La experiencia del presupuesto participativo en Risaralda

La experiencia del presupuesto participativo en Risaralda: un modelo
de coordinación gubernamental entre el nivel intermedio y el nivel local
y un instrumento de activacion democratica
Claudia María García Muñoz
Desde sus inicios hace ya un poco más de una década en Porto Alegre, Brasil, los procesos
de presupuesto participativo se vienen desarrollando en diversos lugares de América latina y
el mundo, con diversas dinámicas y diversos matices. Aún con las diferencias propias de
cada experiencia, se puede decir que en su versión formal el presupuesto participativo es
básicamente un procedimiento para formular y ejecutar el presupuesto público, garantizando
la participación directa y la veeduría de la ciudadanía quien decide, a través de plenarias y
consultas, los programas y proyectos que se deben priorizar, los recursos que se les debe
asignar, a quienes se debe beneficiar con las inversiones, etc...
Sin embargo más allá de la lógica institucional, el Presupuesto Participativo puede ser
comprendido como un proceso de formación política cuya esencia constitutiva está en la
concepción misma de la democracia. Bajo esta concepción, llevar a cabo el proceso de
Presupuesto Participativo no constituye de inmediato la garantía de un ejercicio democrático
potente y cualificado, pues se trata de un aprendizaje que no se logra por decreto ni resulta
de manera inmediata a su ejecución. Es la resultante de un proceso cultural lento, donde las
leyes o los programas gubernamentales pueden ayudar a sugerir y fomentar practicas
políticas renovadas pero no pueden garantizarlas. Es preciso que tanto el gobierno como los
ciudadanos pierdan desconfianzas mutuas y preparen el terreno para poder trabajar juntos
en la construcción de la gobernabilidad democrática y en el ejercicio de la planeación, todo
ello dirigido a mejorar la calidad de vida de la comunidad.
Teniendo en cuenta esta breve introducción, se describirá a continuación la experiencia del
Presupuesto Participativo llevada a cabo en el Departamento de Risaralda, Colombia y en los
catorce municipios que integran dicho Departamento, la cual ha sido reconocida a nivel
regional y nacional como un modelo exitoso de coordinación gubernamental entre el nivel
intermedio y el nivel local y una experiencia potente de formación y fortalecimiento de la
ciudadanía. Para ello, se identificarán tanto sus prácticas como sus lógicas, intencionalidades
y lecciones aprendidas, todo lo cual hace parte de los resultados logrados en la investigación
sobre “El sentido de la democracia, en los imaginarios sociales de los líderes comunitarios
que participaron en el proceso de presupuesto participativo de Risaralda. García (2005)
En el periodo 2001-2003, el gobierno departamental dirigido por la Gobernadora de
entonces, la Dra. Elsa Gladys Cifuentes y con la coordinación técnica de la Secretaria de
Planeación Departamental, expresó la voluntad política y asumió el compromiso de fortalecer
la gobernabilidad democrática. En virtud de ello, decidió implementar como estrategia el
Presupuesto Participativo, proceso que inició su etapa de organización y diseño interno en el
primer semestre del 2002 y fue implementado en el segundo semestre del mismo año,
continuando su desarrollo en forma ininterrumpida hasta el presente.
En su etapa inicial, el equipo coordinador de la Secretaría de Planeación Departamental
retomó la experiencia del Presupuesto Participativo aplicada en Porto Alegre (Brasil) y ajustó
el modelo a las exigencias técnicas, jurídicas y administrativas propias del contexto del
Departamento de Risaralda y sus municipios, resultando una de las experiencias exitosas en
democracia participativa en Colombia, la cual ha sido acogida y continuada por los gobiernos
siguientes e incluso ha servido como referente a otras entidades territoriales del país para
emprender este importante proceso.
Durante el periodo comprendido entre Junio del 2002 y hasta Diciembre del 2003 el proceso
de Presupuesto Participativo fue aplicado en los 14 municipios del Departamento, con
importantes logros en materia de movilización social, empoderamiento ciudadano, eficiencia
en el gasto público y recuperación de la confianza hacia el Estado, base para generar
gobernabilidad democrática.
En primer lugar, fue necesario que el gobierno departamental en asocio con los gobiernos
municipales, estimularan la participación ciudadana, brindando información pública a la
comunidad pues se partió de reconocer que una ciudadanía desinformada no puede
participar en igualdad de condiciones. La información pública comprendió temáticamente la
explicación sobre lo que es un presupuesto público y en particular sobre el significado del
presupuesto participativo, así como también se presentó a la ciudadanía la rendición de
cuentas de los gobiernos departamental y municipal, informando sobre la inversión de los
dineros públicos y los compromisos asumidos sobre los cuales se llevó a cabo la proyección
de la inversión para los años siguientes, en lo referente a las partidas presupuestales con
destinación específica, según los marcos legales que rigen el diseño y manejo del
presupuesto público en Colombia.
En segundo lugar, se trabajó en la institucionalización de espacios de participación para que
este proceso se consolidara. Esto requirió de un trabajo continuo desarrollado a través de
una estrategia de capacitación tanto de la comunidad como de los propios funcionarios de
gobierno. Fue necesario entonces, sensibilizar a la población frente al proceso, determinar
las necesidades comunitarias más sentidas, planificar las actividades y crear mecanismos de
información y consultas permanentes que resultaran confiables a la comunidad.
En tercer lugar, la Secretaría de Planeación lideró técnicamente la puesta en marcha del
presupuesto participativo bajo el postulado metodológico de “fomentar la participación
ciudadana con información-formación”; lo cual implicó a su vez desestimular y en algunos
casos, deslegitimar procesos de participación ciudadana que no estaban articulados a la
estrategia de orientación y capacitación llevada a cabo dentro del Presupuesto Participativo,
pues ello podría degenerar en populismos, tráfico de intereses y falsa democracia.
En este orden de ideas, la aplicación del presupuesto participativo en el Departamento de
Risaralda precisó de una compleja y múltiple estrategia relacional que vinculó y puso en
interacción recíproca a muy diferentes y diversos agentes institucionales y actores sociales,
tomando en cuenta los diferentes escenarios y procesos dentro de los que actuaban en el
contexto departamental y municipal en el que se inscribió esta iniciativa.
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El desarrollo de la potencialidad de las relaciones entre la base social ciudadana, la
optimización de los vínculos entre las asociaciones de todo tipo, las empresas, las
instituciones y administraciones públicas, en este caso, Gobernación y Alcaldías municipales,
sólo fue posible con un tejido asociativo incipiente pero receptivo y cada vez más conciente
de su papel mediador. Este tejido de relaciones fue asumido por el equipo coordinador como
el sostén de una praxis democrática que buscaba generar un escenario nuevo de
corresponsabilidad, subsidiariedad y participación ciudadana en lo público, como camino
para el fortalecimiento de una gobernabilidad democrática donde la ciudadanía fuese cada
vez más consciente de su papel en lo público y en lo político, conocedora de sus
necesidades y potencialidades, capaz de construir visiones colectivas de desarrollo en
procura de una mejor calidad de vida.
En resumen, la premisa conceptual que guió la voluntad política institucional para
implementar el proceso de presupuesto participativo se fundamentó en el reconocimiento de
que “la participación ciudadana directa en la gestión pública promueve la democratización del
Estado y el control social en las acciones del Gobierno, asegurando mayor transparencia en
la inversión de los recursos dirigidos hacia las diferentes necesidades de la
población”.Secretaría de Planeación de Risaralda (2003:10).De otra parte, las lógicas e
intencionalidades que impulsaron a la ciudadanía para respaldar masivamente el proceso,
aún es una pregunta abierta; sin embargo el proceso investigativo realizado sobre esta
interesante experiencia y sus relaciones con la noción de Democracia, permitieron encontrar
algunos referentes para su comprensión, los cuales se desarrollan en este trabajo.
1. Risaralda en el contexto nacional
En el preámbulo de la Constitución Política colombiana, se establece en el artículo 1. que:
“Colombia es un Estado Social de Derecho en forma de República Unitaria.......democrática y
participativa”. Esto enuncia la importancia que tiene para el modelo jurídico-político
colombiano, la participación ciudadana. Igualmente, El Estado colombiano definido como una
república unitaria, está dividido política-administrativamente en 32 Departamentos que
agrupan 1.090 municipios. Así mismo, su estructura gubernamental está dividida en tres
niveles de actuación del poder ejecutivo: el nivel nacional o central que corresponde a la
Presidencia, los ministerios y entidades del orden nacional; el nivel departamental o
intermedio, representado en la Gobernación con sus secretarías departamentales y el nivel
municipal representado en la Alcaldía y las secretarías municipales. En cuanto al poder
político, este se encuentra organizado a nivel nacional con el Congreso, a nivel
departamental con la Asamblea y a nivel municipal con el Concejo. En todos los niveles, el
presupuesto público siempre es aprobado por estos órganos de representación política.
Para el caso específico de Risaralda, se trata de un Departamento creado en el año de 1966;
con una superficie de 4.140 km2 , dividido en 14 municipios: Pereira, ciudad capital, Apía,
Balboa, Belén de Umbría, Dosquebradas, Guática, La Celia, La Virginia, Marsella, Mistrató,
Pueblo Rico, Quinchía, Santa Rosa de Cabal y Santuario; con una población de 864.000
habitantes, distribuidos en un 48,4% hombres y 51,6% mujeres; con un promedio del 41% de
población joven entre 0 y 19 años y el 49% de población que habita en la zona rural. Su
economía se ha basado tradicionalmente en el café, lo cual ha influido en sus tradiciones
culturales conocidas como “cultura paisa” heredada de los colonizadores antioqueños.
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En este contexto departamental tuvo lugar la primera experiencia del presupuesto
participativo que se llevó a cabo en un nivel intermedio de actuación gubernamental. Para
una comprensión integral de dicha experiencia, de sus dinámicas, experiencias y las
percepciones y actitudes generadas por los ciudadanos y ciudadanas que fueron elegidos
como delegados del Presupuesto Participativo, es necesario conocer los componentes y
momentos paradigmáticos que se vivieron en los dos primeros años de su creación y puesta
en marcha.
2. Aspectos conceptuales y metodológicos del Modelo del Presupuesto Participativo
en Risaralda
El diseño metodológico del proceso fue asumido por la administración departamental y
concretamente por el equipo profesional de la Secretaria de Planeación departamental. Dicho
equipo partió del reconocimiento de dos problemáticas relevantes en la administración de lo
público: De un lado, a la imposibilidad del Estado de resolver todas las demandas de
bienestar de la sociedad, pues la limitación de los recursos fiscales hace imposible la
realización de todas ellas, siendo necesario utilizar un procedimiento potente de priorización
de demandas que más allá de la sustentación técnica, se encuentre legitimado por la
comunidad y de esta forma, cuente con su aceptación social.
De otro lado, la preocupante distancia de la sociedad civil y la administración pública, lo cual
ha debilitado la confianza y transparencia necesarias para generar gobernabilidad
democrática, siendo necesario crear nuevos espacios de acercamiento que permitan a la
administración pública rendir cuentas y a la sociedad civil, ejercer el control social.
Con estas dos consideraciones, la implementación de este modelo en el Departamento de
Risaralda se sustentó en las siguientes razones:
- El presupuesto participativo ejercita la dimensión política de la ciudadanía, a través de la
toma de decisiones en la esfera pública.
- Es un medio para potenciar los esfuerzos de participación ciudadana que han
caracterizado a Risaralda.
