LOS DEBATES DE LA REPÚBLICA EDUCACIONAL: 1910 y 2010

LOS DEBATES DE LA REPÚBLICA EDUCACIONAL: 1910 y 2010
José Joaquín Brunner
Septiembre 2007
2
Índice
Prólogo ............................................................................................................................. 3
Apertura............................................................................................................................ 5
Números............................................................................................................................ 6
Precariedades................................................................................................................... 7
Trasfondo.......................................................................................................................... 9
Actores ............................................................................................................................ 10
Argumentos..................................................................................................................... 11
Especialistas ................................................................................................................... 12
Foco ................................................................................................................................ 13
Rol del Estado................................................................................................................. 17
Campo de fuerzas ........................................................................................................... 20
Obligatoriedad ............................................................................................................... 23
Financiamiento y conducción......................................................................................... 24
Currículo y religión........................................................................................................ 25
Dialéctica de negociación .............................................................................................. 27
Júbilo .............................................................................................................................. 28
Efectos paradojales ........................................................................................................ 30
Ajustes y reajustes .......................................................................................................... 32
Deserción y graduación ................................................................................................. 37
Oportunidades ................................................................................................................ 39
Provisión educacional .................................................................................................... 39
Economía política........................................................................................................... 41
Resultados del aprendizaje............................................................................................. 45
Resultados comparados.................................................................................................. 47
Gradientes ...................................................................................................................... 47
Rendimiento desigual ..................................................................................................... 50
Diagnósticos errados...................................................................................................... 52
Enfoque alternativo ........................................................................................................ 54
Escuelas efectivas ........................................................................................................... 55
Factor institucional ........................................................................................................ 57
Malasia ........................................................................................................................... 59
Proposiciones ................................................................................................................. 60
Continuidad .................................................................................................................... 62
Referencias ..................................................................................................................... 68
3
Educational systems, rarities before the eighteenth century, emerged within
complex social structures and cultures and this context conditioned the
conception and conduct of action of those seeking educational development.
Among other things, the social distribution of resources and values and the
patterning of vested interests in the existing form of education were
crucially important factors. Once a given form of education exists it exerts
an influence on future educational change.
Margaret S. Archer, Social Origins of Educational Systems, 19841
Prólogo
Dos fechas simbólicas: 1910, 2010; la República antes y ahora. En medio, la educación. Un
puente tendido sobre el tiempo por el cual atraviesan las generaciones trasmitiendo el
testimonio de la época que dejan a sus espaldas. Allá y acá, a ambos lados de este continuo
que enhebra nuestra historia, un mismo problema enciende la controversia: el estado de la
educación nacional.
Cuando en 1917 Darío Salas decía “el adelanto de nuestro país se liga, sin duda, al
aprovechamiento de los recursos naturales; pero se halla más estrechamente relacionado
todavía al aprovechamiento de nuestra energía humana”2, nosotros, desde la otra ribera del
tiempo, repetimos casi como una eco, y con igual énfasis, las mismas frases. Sólo que hoy
agregamos: uno de los efectos de esta ‘maldición de los recursos naturales’ es que ella
desplaza la necesidad de atender a la acumulación del capital humano. Vea usted: ¡cuánto
hemos ganado en precisión! Cuando en otra parte Salas denuncia “entre los factores que
traban la eficacia de nuestra primera enseñanza […] como principal la insuficiencia de los
recursos que a su sostenimiento se destinan” y luego, a la pregunta “¿qué falta?”, responde,
“en primer lugar, dinero”; nosotros no podemos si no asentir. Pues la República, hoy igual
que ayer, sigue en deuda con la educación de sus hijos. Al revés, quien en estos días levanta
su voz para fustigar a quienes “creen que la educación puede, como otros negocios, adaptarse
al sistema competitivo y a la ley de la oferta y la demanda”, pensando quizá haber revelado
una tosca impostura ideológica, no hace más que reproducir las mismas, exactas, palabras de
don Darío, cuando aún el neoliberalismo no había sido bautizado. Por su lado, quienes hoy
critican al municipio como entidad administradora de establecimientos escolares, alegando
que carecen de rentas suficientes y de las necesarias capacidades de gestión, se exponen -igual como sus antecesores en este argumento-- a ser por él refutados. “La ciencia, el sentido
común, aun ese horse sense de que suelen andar tan lamentablemente desprovistos algunos
1
2
Archer (1984:3)
Salas (1917), la presente y siguientes citas en el texto.
4
seres humanos”, decía Salas, hacen ver que la facultad, el órgano --el municipio, en este
caso-- necesitan “ejercitación gradual de sus funciones, práctica bien medida y controlada”.
El remedio, concluía, no está por tanto “en despojar a éstos de toda atribución y toda
responsabilidad”.
Por cierto, no se trata de forzar las similitudes y de hacer aparecer como si todo el presente
estuviera contenido en el pasado. La sociedad chilena ha cambiado en un siglo a tal punto
que resultaría irreconocible para las mujeres y los hombres coetáneos de Darío Salas. Y con
ella ha cambiado también la educación, más allá de todo lo que podía imaginar la generación
de 1910.
El presente ensayo intenta ahondar, justamente, en las transformaciones experimentadas por
el debate educacional durante los últimos cien años. Su objeto, sin embargo, no es la historia
sino examinarla selectivamente con los ojos de la sociología. Valerse pues de la
historiografía educacional, y de los análisis contemporáneos de nuestro sistema, para escrutar
dos momentos, dos situaciones, de la ‘República educacional’ en cuanto a sus expresiones en
los discursos de la sociedad. Nos interesa entender cómo la educación se hace presente en
estos debates y la manera como éstos, a su vez, se despliegan en la sociedad. A la manera de
Archer, citada en el epígrafe, buscamos aprehender los conflictos que se traban en torno de la
educación; averiguar cómo ellos se manifiestan en el campo de debates y qué fuerzas y
factores los impulsan. En suma, queremos averiguar qué papel juegan las ideas, los intereses
y los recursos de poder de los diferentes grupos envueltos en estos debates y su evolución.
Cómo unos grupos logran imponerse sobre otros dentro del sistema educacional o se ven
forzados a negociar y a acomodarse mutuamente en un equilibro inestable.
Nos interesa saber bajo qué condiciones, y mediante cuáles estrategias, el Estado integra la
educación dentro de la esfera pública y cómo, en este proceso, los agentes privados estipulan
sus condiciones, sortean amenazas y establecen pactos dentro del Estado con el objeto de
resguardar la autonomía relativa de sus redes educacionales. Todo esto con el propósito de
identificar principios o patrones
subyacentes de control y competencia
que pudieran
emerger de estas luchas educacionales y de los debates que suscitan.
Dicho en breve, se trata aquí de ocupar el pasado como una clave para interpretar el presente,
al mismo tiempo que se usa a éste para releer los textos a través de los cuales habla el sistema
5
escolar que nos legó el Centenario.
Apertura
Igual como hoy, hace cien años la sociedad chilena se preparaba para celebrar el
Centenario: “se nos viene encima / y está que da grima / toda la ciudad / Santiago
remoza, / para darse trazas, / sus calles y plazas / con celeridad”, versos que resuenan
desde lejos con el espíritu contemporáneo del Transantiago. A su turno, un diario que
para entonces se había plegado al conservadurismo, critica que “en el desorden
gubernativo en que vivimos nadie puede extrañarse que el Centenario nos halle
desprevenidos. Mucho se ha escrito, mucho se ha hablado, pero se ha hecho poco. Por lo
demás, la anarquía de las ideas no puede sino producir resultados como éstos”.3 Son
viejos tópicos estos --la improvisación, la inefectividad de los gobiernos, la demagogia y
un supuesto desorden mental-- que, hoy como ayer, forman parte del arsenal retórico de
los partidos de orden.
Entre tanto, se discutía entonces, como ocurre ahora, sobre educación: intensamente, con
pasión. Pues los centenarios de la República se prestan también, al margen de las galas y
los fastos, para trazar balances. Funcionan como hitos de la memoria colectiva. Son
propensos a los arqueos históricos; al repaso de la trayectoria recorrida y el escrutinio
del horizonte por venir.
De hecho, en torno al Centenario --digamos, durante las décadas inmediatamente
anterior y posterior a 1910-- se produce en Chile el más amplio y rico debate
educacional de su historia republicana. El nuestro, de cara al Bicentenario, empalidece
ante aquel. Dos hitos, entresacados un poco arbitrariamente del flujo de la historia,
sirven para emplazar su temporalidad. Al comienzo, el discurso sobre la crisis moral de
Chile pronunciado por Enrique Mac Iver en el Ateneo de Santiago el 1 de agosto del año
1900. Al final, la Ley N° 3.654 sobre Educación Primaria Obligatoria publicada en el
Diario Oficial N° 12.755 de 26 de agosto de 1920. Durante este lapso de tiempo, casi
exactamente veinte años, se despliega el debate que constituye el objeto inicial de este
ensayo.
Simbólicamente pues, Mac Iver abre este debate. Se pregunta: “qué ataja el poderoso
vuelo que había tomado la República”. Y su respuesta apunta al infortunado desempeño
de los grupos dirigentes; aquellos llamados a dar “vigor y eficacia a la función del
3
Citas corresponden, respectivamente, a un número de la revista Zig Zag de septiembre de 1910 y al
Diario Ilustrado, 18 julio 1910. Ambas citados en Reyes (2004 : 265). Sobre la inclinación conservadora
que había adquirido para entonces el Diario Ilustrado, ver Ossandón (2003).
6
Estado”. Entre los signos que revelarían su magro cometido, incluye su incapacidad para
expandir la educación del pueblo. “El número de escuelas ha aumentado, dice, pero […]
la población escolar disminuye”. De modo que incluso los progresos experimentados en
este sector --que los había y Mac Iver reconoce, tales como más establecimientos,
maestros mejor entrenados, métodos pedagógicos superiores y el hecho de que se podía
encontrar un bachiller “hasta en las silenciosas espesuras de los bosques australes”-terminaban desvaneciéndose “ante la significación del dato relativo a la matrícula
escolar”. Su estrechez no hacía “posible sostener que adelantamos, que la ilustración
cunde, que la ignorancia se va”. Sin educación de las masas populares, concluye Mac
Iver, ellas son objeto de “los vicios que las degradan y debilitan y de la pobreza que las
esclaviza”, desperdiciándose así una fuerza de valor incalculable para el desarrollo del
país.
Números
¿Cuál era, efectivamente, el estado de la educación en los años alrededor del
Centenario? Revisemos algunos datos y agreguemos otros tantos testimonios de época.
Población total de la República en 1910: 3.3 millones; 43,2% urbana, 56,8% rural.
Ingreso per capita de Chile: USD 2.472 (dólares internacionales de 1990), comparado
con USD 4.964 en los Estados Unidos, USD 1.895 en España y USD 1.228 en Portugal.4
Tasa de analfabetismo según el censo de 1907: 60%, 10 puntos por encima del promedio
de Europa occidental 60 años antes.
De acuerdo con Darío Salas, “de los 800 mil niños de edad escolar que existen en el
país, más de la mitad --un 62,5% según el Censo de 1907-- o sea tal vez cerca de medio
millón, crece sin recibir instrucción alguna, vegeta en ocupaciones sin futuro, se agosta
en la miseria material y se pudre en la peor de las miserias, en la miseria moral. Se han
multiplicado las escuelas, se han multiplicado los recursos, pero el pavoroso problema
queda en pie”.5 Esto significa que hacia 1910, la tasa nominal de cobertura de la
enseñanza elemental era del orden de un 37%. De cualquier forma, esta la cifra debe
tomarse con cautela. Pues según se señala en una memoria de tesis del año 1902, al
comenzar el siglo XX la asistencia efectiva representaba en Chile solo alrededor de un
65% de la matrícula; es decir, solo 2 de cada 3 alumnos matriculados se hallaban
realmente incorporados al sistema.6
4
Maddison (2006)
Salas (1917:36)
6
Citado en Fernando Campos Harriet (1960:31-34)
5
7
En cuanto al nivel secundario, el de los liceos, al despuntar el siglo XX apenas había
11.719 alumnos matriculados; 8.739 en liceos fiscales, de los cuales un 10% eran
mujeres, y 2.980 en liceos particulares, 30% de ellos mujeres. Además, el liceo tenía
escuelas preparatorias --es decir, primarias-- propias, donde llegaban a formarse los
alumnos más talentosos de los sectores medios y los de clase alta. A lo cual un
historiador de muestra educación acota:
Esta situación aisló a la educación primaria, especialmente a la fiscal. Se constituyó
en una educación de segundo orden, reservada a los pobres. Los pudientes,
aduciendo inconvenientes, reales o supuestos, llevaban a sus hijos a las preparatorias
de los liceos, o de los comerciales o bien a las escuelas anexas de las normales.
Incluso los visitadores de escuelas y los directores de escuelas primarias
matriculaban a sus hijos en preparatoria y no en primaria.7
En paralelo al sistema público se desenvolvía la educación privada, sostenida desde el
comienzo de la República por las familias de los alumnos y las órdenes religiosas.
Además, ya el año 1854 el Gobierno había comenzado a subsidiar a instituciones
privadas sostenedoras de establecimientos escolares y estimulaba a los particulares a
abrir nuevas escuelas, contribuyendo con un 50% del costo de instalación y con un
monto inferior para cubrir gastos de mantención y operación.8 Hacia 1860 había 510
escuelas privadas, de las cuales 391 eran pagadas y atendían principalmente a niños de
clase alta. Las restantes eran subsidiadas por el Estado y no cobraban arancel de
matrícula.9 En 1908 el Ministerio de Instrucción Pública definió los requisitos para las
escuelas que deseaban obtener subvención estatal. Debían reunir ciertas condiciones
sanitarias; los profesores debían estar en posesión del diploma de una escuela normal o
un título de humanidades o haber rendido exámenes satisfactoriamente; las escuelas
debían enseñar obligatoriamente lectura, escritura, aritmética elemental e historia y
geografía de Chile; debían funcionar por lo menos 150 días al año y sujetarse a
inspección por parte de los inspectores de escuelas públicas.10 Su número iba en
ascenso. Ya en torno al Centenario, en 1912, los establecimientos privados
subvencionadas habían aumentado a 500; 415 de nivel primario, 67 liceos, 17 colegios
técnico-vocacionales y una escuela normal.11
Precariedades
7
Soto Roa (2000:44)
Para un análisis detallado, ver Ossa Santa Cruz (2007)
9
Aedo-Richmond (2000:65)
10
Ibid., p.103
11
Ibid., sobre la base de Tabla 13, p. 104
8
8
Más allá de las cifras, los informes de los visitadores de escuelas y los documentos
oficiales de la época dan cuenta del precario estado en que se desenvolvía la educación
elemental. Por ejemplo, el Anuario Estadístico del año 1909 señala lapidariamente:
“Ninguna escuela pública reúne condiciones aceptables , así como muchas carecen de
mobiliario higiénico. Los colegios particulares, salvo muy contadas excepciones, al
nivel de las escuelas públicas”.12
Los maestros presentaban serias deficiencias. Para el mismo año 1909 se registra que
sólo algo más de un tercio de ellos eran graduados de escuelas normales.13 Pero incluso
estos últimos parecen haber recibido allí una formación aquejada de grandes
debilidades. Desde hacía quince años, señalaba el Ministro de Instrucción Pública al
Congreso Nacional, se habían agotado los textos en las escuelas normales. “Los alumnos
[…] se ven obligados a copiar durante el año miles de páginas, con el objeto de formar
ellos mismos sus textos, sobre la base de los apuntes que toman en las clases. En
general, esos apuntes no pueden ser menos que defectuosos, tanto por la rapidez con que
son hechos, cuanto por la escasez de preparación de los educandos”.14
Además los preceptores, como se llamaban entonces, percibían un salario misérrimo
dentro de la escala de los empleos públicos. Un preceptor de 4ª clase con menos de 10
años de servicio ganaba lo mismo que el portero de la oficina del Jefe de Estación y con
más de 10 años de servicio, lo mismo que un guardián 2° de la Policía o un cabo
fogonero de la Armada. A su turno, un director de escuela superior con más de 10 años
de servicio recibía el mismo sueldo que un barnizador de muebles, un estucador o un
tapicero y su salario representaba el 60% del que obtenía un mayordomo nocturno de los
ferrocarriles.15 Al respecto del salario docente, un columnista del diario El Mercurio
escribía el 2 de mayo de 1905: “Aquí se estima que se ha hecho todo, cuando se facilita al
profesor los medios para salir de la indigencia sin tomar para nada en cuenta su capacidad, su
consagración al estudio ni ninguna otra circunstancia”. Y concluía desolado: “El maestro de
escuela ha llegado a ser un tipo de caricatura, a quien se representa flaco, escuálido,
famélico, talvez con alguna instrucción en la cabeza y buenos sentimientos en el
corazón, roído constantemente por una pobreza vergonzante en la cual se cobra sin
piedad la sátira de los alumnos.16
12
Anuario Estadístico de la República de Chile, Oficina Central de Estadística, 1909, p. 678. Citado en
Monsalve Bórquez (1998:69)
13
Vial (1981:213)
14
Memoria del Ministerio de Instrucción Pública Presentada al Congreso Nacional, 1908, pp.52-55.
Citado en Monsalve Bórquez (1998:70)
15
Comparaciones establecidas sobre la base del documento “Investigaciones practicadas acerca de la
situación económica del preceptorado en Chile”, Ministerio de Instrucción Pública, Sección
Administrativa, Boletín N° 5, 1906. Trascrito en Monsalve Bórquez (1998:93-97)
16
“Profesores”, artículo publicado bajo el pseudónimo de Huelen, El Mercurio, 2 de mayo 2005. Citado
9
Trasfondo
¿Qué cuadro emerge entonces sobre cuyo trasfondo se desarrollarán los debates
educacionales del Centenario?
Primero, el de un país que siendo relativamente próspero, sin embargo proporcionaba
educación únicamente a una pequeña fracción de su juventud. La gran mayoría estaba
excluida del sistema escolar. Enseguida, la inversión educacional era mezquina; apenas
alcanzaba para dar una menguada cobertura y para mal pagar a los preceptores y
directores de establecimientos. Como nota J. S. Valenzuela, fue solo a partir de 1910
que el gasto en educación comenzó a subir, pasando de un 6,7% promedio del gasto
fiscal total entre 1845 y fines del siglo XIX, a un promedio de 16,5% desde el año del
Centenario hasta 1963.17
Tampoco había logrado la República, después de un siglo de vida independiente,
establecer propiamente un sistema nacional inclusivo de educación. “La educación
pública primaria estaba estrictamente destinada a los sectores populares. La educación
colegial era para la elite, y la femenina no fue considerada un deber del Estado, como lo
fue la masculina”.18 El resultado es que para el Centenario los letrados apenas
alcanzaban a un 40% de la población. La educación popular de masas, como reclamaba
Mac Iver, además de limitada, se desenvolvía en precarias condiciones. La
escolarización secundaria y universitaria, en tanto, se hallaban circunscritas al pequeño
círculo de los ‘herederos’, como los llama Bourdieu; es decir, en este caso, los hijos de
los grupos dotados de capital cultural, económico y social. De hecho, como observan
Salazar y Pinto, es probable que los retoños de la fracción superior de ese círculo,
aprendían de todo mucho más y mejor en sus casas que en la escuela. La historia, la
geografía, la economía y la política pasaban, para ellos --por decirlo así--, más por lo
hogareño que por lo escolar, más por las conversaciones en el salón familiar que por las
enseñanzas del profesor. En este sentido, estudiar o estar en el colegio no era, para ellos,
‘abrirse al mundo sino ‘restarse’ a éste. Equivalía a ‘internarse’. Estar ‘en’ el colegio
podía significarles, por tanto, suspender, debilitar o estar lejos del verdadero mundo de la
vida, la historia, los juegos reales y las indispensables sensaciones del poder. Por eso, para
ellos, el más insigne de los profesores podía ser un personaje caricaturesco. 19
Sobre este trasfondo, entonces, se desplegarán los debates educacionales del Centenario.
en Monsalve Bórquez (1998:114)
17
Ibid., p. 122, sobre la base de cifras contenidas en R. Mellafe, A. Rebolledo y M. Cárdenas, Historia
de la Universidad de Chile; Santiago de Chile: Ediciones de la Universidad de Chile, 1992 (Anexo 5)
18
Ponce de León, Rengifo, Serrano (2006:47)
19
Salazar y Pinto (2002:24)
10
Actores
¿Quién son los protagonistas de estos debates? En primera línea, un grupo de notables
figuras que conforman una suerte de ‘generación larga’ de intelectuales públicos, cuya
vida gira en torno a la producción de ideas, análisis y propuestas educacionales (Cuadro
1).
