PAAP - Evaluación y análisis de políticas publicas

EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS PRODUCTIVOS (PAAP)
2005-2009
Universidad de Colima
Dirección General de Vinculación con el Sector Social
Julio de 2011
1
Secretaría de Desarrollo
Rural, Gobierno del Estado
de Colima
C. José Verduzco Moreno
Secretario
Ing. Alfredo López
Valdovinos. Director General
De Desarrollo Rural
Delegación Estatal de la
SAGARPA
Universidad de Colima
Dr. Salvador Becerra
Delegado Estatal de la SAGARPA
MC. Miguel A. Aguayo López
Rector
Ing. Eliseo Verduzco
Moreno.Subdelegado De
Planeación Y Desarrollo Rural
De La Sagarpa.
MC. Fernando Sanchez
Cárdenas
Coordinador General de
Vinculación
Lic. Jerónimo Cárdenas
Ochoa.- Director de Fomento
Comercial y Planeación
Elaboró
Dr. Renato Fco. González Sánchez, Director del Proyecto
Dr. José A. Vargas Oropeza, Asesor Técnico
Dra. María Cigales Rivero, Analista y redactora
M.C. Dayna P. Saldaña Zepeda, Analista y redactora
Lic. Leopoldo Jurado Aguilar, Analista
Lic. Ever Agustín Rodríguez Jiménez, Analista
Lic Oscar Omar Araiza Flores, Analista
Lic. Miriam Keren Anguiano Arreola, Analista
2
Índice de contenido
Presentación .......................................................................................................................................... 8
Resumen ejecutivo ................................................................................................................................ 9
Capitulo 1. Introducción ...................................................................................................................... 15
1.1 Objetivos del estudio de evaluación del PAAP .................................................................... 15
1.2 Metodología del estudio de evaluación del PAAP ............................................................... 16
1.3 Determinación del universo muestral y tamaño de muestra .............................................. 16
1.4 Estimación de la muestra para activos productivos ............................................................ 18
Capitulo 2. Revisión de literatura ...................................................................................................... 20
2.1. Importancia de la evaluación de impactos de programas y proyectos ........................... 20
2.2. Las transferencias y los subsidios ........................................................................................ 26
2.3. Tendencias actuales en los trabajos sobre evaluación de políticas ................................ 28
2.4. Enfoques institucionales de la evaluación de políticas y proyectos ................................ 30
2.5 Las políticas agrícolas en México .......................................................................................... 33
2.5.1 Los objetivos de la política agrícola en México ............................................................ 33
2.5.2 Las medidas de la política agrícola ................................................................................ 35
2.5.3 Evaluaciones de la FAO sobre Alianza para el Campo .............................................. 42
2.6. El Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP) ................................... 45
2.6.1. Ficha técnica del PAAP ................................................................................................... 50
2.6.2. Avances en el Programa de Adquisición de Activos Productivos............................. 50
Capitulo 3. Resultados de la evaluación .......................................................................................... 54
3.1 Análisis socioeconómico y productivo de los beneficiarios ................................................ 54
3.2. Impactos en comercialización ................................................................................................ 59
3.3. Impactos en capacitación y asistencia técnica ................................................................... 63
3.4. Impactos en los activos con los que cuentan la UPR ........................................................ 66
3.5. Impacto económico ................................................................................................................. 70
3.5.1. Impacto económico del componente agrícola ............................................................. 70
3.5.2. Impacto económico del componente ganadero ........................................................... 71
3.5.3. Impacto económico del componente acuacultura y pesca ........................................ 72
3.6. Impacto agregado de los componentes del Programa de Adquisición de Activos
Productivos ....................................................................................................................................... 80
3.7. Impacto en la generación de empleo ................................................................................... 83
3
3.8. Impacto en el desarrollo de capacidades ............................................................................ 84
3.9. Evaluación del impacto ambiental por cultivos y especies pecuarias ............................. 86
Capitulo 4. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................... 89
Bibliografía ............................................................................................................................................ 95
4
Índice de cuadros
Cuadro 1.1. Evolución de componentes de los programas de apoyo al sector agropecuario
de Colima .............................................................................................................................................. 16
Cuadro 1.2. Distribución de los apoyos de acuerdo al número de solicitudes .......................... 17
Cuadro 1.3. Universo muestral y tamaño de muestra ................................................................... 18
Cuadro 1.4. Situación de la entrega de apoyos ............................................................................. 19
Cuadro 2.1. Objetivos y Metas de la Vertiente de Competitividad del Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2006-2012 .................................................... 38
Cuadro 2.2. La nueva estructura de los programas de la SAGARPA ........................................ 39
Cuadro 2.3. Presupuesto Histórico del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo
Rural Sustentable (millones de pesos) ............................................................................................ 41
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA ............................................................................................................. 46
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA
(continuación) ..................................................................... 47
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA
(termina) .............................................................................. 48
Cuadro 2.5. Relaciones de potencial complementariedad con el Programa para la
Adquisición de Activos Productivos de la SAGARPA .................................................................... 49
Cuadro 2.6. Presupuesto asignado al Programa de Adquisición de Activos Productivos
(millones de pesos) Año 2008, 2009 y 2010 ................................................................................... 51
Cuadro 2.7. México, principales acciones de los componentes del Programa Activos
Productivos ........................................................................................................................................... 52
Cuadro 2.8. Tecnificación del Riego 2007-2010 (hectáreas) ....................................................... 52
Cuadro 3.1 Experiencia de productor vs capacidades .................................................................. 56
Cuadro 3.2. Número de productores por activos solicitados ........................................................ 58
Cuadro 3.3. Fuentes de ingresos de los beneficiarios .................................................................. 62
Cuadro 3.4. Origen de la asistencia técnica en los diferentes componentes ............................ 63
Cuadro 3.5. Organizaciones o Asociaciones a los que pertenecen los beneficiarios ............. 65
Cuadro 3.6. Principales Activos de los beneficiarios ..................................................................... 66
Cuadro 3.7. Apoyos recibidos por los beneficiarios ....................................................................... 67
Cuadro 3.8 Grado de cooperativización de las fases de la cadena de valor ............................. 68
Cuadro 3.9. Impacto económico del componente agrícola en las actividades agrícolas ........ 73
5
Cuadro 3.10. Impacto económico del componente agrícola en las actividades pecuarias .... 74
Cuadro 3.11. Impacto económico del componente agrícola en los costos, ingresos y
utilidades totales .................................................................................................................................. 75
Cuadro 3.12. Impacto económico del componente ganadero en las actividades agrícolas.... 76
Cuadro 3.13. Impacto económico del componente ganadero en las actividades pecuarias .. 77
Cuadro 3.14. Impacto económico del componente ganadero en los costos, ingresos y
utilidades totales .................................................................................................................................. 78
Cuadro 3.15. Impacto económico del componente Acuacultura y Pesca en las actividades
acuícolas ............................................................................................................................................... 79
Cuadro 3.16. Impacto económico del componente Acuacultura y pesca en los costos,
ingresos y utilidades totales ............................................................................................................... 79
Cuadro 3.17. Impacto económico agregado de AP en la actividad Agrícola ............................. 81
Cuadro 3.18. Impacto económico agregado de AP en la actividad pecuaria ............................ 81
Cuadro 3.19. Impacto económico agregado de AP en las actividades acuícolas .................... 82
Cuadro 3.20. Impacto económico general del Programa para la Adquisición de Activos
Productivos ........................................................................................................................................... 82
Cuadro 3.21 Impacto en la generación de empleos ...................................................................... 83
Cuadro 3.22. Indicadores de sustentabilidad por uso de recursos naturales ............................ 86
Cuadro 3.23. Acciones ambientales del productor ........................................................................ 87
Cuadro 3.24. Posicionamiento de los cultivos en su impacto ambiental .................................... 87
6
Índice de figuras
Figura 2.1. Definición de las relaciones ........................................................................................... 44
Figura 3.1. Características de los productores beneficiarios........................................................ 55
Figura 3.2. Características de los componentes apoyados .......................................................... 57
Figura 3.3. Aportes propios o financiados del productor al programa ........................................ 59
Figura 3.4. Comercialización y mercado de los beneficiarios por AP ......................................... 60
Figura 3.5. Distancias relevantes de las UPR ................................................................................ 61
Figura 3.6. Distancias de las UPR al domicilio del productor ....................................................... 62
Figura 3.7. Calificación al trabajo del PSP ...................................................................................... 64
Figura 3.8. Principales beneficios obtenidos de las asociaciones ............................................... 65
Figura 3.9. Apoyos e inversión en la UPR....................................................................................... 68
Figura 3.10. Percepción de los factores que contribuyen a la bancarrota de la UPR ............. 69
Figura 3.11. Desarrollo de capacidades administrativas y operativas ........................................ 84
Figura 3.12. Desarrollo de capacidades de manejo agropecuario .............................................. 85
Figura 3.13. Agrupamiento de cultivos por su impacto ambiental ............................................... 88
7
Presentación
La evaluación de programas públicos tiene como uno de los objetivos prioritarios
proveer información acerca de la gestión y el desempeño de las intervenciones con
objeto de retroalimentar a los responsables en la toma de decisiones sobre la
eficiencia y eficacia en la ejecución de dichos programas.
La meta de una evaluación de impacto es atribuir cambios en los beneficiarios como
resultado de participar en un proyecto y únicamente a ese proyecto. En particular
para este proyecto se estudian los impactos económicos entre los productores
beneficiarios, en términos de cambios de escala productiva, empleo, ventas,
rendimientos, costos, ingresos y utilidades. Para poder hacerlo, se necesita un grupo
de comparación para medir lo que hubiese sucedido a los beneficiarios si el proyecto
no se hubiera llevado a cabo. El proceso de identificar ese grupo, recolectar los datos
necesarios, y conducir los análisis relevantes requiere de mucha y cuidadosa
planificación.
Una buena evaluación de impacto provee las bases para una sólida formulación de
políticas. Permite entender si el proyecto ha tenido impacto o no, cuán grande es ese
impacto, y quién se ha beneficiado (o no). Además de proporcionar evidencia firme
que puede utilizarse para sopesar y justificar prioridades de políticas, la evaluación
de impacto también puede utilizarse como una herramienta de gerenciamiento por
resultados.
A medida que la evaluación avanza a la par del proyecto, puede utilizarse para
examinar características del proyecto, para modificar el diseño y mejorar la
efectividad en el tiempo. Entre otras cosas, las evaluaciones de impacto pueden
ayudar quienes diseñan las políticas a examinar el efecto de un piloto, comparar
diferentes modos de prestaciones, y examinar el impacto del proyecto para diferentes
poblaciones. Sobre todo, la evaluación de impacto permite comprender qué
proyectos funcionan en qué contextos, y usar estas lecciones para informar a las
generaciones siguientes acerca de políticas no sólo en el país, sino también en otros
países. Finalmente, el ejercicio de llevar a cabo una evaluación de impacto
contribuye a construir y sostener capacidades nacionales para una formulación de
políticas basada en evidencia.
No hay un enfoque estándar para conducir una evaluación de impacto. Cada
evaluación se diseña específicamente para el proyecto, el país, el contexto
institucional y los actores involucrados. Habiendo dicho esto, existen algunas
cuestiones generales y acciones que influyen en el éxito de cualquier evaluación de
impacto.
8
Resumen ejecutivo
En el presente informe se exponen los resultados de la evaluación externa del
Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP) en el estado de Colima,
correspondiente al periodo 2005-2009. El objetivo central de la evaluación es el de
valorar el logro de sus resultados y la identificación de las oportunidades de mejora
en la generación de impactos por las inversiones financiadas, partiendo de la
premisa que no existen evaluaciones anteriores sobre este Programa.
Las evaluaciones del Programa Alianza para el Campo (antecesor del PAAP) se
iniciaron desde 1998, mediante un convenio entre la entonces Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (hoy SAGARPA) y la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), institución responsable
de la evaluación externa nacional.
La evaluación de los ejercicios 2005-2009 se hacen a partir de una encuesta por
muestreo aplicada a beneficiarios del Programa. El documento está estructurado en
cuatro capítulos, refiriéndose el primero a los objetivos y la metodología utilizada
para la realización del estudio, en el capítulo dos se realiza una revisión de literatura
sobre los instrumentos de la política agrícola instrumentada en México. En el capítulo
3 se abordan la evaluación de los impactos y, finalmente, en el capítulo 4 se
proponen recomendaciones en temas estratégicos, que se sugiere considerar en la
instrumentación del PAAP.
Características del Programa
El Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP) forma parte de la
nueva estructura de programas que impulsa la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) a partir del año 2008. El PAAP
tiene cobertura nacional por lo que es implementado en el estado de Colima. El
Programa opera bajo dos modalidades; 1) se realiza en “coejercicio” y su ejecución
se lleva a cabo conjuntamente entre el Gobierno del Estado de Colima a través de la
Secretaría de Desarrollo Rural y la Delegación Estatal de la SAGARPA; y 2) la
“ejecución directa” por parte de la SAGARPA atendiendo proyectos de inversión de
prioridad nacional, impacto regional o nacional, mediante recursos federales.
Para la operación del PAAP en el estado de Colima se estableció una delimitación
territorial diferenciando las localidades con tres niveles de marginación realizado por
el Consejo Nacional de Población (CONAPO): 1) alta y muy alta marginación; 2)
media, y 3) baja y muy baja marginación. En la entidad se dio prioridad a la población
rural con bajo nivel de activos y que contaran con experiencia en la actividad primaria
para la que solicitaron los apoyos.
En la entidad el PAAP entregó subsidios para la realización de los siguientes tipos de
inversiones: infraestructura productiva, maquinaria y equipo, material vegetativo,
especies zootécnicas y acuícolas. Los apoyos se entregaron de forma monetaria y
9
en el caso de infraestructura, contra obra realizada (esquema de reembolso). Para
acceder a los apoyos que ofrece el Programa, los productores elaboraron y
presentaron sus proyectos, a efecto de ser evaluados y clasificados dentro de un
orden de prioridad. Los proyectos con mayor calificación fueron los apoyados hasta
agotar los recursos disponibles del Programa.
Con base en el análisis de las Reglas de Operación del PAAP, del Programa
Sectorial de la SAGARPA, el PEC, y documentos de trabajo de la Secretaría de
Desarrollo Rural del Gobierno del estado de Colima, se puede establecer que el
Programa busca resolver el problema sobre el bajo nivel de capitalización de las
unidades de producción rural. Asimismo, se encontró que el objetivo general del
Programa es contribuir a mejorar los ingresos de la población rural y pesquera, y
mejorar los ingresos de los productores incrementando su presencia en los mercados
globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor”.
Población potencial y objetivo
El análisis de la información y documentos oficiales del PAAP permite establecer que
el Programa no cuenta con una definición sobre su población potencial pues no se
encontró ningún documento oficial que contenga una caracterización y plantee una
definición al respecto, con base en criterios técnicos, considerando aquella población
del medio rural que presenta el problema central identificado. Como consecuencia de
lo anterior, el Programa tampoco tiene una cuantificación de dicha población y por lo
tanto se desconoce la magnitud del problema de desarrollo que se pretende resolver.
En este contexto, se considera que la definición de la población objetivo del
Programa se plantea en términos muy amplios, por lo que surgen interrogantes
respecto del impacto que puede tener un subsidio a la inversión que se entrega a los
diferentes tipos productores.
Correspondencia entre el diseño y las Reglas de Operación
De acuerdo con el análisis de las Reglas de Operación del Programa se observa que
en éstas se establecen los procedimientos suficientes para la realización de las
acciones requeridas para la entrega de los apoyos a los beneficiarios. Sin embargo,
mediante los resultados del trabajo de campo y a la información documental oficial
del Programa se detectó que existe la necesidad de establecer lineamientos claros
para que los responsables operativos de la ejecución del Programa lleven a cabo el
seguimiento de las inversiones apoyadas; para monitorear y evaluar la gestión del
Programa; así como para buscar la complementariedad del PAAP con otros
programas de diferentes Secretarías de Estado que promueven el desarrollo rural.
En este contexto, se encontró que el PAAP puede complementarse con varios
programas que atienden la problemática de los productores rurales y pesqueros del
país. Un aspecto positivo del Programa lo constituye el hecho que éste no presenta
duplicidad con la operación de otros programas federales. Sin embargo, se
detectaron relaciones de competencia entre el PAAP y el Fondo Nacional de apoyos
para Empresas en Solidaridad (FONAES) a través de su Componente “Capital
Solidario”, y el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) de la SRA,
10
ya que comparten una fracción de la población objetivo y aplican condiciones
diferenciadas en cuanto a montos máximos y porcentajes de apoyo.
Impactos socioeconómicos
Los resultados de la encuesta realizada a productores beneficiarios localizados en
los 10 municipios del Estado de Colima, indican que el 98% tienen como principal
fuente de ingreso las actividades agrícolas, pecuarios y acuicultores; y con
experiencia en la actividad. Estos resultados permiten inferir que existió una buena
focalización de los apoyos, ya que éstos fueron otorgados a la población objetivo, es
decir; a productores que se dedican a actividades agropecuarias.
Los activos entregados por el PAAP a través de los componentes agropecuarios se
concentraron en cuatro apartados los cuales son: 1) infraestructura, 2) maquinaria, 3)
plantaciones y 4) semovientes.
En cuanto al porcentaje de uso de los activos los resultados obtenido indican que el
77.68% de los productores encuestados hacen un uso total de del apoyo recibido
(activo productivo), los productores que hace un uso del apoyo en el rango del 50
hasta 90% representan el 20.38% de la muestra.
El análisis conjunto de estos resultados permite nuevamente establecer que existió
una buena orientación en la determinación de la población objetivo y por tanto en la
asignación de los apoyos por parte de la SEDER, dado que los recursos se
destinaron para la adquisición de activos productivos y como elemento de buena
focalización, se tiene un buen nivel de utilización y conservación de los apoyos, ya
que éstos fueron solicitados por productores que se dedican a las actividades
agropecuarias, con potencial productivo y cuentan con experiencia para desarrollar la
actividad.
Un aspecto clave lo constituyó el hecho de conocer si los beneficiarios recibieron el
componente solicitado. Sobre el particular, los resultados indicaron que del total de la
muestra, el 95.06% recibieron los apoyos que solicitaron, por el contrario sólo el
4.94% recibió un componente diferente al solicitado, las causas de estos casos se
debieron a diferentes marcas, calidades y razas.
Con relación a la participación en la inversión complementaria por parte de los
productores individuales o en grupo que lo soliciten, se observó que 85.84% de los
beneficiarios encuestados aportaron el 50% de las inversiones para la adquisición de
los activos, el 4.93% aportaron el 60% de la inversión, y el 3.43% de la muestra
realizaron una aportación del 40%. Por otra parte sólo el 3.4.3% de los beneficiarios
aportaron entre el 20 y 30% en las inversiones, por lo que se esperaría que tengan
un bajo nivel de capitalización, o que vivan en las localidades con algún grado de
marginación. Por el contrario, el 2.36% de los beneficiarios aportaron más del 70%
de costo del activo, por lo que se puede inferir que se trato de apoyos a productores
de corte empresariales.
11
Impactos en comercialización
De acuerdo con los resultados de la encuesta los cambios realizados en aspectos de
comercialización como producto de los apoyos recibidos por el PAAP no son
significativos. Si se considera el punto de venta, cayó el número de productores
dedicados al autoconsumo y a la venta para el mercado local; mientras que aumentó
el número de productores que venden al mercado estatal, nacional y de exportación,
aunque es importante subrayar que en todos los casos los cambios son moderados.
Impactos en capacitación y asistencia técnica
La capacitación, la asistencia técnica y la transferencia de tecnología son actividades
de soporte que permiten potenciar o detonar los impactos económicos derivados de
la implementación de un proyecto o programa. En este contexto, los resultados
obtenidos de la encuesta indican que el 58.8% de los productores han contado con
los servicios de un PSP. El periodo de trabajo de los PSP indica que el 43% trabajan
de tres a seis meses; el 10% más de 7 meses y un 47% menos de 2 meses.
Impactos económicos
Para la evaluación de impacto económico del PAAP se consideraron cambios en los
principales indicadores del programa, tales como escala productiva (en hectáreas),
en precios (pesos por tonelada), rendimiento (t/ha), en las actividades agrícolas,
pecuarias, no agropecuarias y acuícolas de los productores entrevistados. La
consideración más importante es antes (A) y después (D) del apoyo derivado del
programa.
Componente agrícola
El componente agrícola presentó cambios porcentuales limitados en cuanto al
incremento de la escala, aunque importantes en el rendimiento (en particular
explicado por los apoyos a la infraestructura y maquinaria). En cambio, los
incrementos en precio fueron muy limitados (debido a que esta variable es poco
afectada por los apoyos en activos) y la producción observó caídas. No obstante, el
ingreso de los productores presentó cambios notorios. Al calcularse los impactos
generales en costos, ingresos y utilidades promedio totales de las 105 UPR que
contestaron a esta parte, se observa un incremento claro en todos estos aspectos;
aunque hay cambios relativamente importantes al considerarse los tipos de apoyos.
En general el costo total de producción de las actividades agrícolas, pecuarias y
acuícolas de los productores que recibieron apoyos en el componente agrícola se
incrementó en 11%, los ingresos se incrementaron en 19.5% y las utilidades en 26%.
Componente ganadero
Aunque solo se basa en no más de 20 productores de 208 entrevistados, y por tanto
es una información muy sesgada, debe decirse que en términos generales, los
productores observaron una caída porcentual de 2 dígitos en la escala (número de
12
hectáreas), en los rendimientos (ton/ha); y en cambio se observaron movimientos
porcentuales positivos en la producción, el precio y el ingreso. El componente
ganadero generó incrementos en el costo de producción promedio total del orden del
27%, mientras que el ingreso se elevó en un 19% y las utilidades en un 10%, para
los 208 beneficiarios entrevistados. Debe decirse que los incrementos más altos de
costo e ingreso están asociados a la adquisición de vaquillas, toros y otras especies
pecuarias; la pérdida de utilidad se observó para los tipos de apoyo en infraestructura
y plantaciones.
Componente acuacultura y pesca
Se encontró que el incremento en la producción promedio fue del 18%, al
incrementarse el número de productores, los rendimientos también incrementaron en
15% y el precio en 17%, debido a mejoras en la calidad. Esto significó un incremento
en el ingreso agregado del 19%. El incremento del costo de producción fue del 46%
para el promedio de los productores encuestados, y el incremento de las utilidades
fue de 37% como resultado de ser apoyados por el programa. Debe hacerse la
acotación que si bien estos saltos porcentuales son muy altos, la base del cálculo es
modesta, por lo que no deben manejarse fuera de este contexto. Otra explicación
para estos datos es que no todos los entrevistados proporcionaron datos, por lo que
existen lagunas en las estimaciones.
Impacto agregado del PAAP
La expansión de los resultados de la estimación de impactos se realizó al considerar
el tamaño de la muestra y el tamaño del universo muestral, en una relación donde se
multiplica el indicador por la fracción que representa el tamaño de la muestra entre el
tamaño de la población.
Al considerarse la actividad agrícola de 1,093 productores beneficiados por el
Programa, se estimó un incremento muy pequeño en la escala productiva de 100
hectáreas, al pasar de 9,517 a 9,617 has. Esto puede explicarse por el hecho de que
en los apoyos asociados a plantaciones, estos generalmente sustituyen con planta
nueva a las huertas viejas (como en el caso del limón), y solo algunos casos, como
en el aguacate, se presenta un incremento de superficie. Se presentó un decremento
en la producción por casi 15 mil toneladas, el ingreso estimado aumentó en 112.7
millones de pesos.
La actividad pecuaria de 598 productores beneficiados por el Programa presentó
importantes incrementos. La escala incrementó en 5,905 cabezas de ganado y la
venta en 1,462 cabezas, durante estos 5 años de operación del programa. Se estima
un incremento del ingreso total de 7.16 millones de pesos.
Los apoyos para Acuacultura y Pesca se brindaron a 66 productores. El impacto más
importante está asociado al incremento de los ingresos en 2.5 millones de pesos
para los 15 productores que brindaron datos.
13
Impacto en el empleo
Durante los 5 años de operación el programa, se ha incrementado de manera
modesta el empleo asalariado permanente, y de manera más importante el empleo
temporal. Por otra parte, el programa ha permitido que mas miembros de la familia se
auto empleen en la UPR, de manera modesta en el caso de los trabajadores
permanentes, pero de una manera muy importante para los temporales.
Conclusiones
La evidencia disponible concluye que existe un aumento en los ingresos de los
beneficiarios; no obstante, no existen elementos suficientes para valorar si este
aumento en los ingresos guarda alguna proporción con la magnitud de los recursos
invertidos.
Partiendo de hecho que el PAAP inició operaciones en el año 2008, se considera
relevante remarcar hallazgos de su antecesor inmediato, Alianza para el Campo. En
este, el Programa de fomento Agrícola contribuyo con altos índices de capitalización,
cambio tecnológico, ingreso bruto y competitividad de las unidades de producción
apoyadas; y en menor medida en las variables de productividad, reconversión
productiva e integración de cadenas, en el caso de Fomento Ganadero contribuyó a
mejorar el ingreso bruto promedio en la actividad apoyada y los niveles de
capitalización de las unidades de producción se incrementaron gracias al programa.