- Permite recuperar la confianza de la comunidad en las Instituciones del Estado al
asegurar transparencia, equidad en la inversión y control social sobre su ejecución.
- Al priorizar la asignación de recursos con participación ciudadana, se logra estimular la
solidaridad y eficiencia en la inversión social.
- Permite la relación permanente del Gobierno Departamental con sus Municipios, genera
sinergias y potencia recursos por la vía de la cofinanciación.
- Cada nivel territorial legitima sus competencias constitucionales y gana credibilidad en
la comunidad.
- El proceso de presupuesto participativo orientado desde el nivel intermedio o
departamental, contribuye a fortalecer la descentralización municipal.
El diseño del proceso metodológico del Presupuesto Participativo tuvo una primera versión
que fue discutida con asesores de la Agencia de Cooperación Alemana GTZ, quienes
acompañaron técnicamente el proceso.
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En conclusión, la metodología del presupuesto participativo en Risaralda se inspiró en el
reconocimiento de la Igualdad y la Libertad como principios democráticos en constante
tensión, a partir de los cuales se establecieron los siguientes lineamientos para la acción:
- Participación ciudadana directa y universal.
- Transparencia: rendición de cuentas.
- Control Social: veeduría ciudadana.
- Equidad Social, a través de la focalización de la inversión pública.
- Pedagogía ciudadana para la formación política.
- Articulación intergubernamental Departamento-Municipios.
- Descentralización administrativa y fiscal.
En cuanto a su procedimiento, el presupuesto participativo en Risaralda se estructuró bajo
los siguientes supuestos:
- El presupuesto participativo es un espacio de relación permanente con la
comunidad, un modelo de gestión democrática en el que la ciudadanía participa de forma
directa, voluntaria y universal.
- El presupuesto participativo es un instrumento que a través del voto democrático,
permite la toma de decisiones de la comunidad, quien “prioriza” los proyectos del Plan de
Desarrollo, a ser incluidos en el presupuesto anual, el cual es presentado para la aprobación
del Concejo.
- El presupuesto participativo es un ejercicio potente de planeación participativa, que
se auto-regula, con la participación de todos los que intervienen en él y permite concretar los
avances y aprendizajes de la comunidad, en experiencias colectivas de participación en la
planeación del desarrollo de su localidad.
- El presupuesto participativo es un proceso formativo a través del cual se confrontan
los marcos de comprensión y la praxis pública y política tradicional, con miras a construir
unas nuevas prácticas de apropiación y gestión de lo público.
Inspirado en este marco filosófico y conceptual, el modelo del presupuesto participativo en
Risaralda, se diseñó bajo los siguientes objetivos:
- Fortalecer la acción del Estado Social de Derecho, poniendo en práctica los principios
constitucionales de participación ciudadana, ejecución de políticas, coordinación,
concurrencia, complementariedad y transparencia, dentro de un marco de respeto a
competencias y funciones, aportando así elementos para fortalecer la democracia y la
descentralización.
- Propiciar la participación directa de la población en la toma de decisiones y distribución
de recursos del presupuesto público, como un medio de formación política y control social.
- Consolidar los procesos y avances de participación ciudadana, recobrando la confianza
comunitaria y el trabajo de planeación participativa.
- Priorizar la asignación de recursos con participación ciudadana, disminuyendo los
costos de transacción que el ejercicio clientelista de la política, aplica a las solicitudes de la
comunidad.
- Avanzar hacia la consolidación de una democracia incluyente y deliberativa, donde el
ciudadano pueda ser protagonista activo en la esfera pública.
- Orientar la inversión pública, buscando la equidad social, focalizando la inversión en los
grupos con mayores necesidades o carencias.
- Legitimar las decisiones de inversión pública, con criterios de equidad social.
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El modelo comprendió seis componentes, cada uno de los cuáles atendía a diferentes
dimensiones del proceso necesarias para lograr la integralidad y el impacto que se quería
producir en función de avanzar en confianza en lo público y gobernabilidad democrática:
- ORGANIZACIONAL: El proceso diseñó un modelo organizacional que está acorde con
las realidades locales; la organización es fácilmente identificable con unos objetivos claros y
con un sistema normativo que le permite regularse; esta organización se ajusta
continuamente debido a la diversidad de actores que la integran. En el caso del
Departamento de Risaralda, la organización se caracteriza por la creación de equipos
coordinadores en los gobiernos locales integrados por agentes institucionales pero sus
decisiones están siempre sujetas a las tomadas por la comunidad; así pues, la organización
es un ente que coordina y acompaña el cumplimiento de las decisiones de la comunidad.
- COMUNICATIVO: El proceso de Presupuesto Participativo se caracterizó por la
necesidad de trabajo sinérgico, para lo cual se valió de los medios, canales y conductos
creados en las comunidades de los municipios, para mantener una comunicación y flujo
permanente de información entre todos los actores y durante todas las fases del proceso.
Las emisoras y canales comunitarios, los perifoneos, las vallas y volantes, entre otros fueron,
medios eficaces para sensibilizar e informar a la comunidad.
- CAPACITACION: La experiencia del Presupuesto Participativo se fundamento en una
programación continua de formación y autoformación; para ello, se integraron procesos de
capacitación en diferentes temáticas tanto teóricas como metodológicas, cuya puesta en
común se basó en la utilización de pedagogías horizontales y participativas. La capacitación
se consideró un proceso inherente a todos los actores, ya que todos podían incidir en la
definición de las agendas y rutas a seguir para poner en práctica las actividades que se
enmarcaron dentro del modelo conceptual, metodológico y político que se consolido.
- POLITICO – INSTITUCIONAL: Se consideró que la experiencia se desarrollará
solventada en una estructura en red, integrada por las organizaciones públicas, privadas y de
la sociedad civil que tenían incidencia en el desarrollo del presupuesto participativo. Esta
concepción requirió una dinámica distinta a la que tradicionalmente se manifiesta en la
actuación de los funcionarios públicos y sus relaciones con la comunidad. Teniendo en
cuenta este aspecto, se buscó impulsar un proceso que trascendiera los gobiernos de turno,
lograra incidir transformadoramente en la cultura política de las comunidades y en las formas
virtuosas de articulación entre los gobiernos departamental y municipales, para consolidar un
verdadero esquema de gobernabilidad descentralizada, democrática e incluyente.
- TECNICO: El presupuesto participativo de Risaralda como un ejercicio de planeación
participativa, construyó dentro de su misma dinámica un sistema de soporte conceptual y
metodológico para adelantar cada una de las fases y fortalecer el proceso de toma de
decisiones, con información veraz y pertinente; es de señalar que cada una de las
administraciones municipales contribuyó con información institucional importante para el
desarrollo de la experiencia; así mismo, se partió de la información y la apuesta programática
plasmada en el Plan de Desarrollo de cada Municipio y en el sistema de información básica
que contiene indicadores socio-demográficos relevantes como Necesidades Básicas
Insatisfechas, cobertura educativa, cobertura en salud, cobertura en agua potable, población,
estatificación, etc...Todos estos insumos fortalecieron el modelo metodológico, generando
transparencia en el diseño y confianza en los actores.
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- FINANCIERO: De un análisis concienzudo sobre el presupuesto público del
departamento y de cada Municipio y teniendo en cuenta las inflexibilidades derivadas de las
exigencias legales o administrativas sobre partidas globales de inversión, se determinó el
porcentaje de recursos de libre inversión en cada municipio y en el Departamento, cuya
definición fue puesta a consideración de la comunidad. Igualmente, se tuvieron en cuenta los
costos operativos que exigía el desarrollo de la experiencia. Para cada municipio el
porcentaje de recursos fue diferente, dependiendo de la modalidad de cofinanciación que
adoptó con el Departamento y la calificación de vulnerabilidad social que obtuvo, según la
evaluación que se llevó a cabo sobre el estado de indicadores socio-demográficos relevantes
como índice de pobreza, población, categoría del municipio, etc..
2.1 Ciclo del Presupuesto Participativo
Teniendo este marco conceptual, el equipo coordinador estructuró un ciclo metodológico
cuyos componentes constituyen elementos que permanecen presentes durante todo el
proceso y contienen los dispositivos e instrumentos que se aplican durante todo el proceso.
Es de aclararse que esta es una experiencia que se realizó a la inversa, es decir, de la
práctica a la teoría, ya que para la realización de cada una de las fases se elaboraron unos
instrumentos base y unas actividades, los cuales en muchos casos tuvieron que ser
modificados y ajustados varias veces fruto del contacto con la comunidad y las nuevas
exigencias que aparecieron en el avance.
FASE 1: Preparación: La consolidación de los equipos municipales, la definición de los
criterios de asignación de recursos Departamento - Municipios, el establecimiento de los
recursos municipales para poner a consideración su inversión por parte de la comunidad, y la
elaboración de los instrumentos necesarios para las fases siguientes, son las primeras tareas
dentro del ciclo del proceso1.
FASE 2: Reuniones o plenarias con la comunidad: En esta fase se explica los principios y
procedimientos para desarrollar el presupuesto participativo, los programas del plan de
desarrollo cuyos recursos son puestos a consideración de la comunidad, se realiza la
rendición de cuentas de los recursos ejecutados en la vigencia anterior. La comunidad decide
cuales son sus necesidades mas prioritarias que corresponden con los programas del plan
de desarrollo municipal y/o departamental y elige sus delegados.
FASE 3: Reuniones o plenarias de delegados: Se realiza la priorización de necesidades o
proyectos, que fueron elegidos por las comunidades en la fase anterior, por parte de los
delegados, con los criterios que previamente fueron determinados conjuntamente con la
administración municipal y/o departamental; los delegados informan el estado de avance del
proceso a la ciudadanía.
FASE 4: Reuniones del comité o consejo de presupuesto participativo: Este comité está
conformado por delegados, equipo municipal y coordinador departamental, esta organización
tiene la función de elaborar los Perfiles de Proyectos para alimentar el diseño del Plan
Operativo Anual de Inversiones Municipal y Departamental, los cuales serán enviados a las
corporaciones públicas respectivas para su discusión y aprobación. En algunos casos, estas
reuniones hicieron parte de encuentros especiales programados para abordar conflictos
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Al final del documento y para una mayor comprensión, se incluyen los cuadros explicativos de cada fase.
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frente a toma de decisiones por parte de la Alcaldía y la comunidad o por posiciones
contrarias entre ciudadanos delegados del Presupuesto Participativo. Para estos casos, el
equipo de profesionales se desplazó hasta cada municipio y con las partes sostuvo
reuniones donde se expusieron las posiciones, se negociaron los aspectos problemáticos y
se llegó a una decisión final que se plasmó en actas de compromiso. La metodología de
estas reuniones se basó en el esquema de la Mediación en mesas de trabajo para la
solución pacifica de conflictos propuesto por la Defensoría del Pueblo. Robayo (1992).
FASE 5: Aprobación del plan operativo anual de inversiones POAI: El Plan Operativo
Anual de Inversiones es un instrumento que permite a las territorialidades establecer los
ingresos, las inversiones y los gastos para una vigencia fiscal (un año), dentro de sus
componentes está lo correspondiente a las decisiones de la comunidad en el desarrollo del
Presupuesto Participativo. En este proceso, se justificó ante los ediles2 y la opinión pública el
carácter participativo del ejercicio de presupuestación pública, para lo cual, no solamente los
delegados, sino toda la comunidad en general es invitada a las cesiones de los Concejos
Municipales y Asamblea Departamental correspondientes, quienes le imponen carácter
legítimo a lo contenido en el plan. Así pues en octubre del año 2002 se aprueban los
primeros Presupuestos Participativos del Departamento de Risaralda, cuya ejecución se
realizó en el 2003.