Cuadro 1
La ‘generación larga’ de educadores
del Centenario
Diego Barros Arana
1830 - 1907
Abdón Cifuentes
1836 - 1920
José A. Nuñez
1840 - 1910
Valentin Letelier
1852 - 1919
Claudio Matte
1858 - 1956
Alejandro Venegas
1871 - 1922
Enrique Molina
1871 - 1964
Francisco A. Encina
1874 - 1965
Luis E. Galdames
1881 - 1941
Darío E. Salas
1881 - 1941
Amanda Labarca
1886 - 1975
A pesar de la distancia que en el tiempo separa el nacimiento de Barros Arana (1830) y
la muerte de Amanda Labarca (1975), podemos agrupar a todas estas figuras en una
misma ‘generación larga’ pues todos ellos son parte de un mismo entramado de
argumentos --ya bien los inicien o sean sus intérpretes--; se refieren unos a otros en la
discusión, y todos participan en los debates del Centenario, ya sea de manera presencial
o virtualmente a través de la memoria.
Estas figuras tienen además otros rasgos en común. Son todas una nítida encarnación
del ‘intelectual público’ en sentido moderno: elaboran y trabajan con ideas que buscan
proyectar en la esfera pública; académicos en su mayoría ejercen al mismo tiempo como
periodistas, publicistas y polemistas; autores de libros y panfletos sin embargo no
rehuyen la oratoria en el foro y la plaza; la mayoría enseñó en liceos y ocupó la cátedra
universitaria; además de educadores fueron, también, personas de acción: en la política,
en cargos de gobierno, en instancias superiores de gobierno y administración del
sistema, en la construcción de instituciones y organizaciones.
Casi sin excepción, asimismo, estas figuras emergen de la clase media; varias nacen en
11
ciudades de provincia; la mayoría se forma en el Instituto Nacional y en la Escuela de
Derecho de la Universidad de Chile; todas menos don Abdón Cifuentes pertenecen al
sector ‘progresista’ del espectro intelectual --son laicos, liberales o radicales, masones
algunos-- y se interconectan de variadas maneras dentro de las estrechas redes ilustradas
de la sociedad de su época.
Pero también defieren en muchos aspectos y asuntos: entre ellas hay unas más y otras
menos inclinadas al estatismo; unas figuras son de talante cosmopolita y otras más
nacionalistas; unas más dadas a la filosofía y otras de carácter más practico. Sus
posiciones frente a los eventos políticos del día --frente a decisiones del Presidente de la
República, actuaciones de los ministros o las cambiantes mayorías en el Congreso-naturalmente solían separarlas y luego las hacían converger en coyunturas diferentes.
Argumentos
Sobre todo compartían un mismo campo de debates; un entramado de argumentos y
contra-argumentos referidos a un mismo objeto: la educación, su rol en la sociedad, su
organización y administración, la orientación y articulación de los procesos formativos,
su relación con las ciencias y la moral.
El siguiente Cuadro 2 resume esquemáticamente los ejes y tópicos del campo de debates
del Centenario en torno a los cuales aquella ‘generación largas’ articula sus ideas,
proyectos e ideologías.
12
Cuadro 2
Ejes y tópicos de los debates educacionales del Centenario
Inclusión versus inclusión
Articulación del sistema
Planes de estudio
Preceptores (emergente
profesión docente)
Métodos pedagógicos
Gobierno y administración
del sistema
Financiamiento
Escaso progreso de la escolarización desde 1810 (Censo 1907).
Asistencia irregular y alta deserción.
La cuestión de la 'continuidad' y 'correlación' de los cursos y
grados.
Educación escolar, suplementaria (primaria para adultos) y
complementaria (capacitación para adultos y jóvenes).
Sentido de la formación elemental y secundaria.
Extensa / intensa; universalidad / profundidad. Para el pueblo
entero y para la "flor de la sociedad" (V. Letelier). Selección y
clasismo. En particular, el rol de las 'preparatorias' (enseñanza
primaria provista por los liceos para hijos de la clase media y
alta).
Clasificación de los conocimientos y planes de estudio. El plan
concéntrico.
La querella en torno del 'utilitarismo' versus la formación 'general'.
Rol y contenidos de la formación 'moral' (religión versus
laicisismo).
Su escasez; formación de maestros y las escuelas normales.
Estatus del maestro en la sociedad; su retribución.
Método experimental-científico. "Un niño que estudia es como un
sabio que investiga" (V. Letelier).
Lectura: método fonético, analítico-sintético (Silabario de C.
Matte).
Centralismo - descentralización (rol de las comunas; D. Salas)
Composición y funciones órganos de gobierno y supervisión
Composición de la "renta escolar" (Tesoro Nacional versus fondos
comunales; D. Salas).
Subsidio a los privados: condiciones y montos.
Especialistas
Ahora bien, entre los protagonistas de este campo existía un pequeño núcleo que
propiamente puede clasificarse de especialistas en ciencias de la educación, tal como
éstas se concebían y venían desarrollándose a comienzos del siglo XX. Tal vez sus
figuras más representativas sean Valentín Letelier y Darío Salas. Las contribuciones de
ambos al debate especializado de diversos temas educacionales tuvieron amplio impacto
y quedaron plasmadas, principalmente, en la Filosofía de la Educación (1892) de
Letelier, y en El Problema Nacional (1917) de Salas. Son obras muy diferentes entre sí;
una mira a la teoría bajo el prisma del positivismo comtiano y busca construir un
‘sistema de pensamiento’; la otra mira directamente al sistema escolar chileno y analiza
su funcionamiento con el fin de formular correcciones. Las dos se mueven sin embargo
dentro de parámetros académicos, recurren a las teorías educacionales de la época,
muestran la evidencia empírica disponible y establecen análisis y comparaciones de
distintas experiencias de escolarización alrededor del mundo.
La revisión de estas obras permite caracterizar sintéticamente su enfoque, perspectivas
de análisis, principales autores citados y experiencias estudiadas, tal como se hace en el
13
Cuadro 3.
Cuadro 3
Ciencias de la educación vistas a través de dos protagonistas
de los debates del Centenario
Enfoque
Sistémico
Organización, administración y financiamiento del sistema
Rol del Estado y los particulares
(Atención preferente del Estado / libertad enseñanza)
Fines y funciones de la educación elemental y superior
(secundaria)
Planes de estudio (currículo), formación y estatus de los maestros
Histórica
Comparativa
Filosófica
Psicológica
Sociológica
Educacional
Antigüedad, Europa siglo XIX, Chile desde la Independencia
Francia, Alemania, otros países europeos, Estados Unidos (Salas)
Positivismo (Comte, Littré), Descartes, Kant
James, Wundt, Charcot, Thorndike y la psicometría
Spencer, Durkheim, Ward (Salas)
Rousseau, Froebel, Pestalozzi, Mann, Dewey (Salas)
Sistemas
Escuelas
Francia, Alemania, Estados Unidos (Salas), Argentina (Letelier)
Múltiples referencias a experiencias exitosas de administración y
carácter pedagógico (especialmente Salas). (Este mismo rasgo se
encuentra también en varios de los miembros "prácticos" de la
‘generación larga', como Claudio Matte y José A. Nuñez)
Perspectivas
Experiencias
Foco
¿Dónde estaba puesto el foco más intenso de los debates educacionales del Centenario? Sin
duda, en torno de la cuestión de la obligatoriedad escolar.
Efectivamente, como señala Durkheim, toda sociedad considerada en un momento
determinado de su desarrollo, necesita “un sistema de educación que se impone a los
individuos con una fuerza generalmente irresistible”.20 Pues bien: si atendemos a la historia,
este sistema que la sociedad impone a los individuos --fenómeno que Bourdieu analizó bajo
el desdichado concepto de ‘violencia simbólica’-- es posible distinguir dos modalidades de
imposición completamente diferentes entre sí. En un extremo el sistema educacional se
impone universalmente, incluyendo a todos los niños y jóvenes en edad de educarse dentro
de un marco común “de ideas, de sentimientos y de prácticas que la educación tiene que
inculcar a todos los niños indistintamente, sea cual fuere la categoría social a la que
pertenecen”.21 En el otro extremo, este sistema se impone excluyentemente, incorporando
20
21
Durkheim (1976:93)
Ibid., p. 96
14
sólo a una fracción de los niños y jóvenes a dicho marco común, y dejando fuera de él a
determinadas categorías sociales. Inclusión versos exclusión del sistema educacional es, por
lo mismo, el primer y más distintivo rasgo de cómo una sociedad administra su propia
reproducción cultural.
En la sociedad chilena fermenta entre los años 1900 y 1920 una activa controversia y lucha
de posiciones ideológicas en torno a esta cuestión; se libra una disputa entre las estrategias de
inclusión y exclusión educacionales y en torno a los asuntos de poder político y control social
y cultural envueltos en la construcción del sistema educativo nacional. En términos Archer,
estamos en presencia aquí de la lucha por la integración de la educación al Estado, entendido
este último como garante de la reproducción sobre bases públicas de la sociedad, en
contraposición con la transmisión privada, por vía familiar, de los privilegios estamentales.
Este proceso se había iniciado en Europa durante el siglo XIX; primero en Prusia y los países
escandinavos, luego en Inglaterra, Francia y oros países.
En Chile, esta misma disputa se plantea con diversas variantes y de manera todavía limitada
durante el siglo XIX, pero aflora con vigor a comienzos del siglo XX. En estos años adopta
la forma de una batalla de posiciones ideológico-políticas --abierta y en sordina; ante la
opinión pública y en los corredores del poder-- por la aplicación, el rechazo, la postergación
o la negociación de la obligatoriedad de la educación elemental.
En efecto, vista de la lentitud con que avanzaba el proceso de incorporación de los niños y
jóvenes a la escuela y del escaso avance que por consecuencia se producía en la
alfabetización de la población, la pregunta que empezaba a plantearse cada vez con mayor
urgencia era: qué hacer. Ya a comienzos del siglo, el Senador Pedro Bannen se hacía cargo
con precisión de este dilema:
…Se han dictado, decía, muchas leyes y numerosísimos decretos gubernamentales tendientes a
fomentar la instrucción del pueblo y a aumentar la asistencia a las escuelas. Nuestros Boletines
están llenos de leyes y decretos de esta naturaleza. Se puede asegurar, sin temor de equivocarse,
que no ha habido ningún Ministro de instrucción Pública que no haya expedido más de un
decreto o dictado varias medidas dirigidas a ese objeto. Este laudable esfuerzo de nuestros
Gobiernos ha sido patrióticamente secundado por los particulares. Se han formado muchas
sociedades con el objeto de contribuir a la educación del pueblo, y debido a la iniciativa
individual, se han establecido numerosas escuelas que han ido aumentando y mejorando en sus
condiciones a la par que las del Estado.
Pero, a pesar de estos esfuerzos tan persistentes como bien intencionados, el resultado obtenido
no ha sido satisfactorio. La enorme cifra de los analfabetos sigue en aumento, y en igual
proporción aumenta el número de los niños que no reciben instrucción alguna. ¿Cómo poner
15
término a esta grave dolencia que afecta a nuestra cultura nacional? He aquí el problema a que
debemos dar solución sin tardanza. ¿Quedan todavía algunas medidas eficaces y con seguridad
de éxito mas o menos próximo que puedan adoptarse para generalizar la instrucción primaria
sin necesidad de hacerla obligatoria? Creemos que no. Creemos que sería difícil proponer
alguna medida que ya no se hubiese adoptado y puesto en práctica en nuestro país. Todas las
naciones, concluye, tienen establecido el régimen imperativo de la instrucción primaria; han
llegado a él después de haber agotado todos los medios indirectos para generalizarla
voluntariamente en el pueblo.22
A partir de aquí, donde con tal claridad queda expuesta la tensión que existía entre los
principios de voluntariedad y obligatoriedad, el Senador Bannen propone que se discuta y
apruebe su proyecto de ley de instrucción primaria obligatoria. Con el fin de disipar
cualquiera duda, alega que esta propuesta tendría aplicación y efecto solamente en “nuestro
bajo pueblo”. Sus disposiciones, continúa, “no llegarán a afectar jamás a nuestras clases
cultas, ni aun a nuestras clases menos elevadas que tengan hábitos de moralidad y de orden
social”. Tampoco podía prestarse para propaganda de cualquiera especie, pues sólo se trataría
de inculcar los “conocimientos elementales de instrucción”; es decir, aquello que es “deber
humanitario y exigencia de la civilización moderna proporcionar a todos nuestros
conciudadanos”. Darío Salas expresa de manera más concisa el problema y la solución:
“¿Cómo vencer, ahora --se pregunta-- la ignorancia, la desidia y el egoísmo de los padres?”
Y responde: “La experiencia de los países cultos, uniforme, y ya larga, […] nos muestra que
a la consecución de ese objetivo no se adapta sino a un medio: la compulsión, reglamentada y
sancionada por la ley”.23
Los partidarios del principio de la voluntariedad en la educación no se dejan convencer
fácilmente, sin embargo. De ese lado, el Senador Ventura Blanco Viel responde desde su
tribuna en el Congreso:
Yo, señor Presidente, creo que no es posible discutir hoy en día la conveniencia de que los
niños se instruyan o que al menos sepan leer y escribir y no queden analfabetos e ignorantes.
Esto ni siquiera puede servir de tema de discusión en un alto cuerpo, como el Senado. Pero de
aquí, de que conviene que todo niño reciba la instrucción suficiente y sea educado como
corresponde, arrancar la consecuencia forzosa e ineludiblemente que todo niño debe ir a la
escuela no me parece lógico, ni siquiera razonable. Esto no se armoniza con el derecho que
tiene todo padre de familia de proveer como mejor lo entienda a la educación de sus hijos,
mandarlos si lo cree conveniente a la escuela pública, este es el derecho de los ciudadanos para
educar e instruir a sus hijos. Pero de este derecho no puede arrancarse la tuición que se pretende
dar al Estado sobre esos niños, sobre esos padres de familia, ni sobre esos ciudadanos.24
22
Discurso del Senador Pedro Bannen, El Educador, Tomo XII, agosto 1902. Trascrito en Monsalve
Bórquez (1998:153)
23
Salas (1917:43)
24
Intervención del Senador Ventura Blanco, Boletín de Sesiones Ordinarias de la Cámara de Senadores
1902, Sesión 6ª Ordinaria. Trascrito en Monsalve Bórquez (1998:156)
16
Además, alega el Senador Blanco, nada justifica en la práctica un proyecto de esta
naturaleza; ni las escuelas están vacías, ni tiene el gobierno los recursos para abrir nuevas
escuelas para todos los niños en estado de educarse.
Finalmente, el proyecto de Bannen no prospera. Lo mismo que las siguientes iniciativas
presentadas por una Comisión designada por la Cámara de Diputados en 1906, por Agustín
Gómez ese mismo año, por Miguel Varas en 1909 y por Enrique Oyarzún también a las
puertas del Centenario, bajo el nombre de un proyecto “de asistencia escolar obligatoria”.
Según relata Soto Roa, este último despertó tenaces resistencias:
Con datos estadísticos se pretendió probar que los delitos aumentaban en la media que la
educación progresaba. Otros señalaban que se establecía un completo desequilibrio entre las
aspiraciones de los que reciben educación y sus ingresos, por lo cual nadie querría dedicarse a
las ocupaciones más bajas. Para otros la educación traía el socialismo, despertando en el
hombre deseos ilimitados de riqueza que al no poder satisfacerse, lo hace ‘descontentadizo’ de
su suerte. Se argumentaba que una ley que hiciera obligatoria la educación primaria, era
compulsiva, atentaba contra la libertad individual, aumentando el poder de la autoridad pública,
hasta inmiscuirla en asuntos que sólo atañen a la familia; que una ley así importaba un atentado
contra los derechos del padre. Que atentaba contra la libertad de conciencia, porque obligaba a
los niños a concurrir a escuelas donde podían inculcárseles ideas contrarias a las de sus
padres.25
A la altura del Centenario, la batalla se había extendido a diversos foros y, como era de
esperar, se politizaba rápidamente. Valdés Canje acusa que “el predominio en el gobierno de
las ideas conservadoras, ha impedido que se establezca en el país la instrucción primaria
obligatoria […] Por otra parte, agrega, los magnates de todos los partidos políticos y los
aspirantes a tales no pueden mirar sin ojeriza esa maldita instrucción que, redimiendo
siervos, los va dejando poco a poco sin inquilinos y sin lacayos”.26 Los ‘voluntaristas’ de la
educación, a su turno, retrucan que “la campaña a favor de la instrucción primaria obligatoria
representa una ola de socialismo que está amenazando con dominarnos. Siempre habrá
ignorancia en el mundo, se explaya Rafael Errázuriz Urmeneta, así como hay pobreza, y el
intentar de erradicar ambos por un proceso legislativo es tratar de alterar la balanza natural de
la vida”.27
Por su lado, Arturo Alessandri Palma, por entonces parlamentario,
25
proclama en la
F. Soto Roa (2000:42-43). Para un análisis más extenso de los argumentos intercambiados, véase Salas
(1917:45-54)
26
Julio Valdés Canje, Sinceridad Chile Íntimo en 1910; Santiago de Chile: Editorial Universitaria. Citado
en Soto Roa (2000:43)
27
Citado en Aedo-Richmond (2000:106)
17
conferencia de su Partido Liberal el año 1913: “Sostengo que la instrucción que da el Estado
debe ser laica, gratuita y obligatoria”. Y, en otro pasaje, se manifiesta tajantemente contrario
a que el Estado contribuya al mantenimiento de escuelas confesionales, pues mientras éstas
recibirían el apoyo público, al mismo tiempo “estarían formando prosélitos para un
determinado partido político, levantando bandera de combate en contra de la escuela
laica…”.28
Rol del Estado
En medio de esta disputa publica Valentín Letelier su famosa Filosofía de la Educación29,
cuyo último capítulo dedica a la disputa educacional del Centenario, aportando una
argumentación más razonada que puramente polémica. Bajo el supuesto que él compartía,
cual es, que el rol de la educación pública es imponer una unidad moral (en sentido
durkheimiano) a un cuerpo social cada vez más diverso, sostiene que esta influencia
unificadora del Estado resalta de manera particular “cuando él impone a todos los padres de
familia la obligación de dar a sus hijos un mínimum determinado de instrucción”.