Recomendaciones
Se recomienda la realización de un estudio cuyo objetivo sea definir el problema de
desarrollo que atiende el Programa, así como para mejorar la definición de la
población objetivo y potencial, así como para estimar el tamaño de éstas.
Se sugiere atender el equilibrio entre las actividades beneficiadas. La asimetría entre
una agricultura cada vez más intensiva y una ganadería que sigue siendo extensiva,
parece que se acentuará en los próximos años por las mismas tendencias de los
productores. Se observa claramente como para la agricultura la maquinaria, equipo e
infraestructura predominan entre las solicitudes aprobadas, mientras para la
ganadería son los semovientes.
Se recomienda incrementar la capacitación y asistencia técnica para los productores
que resulten beneficiados. No es posible que productores que nunca han recibido
algún tipo de capacitación puedan obtener el máximo beneficio posible del bien o
activo recibido. En esta situación se encuentran casi la mitad de los productores
entrevistados.
14
Capitulo 1. Introducción
Estudios realizados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA) concluyen que el problema de desarrollo que el
Programa de Adquisición de Activos Productivos (PAAP) busca resolver consiste en
el bajo nivel de capitalización de las unidades económicas rurales del país (FAO –
SAGARPA 2008). En este sentido, el PAAP entrega subsidios para realizar
inversiones de tres tipos: infraestructura productiva, maquinaria y equipo, para
material vegetativo, especies zootécnicas y acuícolas.
El objetivo general del PAAP es mejorar los ingresos de la población rural y
pesquera, donde la contribución del PAAP a este objetivo en particular se desconoce
o no se ha establecido adecuadamente “no existe una adecuada articulación […],
debido a que no resulta claro ni lógico que aumentando la capitalización de las
unidades económicas se contribuya a incrementar el ingreso de los productores”
(FAO – SAGARPA 2008).
El objetivo de la evaluación de los programas de fomento agropecuario es presentar
información relevante a los tomadores de decisiones, para que estos hagan los
cambios necesarios en la operación de dichos programas, a fin de elevar la eficiencia
de los mismos. Eficiencia en este caso se entiende como el cumplimiento de las
metas, los propósitos y fines del programa.
En este sentido, el presente estudio de evaluación determina el nivel de
capitalización de los beneficiarios del programa y la identificación de las causas,
efectos, dimensión y grado de impacto del PAAP en el sector agropecuario del
estado de Colima, durante el periodo 2005-2009 de operación de dicho programa (o
su equivalente en el Programa de la Alianza).
1.1 Objetivos del estudio de evaluación del PAAP
1. Estimar el nivel de capitalización de las UPR beneficiadas por el Programa de
Adquisición de Activos Productivos durante el periodo 2005 – 2009 en el
estado de Colima.
2. Estimar el impacto económico agregado del programa PAAP 2005 – 2009
entre beneficiario de este programa y en el sector agropecuario de Colima.
3. Determinar los factores causantes de la baja capitalización o escaso impacto
económico del programa de activos productivos 2005 - 2009
4. Proporcionar un modelo de predicción para determinar que estrato de
productores agropecuarios observará mayor nivel de capitalización en su
UPR.
15
1.2 Metodología del estudio de evaluación del PAAP
En este apartado se presenta la metodología del estudio, a fin de alcanzar los
objetivos propuestos y que los resultados obtenidos cumplan con un alto nivel de
confiabilidad. Algunos de los métodos utilizados están asociados a la estadística y
otras técnicas matemáticas. En general, el estudio está basado en información
directa de los productores beneficiarios del programa para el periodo 2005-2009, por
lo que se realizaron encuestas a los mismos y posteriormente se realizó un análisis
de la información recabada.
1.3 Determinación del universo muestral y tamaño de muestra
Se consideró que la población objetivo para el caso de los tres componentes de
Activos Productivos y su equivalente en la Alianza Contigo, son las personas físicas
o morales y grupos que se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su conjunto ya sea de manera
individual u organizada.
A partir de la base de datos proporcionada por la Secretaría de Desarrollo Rural del
Gobierno del Estado de Colima, entre los años 2005 y 2009 fueron aprobadas 6,916
solicitudes a través de los distintos componentes y programas operados por la
Alianza y los nuevos programas diseñados por SAGARPA y operados por el
Gobierno del Estado a partir del 2008. De ellas, 4,244 fueron apoyadas a través de
los componentes ganadero, agrícola, acuacultura y pesca y el COUSSA, el resto
correspondió a los programas de Capacitación y Asesoría Técnica, Desarrollo Rural,
Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología, Cuadro 1.1.
Cuadro 1.1. Evolución de componentes de los programas
de apoyo al sector agropecuario de Colima
Componente
Acuacultura y Pesca
Agrícola
Capacitación y Asesoría Técnica
COUSSA
Desarrollo Rural
Ganadero
Investigación Validación y
Transferencia de Tecnología
Organízate
Total
2005
2006
2007
2008
2009
Total
N.d.
321
N.d.
N.d.
430
171
N.d.
23
582
N.d.
N.d.
368
331
N.d.
78
561
N.d.
N.d.
680
258
N.d.
50
489
101
40
472
424
21
331
440
70
21
474
124
N.d.
482
2,393
171
61
2,424
1,308
21
N.d.
922
N.d.
1,304
N.d.
1,577
N.d.
1,597
56
1,516
56
6,916
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaria de Desarrollo Rural, Gobierno del Estado de Colima, base de datos
electrónica.
16
Es importante señalar que de las 4,244 solicitudes aprobadas para la entrega de
activos productivos, 61 pertenecen al componente COUSSA y 3,356 a los
componentes ganadero, agrícola y acuacultura y pesca. Por tanto, no se incluyen en
este análisis las 888 solicitudes aprobadas para diseño de proyectos, pagos por
asesoría técnica, capacitación, gastos de operación y evaluación, transferencia de
tecnología, o realización de estudios. Todas estas en conjunto componen las 4,244
solicitudes del Cuadro 1.1.
Las solicitudes de apoyos fueron presentadas tanto por personas físicas como
grupos de productores (no siempre formales), y por lo general algunos productores o
grupos solicitaban apoyos de activos cada año. Asimismo, en los grupos de
productores informales solo se registraba el nombre del representante. Por estas
razones, el número de solicitudes siempre fue mayor que el número de productores
beneficiados. El Cuadro 1.2 muestra la distribución de las 3,356 solicitudes entre los
2,078 productores. Como se observa, 1,891 solicitudes se entregaron a 613
productores. Visto así, el 29.5% de los beneficiados captaron el 56.3% de los apoyos
entregados.
Cuadro 1.2. Distribución de los apoyos de acuerdo al número de solicitudes
Número de solicitudes
aprobadas por
productor
1
2
3
4
5
Más de 5
Total
Productores con
Solicitudes de
Apoyo
1,465
348
115
75
29
46
2,078
% de
productores
Total de
solicitudes
% de
solicitudes
70.5
16.7
5.5
3.6
1.4
2.2
100.0
1,465
696
345
300
145
405
3,356
43.7
20.7
10.3
8.9
4.3
12.1
100.0
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaria de Desarrollo Rural, Gobierno del Estado de Colima, base de datos
electrónica.
Con la finalidad de cumplir con uno de los principales objetivos del presente estudio,
el de evaluar los impactos económicos por la operación del programa entre la
población beneficiaria, fue necesario realizar otra reducción del número de
productores, en particular aquellos que recibieron material vegetativo (principalmente
de limón) en los ciclos 2008 y 2009. La razón es que dichas plantaciones no
presentan impactos económicos, en el sentido de que se trata de plantaciones en
desarrollo, muchas de las cuales se sembraron en 2010. Esta reducción implicó que
de 2,078 productores se eliminaran 321. En este contexto, y de análisis, depuración y
filtrado de la base de datos de los beneficiarios del programa para el periodo 20052009, se determinó el número de productores base para realizar el esquema de
muestreo.
17
1.4 Estimación de la muestra para activos productivos
Con el análisis precedente se determinó el tamaño del universo muestral, el cual
consiste en 1,757 productores beneficiarios a encuestar, divididos en los
componentes agrícola, ganadero y acuacultura y pesca, Cuadro 1.3.
Cuadro 1.3. Universo muestral y tamaño de muestra
Componente
Acuacultura
y Pesca
Agrícola
Ganadero
Total
2005
2006
2007
2008
2009
Total
% de
N
Muestra
encontrada
%
n/N
No encontrados
Total de
muestra
0
3
12
0
51
66
3.8
17
25.8
1
8
146
75
221
147
186
336
257
98
367
318
179
497
225
60
349
1,093
598
1,757
62.2
34.0
100.0
208
241
466
19.0
40.3
26.5
46
39
86
254
280
542
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaria de Desarrollo Rural, Gobierno del Estado de Colima, base de datos
electrónica.
Se ensayaron diferentes esquemas de muestreo, pero se optó por uno sencillo, que
reflejara la situación de la entrega de los apoyos. En este sentido, se determinó
emplear el muestro simple aleatorio con diferentes proporciones. Una ventaja
adicional de este método es que sus resultados permiten inferir a la población el
impacto económico, determinado en incrementos porcentuales, para cada indicador
diseñado. La fórmula empleada fue la siguiente:
n=
N(Zα/2)2pq
Nd2 + (Zα/2)2pq
Donde N = 1,757; Zα/2 = 1.96; d = 0.0468 (que es la precisión o alejamiento de la
población y la muestra); p = 0.734, es decir la proporción de beneficiarios de los
cuales se tiene certeza de la entrega de apoyos, y q = 1 – p. Los datos para estas
proporciones se pueden observar en el Cuadro 1.4. Con estos datos se obtuvo un
tamaño de muestra de 466. Debe decirse que 86 productores no fueron encontrados,
como se observa en el cuadro 1.3, por lo que fueron sustituidos por otros dentro de
las comunidades que fueron visitadas y que forman parte de la muestra. Las
principales razones por las que no se encontraron los beneficiarios fueron: emigraron
al extranjero, fallecieron, tienen el predio en la demarcación del ejido o comunidad,
pero no viven y no fue posible obtener su dirección en las ciudades de Colima, Villa
de Álvarez, Tecomán o Manzanillo. 5 de los entrevistados no tuvieron la
disponibilidad de participar en las encuesta, por lo tanto no se tienen datos de ellos.
18
Cuadro 1.4. Situación de la entrega de apoyos
Criterios
Total
Agrícola
Acuacultura y pesca
Ganadero
Certeza de entrega de
apoyos
Sin certeza de entrega
1,290
881
48
361
467
212
18
237
Total
1,757
1093
66
598
P
0.734
0.806
0.727
0.604
Q
0.266
0.194
0.273
0.396
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaria de Desarrollo Rural, Gobierno del Estado de Colima, base de datos
electrónica.
19
Capitulo 2. Revisión de literatura
En este capítulo se presenta la importancia de la evaluación de programas y
proyectos para los gobiernos, la sociedad en general y los beneficiarios en lo
particular. En este sentido, se presenta un análisis de los fundamentos teóricos de la
evaluación.
2.1. Importancia de la evaluación de impactos de programas y proyectos
En general la evaluación es una disciplina fundamental que se relaciona con muchas
actividades humanas con la intención de mejorar las condiciones y resultados del
ámbito evaluado. Se aplica en múltiples espacios de la producción de bienes y
servicios y sus importantes implicaciones inciden en el mantenimiento, mejoramiento
y en la protección de los ciudadanos. En la evaluación se examina la efectividad con
relación al costo, la confiabilidad, la eficiencia, la seguridad, la facilidad de uso o la
confiabilidad del objeto evaluado, sea un bien, servicio, proyecto, programa o política
(Stufflebeam y Shinkfield, 2007).
Salamanca define la evaluación de impacto como aquella que se detiene en indagar
en los efectos secundarios o colaterales de un servicio, proyecto, programa o
política, englobando sus externalidades positivas y negativas, efectos directos y
secundarios de tipo diferido en el tiempo y que se realiza en dos momentos
específicos del ciclo de vida de la intervención social.
“Todo servicio, proyecto, programa o política busca modificar exitosamente la
situación problema que motivó la intervención. En la evaluación ex -post, se hace
una distinción típica entre resultado e impacto. El primer término apunta a las
modificaciones tangibles, medibles o registrables, usualmente con un instrumento de
medición empírica: el segundo; o sea el impacto, agrega los efectos secundarios o
colaterales de la intervención, englobando externalidades positivas del proyecto y
efectos de tipo diferido en el tiempo.
Aceptando la validez de esta distinción, diferentes factores (la presión del tiempo, el
ciclo de inversión pública, el juego político, las restricciones metodológicas) han
validado, en los hechos, evaluaciones que son de resultados más que de impactos.
En la práctica, la medición de resultados resulta equivalente a la de eficacia o de
impacto. Las evaluaciones de impacto ambiental, en la medida en que registran
externalidades, constituyen el concepto más cercano al de evaluación de impacto1.”
Cohen y Franco, por su parte plantean que, la evaluación de impacto establece en
qué medida un proyecto, programa o política logra mejorar la situación para lo que
1
Salamanca. 1995. Pág 40.
20
fue diseñado, la magnitud2 que tuvieron los cambios, si los hubo o no, a qué
segmento de la población objetivo afectó y en qué medida.
En primer lugar, Cohen, en su producción más reciente no ofrece indicios de
opciones metodológicas o técnicas al respecto, no obstante recurre a una forma
relativamente clásica de comparación; situación inicial versus situación final
operacionalizada a través de la fijación en un sistema referencial de una línea base y
una línea de comparación (LB - LC), cuyos tiempos de levantamiento son antes de la
aplicación del programa o proyecto y después de la ejecución de la misma.
De este modo, Cohen define evaluación de impacto como la diferencia existente
entre un conjunto de características iniciales y las características finales observadas
en la ejecución de un programa o proyecto. Este aspecto es nuevo, en la medida que
junto a Franco sostenía que la eficacia, - entendida como el logro de los objetivos del
programa o proyecto - era la medida del impacto.
Evaluación económica de programas proyectos
Dentro de los modelos de evaluación de proyectos actualmente en uso, es posible
situar la evaluación que busca su cuantificación operacionalizado a través de
unidades monetarias. Dicho modelo proviene fundamentalmente de la evaluación
económica de proyectos o evaluación costo - beneficio.
Aun cuando la evaluación económica de proyectos ha mostrado inexactitudes
explicativas y también descriptivas, su desarrollo metodológico es hasta el momento
el que más crecimiento ha venido mostrando. Desde esa perspectiva, es posible
advertir un cierto hilo conductor entre las distintas vertientes de origen cuantitativo
respecto de la evaluación de programas y proyectos.
La evaluación económica de programas y proyectos, en el enfoque de la eficiencia
enuncia tres postulados básicos.
1. “El beneficio marginal social del consumo individual se puede medir por intermedio
del precio de demanda”.
2. “El costo marginal social de producción se puede medir por intermedio del precio
de oferta”.
3. “El beneficio o costo conjunto se puede medir como simple suma de beneficios y
costos sociales individuales”.
“Pueden haber programas y proyectos extremadamente eficientes (que operen
sobre óptimos para la obtención de unidades de producto) pero ineficaces, porque no
2
Esto es importante en la medida que permite aumentar el nivel de medición.
21
llegan al grupo - meta escogido. La medida de la eficacia es el impacto”3 La
distinción sutil entre eficiencia y eficacia será entonces, la que dará el nivel de
medición del impacto desde una perspectiva econométrica.
Tipos de evaluación de impacto.
Dentro de los distintos tipos de evaluación de impacto existentes y actualmente en
uso es posible distinguir diseños de evaluación según modelos específicos. De
acuerdo a esta lógica, existen diseños evaluativos que miden la tendencia temporal
del impacto (trend), es decir, intenta dar cuenta de la magnitud del cambio en un
tiempo determinado, para ello se establece un punto de referencia en un sistema
(cartesiano) plano de coordenadas espaciales a partir de una medición inicial (que
debe ser establecido antes de la aplicación del programa o proyecto o en las
inmediaciones de su aplicación, denominada línea de base) y una medición final
denominada línea de comparación, intercalando mediciones intermedias, de modo de
visualizar la tendencia de impacto a través de la ejecución del programa o proyecto.
Existen un segundo grupo de diseños evaluativos que también pueden ser
considerados evaluaciones de impacto. Estos tipos de evaluación son denominados
evaluaciones terminales. Estas evaluaciones buscan acercarse al impacto alcanzado
a través de investigaciones de campo que frecuentemente son de tipo experimental o
cuasiexperimental.
Este tipo de evaluación puede ser implementado en, a lo menos, dos modalidades
distintas:
1. Estableciendo una medición final y comparándola con una estimación inicial, que
puede estar basada en el diagnóstico que originó el programa o proyecto (para lo
cual se requiere que dicho diagnóstico tenga, por un lado, una alta solidez teórica
y metodológica y por otro lado, una alta pertinencia respecto del problema a
solucionar, pero en ningún caso debe homologarse esta medición con el
diagnóstico) o una estimación inicial realizada en ronda de consulta a expertos.
2. Midiendo comparativamente el impacto en dos grupos distintos (a lo menos) pero
al mismo tiempo homogéneos, en términos sociales y culturales en unidades
temporales iguales, en donde un grupo será el grupo experimental (grupo
sometido al proyecto) y el otro grupo de control (grupo no sometido al proyecto).
Las mediciones se hacen respetando las reglas metodológicas de rigor, en el sentido
que el instrumento utilizado para la medición de impacto, sea válido y confiable.
Cabe precisar que la determinación del impacto mediante esta modalidad se
establece fundamentalmente a través de la comparación, puesto que medir el
impacto en un solo grupo no es necesario y suficiente para evidenciar el impacto real
del programa o proyecto.
3
Fundamentos metodológicos, conceptuales y operativos del enfoque Costo – Eficiencia y necesidades básicas en la
evaluación social de los proyectos sociales. Gutiérrez Héctor. ILPES. LC/IP/L.85. Pag 172.
22
En ese sentido, es posible advertir la existencia de tipos de impacto: impacto
observado o nominal e impacto real. En el primer caso, es la resultante de la
aplicación de la operacionalización de la variable experimental, es decir, es la
expresión independiente de la “fórmula del índice”. En cambio, la segunda resulta de
la diferencia entre los grupos sometidos a comparación, por lo cual existirá mayor
impacto mientras más grande sea la diferencia y viceversa.
Evaluación de impacto de programas o proyectos
La evaluación de impacto de programas o proyectos más reciente es aquella que
intenta constatar los cambios producidos por las intervenciones a que son sometidas
las poblaciones objetivo en la cual es aplicado un cierto proyecto. Es decir, la
evaluación de impacto busca medir los resultados – en términos de cambios/efectos , que una determinada intervención social (plan/programa/proyecto) ha transferido a
una población objetivo cualquiera e implica una serie de procedimientos técnicos
concatenados.
Desde esta perspectiva, la evaluación de impacto no busca determinar el nivel de
logro de los objetivos propuestos por un determinado proyecto, con lo que se
diferencia de la evaluación ex – post. La evaluación de impacto en algunos casos
ignora expresamente los objetivos previamente establecidos por la intervención,
dándole mayor importancia a efectos que no necesariamente se deducen de los
objetivos de la intervención.
Definición 1: La evaluación de impacto busca acercarse a los efectos o
consecuencias observables que un determinado proyecto transfiere a su población
objetivo.
Definición 2: La evaluación de impacto busca medir o cuantificar los resultados
obtenidos sobre un grupo social cualquiera que es expuesto a una variable
experimental.
Para hacer evaluación de impacto necesariamente ha de recurrirse a un modelo de
tiempo y objetivos, en el sentido que, para viabilizar la evaluación de impacto, se
requiere necesariamente de la voluntad de hacer la evaluación, esto es, el desarrollo
de un proyecto de evaluación paralelo a la elaboración del programa o proyecto a
ejecutar, una medición antes de la aplicación del plan, programa o proyecto para la
construcción de la línea de base, y una medición después de la ejecución del
programa o proyecto para la construcción de una línea de comparación4.
En la evaluación de impacto, siempre será necesario tener dos elementos previos:
 Un proyecto sin ejecutar.
4
Este es el mínimo en cuanto a mediciones, también es posible intercalar una medición durante la ejecución del programa o
proyecto, obteniendo así la tendencia (trend) de los cambios observados.
23
 Población objetivo claramente delimitada.
En el primer caso ello es imprescindible, puesto que al generarse el programa o
proyecto, se construyó el diagnóstico de la situación problema, por lo tanto, es el
primer acercamiento a la situación inicial que dará origen a la línea de base. Por otro
lado, ha de tenerse en cuenta que la sola formulación del el programa o proyecto es
intervención, lo cual produce cambios en la población objetivo. Ello debe ser tomado
en cuenta, cuando se procede al levantamiento de la línea de base.
En el segundo caso, la delimitación de la población objetivo resulta esencial, puesto
que es en ella donde se deben producir cambios a partir de la ejecución de la
intervención social. Dada la naturaleza lógica de los proyectos, sin una clara
demarcación de la población objetivo no es posible implementar programas o
proyectos.
En la evaluación de impacto hay cinco elementos que la constituyen:
1.
2.

3.

4.
5.
Contacto
Línea de base
Características iníciales
Línea de Comparación
Características finales
Cambios o efectos
Resultados
Contacto es el acoplamiento del el programa o proyecto a la realidad de la población
objetivo, su característica principal es que a través de él comienza a modificarse
dicha población.
La línea de base se construye a partir del recuento de las características iniciales de
la población objetivo, es decir, antes de la implementación del el programa o
proyecto, su enumeración y su especificación, es crucial puesto que serán los
indicadores que permitirán la construcción de dimensiones, susceptibles de ser
confrontadas con la línea de comparación. Es necesario aclarar que en no pocas
veces se confunde línea base con diagnóstico. En efecto, línea base es distinta a un
diagnóstico aún cuando en ocasiones algunos elementos del diagnóstico podrían ser
utilizados como indicadores de línea base. Para graficar las diferencias, tómese en
cuenta el siguiente cuadro comparativo.
24
Línea de Base
Diagnóstico social
1. Se aplica sólo a partir de una intervención
social ya formulada.
2. Muestra la situación inicial de la población
objetivo, su zona de influencia y contexto,
con características muy precisas.
3. Se enfoca en la población objetivo, o sea la
que reúne los requisitos señalados en los
lineamientos del programa o proyecto.
4. Entrega información direccionada hacia la
obtención de indicadores de base que
permiten – una vez levantada la línea de
comparación, valorar los cambios atribuibles
al proyecto.
5. Aporta elementos metodológicos para
revisar o rediseñar el programa o proyecto.
1. Fundamenta la necesidad de intervención a
través de un programa o proyecto.
2. Es previo a la formulación del programa o
proyecto: ayudan a definir su estrategia de
aplicación.
3. Describe y explica en forma general una
potencial zona de intervención del programa
o proyecto.
6. Generalmente de carácter descriptivo y de
nivel de medición ordinal.
4. Identifica
problemas,
soluciones.
necesidades
y
5. Define qué hacer, cómo y con qué.
6. Caracteriza a la población objetivo de un
modo general.
7. Generalmente es de carácter exploratorio y
de nivel de medición nominal.
Fuente: Elaboración propia con información de Valdés Marcos. Evaluación de Impacto proyecto: Gestión de
procesos organizacionales en jóvenes Mapuche de las Unidades Vecinales Nº 12 y 13. Comuna de Cerro Navia.
Serie de estudios sociales Documento. Nº2. FUNCASE. Enero 1998.
La línea de comparación se construye a partir del recuento de las características
finales que muestra la población objetivo es decir después de la implementación del
programa o proyecto, su enumeración y su especificación ya ha sido prefijada en la
línea de base, por lo tanto, es posible comparar la evolución de las dimensiones e
indicadores.
Cambios o efectos se define como las diferencias entre las características finales
respecto de las características iníciales.
Por su parte, los resultados son la expresión o sumatoria de todos los cambios o
efectos observados. La evaluación de impacto es esencialmente una actividad de
cuantificación, en donde el resultado es la diferencia entre los datos observados en la
línea de base y los datos observados de la línea de comparación.
En términos operacionales, se puede definir la evaluación de impacto como la
sumatoria de los cambios o efectos observados o en otras palabras, es el resultado
de los cambios observados. Otro elemento que hay que tener en cuenta respecto de
la evaluación de impacto es que su nivel de medición es por intervalos. Este aspecto
es importante, pues representa un nivel más alto en términos de medición en
ciencias sociales. Una característica adicional de este nivel de medición es que
asigna un cero arbitrario5. Este aspecto, sin embargo, tiene su dificultad cuando este
5
En general, el nivel de medición por intervalos permite hablar de la magnitud numérica de las diferencias, magnitud que se
establece cuando se tiene un punto de referencia y un punto de llegada, en el caso del nivel de medición por intervalos se
asigna como punto de referencia un cero arbitrario. Un ejemplo de cero arbitrario es el punto de congelación del agua, o las
unidades de medida patrón (kilogramos, metro, temperatura) o variables tales como el ingreso, empleo o costos.
25
cero arbitrario se va modificando constantemente, es decir, el cero arbitrario también
es convencional. Si esto es así, no se requeriría una medición inicial en tanto línea
de base, puesto que dado su carácter convencional, se puede asignar en cualquier
momento de la evaluación.
