moverse las acciones abstractas de inconstitucionalidad, el artículo 74 de
la Ley Reglamentaria adopta el principio de la llamada suplencia de la
queja (iura novit curia), en forma similar a la regla aplicable a los fallos
pronunciados en las controversias constitucionales, como se expresó con
anterioridad (ver supra párrafo 24), ya que la Suprema Corte deberá
corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y
suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. Además,
nuestro más Alto Tribunal podrá fundar su declaratoria de inconstitucio­
nalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya sido o
no invocado en el escrito inicial.
61. Sin embargo, en el texto reformado del artículo 71 de la Ley Regla­
mentaria por decreto legislativo de noviembre de 1996 se agregó una dis66
Cfr. Sobre la tramitación de las acciones de inconstitucionalidad, Cfr., Brage Camazano, Joaquín, La acción de inconstitucionalidad, cit. supra nota 61, pp. 203-217; Cossio Díaz,
José Ramón, "artículo 105", cit. supra nota 10, pp. 1067-1072; Carpizo, Jorge; Cossio
Díaz, José Ramón y Fix-Zamudio, Héctor, "La jurisdicción constitucional en México",
cit. supra nota 8, pp. 775-778; Fix Fierro, Héctor, "La reforma judicial de 1994 y las accio­
nes de inconstitucionalidad", cit. supra nota 56, 119-138; Arteaga Nava, Elisur, "Las nue­
vas facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", en la obra coordinada por
Mario Melgar, Reformas al Poder Judicial, México, 1995, UNAM, pp. 94-100; Arriaga Becerra,
Alberto, "La acción de inconstitucionalidad", en Lex, México, octubre de 1995, pp. 59-63;
Carbonell Sánchez, Miguel, "La nueva acción de inconstitucionalidad en México; régi­
men actual y posibles perspectivas d e cambio", en Cuadernos constitucionales de la Cátedra
FadriqueFurió, Serie I, Valencia, España, núms. 14-15,1996, pp. 173-190; Id., "Breves refle­
xiones sobre la acción de inconstitucionalidad", en Indicador Jurídico. Derecho Fiscal, México,
vol. I, núm. 3, mayo de 1997, pp. 127-135.
85
posición, cuya racionalidad nos parece muy discutible, en el sentido de
que: "[...] las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia sobre la
no conformidad de las leyes electorales a la Constitución, sólo podrá re­
ferirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito
inicial [...]", lo que significa que se establece una excepción a la aplica­
ción del mencionado principio zura novit curia, y con apoyo en un criterio
formalista que ha sido superado en la mayor parte de los ordenamientos
contemporáneos, especialmente en la materia constitucional.
62. Por otra parte, también se adopta la regla de que si el fallo no fuese
aprobado por mayoría de ocho votos, la Suprema Corte debe desestimar
la acción ejercitada y ordenar el archivo del asunto (artículo 72 de la
Ley). Por otra parte, la Ley Reglamentaria hace una remisión expresa
(artículo 73), a la aplicación de los artículos 41, 43, 44 y 45 del mismo
ordenamiento, que regulan las sentencias dictadas en las controversias
constitucionales, y que se refieren a su contenido, la obligatoriedad de
los procedentes, la notificación y la publicación así como el momento en
que deben producir sus efectos: es decir, en este último caso, la prohibi­
ción de su retroactividad, salvo en materia penal.67
63. Por lo que respecta al cumplimiento de las propias sentencias, se
reiteran las consideraciones que hemos hecho al analizar esta materia res­
pecto de los fallos que anulen normas generales por conducto de las con­
troversias constitucionales, ya que el efecto anulatorio se produce con la
aprobación por una mayoría mínima de ocho votos de los ministros de
la Suprema Corte de Justicia (ver supra párrafo 25). Lo anterior significa
que el incumplimiento y la consecuente aplicación de las sanciones esta­
blecidas por la fracción XVI del artículo 107 constitucional en materia de
las sentencias que declaren la invalidez de una norma general sólo
puede darse por vía indirecta cuando una autoridad realice un acto con­
creto de aplicación de dicha norma. 68
64. No obstante que las acciones abstractas de inconstitucionalidad se
establecieron muy recientemente, de manera genérica en 1994 y 1995
y sobre cuestiones electorales hasta noviembre de 1996, se ejercitaron ya
en varias ocasiones ante la Corte Suprema de Justicia. En comparación
67
La ley reglamentaria establece varias remisiones y consigna disposiciones comunes
para la tramitación de las dos instituciones, o sea las controversias constitucionales y la
acción de inconstitucionalidad. Cfr., Castro, Juventino V., El artículo 105 constitucional, 3a.
ed., México, Porrúa, 2000, quien dedica el capítulo cuarto de su libro al análisis d e las dis­
posiciones comunes a ambos ordenamientos, pp. 139-221.
