INFORME DEL RESULTADO DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR

 Grupo Funcional Desarrollo Económico Procuraduría Agraria Actividades de Ordenamiento y Regularización de la Propiedad Rural Auditoría de Desempeño: 10‐1‐15QEZ‐07‐0134 DE‐088 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar el cumplimiento del objetivo estratégico del programa de apoyar el ordenamiento de la propiedad social a fin de otorgar seguridad jurídica y certeza documental sobre las tierras de los núcleos agrarios. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 0.0 miles de pesos 0.0 miles de pesos 0.0% La auditoría comprende la revisión de los 107,605.4 miles de pesos reportados como ejercidos en la Cuenta Pública de 2010 con base en el análisis de la información, documentación y bases estadísticas de carácter programático, presupuestal y financiero. De estos recursos, 97,492.6 miles de pesos corresponden al programa presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural” y 10,112.8 miles de pesos al E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR).” La auditoría comprendió la evaluación del cumplimiento de las disposiciones emitidas en 2010 sobre el Sistema de Evaluación al Desempeño; la eficacia en el cumplimiento del objetivo estratégico de apoyar el ordenamiento y la regularización de la propiedad social; la eficiencia con que se otorgó la asesoría a los núcleos agrarios y se integraron los expedientes de la propiedad rural, y la economía en la aplicación de los recursos. Antecedentes En 1917, en el artículo 27 Constitucional se establecieron las disposiciones para el fraccionamiento de los latifundios, el desarrollo de la pequeña propiedad, la dotación y el acceso a la tierra para los núcleos de población que lo solicitaran, así como la restitución de los bienes enajenados o cedidos a comunidades y pueblos desde el siglo XIX. 1 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Entre los años de 1921 a 1991 se fijaron las características legales de la parcela ejidal y comunal: superficie indivisible que se prohibía rentarla o transferirla, arrendar las zonas de pastos y montes, así como la celebración de contratos de arrendamiento, aparcería y de cualquier acto jurídico que tienda a la explotación indirecta o por terceros de estos terrenos. En este periodo se repartieron 103,639.3 miles de hectáreas para la constitución de ejidos y comunidades, 1/ el 52.7% de las 196,437.5 miles de hectáreas existentes en el país. 2/ En 1991 el Presidente de la República expuso una nueva estrategia de desarrollo rural cuyo propósito consistió en concluir el reparto agrario y otorgar a los productores rurales autonomía y control sobre los procesos de producción. Para fortalecer esta estrategia, el ejecutivo envió a la Cámara un proyecto de reformas al artículo 27 Constitucional. 3/ En la Exposición de Motivos del proyecto, se señala que la claridad de los derechos de propiedad sobre la tierra y sus recursos se considera en la economía de mercado como “la condición de mayor importancia para dar a los productores seguridad y aumentar los incentivos para la inversión, incrementar la productividad y mejorar los ingresos”. En ese documento, el gobierno argumentó que la reforma agraria había llegado a su fin debido a que ya no había tierras susceptibles de reparto, por lo que era necesario replantear la alianza entre los campesinos y el Estado donde se otorgara mayor autonomía y control a los sujetos agrarios sobre sus procesos de producción. En 1992 se reforma el artículo 27 Constitucional, 4/ y los principales aspectos de dicha reforma fueron los siguientes: declarar el fin del reparto agrario; reconocer la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, y dar seguridad jurídica a los ejidos y comunidades. Con el propósito de reconocer la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, así como otorgar mayor autonomía y control sobre sus procesos de producción, en ese mismo año se promulga la Ley Agraria, 5/ en cuya Exposición de Motivos se establece que los núcleos de población ejidal y comunal demandan autonomía y libertad. En este documento, se determinó la creación de la Procuraduría Agraria como organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene como propósito fundamental promover la certificación de los derechos ejidales y comunales, de conformidad con la facultad que la Ley Agraria concede a las asambleas de los núcleos para decidir libremente la delimitación, destino y asignación de los derechos sobre sus tierras; y se trasformó el Registro Agrario Nacional (RAN) en un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), con facultades para llevar el control documental sobre la propiedad ejidal y comunal. 1/ Historial agrario, avance al 30 de junio de 2003. 2/ Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Dirección General de Geografía. 3/ El 7 de noviembre de 1991 el Ejecutivo presentó el proyecto de reformas a la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión. 4/ El 6 de enero de 1992, fue aprobada la declaratoria de reforma del artículo 27 Constitucional.