2.2. Las transferencias y los subsidios
De acuerdo con Zúñiga y González–Estrada (2003), "cuando una transferencia tiene
como finalidad sufragar los gastos corrientes de producción de las empresas será
considerada como subsidio, lo mismo que si se destina a programas de inversión
privada". Monke y Pearson (1989), consideran como subsidios a las transferencias
directas que proporciona el Estado a las empresas privadas, así como a los
aranceles y cuotas proteccionistas. Estas últimas transferencias son subsidios
otorgados vía precios. Según estos autores, los subsidios se dividen en dos clases:
transferencias directas a través del gasto gubernamental, y transferencias vía
precios, como los aranceles y cuotas proteccionistas a los productos agrícolas en
México. De acuerdo con lo anterior, los subsidios son sólo una parte de las
transferencias del gobierno de un país; la otra parte la constituyen los servicios de
apoyo, como la investigación agrícola, la difusión, la capacitación, etc. Así, con el fin
de medir los subsidios a la agricultura, se deben de cuantificar las transferencias de
ingreso vía gasto del gobierno y las transferencias de ingreso vía precios. La suma
de ambas se conoce con el nombre de transferencia bruta de ingresos.
Los subsidios en la contabilidad del equilibrio general de la economía
El equivalente de subsidio al productor agrícola incluye tanto las transferencias de
ingresos a través de los gastos presupuestales o fiscales, así como las
transferencias a través de los precios internos (Monke y Pearson, 1989; Omaña,
2000). El equivalente de subsidio al productor (ESP) es la transferencia neta de
ingresos de una política determinada, como proporción de los ingresos brutos totales
de los agricultores a precios privados (Monke y Pearson, 1989); es decir,
ESP= (D – H) / A= L / A
donde:
D es la ganancia a precios privados
H es la ganancia a precios económicos
L es la transferencia total o efecto total de las políticas
A es el ingreso total a precios privados.
26
El ESP puede expresarse de acuerdo a la siguiente expresión algebraica:
ESP= (P–PW nc) x Q + DP – LV + OS
donde:
P representa el precio interno de la producción
PW es el precio internacional (precio de referencia) en la frontera en moneda nacional
Q designa el volumen de producción
DP representa los pagos directos
LV representa los impuestos a la producción
OS designa los otros apoyos financiados con cargo al presupuesto.
La OCDE (1997, 2003) con el fin de adaptar la definición anterior a las estadísticas
reportadas por los países miembros, definió al equivalente de subsidio al productor
(ESP) de la siguiente forma:
ESP= SP + PCP + PBS + PPA + PUI + PBIG
donde:
SP representa a las transferencias en forma de soportes de precios
PCP es el monto de los pagos basados en las cantidades producidas
PBS designa a los pagos basados en la superficie cultivada [Apoyos y Servicios a la
Comercialización Agropecuaria (ASERCA)]
PPA son las transferencias a través de los Programas: Apoyos Directos al Campo
(PROCAMPO) y Alianza (hoy Activos Productivos)
PUI representa a las transferencias en forma de pagos por el uso de insumos
PBIG son todas aquellas transferencias basadas en el ingreso global.
El equivalente de subsidios al productor total neto se define como:
27
ESPTN= (P – PW nc) x Q + DP – LV + OS – FA
donde:
FA representa el ajuste a la alimentación animal (sólo para los productos de
ganadería). Por otra parte, el equivalente unitario de subsidios al productor está
determinado por:
ESPU= ESP / Q
El equivalente porcentual de subsidios al productor (EPS%) se calculó como:
EPS%= 100 x ESP / (P x Q + DP – LV)
Este es el indicador teóricamente correcto para medir el grado en que un país
subsidia a su agricultura, ya que no depende de las unidades monetarias de
medición, de la escala o del tamaño del sector, ni de los cambios en las variables
nominales como precios, inflación y efectos monetarios, etc.
Con base en la OCDE (1997, 2003), el procedimiento operativo para calcular el
EPS% es el siguiente:
EPS%= (ESP / (P x Q + PD – IMP)) x 100
Donde: el equivalente porcentual de subsidios es calculado como el cociente de
dividir el equivalente de subsidio al productor entre el valor total de la producción
agrícola más pagos directos, menos impuestos. Dado que DP= PD y LV= IMP,
entonces ambas definiciones de EPS% son equivalentes.
La relación de costo privado, también llamada competitividad privada de un cultivo
(RCP), es el cociente de dividir el costo de los factores internos de la producción
entre el valor agregado, ambos valorados a precios de mercado. Es decir, RCP=C/(A
– B), en donde: A es el ingreso bruto valuado a precios privados, B es el costo de
producción de los insumos comerciales valuados a precios privados, C es el costo de
los factores internos valuados a precios privados, y (A – B) es el valor agregado
valuado a precios de mercado.
2.3. Tendencias actuales en los trabajos sobre evaluación de políticas
a) Evolución reciente
De acuerdo con la FAO6, en los últimos siete años se ha presentado una producción
considerable de estudios, manuales, libros, folletos y otros trabajos sobre la
6
México: Evaluación de políticas rurales. Tendencias teóricas y lecciones de la experiencia Grupo Interagencial de Desarrollo
Rural – México. LC/MEX/L.901 25 de marzo de 2009. CEPAL, FAO, IICA, Banco Mundial.
28
evaluación de políticas para el desarrollo rural. En estos trabajos se incluyen diversos
estudios académicos de organismos bilaterales de Japón, Alemania, Estado Unidos,
Reino Unido, Suecia y multilaterales: Banco Mundial y Naciones Unidas (PNUD,
CEPAL, FAO, FIDA). En este contexto, se ha producido una gran cantidad de
evaluaciones de proyectos, programas y políticas, en muchos casos financiados por
estos organismos, con énfasis en acciones de combate a la pobreza.
Por su parte, varias asociaciones y organizaciones privadas están dedicadas al
desarrollo de metodologías, criterios y prácticas de evaluación; por ejemplo, The
American Evaluation Association, The Kellogg Foundation y Monitoring and
Evaluation News, entre otras.
La mayoría de los estudios y guías mencionados incluyen metodologías y manuales
que se refieren a temas en general, o del ámbito educativo, y no a políticas rurales o
agropecuarias. Hay un énfasis en los temas de pobreza, empoderamiento, género y
metas del milenio. Actualmente la práctica de las evaluaciones redunda en su
utilidad. Su propósito es conocer cómo las acciones públicas y privadas pueden
usarse para fortalecer la efectividad de la política, en nuestro caso de la política rural.
Así, la evaluación se considera como un insumo para la reforma de políticas; se trata
de que contribuya a identificar las restricciones institucionales para superarlas, los
espacios vacíos para proponer mecanismos e instancias adecuadas.
En el caso de la evaluación de políticas, el desafío de la evaluación es identificar los
errores o las omisiones de la agenda de la reforma —rural— de los países en
desarrollo, ya sea una falla institucional o del gobierno y asesorar con base en los
resultados. En el caso de la evaluación de programas, el reto es establecer la
causalidad de los efectos de los programas o instrumentos de la política, así como
medir dichos efectos. También la evaluación comprende el ámbito de la
implementación (procesos) de los programas.
b) El énfasis en evaluación de resultados
Durante los años 2000 se ha enfatizado el uso de las evaluaciones y, en especial, a
la orientada por resultados. La evaluación es vista como la forma de aprender de la
experiencia anterior para mejorar la prestación de servicios, planificar y asignar los
recursos de manera más eficiente y demostrar los resultados a la sociedad y a los
cooperantes. La rendición de cuentas, que ha sido un fundamento de las teorías de
la evaluación, es ahora uno de los propósitos importantes de estos procesos. La
evaluación es pues un mecanismo útil para funcionarios públicos, responsables de
programas rurales y la sociedad civil.
En el contexto de la evaluación orientada por resultados, dos modalidades de
evaluación de la política pública merecen consideración particular. En primer lugar, el
tema de las encuestas de servicios al cliente para evaluar el desempeño de los
servicios gubernamentales (identificación de obstáculos, opiniones sobre calidad y
suficiencia y la capacidad de respuesta de los funcionarios). En segundo lugar, los
estudios de seguimiento del gasto público rural para determinar hasta qué punto los
29
recursos llegan a los destinatarios, identificar problemas existentes y ofrecer pruebas
de retrasos y filtraciones. Estos estudios ayudan a mejorar la gestión y favorecen la
rendición de cuentas (Banco Mundial, 2004)7.
De acuerdo con la el Grupo Interagencial de Desarrollo Rural no hay un único y
“mejor modelo”’ de sistema de evaluación. Por el contrario, las evaluaciones tienen
que ser “hechas a la medida” de las necesidades, dependen del propósito y del
contexto en que se realizan, y lo importante es evaluar el impacto del gasto anual de
los programas, y no sólo de proyectos, así como de los programas estratégicos de
las instituciones que muestran efectos sobre otros programas y proyectos.
El desarrollo de la institucionalidad debe soportar a la evaluación orientada por
resultados. Así, el mecanismo institucional encargado de diseñar las evaluaciones,
implementarlas en varios casos y de velar para que se lleven a cabo sus
recomendaciones es de suma importancia. Dicho mecanismo es responsable de
facilitar el diseño de las políticas y procedimientos de evaluación y seguimiento,
definir el alcance de la evaluación, organizar el equipo evaluador y proporcionar y
ajustar a cada evaluación las metodologías a utilizar de acuerdo con cada contexto.
También debe velar porque las unidades evaluadas respondan a las observaciones y
recomendaciones de la evaluación y de dar seguimiento a la implementación de las
recomendaciones.
2.4. Enfoques institucionales de la evaluación de políticas y proyectos
a) Banco Mundial
El Banco Mundial tiene más de 30 años de evaluación de sus operaciones en pro del
desarrollo. Inició en 1970 y en 1975 la función de evaluación se independizó y formó
el Grupo de Evaluación Independiente, antes Departamento de Evaluación de
Operaciones del Banco Mundial. Ha realizando evaluaciones a diversos proyectos
sobre infraestructura, agricultura, medio ambiente, salud, educación y pobreza, que
se presentan en su sitio web (Picciotto, 1997).
En el sitio del Grupo de Evaluación Independiente (GEI) hay diversas notas
metodológicas e instrumentos sobre monitoreo y evaluación, acerca de la creación
de sistemas institucionales para realizar estas actividades, y se presentan varias
experiencias de evaluación de proyectos.
En 2007 el Grupo publicó el Sourcebook for Evaluating Global and Regional
Partnership Programs. Indicative Principles and Standards, con el propósito de
mejorar la independencia y calidad de las evaluaciones y para ampliar la relevancia y
efectividad de los programas a partir de los principios indicativos y criterios
contenidos en el trabajo. El mismo está dirigido a gobiernos, evaluadores y
tomadores de decisiones (Grupo Independiente de Evaluación, 2007).
7
Ibid.
30
b) La FAO
El Servicio de Evaluación de la FAO inició sus operaciones en 1968 y es parte de la
Oficina de Programación, Presupuesto y Evaluación. Entre sus funciones se
encuentran: el desarrollo del sistema de evaluación; evaluación de información
técnica y analítica y asesorías; asegurar la evaluación independiente de proyectos en
terreno; mantener un banco de datos con los resultados de las evaluaciones de
proyectos; promover y dar retroalimentación sobre evaluación para el aprendizaje
organizacional y el mejoramiento de la institución y, de especial importancia, proveer
recursos técnicos para los países miembros en programación y monitoreo y
evaluación de proyectos.
Este organismo cuenta con experiencia de evaluación, autoevaluación y evaluación
independiente de sus proyectos, políticas y programas. Ha publicado diversas notas
metodológicas y guías acerca del tema. Su Manual de autoevaluación AE incluye
entre otros: un marco conceptual, procedimientos sobre alcances, roles y secuencia
de la AE, tipos, criterios de calidad y exposición de diversas técnicas. Contiene
orientaciones para realizar evaluaciones de mayor alcance de la FAO misma, así
como una gran cantidad de evaluaciones de sus proyectos de cultivos y productos
pecuarios.
La FAO lleva a cabo cinco tipos de evaluaciones: las principales de los programas
individuales de la institución; las de gran alcance, del trabajo de FAO a nivel de cada
país; las de proyectos extrapresupuestarios, incluidos los trabajos de emergencias;
las de programas y proyectos extrapresupuestarios particulares, y las
autoevaluaciones.
En 2007 la FAO publicó el Programme Evaluation Report, que contiene información
acerca de los arreglos, políticas y métodos de la Institución; se coordinó con el
sistema de Naciones Unidas para la evaluación e incluye las evaluaciones realizadas
y planeadas en el bienio (FAO, 2007a).
Recientemente la FAO ha dirigido sus trabajos de evaluación a los temas de arreglos
institucionales, políticas y métodos, evaluaciones relacionadas con respuestas de
emergencia y rehabilitación; y responsabilidades y procedimientos de respuesta y
seguimiento a evaluaciones (FAO, 2007b).
En el caso de México, la FAO, conjuntamente con SAGARPA, ha desarrollado un
trabajo significativo de evaluación de políticas rurales a lo largo de la década pasada.
c) El IICA
El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) ha trabajado en
el desarrollo de enfoques y metodologías de evaluación de políticas públicas, con el
propósito de apoyar a los gobiernos de la región para contar con instrumentos de
medición que permitan hacer un seguimiento a sus estrategias e inversiones. El IICA
31
ha aplicado específicamente enfoques innovadores de evaluación en el desarrollo del
Sistema de Monitoreo y Evaluación del Desarrollo Rural Sustentable Municipal en
México y en el Sistema de Gestión Estratégica para la política de desarrollo territorial
rural en Brasil.
El Instituto ha realizado modelos y metodologías para los procesos de evaluación y
seguimiento de los impactos territoriales de las políticas públicas rurales, en
particular para examinar los impactos en el desarrollo rural municipal. Los trabajos
del IICA en México son en el Sistema de Monitoreo y Evaluación del Desarrollo Rural
Municipal de México.
d) La CEPAL
Desde la década de los sesenta, esta institución y su organismo de planificación, el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES),
han desarrollado varios trabajos en evaluación de proyectos, programas y políticas y
han asesorado y capacitado en materia de evaluación a los países latinoamericanos.
En los últimos años, han escrito algunos manuales sobre evaluación de impacto,
cuyo propósito es exponer los objetivos, los principales conceptos involucrados y
métodos de estimación utilizados, así como presentar evaluaciones selectivas de
programas que han sido valorados con estas metodologías, incluidos los programas
centrados en mitigar la pobreza estructural, programas de empleo diseñados para
tiempos de crisis y programas de capacitación de jóvenes en América Latina
(CEPAL, 2005).
En agosto de 2007 el ILPES publicó un trabajo sobre evaluación de programas
(ILPES, 2007) en el que se muestran aspectos específicos de los procesos de
evaluación ente otros tópicos conceptuales, metodológicos, de institucionalidad y de
diseño operativo, relevantes con respecto a su fin en el ámbito de las políticas
públicas.
32
2.5 Las políticas agrícolas en México
2.5.1 Los objetivos de la política agrícola en México
Al iniciar el gobierno de Salinas comenzó un programa de reformas de la política
agrícola existente hasta ese momento, buscándose una mayor orientación hacia el
mercado, una disminución de la regulación interna con mayor liberalización comercial
y un mejor enfoque de las políticas. Todas estas reformas se insertaban en el
proceso general de estabilización de la economía, liberalización del comercio, la
reducción del papel del Estado en el sector agropecuario y la disminución y
reorientación de los subsidios, particularmente el crédito y la asistencia técnica.
En mayo de 1990 se presentó el Programa Nacional de la Modernización para el
Campo, para los años 1990-1994. Este programa se orientó fundamentalmente a
incrementar el bienestar de la población rural, eficientar el uso de los recursos,
mejorar la balanza comercial agrícola, mayor orientación al mercado, menores
regulaciones y una mejor dirección de las políticas públicas.
Para el sexenio 1994-2000, se implementó el Programa Nacional de Agricultura y
Desarrollo Rural, definiendo los siguientes objetivos de la política agropecuaria: i)
aumentar los ingresos de los productores, ii) incrementar la producción agropecuaria
más aceleradamente que el crecimiento de la población, iii) balancear el comercio
agropecuario, iv) lograr autosuficiencia en alimentos básicos, v) disminuir las
diferencias regionales en productividad, empleo e ingreso y vi) contribuir a la
reducción de la pobreza rural, la conservación de los recursos naturales y el mejor
uso del suelo.
Con Vicente Fox se elaboró el Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006, estableciéndose los siguientes
ejes:
1. Alinear los programas de desarrollo de productividad con las oportunidades de
comercialización y la necesidad de los mercados internos y de exportación.
2. Asegurar la cohesión entre los incentivos para incrementar la producción
agropecuaria, por un lado, y, por otro, la sostenibilidad de los recursos y el
medio ambiente.
3. Fomentar las políticas públicas que crean un escenario nivelado para competir
con otros miembros del TLCAN.
4. Mejorar los esfuerzos para la lucha contra la pobreza con miras a eliminarla y
no sólo reducirla.
5. Ajustar y modificar programas existentes para asegurar que se llegue a los
objetivos mencionados.
33
Con Felipe Calderón en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) plantea el logro de 10
objetivos nacionales, de ellos los siguientes guardan una relación directa con la
aspiración económica expresada en Visión México 2030:
1. Un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos
formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que
viven en pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida.
2. Una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios
accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia
económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado
interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las
empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas.
Por otra parte, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) establece en su
articulado la elaboración del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable (PEC) (Artículos: 3º fracción XXIII, 14, 15, 16, 22 fracción IX subíndice ( j
),23, 26, y 29). La versión más reciente del PEC (2007-2012) ordena sus programas
en nueve vertientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Competitividad,
Social,
Financiera,
Infraestructura,
Laboral,
Medio Ambiente,
Educativa,
Salud, y
Agraria.
La Vertiente de Competitividad integra, de acuerdo al PEC 2007-2012, la Política
Económica del Gobierno Federal para el fomento de las actividades productivas
agropecuarias y no agropecuarias generadoras de empleo e ingresos, para mejorar
la productividad y competitividad, favorecer la reconversión productiva, generar
condiciones para la producción de más y mejores alimentos, para ordenar y ampliar
los mercados agropecuarios, la integración y fortalecimiento de las cadenas
agroalimentarias, fortalecer la empresa social y privada, promover el turismo rural, la
cultura, la producción de artesanías y fortalecer el arraigo de los jóvenes en núcleos
agrarios a través del apoyo a proyectos productivos.
Es conveniente señalar que además de la SAGARPA; en la operación de los
programas de la vertiente de competitividad, concurren las acciones y recursos de
cinco secretarias de estado: Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), Secretaría de
Economía (SE), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Energía (SENER) y Secretaría de
Turismo (SECTUR).
34
La vertiente de competitividad se alinea con los objetivos 3 y 4 del PND, con el
objetivo 1 del PEC y con el objetivo 3 del Programa sectorial de la SAGARPA como
se muestra en la figura siguiente:
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cámara de Diputados, Elementos para la Glosa al IV Informe de Gobierno 2010,
Felipe Calderón Hinojosa. Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA). Dirección de Rentabilidad y Competitividad Sectorial. Octubre de 2010. CEDRSSA/DRyCS/INT/029/2010
2.5.2 Las medidas de la política agrícola
El Plan Nacional de Desarrollo que elabora cada administración federal proporciona
los objetivos de la política agroalimentaria que han de implementarse en el país. Así,
el Programa Nacional de Modernización para el Campo 1990-1994 estuvo enfocado
a acrecentar el bienestar de la población rural y la eficiencia del uso de recursos, así
como mejorar el balance del comercio agropecuario por medio de una mayor
orientación al mercado, desregulación y una mejor dirección de la política.
En el periodo 1995-2000, el Programa Nacional de Agricultura y Desarrollo Rural
definió los objetivos de la política agropecuaria como: “Aumentar los ingresos de los
productores, incrementar la producción agropecuaria más rápido que el crecimiento
de la población, balancear el comercio agropecuario, lograr autosuficiencia en
alimentos básicos, reducir las diferencias regionales en productividad, empleo e
ingreso y contribuir a la reducción de la pobreza rural, la conservación de los
recursos naturales y el mejor uso del suelo” (OECD, 2007).
35
En el gobierno de Salinas se reformó el artículo 27 constitucional y su ley
reglamentaria, aprobada en 1991, que formalmente ponía término al proceso de
reforma agraria en México. Esta reforma disponía de un proceso legal, el Programa
de Certificación de Ejidos (Procede), por medio del cual se delimitan derechos
territoriales dentro del ejido y se emiten títulos de dominio y propiedad plena, de
modo que los ejidos pueden privatizar las parcelas y, con el tiempo, alquilarlas o
venderlas para favorecer la certidumbre en la tenencia de la tierra, asociada con el
fin del reparto agrario.
Por lo que respecta a las instituciones públicas que servían al campo, éstas fueron
paulatinamente desapareciendo, acompañadas de la disminución del gasto público
federal que se destinaba al sector en su conjunto. Asimismo, el régimen de comercio
exterior al que se sometió al campo, estaba ligado a la incorporación de México al
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), al
incluirlo en un sistema multilateral.
A partir de 1989 se eliminaron los precios de garantía de doce cultivos básicos que
operaban desde la década de los cincuenta, excluyéndose sólo el maíz y el frijol, los
cuales continuaron bajo este esquema hasta 1994.
Con Zedillo se dio a conocer la Alianza para el Campo que consistía en un conjunto
de programas específicos orientados a mejorar las habilidades de los agricultores y a
promover el desarrollo tecnológico con el objetivo de incrementar la competitividad
del sector agrícola. PRODUCE fue el principal componente de la Alianza Para el
Campo, consistiendo en pagos destinados a la compra de bienes de capital y al
suministro de asistencia técnica por parte de fundaciones privadas. Finalmente, Fox
promulgó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), mediante la cual se
buscaba crear una estructura unificadora y armoniosa, en las que se conjuntaran las
políticas orientadas hacia el desarrollo productivo. El propósito general de la LDRS
es coordinar las acciones de las distintas dependencias en las zonas rurales y evitar
la duplicación del esfuerzo, eliminar posibles contradicciones y crear sinergias entre
los sectores privado y público. Para lograr esto, la Comisión Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable desarrolló el Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable (PEC). Este programa reúne, a partir de 2005, en un
sólo capítulo presupuestal los recursos que ocho secretarias8 y el ramo 33 ejercen en
el sector rural. En él se registra todo tipo de gasto que se realiza en ese ámbito, lo
que genera la impresión de que el mismo se ha recuperado; sin embargo, la gran
cantidad de programas y subprogramas que lo integran exige un gran esfuerzo y
tiempo para conocer cuántos de esos recursos se destinan efectivamente a
promover la producción y la productividad, factores determinantes para cambiar el
curso de la situación rural (Cabrera y López, 2007:87).
8
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP ), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (Sagarpa), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Secretaría de Comunicaciones y
Transporte (SCT ), Secretaría de Educación Pública (SEP ), Secretaría de Salud (SSA ), Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA ).
36
En la administración de Vicente Fox, en Diciembre del 2001 se hizo pública la nueva
estrategia de desarrollo para el Sector rural mexicano a través de la promulgación de
la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). Esta ley surge con la intención de
replantear, bajo un nuevo paradigma de desarrollo, los programas gubernamentales
con incidencia en el medio rural. Un primer elemento que la caracteriza es su
concepción del medio rural y de los factores que detonan su desarrollo. La LDRS
reconoce que los medios de vida rurales trascienden el ámbito agropecuario, de tal
forma que plantea elevar la calidad de vida de la población rural por medio de la
convergencia de factores físicos, humanos y sociales en los procesos económicos;
todo ello, bajo un enfoque de sustentabilidad.
El segundo elemento de la LDRS es su enfoque de territorialidad para planear el
desarrollo. Esto significa que se reconoce la diversidad de condiciones –y por tanto
de necesidades—económicas, sociales y ambientales que configura a cada espacio
físico del medio rural. Bajo este enfoque territorial subyace la idea de aplicar políticas
públicas diferenciadas para regiones específicas.
Finalmente, el tercer elemento que caracteriza a la LDRS es una ambiciosa
estrategia de implementación, basada en los principios del nuevo federalismo, donde
se plantea la concurrencia de todos los ámbitos de gobierno, así como de la
sociedad rural, en procesos de planeación y ejecución de los programas
gubernamentales con incidencia en el sector rural.
El cambio radical de visión de desarrollo, a partir del surgimiento de la LDRS,
representó un reto importante para probar la capacidad de las estructuras
gubernamentales del orden federal, estatal y municipal en la planeación y ejecución
de la política sectorial desde una perspectiva común. Los resultados observados al
día de hoy generan dudas sobre la forma en la que los programas federales se
encuentran actualmente articulados.
En la actual administración 2006-2012, los objetivos de la Política Económica para el
fomento de las actividades productivas agropecuarias y no agropecuarias se
presentan en el cuadro 2.1.
37
Cuadro 2.1. Objetivos y Metas de la Vertiente de Competitividad del Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2006-2012
Fuente: Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos, Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, 2007.
Hasta 2008, Alianza era uno de los 55 programas que operaba la SAGARPA, y
agrupaba a casi todos los programas de apoyo agrícola descentralizados, los cuales
estaban organizados en cuatro subprogramas principales, de acuerdo a sectores:
1.
2.
3.
4.