68
Cfr. Brage Camazano, Joaquín, La acción de inconstitucionalidad, cit, supra nota 61,
pp. 225-244; Cossío Díaz,José Ramón, "Artículo 105", cit. supranota. 10, p. 1065.
86
con el número importante de controversias constitucionales que se han
presentado y resuelto por la propia Suprema Corte de Justicia (ver supra
párrafo 29), las acciones de inconstitucionalidad presentadas y resueltas
por nuestro más Alto Tribunal son más reducidas y además han dismi­
nuido de manera paulatina, si se toma en cuenta que en el año de 2003
únicamente se promovieron 24 de dichas acciones, con una reducción del
31% respecto del año anterior.
VII. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
65. No obstante el menor número de acciones de inconstitucionalidad
interpuesto y resuelto por la Suprema Corte de Justicia, si lo compara­
mos con las abundantes controversias constitucionales, nuestro más Alto
Tribunal ha establecido varios criterios jurisprudenciales importantes en
relación con esta garantía constitucional. En primer lugar, debe destacar­
se que nuestro más Alto Tribunal estableció las diferencias entre las controver­
sias que examinamos en el capítulo anterior con la acción de inconstitucio­
nalidad, ya que en opinión de la Corte si bien ambos instrumentos son
dos medios de control a constitucionalidad, cada una tiene característi­
cas peculiares que las separan entre sí, a saber: a) en la controversia cons­
titucional instaurada para garantizar el principio de división de poderes
se plantea una invasión de las esferas de competencias establecidas en la
Constitución,69 en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se ale­
ga una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley
Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada
por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal (y, en su
caso, por el órgano del poder público afectado en sus atribuciones), a di­
ferencia de la acción de inconstitucional que puede ser interpuesta por el
Procurador General de la República, los partidos políticos y el treinta y tres
por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que
haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional,
el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, en tanto
que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que
la Suprema Corte de Justicia realice un análisis abstracto de la constitucio­
nalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se rea69
En este punto existe una omisión respecto de los llamados "conflictos de atribu­
ción", en los cuales se discute sobre las facultades de los diversos órganos del poder públi­
co, dentro de la esfera respectiva, y puede promoverse por el órgano afectado.
87
liza todo u n proceso (demanda, contestación de la demanda, pruebas,
alegatos y sentencia), mientras que en la acción de constitucionalidad se
plantea un solo procedimiento; e) en la controversia constitucional no
pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que en la acción
de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de disposicio­
nes generales; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad
puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse
normas generales y actos, mientas que la acción de inconstitucionalidad
únicamente procede por lo que respecta a normas generales, y g) los
efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose
de normas legislativas consistirán en declarar la invalidez de la norma con
efectos generales siempre de que se trata de disposiciones de los Estados o
de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios
impugnados por los Estados, o bien en conflictos de órganos de atribu­
ción y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría
por lo menos de ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mien­
tras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos
generales siempre y cuado ésta también fuere aprobada por lo menos
por ocho ministros, por lo que tales diferencias determinan que la natu­
raleza jurídica de ambos medios sea distinta. 70 En virtud de lo anterior,
nuestro máximo tribunal sostuvo que no es necesario agotar previamente
la controversia constitucional para ejercer la acción de inconstitucionali­
dad, ya que al tratarse de medios de control constitucionalidad diversos
y autónomos no pueden tener, uno respecto del otro, el carácter de medio
de defensa que debiera agotarse previamente y que de no hacerlo diera
lugar a la improcedencia del restante. 71
66. En cuanto a la legitimación procesal para, interponer dicha acción abs­
tracta, se pueden señalar varios criterios jurisprudenciales, entre ellos el
de que carece de la misma el partido político que solicitó registro condi70
Cfr. Controversia constitucional 15/98 interpuesta por el Ayuntamiento del Munici­
pio de Río Bravo, Tamaulipas. Resuelta el 11 de mayo de 2000, por unanimidad de diez
votos. Tesis R/J. 71/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, agosto
de 2000, p. 965.
