1 11:16 Page 2 Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea Los cinco primeros años (1999-2004) Editado por Nicole Gnesotto Prólogo de Javier Solana Editado por Nicole Gnesotto 0 18/10/2004 Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea (1999-2004) opea ESDP Couv SPANISH.qxp ESDP Couv SPANISH.qxp 18/10/2004 11:16 Page 3 Pub Libro En enero de 2002, el Instituto de ÉStudios de Seguridad se convirtió en una agencia de la Unión Europea basada en París. Por una Acción Común del Consejo de la UE de 20 de julio de 2001, se estableció como parte integrante de las nuevas estructuras que apoyan el desarrollo de la PESC y la PESD. La misión esencial del Instituto consiste en producir análisis y recomendaciones que pueden ser útiles para la formulación de la política europea de seguridad y defensa. Al realizar esta misión, también sirve como canal de comunicación entre expertos y responsables políticos en estas materias. Las opiniones expresadas en este libro corresponden a los autores exclusivamente. Esta y otras publicaciones del Instituto pueden ser consultadas en su página internet : www.iss-eu.org Cahie n°68 n°67 n°66 n°65 n°64 Occa n°53 n°52 n°51 n°50 n°49 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 1 Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea Los cinco primeros años (1999-2004) Editado por Nicole Gnesotto Prólogo de Javier Solana Martti Ahtisaari Michel Barnier Carl Bildt Elmar Brok y Norbert Gresch Robert Cooper Judy Dempsey Lamberto Dini Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier Philip H. Gordon Jean-Yves Haine Gustav Lindstrom Antonio Missiroli Alberto Navarro Martin Ortega Ferdinando Riccardi Alexander Rondos Burkard Schmitt Rainer Schuwirth Theo Sommer Laurent Zecchini Instituto de Estudios de Seguridad Unión Europea Paris esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 2 Este libro ha sido traducido del inglés y del francés por los servicios del Consejo de la UE en Bruselas. Revisión de la edición española: Martín Ortega Carcelén. Las fotografías de la portada aparecen por cortesía del Consejo de la Unión Europea y de la Biblioteca de la Comisión Europea. El Instituto es una institución sin ánimo de lucro. Muchos autores de este libro han deseado que sus honorarios fueran cedidos a organizaciones humanitarias. Igualmente, todos los ingresos por la venta de este libro que el Instituto reciba serán donados a organizaciones humanitarias. Instituto de Estudios de Seguridad Unión Europea Paris Director : Nicole Gnesotto © Instituto de Estudios de Seguridad de la UE 2004. Todos los derechos reservados. No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE. ISBN 92-9198-059-5 Publicado por el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea; impreso en Condésur-Noireau (Francia) por Corlet Imprimeur. Concepción gráfica: Claire Mabille (Paris). esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 3 Índice Prólogo Javier Solana I 5 Introducción Nicole Gnesotto PESD: balance y perspectivas 13 Cinco años de PESD (1999-2004) : una evaluación 35 13 1. Jean-Yves Haine Una perspectiva histórica 37 2. Antonio Missiroli Cómo funciona la PESD 59 3. Martin Ortega Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE 79 4. Burkard Schmitt Capacidades europeas: ¿cuántas divisiones? 97 5. Gustav Lindstrom Operaciones PESD en la práctica 121 6. Jean-Yves Haine La PESD y la OTAN 143 7. Antonio Missiroli Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá II 159 Actores y testigos 169 8. Martti Ahtisaari 171 9. Michel Barnier 181 10. Carl Bildt 187 11. Elmar Brok y Norbert Gresch 195 12. Robert Cooper 207 13. Judy Dempsey 213 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 4 14. Lamberto Dini 221 15. Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier 227 16. Philip H. Gordon 233 17. Alberto Navarro 239 18. Ferdinando Riccardi 245 19. Alexander Rondos 253 20. Rainer Schuwirth 261 21. Theo Sommer 22. Laurent Zecchini 269 275 Anexos 283 283 304 309 312 Cronología Bibliografía Siglas Sobre los autores esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 Javier Solana 10:06 Page 5 Prólogo uisiera comenzar con una paradoja: de todas las prerrogativas de los Estados, la política de seguridad y defensa es sin duda la que más difícilmente se presta a un enfoque europeo colectivo; ahora bien, después de la moneda, es en esta dimensión en la que la Unión ha realizado los progresos más rápidos y espectaculares de los últimos cinco años. Cuando asumí mis funciones hace cinco años nadie se habría atrevido a apostar que la Unión tendría pronto responsabilidades directas en materia de gestión de crisis, un Comité Militar, un Estado Mayor con operaciones militares bajo su responsabilidad, una Agencia de armamento, una cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas y, sobre todo, una visión común de las amenazas y de las respuestas adecuadas; en otras palabras, una estrategia de seguridad auténticamente europea. Sin embargo, éstas son ahora realidades tangibles en el seno de la Unión Europea. ¿Cómo se explican tales progresos? Mi respuesta exige en primer lugar una clarificación del vocabulario y de las ambiciones de la PESD: aunque el término “defensa” se utiliza muy a menudo para describir estas nuevas actividades de la Unión, está claro que el objetivo de los 15 no era construir una defensa común, sino más bien poner en práctica una política eficaz de gestión de crisis exteriores. El drama de Kosovo desempeñó en este sentido un papel político de gran importancia, pues sirvió para activar una voluntad común de los europeos de actuar juntos, creando a partir de entonces, en el marco de la Unión, todos los instrumentos necesarios para la pacificación de crisis. Las misiones denominadas de Petersberg definen perfectamente estas ambiciones iniciales de la Unión. Hemos construido, pues, instrumentos, hemos definido capacidades, hemos contraído compromisos para cumplir los objetivos fijados y también hemos acumulado experiencia en situaciones de crisis reales (en Bosnia, en la antigua República yugoslava de Macedonia y la República Democrática del Congo). Sobre la base de este acervo, la PESD ha podido progresar y ampliar su ámbito de acción: la adopción, en diciembre de 2003, de la Estrategia Europea de Seguridad presentada por mí a los 25 Jefes de Estado y de Gobierno, representa, pues, el producto lógico de una gestión colectiva pragmática, relativamente modesta en su origen, y finalmente fructuosa. La segunda explicación de los progresos no puede ser más simple: parafraseando la clásica distinción entre “guerras de elección” y “guerras por Q 5 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 6 Prólogo necesidad”, diría que la política de seguridad y defensa de la Unión ha dejado de ser un capricho para convertirse en una necesidad, debido a tres motivos: primero, por la acumulación de crisis y situaciones de inestabilidad internacional que constituyen el entorno estratégico de la Unión, ya sea en su vecindad más inmediata, en los Balcanes o el Mediterráneo, como en zonas más alejadas, como Oriente Próximo o Afganistán. La segunda razón está relacionada directamente con la globalización: en un mundo globalizado y caótico, ya no es posible, en efecto, separar artificialmente prosperidad y seguridad, si no es de forma ilusoria. El peso económico y social alcanzado a partir de ahora por la Unión de 25 –un cuarto del PNB mundial y 450 millones de habitantes–, la integración cada vez más profunda de sus economías y su desarrollo no permiten ya a los Europeos vivir al margen de los sobresaltos del mundo ni esquivar sus responsabilidades políticas en la pacificación de la globalzación. Por último, la tercera razón es el carácter inevitable del multilateralismo en la gestión de las crisis internacionales; ninguna nación puede hacerlo todo ni regularlo todo completamente sola. Los europeos de la Unión deberán asumir juntos una parte creciente de la responsabilidad de la estabilización de las crisis, bien de forma autónoma, como en 2003 en el Congo, o en asociación con los Estados Unidos de América cuando lo juzguen necesario. Por todas estas razones, e incluida también la permanente “demanda” de Europa por parte de los ciudadanos europeos cuando se les pregunta sobre el futuro de su seguridad, la política de defensa europea no solamente está en progresión constante, sino que ya ha superado el umbral de irreversibilidad. Sin embargo, que nadie se engañe: la PESD no es un proceso de militarización de la construcción europea. Mi objetivo, a la cabeza de esta aventura, fue desde el principio la promoción de la Unión como un protagonista político global, capaz de movilizar todos los recursos disponibles –económicos, comerciales, humanitarios, diplomáticos y por supuesto militares– para actuar de manera coherente y sobre todo eficaz sobre el conjunto de su medio ambiente internacional. Era necesario, pues, comenzar por construir lo que no existía: un mínimo de instrumentos y capacidades, a la vez civiles y militares, indispensables para gozar de crédito internacional. A continuación, había que insertar estos instrumentos militares en un concepto estratégico global, una especie de filosofía general de la acción de la Unión en el mundo. Este es, a mis ojos, el verdadero mérito de la Estrategia 6 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 7 Javier Solana Europea de Seguridad, de la que el Consejo Europeo de Salónica me hizo responsable. Adoptado por los 25 Jefes de Estado y de Gobierno en diciembre de 2003, este texto representa hasta cierto punto el “documento de identidad estratégica” de la Unión Europea: un protagonista de seguridad mundial, vigilante tanto respecto del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva como respecto de las fuentes más tradicionales de inestabilidad (los conflictos regionales, el fracaso de los Estados o la gran delincuencia organizada) tanto más cuanto que estas distintas formas de amenaza se alimentan entre sí en numerosas regiones del mundo. Un protagonista de seguridad responsable, convencido de que la defensa de su seguridad y la promoción de sus valores reposan en el logro de tres objetivos estratégicos: hacer frente a las distintas amenazas, llevar la seguridad a la vecindad de la Unión, y promover un orden internacional basado en un multilateralismo eficaz. Por último, un protagonista de seguridad digno de crédito, a la vez más activo en la gestión y sobre todo en la prevención de las crisis, más determinado a crear las capacidades militares, diplomáticas e industriales necesarias, y más coherente en la aplicación de sus distintos instrumentos de acción exterior. Además, más allá de esta visión del mundo y del papel de la Unión en el mundo, la Estrategia Europea de Seguridad tiene asimismo otra virtud, de carácter más institucional: dada su vocación de continuidad, representa también un contexto normativo general para la PESC, en el cual deben enmarcarse en lo sucesivo las prioridades específicas de cada una de las Presidencias de la Unión Europea. Así pues, permite reforzar la continuidad de la política de seguridad y defensa de la Unión, mucho antes de la aplicación de las disposiciones previstas a este respecto por el proyecto de Constitución europea. No presentaré aquí un balance completo de lo que hemos realizado, con mi equipo y con la determinación de los Estados miembros, desde el Consejo Europeo de Colonia. El objeto de este libro del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE es precisamente describir ese cuadro. De estos cinco años pasados a la cabeza de la PESD, preferiría hacer hincapié sobre todo en algunas lecciones que me parecen también determinantes para el futuro del papel internacional de la Unión: En primer lugar y sobre todo, hacer frente a la complejidad. Desde la 7 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 8 Prólogo caída del sistema bipolar Este-Oeste, el escenario internacional se encuentra sometido a múltiples factores de crisis y, simultáneamente, de unificación. El mundo, además de ser más complejo, es también más imprevisible. Reducir el sistema internacional a la confrontación binaria de un grupo contra otro, tratar las crisis del planeta a partir de su dimensión militar únicamente o, por el contrario, basarse sobre todo en el comercio y la ayuda económica para reducir las fuentes de conflictos y pacificar el mundo no son sino callejones sin salida. La aportación de la Unión reside precisamente en su capacidad para combinar todas las facetas posibles de la acción internacional. En cuanto a la seguridad, este principio de complejidad lleva a conceder tanta importancia a la agenda balcánica como a la antiterrorista. Al principio de mi mandato en 1999, el conflicto en Bosnia Herzegovina era la referencia principal para la creación del objetivo de fuerzas de 60.000 hombres y la configuración de las capacidades militares de la Unión. Cinco años más tarde, las lecciones aprendidas de las distintas intervenciones en las crisis exteriores han aportado otros criterios militares: de esta forma, se impuso el concepto de agrupación táctica (battle groups) como una exigencia para la organización de las capacidades europeas. ¿Es necesario entonces elegir entre dos tipos de misiones: las fuerzas de mantenimiento de la paz, más bien masivas, estáticas y permanentes, o fuerzas de intervención rápida, más móviles, ligeras y flexibles? ¿Hay que dejar de lado los grandes batallones de pacificadores en favor de grupos de intervención más rápidos y con mayor movilidad? Obviamente, la respuesta es no, aunque sólo fuera porque estos dos tipos de fuerzas a menudo constituyen dos fases de una misma intervención militar. Al mismo tiempo, la amenaza de atentados terroristas ha llevado a la Unión a definir su política de seguridad no solamente como una política de proyección de fuerzas sobre teatros exteriores, sino también como una política de protección de los ciudadanos incluso dentro de la Unión. Y aunque la lucha contra el terrorismo no se gana por medios militares, forma parte integrante de un enfoque político global de la seguridad cuya conveniencia nunca he dejado de defender. En otras palabras, la tarea de los planificadores responsables de la seguridad es mucho más compleja hoy que cuando la amenaza era masiva, prioritaria y claramente identificable. Pero si la PESD es ciertamente un medio y no un fin, debe entonces permitir el desarrollo de capacidades militares y 8 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 9 Javier Solana civiles con suficientemente rigor y flexibilidad, para aumentar en última instancia las opciones políticas a disposición de los responsables europeos ante cada tipo de crisis. En segundo lugar, la coherencia es la clave de todo éxito. Desde hace tiempo, este imperativo de coherencia forma parte de los tópicos retóricos de la Unión Europea y, para muchos, se identifica sobre todo con las cuestiones institucionales internas: yo mismo insistí, dentro de la estrategia europea de seguridad, en la urgencia y la necesidad de aumentar la coherencia entre los medios civiles y militares de la acción exterior, entre la política de desarrollo y la política de seguridad, entre las acciones de la Comisión, el Consejo y los Estados miembros, entre la diplomacia y la defensa, entre el papel de la Unión y el de las otras organizaciones internacionales competentes en los diversos conflictos. Lejos de mí, pues, la idea de negar la importancia de este reto institucional, al cual el proyecto de Tratado constitucional intenta aportar soluciones. Pero querría hacer hincapié también en otro aspecto de la coherencia: su dimensión temporal. Cinco años a la cabeza de la PESC me han convencido de la necesidad de integrar aún más del factor temporal en la elaboración de las políticas de la Unión. A los cinco años de la intervención en Kosovo, la situación sigue siendo incierta. Un año después de la intervención de la Unión en la República Democrática del Congo, la situación allí sigue siendo extremadamente precaria y volátil. Y un balance similar puede hacerse de la estabilización de Afganistán desde 2001, por no hablar del reto principal que representa hoy el futuro de Iraq. Dicho de otro modo, la secuencia estrictamente militar de la gestión de una crisis nunca se limita en el tiempo tanto como se cree; la secuencia de estabilización y reconstrucción tras un conflicto nunca es tan civil como se desea. Porque sus recursos militares y presupuestarios no se pueden extender indefinidamente, los Europeos deben, pues, integrar aún más esta dimensión de la duración, tanto en la planificación militar de sus operaciones como en la elaboración de soluciones políticas para cada uno de los conflictos en los que se implican. Tercera lección: debe encontrarse un justo equilibrio entre los Estados y las instituciones europeas. En nuestro entorno globalizado, las soberanías nacionales siguen siendo protagonistas inevitables. Ciertamente, ninguna de las crisis regionales, ninguno de los retos mundiales presenta proporciones que permiten la gestión por un solo Estado. Y lo que es verdad para la 9 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 10 Prólogo potencia estadounidense lo es también, mucho más, para cada una de las naciones europeas. No obstante, a pesar de esta erosión continua de su capacidad de acción individual, las naciones cuentan; en el seno de los 25, su diferencial de potencia o influencia, de herencia histórica o de localización geográfica, cuenta. Para que sea legítima y eficaz, una política europea de seguridad y defensa común debe, pues, basarse en un mínimo de realismo. No tomar en consideración las diferencias nacionales en nombre de la igualdad de principio de los Estados miembros (un país igual a un veto) o, al contrario, magnificar estas diferencias de potencia en nombre de un principio de eficacia relativa (la primacía de “los grandes”) son dos tentaciones frecuentes, pero poco realistas. Cuanto más se amplía y se diversifica la Unión, más necesario es redoblar esfuerzos y vigilancia para que la política de defensa siga siendo a la vez común y eficaz, igualitaria y diferenciada (la elaboración de la Estrategia Europea de Seguridad ya ha permitido probar nuevos métodos – ni mayoritarios, ni intergubernamentales – para construir el consenso político dentro de la Unión.) Es también un valor añadido de las nuevas instituciones previstas por el Tratado constitucional el poder contribuir a la aparición de este interés general europeo: por su capacidad de escucha e iniciativa, la función de Ministro de Asuntos Exteriores de Unión desempeñará a este respecto un papel crucial, al igual que las disposiciones previstas en materia de flexibilidad y cooperación reforzada en el ámbito de la defensa. La cuarta lección que desearía destacar se refiere a las relaciones transatlánticas. Al igual que la Unión, los Estados Unidos se ven sometidos a múltiples factores de evolución. La potencia norteamericana se define en 2004 de manera muy diferente a lo que era en el contexto de 1999, después de la victoria en Kosovo. Del mismo modo, la Alianza atlántica de hoy no es la OTAN de la cual yo era Secretario General hace cinco años. Si la asociación transatlántica sigue siendo, por principio, indispensable e irreemplazable, las modalidades de la relación euro-norteamericana deben por su parte adaptarse a la evolución del mundo y de cada uno de los socios. No me cabe la menor duda de que, cuando actúan juntos, los Estados Unidos de América y la Unión Europea son la mayor fuerza de paz y estabilidad internacional. Pero las formas, los marcos, las normas de su asociación estratégica no se establecen de una vez por todas. Ajustar la relación transatlántica a la complejidad creciente del medio internacional debería constituir, desde mi 10 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 11 Javier Solana punto de vista, una de las prioridades principales de cada uno de los dos socios. Efectivamente, ante crisis cada vez más complejas y diferenciadas, la identidad de los análisis y las respuestas, la definición de las prioridades y de los propios marcos de cooperación, no son ni tan inmediatos ni tan automáticos como en tiempos de la guerra fría unificadora. Se trata de otras tantas razones adicionales para intensificar el diálogo, comparar las percepciones y las prioridades y definir objetivos comunes, respetando la identidad y la especificidad de los dos socios. Permítaseme concluir con una perspectiva histórica. La Unión Europea fue concebida y construida, hace cincuenta años, con la ambición política principal de erradicar definitivamente la guerra y la violencia en las relaciones entre los miembros de la familia europea. Surgió de un traumatismo profundo causado por los excesos y derivas del poder militar; se ha desarrollado durante décadas en la convicción profunda de que los procesos de integración múltiples, entre los distintos países europeos, constituían la mejor fórmula posible para garantizar la estabilidad y la seguridad de cada una de ellos. Y todo este proceso se ha visto coronado por el éxito. Hoy día, sobre la base de este acervo histórico fundamental la Unión desea proyectar al exterior la estabilidad que ha construido pacientemente en su interior, añadiendo a sus competencias tradicionales una política de seguridad común; por eso quiere promover en lo sucesivo, dentro del sistema internacional, una Estrategia de Seguridad Europea, fundada en valores, normas y capacidades compartidas entre los 25. En ningún caso esta nueva responsabilidad de la Unión se aleja del proyecto europeo inicial basado en los valores de paz, derecho, justicia y democracia. Estoy convencido de lo contrario: son estos propios valores los que la Unión personifica y pretende promover en su acción internacional, tanto en los Balcanes, en Oriente Próximo, en África, o respecto a Iraq. Aportar un poco más de justicia internacional y respeto del derecho, construir pacientemente las condiciones mínimas de una buena gobernanza y de la democracia, favorecer la negociación en lugar del conflicto, pero también aceptar intervenir cuando la coerción se vuelve necesaria, son los principios estratégicos en los que se basó hace cinco años la construcción de la PESD. Éstos son los valores que guiarán su desarrollo en los próximos años. 11 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 Prólogo 12 10:06 Page 12 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 13 PESD : Los cinco primeros años Introducción PESD: balance y perspectivas Nicole Gnesotto A cinco años del lanzamiento de la PESD, la Unión puede hacer gala de unos resultados totalmente espectaculares: la legitimidad de sus competencias militares se encuentra hoy sólidamente anclada en los tratados. Sus estructuras de decisión y de realización de operaciones se han hecho permanentes y completas: Comité Político y de Seguridad, Estado Mayor, célula de planificación, agencia de armamento, comité militar, centro de situación, etc., todo lo cual totaliza algo más de 300 personas al servicio de la PESD. La Unión ha definido una Estrategia Europea de Seguridad, consensuada entre los 25, cuando la mera idea de una seguridad propiamente europea era todavía hace cinco años un tabú. El apoyo y las expectativas de la opinión pública europea respecto de una defensa común no han dejado de progresar ; y sobre todo, hay que resaltar que, aunque en la crisis de Kosovo estuvo prácticamente ausente, en la actualidad la Unión se hace cargo de varias operaciones militares o de policía en los Balcanes, por no hablar del éxito de su primera operación exterior en la República Democrática del Congo (RDC) en el verano de 2003. Al mismo tiempo, estos cinco años de PESD siguen dejando una impresión tenaz de tensiones permanentes, de limitaciones políticas recurrentes: los avances realizados en materia de defensa no han impedido que estallasen divisiones espectaculares a propósito de la crisis iraquí de 2003. La finalidad política última de esta integración en materia de seguridad y defensa sigue siendo objeto de hondas divergencias. Respecto de los Estados Unidos, en fin, los debates siguen dominados por una impresión de reiteración. El mundo después del 11 de septiembre es, pues, profundamente diferente del mundo después de Kosovo, Iraq no son los Balcanes, los 25 tienen una dinámica distinta que los 15, y sin embargo siguen existiendo ciertas limitaciones que pesan sobre el desarrollo de la Unión como actor internacional. Tal es la paradoja que conviene aclarar. 