FASE 6: Ajuste y preparación para el proceso: Al finalizar cada ciclo, se entablan los
ajustes y recomendaciones necesarios para el mejoramiento en cada uno de los aspectos del
proceso. Se revisan los diferentes instrumentos utilizados, se identifican las dificultades en su
aplicación, los problemas de índole técnico, hace un balance de la participación de la
comunidad, la permanencia de los delegados en el proceso, se definen los nuevos
programas a incluir en el proceso, es identifican también las fallas en el proceso de
comunicación y convocatoria en todos los actores, entre otras cosas.
FASE 7: Ejecución, control social y rendición de cuentas: Durante el primer año del
ejercicio tienen lugar las fases anteriores (1 a 6), la ejecución aparece en el segundo año,
con lo cual los instrumentos y procedimientos para su control y evaluación son diseñados,
también conjuntamente entre la comunidad y las administraciones con apoyo de entidades
del orden Nacional e internacional como es el caso de la Federación Colombiana de
Municipios y la Agencia de Cooperación Técnica Internacional del Gobierno Alemán GTZ. Es
de aclararse que aquí aparecen entonces, dos procesos paralelos de Presupuesto
Participativo; el primero relacionado con la Priorización de proyectos y la elaboración del Plan
Operativo Anual de Inversiones de las territorialidades para la vigencia siguiente explicadas
en las fases 1 a 6; y segundo, el proceso concerniente a la ejecución control y evaluación de
las inversiones que corresponden a la actual vigencia y que fueron aprobadas en el año
anterior.
3. La Praxis del Presupuesto Participativo
La primera etapa de creación e implementación de la experiencia de Presupuesto
Participativo de Risaralda, fue acompañada de un ejercicio de observación participante a
través del cual se registraron los procesos desatados en los que tuvieron lugar los
encuentros entre delgados, autoridades departamentales y municipales y funcionarios.
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Concejales en los municipios y Diputados en el Departamento.
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Dicha observación participante realizada en el marco de la investigación mencionada,
permitió la recuperación descriptiva de los entornos de los acontecimientos observados y una
reflexión sobre el alcance y la naturaleza del proceso. Esta reflexión fue adelantada
permanentemente buscando no sólo interpretar información relevante a la investigación, sino
enriquecer el proceso de Presupuesto Participativo con elementos de rigor investigativo que
permitieran una aproximación a la comprensión de los sentidos sobre democracia y sobre lo
público en los delegados, buscando con ello orientar y fortalecer los procesos de Educación
Popular que se estaban desarrollando.
Esta observación participante también permitió establecer que la Educación Popular, tomada
del modelo de intervención en comunidades conocido como Acción-Participación, fue una
estrategia asertiva que permitió de diferentes formas y modalidades, la articulación del
proyecto formativo de construcción del sujeto político y el proyecto institucional de
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Esta estrategia se constituyó en el núcleo
de la praxis política que contribuyó al desarrollo de la capacidad de transformación de las
comunidades participantes. En consecuencia, la educación popular realizada a través de
encuentros de discusión y talleres de capacitación, se caracterizó por la relación entre el
saber formalmente construido y los procesos cotidianos y organizativos de los ciudadanos
delegados que participaron en el proceso.
Fue pues el ámbito propicio productor de contenidos culturales simbólicos, que fueron
profundizados mediante entrevistas con delegados, lo cual permitió la sincronicidad en la
interpretación de la información y el acercamiento a la comprensión de los sentidos
democráticos presentes en los delegados. En este mismo orden de ideas, el equipo
coordinador orientado por la investigadora, de una manera intencional y sistemática,
contribuyó a la producción de un nuevo saber que permitiese a la comunidad, especialmente
a los delegados, incrementar su poder sobre procesos que se relacionan con su dimensión
política. Esta construcción de conocimiento social y las nuevas interpretaciones de la realidad
fueron asimiladas metodológicamente, a través de una reflexión critica permanente,
mediatizada por la práctica. Esta reflexión tuvo lugar en varios encuentros de evaluación
interna que el equipo realizaba al finalizar cada evento y en un taller de evaluación final con
los delegados. Así mismo, en espacios más directos, la investigadora sostuvo
conversaciones directas con los delegados para explorar en ellos sus percepciones acerca
del desarrollo de los diferentes eventos y la forma como vivenciaron y evaluaron la
experiencia.
En general, se apreció en los delegados una aceptación y respuesta positiva a la dinámica
de trabajo participativa implementada en los diferentes eventos, mostrando interés y
motivación por “conocer y aprender del proceso” por formarse y poder encontrar un
escenario social desde donde pudiesen desplegar sus actitudes de liderazgo comunitario y
vocación de servicio. Sin embargo, es necesario señalar que también se observaron algunos
delegados que se mostraron pasivos ante la dinámica participativa que se aplicó en los
talleres y eventos, justificando su actitud por la desconfianza frente a la continuidad del
proceso pero a su vez, con la intención de apoyarlo en virtud a los beneficios materiales que
podrían lograr para su comunidad. Justamente, estos delegados que se mostraron pasivos
frente al trabajo grupal y colectivo, al ser entrevistados expresaron reiteradamente una fuerte
desconfianza y desilusión ante el ejercicio político tradicional y en especial, ante los políticos,
lo cual los llevó a expresar con fuerza la necesidad de recuperar el poder de decidir
políticamente en los asuntos de la vida pública, a través del voto directo de cada ciudadano.
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La agenda de encuentros, talleres y eventos fue muy intensa pues el contacto directo con la
ciudadanía fue clave para disminuir las brechas entre la institucionalidad pública y la
comunidad. Se resaltan aquellos eventos que hicieron parte de diferentes etapas
metodológicas del Presupuesto Participativo, los cuales fueron diseñados para lograr los
objetivos, así:
ƒ Movilización y reuniones o plenarias de votación de la comunidad: El objetivo de
estas reuniones fue difundir la filosofía y los procedimientos para desarrollar el presupuesto
participativo, articulados a los programas del plan de desarrollo y los recursos asignados a
cada municipio para ser puestos a consideración de la comunidad, buscando despertar el
interés ante la opinión pública; estas actividades fueron previas a las plenarias de votación y
allí se convocó a diversos actores y organizaciones sociales de cada municipio. También,
mediante el uso de los medios de comunicación presentes en las localidades, se convocó a
la comunidad para participar en las plenarias de votación. Para este momento, quienes
acudieron a las reuniones fueron los líderes reconocidos de juntas de acción comunal,
organizaciones cívicas, religiosas, funcionarios de las localidades, entre otros; para este
momento, la figura de delegados aún no había aparecido en el escenario.
En las plenarias de votación, la ciudadanía se convirtió en el actor central del proceso,
debido a su oportunidad de decidir en forma efectiva sobre las inversiones propuestas para
los diferentes programas del Plan de Desarrollo Departamental y Municipal.
Las plenarias se desarrollaron de la siguiente forma:
ƒ Inscripción de participantes. Al ingreso a la plenaria que en algunos casos se realizó
en una escuela, el auditorio del teatro, el coliseo del municipio o la iglesia, se ubicaron las
mesas con las planillas para la inscripción de quienes querían participar en la plenaria de
votación, bajo la consideración de la participación universal; incluso para promover la
participación de la juventud, la edad se amplió para personas desde los 16 años en adelante.
Este momento permitió identificar el tipo de asistentes a las plenarias de votación,
observándose que no hubo un patrón dominante y que más bien, asistieron personas de
todas las condiciones sociales, edad y sexo, aunque es necesario afirmar que la mayoría
pertenecían a estratos socio-económicos populares, lo cual es comprensible si se tiene en
cuenta que son justamente dichos estratos quienes requieren de mayores servicios y
beneficios sociales. El ambiente de las plenarias fue tranquilo, alegre y en algunos
momentos, congestionado pues el número de asistentes casi siempre superó los pronósticos
previos. En la mayoría de los municipios, los asistentes se mostraron interesados y
sorprendidos con el evento; leían las carteleras informativas, preguntaban a los
organizadores y finalmente, en forma organizada votaron mediante tarjetones en los
cubículos individuales y de acuerdo a las instrucciones dadas para cada caso. En algunos
municipios se votó por tres programas, en otros por seis, etc..
ƒ Conformación del Comité de Escrutinio. Al inicio de la plenaria de votación, el comité
organizador integrado por funcionarios del orden departamental y municipal solicitaron la
participación voluntaria de miembros de la comunidad para integrar el comité de escrutinio;
en general, se integró por personas con algún grado de ascendencia o representación social
en el municipio como el personero, el párroco, el director de la defensa civil y ciudadanos del
común. Este comité se encargó de efectuar el conteo de votos tanto para las votaciones
sobre las inversiones como para el proceso de elección de delegados.
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ƒ Votación para la elección de delegados. Así mismo, la comunidad asistente eligió por
votación a sus delegados, los cuales fueron postulados por la comunidad o por sí mismos, de
manera individual o por plancha. Los candidatos se presentaron ante la comunidad que
votaba mediante papeletas por una sola opción. Para votar fue necesario que cada persona
asistente se registrara en la planilla de inscripción al ingresar a la plenaria.
Este fue un momento particularmente interesante en cada plenaria; quienes se
postulaban o eran postulados, en general hacían parte de liderazgos anónimos que surgían
en las plenarias y más bien parecían ser poco conocidos dentro del colectivo; sin embargo,
se mostraron dispuestos e interesados en ser delegados, incluso por iniciativa propia. Para el
proceso en general no importaba la condición social, académica o política de quienes fueron
elegidos como delegados, lo que interesaba era la actitud de compromiso y motivación para
trabajar colectivamente dentro de un proceso que se construía en el aprender-haciendo con
todos los actores.
ƒ Funciones de los delegados..Secretaría de Planeación (2003:26):Institucionalmente
se construyó un reglamento de Presupuesto participativo donde se establecieron las
funciones, los deberes y derechos de los delegados y un protocolo disciplinario para su
desempeño; entre las funciones más relevantes se consideraron:
- Sustentar ante la Asamblea Departamental el presupuesto participativo.
- Participar en las reuniones de evaluación y ajuste metodológico de las diferentes etapas
y actividades incluidas en el proceso.
- Participar en los talleres y eventos de capacitación para los delegados en los temas
relacionados con el proceso de presupuesto participativo.
- Velar por el desarrollo eficiente del control social en los diferentes municipios.
- Servir de enlace entre el equipo coordinador del departamento, los equipos municipales
y su comunidad.
- Presentar rendición de cuentas sobre su trabajo a la comunidad.
ƒ Realización de escrutinio y levantamiento del acta de resultados: El comité de
escrutinio efectuaba el conteo de votos tanto para opciones de inversión, como para elección
de delegados y con los resultados levantaba un acta suscrita por todos los integrantes del
comité. Los resultados finales se informaban al final de la plenaria para dar mayor
transparencia y seguridad frente al proceso. Muchos asistentes se retiraron al momento de
votar, sin embargo se observó que un grupo amplio de asistentes se quedaron hasta el final
para escuchar los resultados.