Sin
violentar la libertad de conciencia de las personas, señala, la instrucción pública ha de ser
“laica, formal y científica”, única forma en que podía justificarse su imposición obligatoria,
pues con esas características ella se auto-impone enseñar únicamente dentro del marco de los
principios universales de la ciencia.
Le importaba a nuestro autor mostrar y fundamentar las muy variadas formas que el Estado
docente tenía a su alcance para “educar y unificar el espíritu nacional sin violentar en lo
menor la libertad de conciencia”.
Primero, podía hacerlo multiplicando las escuelas, colegios, liceos, gimnasios y
universidades. En cuanto sus recursos lo permitiesen, plantea intreresantemente Letelier, el
Estado debía “proporcionar el número de sus establecimientos a las necesidades de la
población y no dar tiempo a las empresas particulares para que funden las que falten”.
Asimismo, debía dotarlos con condiciones de primera calidad y encomendar su dirección y
sus cátedras a los mejores maestros, de tal manera que ningún colegio particular pueda
competir con ellos”. Es decir, la educación pública entendida como un ‘paradigma’ de
calidad educacional, como se diría hoy.
28
29
Citado en ibid., pp.101-102
Letelier (1912:Capítulo XVI, pp. 687-781)
18
Segundo, debía fundar escuelas pedagógicas para formar maestros y profesores “en un
mismo espíritu”, única forma de asegurar que no primaran enseñanzas “anárquicas y
dispersivas” producto de doctrinas diversas cuando no contradictorias.
Tercero, podía no autorizar para fundar escuelas o para enseñar “sino exclusivamente a
personas que se hallen premunidas de algún título de competencia expedido por alguna
institución docente del Estado”. No se trata, explica, de imponer creencias determinadas a los
maestros particulares sino de obligarlos a “la misma acción educativa que modela a los
maestros de Estado sin perjuicio de que cada uno crea lo que quiera”.
Cuarto, podía el Estado, adicionalmente, reservarse la prerrogativa de la colación de grados y
títulos, a fin de garantizar que los respectivos certificados serían otorgados sólo a alumnos
que hubiesen seguido un determinado plan de estudio y acreditado su preparación ante
jurados oficiales. “Merced a esta medida, dice Letelier, todos los colegios particulares, o por
lo menos todos aquellos que ofrecen preparar alumnos para las carreras universitarias, tienen
que aceptar el sistema que el Estado establece en sus propias escuelas”. El que tomaba los
exámenes, ponía la música.
Quinto, debía mantenerse en manos del Estado la prerrogativa de aprobar los textos que la
enseñanza requiera en aquellos colegios particulares cuyos alumnos esperan optar a los
grados y títulos oficiales.
Sexto, el Estado puede dar subvenciones a aquellos colegios particulares que “se sometan a
la mano del Estado y acepten sus planes de estudio”.
Séptimo, el Estado podía instituir becas, pensiones y premios y reservar estos beneficios para
los alumnos de aquellos colegios que se sometan “a los planes de estudio, al régimen
educativo y a la mano del Estado”.
Por último, octavo, el Estado debía establecer un plan sistemático de extensión universitaria
que sirviera para difundir la cultura superior en aquellas clases populares cuyos hijos no
alcanzaban este nivel. Es decir, prácticamente todos ellos.
19
Sin embargo, se quejaba Valentin Letelier, “no todos aceptan la institución del Estado
docente”. Diversas escuelas políticas y corrientes de pensamiento, explica, la combaten con
vigor.
Corrientes anti-Estado docente
En primer lugar entre quienes se oponen identifica a los que llama, con propiedad literal,
“espíritus reaccionarios”, los cuales habiendo notado que el gobierno de los pueblos, el
órgano llamado a dirigir la enseñanza, “va pasando en todas partes a manos de los liberales”,
se resisten a la institución del Estado docente. Con realismo nuestro autor evalúa que “es este
un antagonismo de intereses que no se puede resolver por medio de discusiones teóricas”.
Habría de resolverse pues en las mesas escrutadoras de votos.
Enseguida se alza contra el Estado docente la escuela que llama de los individualistas,
opuestos por inclinación a todo “lo que importe un ensanche de las atribuciones de los
poderes sociales”. Se dirigen ellos, agrega, tanto contra la enseñanza del Estado como contra
la de la Iglesia dominante. Son objeciones pues contra toda enseñanza pública sostiene,
reconociéndole de paso tal carácter a la católica, y a favor de toda enseñanza privada. Mas
una imposición a ultranza del principio privado, sostiene Letelier, llevaría a la anarquía
social:
Indudablemente si se cerraran los seminarios pedagógicos que forman al personal docente; si se
declarase que no es menester seguir un plan tal o cual de estudios para optar a los títulos
profesionales; si se clausurasen las escuelas y los colegios públicos; si el Estado y la Iglesia
renunciaran para lo futuro a las tareas de la educación, la enseñanza privada conseguiría a la
vuelta de breves años el envidiable resultado que la escuela individualista sueña, a saber, que no
30
se encontraran en toda la República dos espíritus que pudieran entenderse en cosa alguna.
Por último, en otro pasaje de plena contemporaneidad, Letelier identifica una tercera
corriente de pensamiento anti Estado docente que podría entenderse ya bien como un
afluente o como una derivación de la escuela individualista. Cual es, la de quienes “piden
libertad para elegir a sus maestros” y quisieran convertir la educación “en una industria para
someterla en ese carácter a la ley de la oferta y la demanda”. En el sentir de esta corriente,
comenta, “esta industria tiene que ser tan libre que un ganapan cualquiera no tenga más
trabas para establecer una escuela que para abrir una tienda.” Anticipándose a los debates del
Bicentenario sale al paso de los argumentos de los libre-cambistas:
Los economistas sostienen que, en virtud de la ley de la oferta y la demanda, cuando el Estado
30
Ibid. ant., p. 728
20
no interviene, la iniciativa particular mejora la enseñanza y funda escuelas donde quiera que se
las necesite. Pero en el hecho ocurre una cosa diferente: las escuelas se abren en las más
grandes poblaciones, donde es mayor la cultura y menor la necesidad, y no en las poblaciones
más atrasadas, donde es mayor la necesidad por ser menor la cultura. No son éstas, entonces,
empresas industriales, sujetas a la ley de la oferta y el pedido. Son empresas morales, sujetas a
las necesidades de la cultura. 31
Campo de fuerzas
La lucha en torno a estas cuestiones, con sus múltiples aristas económicas, políticas,
estamentales, culturales y religiosas, se prolongaría más allá del Centenario y vendría a
desembocar, recién en 1920, en un acuerdo parlamentario para dictar una ley de instrucción
primaria obligatoria. Las interpretaciones más habituales del debate que aquí hemos reseñado
brevemente --esto es, que a través de él se habría expresado una lucha de hegemonías entre
los sectores conservadores y liberales, o bien, una colisión frontal entre los partidos clerical y
laico, como lo retrata Gonzalo Vial-- no son incompatibles entre sí pero, ambas, a fin de
cuentas, restan entidad a las luchas propiamente educacionales, haciéndola aparecer como
una mera pantalla donde se reflejan otros intereses más graves, ya sea de clases y grupos
sociales en pugna o de fuerzas que disputan sobre la legitimidad de sus diferentes dioses.
Por el contrario, planteamos aquí que la lucha que con tanto centelleo retórico se libra a
comienzos del siglo XX, en el marco de una cultura de malestares con el avance del país a lo
largo de su primer siglo de independencia republicana32, tiene sustancia propia y una
dinámica característica. Una y otra expresan intereses y fuerzas que se organizan en función
de la construcción del sistema nacional de educación y el control sobre sus principios
reguladores. Sin embargo, ni los partidarios de la obligación educacional ni los de su
provisión privada conforman bloques compactos; al contrario, cada uno expresan una
combinación de estrategias y alianzas que se van modulando a lo largo del tiempo.
El análisis de Valentín Letelier expresa bien la complejidad de este entramado. Las fuerzas
que favorecen la educación voluntaria no proponen suprimir o erradicar la educación pública,
sino más bien contenerla dentro de ciertos límites y someterla a unas reglas que permitan a
los privados coexistir y competir con sus propios medios. Su frente no es homogéneo,
además, ni sus intereses son necesariamente convergentes. Reaccionarios de diversa índole,
clericales, individualistas, libre-cambistas, etc., coexisten en un mismo bloque pero apuntan
31
32
Ibid., p. 704
A este respecto pueden consultarse Reyes (2004) y Gazmuri (2001)
21
en distintas direcciones y hablan diferentes idiomas ideológicos.
Lo mismo ocurre al otro lado, con el bloque de quienes favorecen la educación obligatoria.
También allí hay una asamblea plural de fuerzas y voces: laicos, liberales, progresistas,
algunos católicos, algunos socialistas, cientificistas, positivistas, radicales, masones, etc. Por
loo mismo, su visión del Estado docente no es única ni es compartida en cuanto a sus modos
de implementación. Unos ven al Estado como único proveedor legítimo de educación; otros
lo conciben como un proveedor junto a otros. Unos abogan por el mando centralizado del
Ministerio, otros --como Daría Salas-- favorecen la descentralización comunal. Algunos
conciben las funciones regulatorias del gobierno como un ariete para someter y
eventualmente eliminar la provisión de educación sobre bases voluntarias; otros, en cambio,
favorecen regulaciones más acotadas que no sólo hagan viable la oferta privada sino, incluso,
permitan el subsidio público a los proveedores particulares que se sujetan a ciertas reglas de
orden público. Ni todos los de un bloque son partidarios de la estrategia de inclusión, ni todos
los del bloque contrario comparten como única alternativa la estrategia de exclusión.
Además, como mostraría un estudio más acabado del que aquí podemos ofrecer, estas dos
agrupaciones heterogéneas admiten, en el “nivel micro” de las opciones pedagógicas y las
condiciones de funcionamiento de las escuelas, una amplia, no necesariamente excluyente, a
veces convergente o incluso sobrepuesta variedad de puntos de intercomunicación,
acercamiento y diferenciación, dentro y entre sí. Esto, por ejemplo, al momento de expresar
preferencias sobre métodos pedagógicos, formación de los preceptores, organización del
currículo para la enseñanza del lenguaje o la matemática, relación entre los niveles elemental
y secundario, etc. En otros casos, hay asuntos que reordenan el campo de fuerzas,
provocando desplazamientos, cruces y recombinación de posiciones como ocurre, por
ejemplo, con la polémica que durante esta misma época se presenta entre los partidarios de
una educación más orientada por valores humanistas y quienes, acusando a ésta de libresca e
inútil, favorecen una educación orientada hacia los oficios y sus prácticas.
Por último, en la base material, por llamarla de alguna forma , de esta pugna que hasta aquí
pareciera librarse únicamente en la esfera ideal, hay una soterrada pugna --menos visible,
probablemente, pero no por eso menos real-- en torno al control de los recursos que
administra el sistema educacional: empleos en el aparato superior del Estado, destinación del
personal directivo y docente de las escuelas, un presupuesto ministerial en expansión,
22
asignación de fondos y subvenciones a particulares, estatus y prestigio. Nada de esto podía
pasar desapercibido en la contienda, aunque sólo se manifestara sublimadamente en el plano
ideológico. Por ejemplo, el presupuesto del Ministerio de Instrucción Pública aumentó, en
términos reales, de 2.23 millones de pesos en 1892 a 4.66 millones de pesos en 1905 y luego
a 45.0 millones de pesos en 1920. A su turno, el monto de recursos públicos destinado a
subvenciones se incrementó en paralelo: de 13.5 mil pesos en 1892 a 166 mil pesos en 1902
y 974 mil pesos en 1920, todo expresado en moneda de igual valor.33 También la burocracia
educacional --cargos, consejos, comisiones, inspectoría, etc.-- se hallaba en alza, así como
aumentaba su ámbito de acción. Según Gonzalo Vial, a quien siempre hay que aplicar una
tasa marginal de descuente por su irresistible tendencia a exagerar, ya a fines del siglo XIX
los ‘laicos’, estado-docentistas, habían logrado copar totalmente esta burocracia, haciéndose
cargo de las palancas estratégicas de la ‘maquinaria’ administrativa de la educación. Con lo
cual en adelante, remacha, el Partido Laico “manejaría todos tales órganos mayoritariamente
y --gracias a la autogeneración-- ad perpétuam”.34
En suma, el choque de discursos, la batalla ideológica, no nos deben confundir. A la altura de
1910, los distintos grupos en competencia estaban apenas emplazando sus armas discursivas
y preparándose para la lucha de influencias que tendría lugar, más adelante, en el Congreso y
en los laberintos ministeriales; en los salones de la clase alta y las oficinas burguesas; en la
redacción de los diarios y las reuniones episcopales. Valentín Letelier podía imaginar muchas
y diversas formas de Estado docente, y sus oponentes crear la imagen de que así la
‘República educacional’ estaba amenazada y con ella los valores de la religión y la libertad.
Es esta parte que la historiografía recoge con mayor facilidad. Pues ella queda estampada en
la prensa y sus argumentos destilados en los textos de autor. Crea la ilusión, además, de que
la historia está bajo el control de las individualidades y que, al final del día, ganan y pierden
aquellos que están a uno u otro lado de la razón. No quedan registrados, en cambio, los
pequeños conciliábulos, las comunicaciones privadas, las transacciones políticas, las razones
de Estado, los intereses en juego, los cabildeos y las presiones, los silenciosos cambios de
posición, el voto en conciencia, las veladas amenazas; es decir, todo aquello que es parte
inherente de las relaciones de poder y, en ocasiones, inclina la balanza. Pues, para volver al
hilo de nuestro relato: la balanza finalmente se inclinó. Mas no lo hizo, como veremos de
inmediato, a favor de uno u otro grupo en la contienda sino justo al medio de ellos.
33
34
Datos tomados de Ossa Santa Cruz (2007: Cuadros 1.1. y 2.2., pp. 77 y 82)
Vial (1981:134)
23
Obligatoriedad
La Ley N° 3.645 de Educación Primaria Obligatoria (LEPO) del año 1920, publicada con las
firmas del Presidente José Luis Sanfuentes y el Ministro de Instrucción Pública don Lorenzo
Montt, fue el resultado, en efecto, del compromiso mediante el cual, eventualmente, el
sistema nacional de educación fue integrado al Estado bajo el principio de la compulsión. La
ley da cuenta de un intrincado ensamblaje de visiones e intereses que a comienzos del siglo
XX consagró en Chile un sistema mixto de provisión educacional, el cual recogía y
expresaba la evolución del sistema durante el siglo XIX a la vez que lo reacomodaba para
hacer frente al nuevo siglo.
La educación elemental se convertía en obligatoria, estableciéndose que aquella provista por
el Estado y las municipalidades sería gratuita y comprendería a las personas de uno y otro
sexo. En este punto concluye pues la hegemonía tradicional del principio voluntario como
principio rector en el campo educacional chileno. En adelante, los grupos partidarios de este
principio tendrán que actuar dentro del sistema estatal, cuyo control último y coordinación
quedaban radicados, al menos formalmente, en manos del gobierno.
El carácter compulsivo de la educación, su fundamento público por ende, se expresa en la
LEPO como la obligación que tienen los padres y guardadores de hacer que sus hijos o
pupilos frecuenten durante 4 años a lo menos, y antes de que cumplan trece años de edad, un
establecimientos de educación primaria fiscal, municipal o particular (art. 2). De entrada
pues, junto con la obligación escolar se estatuye la provisión mixta; mixta tanto a lo largo del
eje público-privado como del eje central-descentralizado. Efectivamente, desde el punto de
vista de la provisión de la enseñanza obligatoria, la LEPO distingue gruesamente dos tipo de
ofertas: de educación pública y de educación privada. Aquella podía ser provista
centralizadamente por establecimientos fiscales o descentralizadamente a nivel municipal;
ésta por el hogar o a través de instituciones educativas de variada naturaleza.
En el sector de la provisión pública, las escuelas fiscales quedaban situadas bajo la directa
tuición del Ministerio de Instrucción Pública y su creación, trasaldo o supresión, así como las
modalidades de enseñanza que podían impartir, se radicaban en el Consejo de Educación
Primaria (art. 22, 5°). A su turno, la LEPO disponía que en toda comuna habría una escuela
primaria elemental de hombres y otra de mujeres para cada mil habitantes. Con el fin de
24
determinar el número de las que de acuerdo a esta fórmula habrían de financiarse con fondos
municipales, se debía tomar en cuenta el número de escuelas fiscales y particulares existentes
en la comuna o las que allí se establecerían por mandato de esta ley. De modo que la
educación municipal estaba llamada a actuar subsidiariamente y más bien en ausencia de
suficientes escuelas fiscales y privadas.
En el sector de la provisión privada, la educación obligatoria podía adquirirse y ser provista,
primero que todo, en el propio hogar de los niños. Garantía de que si todo iba mal, al menos
los grupos pudientes y cultos podían recurrir al bastión doméstico. En efecto, se consideraba
cumplida la obligación escolar “si se proporciona a los menores en sus casas la educación
correspondiente a los dos primeros grados de la enseñanza primaria [cada uno de dos años]”,
siempre que dicha instrucción se impartiera “con arreglo a los respectivos programas
aprobados por el Presidente de la República” y los alumnos rindiera examen anualmente ante
una comisión nombrada por la Junta Escolar de Educación. (art. 4°). Exigencia, entonces, de
que el principio voluntario, para ser operante en el nuevo sistema de educación, quedara
sometido a la regla estatal.
Enseguida la Ley prevé que todo dueño de propiedad agrícola de cierto tamaño, y toda
empresa industrial y minera con más de 200 obreros, y que tuvieren una población escolar
mayor de 20 alumnos, están obligados a fundar y mantener una escuela elemental (arts. 38 a
41). Esto es, se incorpora imperativamente al sector productivo en la estructura de provisión
de la enseñanza obligatoria, imponiéndole una carga en beneficio de los hijos de sus peones y
trabajadores.
Por último, se reconocía de manera amplia el derecho de los privados a impartir educación
primaria general o vocacional mediante establecimientos sostenidos “por instituciones de
beneficencia, por sociedades de cualquiera clase, por particulares o con emolumentos de los
padres de familia” (art. 44). Es decir, junto con imponerse la obligatoriedad de la educación,
se abría a los privados un ancho campo de posibilidades para ofrecer instrucción reconocida
por el Estado, ya sea mediante emprendimientos personales o a través de centros educativos
de organizaciones con y sin fines de lucro o sostenidos por los emolumentos de los padres.
Financiamiento y conducción
En cuanto al financiamiento de los proveedores de educación obligatoria, y conforme al
25
carácter gratuito de la educación pública (fiscal y comunal), el Estado asumía los costos de
esta clase de establecimientos a través de los fondos de la renta nacional y comunales. En el
caso de las comunas, de carecer ellas de rentas suficientes para sus escuelas, la LEPO previó
para ellas una subvención anual “hasta de veinticinco pesos por alumno de asistencia media”
(art 42°).