13 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 14 Introducción Motores y evoluciones Los tres motores ¿Porqué, después de 50 años de inexistencia militar de Europa, los Estados miembros se ven ahora colectivamente implicados en la construcción de la política de defensa de la Unión? Desde el principio, con ocasión de la cumbre franco británica de Saint-Malo de diciembre de 1998, dos series de factores desempeñarán un papel determinante para la evolución de la PESD: la primera es exterior a la construcción europea y depende de los acontecimientos (una determinada situación de riesgo y de amenaza) y de la evolución de la política americana; la segunda serie de factores se deriva directamente de la propia dinámica europea. En 1999 las crisis balcánicas y la posición de los Estados Unidos respecto de la seguridad europea desempeñan el papel de un potente factor exterior de integración, en el momento en que el paso al euro y la necesidad de dar credibilidad a la PESC constituyen el principal desafío entre los Quince. En Saint-Malo, franceses y británicos llegaron a un acuerdo sobre la necesidad de que la Unión construyera el elemento militar que tanto le faltó en el momento del hundimiento de la antigua Yugoslavia a fin de completar la gama de medios de acción de la Unión y complementar un compromiso americano, ya incierto, en la gestión de las crisis europeas. La PESD incipiente se centra por consiguiente en su totalidad en la estabilización de las crisis exteriores (las famosas misiones de Petersberg), siendo el modelo dominante el de la IFOR desplegada por la OTAN en Bosnia desde 1995 (un cuerpo europeo de 60.000 hombres), y siendo los objetivos colmar el vacío militar europeo, basar la política exterior de la Unión en un mínimo de credibilidad militar, y reforzar Europa para reforzar la Alianza Atlántica. Cinco años después, en 2004, la conjunción entre terrorismo, las nuevas orientaciones estratégicas americanas y la situación creada por la guerra en Iraq constituyen los factores exteriores determinantes. En el plano interior, en la agenda de los 25 priman el éxito de la ampliación y la negociación del nuevo Tratado Constitucional. En este Tratado, a las misiones de proyección de fuerza en crisis exteriores, la PESD añade una cláusula sobre la protección de los ciudadanos europeos (cláusula de solidaridad mutua), lo que la permite articularse con las demás estrategias de lucha contra el terrorismo y contra la proliferación de ADM. La relación con la nueva agenda estratégica americana se encuentra en el centro de la polí14 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 15 Nicole Gnesotto tica exterior de la Unión, mientras que los debates sobre el Ministro Asuntos Exteriores, el liderazgo y la flexibilidad en materia defensiva dominan el escenario institucional interior. Los acontecimientos, Estados Unidos, la ambición europea, son pues los tres motores de la Política de Seguridad y de Defensa de la Unión. Si los acontecimientos se imponen a todos, ya se trate del hundimiento de Estados, de los riesgos de genocidio o de la irrupción del terrorismo internacional a partir de 2001, los otros dos factores que son la relación euro-americana y la integración europea constituyen por su parte variables en constante evolución. Según su tradición histórica, sus objetivos europeos, su actitud respecto de la OTAN y de los Estados Unidos, los Estados miembros destacarán más uno u otro de estos motivos. De este modo, los británicos privilegian más bien el objetivo de eficacia militar en la gestión de las crisis y de complementariedad con la Alianza Atlántica, mientras que los franceses insisten más en la credibilidad de la Unión política y la consolidación de la potencia global de la Unión. Los primeros insisten más en el fortalecimiento de las capacidades, los segundos en la creación de instituciones políticas y militares propiamente europeas. Pero estas diferencias de acento o de prioridades entre los países que durante cinco años han encarnado los dos extremos de las posiciones europeas en materia de PESD nunca han tenido relevancia suficiente como para cuestionar su interés objetivo en el fortalecimiento de las competencias militares de la propia Unión. Los avances realizados desde hace cinco años en materia de defensa común responden precisamente a la diferencia y a la complementariedad de ambos planteamientos. Saint-Malo se presenta como un acto fundador porque reconoce el marco de la Unión Europea como el más pertinente para la realización simultánea de tres objetivos difícilmente conciliables en otro lugar: la eficacia militar, la solidaridad transatlántica y el aumento de la potencia política europea. Las principales evoluciones Basándose en este compromiso fundador, la política de defensa europea ha conocido, entre 1999 y 2004, un considerable ascenso. No obstante, puesto que el mundo de 2004 es muy diferente del contexto de 1999, la PESD que ahora se lleva a cabo entre 25 es también muy distinta de la creada hace cinco años entre 15. De forma muy sintética, pueden reconocerse ocho evoluciones principales: De la teoría la práctica: estos cinco años de PESD experimentaron 15 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 16 Introducción un giro significativo en 2003, fecha de las primeras operaciones militares realizadas por la Unión Europea. No sólo se respetaron los plazos (la PESD se declara operativa en Laeken en 2002) sino que las propias operaciones serían coronadas por el éxito. En los Balcanes y en África, los europeos han demostrado en operaciones ciertamente modestas, aunque necesarias, que la PESD representa un auténtico valor añadido en materia de estabilización de las crisis o de prevención de catástrofes humanitarias. De los Balcanes a África: no sólo se ampliaron funcionalmente sus misiones, sino que la PESD experimentó también una rápida extensión de su ámbito geográfico. En julio de 2003, la primera operación autónoma de la Unión se desarrolló en África bajo mandato de las Naciones Unidas (operación Artemis en la RDC). Al mismo tiempo, la Unión Europea seguía muy comprometida en los Balcanes, en particular en Bosnia (operación de policía), en la ARYM (operaciones Concordia y luego Próxima), en tanto que preparaba el relevo de la operación SFOR en Bosnia en el segundo semestre de 2004. Esta coincidencia de los teatros de operaciones exteriores, uno en Europa y otro fuera de Europa, tiene múltiples implicaciones en términos de capacidades militares necesarias (primacía de la flexibilidad), de organización operativa (nación marco, medios de la OTAN, autonomía) y en términos políticos generales en cuanto al reparto de tareas entre la Unión y la OTAN. De la proyección a la protección: la ampliación de las misiones confiadas a la Unión Europea en materia de seguridad y defensa es muy significativa. En 1999, la defensa europea se acababa allí donde empezaba la defensa de la integridad territorial de los Estados miembros: ésta seguía siendo o bien competencia nacional o bien primordialmente responsabilidad de la OTAN. Desde la irrupción del terrorismo internacional, las fronteras entre proyección exterior y protección interior se han difuminado : el Consejo Europeo de Sevilla de 2002 reconoció un determinado papel a la defensa europea en la lucha contra el terrorismo. En cuanto al proyecto de Tratado Constitucional, éste incluye una cláusula de asistencia mutua que, respetando la primacía de la OTAN y las culturas nacionales de los países neutrales, abre la puerta a una auténtica solidaridad existencial entre los 25; los atentados de Madrid de marzo de 2004 han llevado además al Consejo Europeo a adoptar una cláusula de solidaridad en caso de ataque terrorista contra uno de los Estados miembros. De las capacidades militares a las capacidades industriales: los Consejos 16 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 17 Nicole Gnesotto Europeos de Helsinki y de Feira permitieron fijar objetivos de capacidades, tanto militares como policiales, para la aplicación de la PESD. La gestión de las crisis, en particular en los Balcanes, era la urgencia estratégica del momento, y las carencias de la Unión a este respecto eran totales. A pesar de recurrentes declaraciones sobre la necesidad de un mercado armamentístico europeo, la prioridad de la Unión siguió siendo la reorganización de las capacidades militares existentes, y no la reestructuración de la base industrial de la defensa. Sólo últimamente se franqueó una segunda etapa con la creación entre 25 de una Agencia de armamento operativa desde 2004. Esta decisión, que saca a la PESD de la urgencia y del marco aleatorio constituido por las crisis para enfrentarla con los aspectos estructurales, tecnológicos, industriales y económicos de la defensa, marca un viraje decisivo. Para la armonización eventual de las necesidades militares de los 25, para la financiación de proyectos de investigación, la reorganización del mercado europeo de defensa, el mantenimiento de la competitividad y de la excelencia europea en sectores clave, las reglas del juego serán sin duda distintas de las establecidas para la gestión política y militar de las crisis. De la unanimidad a la flexibilidad: de 15 a 25, el desafío para la Unión no es tanto el del número sino más bien el de la diversidad de los Estados miembros, tanto a nivel de sus capacidades militares como de su tradición estratégica o de sus prioridades en materia defensiva. Ciertamente, nadie piensa durante esta fase en salir del marco intergubernamental por el que se gestiona la PESD desde su fundación: todas las decisiones, ya se trate de intervenciones, de instituciones o de capacidades colectivas, se toman por unanimidad entre los 25. No obstante, el aumento de los actores europeos y la diversificación de los desafíos exteriores acumulan hoy en día sus efectos para hacer indispensable la introducción de determinado grado de flexibilidad en el funcionamiento de la PESD. Los debates de 2003 sobre los núcleos duros, las cooperaciones reforzadas o estructuradas, las vanguardias y otras innovaciones lingüísticas no son sino la expresión de este desafío mayor para Europa: conciliar diversidad e igualdad de los Estados, consenso general e iniciativas entre algunos de ellos, cohesión interna y eficacia exterior de la Unión. De la coherencia técnica a la coherencia global: en los inicios de la PESD, la cuestión yugoslava había mostrado a los europeos la urgencia y la necesidad de articular de forma más eficaz los aspectos civiles y militares de su política de gestión de crisis. Los medios 17 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 18 Introducción policiales resultaban tan necesarios como los despliegues militares, pues la reconstrucción suponía también la capacidad de que la Unión formase, entrenase y reconstruyese los aparatos judiciales o policiales locales. El Consejo Europeo de Feira reforzará también los instrumentos no militares de la gestión europea de crisis. Cinco años más tarde, la cuestión esencial ya no es la de la coherencia en la gestión de las crisis, sino la de la coherencia global de los medios de acción de la Unión: entre seguridad interior y exterior, entre gestión de crisis y lucha contra las redes terroristas, entre las políticas de ayuda al desarrollo y el objetivo de seguridad, entre los objetivos y medios de la Comisión y los del Consejo. Esta complicación de la política de seguridad de la Unión es sin duda uno de los rasgos más determinante de estos cinco primeros años de PESD. De la OTAN a Estados Unidos: los Estados Unidos son sin duda un factor determinante para explicar los avances y los lastres de la PESD desde su fundación. Sin embargo, como se verá más adelante, el factor americano es en sí mismo una variable en plena evolución. En 1999, la cuestión americana se identificaba completamente, para los europeos, con la cuestión del papel de la OTAN en la gestión de las crisis europeas y en particular balcánicas. La prioridad era definir entre la Unión y la OTAN una relación de complementariedad, transparencia y sinergia que debería reforzar la implicación y el interés de los americanos en la seguridad europea. El 2004, la cuestión quedó desdoblada: después del 11 de septiembre e Iraq, la estrategia americana y la defensa de los intereses nacionales de los Estados Unidos no pasan ya necesaria o prioritariamente por la intermediación de la OTAN. Esta creciente autonomía entre la política norteamericana y la política de la Alianza no es sin duda algo que la mayoría de los europeos pueda admitir sin más. Sin embargo, representa uno de los efectos principales del 11 de septiembre y de Iraq, lo que obliga hoy a la Unión a distinguir su relación con la OTAN de su relación con los Estados Unidos de América. De la defensa a la política: en 1999, se creó y aplicó la PESD no ya como una política separada en un cuarto pilar, sino como uno de los instrumentos indispensables para la eficacia de la acción diplomática de la Unión. Por lo tanto, sólo estaba destinada a ser uno de los aspectos de la Política Exterior y de Seguridad Común. No obstante, este principio fundador no impidió que en la práctica se produjera una cierta diferenciación: los avances realizados en materia de defensa fueron mucho más rápidos y visibles que los realizados en política exterior y de seguridad. El expediente de la 18 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 19 Nicole Gnesotto defensa adquirió incluso una especie de autonomía dentro de las políticas de la Unión, en particular respecto de la política exterior. Sólo en 2003, a fin de evitar una crisis política de gran entidad originada por las divergencias euro-americanas sobre Iraq, la Unión dará primacía a lo político sobre lo militar definiendo por primera vez, bajo el impulso personal de Javier Solana, una Estrategia Europea de Seguridad: a partir del análisis común de la situación de riesgos y amenazas, el texto define los objetivos estratégicos de la Unión en el mundo, los principios fundadores de su acción internacional y los instrumentos necesarios para su puesta en práctica. Mediante una especie de retorno al punto de partida, la PESD vuelve a convertirse desde esta óptica en uno de los instrumentos disponibles para una política de seguridad global, y previa a cualquier acción exterior de la Unión. Cabe todavía subrayar una última evolución, independiente de la Unión y de sus políticas, si bien determinante para el porvenir tanto de la defensa como del propio conjunto de la construcción europea: la del contexto internacional. Entre los mundos de 1999 y el 2004, la primera diferencia reside en el ascenso de las cuestiones de seguridad entre las preocupaciones internacionales del conjunto de los gobiernos, al constituir estas cuestiones también una prioridad para las opiniones públicas europeas. Terrorismo obliga. Por lo tanto, lo que podía considerarse inicialmente una cuestión técnica (la forma y los límites de una política europea de seguridad y defensa) se convierte ahora en un desafío político de primer orden. La segunda diferencia consiste en la toma de conciencia progresiva respecto de la amplitud y las repercusiones de la globalización. Corolario de la globalización económica, la globalización de la seguridad representa efectivamente un viraje fundamental en el entorno internacional de la Unión a principios del siglo XXI: la irrupción del terrorismo internacional no es a este respecto sino el síntoma más visible de una interacción cada vez más compleja entre los componentes económicos, demográficos y políticos del sistema internacional. Se quiera o no, no hay ningún Estado miembro que pueda a partir de ahora hacer abstracción de este doble imperativo económico y político de la globalización. El mito de una Unión cada vez más próspera en un mundo cada vez más pacificado y civilizado por la caída de los totalitarismos comunistas ha sido, sin duda, la primera víctima de la globalización. 19 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 20 Introducción Las limitaciones de carácter estructural Estas diferentes evoluciones contribuyen a hacer de la defensa europea uno de los grandes éxitos de la Unión. Sin duda, habida cuenta de lo que está en juego y del impacto del euro y de la ampliación en términos de solidaridad económica y de integración paneuropea, la política de defensa sigue teniendo una amplitud limitada. Sin embargo, por ello deja de generar una auténtica dinámica política entre los Estados miembros, del mismo modo que ha modificado profundamente la imagen, el funcionamiento, las orientaciones e incluso las señas de identidad de la construcción europea en su conjunto. No obstante, esta irrupción de la Unión en la esfera de la responsabilidad militar no la deja libre de obligaciones. A pesar de los indudables logros obtenidos en estos cinco años en materia de defensa, el ascenso político de la Unión sigue siendo doblemente conflictivo. En cada etapa decisiva, en cada posible cambio de orientación en materia de integración política, los Estados miembros se ven enfrentados sistemáticamente a los dos mismos dilemas: cómo conciliar el mantenimiento de una Alianza Atlántica regida por los Estados Unidos con el nacimiento de una Europa estratégica y política. Por otro lado, cómo conjugar el respeto de las soberanías nacionales y la edificación de una potencia política compartida. Estados Unidos o Europa, la nación o la integración, tales son efectivamente las dos cuestiones fundamentales, jamás resueltas, que oponen a los distintos socios de la Unión. Los demás obstáculos, las demás limitaciones, son finalmente secundarios comparados con estos dos dilemas estructurales: el número de Estados miembros, la diferencia entre "grandes" y "pequeños", el déficit de capacidades militares, la insuficiencia de la financiación en materia de investigación o de materiales imponen ciertamente frenos y limitaciones reales al desarrollo de la PESD. Estas dificultades sólo son insuperables cuando interfieren con las dos otras limitaciones básicas, que son las soberanías nacionales y la relación con la Alianza Atlántica. Estas limitaciones no son nada nuevo, ya que acompañan todas las transformaciones de la defensa europea desde la creación de la OTAN y del Mercado Común de los Seis. Perduran desde entonces bajo diferentes formas y conjugaciones y pueden dar cuenta de todas las ambigüedades de los sucesivos Tratados desde Maastricht, hasta Amsterdam y Niza, en lo que se refiere a la política exterior y de seguridad. De ahí esta impresión de repetición laboriosa de los 20 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 21 Nicole Gnesotto mismos debates y de las mismas limitaciones, esta extraña mezcla de falta de avances y de progresos, de pasos adelante y de estancamiento que domina el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad de la Unión. El peso de las soberanías Uno de los mayores obstáculos para la existencia estratégica de la Unión se encuentra dentro de la propia Europa, en esas viejas naciones europeas que han inventado históricamente la soberanía nacional para erigirla en principio fundamental del ordenamiento político y que vacilan a la hora de ir más allá, cuando no rechazan simplemente hacerlo. Desde el origen de la construcción europea, el objetivo de la integración política de Europa no ha dejado de enfrentarse a la legitimidad y las prerrogativas exclusivas de los Estados-nación implicados en esta aventura. Mientras que los Estados miembros han delegado progresivamente en las Comunidades y después en la Unión sectores cada vez más importantes de sus competencias económicas, comerciales o monetarias, su reticencia a la hora de compartir de manera equivalente su soberanía política, diplomática y militar sigue siendo, a pesar de algún matiz, magistral. La Europa política, pero aún más la Europa militar, sigue siendo una suma de naciones soberanas que desean seguir siéndolo. Tres ejemplos son reveladores a este respecto. En primer lugar, el persistente tabú sobre el concepto mismo de ejército europeo y el coro tradicional de negativas cada vez que esta idea vuelve a aparecer en algún debate público. Por motivos muy distintos (preferencias por la integración el marco de la OTAN, estatutos de neutralidad o de no pertenencia a alianzas militares, obsesión por la soberanía nacional en materia diplomática y militar), todos los países miembros están de acuerdo en rechazar el objetivo de un "ejército común" como algo carente de realismo político, cuando los sondeos de opinión indican lo contrario: a las poblaciones europeas esta idea no les parece nada absurda, peligrosa o inaceptable. El segundo síntoma se refiere al modo de decisión para los asuntos PESC y de defensa, que se rigen por una regla casi universal de unanimidad entre los 15, y ahora entre los 25 Estados miembros y, por lo tanto, admiten la posibilidad de que cada Estado miembro utilice su derecho de veto sobre cualquier decisión en esta materia. Por último, el entramado institucional que rige la aplicación de la PESD muestra también el peso de las posiciones nacionales sobre la elaboración de la defensa europea. La mayor obsesión de la mayoría 21 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 22 Introducción de los Estados miembros es, en efecto, excluir cualquier cesión de la defensa europea, cualquier préstamo, cualquier concesión al método comunitario, esto es, mantener la PESD y la PESC en su conjunto fuera del ámbito de competencias de la Comisión y del Parlamento Europeo. Naturalmente, no faltan los argumentos para justificar el control de estos expedientes por las soberanías nacionales: porque las políticas de defensa pueden, por principio, afectar a la vida y la muerte de los ciudadanos, porque los intereses nacionales de los Estados miembros no desaparecen totalmente en la suma de los intereses colectivos de la Unión, porque la legitimidad democrática sigue estando fundada en el marco político de las naciones, la transferencia de las soberanías militares a una entidad europea supranacional simplemente no es aceptable. Ningún Estado del mundo aceptaría que sus ciudadanos puedan arriesgar la vida en virtud de una votación en la cual él mismo ha quedado en minoría. Pero lo que es normal y legítimo en cuestión de decisiones de intervención militar, ¿sigue acaso siéndolo con la misma credibilidad para todos los demás ámbitos de la política de seguridad y defensa? Son acaso indispensables 25 derechos de veto para aplicar una política común en materia de armamento y organizar un mercado europeo más competitivo? ¿Para definir una posición europea sobre el estatuto final de Kosovo? ¿Para debatir sobre la proliferación de armas de destrucción masiva? En realidad, el conjunto de los debates actualmente en curso sobre la flexibilidad en materia de seguridad y defensa, sobre la creación de cooperaciones estructuradas