Fomento Agrícola,
Fomento Ganadero,
Fomento de Pesca y
Desarrollo Rural.
En 2008, la SAGARPA se reorganizó, al crear ocho programas amplios, cada uno de
los cuales agruparía a varios subprogramas que cumplían el mismo tipo de función.
Los subprogramas de Alianza se reordenaron bajo esta nueva rúbrica, pero sin que
se introdujeran cambios significativos en su funcionamiento. Aquellos programas de
Alianza que hasta entonces proporcionaban apoyo para inversiones de capital se
reagruparon bajo el Programa de Adquisición de Activos Productivos (PAAP), más
38
amplio. Mientras que aquellos programas dedicados a financiar asistencia técnica a
fin de mejorar técnicas de producción se agruparon bajo el Programa de Asistencia
Técnica y Capacitación, que a su vez quedó incluido dentro del Programa Soporte,
también más amplio. Asimismo, aquellos programas dedicados a apoyar la formación
de organizaciones rurales quedaron reagrupados dentro de otro más amplio, el
Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural. El Cuadro 2.2 presenta los
subprogramas de Alianza de mayor amplitud que operaban en zonas rurales, junto
con los nuevos nombres que recibieron bajo las nuevas reglas de operación
establecidas en 20089.
Cuadro 2.2. La nueva estructura de los programas de la SAGARPA
Fuente: Elaboración propia con datos de de las Reglas de Operación e la SAGARPA 2006, 2007 y 2008.
9
Los siguientes subprogramas de Alianza no aparecen incluidos en el cuadro 2.2: Programa de Sanidad e Inocuidad
Agroalimentaria, Programa del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Sustentable (Snidrus), Programa de
Acuacultura y Pesca, y el Programa Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura.
39
Por otra parte, la SAGARPA, de acuerdo a reglas de operación de sus programas
para el año 2010, ejecutó los siguientes ocho programas:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP);
Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO para Vivir Mejor);
Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural
(PIDEFIMER);
Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción
Primaria (PUSRNPP);
Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios)
(PAPE);
Programa de Soporte (PS);
Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC),
Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural (Organízate).
Alianza para el Campo (APC) fue el principal programa de fomento productivo rural
de la política sectorial del gobierno federal mexicano en las dos administraciones
federales pasadas. Vigente de 1996 a 2007, en Alianza se indujo una inversión total
de 131,000 millones de pesos10 durante ese período; la tasa media anual de
crecimiento de los recursos del Programa fue de 4,9%.
En su diseño, Alianza se distinguió por su carácter descentralizado, su orientación a
la demanda por parte de los productores con respecto al tipo de inversiones, así
como por el esquema de concurrencia de recursos de los gobiernos federal y estatal
con los de los propios beneficiarios. Con relación a este último aspecto, en los 12
años de Alianza, el promedio de la participación federal en los recursos fue de 44%,
la de los estados de 16% y la de los beneficiarios de 40%.
Alianza entregó subsidios a fondo perdido para la formación de capital físico, humano
y social por medio de siete programas: a) fomento agrícola; b) fomento ganadero; c)
acuacultura y pesca, d) desarrollo rural; e) sanidad e inocuidad agroalimentaria; f)
Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable, y g) Fondo de
Estabilización, Fortalecimiento y Reordenación de la Cafeticultura.
Del total de los recursos de Alianza, 76% se destinó a bienes privados (adquisición
de bienes de capital), de los que 95% se canalizó a la producción primaria. El 24%
restante de la inversión se destinó a bienes públicos (investigación y transferencia de
tecnología, sanidad vegetal y animal, inocuidad de alimentos, capacitación a
productores e información de mercados). Los 500,000 beneficiarios anuales, en
promedio, recibieron de 1996 a 2006, a través de Alianza, principalmente tractores
(47.316), sementales (170.000), vaquillas (450.000), entre otros apoyos entregados,
se atendieron 15 millones de hectáreas de agostadero y 272,757 con riego
tecnificado11.
10
11
A precios de 2006
De acuerdo a datos de las evaluaciones de la Alianza de la FAO, varios años.
40
Alianza buscó incidir en la integración de cadenas productivas, la reconversión
productiva y la atención a grupos y regiones prioritarias. En ese sentido, Alianza
contribuyó de manera importante a impulsar la creación de los Consejos de
Desarrollo Rural Sustentable, así como la integración de cadenas agroalimentarias y
pesqueras mediante la conformación de los Comités Sistema Producto y la inversión
en posproducción.
Los impactos generados por las inversiones de Alianza giran principalmente
alrededor del efecto en el ingreso de los productores, propiciado por los cambios en
la escala de producción y, en menor medida, por mejoras en la productividad,
debidos a su vez al incremento en la capitalización y al cambio tecnológico.
Como ramo administrativo, la SAGARPA ha tenido un aumento en la asignación
presupuestal en los últimos años, tal como se muestra en el cuadro 2.3.
Cuadro 2.3. Presupuesto Histórico del Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable (millones de pesos)
Fuente: Presupuesto histórico del PEC, DEPP- CEDRSSA.
41
2.5.3 Evaluaciones de la FAO sobre Alianza para el Campo
Desde 1999, la representación de la FAO en México ha realizado evaluaciones
anuales de Alianza. Dichas evaluaciones, encargadas por la SAGARPA, se refieren
al diseño del programa y en qué medida Alianza ha tenido éxito en el cumplimiento
de sus objetivos establecidos. La labor de la FAO ha abordado distintos aspectos del
programa, tales como: “Evaluaciones del diseño del programa”, “Evaluaciones acerca
de la consistencia y los resultados”, “Evaluaciones anuales de los subprogramas
Fomento Agrícola, Fomento Ganadero y Desarrollo Rural”12.
El grupo evaluador de la FAO enfrentó varias dificultades. La principal dificultad fue la
falta de objetivos consistentes y bien definidos en los programas Alianza, cosa que le
impidió a la FAO establecer criterios de evaluación claros. En 2009, una metaevaluación que llevaron a cabo la FAO, junto con la CEPAL, el Banco Mundial y el
IICA, sintetiza los retos que implican dichas dificultades:
Otro reto que presentó la evaluación de Alianza, en términos metodológicos, fue el
carácter múltiple de tratamientos de este Programa, que otorgaba una amplia gama
de tipos de apoyo, tanto de bienes públicos como privados, ya fuera en el ámbito
agrícola, pecuario, pesquero y acuícola, como en el no agropecuario. De hecho,
hasta antes de 2003, Alianza cambiaba cada año, tanto en su diseño como en su
normatividad, y modificaba también los conceptos de apoyo otorgados (CEPAL, et al.
2009).
El proceso de evaluación se vio afectado aún más por la falta de acceso a
documentos, a estadísticas e incluso a personal de la SAGARPA, a pesar del hecho
de que ésta ha contratado a la FAO para que lleve a cabo la evaluación. Esto es
particularmente costoso, por cuanto buena parte de la información ya está compilada
en una base de datos en línea (cuyo nombre es Sistema de Información del Sector
Rural, SISER), pero a la que la FAO no se le concede pleno acceso. Como resultado
de las limitaciones en materia de información, muchos indicadores que se emplean
en las evaluaciones de la FAO provienen de fuentes menos confiables, tales como
datos agregados sobre desarrollo rural y estudios prospectivos acerca de
beneficiaros potenciales. Otro contratiempo que ha enfrentado el proceso es el
momento en que inicia el ciclo evaluativo. Las evaluaciones anuales de la FAO sobre
la instrumentación de Alianza empiezan en agosto, lo cual no permite que el equipo
evaluador acceda a todos los indicadores relacionados con el impacto del
programa13.
12
La lista completa de las evaluaciones de la FAO está disponible en: <http://www.faoevaluacion.
org.mx/pagina/informeevaluacion-programas>.
13
Para un resumen y una crítica del proceso de evaluación de la FAO acerca de Alianza, véase el informe
realizado por el Grupo Interagencial de Desarrollo: CEPAL, FAO, IICA, y Banco Mundial. México: Evaluación de
políticas rurales. Tendencias teóricas y lecciones de la experiencia. México: marzo de 2009, 22-25.
42
Habiendo identificado que el proceso de evaluación presenta estas deficiencias, las
evaluaciones de la FAO han señalado varios aspectos de Alianza que le impiden
cumplir con sus objetivos establecidos. En una serie de informes, la FAO ha criticado
a Alianza por la falta de planeación a largo plazo y de coordinación con las
secretarías de agricultura de los estados, así como por tener un diseño
excesivamente burocrático. (Véase, por ejemplo, Alianza para el Campo: hacia una
nueva etapa, 2007 y Evaluación de Diseño del Programa para la Adquisición de
Activos Productivos, 2007.).
Estos aspectos del diseño del programa dan como resultado una distribución
ineficiente de recursos, así como demoras en la instrumentación del programa y una
disminución en las posibilidades de acceso al programa, sobre todo para productores
de muy bajos ingresos.
Las evaluaciones de la FAO también han criticado la distribución presupuestal de
Alianza, recomendando que puedan promover el desarrollo rural de manera más
eficiente si mejora los mecanismos con los cuales define y selecciona a los
beneficiarios del programa. Las evaluaciones señalan que, en el caso de varios
estados, los cortes que se efectúan entre productores pequeños, medianos y
grandes no son adecuados para la conformación del sector agrícola en la entidad
(FAO, 2007, Informe de Evaluación y Consistencia: Diseño, Alianza para el Campo:
p. 29). La definición inadecuada de la población objetivo, de por sí una muestra de
ineficiencia, conduce a una distribución igualmente ineficiente de recursos. “Si bien la
población potencial es en efecto ‘atendida’, la falta de mecanismos de focalización, y
por lo tanto de definición de la población objetivo, hace que con frecuencia los
recursos públicos sustituyan a recursos privados en la capitalización.” (ibid.: 35). En
consecuencia, los evaluadores de la FAO han sugerido en forma reiterada que se
asignen más fondos Alianza a bienes públicos que mejoren la infraestructura rural
agrícola y propicien una mayor redituabilidad mediante la integración vertical, en vez
de bienes privados excluyentes. Entre 1996 y 2007, 76% de los fondos del programa
se gastaron en bienes privados (capital) para productores, de los cuales el 95% se
empleó en producción primaria, como tractores, sistemas de irrigación y materiales
genéticos (CEPAL, et al.: 21-22).
Un análisis realizado por la FAO para generar un mapeo de todos los programas
federales que inciden en el sector rural, permitió observar relaciones de duplicidad,
complementariedad y contraposición entre los programas. De este modo la FAO
definió conceptualmente las relaciones entre programas como se muestra en la
Figura 2.1. Las principales características de esta definición de relaciones son las
siguientes: a) se consideran a los objetivos de los programas de la SAGARPA 14
como único criterio para establecer las relaciones entre programas; b) para el caso
de las relaciones de duplicidad, se hace énfasis en identificar aquellos programas
14
Los ocho programas base de la SAGARPA son: 1) Programa para la Adquisición de Activos Productivos, 2)
Programa de Apoyos Directos al Campo, 3) Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio
Rural, 4) Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria, 5) Programa de
Atención a Problemas Estructurales, 6) Programa de Soporte, 7) Programa de Atención a contingencias
Climatológicas y, 8) Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural.
43
que ofrecen los mismos tipos de apoyo y; c) las relaciones de complementariedad y
contraposición se sustentan en una interpretación de los potenciales efectos que
puede tener un tipo de apoyo específico en los objetivos de los programas de la
SAGARPA.
Figura 2.1. Definición de las relaciones
Fuente: Elaboración propia con información Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y pesquera en
México, Volumen I. SAGARPA-FAO. México.
De acuerdo con las evaluaciones realizadas por la FAO concluyen que existen
alrededor de 52 programas de la administración pública federal de apoyos al
desarrollo rural que guardan relaciones de duplicidad, 19 presentan condiciones de
potencial complementariedad y en cuatro se observan riesgos de contraposición. Del
mismo modo, se identificaron 16 proyectos estratégicos de la SAGARPA que
guardan relaciones de duplicidad.
Es importante resaltar que gran parte de las duplicidades que se identificaron por
parte de la FAO como origen la forma en la que se encuentra definida la población
objetivo en cada programa. La forma tan genérica en la que se describe a la
población objetivo, en las respectivas reglas de operación de cada programa, hace
que prácticamente cualquier habitante del medio rural sea elegible para recibir
apoyos de diversos programas. Esta circunstancia obstaculiza la focalización de los
recursos hacia la población que más los necesita y, en consecuencia, se da una
redundancia en los espacios de incidencia que puede tener cada programa.
Como consecuencia del análisis realizado por la FAO, considera que es posible
afirmar que a nivel federal los instrumentos de política pública que inciden en el
sector rural se encuentran desarticulados de lo que debería ser una estrategia
común. Tal es el caso de aquellos programas de la SAGARPA, la SE, la SRA y la
SEDESOL que simultáneamente pueden otorgar el mismo tipo de apoyo al mismo
44
tipo de población, sin utilizar criterios técnicos compartidos para la consecución de
algún objetivo de desarrollo rural. En el mismo sentido, existe un conjunto de áreas
de oportunidad para potenciar los efectos de los programas públicos por medio de la
complementariedad entre ellos; sin embargo, esta complementariedad no se da
como una práctica común en la actualidad.
El principal reto para eliminar en el mediano plazo las duplicidades y
contraposiciones originadas de una inadecuada especificación de los programas
radica en reformular el diseño de los programas inciden en el medio rural y la
rearticulación de los mismos en torno a los problemas sectoriales. Esta tarea es
ardua y requiere de la participación de los diversos agentes que participan en el
proceso de diseño e implementación de los programas vinculados con el sector.
2.6. El Programa para la Adquisición de Activos Productivos (PAAP)
Los resultados de las evaluaciones realizada por la FAO, indican que en la actualidad
se identifican 15 programas de la administración pública federal que muestran
relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos Productivos
de la SAGARPA respecto a la capitalización de unidades económicas rurales. Estos
programas se caracterizan por otorgar subsidios para la adquisición de bienes
productivos de capital para ser utilizados en actividades económicas agropecuarias y
pesqueras. El monto total de los recursos asignados a estos programas para el
ejercicio fiscal 2009, incluyendo al Programa para la Adquisición de Activos
Productivos, fue de $29,703 millones de pesos. De igual forma, actualmente
alrededor de $4,800 millones se operan a través de ocho proyectos estratégicos de
la SAGARPA, que también otorgan subsidios para la capitalización de unidades
económicas rurales. Por otro lado, se identifican siete programas y un fondo de
garantías de la administración pública federal con potencial para otorgar apoyos
complementarios que ayuden a capitalizar las unidades económicas rurales. El
monto total de los recursos que son operados por los programas con potencial de
complementariedad asciende a $11,889 millones de pesos.
En los cuadros 2.4 y 2.5 se muestran las relaciones de duplicidad y de potencial
complementariedad que presenta el PAAP con relación a programas de otras
dependencias federales.
45
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA
Dependencia
Secretaría de
Desarrollo Social
(SEDESOL)
Programa
Aspectos de duplicidad
1) El Programa para el
Desarrollo de Zonas
Prioritarias
2) El Programa de Opciones
Productivas
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, otorga subsidios para la realización
de obras de infraestructura productiva tales como invernaderos, silos e infraestructura pecuaria, mismos
que inciden en la capitalización de las unidades económicas de los productores.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, otorga subsidios para adquisición de
activos fijos para la realización de proyectos productivos. Esto se traduce en capitalización de las
unidades económicas de los productores.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, otorga subsidios para la adquisición
de infraestructura y equipo para la realización de proyectos productivos a través de su componente de
Proyectos Productivos para el Fortalecimiento Patrimonial, mismos que inciden en la capitalización de
las unidades económicas de los productores.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con recursos económicos
para la adquisición herramientas de trabajo, en este caso vinculadas al proceso de producción de
artesanías. Esto se traduce en capitalización de las unidades económicas de los productores.
Actualmente la SAGARPA, a través del componente de apoyo a las actividades no agropecuarias del
Programa para la Adquisición de Activos Productivos, otorga subsidios para el equipamiento de talleres
artesanales. De igual forma, se observa que programas como FONAES, PRONAFIM, FOMMUR, PROCAPI,
POPMI y los Fondos Regionales Indígenas están entregando el mismo tipo de apoyo a artesanos que
habitan en zonas rurales. Para este tipo de apoyo, las duplicidades de esfuerzos son evidentes.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con capital de inversión para
la adquisición de maquinaria, equipo ligero o pesado, equipo especializado, mobiliario y herramientas,
árboles frutales, plantas o cualquier especie vegetal y ganado o aves de corral, cuando éstos se utilicen
como un bien productivo, por lo tanto, ambos programas pueden capitalizar a las unidades económicas
de los productores a través del mismo tipo de apoyo. Actualmente, los productores pecuarios reciben
subsidios del FONAES para la adquisición de bienes de capital; por ejemplo ganado vacuno y bovino para
su reproducción, los cuales también son otorgados por el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA. De forma análoga, el Programa para la Adquisición de Activos Productivos
de la SAGARPA otorga actualmente apoyos para el desarrollo de actividades no agropecuarias, por
ejemplo para la instalación y equipamiento de centros de cómputo en localidades rurales, actividad que
es desarrollada al mismo tiempo por el FONAES. En ambos casos, las duplicidades en el otorgamiento de
apoyos son evidentes, tanto para las actividades de naturaleza agropecuaria como aquellas que se
encuentran fuera de esa esfera.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición de activos productivos, en este caso maquinaria y equipo para el aprovechamiento y
extracción de los recursos forestales. Esto se traduce en capitalización de las unidades económicas de los
productores. ProÁrbol otorga subsidios para la adquisición de maquinaria y equipo para el
aprovechamiento de recursos maderables; entre ellos pino, encino y ciprés. Este tipo de apoyo para la
inversión en bienes de capital también es subsidiado por el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA. Esta circunstancia hace evidente la duplicidad de acciones en materia de
capitalización de las unidades económicas rurales.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya para la adquisición de activos
productivos como son sistemas de riego, equipos de medición de agua y agricultura controlada, mismos
que inciden en la capitalización de las unidades económicas de los productores rurales.
3) El Programa 3x1 para
Migrantes
4) El Programa del Fondo
Nacional para el Fomento de
las Artesanías (FONART)
Secretaría de
Economía (SE).
5) El Fondo Nacional de
Apoyos para Empresas en
Solidaridad (FONAES),
Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos
Naturales
(SEMARNAT).
Comisión Nacional
Forestal (CONAFOR)
6) ProÁrbol
Comisión Nacional
del Agua
(CONAGUA).
7) El Programa de
Rehabilitación y
Modernización de Distritos
de Riego
8) El Programa de
Modernización y
Tecnificación de Unidades
de Riego
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega recursos para la adquisición
de activos productivos, como son sistemas de riego, equipos de medición de agua y agricultura
controlada; por lo tanto, ambos programas pueden capitalizar las unidades económicas de los
productores rurales a través del mismo tipo de apoyo. En la práctica, el Programa de Modernización y
Tecnificación de Unidades de Riego, que opera CONAGUA, otorga subsidios para la adquisición de
tecnología bajo ambiente controlado, por ejemplo invernaderos. Este tipo de apoyos para la
capitalización de las unidades económicas en el medio rural también los brinda la SAGARPA a través del
Programa para la Adquisición de Activos Productivos. Aunque la CONAGUA también opera proyectos de
gran escala, es evidente que los apoyos dirigidos a las unidades económicas rurales se duplican con los
que ofrece la SAGARPA.
46
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA
(continuación)
Dependencia
Programa
Aspectos de duplicidad
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público (SHCP).
Comisión Nacional
para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas
(CDI).
9) El Programa de
Coordinación para el Apoyo
a la Producción Indígena
(PROCAPI)
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición o, en su caso, rehabilitación de infraestructura productiva y maquinaria y equipo, así como
para la adquisición de material vegetativo para plantaciones agrícolas perennes y especies zootécnicas
para la producción pecuaria, mismos que inciden en la capitalización de las unidades económicas de los
productores.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición de bienes de capital e infraestructura productiva. Esto se traduce en capitalización de las
unidades económicas de los productores. Un ejemplo de las duplicidades identificadas es el hecho de
que el Programa de Fondos Regionales Indígenas otorgó subsidios para que un grupo organizado de
productores adquiriera una despulpadora de café. Este tipo de acciones, que contribuyen la
capitalización de las unidades económicas en el medio rural, también se apoya actualmente por parte
del Programa para la Adquisición de Activos Productivos de la SAGARPA.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, otorga subsidios para la adquisición
de activos productivos: herramientas, maquinaria y equipos, así como para la realización de obras de
infraestructura productiva; por lo tanto, ambos programas inciden en la capitalización de las unidades
económicas de los productores a través del mismo tipo de apoyo.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición de activos productivos, en este caso para infraestructura y equipamiento de sitios de
turismo alternativo. Esto se traduce en capitalización de las unidades económicas de los productores.
Los subsidios para la adquisición de activos productivos para proyectos de turismo alternativo pueden
ser otorgados por parte de varias dependencias. Ello se pudo constatar en los programas de la CDI, de la
Secretaría de Economía, a través del FONAES; y en la SAGARPA, que también entrega este tipo de
apoyos para el desarrollo de actividades no agropecuarias, a través del Programa para la Adquisición de
Activos Productivos.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con Subsidios para la
adquisición de activos productivos, ya sea para desarrollo del prototipo de negocio o para un proyecto
agro-empresarial, mismos que inciden en la capitalización de las unidades económicas rurales. Un
ejemplo de las duplicidades identificadas está en el hecho de que el Programa Joven Emprendedor Rural
y el Programa Fondo de Tierras de la Secretaría de la Reforma Agraria subsidian a los jóvenes
emprendedores del medio rural para la adquisición de empacadoras de vegetales. Este tipo de apoyo
para maquinaria y equipo, que permite dar valor agregado a la producción primaria, también lo otorga el
Programa para la Adquisición de Activos de la SAGARPA.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega subsidios para la
adquisición de infraestructura productiva para el desarrollo de proyectos productivos; por lo tanto,
ambos programas tienen como efecto la capitalización de las unidades económicas rurales a través del
mismo tipo de apoyo.
Como en el caso de Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega apoyos para la
inversión en proyectos productivos mediante la adquisición de bienes de capital y para la realización de
obras de infraestructura productiva, mismos que inciden en la capitalización de las unidades económicas
de los productores rurales. Actualmente, el PROMUSAG otorga apoyos a los grupos de mujeres para la
compra de utensilios y estantería para la instalación de una tienda de abarrotes. Este tipo de apoyos
también lo proporciona el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, a través de su
componente de apoyo a las actividades no agropecuarias. Esto hace evidente la duplicidad de acciones
en torno a los esfuerzos para la capitalización de las unidades económicas en el medio rural.
A igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega apoyos para la adquisición
de activos productivos estratégicos, en este caso para la compra de un motor fuera de borda nuevo para
sustituir el motor que se encuentre en uso, por lo tanto, ambos programas pueden capitalizar las
unidades económicas de los productores a través del mismo tipo de apoyo.
10) El Programa de Fondos
Regionales Indígenas
11) El Programa de
Organización Productiva
para Mujeres Indígenas
(POPMI)
12) El Programa Turismo
Alternativo en Zonas
Indígenas
Secretaría de la
Reforma Agraria
(SRA).
13) El Programa Joven
Emprendedor Rural y Fondo
de Tierras
14) El Programa Fondo para
el Apoyo a Proyectos
Productivos en Núcleos
Agrarios (FAPPA)
15) El Programa de la Mujer
en el Sector Agrario
(PROMUSAG)
Secretaría de
Agricultura,
Ganadería,
Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
(SAGARPA).
Comisión Nacional de
Acuacultura y Pesca
(CONAPESCA).
16) El Proyecto de
Sustitución de Motores
Fuera de Borda para
Embarcaciones Menores
47
Cuadro 2.4. Relaciones de duplicidad con el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos de la SAGARPA
(termina)
Dependencia
Programa
Aspectos de duplicidad
Fideicomiso de Riesgo
Compartido (FIRCO).
17) El Proyecto Estratégico
de Apoyo a la Cadena
Productiva de los
Productores de Maíz y Frijol
(PROMAF)
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega subsidios para la
adquisición de infraestructura básica productiva, misma que incide en la capitalización de las unidades
económicas de los productores rurales. El PROMAF entrega apoyos a los productores del medio rural
para la adquisición de infraestructura y equipo de acopio, manejo y conservación, ya sea de maíz y/o de
frijol. Este tipo de apoyos para infraestructura básica productiva, que permite almacenar y generar valor
agregado a la producción primaria, también lo otorga el Programa para la Adquisición de Activos de la
SAGARPA. En este ejemplo, la duplicidad es evidente.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega apoyos para inversiones en
infraestructura y equipamiento: adquisición, construcción o mejoramiento de instalaciones fijas, e
instalación y prueba de maquinaria y equipos, incluyendo sistemas y equipos de energía renovable, en
este caso para rastros y obradores. Esto se traduce en capitalización de las unidades económicas de los
productores.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición, construcción o mejoramiento de instalaciones fijas, en este caso para la instalación y prueba
de maquinaria y equipos nuevos, incluyendo sistemas y equipos de energía renovable, por lo tanto,
ambos programas pueden capitalizar las unidades económicas rurales a través del mismo tipo de apoyo.
