la protección jurídica del agua en méxico, en el

LA PROTECCIÓN JURÍDICA DEL AGUA EN MÉXICO, EN EL CONTEXTO DE
LA REFORMA A LA LEY DE AGUAS NACIONALES.
Raquel Gutiérrez Nájera.1
Introducción.
El presente trabajo pretende analizar la reforma reciente a la Ley de Aguas Nacionales
(LAN) publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 29 de Abril del 2004. Bajo
este referente ubicaré al lector en la problemática del agua reconocida por las autoridades
ambientales de nuestro país y que se expresa en el Programa Hidráulico Nacional 20012006, para posteriormente analizar el proceso de juridicación que ha tenido el agua en
México a partir de datos del México Independiente a la fecha, que pueden explicar el uso
de las leyes para el aprovechamiento del agua y como es que llegamos a la reforma de 1992
y finalmente a la que se analiza en el presente trabajo.
Este análisis nos permitirá ubicar el contexto de las recientes reformas a la LAN, sobre todo
referenciadas a la existencia de una problemática hídrica y del reconocimiento expreso de
la autoridad en sus diferentes niveles y jerarquías en México de que el manejo del agua es
un “asunto de seguridad nacional” y que el agua no es un recurso “infinito” como lo
percibimos la mayoría de los ciudadanos comunes, sino que es un recurso “vulnerable,
finito y escaso”, de tal manera que las reformas a la ley, tratan de acoger dicha verdad
histórica para introducir una regulación de las conductas tendientes al uso,
aprovechamiento, conservación, y preservación del agua que garantice y promueva una
cultura del agua, pero que a la vez, coadyuve en inhibir, controlar y neutralizar, conductas
que atenten contra la sustentabilidad del agua para hoy y mañana.
En otro orden de ideas, el trabajo que parte del análisis exegético de la reforma de la ley,
pretende introducir algunos lineamientos generales para la modificación y adecuación del
reglamento de la LAN a la reforma y visualizar el derecho a una agua limpia como parte
del derecho a la vida.
1. La Problemática del agua de acuerdo al Programa Nacional Hidráulico 2001-2006
En las últimas décadas las autoridades han enfrentado problemas por la competencia del
agua, tal es el caso con la Río Bravo y los agricultores del estado de Tamaulipas, quienes
tuvieron una disputa por el uso del agua con el vecino estado de Texas, y que eran
compromisos asumidos en un tratado internacional, en la región centro del país, uno de los
conflictos emblemáticos por el uso del agua es el que ha estado enfrentado al estado de
1
Profesora-Investigadora de la Universidad de Guadalajara. Titular C. Coordinadora del Área de Legislación
Ambiental del Departamento de Estudios e Investigaciones Jurídicas del Centro Universitario de Ciencias
Sociales y Humanidades de la U. De G. Presidenta del Instituto de Derecho Ambiental A.C.
1
Jalisco con el de Guanajuato, por las transferencias de agua al Lago de Chapala a diferencia
del sur del país, donde lo que aparentemente sobra es agua. Así nuestro país es una fábrica
desigual de agua, los datos a que alude el programa hidráulico nos hacen concluir que en
Norte y centro del país, existen problemas para abastecer la demanda de agua, es decir, se
requiere más agua de la que se tiene y, que el sur del país es el más drenado de agua.
La Comisión Nacional del Agua a través del programa en comento, reconoce la siguiente
problemática del agua:
a) Sobreexplotación:
El problema de la sobreexplotación de los acuíferos del país es cada vez más grave; en
1975 eran 32 los acuíferos sobreexplotados, número que se elevó a 36 en 1981, a 80 en
1985 y a 96 en el 2000. La sobreexplotación de los acuíferos ha generado diversos efectos
perjudiciales, entre los cuales se encuentra el grave impacto ecológico irreversible de las
primeras décadas de sobreexplotación, que se tradujo en el agotamiento de manantiales, en
la desaparición de lagos y humedales, en la reducción de los caudales base de los ríos, en la
eliminación de la vegetación nativa y en la pérdida de ecosistemas.
Asimismo, el deterioro de la calidad del agua de numerosos acuíferos, principalmente por
intrusión salina y migración de agua fósil de mala calidad, ha sido provocado por la
sobreexplotación, así como por la contaminación generada en las ciudades y zonas
agrícolas. Los mayores problemas de intrusión salina se presentan en 17 acuíferos costeros
en los estados de Baja California Sur, Baja California, Sonora, Veracruz y Colima,
afectando en mayor medida a los acuíferos denominados: La Paz y el Valle de Santo
Domingo, en Baja California Sur; San Quintín, en Baja California; y Guaymas y Costa de
Hermosillo, en Sonora.
En amplias zonas de riego los niveles del agua subterránea se han abatido decenas de
metros, incrementando el costo de extracción puesto que se requieren motores más potentes
y más consumidores de energía, lo que encarece la producción de muchos cultivos
tradicionales.
Por otro lado, el incremento en la demanda de agua de las ciudades es cada vez más difícil
de satisfacer y está generando serios problemas de sobreexplotación. Estos se agravan en
ocasiones por la ocurrencia de asentamientos diferenciales y agrietamiento del terreno, que
a su vez provocan daños en la infraestructura urbana. El desarrollo a futuro de las regiones
afectadas por la sobreexplotación de acuíferos es limitado y se agravará aún más de
persistir la tendencia climática de los últimos años, caracterizada por condiciones extremas
que incluyen sequías más severas, prolongadas y frecuentes, las cuales tendrán un impacto
negativo sobre la disponibilidad de agua superficial y la recarga de los acuíferos.
En un número cada vez mayor de regiones la reserva almacenada en el subsuelo será la
principal y en ocasiones única fuente de agua para los diversos usos, por lo que los
acuíferos se convierten en un recurso patrimonial estratégico, que debe ser manejado y
administrado en forma muy eficiente para asegurar el desarrollo del país.
2
b) Calidad del agua
La mayoría de los cuerpos de agua superficial del país reciben descargas de aguas
residuales sin tratamiento, ya sea de tipo doméstico, industrial, agrícola o pecuario, lo que
ha ocasionado grados variables de contaminación que limitan el uso directo del agua.
De acuerdo con los resultados de la evaluación de la calidad para el periodo 1974-2000, las
cuencas con mayor grado de contaminación de agua superficial, son las de Lerma, Alto
Balsas, Bajo Bravo y Alto Pánuco. En contraste, las de menor grado de contaminación, con
un ICA superior al 70, son las del Grijalva, el Usumacinta y porciones de las del Pánuco y
el alto y medio Bravo.
La información del ICA de 2000 indica que a escala nacional, a partir de la información
estudiada en 535 cuerpos receptores monitoreados, las aguas superficiales presentan calidad
satisfactoria en el 27% de los casos, que posibilita su uso para prácticamente cualquier
actividad; el 49% se encuentran poco contaminados, lo que restringe el uso directo del agua
en ciertas actividades y el 24% se encuentra contaminado o altamente contaminado,
haciendo difícil su uso directo en casi cualquier actividad. En lo particular, el 5% de los
cuerpos de agua presentan excelente calidad, lo que los hace aptos para cualquier uso; sin
embargo, para el abastecimiento y consumo siempre será requerido el tratamiento de
potabilización o al menos la desinfección, para asegurar la calidad bacteriológica y el
cumplimiento de la normatividad en materia de agua potable.