sólo entre algunos Estados miembros, incluso sobre el papel y la capacidad de iniciativa del futuro Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, demuestran que existe un mismo malestar respecto de la unanimidad como principio fundador: porque el respeto de las soberanías nacionales y la eficacia colectiva de la Unión son dos objetivos que no corren necesariamente parejos. Flexibilidad, núcleo duro, abstención constructiva, liderazgo, cooperación reforzada, Ministro, son cada una de ellas maneras mediante las cuales los Estados intentan evitar, rodear, conciliar el dogma del veto, al tiempo que rechazan categóricamente dar ese salto hacia la integración de las soberanías que representaría, en particular, la introducción de una votación por mayoría en la política exterior de la Unión. Esta permanente tensión entre la primacía de las soberanías nacionales y la necesidad cada vez mayor de una integración euro22 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 23 Nicole Gnesotto pea es sin duda la marca distintiva de la política de seguridad de la Unión. Ciertamente, en materia defensiva, los Estados miembros han realizado en cinco años, bajo la dirección de Javier Solana, un trabajo colosal. Nadie habría apostado sensatamente en 1999 que la Unión tendría en 2005 un Ministro de Asuntos Exteriores, una cláusula de solidaridad mutua, una estrategia común de seguridad. Sin embargo, en cinco años de elaboración y de aplicación de una política de defensa común, el peso y el control de las soberanías nacionales sobre esta política "común" de la Unión han permanecido prácticamente intactos: ninguno de las cuestiones introducidas sucesivamente en el ámbito de la PESD (los objetivos de capacidades, las operaciones concretas, las estructuras militares de planeamiento o de control de las operaciones, el armamento) ha dado lugar a ningún tipo de integración de las soberanías. Ni en materia defensiva, ni en lo referente a política exterior: las imponentes divisiones a propósito de la crisis iraquí son prueba suficiente de ello. Así, para que cada cual siga siendo soberano, el conjunto de la labor emprendida debe seguir siendo reversible. Tal es sin duda la gran paradoja de la defensa europea: desde el origen de la construcción europea, una determinada idea de Europa, más bien de origen francés, quiere que la política defensiva sea la condición necesaria e indispensable para el surgimiento de una Europa política y de un papel internacional para la Unión. Por otra parte, esta visión del papel motor de la potencia militar en la existencia política de Europa es un elemento fundamental de todos los debates transatlánticos, de las divergencias franco-británicas y de la desconfianza americana respecto de la política defensiva de la Unión. Aún muy recientemente, en marzo 2003, la minicrisis sobre la idea de un Estado Mayor europeo independiente que propusieron entonces Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo en plena crisis transatlántica sobre Iraq (el asunto Tervuren) responde a este postulado básico de que la defensa produciría automáticamente una Europa política. Sin embargo, por otro lado, a medida que los Estados europeos introducen una dimensión militar en las competencias legítimas de la Unión, refuerzan cada vez más el papel de las soberanías nacionales en la construcción europea. Cuanto más militarizan la Unión, más consolidan el funcionamiento intergubernamental, cuanta más defensa introducen más sacralizan el veto. De hecho, el entusiasmo de determinados Estados miembros respecto de la PESD obedece a veces a esta garantía anticomunitaria, que supondría el aumento del poderío militar de la Unión. 23 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 24 Introducción Desde hace cinco años, la lucha de influencias entre la Comisión y el Consejo y el aumento de poder del Consejo frente a las competencias de la Comisión no es por consiguiente sino el resultado institucional, inevitable, de este aumento de la importancia de la defensa y la seguridad en el ámbito de las competencias europeas. La reciente división europea sobre Iraq, cuando jamás se habían registrado avances tan sustanciales en materia de PESD, refleja esta evidencia: la cooperación militar europea no produce integración política dentro de la Unión. Sin embargo, ¿constituye este peso de las soberanías nacionales un límite insuperable? No necesariamente. Deben introducirse dos importantes matices en esta constatación: el primero procede de la propia amenaza; el segundo de la evolución del concepto mismo de integración. El terrorismo internacional, al romper la baraja tradicional de la previsibilidad y de la negociación diplomática, está trastornando el equilibrio tradicional entre soberanía nacional y soberanía compartida. Por un lado, es innegable que el nuevo contexto de seguridad internacional devuelve a los Estados-nación mayor legitimidad y autonomía. Debido a que la frontera entre seguridad interior y exterior es cada vez más borrosa, y a que se trata de la vida y de la posible muerte de ciudadanos europeos, se impone el refuerzo de los servicios y aparatos de seguridad de control estatales. De manera cada vez más contundente, la amenaza terrorista refuerza el sentimiento de pertenencia territorial de las poblaciones, del mismo modo que la protección de los ciudadanos vuelve a situar el interés nacional entre las primeras prioridades de los gobiernos legítimos. La voluntad de control estatal resulta pues proporcional al creciente nivel de seguridad internacional: prueba evidente de ello es toda la política norteamericana desde los atentados del 11 de septiembre. Sin embargo, por otra parte, la globalización de la seguridad sigue mostrando cada día los límites inherentes a los marcos meramente nacionales: del mismo modo que la gestión de la crisis de Iraq no corresponde exclusivamente al poder soberano de Estados Unidos, la lucha contra el terrorismo no puede seguirse o ganarse a escala puramente nacional. Lo que la ONU y el multilateralismo suponen en legitimidad internacional frente a la complejidad estructural de las crisis, lo supone también la Unión y cierta forma de integración europea frente a la cuestión del terrorismo. Lo quieran o no, los Estados europeos se ven pues obligados a superar la etapa de una integración mínima, en lo que se refiere en particular al reparto de información, el control de los 24 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 25 Nicole Gnesotto flujos financieros identificados con el terrorismo o con las grandes organizaciones delictivas, o la armonización judicial del espacio europeo. Entre el control nacional y la integración europea, la amenaza terrorista introduce así hoy en día una nueva dinámica, una especie de ardid de la integración contra el cual tendrán cada vez más dificultad para imponerse las reticencias soberanistas de los Estados. El segundo matiz reside en la propia evolución del concepto de integración. Si la construcción de la potencia política europea debe optar entre los dos extremos que son el modelo comunitario o el modelo intergubernamental, no cabe duda de que estamos ante un callejón sin salida, y el statu quo tenderá a ser favorable a las naciones. En el estado actual de las instituciones europeas y de los sistemas parlamentarios de los 25, cuesta imaginar que los Estados decidan transferir su soberanía militar y democrática a una instancia europea única. Si, por el contrario, se sale de este dilema entre modelo comunitario y cooperación de los Gobiernos, la construcción política europea adopta otra dinámica y abre nuevas perspectivas. Lo que muestran, efectivamente, estos cinco años defensa europea, es que existe la posibilidad de una tercera vía de integración, ni totalmente comunitaria ni estrictamente intergubernamental, cuya encarnación más original es la función del Alto Representante y en un futuro próximo la del Ministro. La Estrategia Europea de Seguridad propuesta por Javier Solana y aceptada por todos los jefes de Estado y Gobierno en diciembre de 2003 ya había concretado esta capacidad del Alto Representante para crear consenso, sin pasar por el molde formal de la negociación intergubernamental o, por el contrario, de una hipotética votación por mayoría cualificada. Mañana, la función de Ministro de Asuntos Exteriores de Unión, la creación del servicio diplomático de la Unión Europea, la creación bajo la dirección de Javier Solana de una Agencia de armamentos que implique a los Estados pero también inevitablemente a la Comisión, serán otros tantos nuevos instrumentos capaces de modificar sensiblemente el tradicional equilibrio entre las soberanías nacionales y la afirmación del interés general europeo en materia de seguridad. La Alianza Atlántica y el papel de los Estados Unidos Junto con las naciones, la relación con la Alianza Atlántica constituye la otra gran limitación estructural de la PESD. Ya que la OTAN se identifica, en la historia y en la percepción europea, con la pro25 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 26 Introducción tección norteamericana sobre Europa, los Estados Unidos desempeñan desde el origen de la PESD un papel absolutamente determinante en la evolución y funcionamiento de esta cuestión. De entrada, este papel siempre fue ambivalente: las autoridades americanas, que pueden ser promotores de la PESD cuando se trata de modernizar las capacidades militares europeas, han enunciado también muy claramente los límites e incluso los peligros cuando se trata de construir una identidad política europea. Sí a la creación de fuerzas europeas eficaces y disponibles, no al nacimiento de una Europa estratégica autónoma respecto de la OTAN: este es de forma esquemática, independientemente de las distintas Administraciones que estén en el poder en Washington, el marco general en el que los Estados Unidos sitúan su actitud respecto a la PESD. Desde antes de Saint-Malo, los debates entonces en curso sobre la creación de la identidad europea dentro de la OTAN (IESD) marcaban una clara línea de demarcación entre la reorganización de las capacidades militares europeas dentro de la OTAN (deseable) y una posible traducción política de estos dispositivos militares (inaceptable): de ahí el rechazo constante de los Estados Unidos a contemplar la posibilidad de un "grupo europeo" (caucus) dentro de la OTAN o a formular el concepto de "fuerzas separables pero no separadas" en la gestión de las posibles evoluciones de las capacidades europeas. Tras la creación de la PESD en el Consejo Europeo de Colonia, la fórmula de las "3 D" se convertiría en la doctrina oficial de la Administración americana sobre la primacía de la OTAN respecto de la PESD: no a la desconexión entre los Estados Unidos y Europa, no a la duplicación entre los recursos de la OTAN y los de la Unión, no a la discriminación respecto de los aliados europeos de la OTAN que no sean miembros de la Unión, todo ello completado por una reivindicación, igualmente constante en Washington, de un derecho de "primera negativa" para la Alianza Atlántica. Tanto en el plano militar como en el plano político, los Estados Unidos han condicionado pues la aceptación de la PESD a la no superación por parte de los europeos de una línea de demarcación muy clara: el rechazo de todo lo que pudiera alimentar la autonomía, por no decir, la independencia estratégica de la Unión. Recientemente, en el momento álgido de las divisiones generalizadas sobre la crisis iraquí, el asunto de Tervuren –es decir la idea de un Estado Mayor propiamente europeo para el planeamiento y la realización de las operaciones militares de la Unión– recordó a los europeos que esta línea seguía siendo infranqueable, independien26 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 27 Nicole Gnesotto temente de los deseos norteamericanos de emancipación respecto de la misma Alianza. Con mayor o menor entusiasmo según los países y las circunstancias, los europeos han procurado mantener el desarrollo de la PESD dentro de estos límites. Así, la PESD excluye desde el principio toda misión del artículo 5, es decir la defensa territorial de los países miembros, en la medida en que ésta sigue siendo la función primordial de la OTAN con arreglo al Tratado de Washington. Las misiones de Petersberg se han definido pues de modo que, en este aspecto crucial de la protección de los europeos contra amenazas de agresión exterior, la responsabilidad primordial de la OTAN no adolezca de la menor ambigüedad. Asimismo, los europeos han celebrado con la OTAN (a menudo tras intensas y difíciles negociaciones) los acuerdos Berlín Plus, por los que se rigen las relaciones entre la OTAN y la Unión en materia de gestión de crisis. El relevo de la operación SFOR de la OTAN por parte de la Unión Europea en Bosnia a partir del segundo semestre 2004 se llevará a cabo por lo tanto conforme a los términos establecidos en este acuerdo. Las consecuencias de la irrupción del terrorismo internacional también han constituido ocasión de recordar la necesaria sinergia y complementariedad entre la OTAN y la Unión. En ningún momento, pues, los europeos han intentado crear un ejército europeo integrado separado de los Estados Unidos: el apego por las soberanías nacionales y la fidelidad a la Alianza Atlántica se refuerzan entre sí para descartar cualquier idea de integración militar propiamente europea. Muchas son las razones que abogan, en efecto, por que exista la mejor armonía posible entre la OTAN y la defensa europea: el papel vital que ha desempeñado la protección americana en Europa desde 1949, el arraigo en la cultura atlántica de la mayoría de las Fuerzas Armadas de los países miembros, la experiencia militar y el valor añadido adquiridos por la OTAN desde hace más de 50 años, la comunidad de valores entre las democracias americana y europeas, son otras tantas bazas que el conjunto de los socios europeos desea preservar, independientemente de que sean o no formalmente miembros de la OTAN. Fue precisamente para consolidar este acervo de un compromiso permanente de los Estados Unidos en la defensa de Europa para lo que, tras las primeras crisis balcánicas de los años 90, Francia y Gran Bretaña propusieron la creación de la PESD en Saint-Malo. Ya que la participación americana en crisis no vitales para América no estaba ya necesariamente garanti27 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 28 Introducción zada, porque la OTAN no funcionaba como un contrato de asistencia automática de los Estados Unidos respecto de Europa, los europeos debían organizarse a partir de ese momento para asumir su parte de responsabilidad en la gestión de las crisis y, de este modo, mantener o incluso reforzar el interés de los Estados Unidos dentro de la Alianza. Más Europa reforzaría la Alianza, del mismo modo que más Alianza supondría a partir de entonces el refuerzo de Europa. ¿En qué medida este contrato de base que ha venido rigiendo las relaciones entre la Alianza y la Unión desde Saint-Malo sigue estando adaptado a la nueva situación estratégica creada por el terrorismo del 11 de septiembre 2001 y a la intervención en Iraq de marzo de 2003? La cuestión sigue abierta. Del lado americano, pueden apreciarse ya tres evoluciones: en el plano geográfico, el terrorismo, Afganistán e Iraq han desplazado la prioridad estratégica americana hacia el sur, marginando a Europa en beneficio del gran Oriente Próximo; en el plano político, la opción por el unilateralismo y la máxima libertad de acción para América se conciliaría mal con las reglas de colectividad y de negociación permanente que rigen, por el contrario, el funcionamiento de la Alianza; por último, en el plano militar, el creciente desfase entre fuerzas americanas y europeas refuerza las opciones unilaterales y lleva a los Estados Unidos a preferir crear coaliciones ad hoc antes que alianzas en toda regla. ¿Significa esto que la OTAN se vuelve inútil o marginal en la estrategia americana? Nada es menos cierto. Sin embargo, no cabe duda de que la nueva situación estratégica modifica sensiblemente la relación que mantienen los Estados Unidos con la organización atlántica. La cuestión, antes impensable, de su utilidad para la seguridad norteamericana se plantea en la práctica: si la defensa de Estados Unidos se juega en el sur, en escenarios de intervención/coerción muy distintos de las amenazas de agresión tradicionales, ¿cuál es el valor añadido de la OTAN? Si el contrato atlántico supone que los Estados Unidos garantizan la seguridad Europa, ¿cómo mantener la reciprocidad de la utilidad de Europa para la defensa de América? Independientemente de las opiniones que se puedan tener sobre las orientaciones de la Administración republicana en materia militar, estos interrogantes no dejan de ser legítimos. De ahí las evoluciones, a veces contradictorias, que experimentan los Estados Unidos respecto de la Alianza. Por un lado buscan una flexibilidad máxima respecto de las reglas colectivas de 28 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 29 Nicole Gnesotto la OTAN: así en numerosos teatros (en Bosnia, en Afganistán y, naturalmente, en Iraq) las fuerzas norteamericanas son cada vez más autónomas y están cada vez más separadas de las fuerzas de la OTAN. Por otro lado, intentan utilizar la OTAN como marco de una modernización acelerada de las fuerzas europeas conforme al modelo del ejército norteamericano: el proyecto de fuerza de reacción rápida es buen ejemplo de ello. Esperan de la Alianza, por último, un papel de apoyo político, de legitimación de la estrategia norteamericana y de apoyo militar para etapas posteriores al conflicto, en particular en Afganistán y tal vez en Iraq. Al haberse producido a toda velocidad conforme al ritmo de los acontecimientos y de los imprevistos a escala internacional, estas evoluciones perturban la percepción tradicional que tienen los europeos de la OTAN. ¿Cómo modernizar las capacidades europeas conforme al modelo de las fuerzas expedicionarias estadounidenses y conservar simultáneamente grandes contingentes de mantenimiento de la paz, cada vez más necesarios en la segunda fase de los conflictos? ¿Cómo hacer que la OTAN sea pertinente para los teatros del sur y mantener su valor de pacto defensivo para Europa? ¿Qué es la OTAN, si la política de defensa norteamericana se hace cada vez más autónoma respecto de la organización? Y ello cuando la propia definición de la amenaza –que antes federaba totalmente a europeos y americanos– se convierte en el objeto de debate e incluso de divergencias entre los aliados, como demostró con creces el asunto iraquí. Desde hace dos años, el marco tranquilizador de la Alianza y de las reglas que rigen las relaciones entre la OTAN y la PESD no deja de ensombrecerse. El asunto más importante para la OTAN es hoy la estabilización de Afganistán, y quizá mañana la de Iraq. La relocalización de las fuerzas norteamericanas en Europa, o incluso su reducción en los Balcanes, están al orden del día. La estrategia militar de los Estados Unidos, líder indiscutido de la OTAN durante esta última mitad de siglo, no tiene ya una acogida unánime. Nadie sabe cuáles serán al cabo del tiempo los efectos de estas evoluciones que, de momento, producen en la mayoría de los europeos una extraña mezcla de inquietud y de conservadurismo respecto de los Estados Unidos así como de la OTAN. La PESD, que se ha edificado voluntariamente a la sombra tranquilizadora de la Alianza, no podrá hacer como si estas evoluciones no existieran. En cinco años, bajo la presión del contexto internacional y en particular de las repercusiones del terrorismo, los dos grandes 29 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 30 Introducción límites exteriores de la PESD (las soberanías nacionales y el contrato atlántico) han evolucionado también profundamente. De ser constantes estructurales que modelaban la defensa europea, se han convertido en variables por definición fluctuantes. El desenlace de esta doble evolución no está nada seguro. Resulta sin embargo de una evidencia palmaria que la PESD tendrá que adaptarse en los próximos cinco años a los cambios en curso, tanto en el concepto de soberanía como en el papel de Estados Unidos respecto de Europa. Los desafíos del futuro Está acabándose una época: la Europa de los 15, que inventó la PESD, se transformará ahora en la Europa de los 25, dejando la puerta ampliamente abierta a otros candidatos, empezando por Turquía. Una nueva Constitución debería sustituir los Tratados fundadores de Amsterdam y Niza. La gestión de las crisis balcánicas que dio origen a la PESD deberá ahora coexistir con la lucha contra el terrorismo. Una Estrategia Europea de Seguridad sirve en principio de guía para la acción exterior de la Unión, pero Iraq, junto con todas las divergencias suscitadas por la intervención y todas las incertidumbres sobre el desenlace de la crisis, representa un desafío de una amplitud sin precedentes para el conjunto de las democracias occidentales. En este contexto sumamente incierto, los europeos deben, por lo tanto, consolidar el conjunto de las instituciones y medios que permitirán a la Unión asumir responsabilidades cada vez más inevitables en materia de seguridad internacional. Ya se dejan percibir cierto número de tensiones, cuya resolución es condición para el porvenir del papel político de la Unión: Entre la legitimidad colectiva y la eficacia de unos cuantos Con veinticinco y pronto con treinta miembros, la Unión representa potencialmente la mayor fuerza de acción del panorama internacional, es decir un conjunto de casi 500 millones de ciudadanos con un peso equivalente a un cuarto del PNB mundial y animado por los mismos valores democráticos. Comparada con las acciones específicas de cualquier Estado aislado, una acción en nombre de la Unión Europea resulta por lo tanto un formidable multiplicador de potencia o de influencia: para unos, la marca europea representa sobre todo una ventaja en términos de legitimi30 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 31 Nicole Gnesotto dad democrática, para otros, es la condición para acceder a una cierta influencia en las crisis internacionales, para otros, por último, es la garantía de participación en el control colectivo de las crisis. Por motivos muy diferentes, todos tienen pues interés en que el marco de la Unión Europea se añada a los marcos estrictamente nacionales, o venga a sustituir incluso a las coaliciones ad hoc entre algunos Estados miembros. Sobre este trasfondo común, se perfila una doble dificultad. ¿Cómo conjugar, por un lado, la voluntad minimalista de algunos y la voluntad más intervencionista de otros; en otras palabras, crear consenso para una responsabilidad colectiva de la Unión en la gestión de una crisis? ¿Cómo conjugar, por otra parte, la igualdad de todos para formular la política exterior de la Unión, y la diferencia de recursos y capacidades para la aplicación de las decisiones? Entre veinticinco, y dentro de poco entre treinta, las cuestiones del liderazgo y el reparto de cargas se convertirán inevitablemente en aspectos determinantes de la puesta en práctica de la seguridad y la defensa dentro de la Unión. Entre seguridad global y fragmentación de los recursos Bajo el liderazgo de Javier Solana, la Unión ha desarrollado una visión estratégica común que trata la seguridad como concepto global, mucho más allá de su dimensión puramente técnica y militar. La Estrategia Europea de Seguridad no puede identificarse, por lo tanto, con una doctrina de intervención: en el contexto de la mundialización, las amenazas y desafíos que pudieran afectar a la seguridad de la Unión son el resultado de una compleja maraña de factores económicos, sociales, políticos e ideológicos, que sólo pueden abarcarse mediante la movilización simultánea de todos los recursos disponibles. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere al terrorismo internacional, la lucha contra la proliferación, la gestión de los conflictos políticos tradicionales en Oriente Próximo o en África. Ahora bien, cuanto más se impone la necesidad de coherencia, más constituye un lastre de primer orden la dispersión de los recursos y políticas de la Unión: entre los Estados miembros, la Presidencia, la Comisión, el Consejo, las estructuras de Bruselas, los representantes sobre el terreno, los militares, a menudo son una decena de actores los que deben gestionar, cada uno desde su propia posición, una cuestión que es única. Lo que hipoteca la eficacia colectiva de la Unión es menos el número de actores implicados que sus diferencias de objetivos, intereses o política. Lo que necesita la Unión, por lo tanto, más que recursos adi31 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 32 Introducción cionales, es un principio de autoridad único: para decidir una política, fijar los objetivos comunes, garantizar que todos trabajen juntos para su aplicación. Del mismo modo que entre Estados miembros, la cuestión del liderazgo político se plantea también, por lo tanto, y quizá sobre todo, en el propio corazón de la Unión. Entre el sur y el este Uno de los principales efectos de la ampliación es el desplazamiento hacia el este de la frontera exterior de la Unión, que hace aún más importante la definición de una Ostpolitik común, con su capítulo geográfico en lo que se refiere a Rusia, Bielorrusia, Ucrania o el Cáucaso, pero también su capítulo temático referente a la gestión de las fronteras, de los visados, de las migraciones, de las minorías y de todos los focos potenciales de crisis en la gran Europa. La mayoría de los países miembros considera, por otra parte, que Rusia constituye una cuestión prioritaria para la política de seguridad de la Unión. Al mismo tiempo, la nueva agenda estratégica desplaza toda la ecuación de seguridad mundial del este al sur, por lo que se refiere en particular al terrorismo, los riesgos de proliferación nuclear, los conflictos regionales de mayor entidad como el de Iraq o el conflicto palestino-israelí, la dependencia energética de la Unión, las diferencias de desarrollo económico entre ambas orillas del mediterráneo, etc. La próxima decisión del Consejo Europeo sobre la candidatura turca antes de finales de 2004 no hará sino acentuar esta dualidad existente en los intereses estratégicos europeos. ¿Cómo gestionar esta tensión entre la política de vecindad con el este y la gestión de las crisis del sur? ¿Cómo decidir las prioridades políticas y conforme a qué calendario? ¿Con qué criterios asignar recursos financieros que no son ni mucho menos ilimitados, y en función de qué visión estratégica común? Estos desafíos no dejarán de hacerse sentir en la aplicación de la política exterior común entre 25: aquí también, la responsabilidad del Ministro de Asuntos Exteriores será determinante para garantizar un mínimo de coherencia estratégica dentro de la Unión. Entre seguridad interior y seguridad exterior La lucha contra el terrorismo tiene la particularidad de que se desarrolla en todos los frentes: dentro de los Estados miembros para detectar las redes y detener a sus miembros, proteger a los ciudadanos y las instalaciones sensibles y socorrer a las posibles víctimas; en el exterior, mediante una acción determinada en favor de la 32 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 33 Nicole Gnesotto resolución de aquellas crisis que puedan alimentar todo tipo de frustraciones y violencias. Entre los conflictos regionales clásicos, y las actividades de la gran delincuencia organizada y el terrorismo, distintas formas de implicación recíproca hacen que las fronteras tradicionales entre las políticas de defensa y las políticas de seguridad sean cada vez más borrosas y artificiales. ¿Cómo convencer a los ciudadanos europeos de que la estabilización de las crisis exteriores no carece de efectos sobre su protección dentro de las fronteras de la Unión? ¿Cómo garantizar el nivel de coordinación necesario entre las actividades que corresponden al poder civil y las que son competencia de los órganos militares, entre las prerrogativas nacionales de los Estados y el nivel de acción necesario a escala de la Unión? ¿Cómo desarrollar la PESD, reforzando al mismo tiempo los medios de una política de defensa interior a escala de la Unión? Estos desafíos los tienen planteados hoy todos los dirigentes europeos: sólo pueden contribuir a reforzar la urgencia de una mayor coherencia de las políticas de la Unión, de una sinergia de medios y objetivos, de una cadena unificada para el diseño, la dirección y la aplicación de la política de seguridad de la Unión. Entre Alianza e influencia Una Unión fuerte y coherente es tan necesaria para la credibilidad de la potencia norteamericana como lo es Estados Unidos para la eficacia de la potencia europea: no existe, ni para la Unión ni para los Estados Unidos, ninguna alternativa a la existencia de una firme asociación estratégica euroamericana. Sin embargo, en el nuevo contexto internacional posterior a la Guerra Fría, este principio resulta más fácil de enunciar que de aplicar. Si los Estados Unidos son uno de los principales determinantes del porvenir de la construcción europea, ¿cómo construir una política exterior europea solidaria pero no necesariamente similar a la de Washington? ¿Cómo influir si es necesario sobre la política norteamericana, sabiendo que para los Estados Unidos la Alianza Atlántica ya no es el vector obligatorio de su relación con los aliados europeos? En cierto modo, la mayoría de las iniciativas recientes de la Unión en la escena internacional (Estrategia Europea de Seguridad, estrategia de lucha contra la proliferación, política respecto de Irán, diálogo con el mundo árabe) pueden interpretarse como una tentativa europea común de responder al doble desafío de la influencia y de la diferencia. Integrar a Estados Unidos en los temas de la PESC, construir una política común respecto de la primera potencia 33 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 34 Introducción mundial, este será en el futuro uno de los desafíos cruciales de la PESC: del mismo modo que los Estados Unidos no pueden por sí mismos gobernar el mundo, las naciones europeas sólo pueden tener influencia juntas, independientemente de las ambiciones individuales de cada una de ellas. Entre defensa y política Ya se trate de un Estado considerado aisladamente o del marco colectivo de la Unión Europea, las mejores capacidades del mundo no sirven de nada si falta voluntad política para actuar e influir en la escena internacional. Si bien la constitución de capacidades militares puede efectivamente ser objeto de debates técnicos entre 25 ó 30 socios, la creación de una voluntad política común, de una visión estratégica idéntica, de un sentido común de las responsabilidades y deberes de la Unión, corresponde a una dimensión enteramente distinta. Como ha puesto de manifiesto la crisis iraquí, no existe ninguna relación de causa y efecto entre la creación de instrumentos, instituciones, capacidades militares por un lado y la creación de una política exterior común por otro. Entre una progresiva militarización de la Unión –que es necesaria y que además hasta la fecha se ha realizado con éxito-y la construcción de una auténtica política exterior de la Unión –paradójicamente olvidada desde hace cinco años– existe un enorme margen. Sin embargo, la gama de instrumentos no militares de intervención exterior (la ayuda al desarrollo, los acuerdos comerciales, los diálogos políticos con el conjunto de las regiones del mundo, empezando por Oriente Próximo, la ayuda humanitaria, etc.) constituye el valor añadido de la Unión de los veinticinco. Si, tal como se afirma con buen criterio en la Estrategia Europea de Seguridad, la mayoría de las crisis no admiten soluciones puramente militares, la PESD debe considerarse en su justo valor: es un medio y no un fin, un instrumento al servicio de una política y no el sustituto de la propia política. 34 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 35 PESD : Los cinco primeros años I I Cinco años de PESD (1999-2004) : una evaluación 35 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 36 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 37 PESD : Los cinco primeros años Una perspectiva histórica 1 Jean-Yves Haine Siendo por naturaleza de carácter civil, el proceso de integración europea ha conducido a una “comunidad de seguridad” entre los países europeos miembros dentro de la cual ha quedado obsoleto1 el uso de la fuerza para la resolución de litigios. Tras el hundimiento de la Comunidad Europea de Defensa en agosto de 1954, las cuestiones de defensa fueron básicamente un tabú para los europeos, dejando a la OTAN como la única organización responsable de la seguridad europea. Después de más de 50 años de statu quo varios factores pueden explicar el progresivo surgimiento de una auténtica política de seguridad y de defensa en la Unión. El primer cambio es de carácter sistémico. Con el final de la Guerra Fría, Europa pierde en parte su importancia estratégica para los Estados Unidos. La garantía de seguridad brindada por Washington seguía existiendo, pero el fin de la amenaza soviética suponía en último término también el final de la dependencia europea en materia de seguridad y defensa.2 Además, los ejércitos de Europa occidental basaban su organización en la defensa colectiva y territorial. Con la caída del muro de Berlín, la seguridad colectiva y de intervención exterior se convirtieron en nuevos principios de la defensa europea. El segundo factor está relacionado con la dinámica específica del proceso de integración. Una vez culminada la integración económica, la parte política del proceso europeo se convirtió en el siguiente ámbito natural de integración. Naturalmente, ambos aspectos nunca estuvieron separados. La unión monetaria fue en primer lugar y sobre todo un empeño político. Sin embargo, en materia de política exterior, el efecto de desbordamiento fue limitado.3 Las primeras iniciativas fueron de muy poca entidad; sólo el Tratado de Maastricht llegó a constituir una primera apertura, si bien de modestas dimensiones. La política exterior, sin embargo, no es un ámbito donde la lógica de la integración pueda sustituir con facilidad a la lógica de la acción colectiva. El carácter intergubernamental de la cooperación en materia de política exterior 1. El término fue acuñado por primera vez por Karl Deutsch, ‘Political Community at the International Level: Problems of Definitions and Measurement’, Foreign Policy Analysis Series, Princeton University, n.º 2, septiembre de 1953, págs. 125. Posteriormente se desarrolló en Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the light of Historical Experience (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957). 2. Sobre esta cuestión véase en particular Christopher Layne, ‘Continental Divide: Time to Disengage in Europe’, The National Interest n.º 13, Fall 1988, págs. 1327. Hay quien ha predicho un retorno de la anarquía en Europa; véase John J. Mearsheimer, ‘Back to the Future: Instability in Europe after Cold War’, International Security, vol. 15, n.º 1, verano de 1990, págs.5-6, y en apoyo de las tesis contraria, Robert O. Keohane, Joseph S. Nye and Stanley Hoffmann, After the Cold War, International Institutions and State Strategies in Europe, 1989-1991 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993). 3. Esta dinámica fue descrita por primera vez por Ernst B. Haas, The uniting of Europe: political, social, and economic forces, 1950-1957 (Standford, California: Stanford University Press, 1968). 37 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 38 Una perspectiva histórica siguió siendo la regla fundamental del juego. Esta realidad básica explicó que se creara un segundo pilar de la Unión, dedicado a la política exterior común, y en Maastricht las cuestiones de defensa quedaron pospuestas sine die. En tercer lugar, la profundización de la Unión significaba que el desfase entre Europa como gigante económico y enano político que seguía siendo se hacía demasiado evidente después del final de la Guerra Fría. Al plantearse dudas sobre la persistencia y la amplitud de la participación de Estados Unidos en los asuntos europeos, este desequilibrio no podría durar indefinidamente. Parecía particularmente extraño que la Unión pudiese hacer oír su voz en los foros económicos internacionales pero permaneciese muda en los debates sobre seguridad internacional. Por último, los acontecimientos exteriores impusieron su propia dinámica. El factor decisivo para la evolución de la Unión en lo que a seguridad se refiere fue la necesidad de hacer frente a los desafíos de las guerras balcánicas que cuestionaban la razón de ser y la credibilidad de todo el proceso de integración. Como veremos, las crisis de Bosnia demostraron en primer lugar que los valores de Europa debían ser defendidos y promovidos activamente en su entorno, en el momento en que una catástrofe humanitaria estaba desarrollándose en las pantallas de televisión europeas. La repercusión de la tragedia de los Balcanes fue absolutamente determinante para que la opinión pública de toda Europa se pusiera a favor de un planteamiento más coordinado entre países europeos. Parecía absurdo, e incluso indignante, que se multiplicasen directivas europeas sobre cada uno de los detalles de la vida económica cotidiana de Europa mientras que, al mismo tiempo, se ignoraban las atrocidades perpetradas en Sarajevo. Dicho de otro modo, los conflictos de los Balcanes obligaron Europa a redescubrir la “necesidad de la geopolítica”.4 Esta crisis sirvió también para unir a los gobiernos europeos. Los desacuerdos iniciales y el agravamiento del conflicto que éstos permitieron pusieron de manifiesto la ineficacia de la opción nacional. Ni Francia ni el Reino Unido ni Alemania podrían haber hecho frente con éxito a la crisis por sí mismos. La acción colectiva, incluso con otros socios como Rusia y los Estados Unidos, se convirtió en clave del éxito. Partiendo del planteamiento coordinado establecido en el grupo de contacto (Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, Rusia y los Estados Unidos) la europeización de esta necesaria acción colectiva fue objeto del principal debate institucional de la Unión. 4. La expresión pertenece a Robert Kagan, Of Paradise and Power (New York: Vintage Books, 2003) pág. 25. 38 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 39 1 Jean-Yves Haine También existía una voluntad europea específica de aprender de los errores del pasado consustancial con el proyecto europeo. Por cada error habido, aparece una nueva ambición: el tratado de Roma de 1957 era en parte una reacción al fracaso de la Comunidad Europea de Defensa; el mecanismo europeo de tipos de cambio se introdujo después de los choques petrolíferos de los años 70. Después de Bosnia y de Kosovo se reconoció por primera vez la inadecuación militar de la UE y se lanzó el proceso de St-Malo; después de Iraq se estableció una auténtica Estrategia Europea de Seguridad y el nuevo protagonismo europeo en los asuntos mundiales. Aquí está la paradoja pero también la fuerza de este proceso: aprender mediante la acción puede ser una forma frustrante de avanzar, pero el progreso ha sido sin embargo considerable durante los últimos cinco años. En términos generales, la PESD se ha desarrollado en dos fases distintas: la primera constituyó una respuesta al desafío de seguridad que fue en primer lugar y fundamentalmente europea; la segunda, una evolución exigida por el contexto internacional después del 11 de septiembre. Origen de la PESD: responsabilidad en la gestión de crisis El panorama de seguridad al final de la Guerra Fría El final de la Guerra Fría marcó la victoria de la estrategia de disuasión de la alianza occidental frente al Este, pero supuso también una redefinición del compromiso de Estados Unidos frente a Europa. Después de 40 años de protección norteamericana, la emancipación de Europa se hacía inevitable. El problema era saber cómo poner en práctica la responsabilidad europea sin debilitar la asociación atlántica. La gestión de la reunificación alemana proporcionó la primera respuesta a esta cuestión crucial. La integración de la Alemania unificada en la OTAN, opción activamente defendida por Washington y aceptada, contra todas expectativas, por Moscú, hizo posible no sólo mantener la cohesión entre alemanes y americanos sino también consolidar el monopolio de la OTAN en materia de seguridad europea.5 En un contexto que a la vez era inesperado (había desaparecido la amenaza del Este) y familiar (la OTAN seguía existiendo en Occidente) el debate sobre la seguridad europea seguía estando caracterizado por divergencias de origen histórico entre los principales miembros de la Unión, mientras que al mismo tiempo se estaban dando los primeros 5. Véase mi capítulo sobre la PESD y la OTAN. 39 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 40 Una perspectiva histórica pasos hacia una moneda única. Esta ambivalencia se puso de manifiesto durante la cumbre de Maastricht de diciembre de 1991. Por un lado, países como Gran Bretaña que eran favorables a la primacía de la Alianza, si bien reconocían la necesidad de una mayor coordinación de la política exterior, se oponían a toda transferencia de competencias a la Unión en materia de seguridad. Por otro lado, Francia, reafirmando su deseo de fortalecer su relación con Alemania, sugirió que su colaboración con Bonn se ampliase a escala europea. La creación del Eurocuerpo constituyó un primer paso en el relanzamiento de la idea de una defensa europea, pero desde el principio se enfrentó a importantes dificultades políticas.6 El resto de Europa estaba dividido según las líneas tradicionales entre los “atlantistas” y los “europeístas”. Si bien en la cumbre de Maastricht se asistió al nacimiento de segundo pilar, la PESC, la defensa quedó al margen.7 A principios de los noventa, el panorama de la seguridad europea tenía por lo tanto un aspecto algo esquizofrénico. Por un lado, la Unión, como entidad política estaba dando sus primeros pasos en la escena internacional, aunque carecía de una capacidad de defensa propia; por otro, la OTAN seguía siendo el principal instrumento de seguridad en Europa, si bien tenía ahora una nueva vocación política respecto de sus antiguos enemigos del Este. Estas nuevas circunstancias impidieron que se renacionalizaran los instrumentos de defensa en Europa, salvaguardaron lo esencial de la relación transatlántica y preservaron la influencia americana en Europa, dejando sin embargo varias contradicciones sin resolver. Del lado europeo, el concepto de una identidad europea de defensa era poco compatible con la reducción de presupuestos y los dividendos de la paz exigidos por la opinión pública. Del otro lado del Atlántico, el fin de la Guerra Fría exigió una redefinición del papel de Estados Unidos en Europa y el lugar de Europa en la estrategia americana, lo cual implicaba a su vez una revisión del papel y el vínculo que representaba la OTAN. Las limitaciones de esta arquitectura híbrida resultan evidentes cuando las tensiones balcánicas abrieron paso a la violencia. 6. “La cuestión del mando y control del Eurocuerpo consistía en saber si de lo que se trataba era de una conspiración francesa para sacar a Alemania de la OTAN o de una conspiración alemana para atraer a Francia dentro de la OTAN”: George Stein, ‘The Eurocorps and Future European Security Architecture’, European Security, vol. 2, n.º 2, verano de 1993, págs. 214-15; y Jean-Yves Haine, L’Eurocorps et les identités européennes de défense: du gage francoallemand à la promesse européenne (París: Centro de Estudios de la Defensa, enero de 2001). La tragedia de Bosnia Cuando tuvo lugar la primera confrontación militar en Eslovenia, en julio de 1991, la Unión Europea, ansiosa de poner en práctica su recién nacida política exterior común envió a su “Troika” a negociar un alto el fuego. Esta “fuerza de reacción rápida diplomática” 7. Véase art. J.4 del Tratado de Maastricht. 40 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 41 1 Jean-Yves Haine como la llamó el Ministro de Asuntos Exteriores italiano de entonces, Gianni de Michelis, demostró que los Balcanes, a diferencia del Golfo, constituían una responsabilidad europea.8 La misión de Carrington, tras haber obtenido un éxito parcial, pasó el testigo al enviado de las Naciones Unidas, Cyrus Vance, que se las arregló para obtener un alto el fuego esencial para el despliegue de una fuerza de mantenimiento de la paz compuesta por cascos azules de las Naciones Unidas. Su mandato, a la vez mínimo y ambiguo, era sin embargo claramente inadecuado mientras no se hubiese restablecido la paz. Era imposible mantener una paz que no existía o imponer una sin implicarse en el conflicto. Este clásico rompecabezas de la seguridad colectiva condujo a la parálisis de las instituciones internacionales, que se limitaron a seguir el conflicto sin resolverlo. Los límites del derecho internacional en casos de guerra civil, la inadecuación de los instrumentos tradicionales de mantenimiento de la paz y el estallido de auténtica violencia en Europa después de 40 años de enfrentamiento político pero pacífico fueron todos ellos factores que contribuyeron a la incapacidad de los europeos de valorar la amplitud del conflicto. En esta primera fase del conflicto, las capacidades militares no eran el problema: los europeos podrían haber actuado decisivamente para frenar las matanzas. El desacuerdo crucial era, sin embargo, el referido a la adecuación y el objetivo de cualquier tipo de intervención militar. En breve, las divisiones fueron políticas. Alemania, por motivos históricos, reconocía con satisfacción la soberanía de Eslovenia y Croacia, pero al mismo tiempo carecía de capacidad para garantizar estas nuevas fronteras internacionales. Francia, por su lado, se opuso al reconocimiento de cambios fronterizos obtenidos por la fuerza, mientras que Gran Bretaña era contraria a intervenir en un conflicto en que no estaban en juego intereses estratégicos manifiestos.9 De este modo, el mínimo denominador común era la gestión del aspecto humanitario del conflicto. La presencia de fuerzas europeas bajo mandato de las Naciones Unidas tuvo un considerable impacto humanitario positivo, pero la intervención militar se hizo aún más difícil, al haber tropas sobre el terreno que eran vulnerables a las represalias. Los europeos eran, por lo tanto, incapaces de poner fin al conflicto, por mucho que el horror de la limpieza étnica y la inaceptabilidad de los campos de concentración desmintieran los valores fundamentales de la construcción europea. El apoyo de Washington se convirtió en una condición necesa- 8. Véase a este propósito, James Grow, Triumph of the Lack of Will: International Diplomacy and the Yugoslav War (New York: Columbia University Press, 1997), págs. 4850. 9. Sobre la posición alemana, véase Carl C. Hodge, ‘Botching the Balkans; Germany’s Recognition of Slovenia and Croatia’, Ethics and International Affairs, vol. 12, 1998, págs. 1-18; y Harald Müller, ‘Military Intervention for European Security: The German Debate’, in Lawrence Freedman, Military Intervention in European Conflicts (Oxford Blackwell, 1994) págs. 139 y ss.. Sobre Francia y el Reino Unido, véase Thierry Tardy, La France et la gestion des conflits yougoslaves (1991-1995): enjeux et leçons d’une opération de maintien de la paix de l’ONU (Brussels: Bruylant, 199) y Jane M. O. Sharp, Bankrupt in the Balkans: British Policy in Bosnia (London; Institute for Public Policy Research, 1992). 