71
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 14/2001 interpuesta por el Procurador General
de la República. Decidida el 7 de agosto de 2001 por unanimidad de diez votos. Tesis R/J.
99/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV, septiembre de 2001,
p. 824.
72
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 7/96 promovida por el Partido Foro Democrá­
tico, resuelta el 7 de enero de 1997 por unanimidad de once votos. Tesis P./J. 16/97, Sema­
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, febrero de 1997, p. 357.
88
donado y éste le fue negado por la autoridad electoral respectiva;72 por
el contrario poseen dicha legitimación los diputados integrantes de una
nueva legislatura cuando la que expidió la norma general impugnada
concluyó su encargo. 73
67. Por lo que se refiere al procedimiento, nuestro máximo tribunal
ha determinado que si bien el artículo 65 de la Ley Reglamentaria del ar­
tículo 105 de la Carta Federal hace una remisión de las causales de im­
procedencia de las controversias constitucionales previstas en el artículo
19 de dicho ordenamiento, con algunas excepciones respecto a las accio­
nes de inconstitucionalidad, dicho precepto no autoriza que dicha apli­
cación debe hacerse en términos textuales, ya que debe destacarse res­
pecto a estas últimas que únicamente pueden invocarse las normas que
contiene el título II de la propia Ley Reglamentaria, en todo aquello
que n o esté previsto en el título III de dicha Ley, que regula el procedi­
miento relativo a las acciones de inconstitucionalidad, según se desprende
del artículo 59, pues el citado ordenamiento en su artículo 60 expresa­
mente prevé los plazos en que debe presentarse la demanda en la vía de
acción de inconstitucionalidad, por lo que no resulta aplicable lo dis­
puesto por dicho artículo del mencionado cuerpo legal. 74
68. La Suprema Corte de Justicia estableció varias tesis sobre la impug­
nación de las normas generales expedidas por las legislaturas de las Enti­
dades Federativas por conducto de las acciones de inconstitucionalidad.
En primer término sostuvo que las resoluciones del máximo tribunal fe­
deral cuando declaran la invalidez de dichas normas, no vulneran ni res­
tringen la soberanía de los Estados. 75 En segundo lugar se estableció que
la acción de inconstitucionalidad es improcedente en contra de la omi­
sión de aprobar una iniciativa de reformas a una Constitución local, en
virtud de que dicho medio de impugnación no puede promoverse con73
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 9/2001, promovida por los diputados integran­
tes de la LVII Legislatura del Estado de Tabasco. Resuelta el 8 de marzo de 2001 por una­
nimidad de once votos. Tesis P./J. 19/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo XIII, marzo de 2001, p. 470.
74
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 1/98 interpuesta por los diputados integrantes
de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. Decidida el 20 de octubre
de 1998, por unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 3/99, SemanarioJudicial de la Federación
y su Gaceta, tomo IX, febrero de 1999, p. 289.
75
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 9/2001 interpuesta por diputados integrantes
de la LVII Legislatura del Estado de Tabasco. Resuelta el 8 de marzo de 2001 por unani­
midad de once votos. Tesis P./J. 17/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo XIII, marzo de 2001, p. 471.
89
tra cualquier acto de un órgano legislativo, sino que forzosamente debe
revestir las características de una norma general, y que además ya haya
sido publicada en el órgano oficial.76 Asimismo, la Suprema Corte deter­
minó que la acción de inconstitucionalidad es procedente para impug­
nar constituciones locales al ser éstas normas de carácter general y «star
supeditadas a la Constitución Federal. 77 También se determinó el criterio
de que tienen legitimación para promover la controversia constitucional
en contra de reformas o adiciones a las constituciones locales, el treinta
por ciento de los integrantes del Congreso o Legislatura correspondiente
sin tomar en consideración a los ayuntamientos cuando los mismos de­
ban intervenir en la aprobación de dichas modificaciones, ya que dichas
entidades municipales no actúan como diputados, ni forman parte de un
órgano deliberante, sino que en su carácter de entidades políticas tienen
la potestad individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones
que pretendan incorporarse a la Constitución estatal, y por ello no deben
considerárseles parte integrante del Congreso. 78
69. También se crearon varios criterios jurisprudenciales en relación
con las facultades de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En primer lu­
gar deben destacarse las que estableció la Suprema Corte al resolver el 2
de septiembre de 1999 por unanimidad de once votos la acción constitucionalidad 1 de ese año promovida por diputados integrantes de dicha
Asamblea, sobre la debatida cuestión de la abrogación y la expedición de
una Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal por
el Congreso de la Unión. En dicho asunto nuestro máximo tribunal sos­
tuvo que la posible participación de una autoridad federal en la integra­
ción en la Junta de Asistencia privada no determinaba la competencia
del Congreso de la Unión para expedir la ley relativa y que por lo mismo
la mencionada Asamblea Legislativa del Distrito Federal tenía facultades
legislativas para derogar el citado ordenamiento anterior y expedir uno
76
Cfr. Reclamación 619/2001, deducida de la acción de inconstitucionalidad 34/2001,
promovida por diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Con­
greso del Estado de Aguascalientes resuelta el 25 de febrero de 2001 por unanimidad de
once votos. Tesis P./J. 16/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV,
marzo de 2002, p. 995.