El 22% de los cuerpos de agua muestran una calidad aceptable; en el caso de fuente de
abastecimiento, se requeriría una planta con tratamiento convencional, y en el resto de los
usos del agua, la calidad es apta y satisfactoria. El 49% de los cuerpos de agua
monitoreados resultó poco contaminado, si bien, en caso de utilizarse como fuente de
abastecimiento, requeriría un tratamiento avanzado; en caso de uso recreativo, es apta
cuando no se tiene contacto directo, pero no es recomendable para contacto directo; para la
acuacultura es apta en general, pero ciertos organismos acuáticos sensibles, como algunas
especies de trucha, bagre y charal, no tendrían un adecuado desarrollo; por último, se
considera apta para la mayoría de los usos industriales así como para riego de casi cualquier
cultivo (excepto hortalizas).
El 24% de los cuerpos de agua están contaminados o altamente contaminados, lo que
impide su utilización directa en prácticamente cualquier actividad; en contados casos se
presenta alguna sustancia tóxica. Cabe señalar que los principales contaminantes presentes
en las aguas de los cuerpos receptores son: coliformes fecales, grasas y aceites,
ortofosfatos, sólidos disueltos y detergentes.
c) Disponibilidad del agua:
El manejo del agua en México plantea un reto especial, al existir una disparidad entre la
disponibilidad del agua y la ubicación de los principales centros de demanda:

Dos terceras partes de nuestro país son desérticas, áridas o semidesérticas
3

En el norte, 30% de la superficie del país, sólo se genera el 4% del
escurrimiento

En el sureste y zonas costeras, 20% del territorio, se genera 50% del
escurrimiento

Sin considerar el uso en generación hidroeléctrica, predomina el uso agrícola,
que está exento del pago de derechos y genera importantes pérdidas de agua

Algunos acuíferos son sobreexplotados en zonas áridas, afectando el
abastecimiento a diversos centros de población
En el país hay 314 cuencas, clasificadas en 37 regiones hidrológicas. Entre los ríos más
caudalosos se encuentran el Yaqui, Fuerte, San Pedro, Lerma, Santiago y Balsas, los cuales
desembocan al Océano Pacífico; el Bravo, Panúco, Papaloapan, Grijalva y Usumacinta, que
desembocan al Golfo de México; y el Río Nazas, dentro del propio territorio. Las cuencas
en la península de Baja California y en la planicie del norte no presentan escurrimiento.
Parte de las cuencas de los ríos Bravo y Colorado en el Norte están en los Estados Unidos
de América, y la cuenca del Usumacinta, en el sureste, está en parte en Guatemala;
acuerdos internacionales determinan cómo se utiliza el agua en las zonas fronterizas.
Se tienen identificados 459 acuíferos, que reciben una recarga natural estimada en 48
billones de metros cúbicos, a los cuales se les agregan 15 billones de metros cúbicos
provenientes de la irrigación. El total de la extracción se estima en 73 billones de metros
cúbicos, lo que representa casi el 15% de los recursos de agua disponibles.
La diferencia entre la disponibilidad y la demanda de agua es particularmente marcada.
Para mejorar el equilibrio entre abasto y demanda han sido construidas más de 4,000
estructuras de control, pero más de cuatro quintas partes del volumen que se almacena en
los depósitos del país se encuentra a una altura inferior a los 500 metros, mientras que más
de tres cuartas partes de la población vive a una altitud mayor.
d) Pérdida de recursos hidrológicos
Durante el Siglo XX, la tasa de crecimiento de utilización del agua es dos veces superior a
la del crecimiento de la población.
Los escurrimientos superficiales se encuentran en el sureste del país, donde habita 23% de
la población. Alrededor de 77% de la población se concentra en un territorio árido y
semiárido que ocupa dos terceras partes del país y presenta sólo 32% del escurrimiento
natural.
En el país se utilizan 72.2 mil millones de metros cúbicos anuales de agua, siendo la
agricultura de riego la principal actividad consumidora.
El abastecimiento a centros de población consume 12%, el uso industrial 8% y el pecuario
2%.
Actualmente el 93% del agua abastecida a la población está desinfectada, sin embargo 12
millones mexicanos carecen de agua potable y 23 millones no cuentan con alcantarillado.
Esta situación se agudiza en el medio rural, donde 32% de la población carece de agua
potable y 63% de alcantarillado.
4
Actualmente, la infraestructura de almacenamiento hidráulico, esta integrada por 4,500
presas, de las cuales 840 se definen como grandes presas. Construidas muchas de ellas para
compensar la distribución desigual de la precipitación en el país, presentan distintos grados
de deterioro relacionados con la falta de mantenimiento, el término de su vida útil y la falta
de definición en las responsabilidades de su manejo.
Este volumen se distribuye y aplica con una eficiencia global promedio de 46%, lo que
implica una pérdida anual de 54% del volumen total, es decir, 30.3 km3 de agua se
evaporan o se fugan.
e) El agua, como insumo principal de la prestación de un servicio público:
El XII Censo General de Población y Vivienda 2000 muestra que la población total en el
país es de 97.4 millones de habitantes, de los cuales 95.3 habitan en viviendas particulares y
2.1 millones En viviendas colectivas o albergues. De los que habitan en viviendas
particulares se conoce que 83.7 millones (87.8%) cuentan con agua potable y 72.6 millones
(76.2%) con alcantarillado; del resto de la población no se tiene información. La situación
es más grave en el medio rural, donde las coberturas de agua potables y alcantarillado son
del 68.0% y 36.7% respectivamente.
En materia de tratamiento de aguas residuales, a diciembre del 2000 se contaba con 1,018
sistemas municipales con una capacidad instalada de 75.9m3/s, de los cuales 793 se
encuentran en operación con un caudal tratado de 45.9 m3/s. Mediante sistemas de
alcantarillado se recolectan 200m3/s lo que representa que el 23% de las aguas residuales
recolectadas procedentes de localidades urbanas en el ámbito nacional reciben tratamiento.
Los procesos de tratamiento para los efluentes municipales son diversos, aunque
predominan las lagunas de estabilización y los lodos activados. Desafortunadamente, la
inversión en infraestructura para el tratamiento de aguas residuales ha sido incipiente ya
que se da prioridad al servicio de agua potable
Entre los principales problemas que enfrentan los organismos operadores de agua potable y
alcantarillado a nivel nacional, tenemos:






Falta de continuidad en sus plantillas.
Atención centrada en los problemas de corto plazo.
Deficiencias operativas y administrativas.
Pérdidas de agua por fugas que oscilan entre el 30 y 50%
Escasa capacidad de inversión.
Tarifas deficientes.
En conclusión, la problemática del agua la podemos resumir de la siguiente manera:

La distribución desigual del agua a nivel del territorio nacional.
5







El desvío y acaparamiento en diversas presas a lo largo y ancho del país del agua.
La carencia de una cultura ambiental y de uso racional del agua por los usuarios de
la misma, que repercute en el desperdicio y uso irracional del agua, ya que
pensamos que el agua es un recurso natural inagotable.
El desperdicio del agua por los usuarios agrícolas en virtud de usar sistemas
inapropiados de riego, ya que el 85% del agua nacional a se utiliza para fines
agrícolas y se desperdicia en el riego un 50% de éste volumen.
La descarga de enormes cantidades de contaminantes y residuos tóxicos agrícolas e
industriales, además de las descargas de aguas residuales municipales sin el
tratamiento adecuado.