ƒ El papel inicial de los delegados y su evolución dentro del proceso: Como ya se
dijo, inicialmente el papel de los delegados estuvo orientado hacia la veeduría del proceso,
de tal manera que velaran porque las decisiones de la ciudadanía se respetaran y se
cumplieran. En el sentido estricto de la democracia representativa, los delegados no
representaban la voz de las comunidades que votaron en las plenarias, sino que se
convirtieron en sus emisarios para hacer cumplir las decisiones logradas mediante un
procedimiento de democracia directa. Por tanto, ellos sentían que se articulaban a un
proceso como veedores y no cómo representantes o portadores de la voz de la comunidad.
11
Este fue a modo general, el contexto del primer año de implementación del proceso. Para el
año 2003 apareció un nuevo elemento que se relacionó con el Control Social, ya que las
inversiones priorizadas por las comunidades iniciaron su proceso de ejecución en cada
municipio. Así pues, el Presupuesto Participativo superó su esquema procedimental de
votación y se redimensionó como una estrategia de transformación social, a través de la
ejecución de obras y proyectos. Los delegados fueron capacitados para ejercer un liderazgo
relevante en el control social, de tal forma que se sintieran empoderados y con la suficiente
formación ciudadana para afrontar esta responsabilidad. Por ello, fue necesario generar
espacios de trabajo donde se proporcionara la información y las herramientas técnicas y
jurídicas necesarias para ejercer dicho control y a su vez se construyeran nuevos
conocimientos con el saber popular. De parte del equipo técnico, el objetivo que se persiguió
con este proceso de formación, fue instaurar las bases conceptuales suficientes en los
delegados para que pudiesen adelantar las siguientes tareas:
ƒ Aportar en el diseño del sistema de Control Social.
ƒ Asegurar el cumplimiento de las decisiones de la comunidad.
ƒ Verificar la ejecución de las obras y proyectos.
ƒ Verificar la transparencia en la etapa de contratación.
ƒ Empoderar a la comunidad en el ejercicio de Control Social.
ƒ Realizar evaluación y seguimiento permanente.
4. El encuentro con los delegados y la recuperación de sus saberes. En cada municipio
los delegados se organizaron mediante la concertación interna de un cronograma de
actividades. En algunos municipios ese proceso fue fluido, con iniciativa y autonomía por
parte del grupo de delegados y en otros casos, fue necesaria la intervención de los
funcionarios para impulsar y orientar su organización. Los contextos y dinámicas disímiles de
empoderamiento, compromiso y autonomía en los delegados, fueron una constante en el
proceso, pero no se observó una condición especifica exógena que explicara estos
diferencias; más bien se identificaron condiciones individuales de liderazgo y compromiso
que impulsaban o retrazaban el proceso. Adicionalmente, los delegados debieron participar y
sustentar ante los diputados de la Asamblea Departamental y Concejales de los Municipios,
los resultados obtenidos en las plenarias y la importancia de los diferentes programas y
proyectos decididos por la comunidad, a través del voto. Fue realmente aleccionador para
todos los asistentes, poder observar la forma como dichos delegados, en su lenguaje sencillo
y actitud humilde, argumentaron y explicaron con claridad la importancia del proceso
adelantado; en un lenguaje cotidiano y transparente mostraron al auditorio la inmensa
sabiduría y valor que existe en la comunidad y la lucidez que los acompaña cuando se trata
de referenciar su propia realidad.
Las observaciones de las tensiones, diferencias, debilidades y fortalezas encontradas en el
grupo de los 120 delegados elegidos en todo el Departamento, fueron objeto de reflexiones
que se discutieron en un taller de seguimiento realizado con la participación del equipo
coordinador, los asesores de la GTZ y 28 delegados que fueron seleccionados como “grupo
estratégico” por sus destacadas condiciones de liderazgo y compromiso, en cada uno de sus
municipios. Esto ayudó a reorientar algunas actividades, mejorar los procesos de
capacitación e incluso, intervenir en situaciones puntuales de conflicto.
12
4. Lecciones aprendidas de la Experiencia del Presupuesto Participativo en Risaralda
La aplicación de la experiencia de presupuesto participativo, le permitió a Risaralda obtener
unas ganancias sociales significativas, entre las cuales se destacan:
- Un aumento de la credibilidad y confianza política en el gobierno municipal.
- Mayor eficiencia en la aplicación de recursos.
- Mayor Transparencia y optimización de la inversión pública.
- Fortalecimiento de competencias municipales como entidad territorial ejecutora.
- Inversión pública FOCALIZADA, en estratos con mayor vulnerabilidad y pobreza.
- Respuesta gubernamental orientada hacia las verdaderas necesidades.
- Conocimiento ciudadano sobre la gestión de los recursos públicos.
- Participación real y efectiva.
- Espacios y mecanismos reales de rendición de cuentas y control social.
Para el año del 2003, fueron invertidos con recursos del presupuesto departamental y de los
municipios, más de $4’779.000.000 millones, de los cuales $3’600.000.000 correspondieron
al 60% del total del presupuesto de inversión del Departamento.
La asignación de estos recursos se realizó con estricto cumplimiento a los resultados de las
votaciones ciudadanas, las cuales se orientaron preferencialmente hacia programas de
seguridad alimentaria, ampliación de cobertura de servicios públicos y generación de empleo,
aunque hubo municipios donde la ciudadanía votó por programas deportivos, culturales e
incluso de protección del medio ambiente.
Para el 2004, fueron destinados más de $5’600.000.000 recursos que fueron decididos por la
comunidad, especialmente en programas como ampliación de cobertura de restaurantes
escolares, mejoramiento de vivienda, seguridad alimentaria, entre otros.
La inversión de estos recursos ha sido acompañada de un control social ejercido por más de
300 delegados de presupuesto participativo en todo el Departamento, quienes tienen el
compromiso como comunidad, de velar porque dichos recursos sean ejecutados conforme a
las decisiones ciudadanas y en forma transparente y eficiente.
A pesar de ser un proceso novedoso, la comunidad se ha vinculado activamente en él,
movilizando 11.200 personas votantes para el año 2002 y 16.800 personas votantes para el
2003. Esto demuestra que poco ha poco, el presupuesto participativo se ha ido difundiendo y
afianzando en la sociedad.
El convencimiento de que este proceso ha permitido a la administración pública tanto
departamental como municipales, generar mayor gobernabilidad democrática y lograr una
inversión social más eficiente, se vio reflejado en los resultados de la Encuesta de
Evaluación del Proceso de Presupuesto Participativo de Risaralda, que contrató la Agencia
de Cooperación Alemana GTZ, la cual fue realizada por una firma de consultoría externa3, en
Diciembre del 2003.
3
Encuesta de percepción ciudadana sobre la implementación del Presupuesto Participativo en Risaralda realizada por la
empresa consultora Napoleón Franco.
13
Entre los datos más relevantes para este momento, se destacan:
- Del total de la muestra aplicada en trece de los catorce municipios del Departamento, el
47% manifestó conocer más sobre los proyectos en los cuales se invierten los recursos del
municipio.
- El 41% de las personas encuestadas, al azar y en todos los municipios, manifestaron
conocer acerca del proceso.
- El 34% ya ha participado en las plenarias de votación y del 66% que no lo ha hecho, el
65% manifestó querer participar.
- En cuanto a la percepción del proceso, el 66,8% manifestó que encuentra positivo poder
opinar, decidir y ejercer control sobre los proyectos prioritarios de bienestar común.
- Así mismo, el 54,5% consideró que los proyectos que están siendo ejecutados del
presupuesto participativo, satisfacen las necesidades de la comunidad.
- Del total de la muestra, el 95,1% están de acuerdo en que el Presupuesto Participativo
es una buena oportunidad para que la Gobernación y los municipios tengan en cuenta a la
comunidad para elegir proyectos de inversión y el 65,1% cree que las relaciones entre la
comunidad y las autoridades municipales han mejorado.
- Finalmente, aunque el 41% de las personas encuestadas manifestó que al proceso aún
le falta avanzar mucho más de tal forma que puedan lograrse los resultados, el 98,3%
consideró que el presupuesto participativo debe continuar.
Estas son cifras contundentes que muestran un proceso emergente, que contribuye
claramente a avanzar en gobernabilidad democrática y en articulación de las sinergias
gubernamentales entre los niveles intermedio y local, a través de un modelo de participación
sociedad civil-administración pública, buscando fortalecer la gestión estatal en procura de
mejorar la calidad de vida de las comunidades.
5. El papel protagónico de los delegados del presupuesto participativo
Alrededor de la participación general en el proceso del presupuesto participativo, se observó
que dicha experiencia en si misma realizaba una crítica tácita a las prácticas tradicionales de
la democracia liberal. En los momentos de elecciones democráticas usualmente el
ciudadano, una vez ha votado vuelve a su casa y no activa su participación política hasta la
próximas elecciones. A cambio, en el escenario del presupuesto participativo, el ciudadano
logró en forma efectiva, dirigir la lucha por sus derechos combinando la decisión individual querer participar- con la participación colectiva –incidir en las decisiones públicas-. Pero,
¿Hasta donde este nuevo orden instituyente creó rupturas y configuró nuevos sentidos
democráticos? Sobre esto se ahondará más adelante, aportando unas posibles
interpretaciones que intentan aclarar este interrogante.
El momento de la formulación técnica de los proyectos seleccionados en las votaciones de
las plenarias, requirió intensas jornadas de trabajo. En dichas jornadas se recogió la
información suministrada por los delegados sobre los perfiles de proyectos que ellos mismos
elaboraron, con el fin de preservar el “querer” de las comunidades, aunque precisando los
criterios de cobertura, localización y focalización, sustentados en indicadores de tipo técnico
que reposaban en el Sistema de Información socio-demográfica de la Secretaría de
Planeación.
14
Este proceso fue difícil para los funcionarios involucrados que no estaban acostumbrados a
poner en cuestión su saber y así mismo, fue difícil para los delegados que no estaban
preparados para argumentar y deliberar en colectivo sobre sus decisiones, lo cual generó un
escenario de discusión y concertación entre ambos actores, activándose muchos de los
dispositivos que operan en la base de la cultura política y domina las creencias y actitudes
tanto de unos como de otros.
Este fue uno de los escenarios más enriquecedores de comunicación intersubjetiva, a través
del cual se llevó a cabo una primera interpretación sobre los sentidos de democracia
presentes en los delegados; esta interpretación fue contrastada por ellos mismos, mediante
un taller de discusión que permitió contrastar las elaboraciones hechas por la investigadora
con los propios saberes de los delegados y su versión subjetiva de la realidad. En este
dialogo abierto con los delegados acerca de sus creencias y valores respecto a las
decisiones democráticas que se habían tomado, sus motivaciones, sus reacciones frente a
las posiciones contrarias, el manejo de los conflictos y los sentimientos que generó la
experiencia de acercamiento con el aparato estatal, representado en el trabajo directo con
los funcionarios y la articulación con el orden normativo y burocrático, surgieron las primeras
hipótesis emergentes:
En primer lugar, se estableció que el presupuesto participativo operaba en la subjetividad de
las personas y aún no se articulaba y trascendía hacia una visión colectiva de sociedad que
le pudiese garantizar la maduración y sostenibilidad en el tiempo. En segundo lugar, afinando
la reflexión sobre las observaciones hechas a través de las opiniones, actitudes y vivencias
de los delegados que integraron el grupo estratégico4, se identificó en ellos la preexistencia
de una determinada concepción de la democracia, una particular posición y valoración de lo
Político, una praxis tradicional de participación ciudadana y una forma especifica de
relacionarse con el aparato institucional público, es decir con los funcionarios como
representantes del Estado.