77
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 9/2001 presentada por diputados integrantes
de la LVII Legislatura del Estado de Tabasco resuelta el 8 de marzo de 2001 por unanimi­
dad de once votos. Tesis P./J. 16/2001, Semanario del PoderJudicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XIII, marzo de 2001, p. 447.
78
Cfr. la misma Acción de inconstitucionalidad 9/2001, mencionada en la nota ante­
rior. Tesis P./J. 18/2001, en el citado tomo del Semanario Judicial, p. 469.
90
nuevo en uso de sus facultades expresas, y que, además competía al Jefe de
Gobierno del mismo Distrito Federal la reglamentación de la citada ley
y no al Ejecutivo Federal, y que, además, la asistencia privada forma parte
de la de carácter social.79 Pero por otra parte, la misma Suprema Corte
sostuvo que la acción de inconstitucionalidad es improcedente para recla­
mar el decreto del presupuesto de egresos del Distrito Federal para el
ejercicio fiscal de 1998, por no tener el carácter de norma general, ya que
desde el punto de vista material tiene el carácter de un acto administra­
tivo y no de una ley, ya que no participa de la generalidad, como carac­
terística de esta última.80
70. Otra materia controvertida lo fue la relativa a la participación del ejér­
cito, fuerza aérea y armada en acciones civiles en favor de la seguridad pública,
que fue planteada en la acción de inconstitucionalidad 1/1996 promovi­
da por Leonel Godoy y otros, y que fue resuelta por la Suprema Corte el
5 de marzo de 1996, por unanimidad de once votos. En dicho fallo se sos­
tuvo, en primer término, que la determinación de las funciones de las
fuerzas armadas exige el estudio sistemático de la Constitución y por lo
mismo, la comprensión de las garantías individuales y de la seguridad
pública, conforme al régimen jurídico vigente, y de acuerdo con este últi­
mo dicha participación se justifica en situaciones en que no se requiera
suspender los derechos fundamentales, pero ello debe obedecer a la soli­
citud expresa de las autoridades civiles a las que deberán estar sujetos los
elementos militares, con estricto acatamiento a la Constitución y a las
leyes, y que en esas mismas situaciones pueden intervenir en acatamiento
de órdenes del Presidente de la República sin llegarse a los supuestos que
requieran la suspensión de garantías, pues de no enfrentarse de inmedia­
to a esas circunstancias, sería inminente caer en condiciones graves que
obligarían a decretar dicha suspensión, ya que la intervención de las pro­
pias fuerzas armadas en auxilio de las autoridades civiles se apoya en el
artículo 129 de la Carta Federal, cuando pidan su apoyo para actuar en
materias de seguridad pública.81
71. Una cuestión significativa se refirió al derecho a la vida del producto
79
Las mencionadas tesis números 86,89, 84, 87,88 y 83 de 1999, publicadas en el tomo
X, septiembre de dicho año en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, pp. 613,
701, 700,699 y 614, respectivamente.
80
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 4/98 interpuesta por diputados integrantes de
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, decidida el 28 de mayo de 1998. Tesis P./J.
24/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, abril de 1999, p. 251.
«i Cfr. Tesis P./J. 34,36,37 y 38/2000, publicadas en el tomo XI, abril de 2000 del Sema­
nario Judicial de laFederacióny su Gaceta, pp. 550,552, 551 y 549, respectivamente.
91
de la concepción, respecto al cual la Suprema Corte de Justicia consideró
que su protección deriva tanto de la Constitución Federal como de los
tratados internacionales y de las leyes federales y locales, los cuales esta­
blecen los siguientes principios: Primero, la protección de la vida del niño
tanto antes como después de su nacimiento, y, Segundo, la protección
del derecho a la vida como un derecho inherente a la persona humana.