La misma subvención se hacía luego extensiva a los establecimientos de educación privada,
cualquiera fuese su estatuto jurídico, siempre que reunieran los siguientes requisitos: ser
gratuitos; ofrecer como mínimo la enseñanza determinada por el Estado, sin obligación de
enseñar la doctrina cristiana; funcionar en un local higiénico; tener una asistencia media de
treinta y cinco alumnos por lo menos en los distritos urbanos y quince por lo menos en los
distritos rurales, y funcionar por lo menos cuatro horas diarias durante 180 días en el año (art.
44).
La conducción de esta diversificada organización de provisión escolar se radicaba en el
Ministerio de Instrucción Pública, en tanto que “su vigilancia y dirección inmediata” serían
ejercidos por el Consejo de Educación Primaria (art. 18) y se ejecutarían a través del Director
General de Educación Primaria (art. 24), de quien dependían los visitadores provinciales,
auxiliares y extraordinarios (art. 26). No sólo las escuelas fiscales y comunales se hallaban
sujetas al régimen de supervisión y vigilancia sino también las escuelas particulares
subvencionadas, las que quedaban igualmente sujetas a supervigilancia, pero sólo “en cuanto
a las condiciones de la educación y a la forma en que se realiza el trabajo de los alumnos, a la
moralidad y al estado sanitario de los locales” (art. 45). En cambio, la educación ofrecida en
las casas de los alumnos y aquella provista por los establecimientos particulares pagados por
los padres o guardadores no quedaban sometidas a la supervigilancia del Consejo, pero sí
debían sujetarse a los planes y programas, y sus alumnos a los exámenes, provistos por el
Estado.
Currículo y religión
En lo relativo a los planes y programas de estudio, la LEPO establecía que la instrucción
dada en las escuelas elementales tenía por objeto la educación física, moral e intelectual de
los menores. En los específico, determinaba que ellos debían comprender las siguientes
materias:
26
lectura i escritura; idioma patrio; doctrina i moral cristianas, hijiene; ejercicios jimnásticos i
militares i canto; dibujo lineal, jeométrico de ornamentación i rnodelaje; trabajos manuales para
los hombres i de aguja para las mujeres; cálculos, sistema métrico i nociones elementales de
aritmética; jeografía e historia patria i nociones elementales de historia i geografía jenerales,
especialmente de geografía comercial e industrial; nociones elementales de ciencias naturales i
físicas; educación cívica i nociones elementales de derecho usual i de economía política.
Las ciencias naturales y físicas serán enseñadas de acuerdo con las necesidades económicas de
la rejión o establecimientos que funcionen en la misma, de manera que el educando pueda
comprobar prácticamente las lecciones del maestro i servirse de ellas.
En 1as escuelas de primero i segundo grado de la educación primaria se enseñará cartonaje i
modelado, respectivamente i en las de tercer grado trabajos en madera. En todas las escuelas se
enseñarán, además, los rudimentos de un oficio manual, de acuerdo con el sexo del alumno i
con las necesidades de las diversas zonas de1 país.
Los padres o guardadores podrán eximir de la clase de doctrina cristiana a sus hijos o pupilos,
manifestándolo por escrito a la Junta Comunal. (art. 16)
Respecto del componente religioso de la enseñanza primaria, tan ardientemente disputado
durante las décadas que preceden a la dictación de la LEPO, ésta incluye, como se acaba de
ver, la enseñanza de la doctrina y moral cristianas, léase católicas, pero enseguida entrega a
los padres o guardadores el derecho de eximir a sus hijos o pupilos de estas clases, con la
sola exigencia de manifestarlo por escrito a la Junta Comunal (en fin, “sola exigencia” es un
mero decir, a la vista de la tasa de analfabetismo que entonces todavía aquejaba al país,
especialmente en sus comunas urbanas más pobres y rurales). Asimismo, como ya se vio, las
escuelas particulares subvencionadas estaban exceptuadas de la obligación de enseñar
doctrina cristiana. En definitiva, la Iglesia Católica y los sectores conservadores identificados
políticamente con ella perdían el monopolio sobre la enseñanza de la religión y la moral, pero
mantenían todavía un radio unilateral de influencia dentro de los planes educativos de la
educación primaria. Simbólicamente, en cambio, se daba la razón a los grupos liberales y
laicos, uno de cuyos representantes más vocales, Alessandri, venía proclamando hace rato:
“El Estado no tiene por qué enseñar una religión determinada como no tiene por qué
combatir ninguna religión”, junto con rechazar el argumento de quienes sostenían que no
puede haber moral sin religión, y que en la escuela “si falta la religión, falta la base sólida
sobre la cual debe construirse la moral educacional” porque, sostenía él, “la moral no es ni ha
sido jamás el patrimonio exclusivo de ninguna religión, ni necesita de ella para existir”.35 De
35
Citado en R. Aedo-Richards, op. cit., pp.101-102. En contraposición, el articulista de una revista
católica sostenía: “Es absurdo, es ridículo, procurar introducir buenas costumbres entre los niños, si no
hay base religiosa […] Y que el espíritu que informa la instrucción oficial no es religioso, se manifiesta
en el hecho de que los párrocos no tienen ninguna ingerencia en las escuelas públicas; la clase de
catecismo es casi de pura fórmula”. Revista de Escuelas Católicas Santo Tomás, año I, número 4, 1
octubre 1902, pp.106-108. Citado en J. L. Ossa Santa Cruz, op. cit., p. 88
27
hecho, el próximo paso en este proceso de secularización se daría con la separación del
Estado y la Iglesia, justamente bajo la Presidencia de Alessandri Palma.
Dialéctica de negociación
En suma, Chile inicia el segundo siglo de su vida independiente con un sistema educativo
que expresa un amplio compromiso de intereses y visiones entre los diversos grupos que
pugnaban por el control de los procesos de producción y reproducción de la sociedad. La
propia LEPO debe entenderse más como el producto de un proceso de negociación entre las
diferentes fuerzas políticas y educacionales de la sociedad que como una imposición
unilateral. La victoria fue un empate.36 El Estado asume formalmente la conducción general
del sistema pero, a cambio, debe incorporar en su seno a proveedores de diversa naturalezas,
incluyendo a la Iglesia Católica y demás denominaciones cristianas, el sector empresarial
productivo, los patrones políticos que manejaban las comunas, organizaciones de la sociedad
civil, sostenedores laicos y de la masonería, sociedades comerciales y de beneficencia,
grupos de raigambre ideológica mezclada como la Sociedad de Instrucción Primaria, incluido
un canal separado de formación pagado por la clase alta y, al menos nominalmente, a los
hogares dispuestos a enseñar las primeras letras en el bastión de la esfera doméstica.
Sin llegarse, ni con mucho, a agotar el catálogo de posibles formas de intervención estatal
que Valentín Letelier había delineado, el Estado sin embargo consolida y amplía sus
funciones como proveedor y regulador en el campo educacional: a través de la red de
escuelas fiscales centralmente administradas y, descentralizadamente, a través de las escuelas
comunales; del empleo de diversas formas de supervisión y vigilancia; la aprobación por el
Presidente de la República del plan de estudios; la determinación de los textos de estudio y su
adquisición para todo el servicio; la expedición de los títulos que habilitan para enseñar en
las escuelas primarias y normales del Estado; la organización de la carrera docente; la
regulación de las condiciones a que debían sujetarse los particulares para impartir educación
obligatoria y percibir la subvención fiscal y, en general, asumiendo --así no fuera
formalmente-- la coordinación del sistema y la responsabilidad de velar por el cumplimiento
de la obligación escolar.
El sistema educacional chileno entra así en una nueva fase. Se propone escolarizar al
conjunto de la población menor de 13 años bajo un esquema de provisión mixta, que busca
36
Véase en esta línea Ossa Santa Cruz (2007) y Egaña (sf)
28
acomodar a una pluralidad de instituciones sociales e intereses culturales dentro de un
régimen de regulaciones públicas. No hay aquí pues, como se sostiene a veces, ni una triunfo
de los sectores ‘progresistas’, laicos y estado-docentistas, ni tampoco una mera continuidad
sin solución de ruptura con el principio de la educación voluntaria, de raigambre clasista y
propósito excluyente.
Más bien, la LEPO refleja un arreglo que, por un lado, otorga mayor autonomía al sistema
educativo como tal, al entregarlo al libre juego de la competencia e interacción entre diversos
proveedores, y, por el otro, lo fuerza a ‘internalizar’ los conflictos en torno a las
orientaciones, los contenidos y la organización del proceso escolar. Si el Estado aparece
ganando posiciones es porque, en realidad, se ha convertido en árbitro de última instancia de
estos conflictos y porque ha incrementado su capacidad de establecer alianzas con los actores
dentro del sistema o de retirarse estratégicamente. Si luego el Estado no hace uso, en la
medida que algunos estiman necesario, de esos nuevos recursos de poder es porque los
gobiernos y sus administraciones son, a su vez, alianzas inestables con múltiples y a veces
contradictorios vínculos con los actores del sistema. Estos, a su turno, irán ganando o
perdiendo posiciones según cual sea la amplitud y el peso de su provisión educativa; la
capacidad que tengan para establecer alianzas dentro del sistema; sus vínculos con actores
externos claves, y los recursos de poder que estén en condiciones de movilizar para apoyar
sus estrategias.
Alcanzado este punto, y de aquí en adelante, la prosecución de sus propios intereses por
todas las partes involucradas en y con el sistema dará lugar a fenómenos de competencia y a
continuos ajustes y reajustes en la búsqueda de equilibrios entre el Estado, los proveedores y
sus apoyos en la sociedad, y de los proveedores entre sí. De esta forma, cada vez que se
produce una transacción y se obtiene un estado de relativo equilibrio entre los diversos
grupos de interés, de inmediato comienza un nuevo ciclo de acomodos y reacomodos
conforme a la manera como cada uno de estos intereses haya sido afectado y cuáles sean sus
estrategias en relación a los demás actores. Esta es, en suma, la dinámica que la LEPO
introduce en nuestro sistema.
Júbilo
La aprobación de la LEPO levantó grandes expectativas y produjo un estallido de júbilo
nacional. Daría Salas, a la sazón Inspector General de Instrucción Pública, señalaba en una
29
Circular expedidas un par de meses antes de la promulgación de la Ley que con ella
empezaría “para el país, dentro de poco, una nueva era”. Y se explicaba así:
La igualdad de oportunidades para educarse que la nueva ley garantiza a los habitantes de la
población adulta y dotarla da toda de los conocimientos y habilidades indispensables para
levantar su propio peso, […] permitirá también a cada cual sacar el mejor partido posible de sus
particulares aptitudes, y a la colectividad en general, aprovechar éstas en su máximo.
[…]
La fecha en que una ley como ésta habrá de ser promulgada, merecerá, pues, grabarse en los
anales de nuestra historia, lo mismo que en el corazón de cada ciudadano, con indelebles
caracteres, como un suceso trascendental y digno de perenne recordación.
Al final de su mensaje, el Inspector General, con sentido práctico, instruye a las escuelas
que, al momento de recibir telegráficamente “tan fausta nueva”,
izarán el pabellón nacional, entonarán cánticos patrióticos y lo maestros darán a conocer en
sencillas palabras a todos los alumnos el significado de esta nueva ley chilena. Los maestros
más entusiastas podrían conseguir con días u horas de anticipación que, a una señal dada por la
parroquia, el cuartel de bombas u otra institución, el comercio y los particulares embanderarán
sus casas, las iglesias repicarán sus campanas, los cuarteles de bomberos sonarán sus sirenas,
las fábricas y buques sus pitos. Las bandas de la guarnición o los particulares podrán recorrer
las calles de la ciudad tocando marchas y dianas.37
No hay mejor señal que ésta, me parece, de que tras el fragor de la batalla ideológica, la
LEPO efectivamente nacería envuelta en un amplio consenso, entre el repicar de las
campanas eclesiásticas, los pitos fabriles y de la Armada, y el ruido de los desfiles escolares
y de la sociedad civiles en las calles…
El propio Darío Salas compuso un poema para celebrar la “fausta nueva”:38
Gloriosas clarinadas
Resuenan en los pechos,
De Tacna a los estrechos
Con vibración triunfal
Nació la Patria Nueva,
La fuente, sabia y pura
En cuya sien fulgura
Un resplandor de ideal.
Salve Ley redentora
De la nación chilena
Que rompes las cadenas
37
Ésta y las anteriores citas corresponden a la Circular N° 12 de la Inspección General de Instrucción
primaria suscrita por Darío Salas, Santiago de Chile, junio de 1920. Trascritas en Sergio González
Miranda, Chilenizando a Tunupa. La Escuela Pública en el Tarapacá Andino, 1880-1990; Santiago de
Chile: DIBAM, Universidad Arturo Prat, Instituto de Estudios Andinos, Centro de investigaciones Barros
Arana, 2002, pp. 212-213
38
Citada por Luis Sandoval Espinoza en su artículo “Ley de Educación Primaria Obligatoria Nº 3. 654 de
fecha 26 de Agosto de 1920”, publicado en el Diario de Aysen del 24 agosto 2007.
30
De las almas sin luz.
Las despiertas del sueño mortal en que ellas duermen
Fecundas su albo germen
Las libras de su cruz.
Su entusiasmo, sin duda, era grande. A su turno, Ramón López Pinto y Daniel Guerra,
Presidente y Secretario de la Liga Nacional del Magisterio Primario de Chile,
respectivamente, se hacían parte del júbilo general y en carta enviada al Presidente de la
República anuncian “una nueva era de progreso y bienestar para todos los chilenos” y se
felicitan “por el gran paso que nuestra querida Patria ha dado en el concierto de las naciones
civilizadas”.39 Todas íbamos a ser reinas…
Efectos paradojales
¿Produjo la LEPO un aumento explosivo de las oportunidades de escolarización elemental?
Según las estadísticas de la época, la matrícula escolar elemental pasó de 335 mil alumnos en
1920 a 420 mil en 191 y 431 mil en 1922.40 Miradas las cosas en perspectiva más larga,
puede estimarse que la LEPO produjo un impacto, si bien no condujo hacia la
universalización de la educación primaria. En efecto, la tasa de cobertura ascendió de 46,2
por ciento en 1920 a 60,6 por ciento en 1930, cifra esta última que luego se mantuvo
estacionaria hasta comienzos de los años ’50 del siglo pasado.41 Es decir, durante la década
inmediatamente posterior a la promulgación de la Ley, la cobertura aumentó en 14 puntos
porcentuales, comparado con un incremento de 11 puntos durante el período 1907 a 1920, y
de 12 puntos en el período 1895-1907. Hubo pues un avance en la inclusión escolar; nada
dramático, es cierto, pero sí significativo para la época. No una nueva era, pero sí una
aceleración del ritmo con que el país iba incorporando a las nuevas generaciones en el
sistema de educación elemental. Del mismo modo, continuó ampliándose la base letrada del
país: la tasa de analfabetismo cayó de 60% en 1907 a 50% en 1920 y a 40% en 1930.42 De
cualquier forma, en 1930 había más iletrados, en número, que 80 años antes.
Con todo, como con saludable optimismo afirman Hamuy et al, a mediados del siglo pasado
“el desarrollo cuantitativo del sistema primario produjo la transformación del problema
educacional fundamental de la inescolaridad a la deserción escolar”, pues en “la década
39
Citado en Soto Roa (2000:46)
Ibid., 48
41
Hamuy et al (1961:8)
42
Labraca (1939:276)
40
31
1920-1930, por primera vez en la historia de Chile, se hace extensiva la educación elemental
a la mayoría de los niños en edad escolar”.43 Efectivamente, según muestran los autores, el
año 1950 la tasa de supervivencia en el sexto curso era de apenas un 32,3%; de hecho, más
de un 20% de los alumnos abandonaba sus estudios durante o al fin del primer curso y un
12% en el segundo.44 Es decir, un tercio de los alumnos desertaba antes de completar dos
años de educación.
A la vez, su estudio revela que la deserción operaba estrictamente sobre una regla de
discriminación socio-económica. Así, mientras entre los alumnos del nivel socio-económico
alto, sólo 20 de cada cien había abandonado la escuela hasta el momento de completar el
sexto curso, en el nivel medio dicha cifra aumentaba a 52% y en el nivel bajo a 72%.45 Por la
misma razón, ingresaba al primer curso de la enseñanza secundaria sólo un 14% de la cohorte
de alumnos del nivel bajo, un 32% del nivel medio y un 73% del nivel alto.46
En suma, las expectativas de una mayor igualdad de oportunidades de escolarización bajo el
régimen obligatorio no sólo se frustra en el período post-LEPO porque 30 años después de
dictada aun un 40% de los niños en edad escolar se halla excluido del sistema educativo sino,
además, porque su crecimiento se producía imponiendo a los alumnos trayectorias y destinos
diferenciados según su origen familiar. Al final del día, con la LEPO la obligatoriedad había
finalmente ganado la partida, pero no había derrotado, ni podía, el peso de la familia en la
suerte escolar de los hijos.
Por otro lado, en el eje de la provisión público / privada, la educación particular progresó más
rápidamente que la educación fiscal. Es así como la participación de la matrícula privada
primaria en la matrícula total pasó de un 18,7% en 1940 a un 32,5% en 1957, mientras que la
participación fiscal cayó de 80,3% a 67,5%.47 En el nivel secundario, en cambio, la
participación de ambos sectores se mantuvo estable durante este período, en torno a un 63%
en el caso de los liceos fiscales y de un 37% en el caso de los particulares.48 Cabe considerar,
en cualquier caso, que la tasa de cobertura de la enseñanza secundaria creció solo lentamente:
43
Hamuy et al (1961: 9-11)
Ibid., p. 67
45
Ibid., Cuadro 30, p. 104
46
Ibid. ant.
47
Ibid., Cuadro 2, p. 48
48
Ibid., Cuadro 2, p. 96
44
32
de 4,7% en 1935 a 14,9% en 1957.49
Podemos concluir entonces señalando que, paradojalmente, la obligación escolar favoreció
más a la educación privada que inicialmente la combatió que a la enseñanza fiscal donde se
encontraban sus principales partidarios.
Ajustes y reajustes
Tampoco creó la LEPO un estadio de equilibrio para el sistema. Más bien, al contrario.
Pronto éste se vio envuelto en un nuevo ciclo de reformas, referido a su articulación interna
de niveles; coordinación y administración; rol de la enseñanza secundaria y sus planes de
estudio; métodos pedagógicos, etc. Según apunta Amanda Labarca, “la inquietud didáctica
del segundo decenio de este siglo fue el corolario de la intensa revisión de valores sociales,
de la efervescencia democrática, acentuada día a día en Chile, y de la ola de múltiples
ideologías libertarias que nos llegaban desde los campos de batalla europeos”.50 Esta
inquietud se expresaría mediante una proliferación de iniciativas de reforma que se suceden
en los años posteriores a la aprobación de la LEPO. Se ponía en marcha así la dinámica de
ajustes y reajustes mencionadas hace un momento.
De hecho, ya a mediados del año1924, el Presidente Alessandri Palma señala que
Organizada la instrucción pública de Chile por leyes de fechas muy diversas, carece en su
conjunto de una dirección uniforme y de una orientación común. Los tamos de la enseñanza
están desconectados entre sí; los establecimientos repartidos en el país más o menos
caprichosamente, sin sujeción a una norma preestablecida: la misma clase de enseñanza se
repite en distintos planteles, recargando inútilmente el presupuesto y consumiendo sin provecho
51
una parte del tiempo de los alumnos que se desperdicia al pasar de una rama a otra.