En tercer lugar, se logró captar la pluralidad y las singularidades en el ejercicio de su rol,
distinguiendo tres tipos de liderazgo:
ƒ Los delegados de un primer grupo que en general limitaron su participación sólo al
proceso del presupuesto, manteniendo unos hábitos de clientelismo que no
llegaron a sobrepasar.
ƒ Los delegados del segundo grupo, que se transformaron a lo largo del proceso.
Adquirieron un nuevo lenguaje, se auto-construyeron, ejerciendo una auténtica
mediación entre la base y el aparato estatal. Modularon la relación de fuerzas en
función del objetivo perseguido: dicho de otro modo, defendieron los trabajos que
necesitó su comunidad.
ƒ Los delegados del tercer grupo que podrían clasificarse como "líderes
emergentes"; dicho de otro modo, los líderes comunitarios surgidos con el
presupuesto participativo, aquellos delegados que resaltaron por su clara vocación
y compromiso dentro del proceso y que se formaron a través de sus métodos de
trabajo. Estos fueron quienes lograron más prestigio entre la población.
4
Grupo de 28 delegados elegidos por su alto valor y vocación de servicio comunitario que han estado vinculados a procesos
de organización y participación comunitaria, en su vereda o localidad más próxima, pero no han tenido ningún tipo de
representación política formal (comuneros, directivos de juntas de acción comunal ó concejales)
.
15
La conciencia y el compromiso de estos líderes evolucionó a lo largo del proceso en la
medida que todas las demandas que surgieron de las comunidades y por consiguiente
compitieron entre ellas, fueron debatidas en "la escena pública". Poco a poco, los líderes
emergentes descubrieron no sólo los límites del poder público, sino también la "relatividad"
de las necesidades de su barrio o vereda en relación con otras demandas más urgentes e
importantes. Igualmente, aportaron desde sus saberes, a la construcción de instrumentos
normativos y técnicos pertinentes para cada una de las etapas o fases del proceso de
Presupuesto Participativo, así como al ajuste según las condiciones locales particulares que
se presentaron y cambiaron con frecuencia.
El hecho de que este proceso creara un escenario fuerte de participación ciudadana y un
ejercicio político activo, empezó a demandar una organización colectiva en la cual los líderes
emergentes tenían la necesidad de crear y actuar bajo las reglas del proceso y poner en
juego toda su imaginación radical, pues el escenario por sí mismo imponía limitaciones y
restricciones de índole más amplia, inherentes al manejo de recursos públicos importantes,
decididos tradicionalmente con criterios esencialmente técnicos, insertados en la lógica
burocrática fuertemente condicionada por la política, por decisiones de sectores con poderes
clientelistas, extremadamente sujeta a una legislación y a unas normas jurídicas rígidas.
Fue necesario entonces, reconocer estos espacios de tensión pues ellos contribuyeron a la
identificación de estas nuevas formas de liderazgo ciudadano relacionadas no sólo con la
praxis vívida en el momento de la experiencia del Presupuesto Participativo sino también con
factores de naturaleza histórica presentes en la cultura política tradicional y en la forma como
las personas se han relacionado con ella, configurando una interpretación sobre la noción de
democracia presente en los delegados, la cual fue discutida con ellos y de la que se
desprendieron otros importantes saberes sociales que a modo de lecciones aprendidas
pueden contribuir en un futuro, al éxito o fracaso democrático de este tipo de experiencias.
La experiencia de Presupuesto Participativo puso en evidencia la complejidad de las
relaciones intersubjetivas que se dan en el terreno de lo público; la diversidad de los actores
que se involucraron en el proceso, los desafíos que se generaron institucionalmente con esta
forma diferente de hacer el presupuesto público, las tensiones políticas, las expectativas, las
dificultades y los peligros que enfrentó el proceso.
Todas estas expresiones sociales fueron enriquecidas con el intercambio cotidiano con las
comunidades y especialmente con los delegados para quienes la experiencia les dejó un
aprendizaje personal para enfrentar de manera diferente las tensiones y contradicciones en
el mundo público y les permitió redimensionar el ejercicio de la Política, asumiendo que “para
ser un buen demócrata hay que ser humilde y atreverse a rectificar; hay que ser paciente y
aceptar que otros recojan los frutos que uno empezó a sembrar. La democracia consiste en
aprender a vivir con las debilidades de la democracia” Camps (1999: 86).
Otro gran punto de preocupación tanto de los funcionarios como de los delegados, lo
constituyó la necesidad de que el proceso pudiese garantizar equidad en las decisiones
frente a los recursos públicos. Pero, ¿cómo armonizar la necesidad de garantizar igualdad,
avanzar en el desarrollo con equidad y profundizar en democracia?
16
Esta preocupación derivaba a su vez en otras reflexiones como ¿Cuáles son los nuevos
sentidos y prácticas que deben emerger en las comunidades y en particular, en los
delegados, para garantizar sustentabilidad a este tipo de procesos?,¿cuál debe ser el rol de
los delegados y de qué manera debe articularse para producir alternativas capaces de
contribuir con una sociedad más democrática?
Aunque evidentemente estos interrogantes no se resolvieron plenamente, fueron
particularmente iluminadores a la hora de configurar una interpretación general sobre los
sentidos democráticos de los delgados, relacionados con su experiencia en el presupuesto
participativo:
5.1 Los sentidos democráticos presentes en los delegados del presupuesto
participativo
La democracia a la que aspira una sociedad, parte de las raíces profundas de los pueblos,
respeta la diversidad cultural, la igualdad, la diferencia, la equidad y el reconocimiento y
vigencia de los Derechos Humanos, buscando que bajo su procedimiento se garantice la
justicia social. Por tanto, exige construir un sujeto y unas organizaciones coherentes con el
proyecto democrático.
En este orden de ideas, resulta indispensable fortalecer los procesos de educación,
formación política y comunicación del ciudadano común, generando una nueva cultura
democrática que permita no sólo incidir en las decisiones de lo público, sino también forjar
una visión colectiva de sociedad, bajo principios de solidaridad y justicia, reivindicando el
protagonismo de la ciudadanía en la construcción del desarrollo.
Los delegados fueron puente para convocar a la ciudadanía a participar dentro de la
experiencia y a creer en ella, pues ellos mismos estaban convencidos sobre su importante
contribución social. Asumir tales responsabilidades de manera efectiva, fue una tarea que se
ganó con el tiempo, con mucho esfuerzo y dedicación de los delegados y con una voluntad
política real del gobierno departamental de ese momento y el compromiso y liderazgo técnico
por parte del equipo de funcionarios que acompañaron el proceso.
Así pues, paralelo al procedimiento operativo del presupuesto participativo, se instauró un
proceso de capacitación y formación política cuyo verdadero sentido fue el de acercar la
Sociedad Civil al Estado, mejorando la comprensión de la ciudadanía respecto al tema del
manejo de lo público y empoderándola para que actuara políticamente, a través de su
decisión y participación permanente en los asuntos de la vida pública. La experiencia del
Presupuesto Participativo mostró que se logró este propósito especialmente en aquellos
ciudadanos que actuaron como delegatorios directos de la comunidad.
Como consecuencia de ello, las prácticas participativas de los delegados se activaron y
configuraron en un ámbito público enriquecido, adquiriendo nuevos contenidos y formas de
relación con lo Político, que pueden resumirse en las siguientes categorías:
ƒ Lo Público y El Estado: Los delegados expresaron una toma de conciencia de que no
solamente habitan en un lugar de su municipio, sino también, que este lugar se comparte con
otras personas, que en todos los casos se comparten también los recursos disponibles y se
sufren carencias, problemas y expectativas. Según ellos, todo aquello que se comparte se
17
encuentra dentro de la esfera de lo público; los recursos públicos son de todos, representan
un interés general que prima sobre el interés particular “lo público es lo de todos y de nadie
en particular”; hay carencias que son comunes a un segmento importante de la población y
ello debe ser la prioridad de acción del aparato estatal y de la inversión pública; es decir, la
finalidad del Estado debe ser la búsqueda del beneficio y el mejoramiento de las condiciones
y calidad de vida de toda la población, especialmente de aquella en desventaja, apartando
cualquier interés particular derivado de una persona o un grupo reducido de personas.
ƒ Participación Ciudadana: Los delegados asumieron un ejercicio amplio de
participación ciudadana, entendiendo que el hecho de participar, que tradicionalmente se ha
atribuido al acto de sufragar, tiene un significado más amplio expresado en los niveles de
cohesión y unión de una comunidad que desarrolla visiones comunes para la acción pública,
en procura de beneficios colectivos (participación), y en dónde surgen valores individuales
que pueden coordinar diversas tareas para lograr algún objetivo común (liderazgo político
emergente). Claro está que estos sentidos políticos estuvieron siempre unidos al contexto del
proceso de presupuesto participativo, donde se pudo reivindicar y posibilitar la práctica de
participación ciudadana unida al poder de decisión pública.
ƒ De un sentido procedimental de la Democracia hacia un sentido deliberativo: En
un sentido procedimental, la democracia implica elegir sobre la base de excluir posibilidades;
la situación de votar y regirse por la regla democrática de la mayoría, eligiendo unas
alternativas sobre otras, generó divergencias y tensiones en las comunidades pues en cada
decisión se dejó al descubierto las diferencias humanas y sus diversas visiones sobre lo que
es la justicia social y particularmente, sobre lo que es justo en determinado contexto y
tiempo. Así mismo, al momento de la focalización de los proyectos elegidos, los delegados
buscaron defender el proyecto de su comunidad o sus criterios de “distribución justa”, a
través del discurso público, lo cual es apenas normal, pero esa defensa la realizaron en un
escenario nuevo de negociación y de concertación colectiva, donde se activaron y
reconocieron los significaciones emergentes de lo que puede interpretarse como una
democracia deliberativa.
Partiendo de reconocer que el conocimiento está generado desde el lenguaje y por tanto,
nombrar las cosas permite que se les atribuya existencia, que emerjan como una realidad
social, el análisis sobre los discursos de los delegados en sus intervenciones públicas
constituyó una realidad social, una creación comunicativa que da cuenta de una comprensión
social pero también subjetiva, donde las palabras que emergen de ellos son tomadas como
la expresión externa, como el contenido manifiesto a través del cual se oculta un verdadero
sentido de su subjetividad y recrea el mundo simbólico de sus interrelaciones sociales.
En un análisis del contexto de la experiencia del Presupuesto Participativo, visto desde las
referencias discursivas de los delegados, se puede concluir que estos ciudadanos han
radicalizado la pregunta sobre la democracia de los antiguos y la han actualizado a través del
cuestionamiento de las instituciones públicas actuales y la petición de una mayor inclusión
del Otro diferente, llevándola al punto de convertirse en una exigencia que debe reflejarse en
el ordenamiento social y en el ejercicio de la política actual.
18
En este sentido, la democracia como el espacio simbólico donde el Otro diferente es incluido,
crea un lugar donde la singularidad puede ser plenamente respetada y reconocida y pone de
relieve la necesidad de favorecer la participación ciudadana en los asuntos que competen a
todos para crear intereses colectivos hacia una sociedad mejor.
Pero la reclamación de una mayor participación ciudadana, mostró diferentes matices pues
en tanto para unos delegados la participación democrática se refirió a la oportunidad de
tomar decisiones públicas en forma directa, para otros implicó la posibilidad de elegir bien a
quien pueda representarlos en la toma de decisiones. En uno u otro caso, se hace alusión a
un modelo diferente de democracia y a su vez, a unas significaciones diferentes sobre el
poder y sobre lo público.