5/ El 26 de febrero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Agraria.
2 Grupo Funcional Desarrollo Económico La certificación consiste en otorgar certeza jurídica y seguridad documental en la tenencia de la tierra a favor de sus titulares y poseedores, mediante la expedición de documentos por el RAN que acreditan plenamente los derechos de los terrenos de los que son titulares. A fin de otorgar seguridad sobre los derechos de propiedad sobre la tierra, en 1993 se inició la operación del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), cuyo propósito consistió en regularizar la tenencia de la tierra, otorgar los derechos de propiedad de los ejidos y comunidades agrarias a los campesinos; y dotarlos de títulos de propiedad sobre esos derechos. La regularización es el conjunto de actos jurídicos y materiales necesarios para lograr la certeza jurídica en la tenencia de la tierra. La PA apoyó la organización interna, la resolución de conflictos y la promoción de la ejecución del PROCEDE en los ejidos y comunidades para garantizar la observancia de los derechos de los núcleos de población y de sus integrantes, así como la integración de los expedientes y el cumplimiento estricto de la legalidad. A finales de 2006 se declaró a nivel nacional el cierre oficial del PROCEDE, 6/ el cual registró un avance en la regularización de 28,454 núcleos agrarios, el 91.2% de los 31,201 núcleos agrarios existentes en el país. Los núcleos agrarios regularizados comprendían 92,100.0 miles de hectáreas, el 88.9% de las 103,639.3 miles de hectáreas de superficie social existente en el país, en beneficio de 4,445,213 sujetos agrarios. Quedaron pendientes de regularizar 2,421 núcleos agrarios, el 7.7% de los existentes en el país, ubicados en 11,539.0 miles de hectáreas (11.1% del total), ya que los sujetos agrarios no cubrieron los requisitos suficientes para su regularización por no acreditar la titularidad sobre las tierras que habitaban, enfrentaban conflictos por la tenencia de la tierra, o no aceptaron el programa. Por lo anterior, en el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario 2007‐2012 se incorporó como línea de acción garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal. En este documento se indica que la incertidumbre en la tenencia de la tierra propicia ingobernabilidad e inestabilidad social, por lo que interrumpir los avances en los procesos de ordenamiento y regularización de la tenencia de la propiedad social ocasionará un retroceso de la paz social lograda en los últimos 15 años. Para garantizar el ordenamiento y la regularización de la superficie social pendiente de regularizar, en el PEF de 2010 se incluyeron dos programas presupuestarios: el E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural” y el E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”. Las acciones de ordenamiento y regularización que realiza la PA por programa presupuestario se presentan en el esquema siguiente: 6/ En el 2006 se declara la conclusión y cierre operativo del PROCEDE cuyos responsables eran la Secretaría de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y el Registro Agrario Nacional, en razón de que el gobierno federal realizó la invitación al 100% de los núcleos agrarios legalmente constituidos en el país para su incorporación al programa; además su continuación ya no resultaba viable desde el punto de vista técnico, operativo y económico, en función de que los núcleos pendientes de regularizar representaban el 8.8% del total atendido. 