Por tanto, el producto de la concepción se encuentra protegido desde
ese momento y puede ser designado heredero o donatario. 82
72. Una parte importante de las acciones de inconstitucionalidad se
ha promovido en contra de normas generales de carácter electoral con apoyo
en la reforma de 1966 al artículo 105, fracción II, de la Constitución Fe­
deral y a la respectiva Ley Reglamentaria, de acuerdo con las cuales
dichas normas pueden ser impugnadas por los partidos políticos respec­
tivos. Son numerosos los criterios jurisprudenciales establecidos por nues­
tra Suprema Corte en esta materia, por lo que nos limitamos a señalar
algunos que consideramos de mayor entidad, entre ellos, la tesis de que
la citada acción de inconstitucionalidad no sólo puede interponerse por
los partidos políticos, lo que se explica por el interés especial que éstos tie­
nen en cuanto tales respecto de este tipo de leyes, pero no justificaría la
exclusión de los legitimados por el régimen común para impugnar las nor­
mas generales, y por lo mismo, la legitimación específica de los partidos
es concurrente con la de los demás legitimados, quienes también pueden
participar de manera relevante en esta tarea de control constitucional. 83
Además, se sostuvo que en la acción de inconstitucionalidad en materia
electoral la demanda promovida por u n partido político no está sujeta
a cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación previstos por
el artículo 16 constitucional, los cuales sólo deben observarse en los casos
de actos de molestia dirigidos a los gobernados, 8 4 y además, que los
82
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 10/2000 interpuesta por diputados integrantes
de la Asamblea Legislativa de Distrito Federal. Resuelta los días 29 y 30 de enero de 2002
por mayoría de siete votos. Tesis P./J. 23 y 14/2000, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XV, febrero de 2002, pp. 589 y 588, respectivamente.
83
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 10/98, promovida por la minoría parlamenta­
ria de la LXVII Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León. Resuelta el 25 de
febrero de 1999 por unanimidad de diez votos. Tesis R/J. 27/99, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, tomo IX, abril de 1999, p. 263.
84
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 18, y sus acumuladas 19 y 20/2001, promovida
por Partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática y del Trabajo resuelta el 7
de abril de 2001 por unanimidad de diez votos. Tesis R/J. 58/2001, Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, tomo XIII, abril de 2001, p. 745.
92
plazos breves previstos para la sustentación del procedimiento rigen en
aquellos asuntos que deberán resolverse dentro de los noventa días ante­
riores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse las normas
impugnadas. 85
73. Por otra parte, en esta materia electoral, la Suprema Corte estable­
ció que en las constituciones y leyes de los Estados debe garantizarse, en­
tre otros, el de certeza en el desempeño de la función electoral, respecto
de la cual debe dotarse de facultades expresas a las autoridades locales, de
modo que todos los participantes en el procedimiento electoral conoz­
can previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de
las autoridades electorales están sujetas.86 Además, nuestro máximo tri­
bunal determinó que en el supuesto de que los tribunales electorales for­
men parte del poder judicial local, deben seguirse las reglas específicas
previstas en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, con
el fin de hacer efectiva la independenciajudicial en la impartición de jus­
ticia local, que tanto las leyes federales como locales deben garantizar
como lo consagra el artículo 117 de la propia Norma Fundamental, sin
hacer distinción alguna de la especialización de los tribunales que for­
men parte de ese poder;8"7 y que los Congresos locales carecen de faculta­
des para declarar por sí y ante sí la nulidad de resoluciones dictadas por
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
por conducto de una simple modificación legislativa, sin apoyo en una
facultad constitucional, con lo cual se violentaría la autoridad de cosa juz­
gada. 88
85
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 30 y acumulada 31/2001 interpuesta por el Par­
tido de la Revolución Democrática y Convergencia por la Democracia resuelta el 28 de
enero de 2001 por mayoría de diez votos. Tesis P./J. 6/2002, SemanarioJudicial de la Federaciónysu Gaceta, tomo XV, febrero de 2002, p. 419.
86
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 18 y sus acumuladas 19 y 20/2001, promovida
por los Partidos Políticos Acción Nacional, de la Revolución Democrática y del Trabajo.
Decidida el 7 de abril de 2001 por unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 60/2001, Sema­
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, abril de 2001, p. 752.
