Directiva general sobre infracción a la labor inspectiva en caso de

Análisis Jurisprudencial
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Análisis Jurisprudencial
Directiva general sobre infracción a la labor inspectiva en
caso de negativa injustificada o impedimento de ingreso
al centro de trabajo (Parte final)
Ficha Técnica
Autora:Graciela Hurtado Cruz
Título:
Directiva general sobre infracción a la
labor inspectiva en caso de negativa
injustificada o impedimento de ingreso
al centro de trabajo (Parte final)
Fuente:Actualidad Empresarial Nº 285 - Segunda
Quincena de Agosto 2013
1. Palabras previas
Como es de conocimiento público, el desarrollo de la función inspectiva1 en nuestro
país se ha visto dificultado en considerables
ocasiones por los propios sujetos inspeccionados o por sus representantes. Es así que
usualmente se apreciaba que un inspector
laboral se constituía en un centro de trabajo contando con una orden para verificar el
cumplimiento de las normas laborales en
el lugar y, luego de comunicar su presencia
y de su debida identificación, el personal
de seguridad, un tanto atemorizado por la
visita inopinada de la autoridad laboral,
le negaba el ingreso. Es más, en algunas
ocasiones, estos bien o mal informados
trabajadores (que resultan ser con los
que indefectiblemente uno se encuentra
antes del ingreso a una empresa) o algún
otro prestador de servicios (comúnmente
personal de confianza), osaban en alegar
que no había nadie que lo pudiera atender
o que habrían recibido órdenes de sus
superiores de no dejarlo entrar.
Ante este apremiante escenario de las
fiscalizaciones laborales en el país, el 4
de julio del presente año se publicó en
el diario oficial El Peruano la Resolución
Ministerial N° 118-2013-TR por la que
se aprueba la Directiva General Nº 0012013-MTPE-2-16 sobre “infracción a
la labor inspectiva en caso de negativa
injustificada o impedimento de ingreso al
centro de trabajo”, la misma que sistematiza y completa la regulación normativa
ya existente referida a la obstrucción a la
labor inspectiva en el supuesto de impedimento de ingreso de la autoridad laboral
al centro de trabajo; y precisa las pautas
que deben seguir los inspectores laborales
ante estos acontecimientos además de
detallar el procedimiento a seguir cuando
particularmente requieran autorización
judicial para el ingreso.
1 La inspección laboral es un servicio público a cargo del Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo (en adelante, MTPE) y que, de
conformidad con lo dispuesto por el Convenio Nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT (“Convenio sobre la inspección del
trabajo” adoptado el 19 de junio de 1947 y ratificado por el Perú en
1960), tiene como objeto principal el velar por el cumplimiento de
las disposiciones legales y convencionales existentes con ocasión de la
prestación de servicios de los sujetos protegidos por el Ordenamiento
Jurídico Laboral.
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Instituto Pacífico
2. Negativa injustificada e impedimento de ingreso al centro
de trabajo
El tipo de infracción a la labor inspectiva
de que nos trata el subtítulo 2 se encuentra regulado tanto en el artículo 36º de
la Ley Nº 28806 como en el artículo 46º
del Decreto Supremo Nº 019-2006-TR.
Según el Reglamento de la Ley General
de Inspección del Trabajo (aprobada
Infracción a la labor inspectiva
(Numeral 1. Artículo 36º, LGIT)
por el D.S. Nº 019-2006-TR), una de las
modalidades mediante la cual los inspectores inician las actuaciones inspectivas
de investigación en cumplimiento de las
órdenes de inspección que reciben es la
“visita de inspección” a los centros de
trabajo. Según recordamos, esta visita inspectiva se realiza sin necesidad de previo
aviso y puede extenderse el tiempo que
resulte necesario.
Supuestos para su configuración
• Oposición, por parte del sujeto inspeccionado,
al ingreso del inspector laboral al centro de
trabajo.
- Sin expresar motivo alguno para hacer ello.
- Expresando razones inconsistentes.
- Negativa injustificada
de ingreso al centro de trabajo
- Impedimento
de ingreso al centro de trabajo
• Interposición, por el sujeto inspeccionado, de
obstáculos que dificulten o hagan riesgoso el
ingreso del inspector laboral al centro de trabajo.
• Uso de la fuerza física, por el sujeto inspeccionado, buscando evitar el ingreso del inspector
laboral al centro de trabajo.
• Ningún pronunciamiento, por parte del sujeto
inspeccionado, ante la presencia del inspector
laboral fuera del centro de trabajo.
- No abrir la puerta.
- Hacer caso omiso a llamados para el ingreso.