Por su lado, una Comisión nombrada por decreto presidencial un año más tarde, señala haber
adquirido la convicción de que el objetivo de la reforma debe ser “la organización de nuestro
sistema escolar”. Para ello propone revisar “la organización de las entidades directivas de las
diversas ramas de la enseñanza, de modo que se unan en los principios generales, cooperen a
su aplicación, mantengan su libertad de acción, sin trabas ni cortapisas en sus asuntos
particulares, y no sean agobiadas con una masa exorbitante de materiales de simple
49
PIIE (1984, Cuadro 5, p. 571)
Labarca (1939: 252)
51
Arturo Alessandri Palma, Mensaje correspondiente al 1° de junio de 1924. Citado en Labarca (1939:
255)
50
33
mecanismo burocrático.”52 Para este efecto llamaba a crear una Superintendencia General de
Educación, asesorada por Direcciones Generales y diferentes consejos, idea que también fue
hecha suya por la Asamblea Pedagógica convocada por la Asociación Nacional de Profesores
el año 1926. En breve, el sistema que había surgido de la LEPO buscaba ahora unificarse y
sistematizarse, sin perder flexibilidad y dando cabida a los diversos actores que, dentro del
sistema, buscaban acomodarse a las consecuencias del compromiso surgido en 1920.
En tal sentido, la Constitución Política del Estado aprobada el año 1925 confirma por un lado
las conquistas del año ’20, reafirma el compromiso alcanzado en su eje más sensible
(inclusión / exclusión) y consolida el carácter mixto del sistema, asegurando a todos los
habitantes de la República la libertad de enseñanza; declarando que la educación pública es
una atención preferente del Estado; estatuyendo que la educación primaria es obligatoria, y
anticipando, por enésima vez, que se crearía una Superintendencia de educación pública, a
cuyo cargo estaría la inspección de la enseñanza nacional y su dirección, bajo la autoridad del
Gobierno (art. 10°, N° 7).
En abril de 1927, efectivamente, se crea la Superintendencia con ocho Direcciones Generales
para la administración de los diferentes sectores del sistema educativo. Recién creada, se
produce un cambio de Gabinete y sale el Ministerio que había apoyado esta idea; su sucesor
en el cargo vuelve atrás y anuncia que estudiará una nueva reforma. Esta madura
prontamente y, el año 1928, se dicta el Decreto N° 7.500, con el objeto de producir una
transformación integral del sistema. Se insiste en la unidad de la función educacional -correlación y continuidad desde el parvulario a la universidad--, su autonomía y
descentralización. Señala que la educación es función propia del Estado que la ejerce a través
del Ministerio de Educación. Con todo, como señala Soto Roa en este punto, el decreto vivió
muy poco. Fue derogado a poco andar por el siguiente en la sucesión de ministros de
instrucción pública. Acota doña Amanda Labarca: cada iniciativa caía antes del año “con el
mismo estrépito con se había iniciado”.
Suma y sigue: entre los meses de octubre de 1928 y febrero de 1929 se dicta una serie de
nuevos decretos que, en ordenada secuencia, tocan a la enseñanza primaria, humanística,
técnica, industrial, de bellas artes y a la universidad. Ninguno de ellos dejaría una huella en la
evolución posterior del sistema. Luego, tras un nuevo cambio del ministro del ramo, en
52
Cit. en Labarca (1939:256)
34
noviembre de 1929, se dicta el DFL N° 5.291 que fija el texto definitivo de la LEPO. Ahora
se establece que la educación obligatoria deberá obtenerse entre los 7 y 15 años, y hasta los
16 si el alumno trabaja, y que su duración será de cuatro años en las escuelas rurales y de seis
en las urbanas.53 Así pues, mientras aún resonaban los ecos de los pitos y las campanas que
habían saludado el arribo de la LEPO, y cuando la meta de universalizar cuatro años de
escolarización obligatoria se hallaba todavía a una distancia de cuatro décadas, ya el
legislador había elevado la vara y proponía al pueblo un objetivo más ambicioso.
En fin, pasada toda esta ‘inquietud didáctica’, y al reflexionar sobre el período post-LEPO,
Amanda Labarca escribe en 1939 sobre el significado de esta Ley:
Aún ahora, sus dos mandatos fundamentales: la obligación y la continuidad, no se cumplen del
todo. Las ilusiones magníficas que hizo nacer y que conmovieron en el mes de agosto de 1920 a
todos los sectores ilustrados del país, que la juzgaron una conquista definitiva de la democracia
y de la educación, se malbarataron junto con muchas otras, en medio del caos político de los
54
años 1924-1931.
Especialmente lamenta del estado en que había salido de estas promesas y turbulencias la
educación fiscal:
Las escuelas vieron disminuida su matrícula; gran parte del elemento de la alta burguesía dejó
de frecuentar los liceos, ora por consideraciones religiosas, por ese afán exclusivista y
aristocratizante a que responden los colegios particulares a la moda, ora porque los enemigos
del Estado docente no han perdido ocasión para exponer al público sus debilidades, defectos y
miserias. La matrícula de la enseñanza fiscal llega al máximum en 1928; desciende
violentamente hasta el año 1933 y sube después, tratando dificultosamente de recuperar las
55
pérdidas de esos años caóticos.
Otro analista perspicaz de la época formula su balance así:
Aspectos importantes de la Ley (LEPO) jamás se cumplieron y otros sólo a medias: los
propietarios, empresarios y patrones no crearon escuelas, las escuelas complementarias y
suplementarias fracasaron por falta de matrícula, la obligatoriedad se cumplió a medias por
falta de escuelas. El Consejo de Instrucción primaria se transformó en una instancia más
política que técnica, igual cosa ocurrió con las Juntas Comunales. Los escalafones de maestros
sólo quedaron en eso, toda vez que no se dio satisfacción económica a los profesores. Las
municipalidades hicieron lo mismo que en 1860: no cumplieron con lo ordenado.56
Nueva escena
Nuestros debates educativos actuales --llamémoslos del Bicentenario-- son un eco lejano de
53
Soto Roa (1998:50)
Labarca (1939:235)
55
Ibid., p.265
56
Soto Roa (1998:48)
54
35
aquellos otros ocurridos en los años del Centenario. En efecto, son tributarios de las
dinámicas desencadenadas por la LEPO. Y nosotros sus hijos, aunque no sepamos
reconocernos en la historia. Igual que hace cien años atrás, volvemos a discutir sobre los
arreglos que pueden o deben introducirse al sistema. Hoy como ayer el debate conduce al
Parlamento y, de allí, a la ley. Como entonces estamos volcados a analizar la experiencia
pasada y quisiéramos evaluar, con sentido de futuro, la contribución de nuestro sistema
educacional y los desafíos que tiene por delante.
Sirva lo anterior como introducción al Bicentenario de nuestra educación republicana. En
efecto, ¿dónde estamos hoy? El ideal del Centenario, al menos el de la educación obligatoria,
se halla ahora sobradamente cumplido. Un 99,1% de los niños en edad de cursar la enseñanza
básica (8 años) está efectivamente en la escuela, casi sin diferencia de origen socioeconómico. Y un 92,8%, aunque todavía con grados de diferenciación socio-económica
según quintiles de ingreso del hogar, se encuentra matriculada en la enseñanza secundaria o
media (Gráfico 1).
Gráfico 1
Cobertura educacional por niveles según origen socio-económico
de los alumnos (quintil de ingreso autónomo del hgar), 2003
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
I
II
III
IV
V
Total
Quntil Básica
98,5
99,1
99,5
99,5
99,5
99,1
Quntil Media
87,7
92,0
94,2
96,9
98,8
92,8
Quntil Básica
Quntil Media
Fuente: MIDEPLAN, División Social, Encuesta CASEN 2003, con factores de expansión en base a CENSO 2002.
De modo tal que la educación obligatoria (ahora de 12 años) comprende ahora prácticamente
a toda la población en edad escolar. Después de dos siglos, la República ha resuelto el
problema de la inescolaridad. Lo hizo lentamente, es cierto, superando el umbral de la
universalización (90% del grupo de edad matriculado en el correspondiente nivel) recién en
36
las pasadas últimas tres décadas (Gráfico 2).
Gráfico 2
Evolución de la matrícula escolar por niveles, 1850/60-2003
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Básico
2003
2000
1990
1980
1970
1960
1950/59
1940/49
1930/39
1920/29
1880/89
1870/79
1860/69
1850/59
0
Medio
Fuente: Elaboración propia sobre la base de J. J. Brunner et al, Calidad de la Educación. Claves para el Debate; Santiago de
Chile: Universidad Adolfo Ibáñez – Ediciones RIL, 2006, p.27
Con este tránsito terminó de hecho, y no sólo de derecho, la estrategia de exclusión que venía
imponiéndose durante el siglo XIX y que, a pesar de la voluntad expresada en los arreglos de
1920, los de la LEPO, siguió vigente durante buena parte del siglo XX. Se ha impuesto la
estrategia de la inclusión no sólo en la práctica sino, también, en la conciencia de todos los
grupos de la sociedad. Hoy nadie osaría decir (al menos no en público) que extender la
educación incrementa el delito o que las personas nacen destinadas a ocupar una determinada
posición en la jerarquía social. Y no sólo eso. A lo largo del tiempo --la longue dureé de los
historiadores-- la educación no sólo se ha vuelto universalmente inclusiva sino que, en el
mismo proceso, ha ido prolongando (y ya no sólo en las páginas del Diario Oficial) los años
de la escolarización obligatoria.
Se ha completado pues un doble movimiento: hacia una menor exclusión, hasta casi
desaparecer, y, simultáneamente, hacia una mayor duración de los estudios (Gráfico 3). Esto
significa que las exigencias curriculares (los estándares se diría hoy) de la formación se han
elevado. De la escueta visión prevaleciente al comienzo de la República, según la cual a la
educación cabía enseñar a “leer, escribir, contar y rezar”, se pasó en torno al Centenario a
una concepción más amplia, que incluía la formación física, de moral (cristiana) e intelectual,
basada esta última en el conocimiento científico disponible en la época. (Recuérdese el art.
37
16 de la LEPO). Hoy, de forma excesiva según algunos, el currículo nacional se propone
transmitir no sólo las bases del conocimiento disciplinario, bajo una visión de competencias
que incluye el saber hacer sino, además, una serie de objetivos transversales orientados al
desarrollo personal y a la conducta moral y social de los alumnos.
100
90
80
70
60
14
Años escolarización
12
10
8
6
4
2
0
Independencia
Centenario
Bicentenario
Años esperados
4
6
12
% Excluido
98
60
7
Años esperados
50
40
30
20
10
0
% Excluido
Gráfico 3
Años esperados de educación elemental
y porcentaje de niños excluidos en 1810, 1910 y 2003
% Excluido
Fuente: Elaborado sobre la base de las cifras contenidas en el texto
Deserción y graduación
En cuanto al problema de la deserción, que con justa razón preocupaba a las familias, al
magisterio y a los académicos y políticos en los años ’50 y ’60 del siglo pasado, si nos
atenemos a las estadísticas internacionales más fiables, podrá observarse que en la población
de 20 a 24 años de edad, esto es, la más recientemente escolarizada, en Chile actualmente un
97% de ella ha completado al menos la educación primaria, un 94% la educación secundaria
inferior y un 74% la educación secundaria superior. Estas cifras comparan favorablemente
con las del promedio de un grupo de países en desarrollo --que forman parte del Programa
World Education Indicators (WEI)-- donde, en la misma cohorte, un 94%, un 76% y un 56%,
respectivamente, alcanzan los correspondientes niveles completos de educación.57
57
UNESCO, World Education Indicators – 2006; Paris: UNESCO, 2006. Los países del Grupo WEI son:
Argentina, Brasil, Chile, Egipto, Federación Rusa, Filipinas, India, Indonesia, Jordania, Malasia,
Paraguay, Perú, Tailandia y Túnez.
38
A su turno, la actual tasa de graduación de la enseñanza secundaria superior, tasa que
representa como porcentaje el número de graduados de este nivel respecto del grupo total de
jóvenes en la edad típica de graduación para cada país, alcanza en Chile (hombres y mujeres)
a un 68,3%, siendo la cifra correspondiente para el grupo de países WEI de 58,6% y de
66,1% en España, mientras que en el promedio de los países de la OCDE se eleva a un
81,1%. Cabe notar, además, que la tasa de mujeres supera a la de hombres en alrededor de
ocho puntos porcentuales.58 De cualquier forma, a la edad de 17 años la tasa neta de
escolarización en la enseñanza secundaria es de 83% en Chile (ambos sexos), de 49% en el
grupo de países WEI y de 82% en el promedio en los países de la OCDE.59 Por su parte, la
tasa bruta de ingreso a la educación terciaria o suprior, en sus Tipos 5B y 5A, es de 24% y
44%, respectivamente, para Chile (mujeres: 21% y 43% en los correspondientes tipos de
educación terciaria); de 20% y 27%, respectivamente, para el grupo de países WEI, y de
16% y 53%, respectivamente, para el promedio de los países de la OCDE.60
De este rápido repaso de cifras comparativas puede concluirse, en consecuencia, que al
comenzar el siglo XXI Chile no sólo ha superado el problema de la exclusión escolar sino
también el de la deserción escolar, mostrando ahora, además, resueltos progresos en el acceso
a la educación terciaria. De hecho, en la actualidad hay alrededor de un 45% de jóvenes
chilenos de ambos sexos que se encuentran en la edad típica de cursar estudios superiores
que, efectivamente, lo están haciendo, cifra superior a la del promedio de los países
latinoamericanos --de sólo 27%-- y similar a la de algunos países europeos como Austria y
Suiza, aún cuando los países de altos ingresos exhiben, en promedio, una cifra muy superior:
67%.61
Se ha producido pues un notable ensanchamiento del servicio educativo en Chile, al punto
que en la actualidad la ‘esperanza de educación’ --es decir, los años de escolarización que un
alumno de cinco años puede contar con recibir a lo largo de su vida en todos los niveles
educativos-- es de 15 años, distante todavía en dos años de la cifra promedio para los países
de la OCDE, pero 1,3 años por encima de la cifra para el promedio de los países del grupo
WEI.62
58
Ibid., Tabla 1e, pp. 30-31
Ibid., Tabla 4d.ii, pp. 104-105
60
Ibid., Tabla 4f, pp. 110-111
61
The World Bank, World Development Indicators – 2006; Washington D.C.: The World Bank, 2006,
Tabla 2.11, pp. 88-91
62
UNESCO, op. cit., Tabla 4.b., p. 98
59
39
Oportunidades
Antes de continuar con nuestro análisis, conviene detenerse un instante para advertir los
efectos que ha producido esta verdadera revolución de las oportunidades educacionales
experimentada durante las últimas décadas por el país. Tratase, en realidad, de una enorme
transformación social que irradia en diferentes direcciones. Nunca antes las personas jóvenes
han sido más iguales en su nivel de escolarización; más bien, antes sólo fueron iguales en su
exclusión del sistema educacional. Nunca antes, tampoco, la fuerza de trabajo había
alcanzado un nivel similar de capital humano.
Diversos otros fenómenos de cambio que experimenta la sociedad chilena se hallan
íntimamente vinculados a la mayor educación de las generaciones jóvenes: la secularización
de las creencias y los comportamientos; mayores grados de movilidad intergeneracional; la
difusión de principios meritocráticos; el debilitamiento de los símbolos distintivos de estatus
entre los jóvenes; la mayor diversificación de los patrones de evaluación moral; la explosión
de las aspiraciones y demandas igualitarias y garantistas (en el sentido de los entitelments)
propias de un estado social de derecho; la irrupción de la mujer en el trabajo y la gradual
transformación de su rol en la esfera doméstica, etc. Son cambios, todos estos, cuya magnitud
se encuentra bien documentada por los análisis contemporáneos de la sociedad chilena y
cuya conexión con el proceso de ampliación de las oportunidades educacionales está
sólidamente sustentado por la literatura sobre los efectos de la modernización.
Son estos cambios, también, los que separan al Chile del Centenario --con sus estructuras e
interacciones todavía plenamente oligárquicas y sus modalidades tradicionales de exclusión e
integración-- del país del Bicentenario con su estatuto de sociedad de masas, semidesarrollada y crecientemente orientada más hacia la conquista del bienestar material, la
autonomía personal y la garantía de sus derechos sociales que por la pobreza de los medios,
las jerarquías excluyentes y el disciplinamiento autoritario de las conductas.
Provisión educacional
¿Cómo ha operado la provisión educacional, gruesamente definida por el compromiso
expresado en 1920 en la LEPO, para hacer posible este salto en la inclusión escolar con sus
múltiples consecuencias en la sociedad? Dicho en pocas palabras, ella ha consistido en un
régimen mixto de provisión, con participación de proveedores públicos (hoy exclusivamente
de administración municipal) y establecimientos privados de diferente naturaleza:
40
subvencionados por el Estado, pagados por los padres y, en un pequeño número, gestionados
por corporaciones empresariales que actúan por delegación del Estado y con subsidio fiscal.
A lo largo de las últimas décadas, las dos principales categoría de proveedores --municipales
y privados subvencionados por el Estado-- han ido cambiando su participación en la
provisión del servicio educativo, medido por la proporción del alumnado total que ellos
captan. A partir de los años 1980, la tendencia ha sido hacia la pérdida de participación de la
matrícula pública en favor de un sostenido crecimiento de la matrícula privada (Gráfico 4).
Gráfico 4
Participación porcentual en la matrícula total de educación básica
y media por tipo de proveedor, 1981 - 2005
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1981
1990
2005
Municipal
78,0%
57,8%
48,7%
Particular
Subvencionada
15,1%
32,4%
43,1%
Particular Pagada
6,9%
7,9%
6,7%
Corporaciones
0,0%
1,9%
1,5%
Fuente: J.J.Brunner et al, Calidad de la Educación. Claves para el Debate; Santiago
de Chile: Universidad Adolfo Ibáñez – Ediciones RIL, 2006, p. 31
Si se utiliza para efectos comparativos la nomenclatura internacional de instituciones
educacionales --que distingue entre instituciones públicas, privadas dependientes y privadas
independientes, las cuales corresponden a nuestros establecimiento municipales, colegios
privados subsidiados por el Estado y colegios financiados por el pago de los padres,
respectivamente-- podrá observarse fácilmente que Chile posee en la actualidad una
organización de su provisión escolar que cabe caracterizar como ‘anómala’ en comparación
con el modelo dominante de organización tanto en los países de la OCDE como del grupo
WEI (Tabla 1).
41
Tabla 1
Alumnos matriculados en instituciones públicas y privadas por tipo de institución y
nivel de enseñanza, 2002/2003
Primaria
Pública
Privada
Secundaria inferior
Privada
dependiente Independiente
Pública
Privada
Privada
dependiente Independiente
Secundaria superior
Pública
Privada
Privada
dependiente Independiente
Chile
51,6
41,4
7,0
55,2
37,9
6,9
48,8
43,2
7,9
WEI
81,1
11,1
7,9
81,0
9,8
9,1
75,1
12,0
13,1
OCDE 89,5
8,2
2,4
85,9
11,4
2,7
79,9
15,5
Fuente: UNESCO, Education Trends in Perspective. World Education Indicators – 2005, T. 13
4,6
¿Existen otros países con un régimen de provisión escolar mixta similar al chileno? Sólo
unos pocos: Bélgica, Holanda y, en medida menor, España, dentro de la OCDE, así como el
Reino Unido en el caso de su educación secundaria superior. Y, en el caso de los países WEI,
Zimbabwe e Indonesia pero, en el caso de este último, sólo en el nivel de la educación
secundaria superior.