La constante y acelerada deforestación, la erosión y el deslave de suelos que
originan el asolvamiento de causes y vasos acuíferos y de las cuencas a nivel
nacional, la Cuenca del Lerma es un ejemplo representativo de ello.
La ausencia de sistemas de medición seguros y confiables (red hidroclimatològica)
a efecto de tener una idea precisa de los escurrimientos y precipitaciones del agua
por cuenca y, en consecuencia contar con la capacidad para evaluar objetivamente
los usos del agua y la disponibilidad de la misma.
En general la sobreexplotación y contaminación de los recursos hídricos de las trece
cuencas hidrológicas reconocidas administrativamente.
II. Breve semblanza del Proceso histórico de juridicación del agua.
En general, en la época del México independiente, no existía una legislación que se
ocupara de la protección del recurso-agua, la legislación relacionada con éste se limitaba a
hacer concesiones para el uso de algunos ríos, como canales navegables, colonizar las
márgenes de éstos, peticiones para la introducción de redes de agua potable, y explotación
de pozos artesanos. Hay que tomar en cuenta que en ese tiempo una buena parte del
territorio nacional era casi desconocido, y la población era escasa, así pues se trataba de
colonizar, y hacer uso de los recursos con los que se contaba. Es frecuente encontrar en el
citado Diario leyes, proyectos de ley, dictámenes o acuerdos como el siguiente: "...para
hacer navegable, por sí o por medio de la Compañía que al efecto organice, la parte
del río de Quiotepec comprendida entre la hacienda de Tecomastláhuac y el pueblo de
Ojitlán, en el Estado de Oaxaca.".2
Por otro lado y en relación al valor del agua, encontramos una intervención importante que
hizo Matías Romero, en un Estado, donde el problema del agua es ya habitual: "Si las
aguas son escasas, como entiendo, en el Estado de Zacatecas, y si ha costado, como se
ha dicho, el que llegase a la capital y que se podría traer de un punto por donde pasa
ahora, es indudable que las aguas tienen algún valor... suplico a la comisión que si lo
tiene a bien, agregue una frase por la cual se diga a la Compañía que puede hacer uso
de las aguas pagando su justo valor".3
Posteriormente, la etapa pre-Revolucionaria, no se diferencia mucho de la anterior,
abundan los proyectos de ley, leyes, dictámenes, acuerdos y decretos relacionados con la
2
3
Diario de los Debates, 19 de enero de 1870.
Diario de los Debates, Tomo IV, 1875. 7mo. Congreso. Ley del 31 de mayo de 1875.
6
colonización, concesiones para canales e introducción de agua potable. Es la época de las
compañías deslindadoras, que marcarían un parteaguas en la vida económica, política y
social de la Nación, al ejecutar la política en materia de tierras del régimen porfirista. Entre
los dictámenes encontramos uno en particular que nos hable del costo de ese proceso y que
sin debate se aprobaba, y es la del 14 de Mayo de 1898, en el cual se aprueba una prórroga
para la Compañía de Irrigación en Sonora, la cual se había retrasado por: "...rebeliones de
los indios del río Yaqui...". Esto muestra el valor que el "progreso" tenía sobre los
"indios" y sus derechos para los legisladores de aquel tiempo. Porfirio Díaz tuvo que
enfrentar levantamientos de indígenas Yaquis y Mayas por su política en materia agraria
como las "Leyes de Baldíos" de 1883, el agua como elemento fundamental para la
agricultura entraba dentro de esta disputa, pues a mayor cantidad de tierras era mayor la
necesidad de agua.
La introducción de obras de desagüe, agua potable y drenaje era asunto de las ciudades, en
algunos lugares la mala calidad del recurso y la falta de control de calidad ocasionaba
enfermedades, de aquí se desprende una posible línea de investigación, ya que pudiera ser
el caso que las regulaciones del agua estuvieran contenidas en las regulaciones de control
sanitario.
Durante el período revolucionario, tuvieron lugar reformas importantes que cambiaron el
rumbo del desarrollo del país y que dieron pie a la protección de nuestros recursos. Es
durante esta etapa que surge la Constitución de 1917 que recogía muchas de las exigencias
hechas por la población. El Congreso Constituyente entabla largos debates acerca de un
artículo fundamental que enumera los recursos de la Nación: el 27. El agua sigue
apareciendo como un elemento fundamental para la agricultura.
Los gobiernos post-revolucionarios, que iniciaron en proyecto de la institucionalización
(1920-1940), debido a la ya poca actividad que sostenían los grupos armados, los
legisladores pudieron gozar de cierta tranquilidad para echar a andar el proyecto de país que
la revolución había trazado, creando instituciones para ese fin.
Durante este período destacan dos leyes sobre aguas; En 1926 se crea la "Ley sobre
irrigación con aguas federales" del 4 de Enero, que tenía como objeto que: "La
propiedad agrícola privada y los derechos de los usuarios de aguas de jurisdicción
federal quedaran sujetos a las modalidades que la presente ley establece para la
construcción de obras de irrigación y pago de las mismas, así como para la
conservación de ellas y la mejor distribución de aguas aprovechables",4 además de un
órgano encargado de aplicarla, la Comisión Nacional de Irrigación, que el 28 de enero
comenzó sus actividades, las cuales consistían en general en la construcción de obras para
irrigación, presas, etcétera. La citada comisión dependía de la Secretaría de Agricultura y
Fomento. En su informe de Primero de Septiembre de 1926 el Presidente Calles informa:
"En este departamento (Departamento de Tierras y Colonización) la labor
principal consistió, por lo que se refiere a aguas, en la reglamentación que se ha
venido haciendo de las corrientes, para evitar la anarquía en que se
4
Diario de los Debates, 3 de septiembre de 1925. T. II, (52), p. 2.
7
encontraban los aprovechamientos y solventar los viejos litigios de los
usuarios...".5
En 1934 se crea otra reglamentación: "Ley de Aguas de Propiedad Nacional", mas
amplia que la anterior en su aplicación, pero todavía incompleta, pues dejaba lagunas en
algunos apartados.
En los gobiernos contemporáneos es decir, ubicados en lo que algunos historiadores
denominan la época de la de consolidación y crisis (1940-1992), periodo en el cual en el
cual las instituciones se refuerzan y afirman, dando lugar a un clima de cierta estabilidad, lo
que va a dar lugar al llamado "milagro mexicano" en lo económico, por lo cual se
hicieron las reformas necesarias al régimen jurídico del país, para eficientizar y estimular
el desarrollo del mismo. Este periodo que duraría aproximadamente treinta años, desde
1946 hasta casi entrada la década de los años ochenta, cuando comenzaría la otra etapa que
se denomina crisis, causada por la caída internacional de los precios del petróleo, y el
comienzo de la "década perdida" de las economías latinoamericanas. En esta época el
recurso-agua no puede sustraerse al dominante económico que impactará al país y sus
múltiples proyectos de desarrollo implementados durante los diversos sexenios.
Es pertinente abundar al respecto, que en 1943 se promulgó el Código Agrario, de cuyo
texto se infiere la implantación de un régimen de excepción respecto al manejo del agua, ya
que establecía la propiedad de los núcleos de población sobre tierras, aguas y bosques que
les fueran otorgados mediante resolución presidencia, este derecho era tan absoluto en el
marco del código agrario que cuando sus tierras comprendían aguas nacionales,
automáticamente se convertían en concesionarios del agua, es más, el artículo 133 del
Código establecía expresamente:
“Corresponde a la Secretaría de Agricultura y Fomento la reglamentación de todas las
corrientes y de los sistemas de riego que no comprendan los ejidos.
