DDCP N.º26 - Ciencia Política

El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
DDCP N.º26
N.º26
D O C U M E N T O S D E L D E PA RTA M E N TO D E C I E N C I A P O L Í T I CA
EL SISTEMA POLÍTICO EN
COLOMBIA DURANTE LOS
25 AÑOS DEL IEPRI 1986-2011
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
P. 1
SERIE DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
ISSN 2253-2923
DDCP NO. 26 - 2015
Universidad de los Andes
Facultad de Ciencias Sociales
Departamento de Ciencia Política
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Edición
Comité de Publicaciones del Departamento de Ciencia Política
Diseño
Víctor Gómez
Diagramación
Luz Ángela Salgado
Mayo de 2015
La serie Documentos del Departamento de Ciencia Política documenta la actividad de extensión e investigación realizada por los programas de investigación adscritos al Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes. Su propósito es dar a conocer
a un público amplio —que incluya la academia, el sector público y el tercer sector— las principales
reflexiones y avances investigativos que se adelantan en la universidad, por medio de un lenguaje
sencillo y accesible.
N.º26
D O C U M E N T O S D E L D E PA RTA M E N TO D E C I E N C I A P O L Í T I CA
EL SISTEMA POLÍTICO EN
COLOMBIA DURANTE LOS
25 AÑOS DEL IEPRI 1986-2011
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
2015
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri
1986-2011
Francisco Leal Buitrago*
Introducción
El Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Iepri, de la Universidad Nacional
de Colombia comenzó labores académicas en el
segundo semestre de 1986, recién iniciado el gobierno del presidente Virgilio Barco (1986-1990),
en un período de agitación política debido en
gran parte a la incursión agresiva de los narcotraficantes en el Estado. Esta incursión había comenzado en 1984 con el asesinato del ministro
de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla. Tal situación indujo cambios en el régimen y por consiguiente en
el sistema político que lo acompaña.1 El cambio
más destacado del régimen fue la Constitución
de 1991, pero la dinámica de transformaciones
en estas dos categorías ha sido constante, destacándose la de los partidos políticos. El animador
perverso de tales transformaciones ha sido el narcotráfico, que cuenta con ambientes propicios en
la sociedad. Su consecuencia principal ha sido la
persistencia de la violencia, que se ha ampliado
y diversificado, aunque sobresale la que ha sido
mediadora de buena parte de las prácticas políticas a lo largo de la historia nacional.
Este artículo consta de ocho partes cronológicas
por temas. La primera hace un breve recuento
de los cambios producidos en el sistema político
* Profesor Honorario de las universidades Nacional de Colombia
y de Los Andes.
1 Por régimen político se entiende acá el conjunto de normas
establecidas por el Estado para regular las relaciones políticas. A
su vez, el sistema político se refiere a la manera como operan esas
relaciones en la sociedad, condicionadas por el régimen.
P. 4
anteriores al inicio del período considerado en
este artículo. La segunda describe el desarrollo
de la crisis política que culminó con una nueva Constitución. La tercera muestra el comienzo
del proceso de conformación de un sistema político alternativo. La cuarta señala el surgimiento
de una nueva crisis política. La quinta plantea la
frustración de un proceso de paz. La sexta indica
la absorción del sistema político por el problema
de seguridad. La séptima muestra los brotes de
ilegalidad del sistema político. Y la octava menciona los cambios percibidos en el sistema político, sin alteración significativa del régimen.
1. Una pesada herencia política2
Los dieciséis años de ejercicio constitucional
del régimen bipartidista del Frente Nacional, de
1958 a 1974, cumplieron con los objetivos iniciales de apaciguar la competencia bélica entre los
partidos Liberal y Conservador y subordinar a los
militares, pero le restaron fortaleza y proyección
democrática al Estado y al sistema político. El
aparato estatal se modernizó relativamente,3 la
2 Las tres primeras partes de este artículo se apoyan en parte en mi
artículo “Estabilidad macroeconómica e institucional y violencia
crónica”, en F. Leal B. (compilador), En busca de la estabilidad
perdida. Actores políticos y sociales en los años noventa, Bogotá, Tercer
mundo Editores-Iepri (UN)-Colciencias, 1995.
3 Hasta el Frente Nacional, los niveles departamental y municipal
de la burocracia superaban en número de funcionarios al nivel
central o nacional. El conjunto era modesto en volumen, pues
escasamente llegaba a los 130.000 empleados públicos en 1957,
y su crecimiento era escaso. Por efecto de la nueva organización
política se invirtieron las tendencias de crecimiento burocrático.
Hubo aumento sostenido del nivel central que superó, entrada
la década de los años setenta, a los dos restantes y la expansión
del conjunto se aceleró significativamente. En 1972, el número de
funcionarios públicos se acercó al medio millón y 15 años más tarde
al millón. Al lado de este modelo, ampliado con los departamentos
administrativos y las áreas electorales, de fiscalización y de control,
emergió el sector de organismos descentralizados, relativamente
autónomos de la organización tradicional, que en pocos años
compitieron en presupuesto y personal con el antiguo esquema. Los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta completaron
el panorama de un complejo aparato burocrático con visos de
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
macroeconomía y el sistema político se estabilizaron y el bipartidismo liberal-conservador monopolizó y usufructuó el poder político estatal,
a costa del debilitamiento bipartidista motivado
por la pérdida del sectarismo premoderno, la escasa participación de nuevos sectores producto
de la diversificación social y la ausencia de oposición democrática. Este proceso impidió que el
Estado se fortaleciera políticamente y afrontara
con éxito el manejo de la pluralidad social. La
coerción se convirtió en un recurso oficial frecuente frente a las nuevas manifestaciones políticas apoyadas por el crecimiento de sectores
sociales, en especial las clases medias.
Durante este período, la clase política definió su
carácter de casta. Nuevos movimientos, como la
Anapo y el MRL, sirvieron de base para que los
políticos tradicionales cerraran aún más el sistema –cerrado de por sí con el Frente Nacional– y
buscaran mantener los beneficios sólo en manos
del bipartidismo. La clase política dejó de ser una
heterogénea agrupación para tender hacia la homogeneidad dentro de una labor vitalicia, dificultando el ingreso de miembros que no provinieran
de su propia capacidad de reproducción.
Los políticos usaron las premodernas prácticas de ‘gamonalismo’, ‘compadrazgo’ y ‘manzanillismo’ para profesionalizarlas a través de
un clientelismo adecuado al nuevo sistema. La
acumulación y reproducción de un capital político, materializado en votos cautivos y control
de recursos oficiales, constituyeron la base para
que la labor de la clase política se profesionalizara. Su carácter cerrado de casta se derivó de la
creciente dificultad para renovar las curules del
Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos municipales. De esta manera, se protocolizaron la inoperancia del Legislativo, el fortalecimiento del presidencialismo, el abandono de
la justicia y la corrupción administrativa.
modernización, pero enredado en el organigrama y las funciones.
Véanse Fernando Uricoechea, Estado y burocracia en Colombia,
Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1986, y Misión de
Finanzas Intergubernamentales de Colombia, Bogotá, DNP, 1981.
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La diversificación social, producto de la tardía y
caótica modernización capitalista iniciada y estimulada por la época conocida como ‘La Violencia’ –que marcó los 20 años que van de mediados de la década de los cuarenta hasta mediados
de la de los sesenta del siglo pasado–, y el ascenso de grupos en la escala social sirvieron para
democratizar el acceso a los cargos de dirigencia
política y despojarlos del manejo de lo que en
el país se denominaban ‘jefes naturales’. Fue un
proceso que socavó el poder de una oligarquía
en lenta agonía y que sirvió para entronizar el
ascenso de los jefes regionales al primer plano
del “manjo” bipartidista. No obstante, este proceso de democratización de la dirigencia política
pronto se estancó, pues la creación de barreras cerró más el que puede llamarse ‘sistema
político del clientelismo’.4
La anhelada fortaleza política del Estado concebido
por los artífices del Frente Nacional se manifestó
solamente en el crecimiento de su burocracia y
sus recursos. Esta envoltura de fortaleza mostró
su fragilidad con la aparición, a mediados de
los años sesenta, de guerrillas radicalizadas
(Farc, ELN, EPL), producto de la herencia de ‘La
Violencia’ alimentada por la vigencia de la guerra
fría, y más tarde con la gestación del M-19,
estimulada por el desconocimiento oficial, en
1970, del triunfo electoral de la Anapo. A estos
hechos se sumaron características del sistema que
se configuraba, que operaban como limitantes
para la democracia, como el clientelismo y el
gran poder del Ejecutivo. Quedaban además
lastres del antiguo sistema, como la influencia
de una oligarquía en decadencia.
Sin embargo, dos hechos disimulaban las
debilidades estatales: la estabilidad del sistema
político, derivada de la administración bipartidista
del Estado, y el afán de participación oficial por
parte de organizaciones emergentes de la sociedad.
Esta administración bipartidista del Estado se
4 Francisco Leal Buitrago y Andrés Dávila L., Clientelismo: El sistema
político y su expresión regional, Bogotá, Universidad de los Andes (reedición de conmemoración de los 60 años de la Universidad), 2010.
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DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
prolongó luego de culminado formalmente el
régimen del Frente Nacional, gracias a la reforma
constitucional de 1968, que planteó su desmonte
gradual, y a su aplicación posterior sin flexibilidad
alguna por parte del ‘gobierno de la esperanza’,
el del presidente Alfonso López Michelsen (19741978), quien había fundado el MRL como oposición
al Frente Nacional.
El fraccionamiento progresivo de los dos
partidos políticos reflejado en el Congreso se
hizo más explícito a medida que fracasaron los
mecanismos de sanción social ante el inmovilismo
del legislativo. Con tal fraccionamiento, el
Ejecutivo se quedó prácticamente sin partido de
gobierno que defendiera su gestión, a cambio
de lo cual debió emprender negociaciones de
tipo clientelista con cada una de las cabezas
de las múltiples facciones legitimadas por la
posesión de al menos una curul, que operaban
como remedo de partidos en la política
institucional. La distorsión en la representación
parlamentaria de las fuerzas de la sociedad
impidió que se defendieran proyectos por falta
de interés o porque afectaban a fuerzas sociales
sobrerepresentadas, como los terratenientes.
El inmovilismo político institucional estimuló el
uso del estado de sitio, mediante el recurso del artículo 121 de la Constitución de 1986. Se conjugaron así la búsqueda de solución al entrabamiento
que suponía la clase política en el Congreso y los
requerimientos de represión derivados de la incapacidad política del Estado para controlar los
grupos guerrilleros y las expresiones políticas populares. La emergencia económica, creada en la
reforma de 1968, fue otro de los mecanismos que
permitieron obviar al poder legislativo.
Pese a la insuficiencia fiscal por captación de recursos y al tamaño aún modesto del Estado, la
debilidad estatal era en esencia política debido
a la falta de capacidad para institucionalizar los
conflictos sociales. Los aparatos armados oficiales, antes que contribuir a desarrollar consensos
ciudadanos ante la autoridad (subordinación activa sin necesidad de coacción), fueron contraP. 6
producentes. Las respuestas represivas oficiales
a las demandas sociales alimentaron la violencia
y justificaron el uso de las instituciones militares
para menesteres ajenos a sus deberes profesionales, colocándolas en situación de permanente
enfrentamiento con la sociedad. La progresiva
autonomía de los militares en el manejo del orden público fue un elemento adicional que estimuló la generación de compartimentos estancos en el manejo del Estado.
Dados los factores señalados, se configuró un
panorama propicio para la gestación de una crisis política. Durante el gobierno del liberal Julio
César Turbay (1978-1982) fracasó el modelo represivo de solución de los problemas sociales.