Este hallazgo llevó a identificar un núcleo conceptual donde las categorías de lo Público, lo
Político, el Estado y la Participación Ciudadana, instituyen en los delegados sus sentidos
democráticos activados dentro d ela experiencia del Presupuesto Participativo; dichos
sentidos hacen parte de creaciones tradicionales heredadas del patrimonio de la humanidad,
producto de otros momentos históricos y otras sociedades y por tanto, no necesariamente se
hallan creadas en este contexto específico del proceso, a pesar de aparecer referenciadas
en los discursos de los delegados. Esto lleva a plantear que los ciudadanos actuales son
herederos de una tradición política y en esa medida, se han apropiado de las conquistas de
esa tradición, pero ¿hasta que punto han encarnado esas conquistas? Sobre las posibles
respuestas a este interrogante, se aventuran algunas aproximaciones interpretativas.
Para iniciar, aparece un elemento fuerza como condición necesaria para la democracia: El
Consenso entre las partes y el Poder en la toma de decisiones públicas. Para los delegados
como actores protagónicos dentro del Presupuesto Participativo, democracia es ante todo
“consenso, decisión, participación directa, cooperación, autonomía y formación política”. Sin
estos elementos constitutivos, la democracia falla o se ve debilitada.
El consenso es entendido como la oportunidad de dialogo con los “Otros” para exponerles las
propias ideas, de tal manera que cada ciudadano pueda ser escuchado y pueda ser
reconocido como alguien que opina con “racionalidad pública”. En un sentido más profundo,
podemos decir que para los delegados el consenso está señalando más que la necesidad de
un acuerdo, la necesidad del reconocimiento como ser humano que se comunica y que en
tanto lo hace, tiene la posibilidad de afirmarse y poder decidir. En este sentido, parece
ratificarse el papel de la intersubjetividad en la creación del sujeto político.
De otra parte, los delegados conciben la democracia como la opinión, participación y decisión
de la ciudadanía en asuntos donde prime el “interés colectivo”. Identifican este interés
colectivo como elemento que define el “deber ser” de la democracia. Lo anterior, hace
suponer que a la base de los sentidos democráticos de los delegados, subyace un modelo de
democracia republicana, donde la primacía de lo colectivo da el fundamento para un contrato
social, superando la prevalencia del interés individual de los ciudadanos, tal como lo sustenta
la democracia liberal.
19
Pero la democracia también se encuentra referida a un valor predominante, el de la Igualdad;
es significativa la forma como reiteradamente aparece en los discursos de los delegados, la
necesidad de que el poder sea tramitado por todos en un ámbito de igualdad, tanto en lo
relacionado con las oportunidades para acceder a dicho poder como en los beneficios que
puede traer el ejercicio del mismo; expresiones como “la democracia debe ser para todos por
igual”5, nos remite a reconocer en la noción de democracia un sentido fuerte de igualdad
como valor supremo de la sociedad.
Analizando lo anterior, se puede identificar el privilegio del principio de la igualdad, frente al
principio de la libertad; este último aunque aparece como un elemento importante del que
más adelante se hablará, no surge con la fuerza emocional con la cual se instituye la
Igualdad como base para una sociedad democrática. Sin embargo, en el fondo de los
discursos de los delegados, lo que emerge es una tensión entre la igualdad y la libertad
como producto de una relación paradójica entre democracia y justicia, “democracia es
igualdad y justicia es libertad. Las nociones de democracia y justicia se superponen y pasan
a ser condición suficiente la una de la otra: “lo que es injusto, es anti-democrático”,“lo que es
desigual en el ámbito público es esclavizante para las personas”.
En los delegados también emerge una concepción sobre el reconocimiento ya no de los
demás seres humanos diferentes entre sí, sino el reconocimiento de una colectividad como
expresión de la organización social y dentro de ella, cobran importancia quienes detentan el
poder; esto es el gobernante y sus representantes burocráticos quienes administran lo
público y son vistos como “el Estado”. Esta concepción mostró dos tendencias:
Para unos delegados, prima una visión de un poder que el gobernante tiene per se; no
aparece dicho poder como atribuido por el pueblo, sino más bien se le atribuye un carácter
inmanente, un poder del cual el gobernante está investido. Esta forma de asumir el poder del
gobernante invisibiliza la contribución directa que han tenido los ciudadanos en la
transferencia de dicho poder. Bajo esta idea, el gobernante es quien cede parte del poder y
esta “concesión” está relacionada con la posibilidad de que los ciudadanos sean tenidos en
cuenta, a través del reconocimiento de sus necesidades e intereses, lo cual puede
materializarse en la decisión sobre la distribución del presupuesto público.
Para otros delegados, no puede existir una democracia sin “lideres y sin organización”; la
democracia no puede estar alejada de lo estatal y de las formas como se ejerce el poder por
parte del gobernante o de sus representantes. Es el gobierno, con sus representantes
políticos y sus gobernantes quienes administran lo público y ejercen el poder, pero esta
representación está claramente asociada al mandato imperativo; es decir, la opinión,
necesidades y voluntad del pueblo es en últimas lo que justifica y rige la acción de los
representantes y esto no es una concesión; “en la democracia el gobernante debe tener en
cuenta a la gente y hacer lo que ella necesita”. De esta forma, el sentido de democracia no
es la transferencia de un poder para ser ejercido por unos representantes y para que en
nombre del pueblo actúen, sino al contrario, son elegidos unos representantes como
delegatarios de una misión: la de apoyar al pueblo y ejecutar sus decisiones.
5
En adelante, las referencias entre comillas y letra cursiva, son transcripciones textuales de apartes de las entrevistas
realizadas por la investigadora, a varios delegados de Presupuesto Participativo en Risaralda, en el año 2004.
20
Este sentido del mandato imperativo que aparece en estos delegados, esta relacionado con
la posibilidad de “calificar a los gobernantes” para evaluar si han cumplido o no la promesa
política y por tanto, permite a la comunidad identificar aquellas cualidades que debe reunir un
representante que le convenga a la sociedad; dicho de otra forma, un gobernante o
representante político es elegido no porque que está investido de poder per se o porque
“sabe más” sobre lo que necesita una comunidad, sino porque “puede ejecutar mejor las
decisiones ciudadanas”.
En este orden de ideas, la decisión ciudadana entendida como un ejercicio de poder en lo
público, conlleva un elemento de restricción; los delegados la conciben como direccionada y
controlada desde el poder mismo, porque se teme caer en un “exceso de democracia” que
dirija la administración de lo público y particularmente, la ejecución del presupuesto por fuera
de las instrucciones gubernamentales.
Hay un temor a que la decisión mayoritaria se equivoque y por tanto, hay un recurso de
confianza sobre el poder gubernamental en la toma de decisiones públicas. En la base de
esta relación de gobernante-gobernados surge la confianza como el elemento afectivo que
posibilita la cesión del poder.
Pero aquí cabe preguntarse ¿de donde puede surgir la creencia de que la comunidad se
equivoque? En los discursos de los delegados apareció una referencia constante al
conocimiento por parte de la comunidad acerca de sus propios intereses, pero a su vez, se
señaló la falta de educación “instrucción” respecto a la forma como debe priorizar dichas
necesidades: “La comunidad hay que educarla previamente en la elección de sus intereses”,
dice un delegado, lo cual muestra que el ciudadano y ciudadana, son vistos como sujetos
capturados en su individualismo y orientados por sus intereses privados; por tanto, se hace
necesario educar, formar, crear una visión colectiva del bien común, para que se pueda
decidir lo que más convenga a todos.
Al reflexionar sobre los aspectos mencionados, se distingue un sentido de democracia que
corresponde a una amalgama de elementos propios a los modelos de democracia
representativa y democracia directa, que se entrecruzan. De un lado, aparece una
concepción de democracia representativa en la cual el Estado y sus representantes ceden
una parte de su poder en la decisión del presupuesto público, dando participación directa a la
comunidad para distribuirlo de acuerdo a sus necesidades más sentidas; sin embargo,
surgen temores en el ejercicio libre de esta participación democrática, en la medida en que
se cree que las decisiones deben estar orientadas desde el “Estado”, porque son sus
“representantes” quienes administran y organizan la participación popular, pues se desconfía
de las decisiones ciudadanas sin un direccionamiento previo, ya que pueden estar orientadas
a contrapelo de las decisiones del Estado.
Existe el temor en los delegados, que las decisiones populares no sean plenamente libres y
estén manipuladas por los intereses particulares; por ello se recurre a “la autoridad y la
sapiencia gubernamental” para que oriente la decisión. En esta lógica, el “Estado” es visto
como un ente trascendente, origen del poder y la norma.
21
El sentido de la democracia que adviene en los discursos de los delegados también implica
la participación; participación asociada estrechamente al principio de Libertad sobre el que ya
se había hablado. La participación es necesaria para que las personas expresen sus deseos
libremente y sin “represión”. Participación implica incluir todas las visiones y opiniones
divergentes que existen en la sociedad. La participación se requiere para hacer posible la
incorporación del pluralismo que actúa como una resistencia contra poderes cerrados que
oprimen al pueblo. La participación garantiza las diferentes visiones y por ende, hace más
justas las decisiones.
De acuerdo con ello, es la participación abierta la que posibilita el camino para hacer efectiva
la democracia y lograr dirigir el poder hacia que las decisiones colectivas se respeten. Aquí
es importante señalar que para los delegados, el poder de la participación radica en tres
aspectos: la legitimación que emana de ella para tomar decisiones públicas; su valor
educativo en la creación de opinión y juicio político y la oportunidad que crea en la
comunidad para que todos y todas tengan acceso a la información sobre la cosa pública.
En este último punto, radica la posibilidad de que la comunidad se “libere” de la dominación
ejercida por los políticos o los funcionarios públicos, a través de la manipulación y el
desconocimiento que el común de ciudadanos tiene respecto al manejo del Estado.
Pero la participación resulta ser una exigencia muy alta para quienes como los delegados
lideran los procesos comunitarios, pues implica mucho trabajo de motivación y movilización
de una comunidad que consideran apática: “la gente es muy difícil, porque no está interesada
en estos asuntos”. La percepción de los delegados sobre el ciudadano común es que se trata
del individuo egoísta, atrapado en su mundo privado, al que le resulta más conveniente tener
quien lo represente; sin embargo, en los delegados parece hallarse la creencia en la
preexistencia de un sentido de lo político en todos los individuos al cual no se debe renunciar
y por tanto, es necesario “inculcar” a los demás este sentido político, por la vía de la
motivación y la formación ciudadana.
En un orden idealizado de la noción de democracia, prevalece en los delegados unos
sentidos democráticos que se oponen a las inconsistencias observadas en la práctica social.
De allí que emerja el concepto de cooperación, pues la democracia no es posible pensarse
en una dimensión diferente a la humana y como tal, está relacionada con el deseo de los
sujetos por construirse colectivamente un mundo mejor.
Aquí puede interpretarse un énfasis interesante entre la democracia como un ejercicio
estrictamente político cuya función es el ejercicio del poder, diferente a la democracia como
un ejercicio esencialmente social, cuya función es la solución de problemas comunes y su
objetivo es la ayuda reciproca y desinteresada, inspirada por el bien común: “La democracia
es hablar respecto a los que me rodean y desprenderme del interés personal”. Aquí la
conciencia de lo colectivo es el elemento que legitima las decisiones, de tal suerte que
decidir bien, es decir en función de la comunidad. Nuevamente se corrobora la presencia de
un sentido de democracia que apela a la función republicana de constituir la sociedad como
una comunidad política donde la cooperación y la solidaridad, son fuente de integración
social.