3 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Los programas E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural” y E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”, tuvieron como objetivo apoyar el ordenamiento de la propiedad social, proporcionando asesoría jurídica y asistencia técnica para otorgar seguridad jurídica y certeza documental sobre las tierras de los núcleos agrarios que así lo soliciten. En el artículo 5 de los Lineamientos para la Operación del Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar, se estableció que el FANAR “[…] tendrá vigencia hasta el 30 de noviembre de 2012”. En el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2010, se aprobaron al Programa Presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural” 70,212.5 miles de pesos para asesorar la celebración de 509 asambleas consideradas en las fracciones VII a la XIV, del artículo 23 de la Ley Agraria; así como sobre el procedimiento de adopción de domino pleno de 17,000.0 hectáreas, que serían incorporadas al desarrollo urbano. Para el Programa Presupuestario E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”, se aprobaron 2,000.0 miles de pesos para la asesoraría de los núcleos agrarios sobre la celebración de 60 Asambleas de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras (ADDAT); la incorporación y aprobación de planos preliminares, y la integración de 60 expedientes generales. Para realizar las acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural, la Procuraduría Agraria contó con la Dirección General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural y sus 14 delegaciones estatales. 4 Grupo Funcional Desarrollo Económico Resultados 1. Establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) Análisis de indicadores de resultados incluidos en la Matriz de Indicadores para Resultados Con la revisión practicada, se constató que en los programas presupuestales E003 y E005 participan la PA y el RAN. La PA participa en el proceso de ordenamiento y regularización de la propiedad social proporcionando asesorías para la realización de asambleas y la integración de expedientes; éstos últimos son la base para que el RAN expida la documentación que acredita la titularidad de la tierra de los sujetos agrarios. Por tanto, los procesos en los que interviene la PA son intermedios y las metas de resultado referentes a la certificación de la superficie pendiente de regularizar están a cargo del RAN. Con el análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), se constató que en 2010 la PA diseñó dos indicadores para el Programa Presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural”, y otros dos para el E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”, relacionados con el ordenamiento y regularización de la propiedad rural, considerando la naturaleza de las actividades que realiza. Los cuatro indicadores se clasificaron incorrectamente como de eficacia y gestión, ya que miden las actividades que se realizan para documentar la titularidad de la superficie de los núcleos agrarios y el cumplimiento de las metas anuales, por lo que debieron clasificarse como de eficiencia y gestión; y no se incluyó algún indicador que midiera la economía en la aplicación de los recursos. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐001 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐002 2. Eficacia en el otorgamiento de la certeza jurídica Cobertura y diagnóstico de los núcleos agrarios para su regularización La PA indicó que en 2010 la población objetivo de las actividades de ordenamiento y regularización estaba integrada por 2,541 núcleos agrarios pendientes de regularizar, 7/ pero hasta este año no se había realizado el diagnóstico por núcleo agrario de la situación que impidió su certificación en el PROCEDE, por lo que sólo se atendieron las solicitudes que los sujetos agrarios presentaron de acuerdo a sus necesidades, con el requisito de ajustarse jurídica y técnicamente a los lineamientos del programa. En 2011, la PA realizó el diagnóstico de 1,705 núcleos agrarios pendientes de regularizar, el 67.1% de los 2,541 y los identificó de acuerdo a la problemática que presentan. En 2010, al no contar con un diagnóstico que le permitiera determinar la problemática específica que impide la certificación de los núcleos agrarios pendientes de regularizar, la PA no identificó el universo de atención de la superficie y los núcleos pendientes de atender, por lo que no le fue posible establecer las metas anuales para garantizar la conclusión oportuna y satisfactoria del trámite de los núcleos agrarios pendientes de certificar. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐003 7/ De 2007 a 2010 se crearon 120 núcleos agrarios. 