A esta aparente ‘anomalía’ se agrega un segundo rasgo característico del sistema de
provisión escolar chileno; cual es, la composición de sus fuentes de financiamiento. En
efecto, como muestra la Tabla 2, en Chile hay una menor participación relativa de los
recursos públicos en el financiamiento de la enseñanza primaria y secundaria y, al mismo
tiempo, dentro de las fuentes privadas, una mayor participación de los recursos provenientes
del hogar, ya sea para financiar el costo del arancel de matrícula en el caso de los colegios
particulares pagados o para complementar el valor de la subvención en el caso de los
colegios particulares subsidiados por el Estado.
Tabla 2
Proporciones relativas del gasto público y privado en instituciones
Educativas, como porcentaje, en educación primaria y secundaria, 2004
Fuentes públicas
Fuentes privadas
Hogares
Otras entidades privadas
Total privado
Chile
68,3
28,3
3,3
31,7
WEI
79,4
19,8
..
20,6
..
7,4
OCDE
92,7
..
Fuente: UNESCO, World Education Indicators – 2006, T. 2.b.ii.
Economía política
A partir de las comparaciones entre sistemas presentadas previamente es posible levantar un
mapa bidimensional de la ‘economía política’ de los regímenes de provisión escolar. Allí,
42
como puede apreciarse en el Gráfico 5, diversos sistemas nacionales quedan localizados, en
el eje horizontal, según la proporción del gasto total en enseñanza básica y media de origen
privado y, en el eje vertical, según el porcentaje que la matrícula primaria privada ocupa en el
total de la matrícula de este nivel. En este Gráfico salta inmediatamente a la vista la
particular ubicación del sistema escolar chileno en relación con los demás países allí
identificados (por una sigla) y con respecto al conjunto para los cuales se cuenta con datos
comparables.
Matrícula primaria privada (% total matrícula primaria)
Gráfico 5
Sistemas nacionales de educación localizados en dos
dimensiones de privatismo a comienzos del siglo XXI
80
70
HO
60
BE
50
CH
40
ES
30
AUs
20
OECD
10
AR
WEI
TA
UR
PE
Ino
Ina
RU AL
CO
SZ
0
0
10
20
JA
30
40
50
60
Gasto privado en primaria y sceundaria (% total del gasto)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de UNESCO, World Education Indicators – 2006
Tabla 2.b.ii., y UNESCO, Education Trends in Perspective. World Education Indicators
– 2005, Tabla 1.13
Nota: Países identificados con rombo en negrita pertenecen a la OECD. Demás, con rombo
transparente, son países miembros del grupo WEI.
Leyenda: AL = Alemania, AR = Argentina, AUs = Australia, AUt = Austria, ABE = Bélgica,
CH = Chile, CO = República de Corea, ES = España, JA = Jamaica, INa = India, INo =
Indonesia, OECD = Promedio países miembros de la OCDE, PE = Perú, RU = Reino Unido,
SZ = Suiza, TA = Tailandia, WEI = Promedio países de este grupo
Los países sin sigla incluidos son: Alemania, Argentina, Bélgica, EE.UU., Eslovaquia,
Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Japón, Holanda, Irlanda, Italia, México, N Zelanda,
Noruega, Perú, Portugal, Suecia, República Checa.
En efecto, mientras la mayoría de los sistemas de los países de la OECD incluidos en este
Gráfico se agrupan en el extremo sur-este, y el promedio de ellos se halla situado en el punto
de intersección de las coordenadas 7,4% de gasto privado y 10,6% de matrícula primaria,
Chile en cambio --que en el Gráfico 5 aparece destacado en un círculo-- se halla en el punto
43
de intersección de las coordenadas 31,7% y 48,4%, a apreciable distancia de los países de la
OCDE y, también, de los países del grupo WEI. Entre los primeros, los países del área
OCDE, sobresalen las posiciones altas ocupadas por Holanda y Bélgica que, como veremos
más adelante, reúnen la mayor parte de su matrícula primaria en instituciones privadas
subsidiadas por el Estado. Entre los países del grupo WEI, en tanto, llama la atención la
ubicación de Jamaica, país en el cual prácticamente la mitad del gasto en educación primaria
y secundaria proviene de fuentes privadas (en este caso, de los hogares), pero donde, en
cambio, la matrícula primaria privada alcanza apenas a un 5%.
Redes de proveedores
¿Qué podemos concluir, entonces, de esta breve revisión de algunos rasgos organizacionales
básicos de la provisión escolar en diferentes países del mundo? Que Chile posee, como
resultado de la evolución histórica de su sistema basado en la coparticipación del Estado y
los privados en la provisión del servicio educacional --tradición renovada a lo largo del
tiempo por decisiones de política pública y sucesivos actos legislativos, como tuvimos
oportunidad de ver ocurrió en los tiempos del Centenario, y, seguramente, volverá a ocurrir
ahora a las puertas del Bicentenario—Chile posee, decíamos, un régimen mixto de provisión
dotado de un alto grado de ‘privatismo’, tanto por el lado de la participación de las fuentes
privadas en el financiamiento del sistema como por el lado de la participación de la matrícula
primaria (y también secundaria) en el total de la matrícula de estos niveles.
Dentro de este régimen, el Estado actúa solo indirectamente como oferente del servicio
educativo, a través del financiamiento de una subvención otorgad a los establecimientos, sean
municipales o privados subsidiados, según la asistencia media de sus alumnos. Además, el
Estado admite la existencia, dentro del sistema, de un canal formativo separado para los hijos
de la clase alta, que asisten a establecimientos particulares pagados por los padres.
Se conforman así, tanto en el caso de la educación primaria como secundaria, diversas redes
de provisión educacional compuestas por instituciones de distinto tipo.63 Una red pública
gestionada descentralizadamente por las municipalidades de las 345 comunas del país -municipalidades que son de variado tamaño poblacional, urbanas y rurales, con altos,
medianos y bajos ingresos-- y que se compone de cerca de 5,8 mil establecimientos de
enseñanza primaria y secundaria. A su lado, un conjunto de redes privadas de provisión del
63
Para una descripción y análisis más detallado de lo que sigue puede consultarse Brunner et al (2006)
44
servicio, gestionadas por diferentes tipos de sostenedores privados que en conjunto
administran cerca de 3.9 mil establecimientos de enseñanza básica y media, en 259 comunas
del país. De este número total de establecimientos, 2.285 (59% del total bajo gestión privada)
pertenecen a sostenedores constituidos como entidades con fines de lucro; 665 (17%) a
sostenedores que declaran confesionalidad católica; 100 (2,6%) a sostenedores de diversas
otras denominaciones cristianas (evangélicos); 193 (5%) a sostenedores privados no
confesionales y sin fines de lucro; 506 (13,1%) a sostenedores de colegios particulares
pagados por los padres (el ‘canal separado’, al cual nos referimos hace un momento), y 124
establecimientos (3,4% del total privado) pertenecientes a otras categorías de sostenedores
sin clasificar.64
Desde el punto de vista del carácter de la provisión ofrecida, la red municipal ofrece
enseñanza primaria gratuita y puede ofrecer, en el nivel secundario, enseñanza gratuita o
bien sujeta a una contribución de los padres o apoderados, dentro del esquema de
financiamiento compartido previsto por la ley. A su turno, los establecimientos privados
subvencionados, cualquiera sea la naturaleza o entidad jurídica de su sostenedor y el nivel de
la enseñanza en que operan, están facultados para recurrir libremente a dicho esquema65, sin
perjuicio de que un número no menor de ellos ofrece educación gratuita. En cambio, los
colegios particulares pagados por los padres, tengan o no fines de lucro, no reciben aportes
fiscales bajo ninguna modalidad o forma.
Por último, todavía desde el punto de vista descriptivo, puede observarse en el Gráfico 6 que
la distribución de la matrícula primaria o básica de acuerdo al origen socio-económico de los
alumnos varía grandemente entre los distintos tipos de sostenedores. En efecto, la red
municipal atiende a la mayoría de los estudiantes pobres del país y a un 50% o más de los
alumnos primarios de los deciles 1 a 5. Del 20% de la población estudiantil con menores
ingresos, 7 de cada 10 alumnos asiste a escuelas municipales. La red de escuelas particulares
subvencionadas tiene una participación de un 50% o más entre los alumnos de los deciles 6 a
9. En los deciles 1 a 5 su participación es creciente, moviéndose de alrededor de un 20% en
el decil 1 a más del 50% en el decil 5. Finalmente el ‘canal separado’ de colegios particulares
pagados sólo tiene una participación superior al 50% entre los alumnos del decil de más altos
ingresos. En general, sus alumnos provienen de los tres deciles de ingresos superiores.
64
65
Para un análisis detallado, ver J. J. Brunner et al (2006:Secciones 1.3.1. y 1.1.5.)
Existen algunas limitaciones, en realidad, pero su grado de aplicación es desconocido.
45
Por tanto, el dicho de que el sistema educacional chileno distribuye a sus alumnos entre redes
de provisión escolar que tienen un sesgo ‘clasista’ es una aproximación que se acerca a ella.
La educación municipal atiende, preferentemente, a los hijos de los grupos de estatus socioeconómico bajo, incluyendo a la mayoría de los más pobres; la educación privada
subvencionada recibe, a través de sus diferentes subredes, a la mayor proporción de los
alumnos de clase de clase media, y la educación particular pagada cultiva a los “herederos”
en condiciones de relativa segregación.
Gráfico 6
Distribución de la matrícula básica por decil de ingreso
según tipo de sostenedor*, 2003.
80
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Decil de ingreso
Municipal
Particular Subvencionado
Particular Pagado
Fuente: Elaboración propia en base a la encuesta CASEN 2003, en J. J. Brunner et al, op.cit., sección 1.6.1.
* No incluye la matrícula de las escuelas municipales con sostenedores privados (corporaciones).
Resultados del aprendizaje
En la actualidad, el mayor problema, y el desafío principal, que enfrenta nuestro sistema de
provisión escolar se llama ‘logros de aprendizajes’ de los alumnos. En efecto, ¿con qué
situación de resultados de aprendizaje nos encontramos hoy, tras haber completado la
inclusión de prácticamente de todos los niños y jóvenes en el sistema escolar?
Según revela el balance de resultados del más reciente examen nacional SIMCE practicado al
4° básico (2006), en la prueba de lectura un 40% de los alumnos se halla todavía en un nivel
46
‘inicial’ de logros, un 27% en el nivel ‘intermedio’ y un 33% en el nivel ‘avanzado’. ¿Qué
significa esto?
El Ministerio de Educación considera que los alumnos ubicados en el ‘nivel inicial’, en
ocasiones demuestran logros en algunos de los aprendizajes descritos en este nivel, pero con
una menor frecuencia y de manera poco consistente. Esta categoría “agrupa desde aquellos
estudiantes que están aprendiendo a leer frases breves, hasta aquellos cuya comprensión de lo
que leen es fluctuante”.
Los alumnos de ‘nivel intermedio’ logran una comprensión de los textos leídos que les
permite extraer información explícita fácil de encontrar, realizar inferencias claramente
sugeridas, reconocer algunos aspectos de la situación comunicativa y opinar sobre el
contenido de textos familiares. Son capaces, entre otras cosas, de “identificar información
explícita que se visualiza fácilmente; realizar inferencias a partir de información reiterada y/o
destacada en el texto; interpretar expresiones familiares en lenguaje figurado; identificar tipo
de texto; identificar propósito, emisor y receptor cuando estos son evidentes; reconocer de
qué se trata un texto cuando es evidente, y expresar y fundamentar una opinión acerca de
acciones de personajes o hechos descritos en un texto”.
Por último, los alumnos de ‘nivel avanzado’ tienen una comprensión de los textos leídos que
les permite relacionar e integrar diversas informaciones, tanto explícitas como implícitas
(inferidas) y opinar sobre el contenido de textos poco familiares. Son capaces, entre otras
cosas, de “identificar información explícita que no se visualiza fácilmente o que está junto a
información semejante; realizar inferencias indirectamente sugeridas en el texto; reconocer
relaciones de causalidad en el texto; interpretar expresiones no familiares en lenguaje
figurado; comprender el significado de una palabra a partir de diversas claves del texto, y
expresar y fundamentar una opinión sobre informaciones o puntos de vista presentados en un
texto”.66
En el caso de los niveles de logro en matemática, un 39% de los alumnos se halla ubicado en
el nivel ‘inicial’, un 35% en el ‘intermedio’ y un 26% en el ‘avanzado’.
66
Ministerio de Educación de Chile, “Resultados Nacionales SIMCE 2006”; sito del Ministerio de
Educación (www.mineduc.cl)
47
De aquí podría deducirse, aunque nada es tan claro y definitivo como esto en la explicación
ministerial, que al menos cuatro de cada diez alumnos no han logrado todavía consolidar, en
4° básico, las competencias fundamentales mínimas esperadas para su edad y escolarización.
Resultados comparados
Esto se confirma al considerar los resultados de las pruebas internacionales de lectura y
matemática en que han participado alumnos chilenos. Efectivamente, el examen PISA de
lectura (2000), distingue cinco niveles de logro, según el desempeño de los alumnos de 15
años en una escala que busca medir la adquisición de competencias de “lectura para el
aprendizaje”. El umbral definido allí como mínimo corresponde al Nivel 2 (N2).67 Pues bien:
en el caso de Chile, un 48% de los estudiantes que rindió esta prueba se halla por debajo de
dicho umbral mínimo; un 30% en el N2, justo por encima de ese umbral; un 17% en el N3;
un 5% en el N4 y 1% en el N5. Las cifras correspondientes para el promedio de los alumnos
de los países de la OCDE son 18% bajo el umbral, 22% en el N2, 29% en el N3, 22% en el
N4 y 10% en el N5. Existe por tanto una notable brecha de logros de aprendizaje entre los
estudiantes chilenos y aquellos que forman parte del grupo de países de la OCDE.
Algo similar ocurre al comparar los resultados obtenidos por los alumnos de 8° básico,
provenientes de 46 países, que participaron en la prueba de matemática TIMSS-2003. Allí
Chile aparece entre los 6 países de más bajo rendimiento, con una leve caída respecto de sus
resultados en 1999. Esta prueba distingue 4 niveles de comparación internacional: avanzado,
alto, intermedio y bajo. Chile sólo califica un 41% de sus alumnos en estas categorías: 0% en
avanzado, 3% en alto, 12% en intermedio y 26% en bajo, mientras un 59% permanece
sumergido debajo de la línea de flotación, el umbral mínimo esperado. Las cifras
correspondientes para el promedio de los países participantes, la mayoría de los cuales
proviene del área OCDE, son 7% en el nivel avanzado, 16% en el nivel alto, 26% en el nivel
intermedio y 25% en el nivel bajo, en tanto que un 26% queda ubicado por debajo del umbral
mínimo.68
Gradientes
A partir de aquí, lo importante es observar que el rendimiento de nuestros estudiantes se halla
estrechamente asociado con su origen socio-económico, como muestra el Gráfico 7 sobre la
67
68
Ver OECD (2003:72-73)
IEA (2003)
48
base de los resultados de la prueba SIMCE de lectura y matemática para 4° básico tomada el
año 2006.
Gráfico 7
Puntaje promedio en lenguaje y matemática, 4° básico,
por grupo socio-económico de origen de los alumnos, 2006
300
297 297
275
275
250
252
235
272
248
235
225
227
220
200
Bajo
Medio bajo
Medio
Lenguaje
Medio alto
Alto
Matemática
Fuente: Ministerio de Educación, Resultados nacionales SIMCE 2006.
Estas verdaderas escalares ascendentes que se forman gráficamente con las columnas
correspondientes a las pruebas nacionales de lenguaje y matemática reflejan el gradiente
socio-económico de los logros de aprendizaje de nuestros alumnos luego de 4 años de
escolarización y luego vuelven a manifestarse, más adelante, cuando se toman las respectivas
pruebas en el 2° año medio. En breve, a medida que los alumnos ascienden en la
estratificación
socio-económica,
sus
resultados,
en
promedio,
mejoran
también
significativamente. De modo pues que, una vez terminada la exclusión escolar y reducida al
mínimo la deserción, ahora las diferencias de origen socio-familiar de los alumnos se
reproducen desnudamente al interior del sistema educativo, y se expresan mediante una
estricta estratificación de los logros de aprendizaje.
Naturalmente, el mismo fenómeno reaparece con los resultados obtenidos por los alumnos
chilenos en las pruebas internacionales. Tómese el ejemplo de la prueba PISA (2000) en la
escala de lectura. En esa oportunidad, los alumnos chilenos de 15 años participantes en este
examen --clasificados según un Índice socio-económico internacional de estatus
49
ocupacional69 en cuartiles bajo, segundo, tercero y alto-- obtienen puntajes que vuelven a
reflejar un agudo gradiente socio-económico. Los alumnos chilenos pertenecientes al cuartil
inferior rinden, en efecto, 93 puntos por debajo del cuartil alto (Gráfico 8), diferencia que
equivale, en los puntajes promedios, a la distancia que separa a Chile de Dinamarca, Francia,
Noruega o Estados Unidos.
Gráfico 8
Rendimiento de alumnos en la escala de lectura según su ubicación en el
Índice socio-económico internacional del estatus ocupacional en PISA 2000
550
525
500
475
450
425
400
375
350
Bajo
Cuartil 2
Cuartil 3
Alto
Chile
373
388
420
466
OCDE
463
491
515
545
Chile
OCDE
Fuente: OECD – UNESCO Institute for Statistics, Literacy Skills for the World of Tomorrow.