87
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 30 y su acumulada 31/2001, promovida por el
Partido de la Revolución Democrática y Convergencia para la Democracia. Decidida el 28
de enero de 2002 por mayoría de diez votos. Tesis P./J. 8/2002, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, tomo XV, febrero de 2002, p. 594.
88
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 18 y sus acumuladas 19 y 20 de 2001, promovi­
da por los Partidos de Acción Nacional, de la Revolución Democrática y del Trabajo,
resuelta el 7 de abril de 2001 por unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 62/2001, Semana­
rio Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, abril de 2001, p. 748.
93
74. Respecto a la acción de inconstitucionalidad en materia electoral,
nuestra Suprema Corte de Justicia ha establecido el criterio de que cuando
se planteen en la demanda conceptos de falta de oportunidad en la ex­
pedición de la norma general impugnada y violaciones de fondo, debe
privilegiarse el análisis de estas últimas, y los primeros sólo tendrán efec­
tos prácticos cuando sean desestimados los argumentos sobre el fondo,
por lo que únicamente podrán hacerse consideraciones respecto de la
falta de oportunidad de una reforma en esta materia, en su caso, a mayor
abundamiento y con efectos ilustrativos.89 Además, nuestro más Alto Tri­
bunal consideró que en las acciones de inconstitucionalidad en materia
electoral no existe obligación del Pleno de la propia Suprema Corte de
Justicia de pronunciarse sobre el contenido de la opinión de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación sobre
el asunto debatido, en virtud de que en las citadas acciones de inconstitu­
cionalidad se realiza un control abstracto en interés de la Carta Funda­
mental, con independencia de los puntos de vista expuestos en el proce­
dimiento electoral, entre los que puede encontrarse la mencionada Sala
Superior. 90
75. También deben considerarse significativos los criterios jurispru­
denciales de la Suprema Corte de Justicia por lo que respecta a la represen­
tación proporcional, en cuanto ha sostenido que la misma debe considerarse
un sistema para garantizar la pluralidad en la integración de los órganos
legislativos, pero como existe abundancia de criterios doctrinales así
como de modelos para desarrollar el principio de dicha institución, se
han presentado dificultades para definir de manera precisa la forma en
la que las legislaturas locales deben establecerla en sus leyes electorales
y para superarlas debe atenderse a la finalidad esencial del pluralismo
que se persigue y las disposiciones con las que el órgano revisor de la
Constitución ha desarrollado este instrumento, por lo que los organismos
locales deben cumplir en esta materia los siguientes lincamientos: Prime­
ra. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido respectivo participe con candidatos a diputados por
mayoría relativa en el número de distritos electorales que la ley señale.
89
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 18 y sus acumuladas 19 y 20 de 2001, tesis P./J.
59/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, abril de 2001, p. 637.
90
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 35/2001, integrantes de la Quincuagésima
Legislatura del Congreso del Estado de Campeche. Resuelta el 3 de enero de 2002 por
unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 3/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gace­
ta, tomo XV, febrero de 2002, p. 555.
94
Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación esta­
tal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados
independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que
hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación.
Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparez­
can en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados
por ambos principios que puede alcanzar un partido debe ser igual al
número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a
la sobre-representación. Séptima. Estableciendo de las reglas para la asig­
nación de diputados conforme a los resultados de la votación. 91
76. Debe considerarse importante la tesis establecida por el más Alto
Tribunal en cuanto a la llamada clásula de gobernabilidad, en cuanto estimó
que dicha institución que aseguraba en los congresos legislativos la gober­
nabilidad unilateral del partido político mayoritario fue modificado desde
1993 al culminar u n a serie de reformas constitucionales que tendieron a
consolidar el sistema democrático al adoptar el sistema de gobernabilidad
multilateral que, por regla general, obliga a buscar el consenso del par­
tido mayoritario con los minoritarios, de acuerdo con una interpretación
teleológica de las reformas a los artículos 41, 52, 54 y 116 de la Carta
Federal.92
91
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 6/98 presentada por el Partido de la Revolución
Democrática, resuelta el 23 de septiembre de 1998 por unanimidad de once votos. Tesis
69 y 70 de 1998, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, noviembre de
1998, pp. 189 y 191.
92
Cfr. Acción de inconstitucionalidad 13/2000 interpuesta por diputados integrantes
de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. Decidida el
7 de mayo de 2001 por unanimidad de diez votos. Tesis P./J. 73/2001, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, mayo de 2001, p. 625.
95