41 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 42 Una perspectiva histórica ria para aplicar una política más intervencionista y hacer frente a emergencias humanitarias cada vez más graves. Los Estados Unidos eran, sin embargo, muy reticentes a intervenir. El desmembramiento de Yugoslavia les parecía absurdo e irresponsable y la mezcla étnica parecía demasiado compleja para que fuese posible una intervención decisiva. En ausencia de intereses estratégicos claros, Washington se negó a verse implicado en el conflicto.10 Después de todo, había sonado la “hora de Europa”. Mientras que los europeos intentaban encontrar una fórmula de paz aplicable, la retórica de Washington alentaba las esperanzas de los bosnios en una intervención militar que los Estados Unidos estaban resueltos a evitar y que Europa había rechazado en la medida en que sus fuerzas corrían el riesgo de convertirse en rehenes. En la zona gris entre la ambivalencia americana y la impotencia europea, Slobodan Milosevic prosiguió su programa de destrucción con una impunidad que culminó en Srebrenica, la peor masacre conocida en Europa desde la segunda Guerra mundial.11 Las lecciones de la tragedia de Bosnia fueron duras para la comunidad internacional en su conjunto, pero en particular para Europa, que constituía el mejor símbolo de las contradicciones puestas de manifiesto por Bosnia. La primera de ellas era de tipo ético: frente al retorno de la barbarie al continente europeo, la inacción de los europeos que estaban presentes pero permanecieron pasivos constituyó un duro golpe contra la propia esencia del proyecto europeo, cuya base eran los valores democráticos pisoteados a sus puertas. Por mucho que los socios europeos no hubieran logrado producir una estrategia común, la antigua Yugoslavia debería haberse considerado una cuestión democrática y moral suficientemente seria para que pusieran de lado sus intereses nacionales específicos, sus respectivas inhibiciones y sus carencias institucionales. La propia credibilidad de la empresa europea común se vería afectada y el mensaje recibido por el mundo exterior se hizo claramente menos pertinente, en particular en los países de Europa oriental que se habían liberado muy recientemente del yugo comunista y se preocupaban una vez más por su seguridad.12 El primer imperativo de una defensa europea es evitar que vuelva a ocurrir este tipo de masacre en Europa. Si la Unión está dispuesta a tolerar de nuevo crímenes de guerra, sus propios cimientos se verán duraderamente afectados. La segunda lección estaba relacionada con el uso eficaz de la fuerza, y a este respecto debe hacerse hincapié en varios factores. El 10. A este propósito, véase en particular Warren Zimmerman, Origins of a Catastrophe (New York: Times Book, 1999) págs. 215 y ss. 11. Para una reconstrucción meticulosa de la matanza de Srebrenica, véase David Rhode, Endgame. The betrayal and fall of Srebrenica: Europe’s worst massacre since World War II (Boulder, Colo.: Westview Press, 1997) y Jan Willem Honig and Norbeth Both, Srebrenica: record of a war crime (New York: Penguin Books, 1997). 12. “La conclusión que extrajo la región de la guerra de Yugoslavia no era que Occidente estaba desacreditado sino que los planteamientos institucionales que Occidente proponía eran meras construcciones. Los que aún se preguntan porqué los europeos orientales se obsesionaron tanto con la adhesión a la OTAN deberían investigar los anales de la saga yugoslava”. Jonathan Eyal, ‘NATO’s enlargement: anatomy of a decision’, International Affairs, vol. 73, n.º 4, octubre de 1997, págs. 700-701. 42 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 43 1 Jean-Yves Haine primero de ellos era la evidente inadecuación de las instituciones defensivas basadas en un sistema de defensa territorial.13 Teniendo en cuenta los lastres institucionales o los legados históricos que reducían el margen de maniobra de determinados Estados miembros, y más allá de la inercia producida por 40 años de enfrentamiento disuasorio, la necesidad de ser capaces de proyectar unidades operativas con armamento ligero contrastaba con el hecho de que las fuerzas en Europa estaban vinculadas a zonas específicas y sus números no reflejaban en realidad más que su relativa ineficacia. La definición por parte de la UEO de las “misiones de Petersberg” constituyó una primera expresión del nuevo entorno estratégico, pero la reorganización de las fuerzas militares, comenzada en julio de 1992 por la UEO y en diciembre del mismo año por la OTAN, a fin de centrarse en la proyección de fuerzas y la gestión de crisis exteriores era una tarea lenta. El segundo factor era a la vez específico –la necesidad de poseer los medios de llevar a cabo la pacificación y el mantenimiento de la paz codificados en Petersberg –y también más general: la necesidad de adquirir y desarrollar una cultura estratégica y una organización capaz de adelantarse a los acontecimientos. Sin una amenaza de uso de la fuerza creíble no podía haber seguridad colectiva real. La tercera lección era, en cierto sentido, paradójica. La reaparición de la guerra en Europa demostraba el abismo existente entre la realidad del poder efectivo de algunos grandes países europeos y el marco de toma de decisiones de la Comunidad Europea. Los riesgos de seguridad resultantes de la desintegración de Yugoslavia no eran estratégicos. Si bien la seguridad europea había sido una cuestión esencial durante la Guerra Fría, ahora se trataba de una elección voluntaria. Iba a ser necesario tener en cuenta como condición previa de cualquier política de defensa común europea esta realidad, que a la vez constituía el límite de esta misma política. Es más, la decisión en último término de utilizar la fuerza armada y aceptar los riesgos concomitantes es básicamente una prerrogativa nacional. En tiempos de crisis, las instituciones internacionales cuentan menos, y el poder soberano más. Esta nueva importancia de la soberanía nacional marcó los límites de los cambios institucionales ratificados en Maastricht.14 Al mismo tiempo, ningún Estado miembro podía esperar hacer frente por sí mismo a este tipo de conflicto: era necesario para ello una respuesta colectiva. Los esfuerzos debían dirigirse, por lo tanto, a la cooperación en materia de política exterior teniendo en cuenta al mismo tiempo las prerrogativas nacionales. 13. Frédéric Bozo, ‘Organisations de sécurité et insécurité en Europe’, Politique Etrangère, n.º 2, verano de 1993, págs. 447-458 y Catherine Guicherd, ‘L’Heure de l’Europe : Premières leçons du conflit yougoslave’, Les Cahiers du Crest, marzo de 1993. 14. Sobre este punto, Philip H. Gordon, ‘Europe’s Uncommon Foreign Policy’, International Security, vol. 22, n.º 3, invierno de 1997/98, págs. 74-100; y Philip Zelikow, ‘The Masque of Institutions’, Survival, vol. 38, n.º 1, primavera de 1996, págs. 6-18. 43 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 44 Una perspectiva histórica La última lección tiene que ver con la relación transatlántica. El conflicto de Bosnia puso de manifiesto precisamente la importancia, pero también la fragilidad, de esta alianza. Sin participación americana, y sin intervención de la OTAN, Milosevic nunca habría firmado el acuerdo de paz de Dayton. Además, la tardía participación de los Estados Unidos en el conflicto reflejaba ante todo unos imperativos estratégicos y unas incertidumbres políticas específicamente norteamericanos. La discordia transatlántica fue de tal magnitud que la propia OTAN se vio debilitada.15 Además, la división del trabajo en la intervención militar, en la que las fuerzas de tierra europeas corrieron la mayoría de los riesgos mientras que la aviación norteamericana operaba a una altitud que garantizaba su seguridad, era desfavorable para los europeos. Este desequilibrio de riesgos y la divergencia estratégica sugerían una reforma de la Alianza Atlántica que tuviese en cuenta estos factores inherentes a la especificidad y la identidad europeas.16 Se reconoció la diferencia europea en el marco de la Alianza; su eficacia dependía, sin embargo, de la mejora de las capacidades. El conflicto de Kosovo El conflicto de Kosovo confirmó las carencias de Europa en materia militar y las ambigüedades de la posición internacional estadounidense. Si bien no había habido desacuerdo con la administración norteamericana sobre el recurso a la OTAN para resolver la crisis, en la primavera de 1999 la Casa Blanca tomó la decisión estratégica de emprender bombardeos “políticos” para obligar a Milosevic a negociar. Esta estrategia de “convencimiento militar”, es decir, de usar la fuerza con fines políticos más que militares, supuso llevar a cabo bombardeos desde gran altitud con un riesgo mínimo para las fuerzas de la OTAN. Sin embargo, tal estrategia no tiene posibilidades de lograr su objetivo a menos que el adversario considere que las cuestiones objeto de la disputa son sólo de orden secundario. Kosovo era, no obstante, de importancia vital para Milosevic.17 Estados Unidos fue corrigiendo gradualmente este error inicial en su apreciación de la situación, pero las consecuencias fueron importantes. El conflicto, que debería haber sido breve, se prolongó, lo que dio lugar a tensiones importantes en el seno de la Alianza al poner a los europeos en una situación ambigua: por un lado, la insuficiencia de sus medios los hacía dependientes del esfuerzo estadounidense; por otro, el control político consensuado en el seno de la 15. Según uno de los más ardientes críticos de la política exterior norteamericana respecto de Bosnia, "tres años y centenares de miles de muertos más tarde, el sucesor de G. Bush se vio obligado a comprender que estaba en juego en Bosnia: la Alianza Atlántica." Mark Danner, ‘Operation Storm’, New York Review of Books, 22 de octubre de 1998, págs. 76-77. 16. A este respecto, véase mi capítulo sobre la PESD y la OTAN. 17. Ivo H. Daalder y Michael E. O’Hanlon, Winning Ugly : NATO’s War to Save Kosovo (Washington DC.: The Brookings Institution, 2000) y Layne Christopher, ‘Blunder in the Balkans’, Policy Analysis, n.º 345, 20 de mayo de 1999, págs. 1-19. 44 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 45 1 Jean-Yves Haine Alianza les daba derecho a dar su opinión sobre el 99% de los objetivos seleccionados por Washington para los bombardeos aéreos. Aunque los aliados europeos llevaron a cabo solamente alrededor de un 40% de los bombardeos, la crisis latente en el seno de la Alianza derivaba del hecho de que, si bien los estadounidenses tenían una gran superioridad en el aire, eran necesarias negociaciones políticas para conseguir la aprobación de la mayoría de las salidas llevadas a cabo –807 de un total de 976-contra objetivos añadidos a los planeados en un principio.18 Sin un esfuerzo para mejorar sus capacidades militares, la influencia de Europa sobre la estrategia estadounidense seguiría siendo mínima, y su responsabilidad seguiría siendo limitada. Se había hecho esencial mejorar la capacidad militar de Europa para evitar la desvinculación de una Europa que se estaba quedando tecnológicamente atrasada; pero hacerlo suscitaría los temores de la desvinculación política de una Europa más autónoma. Dicho de otro modo, luchar al lado de los Estados Unidos se había vuelto difícil. No obstante, había que mantener la armonía de la OTAN. En Kosovo, la unidad de la Alianza fue la condición previa de su éxito.19 La autonomía europea no significaba, pues, emancipación, sino mejora de los medios de acción europeos dentro de la Alianza. Esta fue la base principal de la iniciativa de Saint-Malo entre Tony Blair y Jacques Chirac. El acuerdo de Saint-Malo de diciembre de 1998, que fue el acto fundacional de la PESD, representó el punto de encuentro de dos evoluciones. Por un lado, la posición francesa con respecto a la OTAN había evolucionado considerablemente después de los hechos de Bosnia. La estrecha cooperación in situ con las tropas británicas en Bosnia había cultivado una solidaridad de hecho entre las jerarquías militares. El Presidente francés, especialmente sensible a las cuestiones militares, inició una aproximación visible a la OTAN.20 Esta iniciativa se combinaba afortunadamente con el nuevo punto de vista británico. El Reino Unido era consciente de las limitaciones del ejercicio de reequilibrio de la Alianza Atlántica –la identidad europea de seguridad y defensa de enero de 1994 –mientras el Congreso de Estados Unidos lo veía como una simple manera de reducir la intervención estadounidense en Europa. La estrategia del Gobierno de Blair, que formaba parte de una política europea más amplia, consideraba que sólo por medio de la Unión podrían los europeos mejorar sus medios militares. Aún antes de la espectacular ilustración que supuso Kosovo, el Primer Ministro británico había llegado a la conclusión de que este desequilibrio, de 18. Estas cifras proceden de John E. Peters et al., European Contributions to Operation Allied Force (Santa Mónica, California: RAND Corporation, 2001) pág. 25. 19. Según un funcionario serbio, “nunca creímos que la OTAN permanecería unida durante diez semanas de bombardeos y muerte de civiles inocentes. Nos equivocamos”. Citado por Stephen T. Hosmer, The Conflict over Kosovo : Why Milosevic Decided to Settle When He Did (Santa Mónica, California: RAND Corporation, 2001) , pág. 41. 20. Sobre la postura francesa, véase Robert P. Grant, ‘France’s New Relationship with NATO’, Survival, vol. 38, n.º 1, verano de 1996, págs. 58-80 y Anand Menon, ‘From Independence to cooperation: France, NATO y European Security’, International Affairs, vol. 71, n.º 1, enero de 1995, págs. 19-34. 45 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 46 Una perspectiva histórica persistir, pondría en riesgo los fundamentos mismos de la asociación atlántica. Se trataba de asentar las relaciones sobre una base más equilibrada, y por ende más sana. La salvación de la Alianza pasaba por Europa. A ojos de los británicos, la defensa europea había adquirido ya verdadero valor añadido. Londres, apartándose espectacularmente de sus posiciones anteriores, se replanteó su postura de veto contra la asunción por Europa de sus responsabilidades sobre su propia seguridad. Si bien la búsqueda de influencia era en Londres un estribillo recurrente, la elección de Europa como medio de alcanzarla suponía una revolución diplomática. El lenguaje utilizado en la cumbre de Saint-Malo, que se refería a una “capacidad de acción autónoma”, suponía un compromiso entre estas dos novedades: la declaración de Saint-Malo debería entenderse a la vez como un punto de inflexión en la visión que Londres tenía de Europa y como una concesión de Francia a la legitimidad atlántica.21 Para la primera, Europa se estaba convirtiendo en un medio de ejercer influencia, y para la otra la Alianza, era el marco correspondiente de la autonomía europea. Entre el medio y el fin, entre la autonomía afirmada y la conformidad garantizada con la Alianza Atlántica, la PESD halló un espacio de entendimiento, frágil pero real. El núcleo del compromiso residía en el esfuerzo hecho para mejorar las capacidades militares de los europeos y en la intención de éstos de asumir operaciones de gestión de crisis en el marco de las misiones de Petersberg. 21. La declaración de Saint-Malo afirmaba lo siguiente: "la Unión debe tener una capacidad de acción autónoma, respaldada por unas fuerzas militares fiables, los medios para decidir emplearlas y la disposición para hacerlo, con objeto de responder a las crisis internacionales … al reforzar la solidaridad entre los Estados miembros de la Unión Europea, para que Europa pueda hacer oír su voz en los asuntos mundiales, sin dejar de actuar de conformidad con nuestras respectivas obligaciones en la OTAN, contribuimos a la vitalidad de una Alianza Atlántica modernizada, que es el fundamento de la defensa colectiva de sus miembros " (las cursivas son nuestras). Un buen análisis de este acuerdo puede encontrarse en Jolyon Howorth, ‘Britain, France and the European Defence Initiative’, Survival, vol. 42, n.º 2, verano de 2000, págs. 33-55. La aplicación de Saint-Malo El conflicto de Kosovo abrió la vía a una rápida europeización del acuerdo de Saint-Malo. La Presidencia alemana trabajó en la transformación de esta iniciativa bilateral en una realidad europea y en la conversión de la identidad de defensa europea en una política europea de seguridad y defensa. En el Consejo Europeo de Colonia, en junio de 1999, los Estados miembros declararon su decisión de “…que la Unión Europea desempeñe plenamente su papel en la escena internacional. Para ello, nos proponemos dotar a la Unión Europea de los medios y recursos necesarios para asumir sus responsabilidades respecto de una política europea común de seguridad y de defensa […] La Unión debe tener una capacidad de acción autónoma, respaldada por unos recursos militares creíbles, los medios para decidir emplearlos y la disposición para hacerlo, con objeto de responder a las crisis internacionales y sin perjuicio de la actuación de la OTAN”.22 Para lograr este objetivo, se hicieron 22. Consejo Europeo, Helsinki, anexo 1, en Maartje Rutten (comp.), ‘From St-Malo to Nice. European defence: core documents’, Chaillot Papers 47 (Paris: Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO, mayo de 2001), págs. 91-92. 46 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 47 1 Jean-Yves Haine varias reformas institucionales específicas: el nombramiento de Javier Solana para el cargo de Alto Representante para la PESC; la creación de un Comité Político y de Seguridad (CPS), que consta de los embajadores de cada uno de los Estados miembros y se reúne en Bruselas; la creación de un Comité Militar de la UE (CMUE), compuesto oficialmente de los Jefes de Estado Mayor de la defensa de los Estados miembros, pero al cual asistían, en la práctica, sus delegados militares, y que es responsable de asesorar y hacer recomendaciones al CPS y al Consejo Europeo; la creación de un Estado Mayor de la UE (EMUE), que facilita asesoramiento especializado para la PESD, en particular en la elaboración de cualquier operación de gestión militar de crisis de la Unión, y es responsable de la alerta temprana, la evaluación de las situaciones y el planeamiento estratégico para las misiones de Petersberg. Estas reformas institucionales no supusieron dificultad alguna, aún cuando en el círculo europeo de Bruselas la presencia de hombres uniformados era una auténtica novedad. No obstante, el núcleo del acuerdo de Saint-Malo hablaba de capacidades, y a este respecto fue más difícil avanzar. En diciembre de 1999, apenas un año después de Saint-Malo, la cumbre de Helsinki estableció el “objetivo principal”. Su finalidad consistía en poner a disposición de la Unión fuerzas capaces de llevar a cabo todas las misiones de Petersberg, incluidas las más exigentes, en operaciones hasta el nivel de cuerpo de ejército, es decir, de 50.000 a 60.000 militares. Los Estados miembros se comprometieron a desplegar, en 2003 a más tardar, unas fuerzas que debían ser “autónomas desde el punto de vista militar y tener las capacidades necesarias en materia de mando, control, inteligencia, logística y otros servicios de apoyo a las operaciones de combate, además de contar, cuando sea necesario, con elementos aéreos y navales. Los Estados miembros deberían estar en condiciones de desplegar totalmente fuerzas de esta magnitud en un plazo de sesenta días y, en ese mismo plazo, aportar elementos de reacción rápida más pequeños que puedan estar preparados y desplegarse en muy breve plazo. También deberán poder mantener un despliegue de esta magnitud al menos durante un año”. Las misiones asignadas a esta Fuerza de Reacción Rápida son las definidas en Petersberg por la UEO en 1992 e inscritas en el artículo 17, apartado 2, del TUE, esto es: “misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la 47 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 48 Una perspectiva histórica paz”. No obstante, hubo una serie de interpretaciones sucesivas de esta definición jurídica. En junio de 1999, en Colonia, el Consejo había declarado que estas misiones incluían “toda la gama de tareas de prevención de conflictos y gestión de crisis”. En Helsinki, para cumplir estas misiones se prestó atención particular a los medios necesarios para la gestión efectiva de crisis: capacidad de despliegue, sostenibilidad, interoperatividad, flexibilidad, movilidad, capacidad de supervivencia y mando y control. En diciembre de 2001, en Laeken, donde se proclamó la operatividad de la PESD, se insistió en que el desarrollo de medios y capacidades permitiría a la Unión “asumir progresivamente operaciones cada vez más complejas”. En realidad, las capacidades militares de la Unión determinarán en la práctica el ámbito de dichas misiones. El primer aspecto de esta labor se refería al refuerzo del componente civil de las fuerzas europeas, esto es, las misiones de policía. Con la experiencia de Bosnia, en particular la administración civil de Mostar por parte de la UEO, la Fuerza Multinacional de Protección en Albania, y el Cuerpo Multinacional Consultivo de Policía (CMCP) en la Operación Alba, también en Albania, la Unión adquirió un conocimiento especializado considerable en gestión civil de crisis. Era, pues, lógico incorporar y desarrollar este acervo en la PESD. El Consejo Europeo de Santa María da Feira, en junio de 2000, enumeró los cuatro ámbitos prioritarios en los cuales la Unión se proponía adquirir capacidades concretas: la policía, el fortalecimiento del Estado de Derecho, la administración civil y la protección civil. Los Estados miembros se comprometieron a aportar policías a las misiones internacionales. Se lograron rápidos progresos, y las contribuciones de los Estados miembros fueron superiores al número solicitado. En enero de 2003, la UE relevó a la Fuerza Internacional de Policía (IPTF) de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina. Durante la sesión de los ministros de Defensa de la Unión Europea, celebrada el 3 de octubre de 2003 en Roma, Francia propuso la formación de una fuerza de policía militar europea. La idea, que se basa en el éxito logrado en los Balcanes por las Unidades Multinacionales Especializadas, consiste en crear una especie de Gendarmería europea para usarse en las operaciones de apoyo a la paz.23 Cabe destacar que la Unión ha desarrollado ya un auténtico conocimiento especializado y un planteamiento específico del mantenimiento de la paz, que constituye un verdadero valor añadido en cuanto a seguridad internacional. 23. Uno de los primeros en sugerir esta capacidad europea fue el ex general Morillon en un informe publicado en la primavera de 2003. Véase Dana Spinant, “French general calls for EU to develop 'eurozone for defence’, European Voice, vol. 9, n.º 12, 27 de marzo de 2003. 