El Departamento Agrario expedirá los reglamentos relativos a los sistemas de riego
aprovechados exclusivamente por ejidatarios”6
Por otro lado, en 1944 se discute la "Ley de Riegos":
"El proyecto formulado por la Secretaría de Agricultura y Fomento...
mantiene en su esencia la estructura de la ley de 1934. Hubo necesidad de
reformar y adicionar aquellos preceptos que por anticonstitucionales,
desadaptados a las leyes vigentes, o técnicamente imperfectos, han dado lugar
5
Diario de los Debates, Tercera Época, 1916-1991. Año 1926. T. I (5). 1o. Septiembre de 1926.
Código Agrario. Publicado en el DOF el 27 de Abril de 1943. Artículos 128, 130, 132,136 y 138.
Ediciones Botas. México, 1963.
6
8
en su aplicación a deficiencias en el aprovechamiento de los recursos
hidráulicos del país...".7
El recurso no obstante seguía manteniendo su status de elemento fundamental de la
agricultura, y ahora también de la industria. El 30 de Diciembre de 1946 se publica la
citada ley. Detrás de ésta van a aparecer una serie de leyes "complementarias": "Ley
Federal de Ingeniería Sanitaria" del 30 de Diciembre de 1947; "Ley de Cooperación para
dotación de Agua Potable a los Municipios", del 15 de Diciembre de 1956; "Ley
Reglamentaria del Párrafo quinto del Artículo 27 Constitucional en materia de aguas del
subsuelo", del 29 de Diciembre de 1956, un cabo suelto arrastrado desde legislaciones
anteriores; además de decretos, acuerdos, y artículos repartidos en otras legislaciones que
influían indirectamente en la reglamentación del recurso.
En 1971 se crea la primera "Ley Marco" que agrupa la legislación dispersa del
recurso. Se puede decir que por primera vez se toma conciencia de la importancia del
recurso como un elemento importante para la industria, la agricultura y el uso y consumo
humano al integrarlo en una nueva legislación "puesta al día": "Ley Federal de Aguas"
que entra en vigor en 1972.
El Secretario de Recursos Hidráulicos Leandro Rovirosa Wade, al comparecer ante
el Congreso, dijo:
"Que la Ley esté en concordancia con la nueva legislación en materia agraria,
en materia sanitaria, de contaminación y, en general de acuerdo con todos los
ordenamientos legales que tienen alguna relación con el uso de las aguas
nacionales".8
El debate, como era de esperarse, se centró en la importancia del recurso en la
industria y la agricultura, sin que se mencionara su importancia para el medio
ambiente, dado que la industrialización del país lo había impactado de manera
importante.
Con la aparición del movimiento ecologista y de defensa del medio ambiente, y a
partir de la Convención de Estocolmo, Suecia sobre Medio Ambiente Humano en 1972, se
empieza a tomar mas conciencia de los recursos naturales, entre ellos del agua, no sólo
como un elemento fundamental para la industria y la agricultura, sino además, de vital
importancia para la conservación y el equilibrio del medio ambiente, y de la necesidad de
su uso racional, inteligente y adecuado.
En 1992, y como una necesidad de contar con una legislación avanzada en esta
materia ante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio para América del Norte, que
exigían una clara reglamentación en materia ambiental, nace la "Ley de Aguas
7
Diario de los Debates, Período Ordinario, XXXIX Legislatura, 26 de diciembre de 1944, 30 de
diciembre de 1944. P. 43.
8
Diario de los Debates, Año 2, T. II, (40), 26 de diciembre de 1971.
9
Nacionales", del primero de diciembre de 1992, con la intencionalidad del uso, de la
explotación y del aprovechamiento, privilegiando el uso agrícola, en el que las unidades de
riego, los distritos de riego y los sistemas de riego, representaban verdaderos organismos
descentralizados, que aprovechaban el agua en base a su reglamentación propia y muchas
veces al margen de la propia ley de aguas, privilegiando el uso del agua para facilitar la
entrada de industrias extranjeras, principalmente de Estados Unidos y Canadá. 9 Es claro
que la apertura económica y la entrada de México a la competencia de los mercados
internacionales habían dado la pauta para la creación de esta Ley: "Inversión canadiense
difícil si no terminan trabas ecológicas, Phil O´Brien".10
Sin lugar a dudas la CNA, cumplió con su finalidad de acuerdo al momento histórico y
problemática en la que fue constituida (1989) en la que el problema del recurso no era
asumido por las sociedades en su formalidad, aunque sus efectos, si empezaban a perfilarse.
III. La reforma de 2004 de la Ley de Aguas Nacionales:
La reforma de la Ley de Aguas Nacionales, dada la amplitud de la misma, en realidad
fue una reforma integral y de fondo, cuya consecuencia inmediata es que hoy en día
tenemos una Ley de Aguas diferente a la de 1992, de la que sólo conserva el nombre.
En efecto, la reforma a la ley realmente representa una nueva ley, en virtud de que se
reformaron 66 artículos, se adicionaron 79 y se agregaron 5 títulos nuevos a la ley, por
lo que el cuerpo normativo final, realmente representa otra ley.
Esta ley, respecto a la de 1992, en opinión de la suscrita representa un avance, en algunos
aspectos, sobre todo en aquellos que refieren e introducen el manejo integrado del agua en
función de recursos asociados a la misma y al funcionamiento de los sistemas vitales,
ambientalmente hablando, es decir, la reforma, retoma la problemática del agua en función
de los problemas de escasez, contaminación, disponibilidad y ausencia de una cultura del
agua, así mismo, constituye un avance el estipular la unidad de gestión del agua a partir de
las cuencas hidrológicas y, en consecuencia la administración del agua desde la perspectiva
de la cuenca, para lo cual se establecen Organismos de Cuenca, como las unidades y
autoridades administrativas encargadas de emitir los actos de autoridad, y la
descentralización como una visión operativa de accionar, más que en el sentido de la
doctrina de Derecho Público en cuanto a los “organismos descentralizados”, de los aciertos,
es que estos organismos de cuenca incluyan los estados y municipios por los que atraviesa
la cuenca hidrológica en su gestión. De los aspectos de la reforma sobre los que yo hago
hincapié a reglamentarlos de manera más minuciosa en el reglamento respectivo, se refiere
sobre todo al título octavo que alude a la participación de la inversión privada y pública en
la obra hidráulica, porque como explico más adelante, puede ser el eslabón, que inicie el
proceso de “privatización del agua en México”. A continuación, haré un recuento de las
novedades de la reforma a la LAN a saber:
9
Aunque es conveniente aclarar, que el régimen de excepción del agua para ejidos y comunidades
se reguló desde el Código Agrario de 1943.
10
Periódico Siglo 21, Economía, 10 de julio de 1993.
10
A )En las disposiciones preliminares especifica el alcance de la aplicación de las presente
ley y establece una serie de conceptos novedosos, que obviamente se desarrollan en el
cuerpo normativo, como son los relativos a la capacidad de carga, consejos de cuenca,
región hidrológica, cuota de autosuficiencia, cuota natural de renovación de las aguas,, la
disponibilidad del agua, gestión del agua, organismos de cuenca, permiso, rescate,
servicios ambientales, uso ambiental, zona de protección, reglamentada de reserva y/o de
veda. Lo novedoso de las definiciones anteriores, es que todas apuntan a delimitar los
componentes ambientales del agua y hacen referencia a la vulnerabilidad del recurso agua y
apuntan hacia otra manera de administrar y gestionar el agua de manera sustentable.11
B) En el título segundo relativo a la administración del agua, hay que resaltar que se hace
énfasis en que el agua se administrará a través de la unidad establecida en la cuenca
hidrológica y se especifican los cuerpos hídricos que requieren protección a través de los
decretos de rescate, reserva de aguas, de zonas reglamentadas, de veda y/o de expropiación.