22
Tal como se dijo al inicio de este análisis, aparece en la democracia un sentido claro de
autonomía, entendida como la capacidad de revisar las decisiones tomadas y replantearlas;
democracia es lo opuesto a la heteronomía, al sentido estático de la norma y la imposición
externa de la ley. La democracia es flexible porque se construye y reconstruye a si misma y
son los seres humanos que dentro de ella, deciden, reconocen sus equívocos y pueden
rectificar; la autonomía permite esa revisión, esa puesta en cuestión de lo dado, pues lo dado
no viene de afuera sino que se logra a partir de los mismos ciudadanos: “la democracia es lo
que permite que cada quien sea alguien para sí mismo y para la comunidad, sin necesidad
de que lo representen”.
De esta forma, se descubre un sentido de soberanía en la ciudadanía que en principio no es
delegado. La autonomía aparece entonces como un poder que le permite a los ciudadanos
forjarse su propio destino, sin la intermediación de otros, aunque ello signifique equivocación.
Este último elemento se destaca, pues con él se muestra la democracia como una creación
humana, imperfecta y el error o la equivocación es tomado como un derecho de las
personas, como una forma de expresión de su libertad: “Si en la democracia nos
equivocamos eligiendo, fuimos nosotros mismos utilizando la democracia”.
Igualmente, se reconoce que las decisiones cuando son públicas, son complejas por la
diversidad de intereses presentes en la sociedad; por tanto, no es fácil tomar dichas
decisiones que aunque puedan ser logradas democráticamente, no son infalibles; son
construcciones humanas, sujetas a revisión, discusión y replanteamiento constante, por la
presión de sectores sociales que ejercen oposición; en la base de la sociedad democrática
está el conflicto, se reconoce y no se reduce a un acuerdo; siempre existe como fuerza de
movilización social, irreductible y presente en la naturaleza humana.
Finalmente, el sentido de la democracia como noción polisémica, se ve asociada a la
formación ciudadana como condición para llegar a ser verdadera democracia. En este punto,
se instituye el poder de las élites profesionales, la comunidad de expertos que saben lo que
realmente quiere el pueblo; esa élite de expertos le “descubre” a la comunidad eso que tiene
y que no sabe que lo tiene. Sobre este sentido se funda la necesidad de la representación
política; que existan líderes que organicen y que orienten, pues el pueblo sin educación no
sabe decidir: “la clave es la información y educación, porque no me arriesgo a votar por lo
que no conozco”.
De igual manera, se piensa que con mayor educación se fortalece la democracia en dos
sentidos: de un lado se puede ayudar más y mejor a la comunidad y de otro, se puede
proteger más a la ciudadanía de la manipulación y la dominación. La educación ciudadana
en un sentido amplio, es vista como liberación.
Sin embargo, aparece un sentido de rechazo por el saber instruccional cuando es ejercido
como un poder que excluye y que invisibiliza el saber popular, pues de nada sirve a los fines
democráticos un gran conocimiento político si quien es portador de él no está comprometido
con el bien común y los intereses públicos; es el caso de los funcionarios públicos, que en
muchos casos, son sentidos como depositarios de un saber que excluye al pueblo y lo
distancia del Estado.
23
Para los delegados resulta de suma importancia que el aparato público abra espacios nuevos
donde comparta el ejercicio del poder con el “pueblo”; donde se supere la visión de consulta
ciudadana y se permita la toma de decisiones en los asuntos de interés colectivo. Por ello, el
Presupuesto Participativo es percibido, vivenciado y asumido por los delegados como una
experiencia rescatable y esperanzadora, que fortalece la credibilidad en el Estado al ceder
parte de su poder y al permitir una participación en la orientación del presupuesto público.
Aunque el sentido que fundamentalmente subyace en los delegados es el de una democracia
representativa, se le atribuye valor a formas de democracia directa que permiten que algunas
decisiones públicas sean tomadas por la comunidad, contribuyendo a legitimar el Estado y a
generar confianza en él, base para avanzar en una gobernabilidad democrática. De esta
forma, la democracia directa, en aspectos en los que el poder permite que sea ejercida, se ve
como conveniente en la medida en que legitima el Estado representativo.
A MODO DE REFLEXIÓN FINAL. El sentido democrático prevalente en los delegados a
partir de su experiencia en el ejercicio del Presupuesto Participativo en Risaralda, está
fundado en la idea de participar activa y directamente en la toma de decisiones y en tener en
cuenta la prioridad de los problemas que tiene la comunidad y las dificultades que se
generan en las decisiones tomadas en colectividad. Alrededor de estos aspectos, surgen las
reflexiones sobre la participación, el consenso entre las partes, el problema de los intereses
privados frente a los colectivos, el distanciamiento entre el aparato del Estado y la
comunidad, la discusión sobre la capacidad que tienen los que van a decidir y la diferencia
entre el político profesional, el experto técnico –funcionario del Estado-, el líder comunitario y
el ciudadano común.
La democracia es sentida de manera general, como la posibilidad de construir consenso
frente a temas comunes, como el acercamiento del Estado a los ciudadanos, mediante la
recuperación de la confianza, la cesión de una parte de poder al permitir decidir sobre el
presupuesto público y como una recuperación de la gobernabilidad democrática, una vía que
se abre para progresivamente permitir la intervención del “pueblo” en las decisiones de
desarrollo. En resumen, el sentido de la democracia que se ha configurado en los delegados
está muy ligado a las experiencias que han vivido a través de su ejercicio en el proceso de
presupuesto participativo, mediante el cual han decidido sobre la ejecución de un
presupuesto, han llegado a consensos que garantizan una toma de decisión acertada y han
tenido la posibilidad de opinar y decidir sobre problemas concretos, relacionados con el
desarrollo y la calidad de vida de la comunidad.
Es importante resaltar la importancia que tomó en los delegados el poder opinar libremente lo
que querían, así como la posibilidad que tuvieron de decidir sobre lo público. Para algunos,
esto es sentido como un derecho a participar, que conlleva un sentido de pertenencia a la
comunidad y un reconocimiento como actor fundamental dentro de dicha comunidad. Sin
embargo, para otros opinar libremente en el escenario público sobre temas públicos, es una
concesión, es visto como algo que es otorgado por un poder (el Estado), que le permite a la
comunidad opinar y decidir. Como el ejercicio del Presupuesto Participativo en los municipios
pudo llevarse a cabo bajo un procedimiento de democracia directa, no apareció en forma
relevante el representante político y antes bien cuando los delegados se refirieron a dicho
actor, lo hicieron con desconfianza y de manera negativa, diferenciándolo del funcionario
experto y del líder comunitario, quienes son vistos positivamente.
24
La Política es diferenciada de los políticos y los partidos. Cuando los delegados se refirieron
a su noción de Política, apareció una diferenciación entre esta y la “politiquería”. Esta última
funciona en beneficio de satisfacciones e intereses personales, a diferencia de la Política que
es orientada hacia el bien común y el servicio a la comunidad. Por ello, los delegados
identificaron el Presupuesto Participativo como una acción de Política, libre de políticos y
politiquería. En una palabra, los delegados relacionaron al Estado distante que no representa
los intereses de la comunidad, con el político y la politiquería. Cuando se profundizó en lo
que motiva esta idea, apareció la referencia constante a la figura del político que acompaña
la práctica política convencional, mediada por la prestación de favores por votos, la de las
promesas incumplidas, el olvido del elector, los abusos y la manipulación a la que se ven
sometidos los desposeídos del poder. En una palabra, la corrupción impregna todos los
discursos de los delegados sobre el poder, haciendo aparecer la Política como aquella
actividad que se degrada en politiquería, generando desconfianza, despotismo y apatía
ciudadana.
Para los delegados fue difícil disociar esta forma degradada de la Política, de la forma
virtuosa de la Política, aquella que en su sentido fuerte inaugura la pregunta y la lucha por las
mejores instituciones que la sociedad puede y quiere darse. En los discursos de los
delegados estuvo presente el reproche constante por la forma en que el espacio político es
colonizado por una lucha de intereses particulares, desapareciendo la noción del bien
común. Lo que quedó evidente en sus significaciones es la relación entre política y
clientelismo, el distanciamiento cada vez mayor entre el Estado y la Ciudadanía y la
progresiva desinstitucionalización de la sociedad, “En últimas, ¿Para qué o a quien le sirve el
Estado?
También es importante resaltar que los delegados identificaron lo Político como un ejercicio
limitado a la elección de dignatarios, lo cual a su vez relacionaron con la idea de que un sano
ejercicio político es aquél donde se eligen representantes honestos, vinculados a los
intereses de la comunidad. Este sentido democrático fue reforzado por la sensación que dan
los representantes del gobierno departamental y municipal y los funcionarios públicos que
lideran el Presupuesto Participativo, al ser vistos como funcionarios honestos que quieren el
bienestar común.
Para la mayoría los delegados, lo público y la participación ciudadana están
interrelacionados. Lo público está referido a lo exterior, lo de todos, lo que pertenece a todos,
pero también lo que es para todos. En una interpretación más profunda de los discursos de
los delegados, llegar a la idea de apropiación de lo público es introducir la participación, la
intervención colectiva sobre lo público. Si bien las argumentaciones discursivas se
concentraron en una praxis política que se relaciona directamente con la participación en el
Presupuesto Participativo, se encontró un sentido hacia otras nociones de lo público que no
necesariamente se relacionaron con la decisión sobre el presupuesto. Por ejemplo, se
expresó con mucha fuerza la importancia de la educación y formación política como
instrumento para empoderar a la comunidad y crear mayor sentido de lo público. La
participación ciudadana apareció ligada a lo público, porque precisamente la experiencia
personal de los delegados dentro del Presupuesto Participativo, orientó su actividad a
intervenir activamente en las decisiones públicas.
25
En conclusión, lo público es sinónimo de participación, libertad de opinión y capacidad de
decisión; lo público es fundamentalmente el espacio de decisión y discusión colectiva, de
deliberación que no se restringe solamente a los aspectos económicos y que trasciende
hacia una acción eminentemente comunicativa, en el sentido habermasiano. Sin embargo,
persiste en un pequeño grupo de delegados, un sentido de lo público asociado al empleado
público, a los recursos públicos y la capacidad administrativa; en resumen, para estos
delegados, lo público está referido al aparato administrativo estatal. Lo público es el “Estado”,
entendido como un traslape hacia la estructura burocrática y administración de los bienes y
recursos públicos.
En los discursos de los delegados también aparecen dos aspectos muy sentidos que es
importante resaltar, pues están presentes en todo el contexto. Estos aspectos se refieren al
problema de la capacidad de los que deciden, lo cual se relaciona con una percepción de
debilidad e ignorancia en la comunidad; por tanto, es necesaria la capacitación a manos de
los expertos que permitan la orientación en la toma de decisiones y la definición transparente
de los criterios que se utilizarán para identificar las prioridades sociales de una comunidad. El
sentido legitimador de la toma de decisiones comunitarias y la priorización de las
necesidades, se halla en el compromiso comunitario del delegado, pues es indispensable
que quien realice la priorización sea un líder conocedor de los problemas de la comunidad, y
no un experto foráneo.