18) El Proyecto de Apoyo a
la Infraestructura de Rastros
y Obradores Tipo Inspección
Federal (TIF) para Ganado
Bovino y Porcino
19) El Proyecto de Apoyo al
Valor Agregado de
Agronegocios con Esquemas
de Riesgo Compartido
(PROVAR)
20) El Proyecto Estratégico
de Agricultura Protegida
(PROAP), al igual que el
Programa para la
Adquisición de Activos
Productivos
21) El Proyecto Estratégico
de Tecnificación de Riego
22) El Proyecto Estratégico
para el Fortalecimiento de
infraestructura para la
movilización y Acopio de
Granos y Oleaginosas
(FIMAGO)
23) El Proyecto Estratégico
para la Seguridad
Alimentaria (PESA)
Entrega apoyos para la adquisición de estructuras, infraestructura y equipamiento, en este caso para
proyectos de agricultura protegida bajo el esquema de Clúster. Esto se traduce en capitalización de las
unidades económicas rurales.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, entrega apoyos para la realización
de obras de infraestructura productiva, en este caso para la adquisición e instalación de sistemas de
riego tecnificado a nivel parcelario para la realización de actividades de producción primaria, mismos
que inciden en la capitalización de las unidades económicas rurales. Actualmente, la SAGARPA, a través
del Proyecto Estratégico de Tecnificación de Riego que opera FIRCO, otorga subsidios para sistemas de
riego por microaspersión. De igual forma, se observa que a través del Programa para la Adquisición de
Activos Productivos, también de la SAGARPA, los productores agrícolas reciben este tipo de apoyo para
la tecnificación de sus unidades económicas rurales. En este caso, la duplicidad de acciones y de
esfuerzos es evidente.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya para la realización de obras
de infraestructura productiva: construcción, modernización, ampliación y acondicionamiento y/o
equipamiento, en este caso para el acopio y movilización de granos y oleaginosas; por lo tanto, ambos
programas pueden capitalizar las unidades económicas rurales a través del mismo tipo de apoyo.
Al igual que el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, apoya con subsidios para la
adquisición de bienes de capital, en este caso para la compra de estufas ahorradoras de leña y tanques
de ferrocemento para la producción de alimentos de traspatio. Esto se traduce en capitalización de las
unidades económicas rurales.
Fuente: Elaboración propia con información de Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y
pesquera en México, Volumen I. SAGARPA-FAO. México.
48
Cuadro 2.5. Relaciones de potencial complementariedad con el Programa para la
Adquisición de Activos Productivos de la SAGARPA
Dependencia
Secretaría de
Agricultura,
Ganadería,
Desarrollo Rural,
Pesca y
Alimentación
(SAGARPA).
Aspectos de complementariedad
1) Se pueden generar sinergias entre el PIDEFIMER y el Programa para la Adquisición de Activos Productivos para
potenciar la capitalización de las unidades económicas rurales. Esto sería mediante el acceso al crédito y a las garantías
liquidas que otorga el PIDEFIMER, a través de los Intermediarios Financieros, ya sea para complementar las aportaciones
requeridas por el Programa de Adquisición de Activos Productivos, o bien para la realización de inversiones adicionales
en bienes de capital estratégicos (crédito refaccionario).
2) El Programa Soporte, a través de su componente de asistencia técnica, capacitación y de generación de bienes
públicos, puede potenciar el impacto de los bienes de capital que ofrece el Programa para la Adquisición de Activos
Productivos para el desarrollo de una actividad productiva rural. Esto es, el Programa Soporte puede ofrecer cursos de
capacitación para el uso adecuado de una herramienta o maquinaria de trabajo; o en su caso, ofrecer capacitación que
permita conservar un activo productivo de manera más efectiva. En el mismo sentido, los apoyos dirigidos a garantizar la
sanidad e inocuidad de los activos productivos permiten conservar dichos activos por mayores periodos de tiempo. En la
operación, ambos programas muestran ciertas sinergias al combinar recursos para capacitación y para capitalización en
el desarrollo de un proyecto productivo. Un ejemplo de complementariedad entre estos programas de la SAGARPA, que
permitiría potenciar los impactos en la capitalización de las unidades económicas rurales, se puede generar cuando la
capacitación y la asistencia técnica orientada al uso y mantenimiento adecuado de los invernaderos (agricultura
protegida) pueden propiciar su conservación en el mediano y largo plazo. Otro ejemplo es cuando la sanidad vegetal y la
salud animal permiten conservar en buen estado a plantaciones y hatos, respectivamente.
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público (SHCP).
Financiera Rural
(FR)
3) Se pueden generar sinergias entre el Programa para la Constitución de Garantías Líquidas y el Programa para la
Adquisición de Activos Productivos para la potenciar la capitalización de las unidades económicas rurales. Esto puede
darse mediante el acceso a las garantías líquidas que otorga el Programa para la Constitución de Garantías Líquidas
para la obtención de crédito, ya sea para complementar las aportaciones requeridas por el Programa para la Adquisición
de Activos Productivos, o bien para la realización de inversiones adicionales en bienes de capital estratégicos. Por
ejemplo, un productor agrícola puede complementar sus necesidades de capital para la adquisición de un tractor y
potenciar la capitalización de su unidad económica mediante el acceso a los subsidios del Programa para la Adquisición
de Activos Productivos de la SAGARPA y la obtención de garantías liquidas para la contratación de un crédito
refaccionario. Esta garantía líquida puede ser otorgada por el Programa para la Constitución de Garantías Líquidas de la
Financiera Rural.
Fondo de
4) Se pueden generar sinergias entre el Programa de Capital de Riesgo para Acopio, Comercialización y Transformación
Capitalización e
y el Programa para la Adquisición de Activos Productivos para potenciar la capitalización de las unidades económicas
Inversión del Sector rurales. Esto sería mediante el acceso a esquemas de financiamiento de capital de riesgo, como el que otorga el
Rural (FOCIR)
Programa de Capital de Riesgo para Acopio, Comercialización y Transformación, para realizar inversiones adicionales
en bienes de capital estratégicos (crédito refaccionario).
Fideicomisos
5) Se pueden generar sinergias entre el Programa de Fomento Financiero Apoyo en Tasa de Interés y el Programa para
Instituidos en
la Adquisición de Activos Productivos para potenciar la capitalización de las unidades económicas rurales. Esto puede
Relación con la
ser mediante el acceso al crédito refaccionario a tasas de interés preferencial, como el que otorga el Programa de
Agricultura (FIRA)
Fomento Financiero Apoyo en Tasa de Interés, con el que se pueden realizar inversiones adicionales en bienes de
capital estratégicos.
Secretaría de
6) Se pueden generar sinergias entre el FOMMUR y el Programa para la Adquisición de Activos Productivos para
Economía (SE)
potenciar la capitalización de las unidades económicas rurales. Esto podría ser mediante el acceso al
microfinanciamiento que otorga el FOMMUR, a través de Instituciones de Microfinanciamiento (IM) e Intermediarios
Financieros (IF), para realizar inversiones adicionales en bienes de capital estratégicos. Un ejemplo de
complementariedad entre estos programas es el apoyo que cada uno de ellos puede proporcionar a un grupo de
mujeres para la producción de conservas vegetales. Mientras el Programa para la Adquisición de Activos Productivos
puede otorgar subsidios para la rehabilitación y/o construcción de las instalaciones (agroindustria), el FOMMUR puede
proporcionar apoyo crediticio para la adquisición de maquinaria y equipo para la producción y la conservación: ollas de
presión, refrigeradores y maquinaria para empaque al alto vacio, entre otros.
7) Se pueden generar sinergias entre el PRONAFIM y el Programa para la Adquisición de Activos Productivos para
potenciar la capitalización de las unidades económicas rurales. Esto puede ser mediante el acceso a los créditos y
garantías que otorga el PRONAFIM, a través de las Instituciones de Microfinanciamiento (IM) y los Intermediarios
Financieros (IF), para realizar inversiones adicionales en bienes de capital estratégicos.
Fuente: Elaboración propia con información de Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y
pesquera en México, Volumen I. SAGARPA-FAO. México.
49
2.6.1. Ficha técnica del PAAP
Objetivo específico del Programa: Incrementar los niveles de capitalización de las
unidades económicas de los productores rurales y pesqueros a través del apoyo
subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégico, para la realización de
actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de
valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en
su conjunto.
Tipos de apoyo que otorga: a) maquinaria y equipo para la producción primaria,
conservación de productos, manejo post-cosecha, transformación, producción no
agropecuaria y de servicios; b) material vegetativo, especies zootécnicas y acuícolas
para la producción pecuaria, pesquera y acuícola, además de material vegetativo
para plantaciones agrícolas perennes; y c) infraestructura para todo tipo de
construcción y/o edificación e instalaciones, rehabilitación o ampliación de las
mismas, incluyendo embarcaciones, que sean parte de un proyecto productivo o de
desarrollo territorial.
Población objetivo: Las personas físicas o morales y grupos (preferentemente
ejidos, comunidades indígenas y colonias agropecuarias) que se dediquen a
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector
rural en su conjunto ya sea de manera individual u organizada. (NOTA: Si bien esta
es la población objetivo indicada por el Programa, en realidad se trata de la población
de referencia).
2.6.2. Avances en el Programa de Adquisición de Activos Productivos
El programa se enmarca en el objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
que señala como propósito: Economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de
calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la
competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del
mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las
empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas. De igual manera, atiende
las disposiciones del objetivo 3 del Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y
Pesquero 2007-2012:
Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra presencia en los
mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y la
producción de bioenergéticos. El PAAP se integra bajo la vertiente de competitividad
del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012,
pretendiendo responder al objetivo 1: Mejorar el Ingreso promedio de los hogares
rurales de menores ingresos en términos reales.
50
Ahora bien, las reglas de operación vigentes para el programa establecen que para
cumplir con las disposiciones emanadas de la política pública antes señaladas, con
la operación del PAAP se propone: Incrementar los niveles de capitalización de las
unidades económicas de los productores rurales y pesqueros a través del apoyo
subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégicos, para la realización de
actividades de producción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de
valor y acceso a los mercados. Dicho propósito se pretende orientar hacia los
productores que de manera individual u organizada se dediquen a actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, agroindustriales y del sector rural en su
conjunto, conforme a la estratificación de productores efectuada por cada entidad de
la federación con base a su nivel de posesión de activos productivos y diferenciados
por localidades donde se asientan con base en el nivel de marginación, dando
prioridad a proyectos de prioridad nacional o de impacto estatal y regional.
El presupuesto asignado para los años 2009 y 2010 es como se muestra en el
cuadro 2.6, con los componentes Agrícola, Ganadera, Pesca y Desarrollo Rural:
Cuadro 2.6. Presupuesto asignado al Programa de Adquisición de Activos Productivos
(millones de pesos)
Año 2008, 2009 y 2010
Concepto
2008
2009
2010
Activos productivos
16,260.0
16,042.1
15,358.4
Fuente: Cámara de Diputados LXI Legislatura, 2010.
Del total del presupuesto asignado en el año 2010, en el Ramo 08, Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación se ubica el 82% del mismo; 10%
en el Ramo 15, Reforma Agraria; 7% en el Ramo 10, Economía y 1% en el Ramo 21,
Turismo.
51
Avances 2010
Se presenta en cuadros en sus grandes rubros lo reportado y se hace una referencia
respecto de las cifras, Cuadros 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10.
Cuadro 2.7. México, principales acciones de los componentes
del Programa Activos Productivos
Componentes
Principales acciones reportadas a junio de 2010
Fomento Agrícola
Tecnificación de riego en 127 mil hectáreas; Apoyo para la adquisición de 4,691
tractores; instrumentación de 1,735 proyectos de acondicionamiento poscosecha y
230 de agroindustria; se puso en marcha mil proyectos de agricultura protegida con
los que se protegen mil hectáreas; se instrumentaron proyectos para atender las
líneas estratégicas de los 12 sistemas producto.
Se tiene programado a la fecha el 75% de los recursos presupuestados, con lo que
se apoyará 18,501 proyectos de infraestructura y equipamiento de las Unidades de
Producción Pecuaria; adquirir 187,122 cabezas de ganado de las diferentes
especies pecuarias y 111,123 dosis de semen, beneficiando a 95,303 productores
pecuarios.
De septiembre de 2009 a julio de 2010, se construyeron 17 proyectos de
infraestructura pesquera y acuícola, con una inversión de 267 millones de pesos.
Las obras comprendieron tres muelles flotantes en Jalisco, uno en Chihuahua, uno
en Durango, uno en Aguascalientes y uno más en Chiapas; se complementó la
inversión para dos lonjas pesqueras en Jalisco y otra en Sinaloa; así como siete
rampas públicas de botado para pesca deportiva en Tamaulipas, con lo que se
beneficia a 1,091 pescadores y sus familias. Además, se dio inicio al Proyecto de
Modernización de la Flota Pesquera Mayor, con una inversión de 75 millones de
pesos, para atender a 120 embarcaciones mayores.
El presupuesto modificado para 2010 asciende a 1,783.7 millones de pesos, de los
que al mes de junio se han radicado en los fideicomisos estatales 1,309.8 millones
de pesos, equivalente al 73.4%, en tanto que a la misma fecha del año anterior ya
se había radicado el 98.1% del presupuesto total. En el programa de este año se
contempla apoyar 2,729 proyectos de infraestructura, maquinaria y equipo, así
como material de mejora genética, tanto en el rubro de pesca captura como en
acuacultura, en beneficio de 14,859 productores y sus familias.
Fomento Ganadero
Fomento a la Pesca y
Acuacultura
Desarrollo Rural
Fuente: IV Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa, 2010.
Cuadro 2.8. Tecnificación del Riego 2007-2010 (hectáreas)
2007-2010
Periodo/año
Superficie
Tecnificada en
riego a nivel
parcelario
2007
2008
2009
Enero-Juno
2010
Total
68,836
54,926
123,089
10,417
257,268
Fuente: IV Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa, 2010.
52
Cuadro 2.9. Acciones Poscosecha y Agroindustria instrumentados 2007-2010 (Proyectos)
2007-2010
EneroDiferencia EneroPeriodo/año
Total
Enero-Junio
2007
2008
Junio
Junio
2009
2010*
2010-2009
Número de
proyectos de
994
82
179
249
484
235
manejo
poscosecha
Número de
proyectos de
N.D
N.D.
197
76
121
237
agroindustria
Fuente: IV Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa, 2010.
Periodo/año
Tractores
Cuadro 2.10. Tractores apoyados 2007-2010
2007-2010
Enero-Juno
2007
2008
2009
2010
2,488
5,564
3,400
4,541
Total
15,993
Fuente: IV Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa, 2010.
En el desempeño de este programa a nivel estatal es importante mencionar la
concentración de acciones en los estados del norte del país pues entre ellos
concentran el 65% de las acciones, con lo que puede señalar que un efecto de esta
política es la continuidad de las disparidades productivas que se observan entre las
regiones agrícolas avanzadas, respecto de las rezagadas, manteniendo a estas
últimas en bajos niveles de capitalización, por lo que su contribución en los aumentos
de productividad que requiere el país se mantendrán con bajos niveles de
participación.
53
Capitulo 3. Resultados de la evaluación
3.1 Análisis socioeconómico y productivo de los beneficiarios
El Programa para la Adquisición de Activos Productivos (y sus equivalentes en la
Alianza Contigo) tiene como objetivo principal incrementar los niveles de
capitalización de las unidas económicas de los productores rurales y pesqueros por
medio de apoyos subsidiarios a la inversión de capital estratégico, para de esta
manera incrementar los niveles de producción, expandir los mercados de venta de
los productos, aumentar el nivel de ingresos y de empleo.
En este contexto, en el presente estudio se realizó una evaluación del PAAP en el
Estado de Colima que comprende el periodo de los años 2005 al 2009, a efecto de
observar en que medida los activos productivos entregados a los productores rurales
beneficiarios han impactado en sus actividades productivas. Es importante
mencionar que en el análisis solo se consideraron los componentes agrícolas,
ganaderos y pesca que ofreció el programa.
Como se mencionó en el Capitulo 1, “Marco muestral” se realizaron 466 encuestas a
productores beneficiarios localizados en los 10 municipios del Estado de Colima, de
los cuales 208 tienen como principal fuente de ingreso las actividades agrícolas en la
producción de limón, papaya, arroz, maíz, mango, tamarindo y zarzamora, 241 son
productores pecuarios dedicados al ganado bovino principalmente, y 17 son
acuicultores, dedicados a la producción comercial de tilapia, bagre y camarón. Estos
resultados permiten inferir que existió una buena focalización de los apoyos, ya que
éstos fueron otorgados a la población objetivo, es decir; a productores que se
dedican a actividades agropecuarias. Todos los productores encuestados recibieron
apoyos en las modalidades de infraestructura, maquinaria y equipo, plantas y
semovientes. Con la finalidad de realizar un análisis y exposición mas concreta de
los impactos del programa entre la población beneficiaria, se separaron por
componentes, destacando aspectos como fuentes de ingreso, tipo de activos,
inversión inicial, tipo de comercialización, venta de productos y capacitación técnica.
De los 466 beneficiarios encuestados, el 98% manifestaron que ya tenían
experiencia en las actividades que realizaban cuando recibieron los apoyos para la
adquisición de activos; y solo el 2% inició operaciones o se dedicó actividades
agropecuarias al recibir el apoyo. Este fue el caso de 5 ganaderos y 1 un productor
acuícola; los cuales recibieron cabezas de ganado y un estanque rústico para la
producción de tilapia. Nuevamente estos resultados indican que existió una buena
focalización de los apoyos otorgados, dado que casi la totalidad de los beneficiarios
que recibieron apoyos del programa, los utilizaron para capitalizar sus unidades de
producción, además de que ya contaban con experiencia en la actividad.
Como se puede observar en la Figura 3.1, la mayor parte de los productores
encuestados, i.e., 276 productores comenzaron a dedicar se a sus actividades
54
agropecuarias en los años de 1980 y 1990. Este tipo de productores son los que para
este estudio se les cataloga como productores “maduros”, dado que su edad oscila
entre los 40 y 50 años, por tanto, tienen una amplia experiencia en aspectos de
producción, comercialización, salud animal y sanidad vegetal, en precios, en los
costos de operación, entre otros aspectos fundamentales del manejo de sus
unidades de producción. Este grupo de productores manifestaron que gran parte de
sus conocimientos se debe a las capacitaciones recibidas por parte de los técnicos,
dado que estos procesos les han permitido aprender nuevos procesos para mejorar
tanto la calidad y productividad en sus actividades. Los productores que comenzaron
sus actividades productivas antes de los 1980´s son los que en el presente estudio
se denominaron como “tradicionales”, productores que por cuestiones de su edad y
experiencia en su actividad con prácticas tradicionales, por lo general son renuentes
a realizar innovaciones y a emprendimientos productivos nuevos, tales como valor
agregado o reconversión a nuevos cultivos, entre otros.
Por otra arte, es posible que los nuevos productores rurales que comenzaron a
dedicarse a las actividades agropecuarias a partir de los años 2000’s, tengan una
visión mas innovadora que los productores “tradicionales” o con más experiencia en
las actividades agropecuarias, lo cual es posible evaluar si se considera el promedio
de capacidades administrativas, de operación y de manejo agropecuario, Cuadro 3.1.
Como se observa, en todos los casos en la medida que el productor tiene más años
como tal, sus capacidades en promedio tienden a caer.
Figura 3.1. Características de los productores beneficiarios
Inicio de operaciones de los beneficiarios
Tipo de componente
180
163
160
Ganadería
4%
140
120
Agricultura
45%
113
Cantidad de personas
100
80
72
58
60
40
23
20
7
Acuacultura
y Pesca
51%
13
0
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Años
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
55
Cuadro 3.1 Experiencia de productor vs capacidades
Inicio de
operaciones
2000 - 2010
1980 – 1999
Antes de 1970
Capacidades
Observaciones
58
276
185
Financieras
Operativas
3.3
1.9
1.9
2.0
1.3
1.1
Manejo
agropecuario
7.4
6.9
6.7
Suma
total
12.6
10.1
9.6
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de
Activos Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Los activos entregados a través de los componentes agropecuarios se englobaron en
cuatro apartados los cuales son: 1) infraestructura, 2) maquinaria, 3) plantaciones y
4) semovientes. Los componentes ganaderos se concentraron en solicitar apoyos
para semovientes (vaquillas y toros principalmente) dado que tienen como objetivo
mejorar la calidad del pie de cría, así como en infraestructura para incrementar o
mejorar la calidad de sus corrales de manejo, de ordeña, cercas; para el
establecimiento de pradera con pastizales adecuados al clima trópico seco y que les
permita la reducción de costos en alimentación o al menos contar con mas forraje, en
particular para la época de estiaje, Figura 3.2.
Los productores encuestados cuyo ingreso principal proviene de las actividades
agrícolas demandaron principalmente apoyos para infraestructura y maquinaria
(Figura 3.2), en la forma de sistemas de riego tecnificado, invernaderos, tractores,
rastras, remolques y aspersores. En el caso de los productores dedicados a
actividades acuícolas los apoyos que recibieron fueron para la adquisición de
infraestructura productiva.
El porcentaje de uso de los activos varía dependiendo del tipo de apoyo recibido.
Como se observa en la Figura 3.2, el 77.68% de los productores encuestados (362)
hacen un uso total de del apoyo recibido (activo productivo), los productores que
hace un uso del apoyo en el rango del 50 hasta 90% representan el 20.38% de la
muestra. Por otra parte, los productores que en menor grado hacen un uso de los
apoyos recibidos sólo representan el 1.93%.
El análisis conjunto de estos resultados permite nuevamente establecer que existió
una buena orientación en la determinación de la población objetivo y por tanto en la
asignación de los apoyos por parte de la SEDER, dado que los recursos se
destinaron para la adquisición de activos productivos y como elemento de buena
focalización, se tiene un buen nivel de utilización y conservación de los apoyos, ya
que éstos fueron solicitados por productores que se dedican a las actividades
agropecuarias, con potencial productivo y cuentan con experiencia para desarrollar la
actividad.
56
Figura 3.2. Características de los componentes apoyados
Apoyos recibidos
Porcentaje de uso de los AP
400
Infraestructura
Maquinaria
Plantas o semovientes
362
350
Cantidad de Personas
300
9
82
203
250
200
150
100
117
50
9
29
Agricultura
Ganadería
17
Acuacultura y
Pesca
27
3
6
20
40
30
17
13
60
70
8
0
50
80
90
100
Porcentaje de uso
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Una de las preguntas claves que se les hizo a los productores beneficiarios
encuestados sobre el activo, fue si recibieron lo que solicitaron. Sobre el particular,
los resultados indicaron que del total de la muestra (466 beneficiarios), el 95.06%
recibieron los apoyos que solicitaron, por el contrario sólo el 4.94% recibió un
componente diferente al solicitado, las causas de estos casos se debieron a
diferentes marcas, calidades y razas, Cuadro 3.2.
Con base en los resultados de la encuesta levantada, una alta proporción de los
productores beneficiarios utilizaban algún componente o bien similar al recibido por el
programa. Por ejemplo en maquinaria, en semovientes, plantas, infraestructura. El
beneficio obtenido al tener los activos es diferente para la actividad que se realice; tal
es el caso de los productores agrícolas que no poseían activos similares, estos
apoyos les permitió bajar costos ya que muchos agricultores rentaban los tractores o
rastras. Por el contrario, los ganaderos que ya contaban con vaquillas y sementales,
y fueron apoyados con estos mismos, el efecto observado es la ampliación de la
escala de la producción, Cuadro 3.2.
57
Cuadro 3.2. Número de productores por activos solicitados
Componente
Entrega de AP de acuerdo a lo solicitado
Uso de algún bien o componente similar antes AP
Si
No
Si
No
Si
No
Acuacultura y
Pesca
Si
No
443
241
23
211
194
56
8
140
226
179
15
60
17
6
Total
Agrícola
Ganadero
0
11
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Debido a que la normatividad del Programa para la Adquisición de Activos
Productivos establece que se apoyará a los productores con un porcentaje (que va
del 10 al 90%) de la inversión total a los productores individuales o en grupo que lo
soliciten. Asimismo, establece que el porcentaje dependerá del tipo de marginación
de la localidad donde se localizan los solicitantes y el nivel de capitalización del
productor o el grupo. En este contexto, y dado que el estado de Colima tiene escasas
comunidades con alta o muy alta marginación, el porcentaje de apoyo se basó
principalmente en el nivel de capitalización. Un esquema similar operaba en la
Alianza Contigo. Esto explica los porcentajes que se presentan en la Figura 3.3.
Como se puede observar, 85.84% (400 beneficiarios) aportaron el 50% de las
inversiones para la adquisición de los activos, el 4.93% de los productores
encuestados manifestaron haber aportado el 60% de la inversión, y el 3.43% de la
muestra realizaron una aportación del 40%. Por otra parte sólo el 3.4.3% de los
beneficiarios aportaron entre el 20 y 30% en las inversiones, por lo que se esperaría
que tengan un bajo nivel de capitalización, o que vivan en las localidades con algún
grado de marginación. Por el contrario, el 2.36% de los beneficiarios aportaron más
del 70% de costo del activo, por lo que se puede inferir que se trato de apoyos a
productores de corte empresariales. En cuanto al origen de los recursos para realizar
las aportaciones por parte de los productores beneficiarios manifestaron que
provienen para el 83% de recursos propios, en cambio el 17% lo obtuvo por medio
de un crédito en las cajas populares cobrándoles entre 1 y 2 % de tasa de interés, ya
que no contaban con solvencia económica al momento de realizar las inversiones
requeridas por el programa, (Figura 3.3.).