De igual importancia resultan los conceptos de utilidad pública y de interés público a que
alude la reforma de la ley. De la lectura de los conceptos de utilidad pública es de resaltar
que en todos ellos está incorporada la variable ambiental, que implica una manera diferente
y sustentable de manejar el agua en México a través de las cuencas hidrológicas, la
protección de los recursos asociadas a las cuencas y la importancia del restablecimiento del
equilibrio hidrológico de los cuerpos de aguas.12
Respecto al interés público incorpora los elementos que servirán para la gestión de las
cuencas hidrológicas, la manera como operarán los organismos de cuenca, es decir, a partir
de una gestión descentralizada en su manera de operar, no en el sentido de un organismo
descentralizado, y la jerarquización de atención en los asuntos relativos a las cuencas, sobre
todo aquellas que presenten algún problema de escasez del recurso, así como las formas de
resolver los conflictos a través de la conciliación y el arbitraje.13
11
12
Cfr. DOF de fecha 29 de Abril del 2004 en su artículo 3º.
Cfr. DOF de fecha 29 de Abril del 2004. Art. 7º., se declara de utilidad pública: I. La gestión integrada de
los recursos hídricos, superficiales y del subsuelo, a partir de las cuencas hidrológicas en el territorio nacional,
como prioridad y asunto de seguridad nacional: II. La protección, mejoramiento y conservación y restauración
de cuencas hidrológicas, acuíferos, cauces, vasos y demás depósitos de agua de propiedad nacional,, zonas
de captación de fuentes de abastecimiento, zonas federales, así como la infiltración natural o artificial de
aguas para reabastecer mantos acuíferos de acuerdo con las NOMS y la derivación de las aguas de una
cuenca o región hidrológicas hacia otras; IV. El restablecimiento del equilibrio ecológico de las aguas
nacionales, superficiales o del subsuelo, incluidas las limitaciones de extracción en zonas reglamentadas, las
vedas, las reservas y el cambio en el uso del agua para destinarlo al uso doméstico y al público urbano, la
recarga artificial de acuíferos, así como la disposición del agua al suelo y subsuelo acorde a la normatividad
vigente; V. El restablecimiento del equilibrio de los ecosistemas vitales vinculados al agua.
13
DOF de fecha 29 de Abril del 2004. Artículo 7º., Bis I. La cuenca conjuntamente con los acuíferos como la
unidad territorial básica para la gestión integrada de los recursos hídricos; II. La descentralización y
mejoramiento de la gestión de los recursos hídricos por cuenca hidrológica, a través de organismos de cuenca
de índole gubernamental y de consejos de cuenca de composición mixta, con participación de los tres
órdenes de gobierno, de los usuarios del agua y de las organizaciones de la sociedad en la toma de
decisiones y asunción de compromisos; III. La descentralización y mejoramiento de la gestión de los recurso
hídricos con la participación de los estados, del D.F. y de los municipios; IV. El mejoramiento permanente del
conocimiento sobre la ocurrencia del agua en el ciclo hidrológico, en su aprovechamiento y conservación en el
territorio nacional, y en los conceptos y parámetros fundamentales para alcanzar la gestión integrada de los
recursos hídricos; así como la realización periódica de inventarios de usos y usuarios, cuerpos de agua,
infraestructura hidráulica y equipamiento diverso necesario para la gestión integrada de los recursos hídricos
11
La novedad principal que aporta este título es referente a la nueva forma de administrar el
agua en México, ya que si bien es cierto la Comisión Nacional del Agua, continúa como
órgano desconcentrado que tiene bajo su mando la administración del agua, y, a la vez es
el Órgano Técnico Superior con carácter técnico,, normativo y consultivo de la federación
en materia de gestión integrada de los recursos hídricos.
La Comisión para el cumplimiento de su función y atribuciones se organiza en dos
modalidades: a) a nivel Nacional y b) a nivel Regional Hidrológico-Administrativo a
través de sus Organismos de cuenca. En el ámbito nacional cuenta con un Consejo Técnico
y un Director General.
Haré énfasis en los Organismos de Cuenca en las regiones hidrológicas administrativas son
unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas con carácter autónomo que
esta ley les confiere, adscritas directamente el Titular de la Comisión. Cada Organismo de
Cuenca contará con un Director General y contarán con un Consejo Consultivo, lo
interesante es que al consejo consultivo se integran los gobiernos estatales de la cuenca y
los municipales.
Respecto a los consejos de cuenca, estos son desarrollados de manera más completa en la
ley, y, ya incluyen a organizaciones no gubernamentales o ciudadanas con voz y voto,
además de los representantes de los usuarios. Conservan su misma naturaleza de
composición mixta, así como su función, es decir, no constituyen autoridad, pero si
coadyuvan con la autoridad en la gestión integrada de la cuenca. A esta estructura se agrega
un consejo consultivo del agua.14
C) El Título Tercero referido a la política y programación hídricas incorpora en la sección
primera relativa a la política hídrica nacional los principios que sustentan la política hídrica,
que por la relevancia de ellos los transcribiré, porque explicitan el enfoque de las reformas
a la ley de aguas y adicionalmente constituyen la base de interpretación de la ley:
“I. El agua es un bien de dominio público, vital, vulnerable y finito, con valor económico,
social y ambiental, cuya preservación en cantidad y calidad y sustentabilidad es tarea
fundamental del Estado y la sociedad;
II. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrográfica es la base
de la política hídrica nacional;
V. La atención prioritaria de la problemática hídrica en las zonas de escasez del recurso; VI. La prevención,
conciliación, arbitraje y solución de conflictos en materia del agua y su gestión; VIII. La incorporación plena de
la variable ambiental y la valoración económica y social de las aguas nacionales en las políticas, programas y
acciones en materia de gestión de los recursos hídricos, en el ámbito de las instituciones y de la sociedad; IX.
El mejoramiento de las eficiencias y modernización de las áreas bajo riego, particularmente en distritos y
unidades de riego, para contribuir a la gestión integrada de los recursos hídricos;
X. La organización de los usuarios, asociaciones civiles y otros sistemas y organismos públicos y privados
prestadores de servicios de agua rurales y urbanos, así como su vinculación con los tres órdenes de gobierno,
para consolidar su participación en los Consejos de Cuenca.
14
DOF. De fecha 29 de Abril del 2004. Artículos 9 al 14 BIS1.