A su vez, en el gobierno siguiente, el del conservador Belisario Betancur (1982-1986), fracasó
el modelo de diálogo para solucionar tales problemas. Ante este panorama incierto, el gobierno del liberal Virgilio Barco (1986-1990), con el
que comienza el período considerado, planteó el
modelo de la mano tendida y el pulso firme, con
la esperanza de corregir los desaciertos de los
cuatrienios anteriores.5
2. Una crisis política que se decanta
A pesar de su fraccionamiento, el bipartidismo
mantuvo su presencia dominante en las lides
electorales, lo que retardó la percepción por parte de jefes políticos, dirigentes económicos y opinión pública de la acelerada tendencia hacia una
crisis política. Pero el debilitamiento del bipartidismo trajo como consecuencia un aumento de
la influencia política de los gremios rectores de
la economía. A su presencia en juntas directivas
de institutos del Estado y a la rotación entre cargos de liderazgo gremial y altas posiciones gubernamentales se añadió su papel corporativista
como cuasipartidos, que coincidió con una posición crítica frente al bipartidismo. No obstante, lo difuso de sus expresiones políticas mostró
menor influencia de la que poseían, en particular
5 Virgilio Barco obtuvo 4.214.510 votos (58.29%) y Álvaro Gómez
Hurtado, del Partido Conservador, 2.588.050 votos (35.79%).
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
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la Federación de Cafeteros que actuaba dentro
del Estado. Pero a partir de los años ochenta la
estrecha relación de los cafeteros con el Estado
se debilitó, como resultado de la drástica disminución del café en las exportaciones. Así mismo,
en los años finales de esa década comenzó una
lenta sustitución del poder gremial por el de los
conglomerados económicos, bautizados luego
con el mote de ‘cacaos’.6
dato presidencial, y a un procurador general de
la nación, bajo el manto de la impunidad por la
debilidad estatal y el ‘ensayo y error’ de la política
gubernamental. Al final, el asesinato del senador
Luis Carlos Galán, firme candidato a la Presidencia
de la República, dio al traste con la estabilidad de
un sistema político corrupto que pretendía mantener a toda costa disímiles fuerzas aglutinadas alrededor de un incipiente proyecto reaccionario.
La transición entre las administraciones de Betancur y Barco se cruzó con el agravamiento
del problema del narcotráfico, fuerza económica y social procreada en los años setenta por
una sociedad en ebullición que se encontró con
condiciones favorables de desarrollo nacional
e internacional para su expansión.7 En los años
ochenta, el narcotráfico pretendió abarcar espacios políticos y sociales correlativos a su gran
poder económico, pero se encontró con la estrechez de los canales de legitimación que los
grupos dominantes se habían cuidado de conservar. La arrogancia de los jefes narcotraficantes los llevó, tras el asesinato del Ministro de
Justicia en 1984, a una serie de golpes terroristas
generadores de inestabilidad social, con el fin de
mantener la debilidad del Estado y la inoperancia de la justicia. Además, con la ayuda de las
fuerzas armadas, los narcotraficantes buscaron
aliarse con el Estado en la lucha antisubversiva.
En este proceso, el presidente Barco mostró pocas capacidades de manejo político pero grandes
ideales liberales. Asumió su cargo con gran apoyo
electoral, en medio del avance de una crisis que
se materializaba en la falta de credibilidad de gran
parte de la sociedad civil en las ejecutorias de la
clase política. Sin habilidad, pero con terquedad,
tratando de sacarle el quite a las contingencias,
buscando aislarse de las influencias de la clase política y de la dirigencia empresarial, el Presidente
ensayó numerosas medidas para sortear la crisis,
apoyado en el uso del presidencialismo y el estado
de sitio, hasta que, al final de su mandato, optó por
la aventura de declararle la guerra al narcotráfico.8
Entre 1984 y 1989, las fuerzas de la reacción
asesinaron a campesinos, líderes populares y a
cientos de militantes de la Unión Patriótica, UP
(partido político nacido de la fusión del Partido
Comunista y miembros desmovilizados de las
Farc, producto del proceso de paz del gobierno
de Betancur), junto con su presidente y excandi-
6 Durante el gobierno de Barco aumentó el endeudamiento externo
iniciado en el de Turbay. El peso del servicio de la deuda pasó a ser
el primer factor en las consideraciones fiscales y se debilitó la larga
estabilidad de la economía. Al final del gobierno, la inflación traspasó
el 32% -la más alta de la historia contemporánea-, al tiempo que el
sector financiero tuvo sus mayores ganancias. A la vez, el gobierno
inició medidas que lo pusieran a tono con la ola internacional de
políticas neoliberales.
7 Para la gestación y desarrollo del narcotráfico, véase Francisco
Thoumi, Economía política y narcotráfico, Bogotá, Tercer Mundo
Editores, 1994.
Con el nombre de esquema gobierno-oposición, el
gobierno de Barco bautizó su intento de acabar con
el prolongado maridaje bipartidista en la administración estatal. El Presidente pretendió adelantar un
gobierno de partido enfrentando a una oposición,
para institucionalizar de esta manera los conflictos
y acabar con su desborde violento. Pero a mitad del
período ya se percibía la inoperancia del modelo,
pues no había partido de gobierno ni partido que
pudiera colocarse en el papel de aglutinante de la
oposición. La única antena receptora de las fuerzas
contrapuestas al gobierno fue la UP, pero los lastres
de su relación con las Farc y el Partido Comunista,
y el exterminio a que fue sometida por la reacción,
eliminaron la posibilidad de que fuerzas sociales de
importancia se aglutinaran a su alrededor.9
8 Iván Orozco Abad, “La guerra del Presidente”, en Análisis Político,
No. 8, septiembre a diciembre de 1989.
9 Sobre el experimento de partido de gobierno-partido de oposición,
véase Leal Buitrago y Dávila L., Clientelismo…, Capítulo 1.
P. 7
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
La persistencia del gobierno en la búsqueda de
salidas heterodoxas para solucionar la crisis que
se vislumbraba puso en guardia a sectores dominantes temerosos de perder sus privilegios, como
cuando en 1988 se recuperaron los procesos de
paz iniciados en el gobierno anterior al tenderle
la mano al M-19, con lo cual se expandió la criminalidad contra dirigentes populares. La injerencia
del narcotráfico en la expansión de la violencia fue
decisiva para dejar al descubierto la debilidad del
Estado, pues la impunidad y el desamparo de la
justicia salieron a flote. De esta manera, se redujo
más la persistente incapacidad estatal de pretender monopolizar el uso de la fuerza. El conflictivo
simulacro de guerra declarado luego del asesinato del senador Galán buscó en alguna medida
disimular esa incapacidad.10 Entre muchos otros
asesinatos, durante esta ‘guerra’ fueron muertos
en plena campaña los candidatos presidenciales
de izquierda Bernardo Jaramillo de la UP y Carlos
Pizarro del M-19.
La ‘guerra del presidente Barco’ tuvo importantes
efectos políticos. En primer lugar, puso fin al rápido deterioro estatal de los años anteriores. En
segundo lugar, al frenar el proceso de descomposición de las fuerzas armadas en alianza con
narcotraficantes y paramilitares, cerró el paso a
la decantación de un proyecto político reaccionario. En tercer lugar, bloqueó la tendencia a la
bipolarización de la contienda política por fuera
de los partidos observada desde 1988. Por último, facilitó el proceso de apertura y pacificación
negociada, ya que el complejo narco-paramilitar
tendió a aparecer como el enemigo común del
establecimiento político y los grupos guerrilleros.
Al delimitar los frentes de batalla se pudieron culminar en mejores términos las negociaciones del
gobierno con el M-19 e iniciar conversaciones con
el EPL. Pero esta situación sólo pudo apreciarse al
comenzar el siguiente gobierno. La continuidad
de funcionarios claves y la selección y ampliación
de algunas de las múltiples políticas ensayadas
por el gobierno de Barco permitieron ratificar los
10 Orozco Abad, “La guerra del Presidente”…, op. cit.
P. 8
efectos positivos de esta coyuntura crítica que
culminó con la expedición de una nueva Constitución en el primer año del gobierno de César
Gaviria (1990-1994).11
3. Hacia un sistema político alternativo
Sobre la base de las reformas de Barco y gracias a los efectos políticos creados por ‘la guerra’, el presidente Gaviria impulsó una nueva
Constitución –producto de la coyuntura con
elecciones atípicas– y otros cambios llamados por él “el revolcón”, que iniciaron un período de transición hacia la conformación de
un sistema político alternativo. No obstante
ser el primer presidente que hizo su carrera
política bajo el régimen del Frente Nacional,
Gaviria rompió con las principales tendencias
del sistema desarrollado durante ese régimen.
Aspecto destacado durante este período fue la
confrontación institucional por la definición
de funciones, en especial dentro de la justicia,
como resultado de la creación de nuevas instituciones por parte de la Carta de 1991, como la
Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional
y el recurso de tutela para garantizar los derechos ciudadanos fundamentales.12
La Constitución de 1991 demolió uno de los
argumentos principales de la lucha guerrillera: el monopolio bipartidista del régimen
heredado del Frente Nacional, con las consiguientes limitaciones para la participación
política de otros grupos. Además, contempló
la defensa de una amplia gama de derechos
ciudadanos para recomponer la sociedad so-
11 Sobre las consecuencias de la ‘guerra del Presidente’, véase
“Presentación”, en F. Leal Buitrago y León Zamosc (editores), Al
filo del caos. Crisis política en la Colombia de los años 80, Bogotá,
Tercer Mundo Editores-Universidad Nacional, 1990. César Gaviria,
del Partido Liberal, obtuvo 47.82% de la votación, Álvaro Gómez
Hurtado, del Movimiento de Salvación Nacional, 23.71%, y Antonio
Navarro, del M-19, 12.48%.
12 La elección de la Asamblea Nacional Constitucional fue atípica y
difícilmente repetible. Además de haber permitido su elección un
fallo de la Corte Suprema de Justicia contrario la Carta de 1886,
mediante una baja participación electoral la conformaron los dos
partidos tradicionales, el transitorio Movimiento de Salvación
Nacional, el M-19, otros grupos desmovilizados y algunas minorías.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
bre la base de una lógica que creía que las
guerrillas quedaban con pocas razones políticas para obstaculizar negociaciones de paz.13
La nueva Carta estableció la segunda vuelta presidencial, la circunscripción electoral para Senado y
las departamentales para Cámara, la posibilidad
de creación de partidos y movimientos políticos,
la inscripción de candidatos mediante recolección de firmas y la elección popular de gobernadores y alcaldes, ratificando así la tendencia de
descentralización. Sin embargo, estas medidas
tendientes a acabar con el monopolio bipartidista
y el debilitamiento de la democracia liberal, en la
práctica la distorsionaron aún más. 14
No obstante abrir el camino para la participación
de fuerzas diferentes al bipartidismo, al no fijar
requisitos firmes para la formación de partidos y
movimientos, esta Carta dio paso a numerosas
y disimiles fuerzas políticas que, con las mismas
reglas electorales, abrió los espacios para una
verdadera barahúnda política personalizada.
Esta se reflejó en los cuerpos colegiados, pues
no sólo impidieron el fortalecimiento partidista, sino que posibilitaron que variados poderes
regionales y locales controlaran el ejercicio de
la política. El ‘sistema político del clientelismo’
obtuvo así un refuerzo al campo de acción que
había configurado.
En cuanto a la política económica, el gobierno
abandonó el tradicional gradualismo al adoptar
medidas de corte neoliberal. Si bien la tendencia
de la economía mundial era hacia la globalización y apertura de mercados, la rapidez con que
13 A partir de la nueva Carta surgieron nuevos partidos caracterizados
por su debilidad, incluidos los dos tradicionales. Este debilitamiento
no es fenómeno exclusivo del país, sino que afectó a las democracias
liberales mediante su deficiente cumplimiento de funciones
democráticas. Fenómenos concomitantes al respecto han sido la
pérdida de centralidad del Estado, la preeminencia del mercado
y la sustitución por parte de la opinión pública de parte del papel
partidista de articular intereses en la sociedad. La política gira
mucho en torno a encuestas de opinión, que se convirtieron en guía
manipulada de decisiones importantes. A esto se suma el deterioro
de la democracia como objetivo de bienestar generalizado, en parte
debido al predominio de intereses corporativos y a la corrupción.
14 Sobre los cambios políticos en la Constitución de 1991 puede
consultarse los artículos de la sección “La Política”, en la revista
Foro, Bogotá, Edición 74-75 (dedicada a los 25 años de Foro y los 20
años de la Constitución), septiembre de 2011.