El análisis conjunto de los resultados anteriores permiten establecer que los
productores encuestados aprovechan adecuadamente el apoyo, aunque en
diferentes magnitudes; siendo la de un bue uso la variante preponderante, teniendo
como resultado incrementos en la producción por ciclo hectárea, estanque o número
de cabezas de ganado; así como se están incrementando la variedad de cultivos,
aumentando los ingresos.
58
Figura 3.3. Aportes propios o financiados del productor al programa
Participación del productor
en la inversión inicial
Fuente de financiamiento
para aportación del productor
450
400
400
Crédito
17%
350
300
250
200
150
100
50
3
13
16
30
40
23
Propio
83%
6
3
2
70
80
90
0
20
50
60
Porcentaje
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
3.2. Impactos en comercialización
Una de las preocupaciones más importantes que tiene los productores es la venta de
su producción; ya que de manera tradicional han dependido de los intermediarios, y
aunque los productores eleven los rendimientos o inviertan en maquinaria y equipo y
con esto eleven la calidad; estos resultados no siempre se traducen en incrementos
en la rentabilidad, dado que la variable de mercado no esta contemplada por los
componentes de apoyos del programa para la adquisición de activos.
De acuerdo con los resultados que se presentan en la Figura 3.4, se puede observar
que los cambios realizados en aspectos de la comercialización no son significativos.
Si se considera el punto de venta, cayó el número de productores dedicados al
autoconsumo y a la venta para el mercado local; mientras que aumentó el número de
productores que venden al mercado estatal, nacional y de exportación, aunque es
importante subrayar que en todos los casos los cambios son moderados.
Asimismo, en la figura 3.4 se presenta el canal empleado para la comercialización de
la producción. Los resultados de la encuesta indican que el canal principal de
comercialización es el intermediario. En este contexto, como resultado de recibir el
apoyo, 20 productores de 321, buscaron otros canales de comercialización, como los
centros de acopio y la venta directa al consumidor final.
59
Estos cambios implican que se observa un paulatino cambio a mejorar la calidad,
para acceder a mercados más competitivos, donde productos como el papayo, limón,
sandia, son los principales, aunque se encontró el caso de un productor de ganado
bovino que exporta sementales a los Estados Unidos.
Figura 3.4. Comercialización y mercado de los beneficiarios por AP
Tipo de mercado para la producción
Medio de comercialización
350
400
353
350
321
301
329
300
300
250
250
200
200
150
150
100
64
50
117
102
100
27
45
25
6
32
22
9
50
43
48
Antes
Despúes
0
Antes
Despúes
Autoconsumo
Mercado Local
Mercado Nacional
Exportación
0
Mercado Estatal
Intermediario
Centro de Acopio
Consumidor Final
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Una de las estrategias para mejorar tanto los canales de comercialización como el
acceso a mercados que han adoptado el 7.73% de los productores encuestados (36
beneficiarios), son las alianzas estratégicas entre productores, clientes y
proveedores; esto les ha permitido crecer de distintas manera como ampliar su
cartera de clientes, tiene más diversidad de precios de venta, reducen pérdidas o
mermas en el producto. Por otra parte, las alianzas les permiten también bajar sus
costos ya que los proveedores les ofrecen un precio más bajo en la compra
consolidada de los insumos que requieren en el proceso de producción.
Un aspecto que se considero fundamental en la presente evaluación lo constituye las
distancias que se tienen entre el productor respecto a el lugar de explotación
(rancho, granja, corral, etc.) y los puntos de venta; ya que estas variables tienen u
efecto directo sobre la economía de la unidad de producción rural (UPR), ya que en
la medida que estas sean grandes, el costo de transporte aumenta por el incremento
de los precios de las gasolinas y/o diesel. Los resultados de esta variable entre la
población beneficiaria del PAAP se presenta en la Figura 3.5.
De acuerdo con los resultados de la Figura 3.5 se puede observar que el 25% de los
beneficiarios del PAAP venden su producción a menos de 5 kilómetros de donde se
encuentra la UPR, el 24 % de 6 a 10 km; mientras que para el 17% la distancia es de
16 a 20 km. Los productores agrícolas trasladan las mercancías a las cabeceras
60
municipales, ya que ahí se concentran los compradores o centros de acopio, aunque
también venden al pie de las huertas a los intermediarios. Asimismo, tanto los
ganaderos y los acuicultores venden a pie de granja o corral, es decir donde se
localiza la UPR. Como se observa, existe un “trade off” entre las distancias y el canal
venta realizado con intermediario, y todo esto se asocia con el costo de
comercialización.
El 70 % de los productores entrevistados viven a menos de 5 kilometro donde está la
UPR, pero dependiendo de la actividad, deben supervisarla con regularidad; el 25%
de los productores recorren distancias entre 6 a 10 km, solamente el 0.36% de
muestra viven a más de 36 km, ya que radican en otro municipio de donde está la
UPR. Así aunque la distancia sea corta, el hecho de que sean actividades intensivas
(frutas, hortalizas, invernaderos, acuacultura o corrales de engorda) significa una
supervisión también intensiva que puede tener un fuerte impacto en el costo de
producción; sin embargo, la mayoría de los productores entrevistados no tiene un
registro de estos gastos asociados con la gasolina o el diesel y el tiempo empleado,
Figura 3.6.
Una variable que se considera importante es el tipo de camino de acceso a la UPR.
Los resultados obtenidos indican que el 82% los beneficiarios del PAAP cuentan con
camino sacacosecha de terracería o parcialmente empedrado, y el 16% con asfalto y
solo el 2% con huellas de rodamiento. Estos aspectos también son importantes, ya
que este tipo de infraestructura productiva influye de manera directa en la vida útil y
costo de mantenimiento vehículos empleados por los productores, dado que a
mejores caminos, se reducen distancias, costos y la vida útil de los activos con que
cuentan los productores.
Figura 3.5. Distancias relevantes de las UPR
UPR al punto de compra – venta
26 -30 km
4%
31-35 km
4%
21-25 km
7%
UPR a la cabecera municipal
31-35 km
3% Más de 36 km
Más de 36 km
3%
Menos de 5 km
25%
26 -30 km
8%
2%
21-25 km
7%
16-20km
16%
16-20km
17%
11-15 km
16%
6-10 Km
24%
Menos de 5
km
19%
6-10 Km
25%
11-15 km
20%
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
61
Figura 3.6. Distancias de las UPR al domicilio del productor
11-15 km
4%
6-10 Km
25%
Más de 36 km
1%
Menos de 5
km
70%
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores
encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo
2005/2007.
Una variable que se consideró fundamental en el análisis de impactos del PAAP, la
constituye las principales fuentes de ingreso que tienen los beneficiarios. Los
resultados obtenidos se muestran en el Cuadro 3.3. En los tres componentes
evaluados, la principal fuente de ingreso es por las actividades agropecuarias; en
segundo lugar se encuentra otro empleo asalariado para el jefe de familia (en este
caso la escala de UPR no es tan grande como para permitir que el productor se
dedique totalmente a actividades agropecuarias). Para un grupo más reducido de
entrevistados, su ingreso por las actividades agropecuarias o asalariadas es tal que
deben complementarlo con remesas de familiares, la población rural en esta
situación son principalmente adultos mayores, quienes reciben una reducida cantidad
de dinero de parte de sus hijos que residen en Estados Unidos u otros familiares
cercanos.
Cuadro 3.3. Fuentes de ingresos de los beneficiarios
Concepto
Actividades agropecuarias
Empleo asalariado
Remesas o apoyos familiares
Otro
Agrícola
146
65
17
4
Ganadero
160
50
7
-
Acuacultura y Pesca
15
2
-
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
62
3.3. Impactos en capacitación y asistencia técnica
La capacitación, la asistencia técnica y la transferencia de tecnología son actividades
de soporte que permiten potenciar o detonar los impactos económicos derivados de
la implementación de un proyecto o programa. En este sentido, como programas de
apoyo de la SAGARPA y del Gobierno del Estado de Colima se han instrumentado
estos servicios de apoyo en paralelo con la implementación del PAAP desde los años
de la Alianza hasta el presente. Sin embargo, es importante mencionar que como
programas separados no siempre se operaron de manera complementaria.
En este contexto, en la presente evaluación que se realizó a la población de
productores beneficiarios del PAAP, se formularon una serie de preguntas
relacionadas con estos temas. Los resultados obtenidos indican que el 58.8% de los
productores encuestados (274 productores) han contado con un prestador de
servicios profesionales (PSP), de ese total el 51.5% de los productores reciben
asesoría en cultivos de limón, papaya, maíz, zarzamora, sandia, mango; el 42.7%
son PSP que prestan sus servicios a los ganaderos de bovinos, caprinos, porcinos; y
sólo el 5.8% de los PSP asesora a los acuicultores de tilapia y camarón. Se
consideró importante conocer la manera en cómo los productores beneficiarios
seleccionaron al técnico PSP, dado que cuando saben que este es profesional tienen
mayores posibilidades de observarse impactos, bien sea en nuevas inversiones o en
el desarrollo de capacidades. La forma en que los beneficiarios seleccionaron a los
técnicos se muestra en el Cuadro 3.4.
Cuadro 3.4. Origen de la asistencia técnica en los diferentes componentes
Concepto
El DDR o CADER lo recomendó
El municipio lo recomendó
Un funcionario del gobierno estatal
recomendó
El PSP llegó a ofrecer sus servicios
Algún productor lo recomendó
El PSP es familiar de algún miembro
Otro
Total
Agrícola
lo
Ganadero
Acuacultura y Pesca
Total
97
5
3
87
13
1
10
194
18
4
20
2
1
13
141
9
2
5
1
5
117
16
34
5
1
18
274
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Como se muestra en el Cuadro 3.4, los PSP que trabajan con los productores son en
su mayoría recomendados por las autoridades federales, estatales o municipales.
Son muy pocos aquellos PSP que llegaron por otros medios. Los comentarios de los
encuestados sobre los técnicos son buenos, ya que a través de ellos han aprendido
cosas nuevas sobre la actividad que practican, así como sobre sanidad vegetal y
salud animal, manejo de agroquímicos, nuevas tecnologías, etc. Otros aspectos se
evaluaran en el apartado sobre impactos. Además de que les ayudan a diseñar
proyectos para gestionar recursos.
63
Los PSP tienen un periodo de trabajo diferente con los productores beneficiarios del
PAAP como se muestra en el Figura 3.7. Sobre el particular, el 43% de los
productores afirmaron que los PSP trabajan de tres a seis meses con ellos; un 10%
más de 7 meses y un 47% menos de 2 meses. De acuerdo con los resultados de las
encuestas, el 80% de los beneficiarios calificaron el trabajo de los PSP, donde se
observa que los califican entre 2.7 y 2.8, o el equivalente a entre regular y bueno,
para los indicadores que se presentan en la Figura 37. Esto significa que están
conformes con el trabajo que realiza el PSP porque les han apoyado para que sus
productos sean de mayor calidad, aumentar su producción, innovarse en cuestiones
de tecnología, asesorarlos a manejar nueva maquinaria, entre otros aspectos. Por
otra parte el 10% de los productores calificaron de deficiente el trabajo desarrollado
por los PSP, ya que manifestaron que el PSP que tienen no los apoya de manera
consistente, no acude a las reuniones de trabajo, por lo que consideran que no
cumple con su trabajo y con el compromiso que tiene establecido en su contrato de
trabajo.
Figura 3.7. Calificación al trabajo del PSP
Duración de programa de trabajo
Calificación al PSP, escala 1 malo, 5
excelente
La comunicación e interacción
con el grupo
Más de 7 meses
10%
2.8
La confianza que como
beneficiario el tiene al PSP
2.8
La capacidad de convocatorio y
liderazgo
2.8
Permanencia y lealtad con el
grupo de beneficiarios
2.7
La gestión para capacitar a los
beneficiarios
De 3 a 6 meses
43%
Menos de dos
meses
47%
2.7
Seguimiento, gestión y puesta en
marcha
2.8
Para el diseño técnico del
proyecto
2.7
2.7
2.7
2.7
2.7
2.8
2.8
2.8
2.8
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Una de las actividades de los PSP es dar servicios de capacitación a los productores,
de los 274 beneficiarios encuestados que manifestaron contar con los servicios de un
PSP; solo 59 asisten a las capacitaciones de temas de control de plagas,
enfermedades de ganado, agroquímicos y pesticidas orgánicos, certificado de
cultivos, nuevas vacunas y desparasitantes, manejo de ganado, manejo de
maquinaria y sistema de riego, principalmente.
No todos los beneficiarios entrevistados forman parte de asociaciones o grupos
dentro de su mismo giro; así de los 466 encuestados sólo el 26.4% pertenece a una
de esas figuras. Un aspecto importante que se debe mencionar es que de este
64
porcentaje, el 78% están constituidos en organizaciones formales con personalidad
jurídica, principalmente de Sociedades de Producción Rural (SPR), Cuadro 3.5.
Cuadro 3.5. Organizaciones o Asociaciones a los que pertenecen los
beneficiarios
Concepto
Agrícola
Ganadero
Organización, consejo o asociación
39
72
Acuacultura y
Pesca
12
Figuras constituidas legalmente
25
59
12
Total
123
96
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Las organizaciones de productores a las que están asociados los productores
beneficiarios del PAAP son principalmente SPR o de los Consejos de Productores de
limón, papayo, tamarindo, mango, maíz; en cambio los productores ganaderos
forman parte de la Asociación Ganadera de cada municipio. Por su parte, los
acuicultores pertenecen asociaciones de camarón y tilapia. De acuerdo con los
resultados de la encuesta levanta entre los beneficiarios del PAAP, los productores
han obtenido diferentes beneficios por su integración a organizaciones formales de
productores, entre las que destacan compras consolidadas de insumos (pesticida,
agroquímicos, vacunas, alimentos para el ganado, etc.), que permite que bajen sus
costos, acceso a fuentes de financiamiento y apoyos que ofrecen los diferentes
programas implementados por los gobiernos federal y estatal. Muy pocos han
realizado ventas en conjunto, aunque significativas (los agricultores han aprovechado
para abrirse a otros mercados; los resultados se pueden observar en la Figura 3.8.
Figura 3.8. Principales beneficios obtenidos de las asociaciones
36
Reducción de costos
22
8
7
Acceso de otros mercados
14
1
21
Acceso a fuentes de
financiamiento/apoyos
18
5
14
Ventas conjuntas de
producto
9
8
Ganadero
Agrícola
8
Compras conjuntas de
maquinaria y equipo
Acuacultura y pesca
15
5
60
Compras conjuntas de
insumos
30
12
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados
beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008 y 2009 y
su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
65
3.4. Impactos en los activos con los que cuentan la UPR
Los activos con que cuentan los productores indican su nivel de capitalización así
como la posible escala de operaciones. En el Cuadro 3.6, se muestran los resultados
sobre las frecuencias sobre los productores que afirmaron poseen distintas
instalaciones, maquinaria, equipo y demás infraestructura básica productiva en sus
UPR.
Cuadro 3.6. Principales Activos de los beneficiarios
Activo
Corral de manejo
Manga de palpar
Corral de ordeña
Silos
Comedores
Bebederos
Tractor
Rastra/barbechadora
Sistema de bombeo de agua
Sistema de filtración
Sistema de riego
Aspersores
Camioneta
Bomba de mochila
Tanques
Tanques de geomembranas
Aireadores
Bombas
Equipo de congelación
Tarrayas
Agrícola
21
21
29
14
24
42
32
58
Ganadero
95
26
17
14
43
50
Acuacultura y Pesca
42
5
15
17
4
3
3
1
8
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Los principales activos con que cuentan los productores agrícolas encuestados son
tractores y sus implementos como rastras, sistema de bombeo de agua, sistema de
filtración de malla y arena, sistema de riego (de micro aspersores, goteo, etc.),
aspersores y bombas de mochila. Los productores ganaderos cuentan
fundamentalmente con corral de manejo, manga de palpar, corral de ordeña (el
material de estos son variados, e incluyen madera, tubos, alambre de púas y
rústicos), silos de pastel o tierra, bebederos y comedores (que son de lamina,
cemento y llanta). Por su parte, los acuicultores poseen tanques (rústicos o en tierra,
concreto o lamina), y algunos cuentan con estanques de geomembrana, y otros
equipo como bombas de agua, aireadores, tarrayas. Un solo caso de los 17
acuicoltores encuestados cuenta con equipo de congelación.
El nivel de capitalización de las UPR pertenecientes a los productores beneficiarios
del programa en parte (tal vez de manera marginal), se explica por el tipo de apoyos
que han recibido desde la Alianza y el Programa de Adquisición de Activos
Productivos. En el Cuadro 3.7 se muestran los resultados de la encuesta sobre el
detalle de los apoyos recibidos. De acuerdo con la opinión de los productores
66
encuestados, los productores reciben preferentemente apoyos asociados a su fuente
principal de ingreso, al menos este es el caso de los productores agrícolas (de estos
solo el 6.5% recibió apoyos de programa no agrícolas); en cambio hasta un 38% de
los ganaderos recibió apoyos de programas no ganaderos, y de estos principalmente
agrícolas. Esto último se explica por el hecho de que todo productor pecuario,
necesariamente tiene producción agrícola, al menos para forraje de su ganado.
Cuadro 3.7. Apoyos recibidos por los beneficiarios
Componente
2005
2006
2007
2008
2009
Suma
% de otros programa
0
1
3
9
4
17
11.8%
Agrícola
29
37
46
74
35
221
6.5%
Ganadero
36
78
53
67
26
260
38.3%
Total
65
116
102
150
65
498
Acuacultura y Pesca
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Un aspecto que se consideró importante evaluar es conocer cuantas veces el PAAP
ha apoyado al mismo productor. Los resultados se presentan en la Figura 3.9; como
se puede observar, el 92% de los productores entrevistados recibieron un solo apoyo
desde el 2005 al 2009. Estos resultados sugieren la coherencia de actividades y
apoyos otorgados y la equidad en la distribución; por lo que se considera que existe
una buena operación del programa en la entidad.
Un aspecto fundamental que promueve el PAAP son las inversiones
complementarias por parte de los productores agropecuarios a efecto de capitalizar
las UPR. Sobre el particular, y con base en los resultados de la encuesta los
propietarios de las UPR invierten sumas importantes de dinero con recursos propios
para cubrir el capital de trabajo de sus explotaciones; por otra parte, cuando se trata
de realizar inversiones en infraestructura productiva los productores buscan acceder
a los apoyos que otorgan los programas de los gobiernos federal y estatal. En la
Figura 3.9 se muestran los resultados sobre en que tipo de inversiones en la UPR
participan con mayor frecuencia el apoyo gubernamental y en cuales los recursos
propios de los productores. Para el caso de las inversiones en acondicionamiento
(que implican infraestructura), como en la producción primaria, la inversión privada y
gubernamental tienen una importante participación, dado que implica inversiones
cuantiosas en sistemas de riego, plantaciones, semovientes, maquinaria y equipo. En
cambio, las actividades de poscosecha, acopio, transporte y otras actividades
productivas no agropecuarias, además de que se realizan con menores montos de
inversiones, son apoyadas en menor medida por los programas del gobierno federal
y estatal.
67
Figura 3.9. Apoyos e inversión en la UPR
Número de apoyos recibidos
Rubros de inversión con recursos propios o
de apoyos
Apoyo
Actividades Productivas
2 apoyos, 25
Propios
1
Transporte
3 apoyos, 2
Poscosecha
22
15
99
7
42
107
Acondicionamiento
4 apoyos, 1
Acopio
5 apoyos, 6
1 apoyo, 404
206
14
56
356
Producción Primaria
404
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
El indicador de la cooperativización, es decir de actividades agropecuarias que se
realizan como grupo, o de manera colaborativa, permite reconocer en qué medida un
grupo de productores comienza a trabajar como empresa y a desarrollar capacidades
autogestivas, dado que las escalas productivas en un mercado competido son cada
vez mayores. Se considera importante mencionar que el PAAP al no promover en el
fortalecimiento de las organizaciones no impide que el productor trabaje de manera
individual. Como se observa en el Cuadro 3.8, para los productores entrevistados,
menos del 5% de ellos realizan actividades colectivas en la producción primaria,
compra de insumos, comercialización, procesamiento y para asistir o recibir
capacitación y asistencia técnica. Este porcentaje se eleva al 15% de los productores
en lo tocante a la gestión de créditos (probablemente por la condición que imponen
las Cajas de Ahorro) o para recibir apoyos gubernamentales.
Cuadro 3.8 Grado de cooperativización de las fases de la cadena de valor
Aspecto
No existe
Individual
Colectivo
Producción
Abasto
de
insumos
Comercialización
Procesamiento
Asesoría
Técnica
Crédito
0
439
21
0
448
12
3
445
12
430
22
8
195
255
10
224
165
71
Gestión
de
apoyos o
subsidios
76
312
68
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
68
Un aspecto que se consideró importante evaluar es analizar la percepción de los
productores respecto de los factores que inciden en el fracaso o cierre de la UPR o
de algún emprendimiento social que implique la formación de organizaciones con
fines productivos o comerciales. Se presentaron variables con diferentes
componentes, con una escala de 1 al 5, donde el 1 indica muy baja importancia y 5
muy alta importancia; 384 de 466 productores informaron sobre sus percepciones.
Los resultados se presentan en la Figura 3.10, e indican que la variable financiera, es
la que posee los indicadores con valores más altos o importantes; tales como ventas
inadecuadas y altos gasto de operación (3.8) y la falta de dinero (3.7). Los
indicadores de la variable estratégica estuvieron por arriba del promedio, como la
falta de plan de negocios de largo plazo y la falta de un mercado específico. Sin
embargo, todos los indicadores operativos estuvieron por abajo del promedio, lo que
implica que, para los productores entrevistados, son los menos importantes como
causas de bancarrota de las organizaciones o de la UPR. Estos factores no tienen
tanta importancia para los productores ya que mencionan que si llegaran a tener
problemas con los trabajadores o proveedores fácilmente pueden cambiar de
personal y existen una gran cantidad de centros para la compra de insumos.
Con relación a la variable organizativa, cuyos indicadores están todos por abajo del
promedio (excepto uno), implica que no dan importancia a estos; lo cual se explica
porque una gran parte de los productores entrevistados mencionaron que prefieren
trabajar de manera individual que en equipo, dado que no buscan tener conflictos
con los socios por aspectos como la desconfianza, y lo complicado que implica que
todos los socos lleguen a consensos para implementar las estrategias o metas de la
organización.
Figura 3.10. Percepción de los factores que contribuyen
a la bancarrota de la UPR
Financiamiento, operación y estratégicos
Problemas con sus proveedores
2.1
Falta de conocimiento de los precios
2.6
Estrategia promocional deficiente
2.3
Estratégicos
Problemas con sus empleados
Financieros
Asuntos productivos
1.9
2.0
2.7
3.1
Altos gastos de operación
3.8
Ventas Inadecuadas
3.8
Falta de dinero (propio o prestado)
3.7
1.5
2.0
Mantenimiento, rehabilitación de
maquinaria e infraestructura
3.2
Pie de cría/plántulas deficiente
3.5
Bajo rendimiento/productividad
3.6
Problemas sanitarios
3.0
Mal manejo de producto
Falta de un plan de negocios de largo
plazo
Falta de un mercado objetivo
especifico
2.5
3.0
3.5
4.0
Organizativos y de
cooperación para Trabajo en
Equipo
Operativos
Dificultades de Invetarios
Organización y productivos.
3.4
Falta de transparencia en el manejo
de apoyos
3.1
Sospecha de corrupción de dirigentes
2.3
Falta de cooperación entre los socios
2.2
Desconfianza entre los socios
2.1
Falta de comunicación entre los socios
2.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos
Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
69
En los asuntos productivos, los indicadores que más afectan para el cierre de la UPR
según los resultados de las encuestas son baja productividad o rendimiento y
deficiencias en la calidad del pie de cría o plántulas con puntuaciones por arriba del
promedio. Los otros indicadores son relativamente menos importantes, aunque
comparados con los resultados de la variable organizativa, cobran importancia para
tomar la decisión de cerrar la actividad.
Los productores encuestados indicaron qué factores productivos se entrelazan y
pueden tener severas consecuencias para la rentabilidad de la UPR. La
productividad o rentabilidad puede afectarse por plántulas o pie de cría o ganado de
baja calidad; además la prevención o control de la sanidad vegetal y la salud animal
implica costos, por ejemplo los papayeros invierten contra mosca blanca, los
limoneros contra el HLB, etc.
3.5. Impacto económico
Para la evaluación de impacto económico del PAAP se consideraron cambios en los
principales indicadores del programa, tales como escala productiva (en hectáreas),
en precios (pesos por tonelada), rendimiento (t/ha), en las actividades agrícolas,
pecuarias, no agropecuarias y acuícolas de los productores entrevistados. La
consideración más importante es antes (A) y después (D) del apoyo derivado del
programa.