48 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 49 1 Jean-Yves Haine La segunda parte del proceso de Saint-Malo fue más difícil. Para cumplir el objetivo principal de Helsinki, los Estados miembros de la UE tienen que comprometer fuerzas según un catálogo. Si bien no hubo dificultad en facilitar el número de efectivos, quedaban por resolver carencias cualitativas. En noviembre de 2000, la Conferencia de Compromiso de Capacidades elaboró un catálogo de fuerzas que los Estados miembros acordaron señalar para cumplir el objetivo general. El EMUE llegó la conclusión de que, a partir de esa fecha, se había cumplido el objetivo en cuanto a número de efectivos, pero puso de relieve las insuficiencias en cuanto a transporte estratégico, Estado Mayor de operación con capacidad de despliegue y C3I. En noviembre de 2001, se inició el Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC), con objeto de hacer frente a las carencias. El ejercicio PAEC, que comenzó en febrero de 2002, estableció una serie de grupos presididos por uno o dos Estados miembros responsables de coordinar el trabajo. Desde entonces se ha celebrado, en mayo de 2003, una nueva conferencia de capacidades, para solicitar más compromisos nacionales o iniciar programas específicos para atender a las carencias. Se han creado varios grupos específicos bajo la supervisión de un país, con objeto de desarrollar programas concebidos para hacer frente dichas carencias.24 En un plazo muy breve, lo que antes era tabú se hizo realidad. Los oficiales militares forman parte ahora del paisaje cotidiano de Bruselas. La bandera de la Unión Europea es ahora visible en los Balcanes. El grueso de las misiones de mantenimiento de la paz consta de soldados europeos, aún cuando la OTAN sigue siendo el marco preferente. Aún así, la Unión ha emprendido varias operaciones por sí sola: una misión de policía en Bosnia, una misión de mantenimiento de la paz en Macedonia, y la más importante, una operación puente con la ONU en la República Democrática del Congo.25 La PESD a partir de 2001: una estrategia europea de seguridad La debilidad fundamental del proceso de Saint-Malo se refería a la definición misma del objetivo principal. Concebida con arreglo a la experiencia de Bosnia y, por ello, correspondiente a un imperativo estratégico de los años noventa, la herramienta militar a la que se aspira parece en primer lugar excesivamente ambiciosa para uti- 24. Sobre este aspecto de las capacidades, véase Burkard Schmitt en el presente volumen. 25. Para conocer más detalles de estas operaciones, véase Gustav Lindstrom en el presente volumen. 49 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 50 Una perspectiva histórica lizarse esencialmente en la gestión de crisis de los Balcanes, y, a la vez, inadecuada para hacer frente a las exigencias estratégicas crecientes del siglo XXI.26 Lo que se necesitaba era un marco que describiera los objetivos estratégicos de la Unión en un entorno internacional que ha cambiado espectacularmente con los atentados del 11 de septiembre. El contexto internacional a partir del 11 de septiembre de 2001 Para Estados Unidos, los atentados contra el World Trade Center y el Pentágono fueron un hecho que cambió el mundo. Para la Administración Bush, el terrorismo internacional pasó a ser el nuevo paradigma de la política internacional, poniendo fin efectivamente a la era posterior a la Guerra Fría. El 11 de septiembre fue claramente un momento histórico, un período de “movimientos tectónicos” en las palabras de Condoleezza Rice, semejante al ascenso del desafío soviético a finales de los años cuarenta. El presidente George W. Bush, al igual que Harry S. Truman, procedió a un análisis global de la amenaza del terrorismo internacional, pero George Bush, a diferencia de su antecesor, era favorable a un planteamiento unilateralista del nuevo desafío del terrorismo internacional. Por decirlo brevemente, América estaba en guerra. Europa no era indiferente a esta nueva amenaza del terrorismo internacional. Si había un aspecto al que los miembros de la Unión estaban acostumbrados, o del que al menos eran conscientes, éste era el terrorismo. Sin embargo, el hiperterrorismo es bastante diferente de los grupos terroristas clásicos como ETA, IRA, Acción Directa o la Fracción del Ejército Rojo que actuaban en Europa. Por su necesidad de ganarse a la población estos grupos moderaban su voluntad de recurrir a una violencia ilimitada. Como ha alegado un experto, estos terroristas querían “que mirara mucha gente, pero no que muriera mucha gente”.27 Como demuestran los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004 en Madrid, en el hiperterrorismo hay una disposición a recurrir a una violencia ilimitada y una voluntad de infligir el mayor daño posible. Ello se deriva de la convicción de que la batalla es absoluta, máxime cuando se libra en nombre de una autoridad divina. El extremismo religioso refuerza una visión estrictamente maniquea, en la cual el enemigo es satanizado, y brinda la justificación para utilizar toda la violencia necesaria para destruirlo. Esta radicalización, junto con el hecho de que la amenaza no proceda de un Estado, hace que esta estrategia terrorista sea básicamente inmune a la disuasión. 26. “Es en la interpretación y aplicación de las misiones de Petersberg donde la ausencia de una visión estratégica común europea se muestra en toda su apariencia... El lenguaje actual de la UE (las misiones de Petersberg) no muestra ni la más vaga orientación en cuanto a la visión del mundo en el que las fuerzas europeas podrían tener que operar”. François Heisbourg, ‘Europe’s Strategic Ambitions: The Limits of Ambiguity’, Survival, vol. 42, n.º 2, verano de 2000, pág. 8. 27. Citado en Harald Müller, ‘Terrorism, proliferation: a European Assessment’, Chaillot Paper 58 (París: Instituto de Estudios de Seguridad, marzo de 2003), pág. 22. 50 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 51 1 Jean-Yves Haine Tras los hechos del 11 de septiembre, el Consejo Europeo extraordinario de 21 de septiembre declaró que combatiría el terrorismo en todas sus formas y que “la lucha contra el terrorismo será más que nunca un objetivo prioritario de la Unión Europea”. La PESD no podía hacer caso omiso de este nuevo contexto estratégico. En el Consejo Europeo de Sevilla, en julio de 2002, se decidió incrementar la intervención de la Unión en la lucha contra el terrorismo mediante un planteamiento coordinado e interdisciplinario que incluye todas las políticas de la Unión, inclusive a través del desarrollo de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) y de la puesta en marcha, a nivel operativo, de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD).”Se recordó que “la PESC, que incluye la PESD, puede desempeñar un papel importante en la respuesta a esta amenaza a nuestra seguridad.” Así, las misiones de Petersberg se ampliaron. Además el Consejo adoptó una serie de decisiones marco relativas a la orden de detención europea, a los equipos conjuntos de investigación, al blanqueo de capitales y a la aplicación de medidas específicas de cooperación policial y judicial para la lucha contra terrorismo. A este respecto, se estableció una auténtica cooperación entre Estados Unidos y Europa, con buenos resultados, como demostraron las detenciones de células de al-Qaeda en varios países europeos. Tras los atentados terroristas del 11 de marzo en Madrid, la declaración del Consejo de 25 de marzo de 2004 incluyó varias medidas importantes. La primera fue la creación de un puesto de coordinador de la lucha contra el terrorismo para coordinar los trabajos del Consejo y supervisar todos los instrumentos de que dispone la Unión. La segunda fue el compromiso de los Estados miembros de la Unión de apoyar la cláusula de solidaridad del artículo 42 del proyecto de Tratado Constitucional.28 Tras la operación Libertad Duradera en Afganistán, la política exterior estadounidense dio un giro más revolucionario. Una confianza absoluta en la potencia de EEUU, una fe ciega en un efecto de dominó democrático y la creencia en las soluciones militares condujeron a la administración Bush a ampliar su reacción inicial de Afganistán a Iraq. La interpretación global de la amenaza por parte de la administración Bush y su perspectiva ideológica en la conformación de las respuestas, es decir la estrategia de guerra preventiva que ha apoyado y el cambio de régimen que quería aplicar, causaron graves dificultades con Europa al convertirse Iraq en el siguiente objetivo. Sin descender a los detalles esta crisis, cabe 28. El artículo 42 provisional reza así: “La Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad en caso de que un Estado miembro sea objeto de un ataque terrorista o de una catástrofe natural o de origen humano. La Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros, para: a) prevenir el riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados miembros; proteger las instituciones democráticas y a la población civil de posibles ataques terroristas; aportar asistencia a un Estado miembro en el territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista; b) aportar asistencia a un Estado miembro en el territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe.” Citado en Antonio Missiroli (comp.), ‘From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, volumen IV’, Chaillot Paper 67, (París: Instituto de Estudios de Seguridad, diciembre de 2003), pág. 404. 51 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 52 Una perspectiva histórica advertir que el período prebélico supuso una de las crisis más profundas de la OTAN desde el episodio del canal de Suez. Pero la división no se limitó a las relaciones trasatlánticas. Traspasó profundamente Europa en un momento en que los delegados de los Estados miembros debatían un nuevo proyecto de Constitución cuyo objetivo era dar más coherencia a los asuntos europeos, entre ellos a la política exterior. Con respecto a Iraq, la Unión se hizo insignificante: si hubiera establecido su propia definición de “violación grave” de la resolución 1441 del Consejo de Seguridad, especificando las condiciones en las cuales puede recurrirse a la fuerza y estableciendo un calendario de acción preciso, hubiera podido prever los acontecimientos y reforzar su posición en Washington. En cambio, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE resolvieron trasladar formalmente la cuestión iraquí a las Naciones Unidas, sin ocuparse de la cuestión estratégica que tenían entre manos. De este modo, dejaron en la práctica las manos libres a los miembros permanentes europeos del Consejo de Seguridad, Francia y el Reino Unido, es decir, los dos países más opuestos entre sí con respecto a Estados Unidos. No debe extrañar que Londres y París decidieran centrarse en la legitimidad de la ONU, dejando de lado el marco europeo. En esta configuración, la Unión era, pues, insignificante. No obstante, hay que destacar la capacidad de la UE de recuperarse de las divisiones internas. No en vano, la Unión ha avanzado siempre de crisis en crisis. Pero su capacidad para recuperarse tan rápidamente es digna de mención. En particular, la Unión logró al menos dos avances importantes. El primero fue la adopción de un plan de acción común, que establecía una auténtica estrategia europea contra la proliferación. En julio de 2003, el Consejo sentó unos principios básicos contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Reconoció que era necesario un enfoque amplio y que las medidas políticas diplomáticas preventivas y el recurso a las organizaciones internacionales competentes eran la “primera línea” de defensa.29 A este respecto, la Unión apoya el establecimiento de nuevos instrumentos de verificación en el régimen del OIEA, entre ellos las inspecciones por sorpresa, el refuerzo de los mecanismos de control de las exportaciones y el intento de establecer un acuerdo internacional sobre la prohibición de la producción de material fisible para armas nucleares. La Unión ha hecho un llamamiento a estrechar la asociación con Estados Unidos y Rusia. Lo que es más importante, reconoce que las medidas coercitivas, entre ellas el uso de la fuerza 29. La declaración añadía lo siguiente: “Cuando estas medidas (incluidos el diálogo político y la presión diplomática) fracasan, podrían preverse medidas coercitivas, con arreglo al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y al Derecho internacional (sanciones selectivas o globales, interceptación de envíos y, en su caso, uso de la fuerza). El Consejo de Seguridad de la ONU debería desempeñar un papel central.” Citado en Antonio Missiroli, op. cit. nota 28, pág. 107. 52 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 53 1 Jean-Yves Haine como último recurso, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, podrían hacerse necesarias cuando fracasasen las medidas políticas y diplomáticas. La Unión parece asimismo dispuesta a aplicar unas reglas más estrictas de condicionalidad por lo que respecta a la proliferación nuclear y de armas de destrucción masiva con los socios económicos. Una demostración clara del nuevo compromiso de Europa con la política de no proliferación cobró forma en su postura más afirmativa con respecto al programa nuclear iraní. Aún está por ver, por supuesto, si el acuerdo logrado en octubre de 2003 dará fruto, pero las muestras de unidad entre los “tres grandes” europeos diferían enormemente de sus desacuerdos sobre Iraq.30 En el Consejo Europeo de diciembre de 2003, la Unión respaldó este nuevo activismo en una estrategia global contra la proliferación armas de destrucción masiva, que son consideradas una amenaza mundial que exige una visión global. La intención declarada es hacer más efectivo el multilateralismo fomentando activamente la universalización de los principales tratados, acuerdos y disposiciones de verificación sobre desarme y no proliferación; favorecer el papel del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en este ámbito, mejorando el apoyo político, financiero y técnico al régimen de verificación y reforzando las medidas de control de las exportaciones; mejorar la seguridad de los materiales sensibles a la proliferación ; y reforzar la búsqueda, el control y la interceptación del tráfico ilegal. El segundo avance fue la adopción del documento de Javier Solana que conformaba una verdadera estrategia de seguridad para Europa. La crisis de Iraq ha dado lugar a una conciencia común entre los dirigentes europeos de la necesidad de razonar estratégicamente sobre las cuestiones de seguridad internacional. Una de las razones principales de que la UE estuviese tan dividida en el caso de Iraq fue su falta de razonamiento estratégico. En cambio, la mayoría de los Estados miembros trató la cuestión por motivos políticos, algunos internos, otros externos, lo que dio lugar a una posición puramente reactiva. Era también generalmente reconocido que un Europa dividida carece de poder. Al mismo tiempo, una Europa ampliada de 450 millones de personas no puede eludir sus obligaciones y responsabilidades en el mundo. Esta era la premisa del documento de Solana, Una Europa segura en un mundo mejor, presentado por primera vez en junio para la cumbre de Salónica, y posteriormente refrendado por la Unión en diciembre de 2003. 30. Sobre este punto véase Christopher de Bellaigue, ‘Big Deal in Iran’, The New York Review of Books, 26 de febrero de 2004, págs. 3033; Gary Milhollin, ‘The Mullahs and the Bomb’, The New York Times, 23 de octubre de 2003, y Steven Everts, ‘The EU Must Be Tougher And More Creative On Iran’, Boletín del CER, n.º 32, octubre/noviembre de 2003. 53 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 54 Una perspectiva histórica La Estrategia Europea de Seguridad Un documento de estrategia es siempre, por naturaleza, un ejercicio provisional. Trata de una visión más bien que de intereses estratégicos, más bien de una actitud que de unas medidas. Esto es aún más cierto en el contexto de una organización de 25 Estados independientes. Por ello, el documento es histórico. Cabe destacar varias características significativas. En primer lugar, es un documento suscitado por una amenaza, una dimensión que la Unión nunca había abordado como tal. El documento distingue cinco amenazas importantes: el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada. En este entorno, la Unión ha reconocido que la forma tradicional de defensa –una línea territorial al modo de la Guerra Fría– pertenece al pasado. La primera línea de defensa está ahora en el extranjero. Si este análisis puede parecer familiar, en relación con la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense de septiembre de 2002, el mensaje dirigido a Washington está seriamente matizado. En primer lugar, Europa está en paz, no en guerra. Aún cuando se destaca debidamente la posibilidad de un ataque de al-Qaeda contra el territorio de la Unión, el documento no es un llamamiento a tomar las armas ni un llamamiento a la defensa de la patria. En segundo lugar, si bien las amenazas a la seguridad son semejantes, su gestión no lo es. En opinión de la Unión, el tratamiento de estas amenazas no puede reducirse a la fuerza militar: la Unión, si bien no la excluye, trata de plantear una visión más amplia, que combina lo político y lo económico, lo civil y lo militar. Por lo que respecta al terrorismo, la única solución efectiva será mundial. Por lo que respecta a la proliferación de armas de destrucción masiva, el refuerzo de los regímenes internacionales multilaterales y la adopción paulatina de la condicionalidad siguen siendo la mejor manera de oponerse a la proliferación. Sin descartar el uso de la fuerza, la Unión rechaza claramente una estrategia de ataques preventivos. Por último, si bien reconoce que los Estados “fallidos” o “en descomposición” (y no “Estados bandidos”, categoría que no existe en la terminología de la UE) son una fuente importante de inestabilidad, aboga por la extensión del buen gobierno en lugar del cambio de régimen. A partir de un análisis similar del entorno posterior al 11 de septiembre de 2001, se deriva una estrategia más diversificada y global. Por decirlo brevemente, para la Unión el mundo es ciertamente más peligroso, pero también más complejo. 54 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 55 1 Jean-Yves Haine En segundo lugar, la estrategia se apoya en el acervo de la Unión y en su identidad en cuanto a la política de seguridad. Se basa en tres pilares (ampliar la zona de seguridad en torno a Europa, reforzar el orden internacional y contrarrestar las amenazas citadas anteriormente) y en dos conceptos clave: el “compromiso preventivo” y el “multilateralismo eficaz”. El primero se refiere a la visión de la Unión de la estabilidad y de la consolidación política, que es mucho más general en que el método militar que preconiza Washington. Incluye fuerzas de policía –la Unión tiene una reserva de 5000 policías que puede ser destinados al extranjero –, funcionarios de administración civil y de protección civil y autoridades civiles y funcionarios de justicia para reforzar el Estado de Derecho. Este planteamiento específico se amplía ahora a los países limítrofes, como Moldova, Ucrania y Belarús. Esto, a su vez, exige una nueva asociación estratégica con Rusia, que sigue siendo un actor indispensable en la región, como demostró el conflicto de Kosovo. El Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, ha establecido una visión de la UE que ofrece a sus vecinos “de todo menos instituciones”. El objetivo es favorecer la emergencia de un “anillo de amigos” en Europa Oriental y el Mediterráneo, unidos por unos valores comunes, unos mercados y fronteras abiertos, y una cooperación reforzada en ámbitos como la investigación, los transportes, la energía, la prevención de los conflictos y la seguridad.31 Esta estrategia de “compromiso preventivo” engloba la manera europea de hacer frente a la inestabilidad, que incluye también el despliegue rápido de tropas, la ayuda humanitaria, las operaciones de policía, la mejora del Estado de Derecho y la ayuda económica. Ahí reside el valor añadido y los conocimientos específicos de la Unión, una dimensión que falta en el arsenal estadounidense donde, como dijo una vez Condoleezza Rice, “los soldados del 82º Aerotransportado no están para acompañar a los niños al preescolar”. Las tropas europeas sí. Esta debilidad de EEUU es la fuerza de Europa. El segundo concepto, el “multilateralismo eficaz”, abarca la esencia de la cultura de seguridad de la UE, basada en reglas. La Estrategia Europea de Seguridad destaca que “El marco fundamental para las relaciones internacionales es la Carta de las Naciones Unidas. Consolidar las Naciones Unidas y equiparlas para que puedan cumplir sus obligaciones y actuar con eficacia, debe ser una prioridad para Europa”. Por haber sufrido, más que cualquier otro continente, los intentos de dominación de un actor sobre los otros, a partir de lo que se ha dado en llamar monarquía 31. Véase “Una Europa más amplia - Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa”, Comunicación de la Comisión COM(2003) 104 final, Bruselas, 11 de marzo de 2003. 55 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 56 Una perspectiva histórica universal y de la política del equilibrio de poderes, la diplomacia secreta y las grandes guerras que de ello se derivaron, la Unión desea insistir en los valores fundamentales que forman el núcleo de la Carta de las Naciones Unidas, basados en la soberanía de sus unidades y en la legitimidad de la acción colectiva. Puesto que el verdadero significado de las normas y reglas internacionales reside en la definición de lo que puede permitirse o no en el escenario internacional, la Unión reitera que, por principio, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debería seguir siendo el foro que legitime el uso de la fuerza. Pero reconoce que las normas también tienen que aplicarse: “Si deseamos contar con organizaciones, regímenes y tratados internacionales eficaces para hacer frente a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, debemos estar dispuestos a actuar cuando se vulneren sus normas.” El elemento de “efectividad” implica que, en las situaciones de emergencia, las acciones inmediatas no siempre son compatibles con una aplicación formal del Derecho Internacional Público. El precedente de Kosovo y la guerra preventiva de Iraq son referencias no escritas de lo que está permitido y lo que no. Está claro que la visión ideal de una Europa kantiana se ha trocado en una concepción más realista de los intereses de la seguridad de la Unión. Los dos conceptos –el compromiso preventivo y el multilateralismo eficaz– son, por naturaleza, nociones elusivas que tendrán un significado más preciso en situaciones concretas. Representan, no obstante, una ruptura significativa con la idea de una Unión solamente civil: el uso de la fuerza, aún como último recurso, se considera necesario en circunstancias concretas. Este mensaje, el “poder blando pero menos”, debería ser bienvenido en Washington.32 Conclusión Compartir más responsabilidades mundiales, mejorar un multilateralismo eficaz y asumir un compromiso preventivo son finalidades ambiciosas que seguirán sin hacerse realidad si se permite que persista la actual discrepancia entre medios y fines. Dichas finalidades exigen unas fuerzas con capacidad de despliegue rápido y sostenibles, exigen un uso más efectivo de las herramientas de la Unión y coherencia entre las mismas. La credibilidad de la estrategia de Europa descansará en último término en su capacidad para cumplir estas ambiciones. La Política Europea de Seguridad y Defensa de la UE ha tenido siempre una mezcla de “temor y esperanza”, por citar el título del 32. A este respecto véase Jean-Yves Haine, ‘The EU Soft Power: Not Hard Enough?’, Georgetown Journal of International Affairs, vol. V, n.º 1, invierno de 2003/primavera de 2004, págs. 69-77, y François Heisbourg, ‘EU Security Strategy is not a strategy’, en A European Way of War (Londres: Centre for European Reform, 2004). 