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se adelantó la apertura afectó la economía, como
fue el caso del sector agropecuario, que retrocedió. En dos años, el gobierno redujo el arancel
promedio de 44 a 12 por ciento, afectando los ingresos del Estado por derechos de aduana, con
el agravante de que las insuficiencias del mercado de capitales dificultaron el financiamiento interno del sector público. También se eliminaron
la mayor parte de subsidios a las exportaciones
y se liberó parcialmente el régimen cambiario,
entre otras reformas liberalizantes.15
Con el ánimo de controlar la inflación, que llegó
a 32 por ciento en 1990, el gobierno, con el apoyo de la Junta Directiva del Banco de la República
desde que entró en vigencia la Constitución de
1991, adelantó una política monetaria restrictiva,
en el entendido de que el ingreso de divisas obedecía a un fenómeno pasajero. Por eso los atractivos papeles estatales para reducir el circulante
produjeron el efecto contrario, al aumentar el ingreso de divisas. Al mismo tiempo, la inflación
se redujo más allá de las expectativas señaladas.
Esta situación afectó negativamente el crecimiento productivo. El único sector que experimentó
un alto crecimiento fue el financiero. Además, se
presentó un déficit comercial. Por otra parte, el
endeudamiento externo que había sido estable
por varios años aumentó durante este período de
gobierno debido al crecimiento interno de las tasas de interés y el negocio de divisas por parte de
empresarios. De esta manera, continuó el carácter especulativo de la economía.
La necesidad de neutralizar con medidas de
emergencia la delincuencia organizada con mayor capacidad de desestabilización llevó al gobierno a ocuparse del narcoterrorismo. La política de sometimiento a la justicia se diseñó ante
la fragilidad de la justicia frente a la fortaleza de
esa delincuencia. De ahí que su aplicación llevara implícita la negociación y que de su eficacia
15 José Antonio Ocampo, “Reforma del Estado y desarrollo económico
y social en Colombia”, en Análisis Político, No. 17, Bogotá, septiembre
a diciembre de 1992.
P. 9
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dependiera en buena medida la consolidación
del nuevo sistema institucional. El proyecto de
sometimiento a la justicia fue puesto en marcha
desde el inicio del gobierno y su metodología fue
recogida luego por la Fiscalía, una vez que inició
labores a finales de 1991, para volverla permanente y extenderla a otro tipo de delincuencia.16
En el tema de política militar, aunque no hubo
cambios destacados sobre esta materia en la nueva Carta, el gobierno dio un vuelco con respecto
a la tradición cimentada desde el inicio del Frente Nacional, al sustraer esa materia de la órbita
exclusiva castrense. En 1991 llegó un civil al Ministerio de Defensa, luego de 38 años de haber
correspondido a generales en servicio activo. Esto
suponía reconocer que los problemas de seguridad, no obstante apoyarse en instituciones armadas, son asuntos políticos y no militares. Ello fue
posible por los procesos de paz inaugurados en
1982 y por las políticas del gobierno de Barco que
debilitaron la autonomía militar.17
Con el fracaso de las negociaciones con las guerrillas,
en Caracas y Tlaxcala, y la vergüenza provocada por la
fuga de Pablo Escobar de la ‘cárcel de máxima seguridad’ a mediados de 1992, el gobierno se sintió en la
obligación ante la opinión pública de doblegar militarmente a las guerrillas y el Cartel de Medellín. Declaró
así la ‘ofensiva permanente’ y la ‘guerra integral’ y acudió al recurso del estado de conmoción interior establecido en la nueva Constitución. Al prolongarlo varias
veces para mantener los decretos con que pretendía
derrotar a la subversión, el gobierno se vio obligado un
año después a levantar esta medida por razones constitucionales, aunque la ofensiva continuó hasta el final
de su mandato sin resultados positivos a la vista.
En ese entonces volvió a agitarse el problema del
narcotráfico en la política. El escándalo internacional provocado por los rumores de financiación de la campaña presidencial con dineros del
16 La política de sometimiento a la justicia consiste en la creación de
incentivos jurídicos y garantías que posibiliten la entrega de los
delincuentes a la justicia para ser juzgados y sancionados con penas
bajas.
17 Véase mi artículo “La seguridad en la Constitución de 1991”, en Foro, op. cit.
P. 10
narcotráfico debilitó al gobierno siguiente desde
sus inicios. Esa debilidad se hizo más patente
con la continuación de la violencia guerrillera y la
incapacidad de la fuerza pública de controlarla, y
con la corrupción de organismos oficiales por su
relación con el narcotráfico.18
4. Una particular crisis política
El presidente Ernesto Samper (1994-1998) propuso la revisión de las políticas de apertura y pacificación, y enarboló la bandera de solución de los
problemas sociales, consignada en el plan de desarrollo llamado el Salto Social. El nombramiento
del Alto Comisionado de Paz planteó un camino
para avanzar –o al menos hacer un alto– en el
camino de la violencia. No obstante, la crisis nacional e internacional en que se vio envuelto por
la financiación de su campaña electoral limitó su
capacidad de acción.19
Los intentos oficiales por revivir el tema de la paz
tuvieron que ver más con el manejo de la crisis
política que con una recuperación del proceso anterior. El enjuiciamiento de figuras de la política
implicadas en el proceso adelantado por la Fiscalía por la financiación de la campaña electoral con
dineros del cartel de Cali afectó al gobierno. La
Fiscalía logró adelantar esos juicios –conocidos
como ‘Proceso 8.000’– debido en buena medida
a su condescendencia con el gobierno estadounidense. Un fallo de la Corte Constitucional permitió enjuiciar también al Presidente, pero en un
breve lapso la Cámara de Representantes lo absolvió. Ante las expectativas de que la crisis iba a
ceder, el gobierno de Estados Unidos le canceló al
presidente Samper la visa de entrada a ese país.
Anteriormente, había descertificado a Colombia,
con el argumento de que el gobierno no había he-
18 La relación entre las políticas nacional y estadounidense sobre
narcotráfico se aprecia en Juan Gabriel Tokatlian, “Seguridad y drogas:
una cruzada militar prohibicionista”, en F. Leal Buitrago y J. G. Tokatlian,
Orden mundial y seguridad. Nuevos desafíos para Colombia y América
Latina, Bogotá, Tercer Mundo Editores-SID-Iepri, Universidad Nacional
de Colombia, 1994.
19 En la primera vuelta electoral, Ernesto Samper, del Partido Liberal,
ganó por estrecho margen (45.30%) frente a Andrés Pastrana, del
Partido Conservador (44.98%). En la segunda vuelta, Samper obtuvo
50.57% y Pastrana 48.45%.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
cho esfuerzos suficientes para controlar las actividades del narcotráfico.
Un reconocido analista anotó en su momento
que “Colombia durante el mandato de Samper
alcanzó el nivel más alto de ‘norteamericanización’ en la lucha antinarcóticos. Estados Unidos
ha obtenido, con la actual administración, más
de lo que había logrado con los cuatro previos
mandatos cuatrienales, de las que extrajo políticas puntuales altamente represivas pero nunca
la casi totalidad de sus objetivos.” Y agregó que
para ello contaban con el proceso de certificación
como instrumento táctico y la exigencia de extradición de nacionales como herramienta jurídica.20
Debido al afán presidencial por responder a la
presión externa, el narcotráfico se convirtió en
el factor preponderante de la seguridad nacional
durante ese gobierno, aunque con resultados
desalentadores. En la década anterior, el narcotráfico también había sido un problema destacado de orden público y de seguridad nacional,
pero no sólo como respuesta a la presión externa, sino también como respuesta al terrorismo.
La acción del gobierno se dirigió también contra los narcotraficantes. La presión militar y la
acción de la política de entrega y negociación
promulgada por la Fiscalía lograron la captura y
entrega de la cúpula del cartel de Cali en 1995.21
El Ejecutivo central sirvió de resguardo para la
defensa del Presidente, con la notoria excepción
de las Fuerzas Militares. Luego del intento fallido
20 Juan G. Tokatlian, “Las relaciones entre Colombia y Estados Unidos:
entre la adicción al prohibicionismo y el intervencionismo consentido”,
en Síntesis’98. Anuario social, político y económico de Colombia, Bogotá,
Tercer Mundo-Iepri-Fundación Social, 1998. En 1995 se certificó
condicionalmente a Colombia “por razones de interés nacional”. Al
año siguiente, Colombia se convirtió en el primer país formalmente
democrático en ser descertificado, pero sin aplicarle las sanciones
económicas discrecionales previstas en la medida. En 1997 Colombia
volvió a ser descertificada, en contraste con México, país claramente
ineficaz en su tratamiento al problema de las drogas. En 1998, en vísperas
de la salida de Samper, el país fue certificado de manera condicional tras
cierto descrédito de la medida por la forma como se aplicó a México.
21 El “bloque de búsqueda”, conformado por el gobierno a raíz de la
fuga del jefe del cartel de Medellín de la cárcel en 1992, fue apoyado
de manera encubierta y criminal por el cartel de Cali, su competidor,
y por un grupo paramilitar para liquidar a Escobar. Así mismo, el
gran apoyo del gobierno estadounidense a través de la DEA, la CIA
y la Delta Force fue definitivo para doblegar al Capo. El Espectador,
enero 25 de 1998; Semana, Nº 967, noviembre 13-20 de 2000.
DDCP N.º26
del gobierno de Gaviria por lograr que las autoridades civiles orientaran la política castrense, los
militares habían recuperado la iniciativa plena
en el manejo del orden público. La ‘guerra integral’ contra el cartel de Medellín y las guerrillas,
desatada en los años finales de ese cuatrienio,
propició tal recuperación. La confusión creada
por la crisis llevó a esas instituciones a un nivel
de independencia política que las colocó en situación de arbitraje. Pero los militares tenían limitaciones en ese posible papel de árbitros de la
crisis. La ofensiva guerrillera desatada con el recrudecimiento de la crisis confirmó su ineficacia
e improvisación en el manejo del orden público.
Esa situación se mantuvo con los descalabros
militares sufridos frente a las guerrillas durante los dos últimos años del mandato de Samper. Sus limitaciones también fueron resultado
del apreciable número de militares y policías en
servicio activo y en retiro involucrados en los
procesos por narcocorrupción. Así, los militares
comenzaron a perder la autonomía lograda en la
primera mitad del gobierno de Samper.22
Por su parte, el énfasis en el narcotráfico durante
este gobierno llevó a que la subversión y el paramilitarismo no recibieran la atención que ameritaban. Los consecuentes descuidos e improvisaciones de los dirigentes políticos y los militares
facilitaron la inusitada expansión tanto de los
grupos paramilitares como de las guerrillas.
En 1997 hubo un cambio significativo en la organización y proyección de los paramilitares
con la creación de las Autodefensas Unidas de
Colombia, AUC, resultado de la fusión operativa de varias de sus organizaciones regionales.
La antigua actividad de las autodefensas se
transformó y creció alentada por los narcotraficantes, que conformaron grupos de defensa
privada en las regiones en las que compraron
tierras para legitimar sus fortunas adquiridas
22 F. Leal Buitrago, La seguridad nacional a la deriva. Del Frente Nacional a la
Posguerra Fría, Bogotá, Ceso, Departamento de Ciencia Política, UniandesFlacso Sede Ecuador-Alfaomega Editores, 2002, Capítulo Cuatro.
P. 11
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
ilegalmente. La primera región en ser controlada por estos grupos fue el Magdalena Medio, área donde confluían los intereses de los
terratenientes, los recursos del narcotráfico, la
presencia de la guerrilla y el apoyo del Ejército
para erradicarla. Además, desde allí se inició
el exterminio de la UP.23
Las guerrillas también experimentaron notorios
cambios durante el cuatrienio de Samper: consolidaron su autonomía financiera y expandieron
su control territorial y de población. La succión
de recursos del narcotráfico, especialmente por
parte de las Farc, y las actividades “bandoleriles”
como el secuestro y la extorsión las fortalecieron. El aumento de sus ingresos les permitió
desplazar a un segundo plano la búsqueda de
respaldo político de sectores de opinión e implicó el triunfo definitivo de la tendencia de militarización de la política que las venía caracterizando
de tiempo atrás. Se extendieron a regiones con
actividades económicas dinámicas y con notorios desequilibrios sociales, como los lugares de
explotación de recursos naturales.24
Apoyados en su creciente fuerza, las Farc solicitaron al gobierno desde el inicio de 1998 la desmilitarización de cinco municipios en la confluencia
de la Orinoquia y la Amazonia, para iniciar conversaciones tendientes a un proceso de paz. La
entrevista de Pastrana como presidente electo
con “Tirofijo”, máximo jefe de esa guerrilla, en julio de 1998, abrió la posibilidad de que este ‘despeje’ se produjera en el siguiente gobierno.