12
III. La gestión de los recursos hídricos se llevará a cabo en forma descentralizada e
integrada privilegiando la acción directa y las decisiones por parte de los actores
locales y por cuenca hidrológica;
IV. La atención de las necesidades de agua provenientes de la sociedad para su
bienestar, de la economía para su desarrollo y del ambiente para su equilibrio y
conservación; particularmente, la atención especial de dichas necesidades para la
población marginada y menos favorecida económicamente;
V. Los usos del agua en las cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos y los
trasvases entre cuencas, deben ser regulados por el Estado;
VI. El Estado se asegurará que las concesiones y asignaciones de agua estén
fundamentadas en la disponibilidad efectiva del recurso en las unidades hidrológicas
que correspondan, e instrumentará mecanismos para mantener o reestablecer el
equilibrio hidrológico en las cuencas del país;
VII. El Estado fomentará la solidaridad en materia de agua entre entidades
federativas, entre usuarios y entre organizaciones de la sociedad, en las distintas
porciones de las cuencas, subcuencas y microcuencas, con el concurso de Consejos
y Organismos de Cuenca,
VIII. La conservación, preservación, protección y restauración del agua en cantidad
y calidad es asunto de seguridad nacional, por tanto, debe evitarse el
aprovechamiento no sustentable y los efectos ecológicos adversos;
IX. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica, se sustenta
en el uso múltiple y sustentable de las aguas y la interrelación que existe entre los
recursos hídricos con el aire, el suelo, flora, fauna, otros recursos naturales, la
biodiversidad y los ecosistemas que son vitales para el agua;
X. En consecuencia, el agua proporciona servicios ambientales que deben
reconocerse, cuantificarse y pagarse;
XI. El aprovechamiento del agua debe realizarse con eficiencia y debe promoverse
su reúso y recirculación;
XII. El Estado promoverá que los municipios a través de sus órganos competentes y
arreglos institucionales que estos determinen, se hagan responsables de la prestación
de los servicios hidráulicos y de la gestión de las aguas nacionales en cantidad y
calidad que tengan asignadas o concesionadas; en particular, el Estado establecerá
las medidas necesarias para mantener una adecuada calidad del agua para consumo
humano y con ello incidir en la salud pública;
13
XIII. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros
necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua paga
el agua";
XIV. Los usuarios del agua deben pagar por su uso bajo el principio de "usuario pagador" de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos;
XV. Las personas físicas o morales que contaminen los recursos hídricos son
responsables de restaurar su calidad, y se aplicará el principio de que "quien
contamina, paga";
XVI. Los individuos que hagan un uso eficiente y limpio del agua se harán
acreedores a incentivos económicos, incluyendo los de carácter fiscal;
XVII. El derecho de la sociedad y sus instituciones, en los tres órdenes de gobierno,
a la información oportuna, plena y fidedigna acerca de la ocurrencia, disponibilidad
y necesidades de agua, superficial y subterránea, en el espacio geográfico y en el
tiempo, así como a la relacionada con fenómenos del ciclo hidrológico;
XVIII. La participación informada y responsable de la sociedad, es la base para la
mejor gestión del agua y particularmente para su conservación; por tanto, es
esencial la educación ambiental, especialmente en materia de agua orientada a la
gestión integrada de los recursos naturales;
XIX. La cultura del agua construida a partir de los principios de política hídrica, así
como con las tesis derivadas de los procesos de desarrollo social y económico; y
XX. El uso doméstico y público urbano, abrevadero y el ambiental, en ese orden,
tendrán prelación en relación con cualesquier otro uso”.15
Como podemos deducir de los principios anteriores, se establece el manejo
integrado de cuencas, se reconoce la función ambiental del agua, así como la
necesidad de manejar de manera integrada el agua con los recursos asociados a ésta,
y se especifica así mismo la descentralización del agua, como una forma de gestión,
más no así como un órgano descentralizado de la administración pública general. En
este orden vale la pena recalcar los principios que orientarán la gestión del agua,
respecto al global de que el que contamina paga, de que el agua paga el agua, y el
principio del usuario pagador. Huelga mencionar que se establece un primer nivel
de jerarquización de usos del agua en caso de conflictos por la competencia del
agua, estando en primer término el uso doméstico, en segundo el público urbano,
en tercer lugar el de abrevadero y en cuarto lugar el ambiental, cabe mencionar que
el uso de abrevadero no está definido en el artículo tercero de la Ley de Aguas
Nacionales, por lo que recurriré a la definición de un diccionario que especifica que
el abrevadero es el agua usada para el ganado.
15
Cr. DOF Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas
Nacionales, de fecha 29 de Abril del 2004, en su artículo 14 BIS5.
14
Otra de las novedades de este título es que define los instrumentos de la política hídrica
nacional, entre los que se encuentran:
I. La planificación hídrica;
II. El régimen de concesiones, asignaciones y permisos referentes a los derechos por
uso del agua;
III. El cobro de derechos causados por el uso, explotación, aprovechamiento, descarga y
protección del agua;
IV. Los apoyos sociales para que las comunidades rurales y urbanas marginadas
accedan al agua; y
V. El Sistema Nacional de información sobre el Agua.16
D) El título Cuarto alude a los derechos de explotación, uso y aprovechamiento de
aguas, lo novedoso de este título es que especifica el alcance de los derechos y
obligaciones de los actos de autoridad mediante los cuales se autoriza el
aprovechamiento de las aguas nacionales, especifica los derechos y obligaciones de las
concesiones y de las asignaciones de agua, y los actos mediante los cuales la autoridad
puede revocar, limitar o extinguir las asignaciones y concesiones de agua. Al respecto
es importante señalar que una de las causales mediante la cual la autoridad puede
limitar el uso del agua es para garantizar el caudal ecológico que es parte del uso
ambiental tanto de los ecosistemas vitales asociados al agua, como de los propios
acuíferos y de los asentamientos humanos. 17
Por otro lado, el título cuarto de la reforma a la LAN, alude también a la transmisión
de títulos, y establece limitaciones a la transmisión de las concesiones o permisos de
descarga de aguas que tienen que ver con la alteración del equilibrio ecológico de las
cuenca su la capacidad de carga de los acuíferos, es decir, de nueva cuenta vemos
incluida la variable ambientad como una condición necesaria para la autorización o
negación de la transmisión de títulos, en la que la excepción para otorgarla estará en
función de que no exista la capacidad de carga del acuífero o la pérdida del equilibrio
hidrológico. Este título también introduce la figura de “bancos de agua” en el artículo
37 BIS y remite al reglamento de la ley para su regulación, ya que sólo especifica que la
Comisión podrá establecer definitiva o temporalmente instancias en las que se
gestionen operaciones reguladas de transmisión de derechos.18
E) El título quinto aborda las Zonas reglamentadas, de veda, o de reserva de aguas. Este
título aborda el concepto de protección de aguas, si tomamos en cuenta que implicarían
la serie de medidas que impondrían limitaciones en los derechos de uso de aguas por
causa de utilidad pública hasta que el acuífero recobre su salud ambiental. En el caso
de las zonas reglamentadas las causales para su procedencia serán en caso de sequías
extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o condiciones de necesidad o
16
Cfr. DOF. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
de Aguas Nacionales de fecha 29 de Abril del 2004. Artículos 14 Bis 5 al 43.
17
Véase Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de
Aguas Nacionales de fecha 29 de Abril del 2004. Artículos 29 Bis 5.
18
Ibidem, artículos 33 al 37 BIS.
15
urgencia por causa de fuerza mayor, este último concepto tendrá que ser definido en el
reglamento respectivo, o fijarse a través de los estudios técnicos justificativos, ya que
de lo contrario puede manejarse de manera totalmente subjetiva. Las zonas de veda
procederán cuando exista sobreexplotación de las aguas nacionales, ya sea superficiales
o del subsuelo, sequía o de escasez extrema o situaciones de emergencia o urgencia,
motivadas por contaminación de las aguas o por situaciones derivadas de la
explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales. Adicionalmente el
Ejecutivo puede declarar zonas de desastre a aquéllas cuencas hidrológicas o regiones
hidrológicas que por sus circunstancias naturales o causadas por el hombre, presenten o
puedan presentar riesgos irreversibles a algún ecosistema. Una de las razones mediante
las cuales se pueden levantar la reserva total o parcial de aguas es a efecto de garantizar
los flujos mínimos para la protección ecológica incluyendo la conservación o
restauración de ecosistemas vitales.19
Como puede inferirse de nueva cuenta la variable ambiental de sustentabilidad y
equilibrio de los recursos hidrológicos vuelve a expresarse de tal manera que no haya
confusión en la interpretación de la ley.