56 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 57 1 Jean-Yves Haine relato de Escott Reid sobre la creación de la Alianza Atlántica.33 Desde 2003, no obstante, existe una evidente disminución de la retórica; ahora está surgiendo un nuevo pragmatismo que permite un mayor optimismo. La defensa es ahora uno de los ámbitos de cooperación más prometedores. En el futuro inmediato, las operaciones de la PESD aumentarán probablemente en dos escenarios distintos. El primero es un escenario obligado en los Balcanes. El desafío inmediato a este respecto será el relevo de la OTAN en Bosnia. La tragedia de Sarajevo fue la razón principal de la PESD. La reconstrucción pacifica de Sarajevo dará testimonio de su credibilidad. El segundo es un escenario elegido. A partir del éxito de la operación Artemis, la Unión llegará a ser probablemente un actor más responsable y autónomo no sólo en África, sino también en otras partes del mundo. Ampliar el ámbito de la PESD será un signo palpable de su madurez. 33. Escott Reid, Time of Fear and Hope, The Making of the North Atlantic Treaty, 1947-1949 (Toronto: McClelland and Stewart, 1977). 57 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 1 10:06 Page 58 Una perspectiva histórica 58 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 59 PESD : Los cinco primeros años Cómo funciona la PESD 2 Antonio Missiroli Había seguramente un motivo para la aparición relativamente tardía de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en la pantalla de radar de la Unión. En realidad, tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa a comienzos de la década de 1950, la posibilidad de la “defensa” estuvo ausente durante mucho tiempo del menú de la integración europea. Mientras los seis miembros fundadores resolvían seguir por otro camino, concretamente el mercado común y la CEE, la OTAN pasó a ser el principal actor y garante de la política de seguridad y defensa, pasando a desempeñar la Unión Europea Occidental (UEO) un papel marginal. Estos dos “cajones” separados existían desde hace décadas, pese a cambios ocasionales, como en 1966, cuando Francia abandonó el mando integrado de la Alianza, o en 1973, cuando Gran Bretaña se adhirió a la Comunidad, y las sucesivas oleadas de ampliaciones en las dos organizaciones. Los intentos repetidos de resucitar la UEO toparon con el muro político que representaba esta clara y, en último término efectiva, división del trabajo y de las expectativas. Como resultado de lo anterior, tras el fin de la Guerra Fría, los Estados miembros de la incipiente Unión Europea (UE) aún tenían puntos de vista y visiones muy diferentes entre sí, e incluso opuestas, de la “defensa”. Para algunos de ellos, los llamados “atlantistas”, encabezados por el Reino Unido, la defensa era cometido exclusivo de la OTAN: en este marco, no obstante, tenía cabida un “pilar europeo” más fuerte, que había que crear en cooperación, y no en competencia, con Estados Unidos. Para otros países, en cambio, la integración europea (máxime por cuanto estaba anclada en un proyecto de “unión” política) tenía que incluir también un componente de defensa ; aunque aún dentro de este frente “europeísta”, encabezado tradicionalmente por Francia, podían observarse diferencias en cuanto al grado de autonomía con respecto a la OTAN que debía tener dicho componente. Por último, desde mediados de los noventa, la Unión incluyó tam59 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 60 Cómo funciona la PESD bién un grupo relativamente amplio de países “no aliados” que concebía la defensa como una prerrogativa puramente nacional, de la que había que ocuparse fuera de ambas organizaciones. Esto ha sido durante mucho tiempo la principal división entre los europeos, y también la principal razón de la desaparición de la “defensa” del menú de la CE/UE. Pero no ha sido la única. Una fuente añadida de divergencias ha sido, por ejemplo, la propensión real de los Estados miembros a “integrarse” en la política exterior y de defensa, es decir, a hacerla parte de una estructura supranacional o federalista: a este respecto, durante mucho tiempo Francia y el Reino Unido se han encontrado del mismo lado del debate, quizá con los países “no aliados”, oponiéndose a la votación por mayoría cualificada o a una intervención directa de la Comisión y el Parlamento Europeo en este ámbito. De modo semejante, Francia y el Reino Unido se encontraban en el mismo extremo del espectro europeo por lo que se refiere a su disposición a actuar militarmente y a asumir pérdidas por razones que no se relacionan con la defensa territorial. Una minoría de estos países “extrovertidos” (entre los que podrían figurar los países no aliados por cuanto afecta a las operaciones de los “cascos azules” con mandato de la ONU) era superada por una amplia mayoría de países más bien “introvertidos”, si bien el grado de compromiso potencial variaba según la naturaleza y la situación geográfica de cada crisis. A veces, estas divisiones podían atravesar también el mismo país y sus estructuras políticas y administrativas. La mayoría de los Ministros de Asuntos Exteriores, por ejemplo, estaban “socializados” en el entorno CE/UE y eran principalmente de mentalidad integracionista, mientras que la mayoría de los Ministros de Defensa estaban “socializados” en el marco de la OTAN y eran principalmente atlantistas. La República Federal de Alemania, Italia y los Países Bajos pueden considerarse casos pertinentes: la orientación general de su política exterior reflejaba la voluntad de combinar estas dos culturas distintas, sin oponer una a la otra. Como resultado de lo anterior, los dos “cajones” tenían que permanecer separados. Otra división de importancia es la que separa a los que “tienen” de los que “no tienen”; a los que son potencias nucleares (Francia y el Reino Unido) de los que no lo son. A los que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (también Francia y el Reino Unido), con las repercusiones que eso 60 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 61 2 Antonio Missiroli supone en la conducta relativa a los asuntos estratégicos, de aquellos que no lo son. A aquellos que poseen una industria de defensa significativa (fundamentalmente, los países más grandes más Suecia) de aquellos que no la poseen y que, por consiguiente, dependen de las importaciones para abastecerse en materia de defensa. A lo largo del tiempo, estas divisiones internas han ido creando diferencias de planteamientos e intereses, que durante mucho tiempo han ido minando la posibilidad de salvar las distancias entre las dos posturas. Asimismo, ha influido en el nacimiento como institución y en los primeros pasos prácticos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) a comienzos de la década de los noventa, y asimismo ha condicionado el inicio de la PESD al final de la década. En gran medida, en la mayoría de los países que se han adherido recientemente a la vez a la Unión y a la Alianza, ha arraigado la misma separación. Los dos “cajones”, en otras palabras, aún están vivos y coleando en Europa Central y Oriental. No obstante, su separación parece ahora mucho menos rígida y, sobre todo en los Estados miembros más antiguos, ha dado lugar a cierto nivel de convergencia en cuanto a los objetivos políticos comunes y a una reducción de las divergencias estratégicas, de lo cual la PESD es a la vez causa y efecto. Las diferencias, no obstante, siguen existiendo y afectando a su ámbito y a su modo de funcionamiento. La PESD es una política puramente intergubernamental basada en el consenso: es necesaria la unanimidad, no hay margen alguno para la votación por mayoría cualificada, no es posible ganar en una votación a los países miembros ni obligarlos a aportar fuerzas ni a pagar operaciones contra su voluntad. Si no hay consenso, no hay política común. Si nadie quiere contribuir con medios y capacidades, ni los ofrece, no hay operación. Se aplican restricciones especiales a todos los ámbitos relacionados, y la única forma de flexibilidad (por defecto, por así decirlo) estriba en la posibilidad de abstenerse en una votación, no participar en una operación y negarse a pagarla. Un país, Dinamarca, incluso ha negociado y obtenido una cláusula de participación voluntaria explícita (en lugar de una cláusula de exclusión voluntaria), por la cual queda automáticamente eximida de participar en la aplicación de la política, salvo si decide hacerlo. Además de lo anterior, las disposiciones relativas a la PESD no son jurídicamente vinculantes ni están firmemente ancladas en los Tratados actuales. No existe el acervo correspondiente. Casi todos los recursos necesarios siguen bajo el control y 61 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 62 Cómo funciona la PESD la autoridad de los Estados miembros. No hay “integración militar” aún menos que en la OTAN y tampoco hay Consejo de Ministros de Defensa. Las decisiones correspondientes las toman los Ministros de Asuntos Exteriores; la Comisión, por su parte, desempeña sólo un papel menor en la parte civil de la PESD. Con estas limitaciones, es aún sorprendente observar lo que ha avanzado la PESD en sólo cinco años, y ante unas divisiones políticas reiteradas entre los 15/25. Pero ¿qué es la PESD y cómo funciona? La PESD, la PESC y la gestión de crisis Desde que fue acuñada en junio de 1999, la sigla PESD ha llegado a designar a la vez una política específica y un conjunto de instituciones especializadas. La Política Europea de Seguridad y Defensa se identifica en primer lugar con la “gestión de crisis”, según lo dispuesto en el artículo 17, apartado 2 y en los artículos 25 y siguientes del TUE, también con objeto de evitar las trampas semánticas y las confusiones políticas que tendía a crear el término “defensa común europea” (derivado del lenguaje de la UEO). En realidad la PESD, originariamente, incluía también el término “común” (PECSD) en su denominación, pero este término fue abandonado más tarde por motivos semejantes. De todos modos, la “gestión de crisis” de la UE no se reduce a su dimensión militar, sino que abarca también una dimensión específicamente civil. En realidad, la PESD, que arranca oficialmente en enero de 2003, se ha traducido en una serie de operaciones de gestión de crisis que varían de la MPUE en Bosnia y Herzegovina (civil) a la operación Artemis en la República Democrática del Congo (militar), y de la operación Concordia en la ex República Yugoslava de Macedonia (militar) a Próxima, la operación civil consecutiva a la anterior. Por su parte, las operaciones militares pueden ser llevadas a cabo con el apoyo de la OTAN mediante el acuerdo marco “Berlín plus” (Concordia) o sin él (Artemis). Por último, si la UE llega a tomar el relevo de la SFOR, dirigida por la OTAN, en Bosnia y Herzegovina, llevará a cabo una operación que será civil y militar al mismo tiempo y en el mismo lugar. La PESD sigue siendo, no obstante, parte integrante de la PESC. A su vez, la PESC es un elemento central, aunque no el único, de la “acción exterior” propiamente dicha, que es más amplia en su ámbito funcional y en su marco institucional. Está 62 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 63 2 Antonio Missiroli dotada también de una “caja de herramientas” mayor, que contiene órganos, programas e instrumentos: estos residen en su mayoría en el primer “pilar” de la UE (de la DG RELEX a la DG “Comercio” y otros órganos) y de ellos se encarga la Comisión Europea. Por último, al igual que la “acción exterior” de la UE en sentido amplio no se reduce a los medios y procedimientos de la PESD ni está limitada por éstos, la “gestión de crisis” de la UE no se hace sólo mediante los instrumentos de la PESD. Cuando se trata de hacer frente a crisis internacionales reales, pueden intervenir también otros ámbitos políticos –que implican el comercio, la ayuda, la asistencia, los transportes y comunicaciones, o medidas financieras y políticas (positivas o negativas)– que no pertenecen al ámbito de la PESC/PESD. Dicho de otro modo, la división negociada de las políticas de la UE en “pilares” separados se sigue manteniendo en términos estrictamente institucionales, si bien, en la práctica, cada vez se pone más en tela de juicio, o va perdiendo importancia, lo que plantea cuestiones espinosas de coherencia, continuidad y coordinación entre los pilares. Las decisiones políticas clave sobre la PESD se toman en el nivel más elevado del Consejo, o bien en el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, de los Ministros de Asuntos Exteriores, o bien, siempre que sea oportuno y necesario, en el propio Consejo Europeo. En particular, las deliberaciones que implican también medidas del primer pilar o incluso del tercero –las que son competencia de los Ministros de Hacienda (ECOFIN) y Justicia y Asuntos de Interior (JAI) de la UE– se acuerdan y adoptan formalmente en el nivel de Jefes de Estado o de Gobierno. En términos generales, las decisiones de gestión de crisis implican a menudo el recurso a programas de la UE como ECHO, en el ámbito humanitario, y los agrupados en EuropeAid, por no hablar de las acciones que también guardan relación con el comercio (por ejemplo, el acuerdo de Cotonú para los países ACP, financiado principalmente mediante el Fondo Europeo de Desarrollo). Aún podrían incluir también la inmovilización de activos financieros, la imposición de sanciones, o medidas específicas de control de fronteras o de defensa civil, todas las cuales requieren la intervención de otras formaciones del Consejo, y en último término, el sello del Consejo Europeo. Hasta la fecha, no obstante, no se ha creado ninguna formación especializada del Consejo para los Ministros de Defensa de la UE, que sólo pueden reunirse de modo informal, es decir, sin tomar decisiones, o bien en conjunción con el Consejo de Asuntos Generales y Rela63 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 64 Cómo funciona la PESD 64 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 65 2 Antonio Missiroli ciones Exteriores, que sigue siendo el principal órgano de decisión para la PESD (véase cuadro 1). Dicho esto, la ejecución propiamente dicha de las llamadas “tareas de Petersberg”, que son la esencia de la PESD, que fueron formuladas originariamente en la UEO en junio de 1992, y a continuación fueron incorporadas al artículo 17 del TUE en Amsterdam, por sugerencia de Suecia y Finlandia, países no aliados1, se confía a otro grupo de órganos que son, desde varios puntos de vista, “separables pero no separados” del resto de las instituciones de la UE. El Alto Representante En primer lugar figura el Alto Representante (AR) para la PESC, cargo que en la actualidad ostenta Javier Solana. Este nuevo cargo, propuesto en un principio por Francia, fue creado por el Tratado de Amsterdam, en junio de 1997, y añadido esencialmente al de Secretario General del Consejo, que ya existía en el Tratado de Maastricht. Hasta entonces, el Secretario General era un alto funcionario de la UE que coordinaba las diversas actividades de la Secretaría del Consejo, asistiendo a la Presidencia rotatoria de la Unión en su trabajo diario. Con arreglo al Tratado de Amsterdam, en realidad, la Presidencia es “asistida” por el Secretario General, que también “ejercerá las funciones de Alto Representante” de la PESC (artículo 18, apartado 3). Dicha asistencia se aplicaría a las “cuestiones propias del ámbito de la PESC, en particular contribuyendo a la formulación, preparación y puesta en práctica de las decisiones políticas y, cuando proceda […], dirigiendo el diálogo político con terceros” (artículo 26 del TUE). No obstante, entre junio de 1997 y la entrada en vigor del Tratado reformado, en mayo de 1999, cambió todo el contexto.2 Hasta entonces, con arreglo al perfil de la plaza, se consideraba por lo general que el Secretario General Jürgen Trumpf, que dejaba el cargo, sería sustituido por un diplomático de alto rango procedente de uno de los Estados miembros más grandes: uno de los nombres citados con más frecuencia, por ejemplo, era el de Sir (ahora Lord) David Hannay. Sin embargo, la pequeña revolución generada por la declaración franco británica de Saint-Malo, de diciembre de 1998 y, junto con lo anterior, el mazazo que supuso la guerra de Kosovo, en la primavera de 1999 (hechos ambos esenciales para el nacimiento de la PESD) dieron inmediatamente más 1. Véase contribución de Martín Ortega en esta misma obra. 2. Véase contribución de Jean Yves Haine en esta misma obra. 65 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 66 Cómo funciona la PESD pertinencia política al nombramiento. En este contexto nuevo, en el que el ámbito de la PESC se ampliaba con la creación de la PESD y aumentaba significativamente la demanda de un papel más activo de la UE en las crisis internacionales, el Consejo Europeo, convocado en Colonia, decidió combinar la iniciación de la nueva política con una elevación del nivel, explícita y visible, del cargo de Alto Representante. Como resultado de lo anterior, el antiguo Ministro de Asuntos Exteriores español y Secretario General saliente de la OTAN Javier Solana (cuyo mandato debía expirar al cabo de unos meses) fue nombrado Secretario General y Alto Representante para la PESC a partir de octubre de 1999. Como queda expuesto más arriba, no obstante, el nuevo Tratado no abundaba precisamente en detalles por lo que se refiere a las funciones y atribuciones exactas del Secretario General y Alto Representante. Por ello, y para bien o para mal, correspondía a su primer titular interpretar y dar forma a la nueva función. Y la manera en que Solana decidió proceder reforzó decisivamente la parte “Alto Representante” en detrimento de la parte “Secretario General”. En realidad, para la función principalmente administrativa, el Consejo Europeo decidió nombrar a un Secretario General adjunto en la persona del antiguo Representante Permanente de Francia ante la UE, Pierre de Boissieu. La cumbre de Colonia, por lo tanto, terminó volviendo a dividir de hecho las dos funciones que el nuevo Tratado acababa de intentar reunir, al menos en parte. Asimismo, Solana debía combinar su función de Secretario General con la de Secretario General de la UEO, para la que fue nombrado en noviembre de 1999 en el Consejo de la UEO de Marsella. Esta unión personal tenía por objeto facilitar la integración parcial de algunas de las funciones y órganos de la UEO en la UE, como se decidió en particular en Colonia. La labor de Solana debía ser apoyada mediante la creación de una Unidad de Planificación de la Política y de Alerta Rápida (UPPAR), como se preveía en una declaración adjunta al Tratado de Amsterdam. También en este caso, el nuevo contexto en el cual iba a operar el Alto Representante indujo una transformación parcial de la UPPAR inicial en lo que llegó a llamarse sencillamente “Unidad Política”, la cual, a su vez, llegó a parecerse aún más a un gabinete ampliado. Más que mirar al futuro de la PESC, dicho de otro modo, la Unidad Política, formada principalmente por funcionarios nombrados en comisión de servicios por los Estados miembros, ha intervenido cada vez más en dar forma a su cometido. 66 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 67 2 Antonio Missiroli Por último, con arreglo al Tratado de Amsterdam (artículo 18, apartado 5 del TUE), el Alto Representante podrá designar “un representante especial provisto de un mandato en relación con cuestiones políticas concretas”. En los últimos tiempos, Solana ha recurrido cada vez más a esta posibilidad, especialmente en las crisis subregionales. El mandato de estos “representantes especiales” tiende no obstante a variar significativamente en cuanto a duración, ámbito y recursos. Es, evidentemente, más fuerte allí donde la UE lleva a cabo programas importantes y, en su caso también, operaciones, como en los Balcanes occidentales. En zonas como el Oriente Próximo, Afganistán o el Cáucaso meridional, en cambio, es principalmente político, similar al de una especie de embajador itinerante. En algunos casos, el mandato tiene una rotación anual; en otros, en cambio, carece de plazo formal. En conjunto, es obvio que en los cinco años transcurridos desde el nombramiento inicial, la función de Alto Representante ha evolucionado significativamente. Si bien ha seguido siendo mínima en aquellos ámbitos en los que no hay consenso (o donde incluso existe abierto desacuerdo) entre los Estados miembros, ha ampliado su ámbito y su visibilidad en otros. Tales son los casos de Oriente Próximo –donde Javier Solana fue, al principio, una presencia tangible en la mesa de negociaciones (2000) y, posteriormente, un miembro reconocido del “Cuarteto”– y de los Balcanes, donde consiguió actuar como mediador en varias ocasiones. El Alto Representante ha conseguido también cierto margen de iniciativa autónoma en la formulación de políticas, particularmente con la Estrategia de Seguridad Europea (2003). Incluso puede alegarse que la verdadera interpretación que ha dado a la función de Alto Representante su primer titular ha empezado a erosionar las rígidas barreras intergubernamentales que le habían sido fijadas en un principio. En realidad, al tratar de formular y expresar la posición común de la UE sobre algunas cuestiones de política exterior, Mr. PESC, como lo denominan los medios de comunicación, ha conseguido unas veces dar voz a algo más que a la simple suma de las partes de la UE. Los órganos de la PESD En relación con el Alto Representante, en los años posteriores fueron creándose nuevos órganos y cargos para hacer frente al incre67 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 68 Cómo funciona la PESD mento de la carga de formulación y aplicación de políticas que la PESD, en particular, ha impuesto a la Secretaría del Consejo. Esta expansión se inició en el Consejo Europeo de Helsinki, en diciembre de 1999, que ultimó unas propuestas ya esbozadas en Colonia y decidió crear tres nuevos órganos: el Comité Político y de Seguridad (CPS), el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE. Estos empezaron a funcionar, si bien con carácter provisional, en marzo de 2000. El CPS (o COPS según una denominación corriente a partir de las siglas francesas) está formado por representantes nacionales “a nivel de altos funcionarios o de embajadores”, más un representante de la Comisión Europea, que está “plenamente asociado” al trabajo de la PESC. Su función consiste en “hacer un seguimiento de la situación internacional en los ámbitos de la PESC” y contribuir a “definir la política mediante la emisión de dictámenes dirigidos al Consejo”. Asimismo, tiene por finalidad ejercer, “bajo la responsabilidad del Consejo, el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis”. Tal es, al menos, el perfil que fue incorporado al nuevo Tratado aprobado en el Consejo Europeo de Niza, en diciembre de 2000 (que ahora figura en el artículo 25 del TUE que entró en vigor en febrero de 2003). El CPS, no obstante, empezó ya a actuar de modo plenamente legal a comienzos de 2001, por simple Decisión del Consejo. En gran medida, sustituye al Comité Político creado por el Tratado de Maastricht (artículo J.15) compuesto por los directores políticos de los Ministerios de Asuntos Exteriores nacionales, que se reunían en Bruselas cada mes. No obstante, el CPS es un órgano permanente con unas competencias apenas menores en la política. Desempeña un papel de importancia en la conformación de las decisiones, pero no en la toma de las decisiones propiamente dicha: para las decisiones políticas o estratégicas, en realidad, depende del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, mientras que para los aspectos administrativos y financieros de la PESC/PESD, el órgano principal sigue siendo el COREPER. Esto significa que cada Estado miembro dispone al menos de dos delegaciones de nivel de embajador ante la UE (el COREPER, a su vez, tiene