Further Results from PISA 2000; Paris: OECD, 2003, Table 6.1.a
Dos observaciones adicionales a propósito de este Gráfico. Por un lado, él muestra una
diferencia sistemática entre los cuartiles chilenos y los correspondientes cuartiles de los
países de la OCDE, la que alcanza a 90 puntos en el cuartil bajo y a 79 puntos en el cuartil
alto. En esta comparación no existe por tanto una disminución significativa de la diferencia
de puntuación entre estudiantes chilenos y alumnos del área OCDE a medida que se asciende
por el Índice socio-económico. Al contrario, la brecha permanece. Por otro lado, el mismo
Gráfico permite observar que la puntuación del cuartil alto chileno se halla ubicada más o
menos a la par con la del cuartil bajo en el promedio de los países de la OCDE. Lo anterior
significa que el cuartil alto chileno produce un puntaje promedio que se sitúa dentro del
Nivel 2 del PISA (408 a 480 puntos), en el cual los alumnos demuestran ser capaces de tareas
elementales de lectura, tales como localizar información explícita, hacer inferencias de bajo
69
Este Índice (ISEI, por sus siglas en inglés) se deriva de las respuestas de los estudiantes sobre la
situación ocupacional de los padres y convierten su educación en ingresos. Ver OCDE (2004:311)
50
nivel, comprender el significado de una parte bien definida del texto y usar algún
conocimiento externo al texto para entenderlo. En el área OCDE un 82% por ciento de los
estudiantes domina las competencias de este nivel; en Chile, un 42,3%.70 Como escribió en
una ocasión un colega extranjero, en Chile los alumnos de los colegios más caros obtienen
puntajes inferiores o similares a los de los estudiantes canadienses de la provincia de
Sasketchawan…
Rendimiento desigual
Ahora bien, la variación de resultados de logro al interior de un sistema escolar pueden
deberse a diferentes factores. Sin entrar aquí en el detalle técnico de los numerosos estudios
que se ocupan de esta cuestión, en caso de Chile parece posible concluir, con suficiente
respaldo en la evidencia empírica (aunque variable y a veces disputada71), lo siguiente:
(i) Que existen significativas diferencias de rendimiento de los estudiantes entre escuelas,
las que usualmente se atribuyen a la interacción entre variables tales como la ocupación,
el ingreso y el nivel educacional de los padres; la organización familiar y el clima
afectivo del hogar; el capital social familiar y las características del vecindario, la
comunidad y los pares; la alimentación y salud durante los primeros años de vida del
niño; las prácticas de socialización temprana, el desarrollo lingüístico y el régimen de
conversación en el hogar; la calidad de las rutinas diarias, el desarrollo de actitudes y los
estímulos para la auto-confianza en los propios medios y motivación; la infraestructura
física del hogar y sus condiciones de habilitabilidad; los recursos de apoyo que el hogar
proporciona a los niños (libros, diccionarios, computadora); el acceso a, y la calidad de,
la educación recibida durante la primera infancia; el grado de correspondencia entre los
códigos lingüísticos y culturales desarrollados en la familia y aquellos favorecidos por la
pedagogía escolar; las estrategias de aprendizaje y el nivel de conocimiento previo
adquiridos antes de ingresar a 1° básico; la comunicación familia-escuela; el
involucramiento familiar en las tareas escolares y, en general, el aprovechamiento del
tiempo en el hogar y durante las vacaciones de los alumnos. Es indiscutible que todas
estas condiciones varían significativamente entre hogares chilenos en estrecha relación
con los patrones de alta desigualdad en la sociedad.72
70
OECD (2003:Tabla 2.1b, p.71)
Tres artículos recientes que cubre esta área son Elacqua, Contreras, Salazar (2007); Mizala,
Romaguera y Urquiola (2007); Ramírez (2007). Ver además Mizala y Romaguera (2005) y Bellei (2005)
72
Para un análisis detallado de estas distintas variables y sus efectos en los procesos de aprendizaje de los
71
51
(ii) Que el impacto más fuerte del estatus socio-económico y cultural de los padres sobre
los resultados de aprendizaje de los alumnos se produce en las escuelas con una
composición social más heterogénea; en nuestro caso, los colegios particulares
subvencionados, mientras que es menor en los establecimientos más homogéneos, como
son los establecimientos municipales y, en mayor medida aún, los colegios particulares
pagados (recuérdese el Gráfico 6).
(iii) Que, en cambio, otros factores habitualmente mencionados para explicar la varianza
de resultados entre escuelas, como la localización de los establecimientos, su tamaño, la
cantidad de insumos materiales y equipamiento, etc., no parecen influir sino en el
margen.
(iv) Que, asimismo, después de controlar por diversas variables como el estatus socioeconómico de los padres y el ‘efecto selección’ en la elección de establecimientos, las
diferencias de rendimientos entre escuelas públicas-municipales y escuelas privadas
subvencionadas (en general) tienden ya bien a desaparecer o, en cualquier caso, se tornan
marginales.
(v) Que, al mismo tiempo de existir significativas diferencias del rendimiento estudiantil
entre escuelas, existe en Chile además un alta variabilidad de resultados dentro de los
establecimientos,
la cual podría explicarse, más bien, por ciertas características de
gestión y operación de las escuelas y, en particular, de la sala de clase, y por ciertas
características propias de los alumnos, independientes de su origen socio-familiar, todas
las cuales inciden poderosamente sobre la efectividad de los procesos de enseñanza y
aprendizaje.
(vi) Que, por tanto, es posible encontrar, dentro de una misma sala de clase y en escuelas
con una diferente composición social y distintos niveles promedio de rendimiento,
estudiantes con altos y bajos logros de aprendizaje; es decir, caracterizadas por una fuerte
heterogeneidad interna.
(vii) Que, por último, el intento de atribuir valores numéricos precisos a cada una de las
estudiantes, ver Brunner y Elacqua (2003:Parte II)
52
diversas variables que inciden sobre el rendimiento escolar de los alumnos --separando el
‘efecto hogar’ y el ‘efecto escuela’ y, dentro de éste, aislando cada variable para
determinar su peso estadístico único e independiente de los demás-- si bien resulta de
indudable interés académico sin embargo es un ejercicio que se halla envuelto en serias
dificultades metodológicas y de interpretación. En cualquier caso, para efectos del diseño
de políticas interesa, más bien, entender y atender al efecto combinado que produce la
interacción entre estas diferentes variables.
También la literatura internacional pone crecientemente el énfasis en la interacción entre
variables. De hecho, según señala un reciente informe de la prueba PISA (2003), los factores
socio-económicos externos refuerzan el impacto que el ambiente escolar tiene sobre el
rendimiento de los alumnos. En efecto, se sostiene allí que
Una gran proporción de la variación del rendimiento entre centros de enseñanza es atribuible
conjuntamente a las políticas, prácticas y recursos escolares y al entorno socio-económico. Los
centros de enseñanza aventajados socio-económicamente pueden aplicar más eficazmente las
políticas y prácticas escolares, quizás porque es más probable que los mejores profesores elijan
trabajar allí o porque pueden tener acceso a más y mejores recursos. Todo esto muestra que los
centros de enseñanza donde se matriculan los alumnos favorecidos disfrutan por sí mismos de
una amplia gama de ventajas, y es necesario que las políticas para mejorar la escolarización
ofrezcan una gama similar de ventajas a los alumnos procedentes de familias menos
favorecidas.73
Es decir, hay escasa posibilidad de llevar a cabo políticas educacionales si ellas no abordan,
simultáneamente, a la familia y a la escuela y si no se dirigen, por medios eficaces, a
contrarrestar conjuntamente las diferencias de rendimiento entre escuelas y dentro de ellas.
Diagnósticos errados
Por esto mismo, las políticas orientadas a mejorar el rendimiento escolar y la calidad de
la educación necesitan focalizarse en Chile, primero que todo, en la equidad
educacional.74 Por el contrario, en nuestro debate educacional del Bicentenario, sobre
todo en los medios de comunicación y entre segmentos de nuestras élites, suele
plantearse que los bajos resultados de la escolarización tienen su origen principal, sino
exclusivo, en las escuelas. Y se explicarían por el marco institucional en que ellas se
desenvuelven. Se insiste, por ejemplo, en resaltar la brecha de resultados público /
privada, sin reparar --siquiera un instante-- que tal brecha es ante todo social, de origen
73
74
OCDE (2004:270-271)
Lo que sigue en esta sección es una formulación abreviada de Brunner (2005)
53
familiar de los alumnos y del financiamiento desigual de las escuelas. En particular, se
sostiene que el sistema estaría volviéndose cada vez más improductivo; es decir, que
recibe mayores recursos sin mostrar un incremento proporcional del “producto”
educacional.
En realidad, no es posible compartir esta explicación. Ni la escuela funciona como una
empresa --donde la función de producción se mide por los insumos y los productos-- ni
ella es la única causante de los resultados de aprendizaje. Lo más notable, en efecto, es
que esta ‘función de producción’ deja fuera el ‘insumo’ esencial --los alumnos con sus
características socio-familiares-- y el principal proceso de “producción”; cual es, la
transformación que experimentan las personas en virtud del aprendizaje a lo largo de 12
años de educación. Este equivocado enfoque lleva luego a promover políticas que, en
vez de centrarse en el proceso de aprendizaje, se concentran en cambio, exclusivamente,
en los arreglos institucionales en que aquel tiene lugar, exactamente como si tratase de
una empresa cuya eficiencia podría aumentarse sujetándola a las fuerzas de la
competencia. Así, para contrarrestar el supuesto deterioro de la productividad escolar y
mejorar la calidad del ‘producto’, alguien proponía hace un tiempo avanzar “hacia un
marco institucional que asegure que los recursos destinados a educación se gasten mejor
que en la actualidad”. Es decir, sería posible --con una buena administración
empresarial-- que escuelas subvencionadas que atienden estudiantes vulnerables y cuyo
gasto es de alrededor de 30 mil pesos por alumno/mes, obtengan resultados semejantes
a los colegios particulares pagados que atienden a los alumnos de clase alta y gastan
mensualmente 150 mil pesos o más. ¿Cómo crear un marco institucional que opere este
verdadero milagro?
Según sus promotores, bastaría con seguir una sencilla receta: financiar, con el actual
presupuesto público dedicado a la educación básica y media, un “bono educacional”, el
cual sería entregado a cada familia pobre y serviría para pagar la escuela que ella elija.
Licitar las escuelas municipales y ayudar a los profesores a convertirse en empresarios
de sus escuelas; derogar el Estatuto Docente; establecer la libertad de programas de
estudios y transformar el Ministerio de Educación en una agencia que subcontrate
diversas pruebas de calidad, de a conocer sus resultados, vigile el cumplimiento del
currículo mínimo, y concurse subsidios para la capacitación de directores, gerentes y
profesores. Incluso, hay quienes han propuesto eliminar el currículo mínimo. En breve,
54
se postula desmantelar la red pública reemplazándola por un sistema generalizado de
libre elección de colegios. Como veremos luego, esta receta se aparta por completo del
camino que han seguido los sistemas escolares más exitosos.
Enfoque alternativo
Un enfoque alternativo, basado en la evidencia acumulada por la investigación
educacional durante los últimos cuarenta años, necesita partir de un supuesto distinto.
De acuerdo con éste, los logros de aprendizaje son el resultado, primero que todo, de las
características de origen socio-familiar de los alumnos; en segundo lugar, de la
efectividad de las prácticas pedagógicas dentro de la sala de clase; tercero, del clima
cultural y la gestión de las escuelas y por último, cuarto, del marco institucional en que
funciona el sistema y las políticas gubernamentales.
Entre estos factores, las características de los estudiantes, adquiridas tempranamente en
la familia y el entorno comunitario, muestran la asociación más fuerte con los logros de
aprendizaje. Casi sin excepción, la literatura atribuye a este factor más de la mitad y, en
general, alrededor de un 80% del peso total en la explicación de las diferencias de
resultados que se observan entre alumnos de distintas escuelas. En consecuencia,
mientras más desigual es una sociedad, mayor es el desafío que enfrentan los
establecimientos, pues deben compensar las desigualdades de origen socio-familiar para
llevar a los alumnos hacia estándares satisfactorios de logro. Este es el peso de la
desigualdad social.
De hecho, ningún país con un nivel de desigualdad similar al chileno obtiene resultados
cercanos al promedio de los países de la OCDE. Por el contrario, se aproximan a él
varios países igualitarios con un nivel de desarrollo semejante al chileno, como
Hungría, la República Checa y Polonia.
¿De dónde proviene esta influencia tan gravitante del hogar? No sólo del hecho que,
desde la infancia hasta los 18 años, los niños pasan aproximadamente un 92% de su
tiempo fuera de la escuela, bajo la influencia de su familia. En realidad, como ya vimos,
las variables determinantes son varias y tienen un efecto --que los especialistas
denominan “estructurante”-- sobre la disposición y las habilidades de aprender. La más
conocida es el estatus socio-económico de los padres. Existe siempre una gradiente: los
55
niños cuyos padres tienen menores niveles de educación e ingreso y que trabajan en
ocupaciones menos prestigiosas tienen menores posibilidades de éxito académico que
los niños provenientes de hogares acomodados. Esta es una ley de bronce.75 Este nexo
es universal, aunque su intensidad e impacto varía de un país a otro.
Además, intervienen en esta instancia otra serie de variables asociadas a la familia,
tales como el entorno comunitario y las redes sociales donde se hallan insertas las
familia; el desarrollo temprano del niño; el clima de socialización en el hogar --por
ejemplo, presencia o no de violencia intra-familiar--, la exposición del niño a la lectura,
acompañamiento parental en el consumo infantil de TV al cual los niños destinan más
horas que a la sala de clase, expectativas académicas de los padres relativa a los hijos y,
de manera también decisiva, su inclusión o exclusión de programas de atención
temprana y educación preescolar.
En definitiva, la familia transmite un capital cultural que, de ahí en adelante, influirá
poderosamente sobre las posibilidades de éxito escolar de los alumnos. Recuerdo que en
alguno de sus libros Howard Gardner, creador de la teoría de las inteligencias múltiples,
ilustraba así este punto. Supongamos, dice, que un niño (o grupo de niños) tiene una
docena de experiencias (de nutrición, afecto, estímulo cognitivo y ejercicio físico)
positivas por día, desde su concepción hasta los 5 años de edad, y que otro niño (o
grupo) tiene una docena de experiencias negativas diarias. A los 5 años el primer niño
(o su grupo) habrá tenido 25 mil experiencias positivas, en tanto que el segundo (y su
grupo) habrá tenido un número igual de experiencias negativas. Después de estas
dispares trayectorias, ¿puede alguien sostener, razonablemente, que ambos niños, o
clases de niños, ingresan a la escuela en igualdad de condiciones?
Escuelas efectivas
Con todo, es recién entonces que los niños --con sus desiguales dotaciones de capital
cultural-- ingresan a la escuela. Ella nunca podrá, por sí sola, eliminar esta brecha, sutil,
casi invisible, pero profundamente divisoria. Una escuela efectiva hace una diferencia
sin embargo, al llevar a sus alumnos a obtener niveles de logro significativamente
superiores a los que podrían anticiparse por su origen socio-familiar. Rompe, por tanto,
con el determinismo del punto de partida.
75
Willms (2003)
56
A estas alturas conocemos, además, cuáles son los elementos que caracterizan a las
escuelas efectivas: su director, o el equipo directivo, ejerce un claro liderazgo dentro de
la comunidad escolar. Ésta posee una visión, un sentido de misión y metas compartidas.
Los establecimientos efectivos se concentran en el aprendizaje de las competencias
básicas. La enseñanza está bien estructurada y es implementada metódicamente dentro
de la sala de clases. Se cultiva un clima escolar ordenado y de trabajo. Hay un
aprovechamiento máximo del tiempo y la disciplina se aplica con criterio pero sin
desmayo. Los alumnos conocen sus derechos y responsabilidades. Los docentes son
apoyados y evaluados. Y la escuela involucra activamente a los padres.
En cambio, medidas por sus resultados, la mayoría de nuestras escuelas subvencionadas
son inefectivas (Gráfico 9).
Gráfico 9
Mapa de la inefectividad escolar, 2006
Según puede observarse en este Gráfico , que dispone a los colegios subvencionados en
un mapa de dos dimensiones --donde en la vertical ellas se ordenan por la puntuación
media de sus alumnos en la prueba SIMCE de lectura en 4° básico y en la horizontal
según el nivel promedio de vulnerablidad de los estudiantes que a ellas asisten-- sólo
hay unas pocas escuelas en la zona superior derecha, que corresponde a los
57
establecimientos de alta vulnerabilidad y alta efectividad en los logros de aprendizaje de
sus alumnos. Sin duda, estos son los mejores colegios del país, aunque no aparecen
citados en ningún ranking. Con limitados recursos logran el máximo valor agregado de
aprendizaje, considerando el origen socio-familiar de sus alumnos. Debajo, en la zona
inferior derecha del Gráfico, están las escuelas de alta vulnerabilidad y bajo
rendimiento. Ellas meramente reproducen, en vez de compensar, las desventajas
acumuladas en el hogar. Al lado izquierdo del Gráfico están las escuelas que atienden a
los segmentos acomodados. Lo que sorprende es que, incluso en este sector, reina un
significativo grado de inefectividad.
¿Qué pasa entre tanto con los colegios particulares pagados, que no se hallan incluidos
en el Gráfico?
Comparada internacionalmente, su efectividad tampoco resulta
satisfactoria. En efecto, si consideramos solamente a alumnos provenientes de hogares
con más de 200 libros --y podemos suponer que allí se concentra en Chile la matrícula
privada pagada-- observamos que el puntajes de estos alumnos en la prueba de
matemática TIMSS-2003, es significativamente inferior al de sus pares internacionales
con el mismo origen en hogares letrados. En suma, el principal desafío del sistema, en
consecuencia, es mejorar la efectividad de las escuelas: municipales, privadas
subvencionadas y particulares pagadas por igual.
Factor institucional
¿Cuánto pueden contribuir a este propósito el factor institucional y las políticas
gubernamentales? Aquí conviene atender a la experiencia internacional comparada.
Esta muestra que los arreglos institucionales de los sistemas educacionales exitosos son
múltiples y variados, sin que exista un único modelo para promover la efectividad de los
establecimientos escolares. Con todo, es posible identificar ciertas tendencias
institucionales convergentes.
En primer lugar, casi sin excepción, y a diferencia de lo que ocurre en Chile, los
sistemas exitosos poseen un definido estatuto público. Esto significa, básicamente, dos
cosas. Por un lado, la provisión y la matrícula son exclusiva o predominantemente
públicas. Por el otro, el financiamiento del sistema proviene, preferentemente, del
presupuesto fiscal. Asociado a esto se encuentra una serie de otros elementos:
orientación hacia una suerte de estado de bienestar educacional, preocupación por la
58
equidad, alto compromiso fiscal, visión de la educación como un bien público, etc.
Enseguida, los sistemas de mejor desempeño combinan de manera parecida ámbitos de
centralización y descentralización en las decisiones y la gestión educacional, en un
patrón marcadamente divergente del chileno. Tienden a ser centralizados en aspectos
tales como la definición del currículo nacional y la fijación de estándares, la
administración de exámenes externos con consecuencias sobre los alumnos, la
determinación del estatuto de la profesión docente, el diseño de la formación inicial y la
capacitación en servicio de los profesores y la supervisión de las escuelas. Sobre todo,
sus gobiernos inciden fuertemente sobre el sistema a través de políticas, planes de
mediano plazo, programas de innovación y la fijación de metas, de común vinculadas
con una estrategia nacional de desarrollo, como ocurre, por ejemplo, en Finlandia,
Malasia, Nueva Zelanda y Singapur.
Al mismo tiempo, varios de estos países adoptan modalidades progresivamente más
descentralizadas en relación a la gestión de las escuelas y el reconocimiento de su
autonomía en asuntos tales como el manejo de los recursos humanos y presupuestarios,
incluyendo la participación en la contratación y el despido regulado de profesores; en la
decisión sobre los cursos ofrecidos y sus contenidos, dentro del marco curricular oficial;
en las políticas de admisión y agrupamiento de los alumnos, y en la determinación de
los métodos de enseñanza, evaluación y disciplina. Tratándose en su mayoría de
sistemas eminentemente públicos, sus niveles de descentralización resultan por tanto
más altos que en nuestro sector de escuelas municipales.
En tercer lugar, aunque existe una permanente disputa académica en relación al impacto
de los “insumos” --número de profesores, salario docente, equipamiento, bibliotecas,
textos, etc.-- sobre los resultados escolares, el hecho es que en el promedio de los países
exitosos, el tamaño de la sala de clase es de 24 alumnos, comparado con 33 en Chile.