En medio del agravamiento de la situación de seguridad se gestó la recesión económica. Factores
económicos externos adversos se juntaron con el
aumento del déficit fiscal y el desempleo, el debili23 Ibidem.
24 Sobre las guerrillas en esa etapa, véanse Alfredo Rangel, Colombia:
Guerra en el fin de siglo, Bogotá, Tercer Mundo-Universidad de los
Andes, 1998; Alfredo Rangel, “Las Farc-Ep: Una mirada actual”, en
Deas y Llorente (compiladores), Reconocer la guerra para construir
la paz, Bogotá, Ediciones Uniandes-Cerec-Grupo Editorial Norma,
1999; Andrés Peñate, “El sendero estratégico del Eln: Del idealismo
guevarista al clientelismo armado”, en Ibid; Camilo Echandía,
“Expansión territorial de las guerrillas colombianas: geografía,
economía y violencia”, en Ibid.
P. 12
tamiento de la industria y la baja capacidad de ahorro del país. Además, el manejo gubernamental de
la macroeconomía resultó ser poco responsable.
En cuanto al sistema político, lo más visible fue la
continuidad en el fraccionamiento del bipartidismo, que apoyado en la apertura política de la nueva Constitución sirvió para la creación de nuevos
movimientos y partidos. No obstante, los vacíos
de la Carta señalados indujeron su fragilidad como
consecuencia de la incapacidad de representar intereses ciudadanos para tramitarlos a instancias
estatales. El clientelismo y la corrupción, no pocas
veces mediados por los intereses del narcotráfico
sirvieron de estímulo para la tendencia observada.
El éxito del presidente Samper de permanecer en su
cargo hasta el final de su mandato, a costa del deterioro político y económico del país, se debió a varios
factores. Primero, el esfuerzo del gobierno de Estados Unidos por alentar su renuncia fue transitorio,
ya que con el tiempo prefirió tener un mandatario
subyugado que –contrario a su retórica– ejecutaba
con diligencia la política antidrogas diseñada por
ese gobierno. Segundo, los esfuerzos de grupos de
la élite interesados en la renuncia presidencial o en
un eventual golpe de Estado fueron muy torpes por
el simplismo con que asumieron el asunto y por
los supuestos errados de apoyo militar sobre los
que basaron sus acciones. Tercero, el Presidente
supo mantener el apoyo de importantes sectores
medios y populares, gracias a la utilización de importantes recursos del erario para fines supuestamente sociales. Por último, el uso de los tradicionales medios clientelistas por parte del gobierno
logró conservar el respaldo de amplios grupos de
la clase política.25 5. El despilfarro de un proceso de paz
El pedido hecho por las Farc de desmilitarizar
cinco municipios como requisito para iniciar
conversaciones de paz fue aceptado por el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) mediante el reconocimiento formal de las Farc como or25 Leal Buitrago, La seguridad nacional a la…, op. cit.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
ganización política. Además, aceptó el “despeje”
de un área de 42.000 kilómetros cuadrados en
una región relativamente cercana a la capital de
la República, al suroriente, pero con accidentada
topografía, conocida como El Caguán.26
Sin embargo, el incremento de la violencia, el
estancamiento del supuesto proceso de paz y la
crisis económica que estalló en 1999 deterioraron en forma progresiva la situación. La recesión
económica que se vislumbró desde finales del
mandato de Samper debilitó la capacidad de maniobra gubernamental.27 Era la primera vez desde
que hay registros en las cuentas nacionales que
el país experimentaba una regresión en su crecimiento económico. Los esfuerzos adelantados
para contrarrestar la crisis económica fueron insuficientes, sobre todo en materia de reducción
del gasto público. Además, la quiebra de varias
de entidades financieras sacó a flote su carácter
especulativo. Luego de la crisis que se vivió en el
paso de la década de los ochenta a la de los noventa, atemperada por la Constitución de 1991, se
daba un paso más en la ruptura del equilibrio entre la estabilidad institucional y la violencia.28
En el campo militar hubo cambios importantes,
que rompieron con las tendencias observadas
hasta ese entonces. Desde un principio, el gobierno reafirmó su voluntad de adelantar transformaciones en la estructura militar. La ayuda
militar estadounidense se puso en marcha sin
cortapisa alguna, como parte de la reestructuración castrense. Esta ayuda tomó fuerza en
1999, mediante la presencia oficial de Estados
Unidos en la reorganización militar operativa
del país, sobre la base del apoyo iniciado du-
26 Andrés Pastrana, del Partido Conservador, perdió por mínima
diferencia (34.34%) frente a Horacio Serpa, del Partido Liberal
(34.59%), en la primera vuelta electoral. En la segunda vuelta, le
ganó Pastrana (50.39%) a Serpa (46.53%).
27 Libardo Sarmiento, “Debacle del Estado social”, en Síntesis 2000.
Anuario social, político y económico de Colombia, Bogotá, IepriFundación Social-Tercer Mundo Editores, 2000; Ricardo Bonilla G.,
“Finalmente… recesión”, en Ibid.
28 Véanse Germán Guerrero, “La crisis del sistema financiero”, en
Síntesis 2000. Anuario social, op. cit.; Oscar Marulanda, Economía
política del manejo macroeconómico en Colombia, Bogotá, Universidad
de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, 1999.
DDCP N.º26
rante el gobierno de Samper y de la inmersión
nacional en la política antidrogas de ese país
comenzada en el cuatrienio de Gaviria.29
Pero aún faltaba el componente mayor de la ayuda militar. El gobierno estadounidense se apropió del ambiguo Plan Colombia ideado por el
presidente Pastrana, asignándole partidas presupuestales según sus intereses. El Congreso de
Estados Unidos aprobó 1.319 millones de dólares para 2001. De éstos, 65 por ciento correspondió a Colombia y el resto a países vecinos y
agencias estadounidenses. De los fondos destinados a Colombia, el 75 por ciento se destinó a
asistencia militar y policial.30 Las donaciones que
pretendía el gobierno colombiano de otros países fueron pocas debido a la identificación que
hicieron entre los planes de lucha antidroga de
los Estados Unidos y el Plan Colombia. Washington pensó luego en la conveniencia de ampliar
y regionalizar ese Plan para hacerlo más efectivo. En la Cumbre de presidentes americanos en
Quebec se concretó esta idea, mediante la llamada Iniciativa Regional Andina, que agregó 350
millones más al país. De esta manera se ratificó
la regionalización del Plan Colombia financiado
por Estados Unidos.31
La militarización del Plan contribuyó a que Colombia pasara de ser un país problema a convertirse, ante la comunidad internacional, en un
peligro para la seguridad regional. Pero la amenaza que veían en Colombia los países vecinos
fue estimulada por el Plan Colombia y por la responsabilidad que le correspondió a cada uno de
ellos. Desde años antes, los países andinos habían aceptado el tratamiento tutelado del problema de las drogas. Sus crisis internas facilitaron
29 De 30 millones de dólares que recibió el país en 1995 de parte de
Estados Unidos para combatir el narcotráfico, se pasó a 83 millones
en 1998 y a 294 millones en 1999, cifra mayor que la asignada al
resto de América Latina y el Caribe en este año.
30 Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Iepri, El
Plan Colombia y la internacionalización del conflicto, Bogotá, Editorial
Planeta, 2001.
31 Embajada de los Estados Unidos de América, La Iniciativa Regional
Andina, Bogotá, Sección Cultural e Informativa, Oficina de Prensa,
agosto de 2001.
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DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
la intervención de Estados Unidos en la región,
ante la creencia de que así facilitan la solución
de sus problemas.32 A los gobiernos de la región
les convenía magnificar la visión de amenaza
de Colombia para su seguridad, pues así salvaban su responsabilidad por no haber promovido
políticas nacionales para enfrentar una crisis de
índole regional. Y en Colombia, su certificación
plena en su lucha contra el narcotráfico, dada
por Estados Unidos en 1999, 2000 y 2001, sirvió
para que sectores dirigentes aceptaran con beneplácito la ayuda tutelada.
se para la guerra irregular operado a instancias
de Estados Unidos durante el mandato de Pastrana no fue suficiente.
El balance del proceso de paz del gobierno de
Pastrana fue negativo, pese a ser su principal
iniciativa. Las demás políticas evolucionaron al
ritmo de la de paz, lo que fue problemático dados sus continuos sobresaltos. Desde el inicio
del proceso con las Farc no cesaron los contratiempos, en parte debido a que cargó con la herencia de crecimiento guerrillero y paramilitar y
de debilitamiento de la Fuerza Pública. Desde el
comienzo del proceso, las Farc tomaron la iniciativa y la mantuvieron hasta el final, cuando se
rompieron las negociaciones, al inicio de 2002,
en buena parte por el cambio de la situación que
generaron los acontecimientos terroristas del 11
de septiembre en Estados Unidos.
Los grupos paramilitares superaron con creces las
atrocidades cometidas en años anteriores, lo que
generó el repudio de organismos nacionales e internacionales, e incluso la incorporación de estos
grupos en la lista de organizaciones terroristas extranjeras de Estados Unidos. Esta respuesta contrastaba con la complacencia de amplios grupos
nacionales que veían en las acciones paramilitares
una posible solución a los desmanes guerrilleros.
Además, informes sobre derechos humanos señalaban que la convivencia entre el Ejército y los grupos paramilitares había aumentado.
Las Farc no sintieron la necesidad de lograr una
paz negociada. Sus éxitos militares acumulados
por varios años, así como los dividendos políticos inmediatos derivados de sus acciones de
fuerza, las llevaron a creer que el proceso de paz
era un buen complemento político para continuar con su crecimiento militar. Pero lo grave de
la situación fue que el gobierno no hubiera podido transformar esta tendencia guerrerista por
una voluntad de paz, ni tampoco cambiar, por la
vía armada, la creencia de las Farc sobre la utilidad política del proceso para sus fines militares.
El necesario cambio en la organización castren-
32 Venezuela pasó a ser una excepción con el presidente Chávez, ya que
dentro de su concepción bolivariana ha sido condescendiente con
las guerrillas colombianas y rechazado la injerencia norteamericana,
causando frecuentes incidentes diplomáticos con Colombia.
P. 14
Otra cosa ocurrió con el ELN. Más que la Fuerza
Pública, fueron los paramilitares quienes redujeron su capacidad militar, aunque no su guerrerismo. El gobierno fue incapaz de capitalizar de
manera política su debilidad militar, que hubiese
servido para despojar al paramilitarismo de su
bandera “salvadora”, y para promover una competencia entre dos procesos de paz.
A pesar de este balance, el proceso de paz del gobierno de Pastrana tuvo algunos aspectos positivos. Primero, quedaron al descubierto los intereses
guerrilleros inmediatos y los medios “bandoleriles”
y terroristas para conseguirlos. Segundo, se logró
que la comunidad internacional conociera el conflicto colombiano, mantuviera su atención frente a la
necesidad de una solución y abriera la posibilidad
de participar en ella. Tercero, pese a que el gobierno
permitió la apropiación del Plan Colombia por parte
de los intereses estadounidenses se vio que el narcotráfico es un problema que compete a la comunidad internacional y que una región o un país no pueden cargar solos con el lastre de sus implicaciones.
Un cambio notorio en el sistema político fue la
continuación de la tendencia de fraccionamiento del bipartidismo y la formación de más movimientos y partidos, cada vez más debilitados en
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
DDCP N.º26
sus funciones democráticas.33 Al mismo tiempo,
el fracaso de la bandera de la paz llevó al descrédito de este necesario recurso político estatal,
limitando las opciones de manejo del deteriorado orden público. La radicalización de la opinión
pública en contra de las guerrillas generó una
tendencia de apoyo al paramilitarismo para doblegarlas. En estas circunstancias, la seguridad
penetró en la conciencia ciudadana hasta convertirse en el problema más sentido de la opinión pública al final del gobierno de Pastrana.
el estreno de la figura constitucional del referendo, en el que se incluiría la revocatoria del Congreso y su reducción a una cámara, y reformas
tendientes a mejorar la democracia. En sus inicios, el gobierno presentó un proyecto de ley de
referendo, pero varió sus objetivos al ceder gran
parte de las pretensiones de reforma política e
introducir cambios fiscales con el argumento de
que el ‘hueco fiscal’ era mayor de lo esperado.