F) El Título sexto aborda los diferentes usos del agua, hace énfasis en los usos relativos
a la agricultura las novedades que introduce es el reconocimiento a personas morales o
individuales para el aprovechamiento del agua para riego, entre las que se encuentran:
los ejidos y comunidades, los distritos de riego y el temporal tecnificado, lo relevante es
que estipula disposiciones generales para el manejo del agua agrícola y la posibilidad de
que en casos de escasez de agua y existan excedentes, esta sea regresada a la Comisión
para que pueda otorgarse a otros usuarios.20
G) El título séptimo alude a la prevención y control de la contaminación del agua y la
responsabilidad por daño ambiental. Este título alude a la facultad de la autoridad del
agua para autorizar descargas en cuerpos de aguas nacionales en los términos de la
presente ley, así como la de los municipios para autorizar las descargas en el sistema
municipal de drenaje, las novedades que se introducen es que se reconocen la existencia
de condiciones particulares de descarga, se habla del daño ambiental en cuerpos de agua
y la posibilidad de imponer medidas urgentes en caso de descargas incontroladas,
además del registro nacional de descargas y de plantas de tratamiento. La novedad de
este título es que de nueva cuenta la valorización ambiental en materia de cuerpos de
agua se hace expresa y si bien el daño ambiental no se especifica, si existen conceptos
en sentido negativo a lo largo y ancho de la ley que nos hacen deducir vía analógica qué
entenderemos por daño ambiental, como aquel que se origina cuando se hacen
descargas de aguas residuales, fuera de la ley o cuando en términos generales se
contamina el agua, se causan alteraciones en los sistemas vitales asociados al agua, se
altera el equilibrio hidrológico, entre otros.21
H) El título octavo aborda la inversión en infraestructura hidráulica, este es uno de los
títulos en los que se introducen aspectos muy novedosos en cuanto al financiamiento de
19
Ibidem. Artículos 38-43.
Ibidem. Artículos 44 al 84 BIS 2.
21
Ibidem. Artículos 85-96.
20
16
obra hidráulica a mi entender, tanto positivos, como de dudosa eficacia por lo siguiente.
En la primera parte respecto a la consideración de obras pública hidráulica necesaria a
cargo del ejecutivo, me parece relevante el que se consideren:
a. Aquéllas que mejoren y amplíen el conocimiento sobre la ocurrencia del agua, en
cantidad y calidad, en todas las fases del ciclo hidrológico, así como de los
fenómenos vinculados a dicha ocurrencia.
b. Aquéllas que regulen y conduzcan el agua, para garantizar la disponibilidad y
aprovechamiento del agua en las cuencas.
c. Aquéllas que controlen y sirvan de defensa y protección de las aguas nacionales, así
como aquéllas necesarias para prevenir inundaciones,, sequías y otras situaciones
excepcionales que afecten los bienes de dominio público hidráulico.
d. Aquéllas que permitan el abastecimiento, potabilización, desalinización, cuya
realización afecte a dos o más estados;
e. Aquéllas que tengan importancia estratégica en una región hidrológica por sus
dimensiones o costo de inversión.
El articulado de este título así mismo prevé, que la Comisión establecerá normas o realizará
acciones necesarias para evitar que la construcción u operación de una obra altere
desfavorablemente las condiciones hidráulicas de una corriente o ponga en peligro la vida
de las personas y la seguridad de sus bienes o de los ecosistemas vitales. Sin lugar a dudas
esta limitación en la obra hidráulica introduce la variable ambiental, que la obra hidráulica
debe cumplir, dentro de las modalidades de las “obras necesarias” a que aludí renglones
arriba.
En otro orden de ideas, este título introduce algunos aspectos que en concepto de la autora,
pueden implicar “actividades de privatización “ del agua. En efecto, cuando se habla de la
participación de inversión social y privada en obras hidráulicas federales, en el
financiamiento, construcción y operación, así como en la prestación de servicios
respectivos, la Comisión podrá:
I.
II.
III.
Celebrar con particulares contratos de obra pública y servicios bajo la
modalidad de inversión recuperable, para la construcción, equipamiento y
operación de infraestructura;
Otorgar concesión total o parcial para construir, conservar, mantener, rehabilitar
y ampliar la infraestructura hidráulica construida y la prestación de los servicios
respectivos;
Otorgar concesión total o parcial para construir, equipar y operar la
infraestructura hidráulica y para prestar el servicio respectivo.
En los casos II y III la Comisión se coordinará con los estados correspondientes para el
otorgamiento de las concesiones.
Para la que escribe, este aspecto debería reformarse totalmente, ya que para el caso de
abastecimiento de agua para usos domésticos, debería existir una excepción al otorgamiento
de concesiones, ya que en el supuesto de que se construya una presa para el abastecimiento
de las ciudades, el gobierno federal, podría concesionar la obra de infraestructura y la
prestación del servicio, es decir, el abastecimiento y se estaría poniendo en riesgo el
derecho a la vida, es decir, el derecho a agua limpia es un derecho en mi concepto inherente
17
a la vida misma, ya que podemos prescindir de electricidad, pero de agua para tomar,
jamás. Adicionalmente, me parece que los aspectos de privatización del servicio de
abastecimiento de agua para uso doméstico, puede entrar en conflicto con el artículo 7 en su
fracción VI del Decreto de reformas a la LAN que establece como un concepto de “utilidad
pública” “la eficientización, y modernización de los servicios de agua domésticos y
públicos urbanos, para contribuir al mejoramiento de la salud y bienestar social, para
mejorar la oportunidad y calidad del servicio prestado, así como para contribuir a alcanzar
la gestión integrada de los recursos hídricos”, en este mismo sentido los principios de
política hidrológica establecen lineamiento que nos llevan a concluir que las concesiones de
servicios públicos sobre todo al servicio doméstico y urbano público, deben estar sujetas a
otras disposiciones que van más allá de la recuperación o no de la inversión privada en las
obras federales hidráulicas, y, que por lo tanto, el reglamento acorde a los principios
anteriores, debe limitar de manera absoluta o de lo contrario sujeta a otras reglas no de
ganancia sino de prestación de un servio vital para la vida, las concesiones de obras y
prestación de servicio para el abastecimiento, acorde al artículo 14 BIS 5 del decreto de
reformas a la ley que establecen:
XIII. El Estado promoverá que los municipios a través de sus órganos competentes
y arreglos institucionales que estos determinen, se hagan responsables de la
prestación de los servicios hidráulicos y de la gestión de las aguas nacionales en
cantidad y calidad que tengan asignadas o concesionadas; en particular, el Estado
establecerá las medidas necesarias para mantener una adecuada calidad del agua
para consumo humano y con ello incidir en la salud pública;
XV. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros necesarios
para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua paga el agua";
XVI. Los usuarios del agua deben pagar por su uso bajo el principio de "usuario pagador" de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal de Derechos.