Por último, es importante tener en cuenta la fuerza del consenso ciudadano como práctica
reguladora y legitimadora de las decisiones. Los sentidos democráticos asociados a esta
fuerza, se activan siempre que un colectivo está frente a decisiones de tipo comunitario. Para
el caso de los delegados, fue clara la forma como emergieron estos sentidos, pues algunos
veían inicialmente en el proceso de presupuesto participativo un peligro por el “exceso de
democracia” reflejado en dejar que libremente el ciudadano común decidiera, siendo
necesario el control gubernamental. En este caso, se puede identificar la aparición de un
sentido de libertad socialmente instituida pero a su vez incorporada con dispositivos de
control; es decir, la libertad es un bien amado y a su vez temido, pues entraña tanto placer
como peligro para una sociedad que no “la regule”.
Vale la pena destacar algunas ideas que permitieron intuir otros matices en los sentidos
democráticos que los delegados expresaron alrededor de su experiencia en el Presupuesto
Participativo y que pueden estar asociados a la singularidad de estos sujetos. En casi todos,
las palabras ‘democracia’ y ‘participación’ suscitan un entusiasmo espontáneo y son sentidas
como un valor ideal a alcanzar. Así mismo, palabras como ‘bien común’, ‘necesidades
colectivas’, ‘honestidad’, ‘confianza’, ‘libertad’, tienen resonancias idealizadoras. Igualmente,
palabras como ‘beneficio propio’, ‘aprovechamiento’, ‘egoísmo’, ‘falsedad’, ‘olvido’, obedecen
al mismo mecanismo psíquico de idealización en el sentido negativo.
La idealización está en la base de todas las relaciones intersubjetivas, así como en todo lo
que instituye y constituye como dador de sentido para la colectividad. Si se hace referencia a
la idealización, inevitablemente se está tocando la subjetividad humana y el sesgo que
introduce en todas las ideas, percepciones y conceptos que sobre la realidad construye.
26
Las significaciones democráticas presentes en los delegados que participaron en la
experiencia de Presupuesto Participativo en Risaralda, son el resultado fluctuante y
contradictorio de la apropiación de lo real que para el caso de cada delegado, está
determinado por sus condiciones histórico-culturales concretas, por sus lógicas, sus
expectativas, intereses, necesidades y deseos, fuente creadora de sus significaciones. Esto
quiere decir que la subjetividad no se puede reducir ni agotar en las representaciones
formales observadas en el espacio social, en el lenguaje institucional y en el discurso público.
Las experiencias de las intervenciones en diferentes organizaciones y colectividades,
muestran que subyace a lo formal, un mundo complejo de subjetividades que reflejan las
contradicciones propias de los sujetos en su pensamiento, en sus relaciones con los otros, y
en sus relaciones con la realidad. Esto queda constatado en los discursos de los delegados.
En muchos casos, la comunidad tiende a reforzar la valoración que desde la institucionalidad
se da a ciertos procesos participativos. Es lo que se ha identificado como tendencia a la
idealización. Por lo tanto, el marco interpretativo punto de partida de este trabajo asumió una
visión crítica sobre la comprensión de los discursos y vivencias de los delegados que
participaron del Presupuesto Participativo, tomando en cuenta la diversidad e inestabilidad de
sus discursos y sus visiones fluctuantes y parciales de la realidad, las contradicciones,
rupturas y tensiones que expresaron frente al proceso, articulando todo en un marco
comprensivo y referencial que actuó como cohesionador y generador de sentido de
colectividad.
Quedaría por analizar el papel que tiene en esta interpretación, la ideología y aquí se abre
otra gran pregunta ¿Cómo estos sentidos democráticos actúan tanto en los colectivos reales
(una ciudad, una localidad, una organización, una familia…), como en los individuos? Para el
caso de la democracia y la política, como dos significaciones creadas por la sociedad
humana, que son parte del hacer efectivo de las comunidades en las que se ha creado,
cabría interrogarse si en una sociedad estas significaciones no se han originado en realidad y
las ideas que el colectivo ha construido sobre ellas son exteriores, simples modelos o
idealizaciones de un bien inalcanzable.
De allí que una propuesta nueva que se podría derivar de este trabajo tiene que ver con la
relación a la pregunta por los sentidos democráticos de una colectividad específica y dentro
de ella, el papel de las subjetividades como generadoras o como expresión de dichos
sentidos.
Estamos en los límites de la reflexión que este trabajo se impuso. Es pues, una pregunta que
se abre para nuevas exploraciones.
BIBLIOGRAFIA
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1993.
Camps, Victoria, Paradojas del Liberalismo, Biblioteca de Bolsillo, Barcelona, Mayo 1999.
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27
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Revista Foro. No. 48, Bogotá.
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Lechner, Norberto, Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política, FLACSO,
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Secretaria de Planeación de Risaralda, El Presupuesto Participativo: Defendiendo lo público
y construyendo ciudadanía, La experiencia de Risaralda, Secretaría de Planeación de
Risaralda y Universidad Tecnológica de Pereira, Fondo Editorial de Risaralda, Octubre,
2003.
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Risaralda, Mayo, 2003.
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Serrano G. Enrique, Consenso y Conflicto en Schmitt y Arendt, la definición de lo político,
Editorial Universidad de Antioquia, Medellín, Agosto, 2002.
BIOGRAFÍA
La autora es psicóloga, con maestría en desarrollo humano y educación y actualmente es
aspirante a doctora en Ciencias Sociales. Se ha desempeñado como funcionaria pública, con
una experiencia de más de 15 años en el sector, ocupando cargos como asesora del
despacho del gobernador de Risaralda, jefa de desarrollo educativo del municipio de Pereira,
Secretaria de Planeación del Departamento de Risaralda, asesora en procesos de
planeación, diseño y evaluación de políticas públicas en diversas entidades del orden
nacional, departamental y local.
Ha sido catedrática en diversas universidades y docente investigadora en políticas públicas,
adelantando varias investigaciones en la región. Actualmente se desempeña como
funcionaria pública, en el cargo de asesora del Congreso de la República de Colombia.
Actualmente reside en Pereira (Risaralda) en la Calle 12 No. 30-80; Tel de residencia (6)
3210014. Celular móvil 315-5609566. Su correo electrónico es claudiamgm17@hotmail.com
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CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS
FASE DE PREPARACION: PREPARACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LOS EQUIPOS MUNICIPALES
COMPONENTES
INSTRUMENTOS
Realización de Talleres de sensibilización y conceptualización con gobernador, alcaldes, funcionarios
TÉCNICO
departamentales y municipales.
Definición de programas y recursos del departamento para poner a consideración de la comunidad; así como
FINANCIERO
los correspondientes programas y recursos municipales.
ADMINISTRATIVO
Asignación de los funcionarios departamentales y municipales que son coordinadores del proceso.
Establecimiento de los conductos de comunicación gobernación – municipios y diseño de los instrumentos de
COMUNICATIVO
convocatoria y pedagógicos necesarios para convocar a la comunidad, al igual que la difusión y la socialización
del proceso.
Jornadas de capacitación a los funcionarios municipales y departamentales en aspectos particulares del
CAPACITACION
Presupuesto Participativo.
FASE 2 REUNIONES O PLENARIAS CON LA COMUNIDAD: REUNIONES POR REGIONES O PLENARIAS, CONSULTA Y DECISIÓN
DE LA COMUNIDAD
Rendición de Cuentas.
TÉCNICO
Elección de necesidades o programas por parte de la comunidad (Tarjetones).
Elección de delegados de la comunidad (Planchas o postulación individual).
Explicación por parte de los funcionarios municipales o departamentales lo correspondiente a los recursos que
FINANCIERO
serán invertidos vía Presupuesto Participativo
ADMINISTRATIVO
Disposición de todos los elementos de personal y logística para la realización de las plenarias.
Convocatoria con antelación a la comunidad por los medios disponibles.
COMUNICATIVO
Exposición por parte de los funcionarios municipales y departamentales del significado de Presupuesto
Participativo.
CAPACITACION
Diseño de instrumentos sencillos para explicar a las comunidades lo concerniente al proceso.
FASE 3 REUNIONES O PLENARIAS DE DELEGADOS: REUNIONES REGIONALES DE DELEGADOS O FOROS DE DELEGADOS Y
PLENARIAS INFORMATIVAS Y PRIORIZACION DE NECESIDADES O PROYECTOS
Cartografías social.
TÉCNICO
Definición de criterios de priorización.
Matriz de priorización de necesidades
FINANCIERO
Establecimiento de costos aproximados de proyectos.
Inclusión a los delegados en las decisiones relacionadas con los aspectos técnicos, definición de sus funciones.
ADMINISTRATIVO
Elaboración y aprobación de reglamento.
COMUNICATIVO
Convocatoria a delegados por medios como radio televisión, teléfono, carteles, visitas personales, etc.
Se inicia un proceso de capacitación con los delegados en temas relacionados con la administración pública,
CAPACITACION
participación, las finanzas públicas y los proyectos de inversión.
FASE 4. REUNIONES DEL COMITÉ O CONSEJO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO: REUNIONES DEL COMITÉ O CONCEJO DE
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y DISEÑO DE PROYECTOS
TÉCNICO
Fichas de perfiles de proyectos.
FINANCIERO
Determinación final de costos de proyectos.
ADMINISTRATIVO
COMUNICATIVO
Convocatoria a coordinador departamental, equipo municipal y delegados.
CAPACITACION
El proceso de capacitación a los delegados iniciado en la fase anterior es continuo en todas las fases
FASE 5. APROBACION DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES POAI : APROBACIÓN DEL POAI Y DECISIONES DE
LAS CORPORACINES PUBLICAS O EL EJECUTIVO
TÉCNICO
Proyecto de acuerdo de Plan Operativo Anual de Inversiones.
FINANCIERO
Monto de ingresos, gastos e inversión contenidos en el POAI
ADMINISTRATIVO
Cabildo abierto en la cesión del Concejo Municipal y Departamental.
COMUNICATIVO
Convocatoria a toda la comunidad.
CAPACITACION
FASE 6. AJUSTE Y PREPARACIÓN PARA EL PROCESO: EVALUACIÓN Y PREPARACIÓN DEL PROCESO PARA EL AÑO
SIGUIENTE
Balance de la aplicación de los diferentes procedimientos o instrumentos.
TÉCNICO
Realización Rendición de Cuentas del proceso a la comunidad.
FINANCIERO
Balance de los componentes financieros.
Elementos organizacionales que se deben modificar o ajustar.
ADMINISTRATIVO
Balance de la participación de los delegados.
COMUNICATIVO
Instrumentos de comunicación y convocatoria.
FASE 7. EJECUCION, CONTROL SOCIAL Y RENDICION DE CUENTAS: EJECUCIÓN Y CONTROL SOCIAL DE LAS INVERSIONES
Diseño de los instrumentos para la participación de la comunidad en la ejecución, control y evaluación de los
TÉCNICO
proyectos
FINANCIERO
ADMINISTRATIVO
Organización de la comunidad con el acompañamiento de las administraciones
COMUNICATIVO
Convocatoria a las comunidades y funcionarios para todo el proceso desde la ejecución hasta la evaluación
La capacitación en los aspectos y el desarrollo de los instrumentos concerniente a la ejecución, control y
CAPACITACION
evaluación de las inversiones se realiza con el apoyo de la Federación Colombiana de Municipios y la GTZ
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