Pero, al final del proceso, el referendo fue derrotado en las elecciones de octubre de 2003.
6. El sistema político se subordina a la seguridad
En materia de paz, la mayor preocupación giró
en torno a los secuestrados, en especial por parte de las Farc. Esta guerrilla acumuló un ‘trofeo
de guerra’ con el secuestro de prominentes figuras políticas, además de militares y policías,
algunos de ellos durante varios años. Desde la
ruptura del llamado proceso de paz, el intercambio humanitario fue el argumento esgrimido por
familiares de los secuestrados, por la Iglesia católica y por organismos de derechos humanos.
La percepción generalizada de inseguridad le
sirvió al candidato disidente del Partido Liberal,
Álvaro Uribe, para ascender rápidamente en las
encuestas. Además de la seguridad con autoridad, su campaña política se basó en la crítica
a la corrupción y la politiquería, complemento
moralista de impacto en un país en el que el sistema político se sustenta en prácticas clientelistas y corruptas. De esta manera, Álvaro Uribe
(2002-2010) triunfó en forma amplia en la primera vuelta electoral frente al candidato oficial
de su partido, marcando el punto de inflexión de
quiebre del bipartidismo.34
Desde su campaña, Uribe buscó la forma de ampliar el apoyo internacional a la solución del conflicto armado interno alcanzado por el presidente Pastrana, en el que se logró cierta aceptación
de corresponsabilidad en el problema de las drogas. Sin embargo, no hubo claridad al respecto
en el presidente, que incluso fue reiterativo en
las críticas a agencias internacionales y de Naciones Unidas, y a ONG de derechos humanos.35
La promesa electoral de eliminar la corrupción
y la politiquería buscó materializarse mediante
33 En 2002, al finalizar el gobierno, los movimientos y partidos y
políticos registrados alcanzaban la cifra de 66.
34 El candidato oficial del Partido Liberal fue Horacio Serpa, quien
obtuvo 3.514.779 votos (31.80 %), frente a 5.862.655 (53.05%) del
candidato disidente.
35 Francisco Leal Buitrago, “La seguridad durante el primer año del
gobierno de Álvaro Uribe Vélez”, en Análisis Político, No. 50, enero / abril
2004.
En cuanto a los paramilitares, el gobierno abrió pronto los espacios para que se plantearan posibilidades
de negociación, que se juntaron con las conveniencias políticas de las AUC. Al incluirlas Estados Unidos, junto con las Farc y el ELN, en 2001, entre su lista
de grupos terroristas, al igual que la Unión Europea
en mayo de 2002, a las AUC se les planteó una situación contradictoria que afectó su frágil unidad.
El gobierno firmó pronto con las AUC un acuerdo,
en el que esa fuerza se comprometía a no atentar
contra la población civil. Pero la traba mayor para
los acuerdos y las negociaciones que se plantearon fue la división entre los numerosos, dispersos
y disímiles grupos de paramilitares.
La llamada ‘Política de Seguridad democrática’,
PSD, planteada como eje de la campaña, se hizo
efectiva mediante tres líneas políticas de acción:
1) una ofensiva punitiva contra las Farc, apoyada
en la reorganización del dispositivo militar para
la guerra irregular adelantada durante el gobierno
anterior; 2) un ambiguo proceso de negociación
con jefes paramilitares, y 3) políticas disgregadas,
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DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
como el acompañamiento armado a vehículos
particulares en las carreteras principales, amplias
redes de informantes para alimentar los servicios
de inteligencia, recompensas por información y
estímulo a la deserción de combatientes ilegales.
La PSD fue adicionada con la ley 782 de 2002, que
modificó la Ley 418 de 1997, en especial la abolición del requisito de conceder estatus político a
los grupos armados para iniciar negociaciones
destinadas a su desmovilización.36 En este contexto, se adelantaron largas conversaciones con las AUC, con el aval tácito de Washington. La propuesta presidencial, concretada en un
proyecto de ley presentado al Congreso, conocido como ‘alternatividad penal’, desató una larga
polémica, que incluyó comentarios oficiales adversos en Estados Unidos y críticas nacionales e
internacionales por la impunidad que conllevaba.
Este proyecto se sumó a otros presentados por el
ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que
incorporó facultades de policía judicial para las
Fuerzas Militares y normas restrictivas a los derechos civiles. Las conversaciones con las AUC se
concretaron más con el Acuerdo de Santa Fe de
Ralito, en el que esta organización se comprometió a desmovilizar a la totalidad de sus miembros
en un proceso gradual, comenzando en 2003 y
terminando en 2005, además de concentrar sus
efectivos en zonas acordadas previamente. También, ratificaron el cese al fuego. En contraste, no
se observó apertura alguna con las guerrillas.
El proyecto de alternatividad penal siguió su
curso con dificultades, en medio de la polémica
nacional e internacional. Además de la impunidad que reflejaba, se planteó la utilización que
podían hacer de la medida los narcotraficantes
para protegerse penalmente y salvar sus fortunas mal habidas. En este ambiente, el avance
político del paramilitarismo era un hecho, de
acuerdo con los éxitos de su influencia electo-
36 Parte de este subtítulo se apoya en mi artículo “Políticas de
seguridad: de improvisación en improvisación”, en Francisco Leal
Buitrago, En la encrucijada. Colombia en el siglo XXI, Bogotá, Ceso,
Uniandes-Norma, 2006.
P. 16
ral coactiva en la campaña para las elecciones
regionales y locales de octubre de 2003, en las
que triunfaron varios de sus candidatos, pese a
sus profundas divisiones y competencia armada
entre sus grupos.
Las quejas sobre la continuidad de los crímenes
de los paramilitares fueron constantes, así como
los esfuerzos del gobierno para controlar la ambigüedad del proceso de negociación. En 2004,
el asunto llegó a su clímax, cuando el Presidente
señaló que había amenazas contra su vida por
parte de paramilitares. Poco después y de manera sorpresiva, el gobierno anunció un acuerdo
con los paramilitares. Se trataba de crear una
‘zona de ubicación’ en el núcleo de su influencia
al norte del país, en Santa Fe de Ralito, Córdoba,
en la cual se concentrarían los jefes que estuvieran en la negociación y sus escoltas.
Frente a múltiples críticas nacionales e internacionales al proyecto de alternatividad penal, al inicio
de 2004 comenzaron los ajustes al texto. De esta
manera, el acuerdo sobre la zona de ubicación,
que comenzó su tortuoso camino de conversaciones en julio, se encontró con una propuesta remozada bautizada ‘verdad, justicia y reparación’,
aunque aún fuente de críticas e inquietudes.
A fines de 2003, luego de debates y controversias, el Congreso aprobó un cuestionado estatuto antiterrorista, quedando pendientes, para
2004, la aprobación de una ley estatutaria para
su reglamentación y la revisión de la Corte Constitucional. Pero, en este año, luego de que en esa
reglamentación el Congreso confirmara las capturas, los allanamientos, las interceptaciones sin
orden judicial y las facultades de policía judicial
para las Fuerzas Militares, la Corte Constitucional declaró inexequible ese estatuto.
El enredado tejemaneje de los asuntos relativos a
la seguridad, sumado a la personalidad obsesiva
del Presidente, sirvieron para que, al despuntar
2004, sus subordinados en el Ejecutivo resucitaran la idea de la reelección presidencial inmediata, sepultada por el Congreso una vez ocurrida
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
la debacle política del referendo. Detrás de ella
estaban las periódicas encuestas de opinión, en
las que se mantuvo el Presidente en un alto porcentaje de favorabilidad. El trueque de la institucionalidad por una concepción mesiánica quedó
en la ruta de su consumación, pues la función de
los partidos quedó circunscrita a la figura de un
presidente convencido de su papel providencial
de derrotar a una subversión más arraigada de lo
que esperaba y a un amorfo grupo de políticos sin
anclaje partidista.
En 2003, el Congreso aprobó una reforma política sin el aval del gobierno (Acto Legislativo
001 de 2003), a cambio de que sacara adelante
el referendo, que como se anotó fue derrotado
en las elecciones. Esta necesaria aunque insuficiente reforma buscó fortalecer a los partidos,
pero la reglamentación de varias de sus disposiciones fue precaria. El indispensable estatuto
de la oposición no se aprobó. El escaso umbral
del dos por ciento del total de votos fijado por la
reforma generó desconfianza electoral entre los
numerosos jefes políticos, ya que no correspondió al menguado número de electores para cada
uno. Sin embargo, logró reducir significativamente el número de partidos de más de 60 a 16.
La cifra repartidora –en lugar de los residuos–
para los mayores promedios hizo parte también
de la fórmula electoral. Se estableció además el
régimen de bancadas. A la financiación de partidos y campañas, aprobada por ley en 1994, se
agregó la financiación de las consultas populares internas para los partidos. Las listas únicas
de los partidos incluyeron la posibilidad del voto
preferente, lo que ratificó los individualismos
políticos en los partidos.37
El sistema político mostró luego la insuficiencia
de la reforma política, comenzando por la continuidad de la personalización de las relaciones
de poder. Pese a las listas únicas y al régimen de
37 Al respecto de esta reforma puede consultarse Juan Fernando
Londoño, “Partidos y Constitución: límites y posibilidades del diseño
institucional”, y Rubén Sánchez David, “La Constitución de 1991 y la
sociedad política colombiana”, en Foro, op. cit.
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bancadas, el voto preferente sirvió para que los
gamonales continuaran usufructuando las preferencias de los electores, mediante subterfugios
ya tradicionales, incluida la corrupción, la violencia y la apropiación de las instituciones para
beneficio privado. A los elegidos por un partido
en 2002 se les permitió inscribirse en otro sin
que se calificara de doble militancia. Ello abrió
las puertas a la conformación de partidos según
conveniencias clientelistas del gobierno.
Los éxitos militares derivados de la reorganización
previa de la Fuerza Pública y de su paso a la ofensiva, en especial contra las Farc, mostraron que la
fortaleza alcanzada por esta guerrilla era relativa,
es decir, que su invencibilidad se debía en esencia
a la debilidad política del Estado. Y ésta trajo como
consecuencia su debilidad en el plano militar, debido a la irresponsabilidad de las clases dirigentes
de asumir la dirección de una política militar y a la
incapacidad castrense de asimilar las enseñanzas
tras varias décadas de violencia. Pero el fortalecimiento militar del Estado, sin la voluntad política
necesaria de las clases dirigentes para emprender
la ardua meta nacional de robustecerlo políticamente, prolongó la fragilidad de la fuerza militar.
La ofensiva estatal en el sur del país, a partir de
2002 mediante el ‘Plan Patriota’ –eufemismo
del ‘plan de guerra militar’ activado por asesoría
y con ayuda de Estados Unidos–, obligó a esta
guerrilla a replegarse y a aumentar sus acciones
terroristas. En estas circunstancias, las Farc profundizaron su tendencia hacia una derrota política, que de ninguna manera podrían recuperar
por medios militares.
En cuanto al paramilitarismo, se vio que es un
fenómeno estructural con hondas raíces en la
persistente debilidad política del Estado. Ha sido
una de las formas de sustituir al Estado por parte de intereses privados dominantes, legales e
ilegales, y ha contado con más apoyo en grupos
sociales que las guerrillas, además de que tiene
mayores recursos y poder. De ahí los riesgos que
presentaba la ambigua negociación y la inmensa
dificultad para llegar a una solución convenienP. 17
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
te para el país, que permitiera iniciar de manera
sostenida la erradicación de este problema.