Bajo el referente anterior, una de las tareas que debe abordar el reglamento de la ley de
Aguas Nacionales para adecuarlo a la reforma, sin lugar a dudas, será el de interpretar en
sus justos términos los artículos relativos a la inversión privada en obras para el
abastecimiento doméstico y público urbano, de tal manera que se garantice, que la falta de
pago, nunca será motivo para negar el acceso a agua limpia para consumo de los
gobernados y, cuyo sistema tarifario debe ser de tal manera que se garantice la prestación
del servicio con eficiencia y oportunidad, de tal manera que primero, se tendría que
reconstruir la operativización de los sistemas municipales de abastecimiento, para que estos
operen con eficiencia y sin fugas.22
I) El título octavo, tiene un similar BIS que alude al “Sistema Financiero del Agua”. Este
sistema de acuerdo a la reforma tiene como objeto servir como base para soportar las
acciones en materia de gestión integrada de los recursos hídricos en el territorio nacional y
tiene como base el cobro de los servicios a través del sistema de tarifas que establece la
22
Ibidem. Artículos 96 BIS 2 al 111.
18
Ley federal de Derechos. La novedad que establece es que las cuotas de los derechos y
otras contribuciones federales y tarifas que se establezcan para el uso o aprovechamiento
de agua, deben estar diseñadas para:
I.
II.
III.
Privilegiar la gestión de la demanda, al propiciar el uso eficiente del agua, la
racionalización de los patrones de consumo, y, en su caso, inhibir actividades
que impongan una demanda excesiva;
Prever los ajustes necesarios en función de los costos variables
correspondientes, conforme a los indicadores conocidos que puedan ser medidos
y que establezcan las propias bases de las contribuciones, cuotas, tarifas;
Recuperar la inversión federal, mediante contribuciones en un periodo
establecido que no será menor que el periodo de recuperación del costo de
capital o del cumplimiento de las obligaciones financieras que se contraigan con
motivo de la concesión.
De nueva cuenta me parece que el sistema financiero del agua debe interpretarse en el
contexto global de la reforma y no de un articulado aislado, porque entra en conflicto con
los lineamientos antes establecidos, ya que pudiéramos llegar al absurdo de pensar que si el
agua es cara nos inhibirá a su cuidado y manejo racional”, es decir, el uso de la amenaza del
cobro excesivo para cambiar patrones de conducta, antes que promover una cultura
ciudadana del cuidado del agua a través de los medios formales, no formales de que
dispone el estado, en una amplia alianza social con los usuarios del agua, es decir, todos los
sectores del país.23
J) El título noveno alude a los bienes nacionales a cargo de la Comisión. Prácticamente se
conserva el texto del artículo 113 de la Ley de Aguas Nacionales y abunda en que los
“materiales pétreos” que se encuentren dentro de los causes de aguas nacionales y en sus
bienes públicos inherentes, quedan a cargo de la Comisión, quien otorgará las concesiones
para su aprovechamiento. Un aspecto novedoso y a la vez preocupante que establece este
título es el contenido del artículo 117, que dada su importancia transcribo: “El Ejecutivo
Federal por si o a través de la Comisión podrá reducir o establecer mediante declaratoria la
zona federal de corrientes, lagos y lagunas de propiedad nacional...” es decir, a través de la
declaratoria de zona federal, se puede reducir o ampliar un lago o laguna natural, ello me
lleva a colación el caso del Lago de Chapala, en donde a través de estudios Técnicos
Justificativos para la Reglamentación de la Cuenca Lerma-Chapala. Se pretende fijar el
nivel máximo del Lago de Chapala en los 4,500 MM3, cuando todos los documentos que
existen apuntan a señalar que el nivel natural del Lago es de aproximadamente los 8,000
mm3, de tal manera que el artículo 117 de la reforma, pudiera dar lugar a que el Ejecutivo a
través de delimitar la zona federal del Lago de Chapala, fije de manera discrecional el nivel
del lago de Chapala. En opinión de la que escribe el reglamento debe especificar que esta
facultad no puede ser discrecional y tiene que estar supeditada al procedimiento
administrativo que rija para la expedición de declaratorias de reserva, de veda o de zona
reglamentada, de tal manera, que los estudios técnicos justificativos que tengan que
realizarse para delimitar la zona federal, que conlleve la reducción de lagos, lagunas y en
23
Ibidem,. Artículos 111 BIS al 112 BIS
19
generales de los humedales en México, deben publicarse en el DOF, sujetarse a consulta
pública, antes de emitir dichas declaratorias.24
K) El título décimo del decreto de reforma alude a las infracciones, sanciones y recursos,
el esquema sigue basándose en las multas, dependiendo de la gravedad de la infracción, en
la clausura de pozos o fuentes de extracción o aprovechamiento de aguas nacionales,
basado en un sistema casuístico de conductas que inciden en la comisión de infracciones a
la ley de Aguas Nacionales. Abunda en establecer la denuncia popular y el recurso de
revisión, ambos en los términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente y establece las responsabilidades de las autoridades encargadas de la gestión
del agua que expidan actos tendientes al aprovechamiento del agua en contravención de la
ley, la limitación es que la responsabilidad es a “petición de parte o de querella” por la
propia Comisión, aún en el caso de que la conducta irregular del funcionario, pueda llevar
intrínseco la comisión de un delito en materia de aguas.25
A manera de comentarios globales:
La reforma del 2004 a la Ley de Aguas Nacionales (LAN), sin lugar a dudas, viene a
perfeccionar la reforma de 1992, que no explicitó la introducción del manejo ambiental y
sustentable del agua en todo su articulado, ya que siguió partiendo de la premisa del
aprovechamiento del agua, sin referenciar la crisis ambiental y de deterioro y
contaminación de los cuerpos hídricos del país, por lo que si bien en 1992, ya existía la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), las disposiciones
de esta se encontraban un tanto desarticuladas de la Ley de Aguas, ya que si bien la LAN
especificaba en su artículo primero el manejar sustentablemente el agua, ello no quedó
expresado en el cuerpo de la ley en todos su sentido.
Así, pues de tener una política hidráulica hasta 1992, que obedecía principalmente a la
construcción de obra hidráulica para el aprovechamiento del agua en México, la situación
actual del recurso que lo catalogan como “recurso vulnerable y finito” viene a
redimensionar el sistema jurídico para conocer la problemática del agua e introducir una
serie de limitaciones al manejo del recurso hídrico en función de la gestión integrada del
agua y de la gestión sustentable como ejes de la reforma y como parte del cuerpo
normativo.
Bajo el referente anterior, la reforma abunda en expresar las limitaciones en el
aprovechamiento del agua en función de la variable ambiental del agua y asociada además a
los recursos naturales y sistema vitales de los que forma parte, aire, suelo, bosque, hábitat,
etc., me parece que la reforma presenta claroscuros en dos aspectos: en ser más precisa en
las limitaciones respecto al uso agrícola del agua y a la introducción de aspectos, que
conllevan el riesgo de la privatización del agua, luego entonces, la reglamentación de la ley,
tendrá que buscar el delimitar ambos aspectos de tal manera que se garantice agua para
todos, hoy y siempre.
24
Ibidem, artículos 113 al 118. Cfr. SEMARNAT. Estudio Técnico para la Reglamentación de los recursos
hidráulicos de la zona hidrológica río Lerma-Chapala. Septiembre 3 del 2003.
25
Decreto de Reformas a la Ley de Aguas Nacionales. DOF., de fecha 29 de Abril del 2004, artículos 119 al
124 BIS.
20
21