5 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 3. Superficie social regularizada La PA proporciona asesoría jurídica y asistencia técnica para la integración de los expedientes de los núcleos agrarios, que posteriormente se ingresan al Registro Agrario Nacional (RAN) con la finalidad de regularizar la superficie social pendiente. La PA informó que no establece metas de atención de la superficie pendiente de regularizar y que sólo proporciona asesoría a petición de los sujetos agrarios. Con la revisión de las bases de datos de los expedientes integrados proporcionada por la PA, se determinó que en 2010 se integraron e ingresaron al RAN 158 expedientes para que se certificaran 216.2 miles de hectáreas, lo que significó un avance del 2.1% en la certificación de la propiedad de la tierra respecto al rezago de 10,477.9 miles de hectáreas. Al cierre de 2010 quedaron pendientes de regularizar 10,261.7 miles de hectáreas. Las entidades federativas donde hubo un mayor avance en la regularización de su superficie fueron: Oaxaca, con 36.0 miles de hectáreas; Guerrero, con 24.0 miles de hectáreas; y San Luis Potosí, con 16.6 miles de hectáreas, que en conjunto suman 76.6 miles de hectáreas y representan el 35.4% de la superficie regularizada en 2010. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐004 4. Avance en la regularización de la superficie sin regularizar De las 103,639.3 miles de hectáreas existentes en el país, al 2006 se regularizaron con el PROCEDE 92,100.0 miles de hectáreas (88.9%) y quedaron pendientes 11,539.3 miles (11.1%). Para continuar con la regularización de esta superficie, de 2007 a 2010 operó el FANAR y se certificó la propiedad de 1,277.6 miles de hectáreas, el 11.1% de las 11,539.3 miles pendientes de atender, que significaron el 1.2% de la superficie social existente en el país; con un avance promedio anual en la regularización de 319.4 miles de hectáreas en ese periodo. Al término de 2010, la superficie pendiente de documentar y certificar fue de 10,261.7 miles de hectáreas, el 88.9% de las 11,539.3 miles de hectáreas, que representan el 9.9% de la superficie social nacional. Con base en el diagnóstico realizado por la PA sobre los núcleos agrarios sin regularizar y su superficie, se identificó que 9,847.8 miles de hectáreas de las 10,261.7 miles (96.0%) serían susceptibles de regularizarse con el FANAR y 413.9 miles de hectáreas (4.0%) corresponderían a la superficie que por su problemática no tiene posibilidades de regularizarse. De las 9,847.8 miles de hectáreas factibles de certificar, considerando el avance promedio anual de 319.4 miles de hectáreas en la regularización registrada en el periodo 2007‐2010, para 2012 se documentaría la propiedad de 638.8 miles de hectáreas, el 6.5% de la superficie con posibilidades de regularizarse, y quedarían sin documentar 9,209.0 miles, el 93.5% de dicha superficie, lo cual pone en riesgo que el FANAR cumpla con su propósito de regularizar el 100.0% de la superficie social al 2012. Véase acción(es): 6 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐005 Grupo Funcional Desarrollo Económico 5. Eficiencia en la operación de las acciones de ordenamiento Asesorías para el ordenamiento de los núcleos agrarios regularizados En el programa presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural”, la PA incluyó el indicador denominado “Porcentaje de asesorías brindadas en las asambleas consideradas en las fracciones VII a la XIV, del artículo 23 de la Ley Agraria”, en el cual se estableció la meta de realizar 509 asesorías. En 2010, la meta programada para este indicador fue superior en 95.1% a la alcanzada en 2009, sin que la entidad fiscalizada explicara las razones del aumento de dicha meta. Durante 2010 se otorgaron 845 asesorías, con lo cual se cumplió en 166.0% la meta prevista, ya que de acuerdo con la PA se recibieron más solicitudes de las previstas para asesorar la realización de asambleas, sin que indicara las causas de la mayor recepción de solicitudes. Las entidades federativas con más asesorías fueron Veracruz, con 125, 14.8% del total de las asesorías realizadas; Michoacán con 98, 11.6%; y Guanajuato con 72, el 8.5%. Las entidades federativas donde los núcleos agrarios solicitaron menos asesorías fueron Morelos con 5, 0.6% del total de las asesorías; y Tlaxcala con 4, 0.5%. En el Distrito Federal no se proporcionaron los servicios de asesoría. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐006 6. Hectáreas desincorporadas de la propiedad social En el ámbito del programa presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural”, la PA brinda asesoría a los sujetos agrarios, además de representar sus intereses ante las instancias gubernamentales o particulares sobre el procedimiento para la adopción de dominio pleno. En 2010, la meta alcanzada de hectáreas que adoptaron el dominio pleno se cumplió en 42.3%, ya que se desincorporaron 7,184 hectáreas de las 17,000.0 programadas. De acuerdo con la PA, este resultado se explica porque, conforme al artículo 23, fracción IX, de la Ley Agraria, la adopción es una acción libre y voluntaria de los sujetos agrarios. La PA no promueve la desincorporación del suelo social, porque su actividad consiste en proteger los derechos de los sujetos agrarios al momento de tomar la decisión de desincorporar la superficie. Esta situación refleja que la entidad fiscalizada no debió establecer la meta referida, ya que no tiene facultades para promover la desincorporación de la superficie social. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐007 7. Asesorías en asambleas para los núcleos agrarios sin regularizar En el ámbito del programa presupuestario E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar”, la PA brinda a los integrantes de los núcleos agrarios asesoría jurídica para la correcta expedición de convocatorias y celebración de las Asambleas de Delimitación, 7 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Destino y Asignación de Tierras (ADDAT), en las cuales se aprueban los planos preliminares del núcleo agrario. En 2010, la PA se propuso como meta realizar 60 asambleas, la cual se cumplió en 818.3%, al realizar 491 asambleas. Al respecto, la PA indicó que se autorizó al programa una ampliación neta de recursos por 8,112.8 miles de pesos para intensificar las acciones de sensibilización y conciliación en los núcleos agrarios, lo cual motivó el incremento en las asesorías y participación en las asambleas. Con la intensificación de las acciones de sensibilización y conciliación se pretendió avanzar en el cumplimiento de la meta de certificar la totalidad de la superficie social al 2012. 8. Expedientes Integrados para la regularización de la propiedad social En el ámbito del Programa Presupuestario E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”, la PA proporciona asesoría jurídica y asistencia técnica para la integración del expediente general de los núcleos agrarios sin regularizar. Los expedientes son ingresados al RAN para que expida los certificados parcelarios, de uso común y títulos de solares, que acrediten la identidad y el bien agrario de los sujetos integrantes del núcleo. En 2010 la PA se fijó la meta de integrar 60 expedientes generales, la cual se cumplió en 271.7%, al integrarse 163 expedientes generales. Se verificó que la meta se superó debido a que se autorizó la solicitud de ampliación presupuestal neta por 8,112.8 miles de pesos, para intensificar las acciones de sensibilización y conciliación, lo cual motivó el incremento en las asesorías y asambleas, y por consecuencia la integración de los expedientes generales. La PA indicó que con la presentación de los 163 expedientes generales, se certificaron las propiedades en 93 núcleos agrarios, los cuales comprendieron 216,158 hectáreas. 9. Cumplimiento de las disposiciones en materia de adecuaciones presupuestarias En el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2010 se asignaron 70,212.5 miles de pesos al Programa Presupuestario E003 “Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural” y en el transcurso de 2010 se le autorizaron ampliaciones netas de recursos por 27,280.1 miles de pesos, con lo que el presupuesto modificado ascendió a 97,492.6 miles de pesos, el cual se ejerció al 100.0%. Los recursos adicionales autorizados se destinaron principalmente para cubrir los gastos de viáticos y pasajes necesarios para brindar las asesorías a los núcleos agrarios. En ese año, se otorgaron 845 asesorías a los núcleos agrarios para asignar o cambiar en el destino de la tierra, y regularizar algún complemento o suplemento de superficies, cantidad superior en 66.0% a la meta original. En cuanto al Programa Presupuestario E005 “Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)”, el presupuesto asignado originalmente fue de 2,000.0 miles de pesos y en el año se le autorizaron ampliaciones netas de recursos por 8,112.8 miles de pesos, con lo que el presupuesto modificado y ejercido fue de 10,112.8 miles de pesos, el 405.6% del presupuesto programado. 8 Grupo Funcional Desarrollo Económico Con la ampliación presupuestal neta de 8,112.8 miles de pesos, la meta del indicador de asambleas de delimitación, destino y asignación de tierras y de incorporación y aprobación de planos preliminares se cumplió en 818.3%; y la meta de la integración de expedientes generales de núcleos agrarios se cumplió en 271.7% respecto a lo programado. 