Al respecto, la debilidad del Estado tiene un antiguo ingrediente conocido ahora como ‘captura
del Estado’. Ella se ha apoyado en la mencionada
mediación ejercida por la violencia en las prácticas políticas provenientes de grupos ilegales, lo
que ha debilitado sus funciones democráticas. El
proceso de fragmentación bipartidista y su consecuente debilitamiento facilitaron que esa captura
fuese más abierta y participaran en ella grupos armados y mafiosos. La ampliación de la burocracia
estatal y las finanzas oficiales que acompañaron
tal proceso hicieron que el botín fuera más codiciado. El clientelismo y la consecuente corrupción iniciada con sobornos crecieron entonces
mediante la aprobación de cambios legales que
favorecieron intereses privados a través de concesiones y contratos. Y por si esto fuese poco, se le
juntó además el problema de las drogas.38
Este problema permeó amplios sectores de la
estructura social y no sólo las actividades ilegales. Produjo también la fusión circunstancial de
intereses opuestos, como los de guerrillas y paramilitares, e incluso estimuló divisiones en estos
últimos grupos. Penetró además poderosos intereses legales encubridores de actividades de narcotraficantes, como el sistema financiero y la propiedad inmobiliaria. El narcotráfico alimentó el
crimen organizado y la delincuencia común. Esta
situación fue facilitada por la corta visión política
de los gobiernos, regidos por los cánones oficiales estadounidenses, con un tratamiento punitivo
a las manifestaciones más visibles del problema
de las drogas. No obstante, el narcotráfico, motor
de ilegalidad y crímenes, fue más un estímulo que
un generador de la situación planteada. Tampoco
fue el único factor ni el que lleva la batuta de la
corruptela en la política, además de que la regionalización del país llevó a diferencias importantes
38 La complejidad de este problema puede verse en Claudia López
H., “‘La refundación de la patria’, de la teoría a la evidencia”, en C.
López H. (editor), y refundaron la patria… De cómo mafiosos y políticos
reconfiguraron el Estado colombiano, Bogotá, Corporación Nuevo
Arco Iris-Congreso Visible-Dejusticia-Grupo Método-MOE, 2010.
P. 18
entre áreas geográficas. En este contexto, el paramilitarismo encontró un escenario propicio para
expandirse mediante la excusa real pero estimulada de la existencia de guerrillas.
A mediados de 2004 comenzó en Santa Fe de Ralito el proceso con los paramilitares. Tanto los grupos que se decía estaban representados allí, como
los ausentes, tenían vínculos con el narcotráfico.
Incluso, algunos jefes negociadores estaban pedidos en extradición por Estados Unidos. Pero los
paramilitares se habían consolidado en buena parte del país. La fuerte vinculación de sus jefes con
la clase política se hizo ostensible con la presentación pública que hicieron en el Congreso tres jefes
negociadores con autorización del gobierno.39
Pero en las negociaciones no hubo claridad alguna. Además de las violaciones al cese de hostilidades, tuvieron contratiempos desde un comienzo.
En los últimos meses de 2004 comenzaron las
desmovilizaciones, a las que a falta de un marco
legal adecuado les fueron definidos procedimientos por parte del gobierno. Pero antes de finalizar
ese año, las AUC anunciaron que no habría más
desmovilizaciones sin contraprestaciones. En
este punto, el Congreso aprobó el Acto Legislativo No. 02 de 2004 sobre reelección presidencial
inmediata, quedando pendiente el fallo sobre exequibilidad de la Corte Constitucional.40
Con repetidas noticias sobre las Farc, como la
captura, en Caracas, de Rodrigo Granda, que
se convirtió en problema con Venezuela, y de
golpes de esa guerrilla a la Fuerza Pública, a
principios de 2005 la discusión del proyecto
de verdad, justicia y reparación se enredó. El
resultado fue la presentación de proyectos alternativos, que provocaron críticas en el país
y en el exterior por las ventajas para el narcotráfico. En medio de violaciones al cese de
39 “Con quién se está negociando”, en Semana, No. 1.154, 14 a 21 de
junio de 2004; “El mapa de la influencia ‘para’”, en El Tiempo, 26
de septiembre de 2004.
40 “Auc: 342 denuncias de violaciones al cese”, en El Tiempo, 3 de
octubre de 2004; “Uribe, con el camino libre para reelección”, en El
Tiempo, 1 de diciembre de 2004.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
hostilidades de los paramilitares y frecuentes
suspensiones de las negociaciones, una nueva
versión llamada de justicia y paz fue aprobada
por el Congreso a mediados del año.41
La Ley 975 de 2005 desató numerosas críticas,
debido a la ambigüedad en la confesión de los delitos frente a la incapacidad de la justicia para acusar y procesar a los implicados en el tiempo fijado, las penas leves que contempla y la posibilidad
de su rebaja, los indefinidos sitios de reclusión y
el enorme vacío en la reparación a las innumerables víctimas. La justificación de los defensores
de la ley se basaba en la larga historia nacional
de supuesta solución a los conflictos mediante
indultos y amnistías. Gracias al nuevo entorno internacional, era la primera vez que una norma de
esta naturaleza contempla algún tipo de castigo.42
Las desmovilizaciones de los jefes ‘paras’ y sus
grupos se prolongaron a lo largo de 2006, por
cuotas muy bien publicitadas. Esa manera de
operar reflejó el afán oficial de exhibir en el país
una visión pacificadora. Parte destacada del proceso fue la contabilización de más del doble de
desmovilizados ‘paras’ de los cerca de 15.000 señalados al inicio por el gobierno, lo que permitió
incluir narcos, reciclados y falsas desmovilizaciones que se dieron a lo largo del proceso, como se
sabría años más tarde.43 El hecho fue que poner
en cintura a poderosos jefes de verdaderas mafias articuladas con el narcotráfico y con políticos
regionales implicó promesas oficiales ‘secretas’,
que luego fueron incumplidas.
41 “Superada crisis con Venezuela”, en El Tiempo, 29 de enero de 2005;
“De largo aliento”, en Cambio, No. 627, 4 a 11 de julio de 2005; “Estos
son los puntos clave de la ley”, en El Tiempo, 22 de junio de 2005.
42 El poderío de los jefes paramilitares radicaba en sus vínculos con
políticos y narcotraficantes, y en la conformación de redes mafiosas.
La apropiación violenta de tierras, el control de la población mediante
desplazamientos forzados, la extorsión a comerciantes, el contrabando
y la penetración en una amplia gama de actividades económicas
legales e ilegales constituye la base en la que se construyen poderes
políticos regionales de alcance nacional. En el Estado se manifiestan
en gobernaciones, alcaldías, asambleas y concejos, y en la penetración
en el Congreso y las instituciones oficiales.
43 “¿Montaje comisionado?”, en Semana, No. 1504, Bogotá, febrero 28
a marzo 7 de 2011; “Verdades y mentiras”, en Semana, No. 1506,
Bogotá, 14 a 21 de marzo de 2011.
DDCP N.º26
La base del argumento oficial del éxito pacificador se apoyó en que, por primera vez en el país,
fuerzas irregulares no derrotadas habían sido
sometidas. Pero lo que ocurrió fue que el proyecto antisubversivo que alimentó la unificación paramilitar en 1997 no era lo exclusivo, además de
que perdió su dinámica a medida que aumentó
el afán y el logro de un enriquecimiento depredador de los jefes ‘paras’, junto con su ambición de
poder político regional con proyección nacional.
Más tarde se vería que este último objetivo había
sido más por iniciativa de gamonales regionales,
como una forma de ejercer de manera absoluta su
poder económico y político, iniciativa acogida por
conveniencia mutua por paramilitares y narcotraficantes. Con el declinar de su proyecto antisubversivo, a los paramilitares les era rentable cederle el
costo de sus ejércitos al Estado, que asumió un
proceso de incorporación de desmovilizados a la
vida civil ignorando a sus víctimas, con altos costos y muchos errores, improvisaciones y falencias
aún sin resolver, además de haber alimentado posteriormente a bandas de nuevos paramilitares.
Tras grandes expectativas desde la aprobación
de la reelección inmediata por el Congreso, cruzadas por presiones a la Corte Constitucional
por parte de las huestes uribistas, en octubre de
2005 este tribunal falló a favor de la nueva figura y un mes después hizo lo propio con la ley
de garantías derivada de esa reforma. De los 19
cambios de la Carta de 1991 hasta ese entonces,
éste era el que más afectaba el sistema político, ya que indujo una redistribución de fuerzas
en los partidos, amén de fortalecer la bancada
de gobierno en el Congreso, estimulada con la
prolongación del clientelismo del gobierno. Además, alteraba los equilibrios establecidos por la
Constitución entre los poderes del Estado. Las
nominaciones del Presidente y de sus adeptos
en el legislativo a los miembros de los organismos de control, los tribunales de justicia y los
directivos del Banco de la República permitían
que el Ejecutivo influyera más de lo debido sobre
esas instituciones durante su segundo mandato.
P. 19
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
En las elecciones presidenciales de mayo de 2006,
el presidente Uribe triunfó en la primera vuelta
electoral con cerca de 7.398.000 votos, frente a
un poco más de 2.613.000 del candidato del Polo
Democrático Alternativo. Esta última fue la votación más alta de la historia de la izquierda en el
país. En consecuencia, el 7 de agosto de 2006,
Uribe inició su segundo período de gobierno.44
7. Un sistema político trastocado
La ausencia de resultados contundentes contra las
Farc, columna vertebral de la PSD, llevó a que, en el
segundo período de gobierno del presidente Uribe,
el nuevo ministro de Defensa, Juan Manuel Santos, formalizara una revisión de la PSD. La ‘Política de Consolidación de la Seguridad Democrática’
(PCSD) salió a la luz pública en 2007. No había
sido suficiente la acertada reforma militar durante
el gobierno de Pastrana, de creación y reorganización de unidades para la guerra irregular inducida
por Washington para afrontar esta clase de guerra.
Aunque sin una estrategia adecuada, ni evaluaciones y reajustes periódicos, dado el alto volumen
de recursos y el constante acoso militar se obtuvo
una limitación significativa de acciones de las FARC,
constatada en una disminución de sus fuerzas y su
capacidad operativa. Pero los costos económicos y
humanos para las Fuerzas Militares fueron grandes.
La incapacidad de diseñar una estrategia eficaz
mediante el ‘plan de guerra’ de la PSD, conocido
como ‘Plan Patriota’, se disimuló con la nueva
identidad de ‘Plan Consolidación’ de la PSD. Sin
embargo, este cambio de identidad no fue sólo
maquillaje. Excepto pocos cambios de fondo,
como disminuir la concentración de tropas en el
sur del país para ‘cazar’ al ‘Secretariado’ y mayor
movilidad de unidades, hubo cambios puntuales
y efectivos que buscaron solucionar problemas
44 El candidato del Partido Liberal obtuvo algo más de 1.404.000 votos.
“El otoño de la Carta”, en Semana, No. 1.225, octubre 24 a 31 de 2005;
“Corte le puso más límites a Uribe”, en El Tiempo, 12 de noviembre
de 2005. Además de los partidos Liberal y Conservador, los que
aún sobreviven luego de la apertura política de la Constitución de
1991 son AICO y ASI (fundados en 1991), Cambio Radical y MIRA
(fundados en 2000), PDA (fundado en 2005), Verde y La U (fundados
en 2006) y PIN (fundado en 2010); Claves para que no bote el voto,
Bogotá, INDI-Foro-EED, octubre de 2011.
P. 20
recurrentes que por inercia estaban socavando
la eficacia militar operativa. Entre esos cambios
se destacan el énfasis e inversión en materia de
inteligencia técnica y humana con asesoría internacional del más alto nivel, la cooperación real y
efectiva entre las Fuerzas Militares y entre éstas
y la Policía Nacional, la redistribución de recursos, la mayor importancia dada a capturas y deserciones frente a las ‘bajas enemigas’, y el gran
peso de recompensas por información. Pero lo
que no cambió en nada fue el énfasis en lo militar y la pobreza en lo político.
Los cambios señalados comenzaron a dar resultados positivos poco percibidos en 2007, pero
sobre todo en 2008, cuyo cenit fue la publicitada
e incruenta ‘Operación Jaque’ con la liberación,
en julio de ese año, de reconocidos políticos y
‘contratistas’ norteamericanos secuestrados.
Cuatro meses antes, había ocurrido la cruenta y
exitosa ‘Operación Fénix’, en Angosturas, Ecuador, que eliminó a ‘Raúl Reyes’, segundo al mando de las Farc, incursión que trajo graves problemas diplomáticos con el vecino país.