Inspector comunica2
su presencia al sujeto
inspeccionado
Ingreso del inspector al centro
de trabajo
Plazo máximo= 10 minutos
Infracción a la labor inspectiva por
negativa injustificada o impedimento
de ingreso al centro de trabajo
Estando en este punto de lo dispuesto
por la Directiva, recordemos que el
plazo máximo de 10 minutos en que al
inspector se le debe de haber permitido
el ingreso al centro de trabajo luego de
que este haya notificado su presencia ya
se encontraba recogido en el artículo 2º
del Decreto Supremo Nº 002-2007-TR3.
Es así que luego de “recordarnos” que el
transcurso del plazo máximo de 10 minutos sin que el inspector haya procurado su
ingreso al centro de trabajo habrá configurado una “infracción a la labor inspectiva
por negativa injustificada o impedimento
de ingreso al centro de trabajo”, la Directiva
del MTPE prescribe que la comisión de esta
2 Téngase en consideración que no siempre el inspector comunicará
su presencia al sujeto inspeccionado o a su representante; sino que,
a su propia consideración, el inspector podría omitir esta obligación
cuando estime que dicha notificación puede perjudicar el éxito de
sus funciones (en concordancia con lo que prescribe el Convenio
Nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo).
3 Medidas complementarias de fortalecimiento del Sistema de Inspección Laboral a nivel nacional.
Según podrá apreciar usted, el artículo 2° indicado se reduce a señalar
el plazo máximo de ingreso del fiscalizador al centro de trabajo; además
de ser el caso, la presunción de veracidad de la denuncia que originó la
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Área Laboral
infracción en absoluto implicará el cierre
automático de la orden de inspección. Esto
es así, en tanto “obliga” al inspector de trabajo a agotar todos los medios que resulten
necesarios para llevar a cabo la inspección.
3. Continuación de la actuación
inspectiva
Como se indicó en el punto anterior,
según la Directiva del MTPE, el impedimento o negativa injustificada de ingreso
al centro de trabajo por parte de la entidad inspeccionada no puede ser óbice
para que el inspector alcance su cometido
inicial: el investigar todas las materias
contenidas en la orden de inspección. De
modo tal que, ante el impedimento de
ingreso al centro de trabajo, el inspector:
i. Extenderá el acta correspondiente
por la infracción a la labor inspectiva
detectada, y
ii. Hará lo posible por comprobar el
contenido de la orden de inspección
que motivó la realización de la visita
inspectiva. En este sentido, tratamos
aquí de la continuidad de la actuación
inspectiva.
Entonces, si el inspector ve impedido su
ingreso en su primera visita inspectiva,
aun así deberá agotar todos los medios de
investigación de los que pueda disponer,
según cada caso, estando en las inmediaciones del lugar en que se produjo la
infracción. A modo de ejemplo, podría:
- Desplazarse alrededor de la empresa
a efectos de ubicar otras puertas de
acceso.
Con esta medida propuesta, queda
claro que si el inspector logra ingresar
por una puerta distinta de la que le
negaron el acceso al establecimiento,
se encontrará en todas las facultades
inspectivas para hacerlo.
Por un lado, recordemos que la actuación de la inspección del trabajo
se ejerce en las empresas o lugares en
que se ejecute la prestación de servicios de los trabajadores (cuando el
empleador sea una persona jurídica3,
o una persona natural con negocio y
establecimiento propio) y en los domicilios en los que presten servicios los
trabajadores del hogar4. Y, al menos
respecto del primer supuesto de “centros de trabajo sujetos a inspección”;
los inspectores de trabajo, en el desaactuación inspectiva; y, de modo genérico a su vez, que el impedimento
al ejercicio de las funciones de fiscalización acarrean sanciones administrativas y penales. Con ello, ante el impedimento de ingreso conque
potencialmente se enfrentase un inspector, este servidor no contaría
con la herramienta legal que lo vinculase directamente a persistir con
su propósito originario: el verificar el cumplimiento de las normas
laborales en el centro de trabajo en el que se le ha negado u obstaculizado su ingreso. Y es más, más allá de la multa que pueda imponer
por la infracción administrativa cometida por el sujeto inspeccionado,
nada lo “obligaba” a insistir en la inspección frustrada. Recordemos
que el literal a) del numeral 1) del artículo 12º del Decreto Supremo
Nº 019-2006-TR dispone que el inspector “podrá” efectuar más de
una visita sucesiva. Con ello, según el tenor de la norma señalada, se
apreciaba una facultad y no una obligación. Sin embargo, la Directiva
bajo comentario desarrolla y completa tales disposiciones que pecaban
de fragmentarias y que propiciaban un clima de desacato a la autoridad
administrativa laboral y de relativa impunidad.
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rrollo de sus funciones, se encuentran
facultados para entrar libremente a los
mismos a cualquier hora del día o de
la noche, y sin previo aviso.
- Realizar inspecciones oculares.
- Tomar fotografías o videos, entre otros.