Con la finalidad de hacer este trabajo más analítico, se dividió el impacto económico
por componentes de apoyo, los cuales son: agrícola, ganadero y acuacultura y
pesca. Los resultados individuales se presentan a continuación. Cabe destacar que
una expansión a la población se hace al final para dimensionar los cambios a nivel
estatal.
3.5.1. Impacto económico del componente agrícola
El componente agrícola presentó cambios porcentuales limitados en cuanto al
incremento de la escala, aunque importantes en el rendimiento (en particular
explicado por los apoyos a la infraestructura y maquinaria). En cambio, los
incrementos en precio fueron muy limitados (debido a que esta variable es poco
afectada por los apoyos en activos) y la producción observó caídas. No obstante, el
ingreso de los productores presentó cambios notorios, Cuadro 3.9. Estos cambios se
observaron para no más de 106 productores de un total de 208 entrevistados.
El impacto económico en las actividades pecuarias por el componente agrícola del
programa de activos productivos tiene una clara tendencia: por una parte implicó una
reducción de la escala productiva (hectáreas), así como el precio (aunque debe
notarse que la entrega de apoyos para adquirir activos no influye en el precio de
venta); pero en cambio se incrementa notoriamente el número de cabezas vendidas
y el ingreso de los productores. En el Cuadro 3.10 se presentan estos cambios
70
porcentuales, tanto para la suma de los indicadores como en sus promedios, dado
que no más de 10 personas de 208 observaron estos cambios
Al calcularse los impactos generales en costos, ingresos y utilidades promedio
totales de las 105 UPR que contestaron a esta parte, se observa un incremento claro
en todos estos aspectos; aunque hay cambios relativamente importantes al
considerarse los tipos de apoyos. En general el costo total de producción de las
actividades agrícolas, pecuarias y acuícolas de los productores que recibieron
apoyos en el componente agrícola se incrementó en 11%, los ingresos se
incrementaron en 19.5% y las utilidades en 26%, véase Cuadro 3.11. Se debe
subrayar que estos incrementos porcentuales están asociados a lo observado antes
y después de los apoyos para el agregado de los productores que contestaron esta
parte de la encuesta, por lo que en ocasiones los porcentajes pueden conducir a
confusiones. Las utilidades más altas se presentaron para los apoyos asociados a la
adquisición de infraestructura, y fueron nulos para la maquinaria y negativos para las
plantaciones y semovientes. Parte de la explicación puede provenir del hecho que
para el caso de plantaciones implica un claro incremento del costo y una pérdida de
ingreso durante el tiempo de desarrollo del huerto.
3.5.2. Impacto económico del componente ganadero
Aunque solo se basa en no más de 20 productores de 208 entrevistados, y por tanto
es una información muy sesgada, debe decirse que en términos generales, los
productores observaron una caída porcentual de 2 dígitos en la escala (número de
hectáreas), en los rendimientos (ton/ha); y en cambio se observaron movimientos
porcentuales positivos en la producción, el precio y el ingreso, véase Cuadro 3.12.
Los resultados de impacto del componente ganadero en las actividades pecuarias de
las UPR tienen un comportamiento acorde con lo intuitivo. Para los diversos
componentes involucrados, se observa un incremento considerable en la escala, en
este caso el número de animales en la explotación. En todos los casos se observa un
incremento porcentual de 2 dígitos. El precio prácticamente queda sin alteraciones;
pero en cambio la venta de cabezas pecuarias tiene un comportamiento similar a la
escala: un incremento en 2 dígitos porcentuales. Un mayor número de animales en la
UPR y una mayor venta de cabezas implicaron, para los 202 productores que
brindaron información, un incremento en los ingresos del 16%, Cuadro 3.13.
El componente ganadero generó incrementos en el costo de producción promedio
total del orden del 27%, mientras que el ingreso se elevó en un 19% y las utilidades
en un 10%, para los 208 beneficiarios entrevistados. Debe decirse que los
incrementos más altos de costo e ingreso están asociados a la adquisición de
vaquillas, toros y otras especies pecuarias; las pérdida de utilidad se observó para
los tipos de apoyo en infraestructura y plantaciones, Cuadro 3.14.
71
3.5.3. Impacto económico del componente acuacultura y pesca
A diferencia de los componentes agrícola y ganadero que influyeron marginalmente,
en las actividades acuícolas (en 5 productores, pero cuyos resultados no se
presentaron por estar incompleta la información); el componente de acuacultura y
pesca del Programa de Activos Productivos no influyó en las actividades
agropecuarias, al menos para los 17 beneficiarios que fueron entrevistados. Por
tanto, solo se presentan los resultados de impacto para las actividades acuícolas de
este tipo de programa.
En el Cuadro 3.15, se puede observar que el incremento en la producción promedio
fue del 18%, al incrementarse el número de productores, los rendimientos también se
incrementaron en 15% y el precio en 17%, debido a mejoras en la calidad. Esto
significo un incremento en el ingreso agregado del 19%. En el Cuadro 3.16 se
observa también que el incremento del costo de producción fue del 46% para el
promedio de los productores encuestados, y el incremento de las utilidades fue de
37% como resultado de ser apoyados por el programa. Debe hacerse la acotación
que si bien estos saltos porcentuales son muy altos, la base del cálculo es modesta,
por lo que no deben manejarse fuera de este contexto. Otra explicación para estos
datos es que no todos los entrevistados proporcionaron datos, por lo que existen
lagunas en las estimaciones.
72
Cuadro 3.9. Impacto económico del componente agrícola en las actividades agrícolas
Componente
Agrícola
Infra-estructura
Maquinaria
Variables
Escala
(A)
Escala
(D)
Observ.
106
107
Suma
835.0
862.0
Media
7.9
Observ.
Cambio
%
Rend.
(A)
Rend.
(D)
100
Cambio
%
Produc.
(A)
Produc.
(D)
100
98
97
2108.0
2499.0
26,311.0
21,921.0
8.1
21.1
95.0
268.5
72
74
71
73
Suma
673.0
688.0
1284.0
1547.0
Media
9.3
9.3
18.1
21.2
Observ.
7
6
7
Suma
56.0
47.0
Media
8.0
Observ.
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
99
98
92
94
373,466.0
400,126.0
24,995,850
39,121,350
226.0
3,772.4
4,082.9
271,694
416,184
68
70
71
72
69
71
16,306.0
17,879.0
229,025.0
220,905.0
38,734,540
44,329,740
239.8
255.4
3,225.7
3,068.1
561,370
624,362
6
6
6
6
7
6
7
157.0
106.0
1,413.0
1,510.0
16,260.0
18,930.0
2,135,000
2,642,000
7.8
22.4
17.7
235.5
251.7
2,710.0
2,704.3
355,833
377,428
185
187
178
179
172
173
176
177
167
172
Suma
1,564.0
1,597.0
2.1%
3,549.0
4152.0
44030.0
41310.0
-6.2%
618751.0
639961.0
65865390
86093090
30.7%
Media
8.4
8.4
-0.2%
20.5
21.4
247.9
244.4
-1.4%
3236.0
3285.1
396299
472658
19.3%
3.2%
2.2%
19.7%
17.2%
-16.7%
9.6%
8.2%
-4.9%
56.5%
14.4%
Plantaciones y
-16.1%
6.9%
23.7%
semovientes
Total
-21.2%
4.1%
-0.2%
1.5%
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
73
Cuadro 3.10. Impacto económico del componente agrícola en las actividades pecuarias
Componente
Agrícola
Escala
(A)
Escala
(D)
8
5
Suma
215
132
Media
27
26
7
6
Suma
288
249
Media
41
42
Observ.
15
11
Suma
503
381
Media
34
23
Variables
Observ.
Infraestructura
Observ.
Maquinaria
Total
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
6
-38.6%
-1.8%
Cambio
%
Venta
cbz (A)
Venta
cbz (D)
5
4
7
93
82
28
66
16
16
7
9
4
8
2
6
-13.5%
81
141
8
47
0.9%
20
18
4
8
10
13
6
13
-24.3%
174
223
36
113
-33.4%
18
11
6
6
5.8%
-13.0%
-36.6%
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
4
10
135.7%
135,000
614,000
354.8%
34.7%
33,750
61,400
81.9%
2
10
487.5%
25,000
735,000
2840.0%
95.8%
12,500
73,500
488.0%
6
20
213.9%
160,000
1,349,000
743.1%
4.6%
23,125
44,967
94.5%
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
74
Cuadro 3.11. Impacto económico del componente agrícola en los costos, ingresos y utilidades totales
Agrícola
Infraestructura
Maquinaria
Plantaciones
y semovientes
Total
Variables
Costo
anual (A)
Costo
anual (D)
Cambio
porcentual
Ingreso
total (A)
Ingreso
total (D)
Observ.
94
98
97
105
Suma
11,657,000
13,817,000
25,180,850
39,910,350
Media
124,011
140,990
259,596
380,099
Observ.
68
67
71
81
Suma
11,869,000
12,392,000
38,759,540
45,064,740
Media
174,544
184,955
545,909
556,355
Observ.
6
6
6
7
Suma
1,220,000
1,390,000
2,135,000
2,642,000
Media
203,333
231,667
355,833
377,429
Observ.
168
171
174
193
Suma
24,746,000
27,599,000
66,075,390
87,617,090
Media
167,296
185,871
379,744
453,975
13.7
6.0
13.9
11.1
Cambio
porcentual
46.4
1.9
6.1
19.5
Utilidad
(A)
Utilidad
(D)
13,523,850
26,093,350
135,586
239,109
26,890,540
32,672,740
371,365
371,400
915,000
1,252,000
152,500
145,762
41,329,390
60,018,090
212,448
268,104
Cambio
porcentual
76.4
0.0
-4.4
26.2
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
75
Cuadro 3.12. Impacto económico del componente ganadero en las actividades agrícolas
Componente
Ganadero
Escala
(A)
Escala
(D)
6
4
Suma
46
30
Media
8
8
Variables
Observ.
Infra-estructura
Maquinaria
Observ.
1
Suma
4
Media
4
Observ.
Plantaciones
Semovientes
Total
Cambio
%
Rend.
(A)
Rend.
(D)
5
-34.8
-2.2
Cambio
%
Produc.
(A)
Produc.
(D)
3
4
3
44
26
241
196
9
9
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
5
3
3
8100
11900
432080
448080
60
65
1620
2380
144027
149360
1
1
1
1
2500
4500
2500
4500
3
5
3
3
259500
289250
86500
96417
-1.5
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
5
-18.7
8.4
Cambio
%
46.9
2
1
Suma
26
10
-61.5
3
4
Media
13
10
-23.1
3
4
Observ.
12
11
9
9
7
6
Suma
149
154
3.4
565
487
1161
1141
-1.7
3410
15265
Media
12
14
12.8
63
54
166
190
14.7
1137
3053
Observ.
20
17
15
13
11
9
9
11
6
6
Suma
221
198
-10.4
612
517
1402
1337
-4.6
14010
31665
691580
737330
Media
11
9
-19.5
25
22
113
128
13.0
1752
3311
115263
122888
33.3
-13.8
-10.5
Cambio
%
3.7
80.0
168.6
89.0
11.5
6.6
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
76
Cuadro 3.13. Impacto económico del componente ganadero en las actividades pecuarias
Componente
Ganadero
Escala
(A)
Escala
(D)
21
22
Suma
1,252
1,511
Media
60
69
6
6
Suma
236
349
Media
39
58
Observ.
22
23
Suma
804
1,078
Media
37
47
164
173
Suma
5,346
7,430
Media
33
43
213
224
Suma
7,638
10,368
Media
42
54
Variables
Observ.
Infraestructura
Observ.
Maquinaria
Plantaciones
Observ.
Semovientes
Observ.
Total
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
20
20.7
15.2
Cambio
%
Venta
cbz (A)
Venta
cbz (D)
21
16
20
341
375
291
390
17
18
18
20
6
6
5
6
47.9
128
122
55
78
47.9
21
20
11
13
22
22
11
23
34.1
363
383
131
302
28.3
17
17
12
13
164
171
119
162
39.0
2,824
2,999
1,285
2,230
31.8
17
18
11
14
212
220
151
211
35.7
3,656
3,879
1,762
3,000
28.9
18
18
13
15
4.7
-4.7
5.5
1.8
1.4
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
16
19
34.0
1,149,306
1,528,850
7.2
71,832
80,466
5
5
41.8
189,700
233,400
18.2
37,940
46,680
11
21
130.5
577,500
1,168,900
10.3
52,500
55,662
118
157
73.5
5,279,475
8,846,825
27.5
44,741
56,349
150
202
70.3
7,195,981
11,777,975
14.5
51,753
59,789
12.0
23.0
6.0
25.9
15.5
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
77
Cuadro 3.14. Impacto económico del componente ganadero en los costos, ingresos y utilidades totales
Ganadero
Costo
anual (A)
Costo
anual (D)
24
24
19
22
Suma
949,200
1,202,000
1,581,386
1,976,930
Media
39,550
50,083
83,231
89,860
4
4
5
5
Suma
80,000
95,000
189,700
233,400
Media
20,000
23,750
37,940
46,680
23
23
11
21
Suma
477,500
565,000
577,500
1,168,900
Media
20,761
24,565
52,500
55,662
159
160
124
163
Suma
3,357,000
4,940,001
5,649,975
9,243,075
Media
21,113
30,875
45,564
56,706
210
211
156
208
4,863,700
6,802,001
7,887,561
12,515,305
Variables
Observ.
Infraestructura
Observ.
Maquinaria
Observ.
Plantaciones
Observ.
Semovientes
Observ.
Total
Suma
Cambio
porcentual
26.6
18.8
18.3
46.2
Ingreso
total (A)
Ingreso
total (D)
Cambio
porcentual
8.0
23.0
6.0
24.5
Utilidad
(A)
Utilidad
(D)
632,186
774,930
43,681
39,777
109,700
138,400
17,940
22,930
100,000
603,900
31,739
31,097
2,292,975
4,303,074
24,451
25,831
3,023,861
5,713,304
Cambio
porcentual
-8.9
27.8
-2.0
5.6
Media
25,356
32,318
27.5
50,561
60,170
19.0
25,205
27,851
10.5
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
78
Cuadro 3.15. Impacto económico del componente Acuacultura y Pesca en las actividades acuícolas
Variables
Acuacultura
y pesca
Producc
(A)
Producc
(D)
Cambio
%
Rendim
(A)
Rendim
(D)
Precio
(A)
Precio
(D)
10
10
11
12
11
11
210,005
268,005
939,500
1,404,100
19,091
22,334
85,409
127,645
Observ.
11
13
Suma
55
76
39.4
285
330
Media
5.0
5.8
18.0
28.5
33.0
Cambio
%
15.8
Cambio
%
17.0
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
49.5
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Cuadro 3.16. Impacto económico del componente Acuacultura y pesca
en los costos, ingresos y utilidades totales
Ganadero
Variables
Infraestructura Observ.
Suma
Media
Costo
Costo
Cambio
anual
anual porcentual
(A)
(D)
11
12
495,000 792,000
60.0%
45,000
66,000
46.7%
Ingreso
total (A)
Ingreso
total (D)
11
11
939,500 1,404,100
85,409.1 127,645.5
Cambio
porcentual
Utilidad
(A)
Utilidad
(D)
Cambio
porcentual
16
612,100
61,645
37.7%
49.5%
16
444,500
40,409
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
79
3.6. Impacto agregado de los componentes del Programa de Adquisición de
Activos Productivos
La expansión de los resultados de la estimación de impactos se realizó al considerar
el tamaño de la muestra y el tamaño del universo muestral, en una relación donde se
multiplica el indicador por la fracción que representa el tamaño de la muestra entre el
tamaño de la población. Debe decirse que no se agregó ningún factor de corrección
o se estimaron intervalos de confianza más que para los indicadores agregados de
costos, ingresos y utilidades, como se verá más adelante. Los resultados explican un
comportamiento de estos indicadores de 2005 al 2009.
Como se observa en el Cuadro 3.17, al considerarse la actividad agrícola de 1,093
productores beneficiados por el Programa de Activos Productivos, se estimó un
incremento muy pequeño en la escala productiva de 100 hectáreas, al pasar de
9,517 a 9,617 has. Esto puede explicarse por el hecho de que en los apoyos
asociados a plantaciones, estos generalmente sustituyen con planta nueva a las
huertas viejas (como en el caso del limón), y solo algunos casos, como en el
aguacate, se presenta un incremento de superficie. Por otra parte, aunque se
presentó un decremento en la producción por casi 15 mil toneladas, el ingreso
estimado aumentó en 112.7 millones de pesos. Los precios y rendimientos, no se
expanden a la población, sino más bien representan un promedio.
La actividad pecuaria de 598 productores beneficiados por el Programa de
Adquisición de Activos Productivos presentó importantes incrementos. La escala
incrementó en 5,905 cabezas de ganado y la venta en 1,462 cabezas, durante estos
5 años de operación del programa. Se estima un incremento del ingreso total de 7.16
millones de pesos, Cuadro 3.18.
Los apoyos para Acuacultura y Pesca se brindaron a 66 productores, aunque
también los otros componentes agrícola y pecuario impactaron en 5 productores con
actividades acuícolas. En esta parte se presenta el impacto agregado. Como se
observa en el Cuadro 3.19, el impacto más importante está asociado al incremento
de los ingresos en 2.5 millones de pesos para los 15 productores que brindaron
datos. Este es el cuadro que más inconsistencias presenta, dado que este
incremento podría estar explicado por aumentos en el precio y rendimientos, más
que en la producción misma, lo cual es contra intuitivo. La calidad de los datos
proporcionados por los productores puede explicar estas inconsistencias.
El impacto agregado del Programa Activos Productivos (y sus equivalentes para la
Alianza para el Campo) en 5 años puede verse en el Cuadro 3.20. Como se observa,
la diferencia entre los costos de producción antes y después de los apoyos alcanzó
los 22 millones de pesos, en el ingreso los 47 millones de pesos y la utilidad los 52
millones de pesos. Este cuadro presenta estimaciones en intervalos de confianza
para los costos, ingresos y utilidades antes y después de los apoyos brindados.
80
Cuadro 3.17. Impacto económico agregado de AP en la actividad Agrícola
AP
Variables
Escala
(A)
Observ.
Todos
los
componentes
Expansión a
la población
Escala
(D)
Cambio
%
Rend.
(A)
Rend.
(D)
193
191
205
204
Suma
1,785
1,795
0.6
4,161
4,669
Media
9
9
1.1
22
24
Suma
9,517
9,617
100
has
Cambio
%
Prod.
(A)
Prod.
(D)
183
182
12.2
45,432
42,647
13.4
248
271,351
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
185
188
-6.1
632,761
671,626
234
-5.6
3,420
3,572
256,116
-15,234
ton
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
173
178
6.1
66,556,970
86,830,420
30.5
4.4
384,722
487,811
26.8
420,501,550
533,177,804
112.7
millones
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Cuadro 3.18. Impacto económico agregado de AP en la actividad pecuaria
Componente
Ganadero
Variables
Observ.
Todos
los
componentes
Expansión a
la población
Escala
(A)
Escala
(D)
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
222
234
228
236
Suma
8,141.0
10,757.0
32.1
3,830.0
4,115.0
Media
35.7
45.6
27.7
17.3
17.6
21,352.3
27,257.1
5,905
Cbz
Observ.
Cambio
%
Venta
cbz
(A)
Venta
cbz (D)
157
224
7.4
1,798.0
3,113.0
1.9
11.5
6,848.4
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
156
222
73.1
7,355,981
13,126,975
78.5
13.9
21.4
47,154
59,131
25.4
8,310.6
1,462
Cbz
28,197,927.2
35,360,049.8
7.16
millones
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
81
Cuadro 3.19. Impacto económico agregado de AP en las actividades acuícolas
AP
Todos
los
componentes
Producc
(A)
Producc
(D)
Observ.
15
18
Suma
72
112
Media
4.8
315
Variables
Expansión a
la población
Cambio
%
Rendim
(A)
Rendim
(D)
14
15
56.6
345
443
6.2
30.5
24.6
29.5
411
96 ton
Cambio
%
Precio
(A)
Precio
(D)
15
17
28.4
220,205
281,505
19.8
14,680
16,559
Cambio
%
Ingreso
(A)
Ingreso
(D)
Cambio
%
15
15
27.8
1,100,500
1,686,100
53.2
12.8
73,367
112,407
53.2
4,842,200
7,418,840
2.5
millones
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
Cuadro 3.20. Impacto económico general del Programa para la Adquisición de Activos Productivos
AP
Variables
Observ.
Total
Expansión
a
la
población
Costo
anual (A)
Costo
anual (D)
338
343
Suma
28,598,000
33,331,001
Media
84,609
Suma
Cambio
porcentual
Ingreso
total (A)
Ingreso
total (D)
Cambio
porcentual
Utilidad (A)
Utilidad (D)
338
409
Cambio
porcentual
344.0
415.0
16.6
75,013,451
101,643,495
35.5
46,415,451
68,312,494
47.2
97,175
14.9
218,062
244,924
12.3
133,453
147,749
10.7
148,658,834
170,736,352
22,077,518
383,135,562
430,331,616
47,196,054
241,277,951
293,459,785
52,181,834
+Z(α/2)*STD
149,026,380
171,115,433
386,384,992
433,619,518
244,894,926
297,126,767
-Z(α/2)*STD
148,291,289
170,357,271
379,886,133
427,043,715
237,660,976
289,792,802
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del Programa Adquisición de Activos Productivos 2008
y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo 2005 – 2007.
82
3.7. Impacto en la generación de empleo
El PAAP ha resultado muy importante para la generación de empleos en el medio
rural. Las actividades agropecuarias extensivas, así como mercados de consumo
pequeños implican que muchos de los pobladores rurales se encuentren con tasas
altas de desempleo o subempleo. En este sentido, durante los 5 años de
operación el programa, se ha incrementado de manera modesta el empleo
asalariado permanente, y de manera más importante el empleo temporal. Por otra
parte, el programa ha permitido que mas miembros de la familia se auto empleen
en la UPR, de manera modesta en el caso de los trabajadores permanentes, pero
de una manera muy importante para los temporales. Esto ha significado mas días
a la semana trabajados a los trabajadores temporales, muchos de los cuales son
de baja demanda de instrucción.
Debe decirse que las actividades pecuarias y acuicultoras fueron las que más
explican el incremento del empleo, sobre todo si se compara con las agrícolas, las
cuales presentaron crecimientos modestos, y en ocasiones caídas en la demanda
de trabajo, Cuadro 3.21.
Cuadro 3.21 Impacto en la generación de empleos
Permanente
Antes
Asalariado Observaciones
Después Cambio Antes
173
174
Media
2.1
2.2
Suma
364.0
378.0
980.5
Expansión a población
Temporal
Después Cambio
158
150
3.2%
5.6
6.0
8.1%
3.8%
877.0
900.0
2.6%
1,012.3
3.2% 2,586.6
2,796.0
8.1%
26
20
No
Observaciones
185
176
asalariado
Media
1.9
2.0
6.3%
3.0
4.9
59.6%
Suma
352.0
356.0
1.1%
79.0
97.0
22.8%
886.7
942.6
6.3% 1,415.9
2,260.1
59.6%
Expansión a población
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del
Programa Adquisición de Activos Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo
2005 – 2007.
83
3.8. Impacto en el desarrollo de capacidades
El presente apartado más bien representa un conjunto de indicadores iníciales de
conocimientos o capacidades de los productores, asociadas al manejo que dan a
sus UPR o a las explotaciones agrícolas y pecuarias. Debe aclararse que debido a
que el 59% de los productores fueron asesorados por técnicos o prestadores de
servicios profesionales desde el 2005, y que se trata de productores con
experiencia promedio en las actividades agropecuarias de 26 años, estos
elementos pueden estar explicando el desarrollo de las capacidades.
Como se observa en la Figura 3.11, los productores que afirmaron realizar las
actividades de administración de la UPR son solamente 119 de 466; y por tanto,
los porcentajes solo refieren a este número. Son 6 las actividades que realiza más
del 40% de los productores que respondieron a estas interrogantes, a saber:
organigrama de la UPR, UPR con utilidades positivas, contar con liquidez para
deudas de corto plazo, el costo unitario del producto, separación de gasto
personales y de la UPR, y contar con bitácoras administrativas.
Respecto a las actividades o capacidades de operación, contestaron 176
productores. El 56% afirma que por las inversiones realizadas han aumentado la
producción, más del 70% indica que el producto final se apega a las necesidades
del cliente y que realizan sondeos de precios. Muy pocos tienen problemas para
pagar sus nóminas.
Figura 3.11. Desarrollo de capacidades administrativas y operativas
Capacidades administrativas, 119= 100%
Comunicación entre dueño y empleado, y
viceversa
Realiza evaluación del cumplimiento de
objetivos
Problemas para pagar nomina de
trabajadores
Tiene Cuenta Bancaria exclusiva para la
empresa
Con las inversiones han disminuido
mermas
Con las inversiones realizadas, ha
aumetado su producción
La maquinaria es suficiente y con
tecnología adecuada
Cuenta con cartera de proveedores de
calidad, oportunidad y precio
El producto se apega a especificaciones
del cliente
Realiza sondeo de precios antes de
venta
33.1
26.5
Ha definido objetivos para cada trabajador
27.1
Tiene definidos los objetivos de la UPR
28.8
Delega las funciones entre el personal
29.7
La UPR cuenta con una estructura definida
y por escrito
41.5
Tiene una idea precisa del valor de la UPR
36.1
La UPR presenta utilidades positivas
44.5
Cuenta con efectivo para obligaciones de
corto plazo
La UPR elabora bitácoras de ingreso y
egreso
52.5
42.4
Separa los gastos personales vs empresa
55.4
20
25
30
35
40
45
50
55
7.2
19.2
27.2
56.3
45.3
32.0
71.5
73.2
Se controlan los procesos productivos
49.6
Conoce el costo unitario de su producto
Capacidades operativas 176= 100%
60
34.7
Las actividades productivas son
planeadas
42.1
5
15
25
35
45
55
65
75
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del
Programa Adquisición de Activos Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo
2005 – 2007.