Si bien esta guerrilla había ganado terreno militar
durante el desastre político de las conversaciones
del Caguán, su arrogancia y proyección internacional la llevó a creer que era ya un cuasi-ejército
en vísperas de tomarse el poder y por lo tanto no
requerían apoyarse mucho en principios esenciales de la guerra de guerrillas. Por eso, además de
golpes menores, con menos significación relativa que los sufridos por la Fuerza Pública, las Farc
recurrieron a la ‘hibernación’, identificada con el
calificativo de ‘repliegue estratégico’ dado por los
medios de comunicación. Además, no se preocuparon por cambiar su estrategia de ‘repliegue pasivo’, con el fin de recuperar la iniciativa. Por ello,
en corto tiempo fueron despertadas a la realidad
por el cambio estratégico de la Fuerza Pública, sin
que se percataran pronto de que seguían siendo
en su esencia guerrillas. También era claro que
habían perdido el interés político de apoyarse en
sectores nacionales de opinión pública y que les
interesaba más la vía militar que consideraban el
fundamento de todos sus triunfos.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
Su prolongada ventaja de dispersión en frentes en
el territorio nacional se trocó en desventaja al ser
superados sus sofisticados equipos de comunicación por los de la Fuerza Pública. La interceptación
de comunicaciones de la guerrilla fue definitiva para
recibir certeros golpes, sin que al mismo ritmo asimilaran su nueva situación. Tan solo luego de la
‘Operación Jaque’ se convencieron de su condición
de guerrilla en retirada y de la necesidad de usar su
olvidado principio guerrillero de adaptación a nuevas circunstancias. A partir de allí, aunque han recibido numerosos golpes, algunos de significación,
lograron reorganizarse dentro de la concepción tradicional de guerra de guerrillas, alimentada por su
larga experiencia en el difícil y apropiado territorio
nacional para esa clase de contienda. En este ambiente, recuperaron la iniciativa al propinar repetidos golpes de mano a la Fuerza Pública.
Sin embargo, el embate de las fuerzas del Estado
mantuvo a raya a las Farc, sin que esta situación
implicara su derrota en tiempo predecible, pese a
los triunfalistas vaticinios militares –como el ‘fin del
fin’ del Comandante de las Fuerzas Militares– en
el fragor de sus éxitos anteriores. Pero, además de
esta talanquera oficial a las acciones de esa guerrilla, fueron importantes las deserciones y el ‘sapeo’,
alentados por el énfasis dado a las recompensas y
los beneficios del gobierno a desertores y criminales, pasando por alto normas y haciendo caso omiso de escrúpulos éticos. Este énfasis no operativo
fue paralelo al relativo decrecer de rendimientos en
costosas operaciones militares contra las Farc.
La persistencia en el uso de medios militares y la
limitación en el empleo de recursos políticos de la
‘seguridad democrática’ llevaron al estancamiento
en el diseño de cambios efectivos en la estrategia
de la Fuerza Pública, pues no se vislumbraron ideas
importantes que incorporaran medidas políticas o
militares novedosas.45 Estas han sido necesarias
45 Desde mediados de 2008, tal vez motivada por el éxito de la
‘Operación Jaque’, la Fuerza Pública se inclinó hacia golpes
puntuales con operaciones conjuntas y bombardeos de la Fuerza
Aérea. A mediados de 2010, en las postrimerías del gobierno, ocurrió
la ‘Operación Camaleón’, que liberó a tres altos oficiales de la Policía
Nacional y un suboficial del Ejército secuestrados por las FARC.
DDCP N.º26
para frenar el aumento desmedido del presupuesto
en seguridad y recursos militares, aspecto que contribuirá a afrontar problemas fiscales recurrentes.46
En el plano político de la PSD, la preocupación principal del gobierno de Uribe fue acabar con el espacio
nacional e internacional ganado por las Farc, en un comienzo buscando de manera insistente aunque utópica internacionalizar el conflicto armado para recibir
apoyos externos. Pero ante la persistencia oficial su
mayor logro ha sido interno. La multitudinaria marcha
en contra del secuestro, en febrero de 2008, alentada
por el odio contra esa guerrilla es muestra significativa de tal logro. Pero ese odio, inducido oficialmente
de manera sistemática con base en los crímenes de la
guerrilla, fue usado de manera recurrente, sobre todo
hasta 2009, para alimentar la polarización política de
la opinión pública a favor del Presidente con miras a su
reelección, al identificar cualquier crítica en contra del
gobierno con alianzas o condescendencia con las Farc
y el terrorismo. Aunque al final del gobierno mermó
este ‘repique oficial’ permanente –en buena medida
por el incremento de la inseguridad en las ciudades–,
no desapareció del todo.
La pobreza en el uso de recursos políticos oficiales en el enfrentamiento con las Farc permitió que desde organizaciones de la sociedad civil
surgieran iniciativas tendientes a la liberación de
secuestrados, criticadas por el gobierno pero exitosas en un principio gracias al estatus de los secuestrados y a conveniencias políticas de la guerrilla. La liberación de las figuras políticas en 2008
con la ‘Operación Jaque’ frenó la forzada condescendencia oficial con las mediaciones, aunque en
2009 y por razones políticas, el gobierno volvió a
46 Al comenzar el gobierno de Uribe, en agosto de 2002, el pie de
fuerza en el país era de 313.406 efectivos, 203.283 de las Fuerzas
Militares y 110.123 de la Policía Nacional. Ocho años después, al
finalizar el gobierno, el total de efectivos había aumentado a 426.014,
267.629 de las Fuerzas Militares y 158.385 de la Policía Nacional. En
2010, el presupuesto del Ministerio de Defensa sobrepasó los 15
billones y medio de pesos, de los cuales poco más de 63 por ciento
correspondían a las Fuerzas Militares y el resto a la Policía Nacional.
De acuerdo con un informe de Planeación Nacional, en ese año se
gastaron 21 billones de pesos en defensa y seguridad, de los cuales
90 por ciento se destinaron a funcionamiento y sólo 10 por ciento a
inversión. Ministerio de Defensa, Logros de la política de la seguridad
y defensa. Seguridad para la prosperidad, Bogotá, agosto 2010; http://
fedeagromisbol.org/index2.php?option=com_content&task=view&i
d=123&pop=1&page=0&!temid=1.
P. 21
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
discutir el tema. En términos de apoyo de la población, las Farc cuentan con dispersos grupos
de milicianos urbanos y simpatizantes rurales
en zonas de su influencia y en grupos de ‘cocaleros’. Luego de los golpes recibidos y el aumento
inicial de desertores, parte de su estrategia se
orienta al fortalecimiento de milicias en ciudades y reclutamiento de menores.
Este fue el eje de ejecución de la PCSD, incluidas improvisaciones con graves consecuencias,
como haber permitido en 2007, con gran despliegue por parte del gobierno, el protagonismo del
presidente venezolano Hugo Chávez en la liberación de secuestrados para luego desautorizarlo
de manera pública, además de costosas decisiones, como la mencionada incursión armada en
Ecuador, en 2008, para eliminar al número dos
de las Farc, que provocó la ruptura de relaciones
con Colombia por parte de ese país. En el resto
de líneas de acción de esa política han primado
las inconsistencias y el ensayo y error.47
Con relación a los paramilitares, como se mencionó, su alianza con gamonales regionales se
produjo por conveniencia mutua, más por iniciativa de éstos para garantizar la continuidad
de su poder mediante la fuerza. Esa iniciativa
en cabeza de buena parte de grupos de políticos
clientelistas y corruptos que controla amplias regiones del país, llevó a que cuando se destaparon sus vínculos con los crímenes y las masacres
de los jefes ‘paras’, el gobierno interviniera de
manera arbitraria para evitar judicializaciones y
condenas de muchos integrantes de su bancada
política en el Congreso. De ahí el incumplimiento de promesas oficiales hechas a los jefes ‘paras’ durante el proceso de desmovilización y con
47 El tratamiento oficial dado a la guerrilla del ELN fue el que menos
inconsistencias tuvo. Esta guerrilla sufrió su mayor derrota militar
de parte de los paramilitares, que la diezmaron y sacaron de sus
dominios en la Costa Atlántica. A esta debilidad se sumó su declive
político derivado en parte de su dispersión de objetivos. Estas
circunstancias sirvieron para que el gobierno buscara un acuerdo
de desmovilización y negociación, lo que permitía asumir que
quería mostrar que su condescendencia con los paramilitares no era
favorable sólo a organizaciones de derecha. Pero la miopía política
del ELN lo llevó a desaprovechar oportunidades favorables para la
guerrilla.
P. 22
posterioridad a él, conducta que tuvo su mayor
visibilidad con la extradición al unísono, luego
de hacerse con cuentagotas, de 14 de los más
connotados paramilitares, en 2008. El costo institucional de este proceder oficial de respaldo
a políticos corruptos ha sido alto, debido a los
enfrentamientos entre ramas del poder público.
Para las víctimas del paramilitarismo, la ausencia de sus verdugos implica dificultades prácticamente insalvables para conocer la verdad y
obtener reparación.
La improvisación del proceso de incorporación
de los desmovilizados paramilitares a la ‘vida
civil’ tuvo como resultado que se convirtiera en
factor favorable a la formación de nuevas bandas
delincuenciales, aspecto que se añade a factores
propios de la dinámica de reproducción del complejo conflicto armado colombiano, en especial
la inequidad y desigualdad sociales y el ancestral
problema de tierras.48
En cuanto al entronque entre políticos y paramilitares, las consecuencias en el sistema político
han sido graves y diversas. Como se anotó, la
captura armada y mafiosa de la política es de vieja data y en permanente ascenso. Uno de los impulsos a este ascenso fue la alianza del gobierno
de Gaviria –y de organismos estadounidenses de
inteligencia–, en 1993, con el cartel de Cali y otros
mafiosos para acabar con Pablo Escobar tras su
fuga de la ‘cárcel de máxima seguridad’. El éxito que significó la muerte del capo y el posterior
desmantelamiento de ese cartel estimuló a varios
capos de tal alianza a engrosar las AUC y apoyar a
gamonales regionales. Con el aumento de las investigaciones a gamonales ligados a la parapolítica se ha observado que el relevo de los políticos
48 Según la Corporación Nuevo Arco Iris, a comienzo de 2009,
sumados los ‘paras’ no desmovilizados, los reinsertados que han
vuelto a las armas, las bandas emergentes y antiguos guerrilleros
que cambiaron de bando, había 10.200 efectivos, distribuidos
en 102 grupos, que se ubicaban en 246 municipios. En ellos se
contaban bandas dedicadas al narcotráfico, grupos que adelantan
acciones antisubversivas propias de paramilitares, entronques
con ‘parapolíticos’ y delincuencia en general. Esta capacidad
de reproducción de la delincuencia organizada contrarrestó los
logros alcanzados previamente en materia de seguridad y agravó
la atención a las víctimas, que de por sí fueron tratadas en forma
marginal y desgreñada por la PSD.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
se presenta más entre los que han tenido problemas con la justicia. Sin embargo, existen clanes
familiares y de roscas locales y regionales que con
supuestos relevos tratan de ‘sanear’ la reproducción de sus delitos.
El proceso de fortalecimiento de la ilegalidad y
el autoritarismo del nivel regional de la política
se manifestó también con su proyección al nivel
nacional, en particular en el Congreso. Los condenados por el ‘Proceso 8.000’ de 1994 habían
obtenido 12 por ciento de las curules, además
de que el Cartel de Cali había definido la elección presidencial con sus millonarios aportes
a la campaña. Más adelante, en 2002, los congresistas elegidos con el apoyo del paramilitarismo sumaron la tercera parte de las curules,
cifra que de manera arrogante hicieron pública
sus más connotados jefes. Casi la totalidad de
ellos formaron parte de la colisión del gobierno
de Uribe. Esta situación se reprodujo con creces
en 2006, pues con el ‘destape’ de la parapolítica –a instancias de las denuncias de algunos
medios de comunicación–, en 2008, la Fiscalía
reportó investigaciones a más de 80 congresistas. Éstos hacían parte de cerca de 200 funcionarios públicos de distintas dependencias que
fueron investigados. Y al final del gobierno de
Uribe eran más de 400 los políticos elegidos que
eran investigados. Entre ellos, un centenar eran
congresistas. Esto no implica que hubiese bancada o bancadas de parapolíticos. Más bien, parece que el pragmatismo antiético del gobierno
aprovechó las circunstancias de clientelismo e
individualismo en el Congreso, rubricadas por la
descentralización local y regional, para avanzar
en su cuestionado proyecto político.49
Con relación a la influencia de las Farc –y el
ELN– en la política, las investigaciones adelantadas confirman que se ha limitado ante todo
49 Este ha sido el punto más alto del problema que se considera. Del
Congreso elegido en 2002, que fue prácticamente reelegido en 2006,
hay más de 100 de sus miembros investigados, de los cuales una
cuarta parte han sido condenados por delitos más graves que las
condenas proferidas en el ‘Proceso 8.000’ a menos congresistas
por el delito de enriquecimiento ilícito. Claudia López H., “‘La
refundación de la patria’…”, op. cit.