3.1.Apoyo policial para el ingreso al
centro de trabajo
Con la finalidad de asegurar su ingreso
al centro de trabajo a inspeccionar así
como para asegurar su integridad física,
el inspector de trabajo puede acompañarse desde su primera visita inspectiva
de personal policial.
Impedimento de
ingreso al centro
de trabajo contado incluso con
apoyo policial
Pero, puede suceder que pese al acompañamiento policial, el inspector sea
impedido del ingreso al centro de trabajo
por parte de los sujetos inspeccionados.
¿Qué consecuencias acarrea este hecho?
i. El personal policial extenderá el acta
de constatación policial (de la negativa o impedimento de ingreso al centro
de trabajo).
ii. Este documento policial será incorporado al expediente administrativo.
iii. El inspector podrá interponer la denuncia por la comisión del delito de desobediencia y/o resistencia a la autoridad.
Dispondrá la realización de nuevas visitas
al centro de trabajo
Continuación
de la actuación
inspectiva
Optará por no
realizar una nueva
visita inspectiva
Inspector laboral
extenderá el acta
de infracción
correspondiente
4.Culminación de la actuación
inspectiva
necesidad de que se emita una nueva
orden de inspección. La realización de
esta cuarta inspección laboral requiere
de autorización judicial. He aquí la
importancia de este informe que
deberá cursar el inspector laboral en
tanto propiciará el inicio del trámite
de solicitud de auxilio judicial.
La Directiva dispone que ante un nuevo
fracaso en el intento de ingresar al centro
de trabajo, el inspector laboral deberá intentar llevar a cabo la actuación inspectiva
por una tercera y última vez.
De este modo, el inspector de trabajo tiene
hasta 3 oportunidades en las que deberá
procurar ingresar al centro de labores.
5. Auxilio judicial y excepcional
nueva orden de inspección
Según se indicó en el último ítem, el
inspector estará obligado a intentar ingresar al centro de trabajo hasta en tres
oportunidades.
De fracasarse por tercera vez en el intento,
el inspector:
- Deberá emitir el acta de infracción a
la labor inspectiva (por negativa injustificada o impedimento de ingreso al
centro de trabajo).
- Deberá emitir un informe dirigido
a su supervisor en el que sugerirá la
3 Incluso cuando el empleador pertenezca al sector público o se trate
de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del
Estado, siempre que estén sujetos al régimen laboral de la actividad
privada.
4 Claro, siendo este un caso que reviste una limitación expresa a la
facultad de entrada libre de los inspectores por el derecho recogido
en la Constitución a la inviolabilidad del domicilio de los empleadores.
Es de recordar aquí que el artículo 5º de la Ley Nº 28806 estipula
que “si el centro laboral sometido a inspección coincidiese con el
domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso
consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial”.
5 Como vemos, las tres ocasiones aludidas implican una obligación de
cargo del inspector, lo que se distingue del supuesto de la visita inspectiva que haya contado con apoyo policial (y que, a pesar de ello, haya
sido frustrada por el impedimento de ingreso), en que la realización
de una nueva visita queda a evaluación y facultad del inspector.
VI
5.1.Solicitud de auxilio judicial
La solicitud de autorización judicial de
ingreso al centro de trabajo estará a cargo
de la Procuraduría Pública del MTPE o del
Gobierno regional respectivo.
Dicha solicitud de auxilio judicial, que
deberá seguir lo dispuesto por el artículo
67º de la Ley Nº 29497 (Nueva Ley
Procesal del Trabajo), podrá requerir la
autorización para la realización de acciones forzadas tales como el descerraje
de las puertas del lugar inspeccionado o
para hacer uso de la fuerza pública para
remover al personal que impida el ingreso
libre del inspector.
Finalmente, la nueva orden de inspección
se generará una vez que se haya emitido
la resolución judicial que autorice esta
cuarta inspección laboral.
6 Por último, es importante tener en cuenta que la Dirección General
de Inspección del Trabajo contará con un registro general de todas las
actas de infracción emitidas a nivel nacional en materia de “infracción
a la labor inspectiva por negativa injustificada o impedimento de
ingreso” que implementará con los registros propios que le remitan
los supervisores inspectores en el país.
En virtud de tal registro que incluirá a las entidades empleadoras
infractoras (que se entenderán entonces consignadas en una especie de
“lista negra”), la Dirección de Inspección del Trabajo –o el órgano que
haga sus veces– programará operativos de inspecciones en los centros
de trabajo de aquellas. Y ello es de entender teniendo en cuenta que
se está ante reacios sujetos inspeccionados que con tales antecedentes
en esta materia generan en la autoridad laboral, sin lugar a dudas,
fundadas suspicacias sobre su cabal respeto y real cumplimiento de la
normatividad laboral y de seguridad social en sus lugares de trabajo.
Actualidad Empresarial
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