84
Si se considera a las habilidades o capacidades para el manejo agrícola y
pecuario, en la Figura 3.1.2 se establece claramente el número de productores
que realizan primordialmente tal o cual tipo de actividad. En términos generales,
los productores agrícolas presentan una línea base relativamente más alta
(64.4%) que los productores pecuarios (51.3%); debe notarse sin embargo, el tipo
de actividades que los productores realizan o no realizan es muy heterogéneo.
Figura 3.12. Desarrollo de capacidades de manejo agropecuario
Manejo agrícola, 220 = 100%
Cuadrilla de cosecha capacitados
Manejo pecuario, 252 = 100%
80.1
Control de maleza
Práctica de suplementación de ganado
93.8
Manejo de desechos
87.8
72.2
Usa un método reproductivo especial
18.1
Practica diagnósticos de gestación
22.8
Prevención y control de plagas
Aplicación de hormonas
89.4
36.1
Riego presurizado o de gravedad
Fertirrigación
60.3
66.3
Evalúa la productividad del semental
46.5
Uso de biofertilizantes
31.6
Separa las hembras antes del parto
45.4
Aplicación de fertilización foliar
Detección de calores
48.0
Prevención y control de enfermedades
91.8
36.9
Envio de muestras a laboratorio
Aplicación de estiércol composteado
63.4
50.0
Mezcla fertilizantes micro y macro
86.2
Análisis suelo y foliar
45
55
65
94.9
Uso de implantes para engorda
56.6
35
Desparasita regularmente
75
85
95
17.3
15
25
35
45
55
65
75
85
95
Fuente: Elaboración propia con información de 466 productores encuestados beneficiarios del
Programa Adquisición de Activos Productivos 2008 y 2009 y su equivalente en Alianza Contigo
2005 – 2007.
85
3.9. Evaluación del impacto ambiental por cultivos y especies pecuarias
Como parte de la evaluación del impacto económico y social del Programa de
Adquisición de Activos Productivos, se consideró necesario también incursionar en
el impacto que los cultivos agrícolas y las explotaciones pecuarias tienen en el uso
de los recursos naturales y prácticas de protección ambiental. Para esto, se
establecieron ciertos criterios para conocer la percepción de los productores, como
un conjunto de variables sucedáneas (instrumentales) a los estudios de impacto
ambiental.
En estudios realizados por la Coordinadora de Fundaciones Produce y con el
apoyo de las fundaciones PRODUCE en cada estado del país se hicieron
ejercicios similares, aunque para esto se consultó a expertos a través de
reuniones de trabajo (reuniones denominadas paneles). En el caso de esta
evaluación se decidió consultar a los productores sobre la importancia que
suministran a diferentes indicadores sobre el uso del agua, el suelo, de
agroquímicos y otros aspectos, Cuadro 3.22; así como también por prácticas en
pro del medio ambiente, Cuadro 3.23. Se empleo una escala del 1 al 5, donde el 1
indica lo que menos le preocupa o realiza y 5 lo que más le preocupa o realiza.
Cuadro 3.22. Indicadores de sustentabilidad por uso de recursos naturales
Variable
Suelo
Agua
Insumos
Otros
Indicador (el cultivo es poco sustentable por…)
Ocasionó desmonte al menos 2 años antes
Se realiza con prácticas culturales erosivas
Se hace con prácticas de riego erosivas
Implica prácticas de cosecha o corte erosivas
El cultivo que agota la fertilidad natural del suelo
Promueve la renta de la tierra
Ocasiona desperdicio por sistema de riego empleado
Causa contaminación de agua, la cual otras personas posteriormente utilizan
Consume mucha agua
El cauce del agua se ha alterado o degradado
Ocasiona escurrimientos no controlado de aguas de los campos agrícolas hacia los
cuerpos de agua
Exceso de bombeo que causa salinización de acuíferos
Consume mucho fertilizante químico
Consume mucho pesticida químico
Causa contaminación por envases y plásticos
Al productor le interesa conocer o conoce los agroquímicos prohibidos
Emplea semillas transgénicas
El uso de químicos causa pérdida de flora y fauna local
Promueve el uso de mano de obra infantil
Ocasiona diseminación de plagas y enfermedades
El costo de producción cada vez es más alto
Las nuevas generaciones (hijos) no lo quieren cultivar
Los productores no se interesan en conservar recursos
Problemas por contaminación causadas por fuentes diferentes a la agricultura
Emplea el fuego para la eliminación de socas o desechos o para la preparación de suelo
Fuente: Elaboración propia
86
Cuadro 3.23. Acciones ambientales del productor
El productor realiza o se preocupa por…
Realizar rotación de cultivos
El empleo de fertilizantes orgánicos (compostas, abono verde, etc.)
Realizar análisis de suelo, agua, hojas, para una fertilización adecuada
Emplear y pagar por asesoría técnica adecuada para bajar costos en agroquímicos
Protección de especies animales o vegetales silvestres
Uso de cercas vegetales de especies locales
El manejo integrado de plagas (que incluya biológico, mecánico, cultural)
La eliminación final de envases o sobrantes de productos químicos (programa Sanidad de Sagarpa)
Dar un manejo integrado a los desechos sólidos/líquidos de la parcela.
Implementar acciones para evitar, reducir o mitigar el deterioro de sus recursos.
Fuente: Elaboración propia
De 466 encuestas 392 estuvieron completas con toda la información. Se
emplearon diferentes técnicas para este análisis, entre las que están componentes
principales y análisis de varianza, con el objetivo de establecer un ranking o escala
que indique que cultivos, de acuerdo con la percepción de los productores,
deteriora menos los recursos naturales y que productores se ocupan de acciones
de protección de los recursos, Cuadro 3.24. Al graficar estos resultados es posible
observar un agrupamiento de cultivos, Figura 3.13.
Cuadro 3.24. Posicionamiento de los cultivos en su impacto ambiental
El cultivo poco deteriora los recursos
Cultivo
Observaciones
Ranking
Mango
17
1
Aguacate
4
2
Zarzamora
5
3
Bovino
175
4
Plátano
5
5
Papaya
9
6
Hortaliza
18
7
Limón
42
8
Maíz
46
9
Caña Azúcar
15
10
Tamarindo
8
11
Arroz
11
12
El productor se preocupa o realiza
Cultivo
Observaciones Ranking
Aguacate
5
1
Arroz
16
2
Bovino
187
3
Caña
11
4
Hortaliza
19
6
Limón
3
7
Maíz
51
8
Mango
16
9
Papaya
43
11
Plátano
4
12
Tamarindo
3
13
Zarzamora
5
14
Fuente: Elaboración propia con promedios del vector de puntuaciones de las componentes, empleándose componentes
principales.
Se considera importante mencionar que este trabajo fue elaborado para evaluar la
situación de cultivos agrícolas, tanto perennes como anuales, pero que no es del
todo aplicable a las explotaciones pecuarias o pesqueras. En este sentido, se
eliminaron las observaciones (encuestas) de productores de ovinos, porcinos,
caprinos, abejas, o los dedicados a la acuacultura; así como también de aquellos
cultivos con pocas observaciones, tales como de cacao, café, pradera empastadas
y sorgo.
87
Figura 3.13. Agrupamiento de cultivos por su impacto ambiental
Productor poco
preocupado
1.20
Aguacate
1.00
Zarzamora
.80
.60
Limón
Caña Azucar
Papaya
.40
Maíz
.20
Hortalizas
Tamarindo
.00
Bovino
-.20
-.40
Mango
-.60
Productor más
preocupado
Arroz
Plátano
-.80
-.50
-.40
-.30
-.20
-.10
.00
.10
.20
.30
.40
.50
.60
Poco deterioro de recursos
Mas deterioro de
recursos
Fuente: Elaboración propia con promedios del vector de puntuaciones de las componentes, empleándose componentes
principales.
88
Capitulo 4.
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
El Programa para la Adquisición de Activos Productivos y sus equivalentes en la
Alianza Contigo, han tenido una cobertura estatal en el apoyo a la capitalización
de los productores agropecuarios y pesqueros, por lo que se observan impactos
positivos en las inversiones en infraestructura básica en las actividades
agropecuarias y de acuicultura.
Existen grandes diferencias entre los productores de cada actividad beneficiada.
Las capacidades de las UPR, tanto financieras, administrativas, operativas y de
manejo agropecuario, tienden a caer conforme aumenta la edad del productor al
frente de las mismas. Por lo tanto, los productores jóvenes (que iniciaron
actividades agropecuarias después del año 2000) presentan un promedio más alto
en estas capacidades (reflejado en las actividades de este tipo que realizan en su
UPR), mismas que pueden incidir de manera directa en el grado de éxito de la
UPR.
Las diferencias entre los componentes ganaderos y agrícolas fueron notorias.
Mientras los apoyos ganaderos se concentran en la mejora de los hatos a través
de semovientes, pastizales e infraestructura para los hatos, los productores con
actividades agrícolas, incrementaron el grado de tecnificación de su actividad a
través de infraestructura (sistemas de riego), plantaciones, maquinaria y equipo.
Se considera que esta tendencia debe monitorearse de cerca, pues incide en los
costos, rendimientos y utilidades de las actividades agrícola y pecuaria; y puede
ser parte de la explicación de la pérdida relativa de la importancia económica de la
ganadería bovina en Colima, y de la creciente preponderancia de la actividad
agrícola, en particular la de producción de frutas y hortalizas comerciales15.
El 95% de los productores recibieron el apoyo solicitado, y prácticamente la mitad
de ellos recibieron apoyos en componentes que no poseían antes; lo que implica
posibilidades de mejora productiva y económica. Esto significó un incremento en la
inversión en el sector por parte de los productores beneficiarios, dado que un 85%
de los beneficiarios aportaron el 50% del valor del activo (en el caso de
infraestructura las inversiones completas debía realizarlas el productor y solo
después recibía el apoyo), y solo un 15% de los productores emplearon fuentes
crediticias.
15
Otras causas están asociados a problemas estructurales de la ganadería bovina de doble propósito:
indefinición de metas productivas (o ganado o leche), baja escala de producción y tecnificación para muchos
productores, la dependencia de los “coyotes” para la venta de becerros, problemas en los rastros municipales,
limitados canales de distribución de la carne, entre otros.
89
El bajo nivel de participación de los créditos como fuentes de financiamiento para
cubrir la parte correspondiente al productor sobre el costo total del activo, es un
reflejo de la poca penetración del sistema financiero en el sector rural, lo cual
puede ser una de las razones principales de la falta de dinamismo y capitalización
del sector en la actualidad.
Otra de las razones de la baja rentabilidad de muchas de las actividades del sector
primario es el mercado al que dirigen la producción y sobre todo la forma en la que
lo hacen. La gran mayoría de los productores beneficiarios manifestaron que sus
productos se comercializan en el mercado local (sobre todo los ganaderos), y que
a su vez, lo hacen a través de un intermediario. Para los productores agrícolas de
baja escala que producen frutas y hortalizas perecederas también es un problema
la dependencia hacia los intermediarios. Los apoyos para activos productivos no
cambiaron significativamente la situación de dependencia a los intermediarios.
Una alternativa a esto es la organización; sin embargo, como se observó en el
estudio, las organizaciones escasamente inducen a sus agremiados a acceder a
nuevos mercados o a realizar compras en consolidadas. Es por tanto una tarea
pendiente para las organizaciones fortalecer su integración y desarrollar
estructuras e inteligencia comerciales.
Otra alternativa para el problema de la comercialización son las alianzas
estratégicas, que aunque solo un 8% de los productores beneficiarios del
programa lo han realizado, principalmente con sus compradores, y en menor
medida con sus proveedores y otros productores. Las alianzas estratégicas tienen
el potencial de incrementar el margen de ganancia, como resultado de
reducciones del costo de los insumos, la ampliación de la cartera de clientes, así
como el acceso de nuevos mercados.
Los costos de transporte son un elemento importante en la estructura de costos
operativos de las UPR. Por ello, el tipo de acceso puede tener gran incidencia en
el valor de los mismos. De acuerdo a los resultados obtenidos de la encuesta, la
rehabilitación constante de caminos y eventualmente la mejora de los mismos,
permiten generar externalidades positivas, incrementando el margen de ganancia
y por lo tanto el nivel de ingreso de los productores agropecuarios y pesqueros. La
importancia real de tal efecto radica en que para las familias con actividades
agropecuaria y pesquera, esta actividad resulta ser la principal fuente de ingreso y
en muchos de los casos la única.
La capacitación y asistencia técnica en sinergia con la entrega de activos
productivos tiene un enorme potencial de impacto económico, si se garantiza la
calidad de los servicios ofrecidos por los asesores técnicos. Sin embargo, el hecho
de que la mayor parte de los técnicos llegaran al productor vía una recomendación
oficial, o que la mitad de estos técnicos solo trabajen con los productores menos
de 2 meses, puede estar directamente asociado con que prácticamente la mitad
de los entrevistados manifestaran no haber recibido jamás capacitación y
asistencia técnica. Esto limita fuertemente el potencial del activo productivo
90
apoyado: no se le da seguimiento a la entrega, no se conoce si el productor tuvo
problemas de funcionamiento o garantías del activo, o si opera a toda su
capacidad; y por consiguientes se dificulta de manera importante conocer si el
apoyo en la adquisición de los activos generó impactos técnicos y económicos
entre la población beneficiaria.
Se observaron grandes diferencias en cuanto a la organización de productores
entre los productores con actividades agrícolas, la ganadería y la acuacultura y
pesca. Mientras la mayoría de entrevistados de acuacultura y pesca pertenecen a
alguna asociación u organización de productores dentro de su giro, una minoría de
ganaderos y agricultores afirmó estar en la misma situación. Lo anterior, permite
concluir que la gran mayoría de los productores colimenses de este tipo, no están
aprovechando las ventajas que se pueden obtener de una organización de
productores con fines técnicos, económicos y productivos.
La inestabilidad tanto de los precios como los múltiples y variados riesgos que
implica dedicarse a alguna actividad primaria, es un punto que los beneficiarios
encuestados tienen muy claro. Por este motivo, la calificación de los principales
riesgos para la operación de las UPR da una idea sobre las experiencias previas
que han tenido, o aquellas que han tenido oportunidad de observar en sus símiles.
Los riesgos de tipo financiero resultaron ser los que más amenazan la continuidad
de la operación de las UPR (ventas inadecuadas, altos gastos de operación y falta
de dinero propio o prestado). Por su parte los riesgos de tipo operativo son
señalados como poco peligrosos para la operación de la UPR, respuesta
seguramente motivada por la experiencia que la mayoría de los productores han
acumulado a lo largo de los años.
Impacto económico
Se realizaron análisis exhaustivos para conocer el impacto de cada componente
del Programa de Adquisición de Activos Productivos (y su equivalente en Alianza)
en las actividades agropecuarias y no agropecuarias de los beneficiarios. En este
sentido, los resultados fueron muy heterogéneos. Sin embargo, si se trata de
destacar tendencias, el componente agrícola implicó cambios modestos en las
actividades agrícolas y pecuarias de los productores dedicados a ellas (se trata de
un número diferente), aunque en ambos casos implicó aumentos en los ingresos.
Esto se debe porque involucró principalmente maquinaria, equipo, plantaciones,
que en el mediano plazo influyen en la ganadería. El componente ganadero
prácticamente no influyó en las actividades agrícolas y si impacto en las
actividades pecuarias. Esto es debido a que los componentes como
infraestructura, maquinaria y semovientes amplían la capacidad pecuaria, pero no
influyen directamente a la actividad agrícola. Debe recordarse que esto también es
debido a que productores agrícolas recibieron principalmente apoyos de
componentes agrícolas, y los productores pecuarios de apoyos de componentes
ganaderos.
91
El componente de acuacultura y pesca solo impacto en las actividades de la
acuicultura. En la muestra no se incluyeron pescadores, sino principalmente
granjas acuícolas de camarón, tilapia y bagre. Ninguno de los componentes del
PAAP implicó cambios en las actividades no agropecuarias. Debe insistirse que
estos resultados son apreciaciones brindadas por el productor, pero no
respaldadas por bitácoras o registros de gastos.
El impacto completo del PAAP en la actividad agrícola implicó aumentos modestos
en escala (hectáreas) y precios (pesos por tonelada), pero importantes en el
rendimiento y el ingreso; sin embargo, la producción cayó. Para la actividad
pecuaria, implicó aumentos en el número de cabezas en el hato (escala) y de
venta; prácticamente no se observaron cambios en el precio (pesos por kilo); sin
embargo, fueron notables en el ingreso. Debe decirse que los productores hicieron
notar que los impactos agrícolas señalados pueden ser más duraderos para la
agricultura, y menos para la ganadería; en el sentido de que el apoyo para
semovientes puede influir en el año de compra, pero si no se cuenta con suficiente
pastura, en años posteriores puede volver a caer el tamaño del hato.
En el agregado, el PAAP implicó un aumento del costo total de 22.1 millones de
pesos, al pasar de 148.6 a 170.7 millones; en el ingreso de 47.2 millones, al pasar
de 383.1 a 430.3 millones; y en las utilidades de 52 millones de pesos, al pasar de
241.3 a 293.5 millones de pesos, para un universo muestral de 1,093 productores
beneficiados con este programa en 5 años.
El impacto en los mercados de trabajo por el programa fue modesto. Implicó un
incremento de 3.2% para los empleos asalariados permanentes (al pasar de 980.5
a 1,012.3), del 8.1% en los asalariados temporales, y 6.3% para los permanentes
no asalariados; sin embargo, representó un incremento muy alto para el
autoempleo familiar en actividades no permanentes.
En cuanto al desarrollo de capacidades, se trata más bien de una evaluación de la
situación actual de los productores entrevistados. De 466 productores que
conformaron la muestra, una cuarta parte respondieron que hacían algunas
actividades asociadas a la administración de la UPR, y un 40% de los productores
que realizaban algunas actividades de operación. En lo tocante a las capacidades
de manejo agrícola y pecuario, los agricultores en promedio realizaban más
actividades y los pecuarios menos. Sin embargo, por tratarse de actividades muy
heterogéneas no se presenta un patrón asociados a los cultivos o especies
pecuarias. Aun existe un amplio campo de acción para la capacitación, asistencia
o transferencia de tecnología a los productores, sobre diversos temas.
Recomendaciones
A través de situaciones observadas durante la recolección de información de
campo así como de análisis de los resultados obtenidos, se notaron algunas
oportunidades de mejora para el Programa de Activos Productivos. A continuación
se presentan las recomendaciones propuestas por el grupo evaluador:
92

Revisar la disponibilidad de agua en las zonas donde se entregan sistemas de
riego. En ocasiones, se ha dado el caso donde la superficie de riego se ha
extendido más allá de las capacidades de la infraestructura hidráulica de la
zona, tal situación es claramente observable en la comunidad de Zinacamitlán,
Ixtlahuacán, donde algunos productores manifestaron tener que esperar hasta
la madrugada, cuando el nivel del canal vuelve a subir para regar sus cultivos.
Situaciones de escasez de agua para agricultura se presentan también en
otras comunidades sobre todo en el municipio de Comala, aunque en este
caso la razón es el mal estado de los canales.

Dar seguimiento a la entrega de apoyos en diversos puntos, pero
especialmente en lo que se refiere a las garantías. Se pudo constatar en
múltiples ocasiones que las casas comerciales (sobre en el caso de sistemas
de riego) no hacen válidas las garantías, aún cuando el periodo de la misma no
haya vencido, lo que implica costos adicionales para los productores.

Verificar que la entrega de los apoyos se haga en tiempo y forma. Se
encontraron situaciones de este tipo en varias localidades sobre todo en
Comala, Pueblo Juárez y Coquimatlán, con productores apoyados con
porcentajes inferiores a los marcados en la carta, así como la entrega de un
menor número de cabezas de las que habían sido aprobadas originalmente,
situación justificada por parte de los funcionarios que los visitaron por
repentinos recortes de recursos.

Vigilar muy de cerca la duplicidad en los apoyos. Se hallaron sobre todo en los
municipios de Comala, Ixtlahuacán y Tecomán, productores beneficiados por el
mismo programa en el mismo año pero en distintas localidades. Tal situación
impide que el apoyo llegue a un mayor número de productores, además que
tiende a capitalizar más a unos que a otros y por lo tanto se crea una situación
ventajosa para los más apoyados.

Se debe cuidar el equilibrio entre las actividades beneficiadas. La asimetría
entre una agricultura cada vez más intensiva y una ganadería que sigue siendo
extensiva, parece que se acentuará en los próximos años por las mismas
tendencias de los productores. Se observa claramente como para la agricultura
la maquinaria, equipo e infraestructura predominan entre las solicitudes
aprobadas, mientras para la ganadería son los semovientes.

Incrementar la capacitación y asistencia técnica por lo menos para los
productores que resulten beneficiados. No es posible que productores que
nunca han recibido algún tipo de capacitación puedan obtener el máximo
beneficio posible del bien o activo recibido. En esta situación se encuentran
casi la mitad de los productores entrevistados.
93

Contar con el domicilio de los productores facilita su ubicación y por lo tanto el
mismo seguimiento y evaluación, por lo que se recomienda solicitar el mismo al
momento de entregar el apoyo.
94
Bibliografía
Alvira M., Francisco. “Diseños de investigación social: criterios operativos”. En: “El
Análisis de la realidad social. Métodos y técnicas de investigación”. Alianza
Universidad Textos. 1996.
Banco Interamericano de Desarrollo. Evaluación y preparación de proyectos.
EVOevaluación: una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los
proyectos (Marco Lógico). La Evaluación y diseño de proyectos. Marzo 1997.
Cámara de Diputados, Elementos para la Glosa al IV Informe de Gobierno 2010,
Felipe Calderón Hinojosa. Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Dirección de Rentabilidad y
Competitividad Sectorial. Octubre de 2010. CEDRSSA/DRyCS/INT/029/2010.
Cohen Ernesto y Franco Rolando. Evaluación de proyectos sociales. Ed. Siglo XXI
1991.
Cohen Ernesto y Franco Rolando. Evaluación de proyectos sociales. La utilización
del análisis costo - efectividad. Seminario sobre descentralización fiscal y banco
de proyectos. Santiago de Chile, Octubre de 1990. ILPES- IDE del Banco Mundial.
Evaluaciones de la FAO está disponible
org.mx/pagina/informeevaluacion-programas
en:
http://www.faoevaluacion.
FAO/Proyecto FAO-SAGARPA (2007a), “Lineamientos metodológicos para la
evaluación de la gestión de programas públicos derivados de la sistematización de
la experiencia de evaluación de Alianza para el Campo”, México.
FAO/Proyecto FAO-SAGARPA (2007b), “Sistematización de la experiencia en
evaluación de impactos de Alianza para el Campo”, México.
Grupo Interagencial de Desarrollo: CEPAL, FAO, IICA, y Banco Mundial. México:
Evaluación de políticas rurales. Tendencias teóricas y lecciones de la experiencia.
México: marzo de 2009.
Gutiérrez Héctor. ILPES. LC/IP/L.85. Fundamentos metodológicos, conceptuales y
operativos del enfoque Costo – Eficiencia y necesidades básicas en la evaluación
social de los proyectos sociales.
http://www.iadb.org/cont/evo/spbook/evaii.htm
ILPES. Guía para la identificación, preparación y evaluación de programas
sociales. Febrero 1998.
Monke, E. and Pearson, S. 1989. The policy analysis matrix for agricultural
development. Johns Hopkins University Press. Baltimore, Maryland, USA.
95
Omaña, S. 2000. Análisis económico en microcomputadoras. Colegio de
Posgraduados. Montecillo, Estado de México, México.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 1997.
Examen de las políticas agrícolas de México: Políticas nacionales y comercio
agrícola Secretariado de la OCDE. México, D. F.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). 2003.
Agricultural policy indicators, statistics, data and indicators. Secretariado de la
OCDE. París, Francia.
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012.
Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Comisión Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable, 2007.
SAGARPA-FAO. Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y
pesquera en México, Volumen I. México.
Salamanca Fernando. Formulación y Evaluación de Proyectos Sociales. Curso de
post grado del Programa global de formación en población y desarrollo.
Documento docente, CELADE Noviembre 1995.
Valdés Marcos. Evaluación de Impacto proyecto: Gestión de procesos
organizacionales en jóvenes Mapuche de las Unidades Vecinales Nº 12 y 13.
Comuna de Cerro Navia. Serie de estudios sociales Documento. Nº2. FUNCASE.
Enero 1998.
Zúñiga Y., S. y González–Estrada, A. 2003. La política fiscal y el sector
agropecuario de México. Universidad Autónoma Chapingo, División de Ciencias
Económico–Administrativas, Chapingo, Estado de México, México.
96