DDCP N.º26
al nivel local. La intervención guerrillera al respecto ha sido más de saboteo a las elecciones
que de ‘captura’ del Estado. Con la presión de la
Fuerza Pública a la subversión, esta intervención
se halla en declive. No obstante, las guerrillas
también han mostrado su influencia en la política mediante asesinatos y secuestros a políticos
que, aunque con menos incidencia, aún tienen
resonancia. A diferencia de los paramilitares, el
hecho de ser grupos anti-Estado limita sobremanera las acciones guerrilleras.50
En cuanto a los partidos políticos, pese a normas sobre apertura política de la nueva Carta y
la reforma política de 1993, el entronque del paramilitarismo, la corrupción y sectores oficiales
contribuyó a limitar su aplicación en el sistema
político resultante, pese a grupos y partidos que
buscan –incluso de manera contradictoria– sacar al país de la corruptela en que se halla. En
primer lugar, el anterior debilitamiento del bipartidismo prosiguió, adicionado con el surgimiento de numerosos movimientos y partidos
sin arraigo ciudadano. En segundo lugar, a la vez
que surgieron partidos con perfiles democráticos, aparecieron varios de dudosa ortografía, que
incluso se reciclan con nuevos nombres cuando
sus dirigentes son procesados o condenados.
En tercer lugar, el desprestigio de los partidos
estimuló expresiones políticas que se exhibieron
como ‘antipolíticos’. En cuarto lugar, el desgaste
de este recurso fue sustituido por la figura política de ‘independientes’. En quinto lugar, los avales de los partidos dados a individuos permitieron que aspirantes a corporaciones escogieran
el partido en lugar de lo contrario y obtener su
elección con exiguas votaciones; algo similar a la
‘operación avispa’ surgida con la fragmentación
bipartidista. Por último, ante el desprestigio partidista, la recolección de firmas establecida por
la reforma se prestó para que políticos honestos
–y también corruptos– figuraran como independientes. Estas y otras expresiones se convirtieron en un círculo vicioso que debilitó aún más el
50 Ibidem.
P. 23
DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
frágil sistema de partidos y con él a uno de los
soportes centrales de un Estado democrático.
Con respecto a los actos de corrupción en las
lides electorales, como la compra y trasteo masivo de votos, y el consecuente y creciente encarecimiento de las campañas –que luego da
sus réditos al esquilmar al erario público–, un
factor que poco se tiene en cuenta es la escasa
formación de ciudadanía en el país. En estos y
otros casos no es que la Constitución o algunas
reformas se hayan quedado cortas o que la ciudadanía no haya respondido a las expectativas.
Lo que ocurre es que la formación de ciudadanía
es bien precaria. Basta mencionar el sinnúmero de subempleados –además del persistente
desempleo– la masiva exclusión y marginalidad
sociales, la extrema pobreza y miseria, para entender que el calificativo de ciudadanía que se
les adjudica carece de sustento real pues simplemente no existe. La aplicación de los regímenes políticos diseñados pronto se distorsiona
por sustracción de materia en sistemas políticos
plagados de problemas.51
El panorama crítico del sistema resultante del régimen político planteado por la nueva Carta y la
insuficiencia de la reforma de 1993 indujo en 2009
una nueva reforma constitucional por iniciativa
del gobierno (Acto Legislativo 001 de 2009). Buscó que los partidos adquirieran responsabilidad
política, incluso con sanciones a los que establecieran relaciones con grupos al margen de la ley,
yendo más allá de las responsabilidades individuales. Estableció la ampliación de participación
femenina y la rendición interna de cuentas en los
partidos, además de la financiación mixta de las
campañas. Sin embargo, esta reforma no estableció controles adecuados a la sobredimensión del
financiamiento político en una sociedad plagada
de dineros mal habidos. Tampoco rompió con el
malsano individualismo en la política que tanto
51 Colombia tiene la tercera peor desigualdad entre 129 países de
los que las Naciones Unidas tienen información, de acuerdo con
el Informe sobre desarrollo humano 2011”, en “Colombia, tercera en
desigualdad, entre 129 países. Solo hay más inequidad en Haití y
Angola…”, El Tiempo, 3 de noviembre de 2011.
P. 24
ha contribuido a la persistencia del voluble sistema de partidos carentes de ideologías definidas.
Además, sanciones personales que se establecieron, como la ‘silla vacía, fueron proyectadas para
futuras legislaturas y se dejó para luego la ampliación del umbral al tres por ciento.52
El proceso más destacado relacionado con el sistema político en el segundo período del gobierno
de Uribe fue el que comenzó en mayo de 2009,
cuando el Congreso aprobó el proyecto de referendo para permitir la segunda reelección del Presidente. Luego, en febrero del año siguiente, la
Corte Constitucional no aprobó ese referendo por
vicios de procedimiento. De esta manera, se abrió
el camino para la candidatura de Juan Manuel
Santos, quien desde cuando había sido ministro
de Defensa inició con gran habilidad su campaña
subrepticia para la presidencia de la República.
Esta situación planteó un eventual comienzo de
recuperación de parte de la institucionalidad de
la Carta de 1991, así como eventuales consecuencias positivas para el sistema político.
En mayo de 2010, Santos ganó en la primera
vuelta electoral, con cerca de 47 por ciento de los
votos, frente a Antanas Mockus, que obtuvo, un
poco más de 22 por ciento. En la segunda vuelta,
en junio, Santos obtuvo 69 por ciento y Mockus
cerca de 28 por ciento. La opinión pública esperaba una continuación del gobierno de Uribe.
8. Cambios en el sistema político (casi) sin
alteración del régimen
La temprana sorpresa brindada por el presidente electo Juan Manuel Santos (2010-2011), en el
sentido de comenzar a desligarse de la pesada
herencia del gobierno anterior, incluyó el diseño
de políticas sociales que sustentan resultados de
acciones efectivas de la Fuerza Pública y que reducen hacia el futuro la necesidad de emplear esa
fuerza en acciones armadas. En tales políticas se
destaca el hecho de enfrentar el grave problema
52 Juan F. Londoño, “Partidos y Constitución…”, op. cit; Rubén Sánchez
D., “La Constitución de 1991 y…”, op. cit.
El sistema político en Colombia durante los 25 años del Iepri 1986-2011
social y político de tierras con un proyecto de ley
sobre el particular. Esta decisión, que despertó
poderosos oponentes, enfrenta tal vez el problema más prolongado y con mayores efectos negativos en la historia nacional. El proyecto fue aprobado al año siguiente, en junio de 2011, mediante
la ‘Ley de víctimas y restitución de tierras’.53
La sorpresa dada por el Presidente incluyó además la voluntad de ‘destapar ollas podridas’ de
corrupción –como es el caso emblemático de la
salud–, problema generalizado en el país que incide en el debilitamiento político del Estado. La ley
correspondiente al ‘Estatuto Anticorrupción’ fue
aprobada al mismo tiempo con la ley de tierras.54
El complejo entramado de corrupción incluye,
como se vio, a funcionarios públicos, congresistas, ‘caciques’, autoridades regionales y locales,
y contratistas del Estado, en muchos casos en
alianza con paramilitares y narcotraficantes.
También hubo sorpresa en política exterior. No
solamente por el notorio contraste con la adelantada por el gobierno anterior, que la orientó
en función de intereses estadounidenses. La
atención temprana y prioritaria del gobierno a
las relaciones internacionales y a su posicionamiento en el contexto internacional son haberes
para una futura paz que sea sostenible. El cambio rápido de relaciones con los países vecinos,
luego de repetidas crisis durante el gobierno anterior, es un ejemplo positivo al respecto.
Frente a ese panorama nacional positivo, el gobierno no le ha puesto debida atención a otros
problemas sociales sustento de inseguridad,
como el creciente y grave subempleo. Tampoco
ha abordado la urgencia de combatir la pronunciada inequidad social, con políticas destinadas
a contrarrestar factores que la reproducen. Así
53 Pese a limitaciones y dudas sobre capacidad y garantías oficiales
para su desarrollo y aplicación, esta norma es un comienzo inédito
en el país, pleno de simbolismos de todo orden. “Ley de víctimas:
un paso histórico”, en Semana, No. 1517, 30 de mayo al 6 de junio de
2011.
54 Ley de Víctimas: Proyecto de ley (PL) No. 107/10 de Cámara o 213/10
de Senado; Estatuto Anticorrupción: Pl No. 174/10 Cámara o 142/10
de Senado, en Informe Semanal, Congreso Visible.org, Uniandes,
lunes 6 al viernes 10 de junio de 2011.
DDCP N.º26
mismo, tras la continuidad del antiguo modelo
de desarrollo, es imposible que el gobierno aborde una política global sobre tal inequidad, que
incluya por ejemplo una desconcentración de
tierras mayor que la relativamente limitada permitida con la difícil aplicación de la ley de tierras.
Al observar asuntos de seguridad que tienen
que ver con la lucha armada y la Fuerza Pública, no se perciben cambios de importancia. Ha
sido clara la continuidad del énfasis represivo,
comenzando por confirmar la tendencia de aumento presupuestal en seguridad. En el campo
policial, el gobierno anunció desde temprano
una política de seguridad ciudadana con dos
pilares, preventivo y proactivo, proyectos sobre
Código de Convivencia Ciudadana, modificaciones a los códigos Penal y de Procedimiento Penal, y Ley de Infancia y Adolescencia.55 Pero el
problema principal de esas iniciativas radica en
el énfasis en castigos y la insuficiencia en prevención y educación, tan necesitadas en el país.
Este nuevo panorama deja casi intacto el régimen político heredado, pero cambia de manera notoria el estilo de gobierno, ya que muestra
una visión de ‘unidad nacional’ que, de hecho se
manifiesta en la política de unificación de partidos en el Congreso, incluido el Partido Liberal,
ubicado durante 12 años en la oposición. Así
mismo, el Presidente abandonó la anterior política de polarización de la opinión pública, con
la mayoría a favor del gobierno. Esta unidad es
difícil de mantener, puesto que en la amplia bancada gubernamental en el Congreso se inscriben
miembros investigados y cuestionados. En particular los partidos de La U y Conservador, cabeza
política del gobierno anterior.
Con este panorama, en octubre de 2011 se celebraron las elecciones para gobernadores, alcaldes,
55 Semana.com, Bogotá, 20 de septiembre de 2010. Meses después,
en junio de 2011, junto con las leyes de víctimas y el ‘Estatuto
Anticorrupción’ fueron aprobados el ‘Estatuto de Seguridad
Ciudadana’ (PL No. 160/10 de Cámara o 164/10 de Senado) y el
‘Estatuto de inteligencia y contrainteligencia’ (PLE No. 195/11 de
Cámara o 263/11 de Senado). Informe Semanal, Congreso Visible.
org…, op. cit.; Informe Semanal, Congreso Visible.org, Uniandes,
Lunes 20 al viernes 24 de junio de 2011
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DOCUMENTOS DEL DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA
diputados y concejales. Difícilmente se había percibido un esfuerzo oficial mayor para controlar la
inmensa gama de trampas, corrupción y delitos
que se producen en el sistema electoral, al punto
que hubo un avance en la depuración de situaciones anómalas. Sin embargo, quedaron numerosas
fallas que salieron a flote con los resultados obtenidos. El reto es, por supuesto, lo que vendrá a partir
de 2012, cuando entran a ejercer los nuevos funcionarios. Además, La Fiscalía, la Contraloría y hasta
la Procuraduría hacen esfuerzos para avanzar en
el inmenso represamiento que tiene la justicia. El
proyecto de su reforma, aunque busca descongestionar en parte esta acumulación de procesos, deja
mucho que desear en que sea aceptable. La visión
presidencial de “quedar bien con todo el mundo”
muestra sus costos no sólo en este proyecto, sino
en otras iniciativas y pronunciamientos de buscar
la conciliación a como dé lugar.
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