Asimismo, la razón alumnos por profesor es visiblemente más baja.
En suma, el patrón institucional de los sistemas exitosos es notoriamente diferente al
chileno y avanza, también, en una dirección que se aparta de la trayectoria que sigue
nuestro sistema.
59
Malasia
Puede resultar ilustrativa en este contexto la comparación con Malasia, país que en las
pruebas internacionales obtiene resultados muy superiores a los de Chile y al promedio
internacional. Esto a pesar de que ambos países se hallan en un similar estadio de
desarrollo, tienen un mismo porcentaje de población bajo la línea de pobreza, y un
grado de desigualdad social que, si bien es menor en Malasia que aquí, sin embargo
sobrepasa al de los países igualitarios de Europa y el sudeste asiático.
¿Qué variables explican al éxito educacional de Malasia? Según los entendidos, se
combinan allí varios factores. Primero, un fuerte encuadramiento doctrinario y
programático de su educación. Ésta se halla valóricamente orientada por el Gobierno y
se sujeta a una estrategia de mediano plazo que busca afianzar la identidad nacional y
transformar a Malasia en una nación industrializada. Tendremos oportunidad de
elaborar con mayor extensión este punto más adelante.
Segundo, el carácter
exclusivamente público de la educación primaria y secundaria, la cual, además, es
financiada en su integridad, y sobre bases igualitarias, por el Estado. Tercero, una
vigorosa concepción de planificación educacional, mediante planes quinquenales
implementados por el ministerio de educación que fija objetivos y metas para el sistema
educacional. Cuarto, una cultura pedagógica inspirada en la tradición confuciana, donde
la educación se concibe como una religión civil, la familia como una unidad de
aprendizaje ligada a la escuela, el profesor o profesora como una persona revestida de
alto prestigio, y se cultiva una ética centrada en el trabajo. Quinto, una activa
preocupación por compensar desde temprano las desigualdades sociales y, por lo
mismo, una amplia y positiva cobertura preescolar. Y, sexto, el hecho de que la
formación inicial docente tiene lugar bajo exigentes reglas fijadas por el Ministerio de
Educación.
Además, considérese que en Malasia el manejo del personal docente y de los recursos es
centralizado; la relación alumnos por profesor es sustancialmente menor que en Chile;
se aplican sucesivos exámenes públicos externos a los estudiantes a lo largo de su
trayectoria escolar; el gasto público en educación es casi el doble del chileno; y el
salario docente es significativamente más alto, especialmente en la enseñanza
secundaria. Nos encontramos pues aquí no sólo frente a una concepción muy diferente
de la nuestra de la educación sino también a políticas, arreglos institucionales y
60
prácticas escolares que corren en dirección divergente. Quizá la principal lección que
podamos aprender de Malasia es que debe haber una mano que guíe el mercado
educacional, y no sólo la mano invisible que obliga a competir.
Proposiciones
Los países, sin embargo,
no eligen ni pueden cambiar a voluntad sus sistemas
educacionales. Éstos son producto de la historia, el entorno cultural, el contexto socioeconómico, el nivel de desarrollo, el peso de las desigualdades, los arreglos
institucionales y las políticas que adoptan los gobiernos. El nuestro, con sus propias
peculiaridades y tensiones, se ha vuelto sin duda más accesible; más consciente,
también, de su propia segmentación y la necesidad de compensar desigualdades; más
preocupado de la efectividad de las escuelas y, progresivamente, más propenso al
cambio y la innovación. No cabe duda alguna de que hoy ofrece más y mejores
oportunidades de aprendizaje a los niños y jóvenes que aquellas que tuvieron sus
padres. Y que, en 20 años más, los hijos de la generación que hoy estudia avanzarán un
paso más.
Con todo, para alcanzar este objetivo antes de que celebremos el tercer Centenario de la
República es imprescindible implementar algunas políticas que pueden resumirse en
cinco proporciones.
Primero, fortalecer el centro del sistema. La educación chilena requiere más concepto
público, visión estratégica, metas, capacidades de supervisión y evaluación. Esto supone
modernizar y fortalecer—¡no debilitar!—el vértice ministerial. Es una paradoja que, tras
15 años de reforma educacional, el reformador no se haya reformado. Hay que ampliar
su capacidad para diseñar políticas; por ejemplo, a través de un consejo que permita
contar con la contribución permanente de académicos, docentes, sostenedores, padres,
empresarios
y
directivos
de
fundaciones
educacionales
y
organismos
no-
gubernamentales. Hay que sustituir el actual sistema de supervisión por uno que llegue
con profesionalismo hasta la sala de clase. Y hay que crear un fondo de fomento de la
investigación educacional, la cual se ha ido quedando atrás justo en el momento en que
es más necesaria para orientar y evaluar las políticas y promover la innovación a nivel
de las escuelas.
61
Segundo, invertir más en la educación subsidiada. El valor actual de la subvención
simplemente no es suficiente para producir una educación de calidad para todos. Ni
menos alcanza, en consecuencia, para poner en movimiento un proceso efectivo de
compensación de las desigualdades. El problema que enfrentamos no es de
productividad; es del costo de la educación. Desafía toda lógica asumir que la educación
de Gonzalo Infante vale cinco o diez veces más que la de Pedro Machuca, cuando desde
el punto de vista económico debiera ser justamente al revés. Incrementar
diferencialmente el subsidio para los alumnos más vulnerables es, por lo mismo, un
paso justo. Pero no debería desviarnos del objetivo de fondo que es aumentar el subsidio
para todos los alumnos sobre bases igualitarias. Por el contrario, sostener que Chile
gasta en exceso, o mal, en educación es un argumento que, a esta altura, sólo sirve para
mantener peso de las desigualdades. Lo cierto es que necesitamos, al menos, doblar el
valor de la subvención si queremos asegurar una educación de calidad semejante para
todos.
Tercero, crear una red institucionalidad para la atención temprana, el cuidado y la
educación de los niños entre cero y cinco años de edad. Rousseau decía: “nuestra
educación comienza con nosotros”. Ahora sabemos que los años iniciales son decisivos
para el desarrollo de todas las capacidades superiores. Abren o cierran ventanas de
oportunidad. En una sociedad donde subsisten niveles importantes de pobreza y las
familias transmiten dotaciones muy desiguales de capital cultural, las posibilidades de
empezar esta carrera en pie de igualdad, no existen. Sin compensación temprana es
imposible interrumpir la acumulación de desventajas iniciales ni su reproducción
posterior a través del proceso escolar. Hay que desarrollar un gigantesco esfuerzo de
apoyo a las familias --las madres en particular-- mediante la acción concertada de los
sectores de salud y educación, público y privado, y la participación de organizaciones
no gubernamentales, fundaciones y redes comunitarias. Los economistas calculan que
los beneficios de mediano plazo de acciones como ésta reditúan con creces el valor de la
inversión. Más alto aún sería el rédito en términos de cohesión social.
Cuarto, cambiar nuestro enfoque de la profesión docente, incluyendo todos los aspectos
relevantes; desde la formación pedagógica hasta la evaluación de su desempeño,
pasando por los dispositivos de apoyo, desarrollo profesional, planificación de clases,
incentivos y régimen laboral. El eje del nuevo enfoque podría ser: mayores exigencias
62
en cada uno de estos aspectos junto con una progresiva disminución de los alumnos por
curso y la carga de enseñanza directa en el aula, una escala salarial que premie
fuertemente el buen desempeño y una negociación descentralizada, sobre base local, de
las metas e incentivos para los profesores del estatuto docente.
Quinto, mejorar de la gestión de las escuelas. Sin liderazgo directivo y sin gestión del
cambio, no podrá producirse la transformación de escuelas inefectivas en escuelas
efectivas. De lo que nos debemos preocupar es de la gestión cuyos efectos llegan a la
sala de clase, pues ahí está la cruz de la cuestión. El Gobierno podría, por ejemplo,
financiar un instituto público autónomo para la formación de una nueva generación de
líderes y directivos de establecimientos educacionales, como se hace con éxito en
Australia, Inglaterra e Israel. Podría incentivar la certificación de la calidad de la gestión
escolar, como viene realizando la Fundación Chile. Y debería crear un marco para
responsabilizar públicamente a los encargados de la gestión de los establecimientos
subsidiados por los resultados de valor agregado que ellos obtienen. En este marco, las
escuelas crónicamente inefectivas podrían ser sujetas a medidas de emergencia --estilo
unidad de tratamiento intensivo-- e intervenidas en razón del bien público del que son
mandatarias.
En fin, no es mi propósito detenerme en el ámbito prescriptivo de las políticas educacionales.
Es cierto que allí se encuentran situados por el momento los debates de la ‘República
educacional’ de cara al Bicentenario. Pero, precisamente por ser así, los también argumentos
de la controversia son bien conocidos y se hallan, además, ampliamente documentados.76
Más bien, queremos tomar distancia de los contenidos inmediatos de estos debates y retomar
ahora, para concluir, el análisis de la ‘socio-lógica’ subyacente a los debates educacionales y
la evolución del sistema escolar entre 1910 y 1920.
Continuidad
¿Qué muestran en suma estos debates? Sin duda, una fuerte continuidad de ejes temáticos, y
76
Véase, por ejemplo, Gobierno de Chile (2007, 2007a, 2002); Alianza por Chile (2007); Asamblea
Plenaria de los Obispos de la Conferencia Episcopal de Chile (2007); Atria (2007); Brunner y Peña
(2007); Goic (2007); Cox (2007); Ramos (2007); Riesco (2007); Brunner et al (2006); Cea Egaña
(2006); Colegio de Profesores de Chile A. G (2006); Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la
Educación (2006); Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (2006); Santa Cruz Grau
(2006)
63
tópicos aunque envueltos en diferentes lenguajes ideológicos, acordes con los cambios del
contexto en que se desenvuelve el sistema y de su propia transformación interna. ¿Cómo
explicar esta persistencia, esta continuidad?
Por lo pronto, porque a lo largo del tiempo lo que se halla en disputa es, en el fondo, un
mismo asunto; el control sobre la educación, sus orientaciones, formas de organización y
funcionamiento, personal, recursos e influencia en la sociedad. El momento del Centenario
representa, en este sentido, una ‘coyuntura crítica’ en la evolución del sistema, pues por un
momento pareció crearse la opción de redefinir las bases sobre las cuales venía
produciéndose la integración del sistema escolar a la esfera del Estado. De allí también el
intenso debate que se produjo en ese tiempo sobre las posibilidades y las opciones de
imprimir un nuevo sentido y dar una organización distinta a la educación en Chile.
En efecto, después de un siglo, podía constatarse que la ‘República educacional’ había
fracasado en su tarea fundamental. Los niños y jóvenes excluidos del sistema eran más que
los incluidos. Como consecuencia de esto, también entre los adultos el analfabetismo seguía
siendo mayoritario. La cuestión de la integración estatal de la educación no se había resuelto,
pues ni era obligatoria la educación elemental ni su provisión había podido ‘nacionalizarse’,
unificarse y sistematizarse bajo el mando del Estado. Al contrario, una parte de ella era
provista por las redes propietarias privadas que actuaban sobre la base del principio de la
voluntariedad educacional y, además, al amparo de un centro de ideas, orientación moral y
poder político, la Iglesia Católica, que se hallaba en competencia con el Estado.
Como vimos, la LEPO vino a resolver estas tensiones: consagra la obligatoriedad
educacional --poniendo con ello en perspectiva una expansión de la base de escolarización;
una ampliación del mercado-- al mismo tiempo que reconoce la existencia de diferentes redes
de provisión, consagrando el régimen mixto y, de paso, clausurando la alternativa de una
unificación estatal del sistema escolar. En adelante habría pues competencia entre diferentes
redes, incluso con la participación de redes privadas de provisión de enseñanza obligatoria
subsidiadas por el Estado.
En esta coyuntura crítica, por tanto, se toma una opción e instaura una trayectoria que, en
adelante, determinará su evolución conforme a la regla de los procesos que son path
dependent; esto es, dependientes de la trayectoria instaurada. Estos procesos se hallan
64
caracterizados por un dinamismo de auto-reforzamiernto o retroalimentación positiva; lo que
algunos economistas llaman procesos de ‘retornos crecientes’.77 Según señalan Pierson y
Skocpol, la lógica de este tipo de procesos es clara: “el resultado producido en una
‘coyuntura crítica’ dispara mecanismos de retroalimentación que refuerzan la recurrencia de
un patrón determinado [de interacciones] en el futuro”.78 Una característica, por tanto, de este
tipo de dinámica es que opciones previamente disponibles de evolución y cambio, luego de
instaurada una determinada trayectoria, se cierran o desaparecen. Como sostiene Pierson en
otra parte: “los compromisos acumulativos hechos con la trayectoria existente
frecuentemente dificultan el cambio y condicionan la forma bajo la cual se presentan nuevas
opciones o bifurcaciones”.79
En efecto, la trayectoria instaurada en una ‘coyuntura crítica’, como ocurrió con la
aprobación de la LEPO en 1920, tiende luego a reproducirse porque entran en operación
diversos mecanismos que refuerzan la trayectoria.
Los diferentes actores que participan en el sistema invierten en las instituciones que definen
su funcionamiento y rumbo; en este caso, en sus redes de provisión, los establecimientos que
prestan el servicio, su personal, infraestructura, equipamiento, relaciones con la comunidad,
prestigio, etc. Cada actor posee por tanto fuertes incentivos para mantener la trayectoria,
recuperar sus costos y mantener o incrementar su participación de mercado y sus áreas de
influencia.
En seguida, los actores aprenden a jugar el juego condicionado por la trayectoria, a competir,
a sortear problemas, a negociar soluciones, a repartirse los recursos disponibles y a presionar
para aumentarlos, a crear equilibrios y a dirimir disputas.
Asimismo, con el transcurso del tiempo, ellos generan efectos de coordinación dentro del
marco institucional determinado por la opción inicial; los diferentes actores saben qué
esperar de los otros, ajustan sus expectativas mutuamente y se comportan estratégicamente
de acuerdo a las oportunidades que crea la trayectoria. La red pública reclama mayores
regulaciones para mitigar la competencia, por ejemplo; las redes privadas responden tratando
77
David (2000)
Pierson y Skocpol (s/f:6)
79
Peirson (2000)
78
65
de limitar el radio de dichas regulaciones o descansan en la debilidad de su ejecución.
La operación de estos diferentes mecanismos de reproducción estabiliza la trayectoria del
sistema, le confiere inercia a sus dinámicas y ayuda a crear estructuras y relaciones de poder
que, por su lado, comprometen a los actores con la trayectoria; a los incumbentes con las
ventajas que van adquiriendo, a los demás poniéndolos en situación de contendientes o
grupos contestatarios que buscan mejorar su posición o, en el límite, cambiar la trayectoria.
En torno al Centenario, los grupos contendientes --liberales y radicales, elementos
progresistas de las clases medias, cuyos ideólogos principales conformaban el núcleo de lo
que antes llamamos la ‘generación larga’-- intentaron, sin éxito, alterar la trayectoria del
sistema. Llegaron a crear la opción de un cambio, pareció abrirse una bifurcación en el
rumbo pero, a la postre, la LEPO limitó drásticamente la satisfacción de sus demandas,
desahució la alternativa de un Estado docente (en forma) y optó por un régimen mixto que
desde entonces, como hemos mostrado, viene reproduciéndose en una evolución dependiente
de la trayectoria.
Dentro de esta trayectoria determinada por las condiciones de su instauración, en tanto, ha
existido amplio margen para la expansión y las innovaciones y para introducir aquellos
cambios admitidos por el marco institucional; pero no para producir una desviación respecto
de éste o su sustitución por otro.
Es cierto, ha habido intentos, como ocurrió por ejemplo bajo el Gobierno de la Unidad
Popular, para inducir un cambio en la trayectoria. En efecto, la propuesta de la Escuela
Nacional Unificada (ENU) puede entenderse como dirigida a producir un doble cambio en
los dispositivos estructurantes del sistema educacional. Por un lado, un reforzamiento del rol
del Estado en la organización y coordinación del sistema bajo los conceptos de una
educación nacional, unificada, diversificada, democrática, productiva, integrada con la
comunidad, científica y tecnológica y planificada. Por el otro lado, la introducción de un
‘imperativo moral’ más fuertemente delineado como principio de estructuración del
currículo, orientado por la idea de una educación internamente articulada en la perspectiva
del aprendizaje permanente a lo largo de la vida y por su inserción en “el proceso de
66
construcción de una sociedad socialista, democrática y humanista”.80 Probablemente fue este
último aspecto el que dio lugar a las más intensas reacciones, pues se entendió como una
propuesta de cambio de los códigos que rigen la transmisión cultural al interior del sistema y
como una amenaza para los principios alternativos de codificación que se hallaban instalados
en su interior. Pero en la línea de fondo, lo que allí se había puesto en debate, como antes en
1910, iba más allá de los aspectos de orientación moral e ideológica del sistema; era,
propiamente, el control de éste y su reacomodo dentro de la esfera estatal.
En realidad, pareciera ser que sólo en coyunturas donde políticamente se crea un nuevo
campo de fuerzas, se abre también la posibilidad de una opción, una bifurcación, en la
trayectoria del sistema educacional. Resulta más difícil suponer, en cambio, que estas
opciones pudieran crearse desde el interior del sistema, salvo en momentos de aguda crisis o
colapso del mismo. De allí también que estas ‘coyunturas críticas’ tiendan a provocarse
cuando se crea una combinación, unas alianzas de fuerzas, entre actores internos y externos
del sistema con suficiente capacidad para poner exitosamente en jaque la trayectoria y sus
mecanismos de reproducción.
El Centenario es la ilustración de un caso donde los contendientes, nuestra ‘generación
larga’, buscaron fortalecer la red pública --sus escuelas y liceos, sus aparatos burocráticos en
el gobierno y la administración escolar-- operando a la vez desde dentro y desde fuera del
sistema. Al final, sin embargo, aún con esta amalgama de fuerzas, no pudieron imponerse y
variar el rumbo. Con todo, puede especularse que la magnitud de su intento, así como el
desarrollo conceptual e ideológico que lo acompañó, confirió a los debates educacionales de
1910 su especial brillo y profundidad.
La pregunta que debemos hacernos al finalizar es si acaso los debates educacionales del
Bicentenario tienen lugar también frente a una real bifurcación en la trayectoria de nuestro
sistema escolar. O si, más bien, ellos podrían responder a un doble espejismo: que existe una
crisis del sistema (en su trayectoria) a partir de la cual se abre una ‘coyuntura crítica’, una
bifurcación, por un lado y, por el otro, que estamos frente a la emergencia de un nuevo
cuadro de fuerzas políticas (internas y externas al sistema) que permitiría aprovechar dicha
opción para producir un cambio en la trayectoria. De estar frente a cualquiera de estos
80
El material de base para sustentar esta lectura puede consultarse en Farrel (1986)
67
espejismos, nuestra imagen de lo posible no sería más que una vana ilusión. En tal caso,
tampoco nuestros debates podrán alcanzar el brillo y la profundidad de aquellos de hace un
siglo. Y nosotros estaremos condenados, por nuestra parte, a ser meros epígonos de la
generación que los protagonizó.
Santiago de Chile, 29 septiembre 2007.
68
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