10. Costo promedio de la regularización de la superficie social La ASF realizó una estimación del costo que significará concluir con la regularización de la superficie social, y se determinó que el costo promedio de la regularización fue de 12.4 pesos por hectárea, con lo cual el presupuesto estimado para regularizar las 9,847.8 miles de hectáreas pendientes sería de 122,112.7 miles de pesos. Considerando el costo promedio de la regularización por hectárea, para estar en posibilidad de cumplir la meta propuesta al 2012, será necesario que se aprueben en cada uno de los años que resta de vigencia del programa 61,056.3 miles de pesos, monto superior en 503.7% al aprobado en 2010, que permitan atender las 9,847.8 miles de hectáreas pendientes de regularizar. Sobre la base de que de 2007 a 2010, por medio del FANAR, se certificó el 11.1% de las 11,539.3 miles de hectáreas pendientes de atender al inicio del programa, se puede concluir que la PA no realizó una programación y presupuestación adecuada de sus actividades, con lo cual podría no concluirse con la regularización de las superficie pendiente en la vigencia de operación del FANAR prevista a 2012. Véase acción(es): 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐008 Acciones Recomendaciones al Desempeño 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐001.‐ Para que la Procuraduría Agraria clasifique adecuadamente los indicadores reportados en la MIR para los programas E003 "Acciones de ordenamiento y regularización de la propiedad rural" y E005 "Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR)". [Resultado 1] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐002.‐ Para que la Procuraduría Agraria establezca indicadores que permitan medir la economía en la aplicación de los recursos. [Resultado 1] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐003.‐ Para que la Procuraduría Agraria concluya el diagnóstico de la problemática específica que impide la certificación de los núcleos agrarios y la superficie pendiente de regularizar, y que le permita establecer metas anuales para garantizar la conclusión oportuna y satisfactoria del trámite de los núcleos agrarios pendientes de certificar. [Resultado 2] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐004.‐ Para que la Procuraduría Agraria establezca indicadores de propósito con metas de atención de la superficie pendiente de regularizar, que es el fin último de las asesorías proporcionadas. [Resultado 3] 9 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐005.‐ Para que la Procuraduría Agraria establezca una estrategia de atención de los núcleos agrarios y su superficie pendiente de regularizar a efecto de concluir con su regularización en 2012, o bien ampliar la vigencia del programa. [Resultado 4] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐006.‐ Para que la Procuraduría Agraria cuente con información de las variaciones presentadas en el cumplimiento de metas que le permita disponer de elementos para la evaluación de sus metas anuales. [Resultado 5] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐007.‐ Para que la Procuraduría Agraria establezca metas acordes a sus facultades y atribuciones. [Resultado 6] 10‐1‐15QEZ‐07‐0134‐07‐008.‐ Para que la Procuraduría Agraria realice una programación y presupuestación adecuada del gasto público destinado a las actividades de regularización de la superficie social pendiente y con ello esté en posibilidades de concluir con la regularización de dicha superficie en la fecha estimada de vigencia del programa. [Resultado 10] Consecuencias Sociales En 2007 se inició la operación del FANAR para regularizar 11,539.3 miles de hectáreas y se estimó concluir la titulación de dicha superficie en 2012. En el periodo 2007‐2010 no se contó con un diagnóstico sobre la situación de la problemática que enfrentan los ejidos y comunidades sin regularizar que permitiera focalizar la certificación y titulación de tierras. En ese periodo, se regularizaron 1,277.6 miles de hectáreas, el 11.1% de la superficie pendiente, con un promedio de avance anual de 319.4 miles de hectáreas. De continuar con este avance anual, para 2012 quedarían sin regularizar 9,622.9 miles de hectáreas, el 9.3% de la superficie social, de las cuales el 52.5%% se ubicaban en Chiapas, Oaxaca Sonora y Jalisco, situación que podría afectar la estabilidad y paz social en dichas entidades federativas e inhibir la inversión en el campo. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 7 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 8 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, la Procuraduría Agraria no cumplió con el objetivo estratégico de apoyar el ordenamiento de la propiedad social, a fin de otorgar seguridad jurídica y certeza documental sobre las tierras de los núcleos agrarios, como se precisa en los resultados que se presentan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a que en 2010 no se 10 Grupo Funcional Desarrollo Económico contó con un diagnóstico sobre la situación de los ejidos y comunidades sin regularizar y a los limitados avances anuales para cumplir la meta de concluir con la regularización de la superficie social. En 2007 se inició la operación del Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) y se estimó concluir en 2012 la titulación de 11,539.3 miles de hectáreas pendientes de regularizar (11.1% de la superficie social). Con la auditoría se determinó que con la operación del FANAR, en 2010 la población objetivo de las actividades de ordenamiento y regularización estaba integrada por 10,477.9 miles de hectáreas pendientes de regularizar (el 10.1% de la superficie social). No obstante, al no contar con un diagnóstico sobre la situación de los ejidos y comunidades sin regularizar, la PA no identificó el universo de atención de la superficie sin atender. En el periodo 2007‐2010 se regularizaron 1,277.6 miles de hectáreas, el 11.1% de la superficie pendiente, con un promedio de avance anual de 319.4 miles de hectáreas. De continuar con este avance anual, para 2012 quedarían sin regularizar 9,622.9 miles de hectáreas, el 9.3% de la superficie social, de las cuales el 52.5%% se ubicaban en Chiapas, Oaxaca Sonora y Jalisco, lo podría afectar la estabilidad y paz social en dichas entidades federativas e inhibir la inversión en el campo. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Revisar el Sistema de Evaluación del Desempeño de las actividades de ordenamiento y regularización de la propiedad rural correspondiente al ejercicio fiscal 2010, con el propósito de verificar si permite medir el cumplimiento del objetivo. 2. Evaluar la eficacia en el cumplimiento del objetivo de apoyar el ordenamiento de la propiedad social a fin de otorgar seguridad jurídica y certeza documental sobre las tierras de los núcleos agrarios, con base en el análisis de la superficie social regularizada, la cobertura y diagnóstico de los núcleos agrarios regularizados y el avance de la superficie por regularizar. 3. Analizar la eficiencia en la gestión operativa de la PA relativa a otorgar asesorías para la integración de expedientes y la realización de asambleas, que permitan a los núcleos agrarios concluir con el ordenamiento y la regularización de la propiedad rural o adoptar el dominio pleno al desincorporar hectáreas de la propiedad social; así como del presupuesto asociado a estas acciones. 4. Revisar la economía en la aplicación de los recursos financieros asignados a los programas presupuestarios E003 y E005, en relación con el costo de operación de las actividades de ordenamiento y regularización de la propiedad rural respecto de los avances logrados y del costo que representará concluir con el ordenamiento de la propiedad rural. 11 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010 Áreas Revisadas La Dirección General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural y la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto, ambas adscritas a la Procuraduría Agraria. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo 1, párrafo segundo artículo 25, fracción III. artículo 24, fracciones I y II. 2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Criterios para la Actualización y Mejora de la Matriz de Indicadores para Resultados del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, numerales 17 y 20.2. Manual de operación del Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar, numeral I.4. Lineamientos para la Operación del Fondo de Apoyo para los Núcleos Agrarios sin Regularizar, artículo 5. Manual de Programación y Presupuesto Ejercicio Fiscal 2010, artículo 14. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la 12 Grupo Funcional Desarrollo Económico Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. Resultado 2 “Los 836 núcleos agrarios pendientes de diagnosticar a los que se refiere la observación, son los núcleos que se encuentran incorporados al programa y están en alguna etapa del Procedimiento General Operativo del FANAR, y que en su momento se diagnosticaron.” Resultado 5 “La Procuraduría Agraria programó este indicador considerando la necesaria intensificación del programa de regularización en 2010 a efecto de alcanzar una mayor cobertura del mismo. Lo anterior, debido a que estas acciones están ligadas al FANAR y a que las asambleas de formalidades especiales se tienen que realizar para regularizar un núcleo agrario. Sin embargo, en virtud de que no puede determinarse con exactitud cuál va a ser la demanda de los sujetos de derecho respecto a los servicios que presta la misma, ya que atiende a solicitud de parte, aunado al mayor impulso que se dio al programa por parte del Titular del ramo corriendo ya el ejercicio fiscal, se superó la expectativa originalmente planteada.” 13