al menos otras dos formaciones a su cargo) con unas prerrogativas que no siempre están separadas con claridad. El Comité Militar (CMUE) está formado por los Jefes de Estado Mayor de la Defensa de todos los países de la UE o, en su caso, sus delegados militares. Facilita asesoramiento militar y formula reco68 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 69 2 Antonio Missiroli mendaciones al CPS, a la vez que dirige el Estado Mayor. Su presidente –el primero fue el general finlandés Gustav Hägglund– es elegido cada tres años y asiste a las sesiones del Consejo siempre que deben tomarse decisiones con implicaciones en la defensa. Una característica peculiar del CMUE es que algunos de sus miembros también forman parte del Comité Militar de la OTAN y, por consiguiente, tienen de hecho dos cargos, aunque esto no se aplica a todos los miembros de la UE que son aliados; en cambio, los representantes militares de algunos países no aliados también están destinados en los órganos de la Alianza. Por su parte, el Estado Mayor (EMUE) tiene la función de facilitar conocimientos militares especializados y apoyo a la PESD, incluida la dirección de las operaciones de gestión de crisis: esto implica la alerta rápida, la evaluación de las situaciones y la determinación de las fuerzas nacionales y multinacionales europeas para las posibles operaciones. En la actualidad consta de unos setenta funcionarios (la mayoría en comisión de servicios), y está considerada parte de la Secretaría del Consejo. Los órganos específicamente militares también están concebidos para cooperar con el SHAPE de la OTAN con arreglo a unas modalidades (“Berlín plus”) que aún eran objeto de negociación en los comienzos de la PESD. Cabe recordar también que, a diferencia del CPS, el CMUE y el EMUE no constaban en el Tratado de Niza, y, por consiguiente, no tienen como base el Tratado. Eso se debió principalmente a la reticencia de algunos Estados miembros (sobre todo los no aliados) a que figurasen en el TUE. Sin embargo, también es de justicia decir que la PESD ha avanzado primero mediante decisiones intergubernamentales, no siendo “codificada” sino posteriormente (si lo era). La única excepción es, en particular, la creación del cargo de Alto Representante, que precedió a la PESD, en lugar de seguirla. Por último, también se creó en la Secretaría del Consejo un Centro de Situación (SITCEN), para cumplir la función de “control” atribuida a los nuevos órganos político-militares. Además, la antigua unidad PESC de la Secretaría General del Consejo se desarrolló hasta constituir una Dirección General especializada (DG E), que fue ampliada para abarcar también las cuestiones político-militares y reestructurada para absorber a los nuevos funcionarios con experiencia en estas cuestiones procedentes de la UEO, de la OTAN y de los ministerios nacionales. Actualmente abarca tres subdirecciones principales: a) ampliación, desarrollo y asuntos económicos 69 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 70 Cómo funciona la PESD multilaterales, b) PESC y asuntos regionales, y c) PESD y operaciones (tanto militares como civiles). Últimamente, también se ha creado una Unidad de Policía, a la vez que se establecía un Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis, con carácter consultivo. En conjunto no obstante, el personal dedicado exclusivamente a la PESD en Bruselas suma poco más de 200 funcionarios, lo que no es nada comparado con los ministerios nacionales o con las direcciones generales correspondientes de la Comisión. Citemos en último lugar, aunque no sean los últimos en importancia, dos antiguos órganos de la UEO –el Centro de Satélites (SATCEN), con sede en Madrid, y el Instituto de Estudios de Seguridad, con sede en París (IES)–, que han sido añadidos a la maquinaria de la PESD como “agencias autónomas” del Consejo, con un presupuesto y un estatuto ad hoc. Modalidades y ámbito de operación A los cinco años de su creación, la PESD es todavía una política en construcción y los trabajos están en curso, tanto con respecto a sus procedimientos y recursos internos como en cuanto a sus finalidades últimas. En parte, esto se debe a la naturaleza misma de la política: las situaciones de crisis nunca son idénticas entre sí y, en consecuencia, exigen un grado elevado de flexibilidad y capacidad de adaptación. Por añadidura, la mayor parte de las capacidades que deben movilizarse pertenecen a los Estados miembros: ello exige una combinación particular de voluntad y capacidad por parte de los mismos para poner dichas capacidades a disposición de la Unión, especialmente por cuanto no hay obligación jurídica para ello. En parte, no obstante, el carácter evolutivo de la PESD se debe también a su relativa juventud en comparación con otras políticas comunes de la UE (o de la propia OTAN). Hay que tener presente lo siguiente: a) las operaciones dirigidas por la UE no empezaron hasta enero de 2003, a pequeña escala y con una duración limitada, b) la política de formación y ejercicios de la UE aún está en formación, en el mejor de los casos, c) los procedimientos aún carecen de cierta experimentación, y d) la evaluación de las “lecciones aprendidas” acaba de empezar. Por ello es sumamente difícil elaborar un organigrama fiable para la iniciación y realización de una operación PESD “típica”. A la luz de la escasa experiencia adquirida hasta la fecha, se 70 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 71 2 Antonio Missiroli puede decir que la evaluación inicial de la viabilidad de una operación de gestión de crisis dirigida por la UE se hace con carácter marcadamente informal, y eso en el caso de que sea una operación exclusivamente militar y localizada en la zona de la OTAN. En este último caso, se mantienen conversaciones entre las dos organizaciones, tanto en el nivel político como en el militar, con objeto de fijar los principales parámetros de la operación y el posible reparto del trabajo y de las responsabilidades. En caso de una operación autónoma de la UE, es posible que las mismas negociaciones informales se lleven a cabo con el Estado miembro que esté dispuesto a brindar su cuartel general, convirtiéndose así en el “Estado marco”, mientras que la propia generación de la fuerza (es decir, la definición y el compromiso de los elementos de fuerza específicos nacionales para el “bloque” final) se lleva a cabo en colaboración con el CMUE y con el EMUE. En caso de una operación exclusivamente civil el método es bastante parecido, aunque más centralizado en los órganos de la UE y con un papel más destacado de la Comisión Europea. En esta fase inicial, el Alto Representante y el CPS deben actuar, el primero como facilitador (o incluso iniciador) y el segundo como centro de intercambio. Una vez evaluados y aprobados el perfil probable, los objetivos a perseguir y los medios disponibles de la operación (con el apoyo administrativo de la Secretaría del Consejo y el respaldo administrativo y financiero del COREPER), el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores redacta y ultima una acción común. El sistema de votación para la PESC/PESD es el que obliga a tomar las decisiones por consenso: esto quiere decir que se aplica la regla de la unanimidad aunque, desde Amsterdam, los Estados miembros también disponen de la posibilidad de abstenerse. Dicha abstención debe ser “cualificada” en una declaración formal: no obliga a los Estados miembros de que se trate a aplicar la decisión y hacer los pagos correspondientes sino sólo a aceptar que “compromete a la Unión”. Esta “abstención cualificada” bloquea la decisión sólo si el número de Estados miembros que optan por ella equivale a más de un tercio de los votos ponderados del Consejo (artículo 23, apartado 1 del TUE). Por último, en un Protocolo especial anexo al Tratado de Amsterdam, Dinamarca consiguió, como se menciona más arriba, una exención automática de todas las obligaciones relativas a la defensa. Esto no se aplica, no obstante, a la gestión civil de crisis ni a otras decisiones de carácter meramente institucional o de proce71 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 72 Cómo funciona la PESD dimiento (entre ellas los nombramientos). La exención de Dinamarca lleva aparejado el derecho a participación, si así lo decide. Se piense lo que se piense de la conveniencia de la mayoría cualificada para la toma de decisiones en el ámbito más amplio de la PESC, es un hecho que, desde que fue firmado el Tratado de Maastricht, las decisiones “con implicaciones en el ámbito de la defensa” han constituido siempre un terreno en el cual se requiere la unanimidad: los Estados no pueden quedar en minoría, y mucho menos ser obligados a comprometer fuerzas contra su voluntad. Como resultado de lo anterior, puede alegarse que la “abstención cualificada” representa el mecanismo más flexible que puede aplicarse a las decisiones de la PESD, aunque la exención financiera automática que implica puede abrir la vía a una conducta en las votaciones dictada por cálculos puramente presupuestarios. Dicho esto, puede argumentarse también que toda la fase inicial descrita más arriba está concebida de tal modo que sería sumamente improbable que un Estado miembro decidiera bloquear la decisión en el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, es decir, cuando la acción común ha pasado ya todas las negociaciones preliminares. Esto puede contribuir a explicar por qué, hasta ahora, nunca se ha recurrido al veto formal ni a la abstención cualificada. No obstante, una particularidad de la PESD con respecto a la PESC en sentido amplio consiste en que las nuevas disposiciones del Tratado relativas a la “cooperación reforzada” en el segundo pilar de la UE, aprobadas en Niza y que entraron en vigor en febrero de 2003, no son aplicables a las “cuestiones que tengan repercusiones militares o repercusiones en el ámbito de la defensa” (artículo 27 B del TUE consolidado). Esta salvedad se debió principalmente a reservas de última hora relativas al ámbito de la cooperación reforzada sobre la política de defensa en general. Sea o no considerado esto como una limitación de importancia a la gestión militar de crisis, lo cierto es que las directrices actuales para estructurar y llevar a cabo operaciones dirigidas por la UE (esbozadas en el informe de la Presidencia sobre la PESD presentado en diciembre de 2000 en Niza) implican ya unos arreglos relativamente flexibles. La fase “posterior”, en otras palabras, deja amplio margen a las coaliciones de voluntades para llevar a cabo misiones en nombre de toda la UE y bajo su “control estratégico”. En primer lugar, como ya se mencionaba más arriba, no existe obligación de participar en ninguna operación común. En segundo lugar, todos los países participantes constituyen un “comité de 72 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 73 2 Antonio Missiroli contribuyentes” que pasa a ser el órgano de referencia para los elementos prácticos de la operación en marcha: incluye también, siempre que proceda, a aquellos países “terceros” que no son miembros de la UE y que le aportan una contribución militar “significativa” (cualquiera sea el significado de lo anterior en cada caso concreto). El Consejo Europeo de Niza aprobó, en diciembre de 2000, unas disposiciones generales con este fin, que incluían unos procedimientos de consulta en la fase preoperativa. El Consejo Europeo de Sevilla aprobó, en junio de 2002, otras más específicas, para Rusia, Canadá y Ucrania, respectivamente, que incluían su intervención, en pie de igualdad, en la gestión cotidiana de las operaciones. Tanto los Estados miembros como los que no son miembros disponen, por igual, de la posibilidad de abandonar una misión o unirse a ella después de terminada su fase inicial sobre el terreno. Además, cada operación tiene su propia cobertura financiera por medio de un “mecanismo” ad hoc, que normalmente está incluido en la acción común. Sus modalidades varían según se trate de una operación militar o civil. En realidad, el artículo 28 del TUE dispone que los gastos “administrativos” corran a cargo del presupuesto común de la UE, mientras que los gastos “operativos” para las operaciones militares se imputen a los Estados miembros con arreglo a la proporción del PIB u otro reparto que el Consejo decida adoptar por unanimidad. Esto significa en la práctica que las operaciones civiles pueden ser financiadas principalmente con cargo al presupuesto de la UE (con cierta flexibilidad en cuanto a la partida en la cual deben imputarse), mientras que las militares son costeadas principalmente por los Estados participantes –tanto miembros como no miembros– según la regla de los costes individuales (costs lie where they fall), utilizada normalmente por la OTAN. Las dietas del personal nacional destinado en comisión de servicios a la operación son cubiertas normalmente por sus administraciones respectivas.3 Sin embargo, la experiencia adquirida con las primeras operaciones dirigidas por la UE en 2003 y 2004 y la necesidad de adoptar unas normas más coherentes con las tradiciones y con la práctica de la UE están dando lugar, al parecer, a una reforma parcial de estas disposiciones iniciales. Como resultado de lo anterior, se ha propuesto un refuerzo del principio de financiación directa de la UE (“en la medida de lo posible”) para las operaciones de gestión civil de crisis, junto con una presión en favor de un mejor “reparto de la carga” para las militares, por ejemplo mediante un fondo 3. Véase contribución de Gustav Lindstrom en esta misma obra. 73 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 74 Cómo funciona la PESD común de “iniciación” para equipo técnico y unos sistemas de reparto de los costes para los terceros países participantes. Más recientemente se ha esbozado un mecanismo ad hoc denominado ATHENA para responder a las demandas específicas de las misiones militares. Durante toda la fase final, el control operativo y la gestión táctica sobre el terreno corresponden al jefe de misión (militar o civil) pertinente, apoyado con frecuencia por un “representante especial”. Todos ellos responden ante el Alto Representante; el CPS, por su parte, ejerce su “control estratégico” mediante la dirección política y la evaluación. Como se afirmaba anteriormente, la gestión de crisis de la UE no se limita al planeamiento y ejecución de las operaciones sobre el terreno. Tampoco está la PESD orientada propiamente a resolver las situaciones de crisis internacional en sí. La PESD tiene también por objetivo distinguir y, a ser posible, resolver las carencias de capacidad (de la naturaleza que sea) que puedan afectar negativamente a la gestión de crisis de la UE. Entre ellas figura también el fomento de “una industria y una tecnología europeas de defensa fuertes y competitivas”, de lo que se hace mención ya en 1998 en la Declaración de Saint-Malo y que se ha mantenido desde entonces. Cosa interesante, este compromiso específico no fue incorporado al Tratado de Niza, y las únicas disposiciones basadas en el Tratado que se refieren a la industria europea de defensa figuran en el primer pilar (artículo 296 del TCE) y son de un carácter más restrictivo que de apoyo. Además de lo anterior, todas las principales novedades políticas en este ámbito hasta la fecha se han producido fuera del marco institucional específico de la UE.4 Sin embargo, la decisión adoptada por la Unión, a finales de 2003, de crear una “agencia en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el armamento” dentro de la UE puede contribuir a racionalizar y unificar bajo su égida todas las labores y todos los programas actualmente en marcha. Por último, la PESD trata también de sentar unos principios y directrices comunes para unas políticas que afectan y comprometen (más política que jurídicamente) tanto a la UE en su totalidad como a cada uno de sus Estados miembros, externa e internamente. Así ocurrió últimamente con la Estrategia de la UE contra la proliferación de armas de destrucción masiva y con la Estrategia Europea de Seguridad, ambas aprobadas por el Consejo Europeo en diciembre de 2003. 4. Véase contribución de Burkard Schmitt en esta misma obra. 74 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 75 2 Antonio Missiroli Los cinco años próximos Si ésta es la manera en que funciona la PESD a los cinco años de su creación, ¿cuáles son los desafíos probables que le esperan a lo largo de los cinco próximos? Como se ha visto, la política aún se está haciendo y es susceptible de adaptaciones y ajustes constantes. Por ello es sumamente arriesgado tratar de predecir su evolución a medio plazo. No obstante, al menos cuatro cambios institucionales principales aparecen ya en su horizonte. El primero se refiere a la ampliación de la Unión. Con la adhesión de diez nuevos socios en 2004, y quizá dos o tres más en 2007, todos los órganos de la PESD van a verse sometidos a dura prueba. Las cifras son importantes, y la gestión de crisis internacionales con 25 miembros o más puede resultar muy compleja. Aún el dar forma a las decisiones puede volverse mucho más complicado: no por casualidad, en el proceso de la actual ampliación, el CPS decidió crear una especie de subcomité informal (el llamado “grupo Nikolaidis”), inaugurado durante la Presidencia griega de la UE a comienzos de 2003, según el modelo del “Grupo Antici” del COREPER. Su función consiste en elaborar los anteproyectos de orden del día de las reuniones, explorando al mismo tiempo las zonas de convergencia o divergencia entre los Estados miembros. Y de igual manera en que la “socialización” de los nuevos socios comenzó bastante antes de su adhesión real (es decir, inmediatamente después de la firma de los tratados correspondientes, en abril de 2003), lograr un punto de vista común para tomar decisiones políticas podría llevar un cierto tiempo y tropezar con algunas dificultades en el camino. Esto es tanto más cierto cuando uno considera las diferencias de tamaño, capacidades, intereses en materia de política exterior y percepciones de la UE de los 25. Mucho más que la PESC propiamente dicha (para la cual, en última instancia, la efectividad y la credibilidad dependen de la consecución del consenso más amplio posible en cuanto las decisiones y objetivos de la política exterior común) la PESD depende de los recursos que los Estados miembros estén dispuestos y sean capaces de comprometer y entregar. Y no puede negarse que, en este ámbito, hay grandes desequilibrios entre los socios de la UE: por supuesto, la ampliación no los ha creado, pero los ha agudizado. Dicho de otro modo, si bien todos los Estados miembros de la UE son oficialmente iguales en cuanto a representación y toma de decisiones, algunos son “más iguales que otros” en 75 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 76 Cómo funciona la PESD cuanto a las capacidades que pueden ser necesarias para llevar a cabo una PESD efectiva, sean militares (fuerza, equipo, base industrial) o comerciales, civiles y diplomáticas. No es sólo cuestión de extensión geográfica, población, o PIB: algunos de los Estados miembros mayores podrían hacer mucho más a la vista de su tamaño real; otros más pequeños, en cambio, están haciendo las cosas asombrosamente bien teniendo en cuenta el suyo. Sin embargo, está claro que lograr un compromiso aceptable y viable entre los derechos de todos y los medios de algunos es una condición previa para que la PESD con 25 o más miembros funcione, sobre todo si los intereses operativos y estratégicos en juego van a aumentar. Un segundo desafío de importancia se refiere a la coherencia política e institucional. Esto tampoco es nuevo. Pero las últimas novedades políticas –especialmente por lo que respecta a la lucha contra el terrorismo– y los retrasos paralelos en la ejecución de una reforma institucional decisiva lo han agravado aún más. En los próximos años, seguirá existiendo probablemente de hecho el sistema “doble” (o incluso “triple”) de la acción exterior de la Unión, dispersa como está entre sus diferentes pilares. Esto es así tanto horizontal como verticalmente, tanto en el nivel político como en el administrativo: Consejo contra Comisión, UE contra Estados miembros, a veces incluso en el seno de cada uno de estos. Si bien la Estrategia Europea de Seguridad aprobada en diciembre de 2003, ha aportado algo de claridad y una amplia convergencia sobre los objetivos de la PESC/PESD (y, en general, de la “acción exterior” de la UE), la reciente inclusión de la lucha contra el terrorismo en el ámbito de competencia del Alto Representante, no importa cuán conveniente y bienvenida sea, incrementa innegablemente la complejidad y la segmentación de la “gestión de crisis” de la UE tanto interna como externamente. Ahora, las expectativas y las exigencias son más elevadas y requieren respuestas suficientes. Las instituciones y los dirigentes de la UE están obligados por consiguiente a ponerse a la altura de la situación, muy por encima de las disposiciones jurídicas y de las realidades políticas o administrativas actuales. Un tercer desafío de importancia para la PESD se refiere a su responsabilidad. La cuestión, a menudo descuidada en el debate público, es sin embargo importante. En comparación con otras políticas comunes de la UE, en realidad, la PESD parece adolecer de una carencia específica en materia de responsabilidad. Por un lado, 76 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 77 2 Antonio Missiroli los parlamentos nacionales son responsables en gran medida del control democrático de la PESD, pero están mal armados para supervisar las decisiones intergubernamentales. Por otro lado, el Parlamento Europeo dispone de escasas competencias formales en este ámbito, pero tiene acceso a la información y los conocimientos especializados pertinentes, y también es competente para el control de la aplicación de las actividades relativas a la PESD por parte de la Comisión. Por último, la Asamblea de la UEO, aún anclada en el Tratado de la UEO y con sede en París, como órgano interparlamentario especializado en las cuestiones de la defensa europea, se encuentra ahora en un vacío institucional y político: facilita un foro para debatir las cuestiones relativas a la PESD (y a la OTAN), pero carece de competencias y cobra cada vez más el aspecto de un extraño resto del traspaso de las funciones de la UEO a la UE. Como consecuencia de lo anterior, la PESD está en una especie de zona parlamentaria gris que a duras penas refuerza su legitimidad global. Asimismo, su transparencia y accesibilidad por parte de los ciudadanos de la UE quedan naturalmente limitadas por su carácter confidencial, especialmente por lo que respecta a los asuntos militares, y no puede medirse con los mismos criterios que otras políticas de la UE. Pueden plantearse, y probablemente así habrá que considerarlo en los años próximos, soluciones pragmáticas, por ejemplo sesiones conjuntas periódicas de parlamentarios nacionales y miembros del Parlamento Europeo, e intervenciones de funcionarios de la PESD en los parlamentos nacionales. Pero parece difícil superar enteramente la desconexión actual entre los debates políticos y las competencias parlamentarias entre el nivel nacional y el nivel europeo. Por último, un desafío particular para los próximos cinco años podría resultar el Tratado Constitucional. Paradójicamente, en realidad, la PESD funcionará en un contexto jurídico (Niza) que el nuevo Tratado puede alterar significativamente. Esta paradoja, por supuesto, no se aplica sólo a la PESD. Pero sí se aplican, en particular, algunas de las novedades más importantes inscritas en el proyecto de Tratado Constitucional: desde la creación del Ministro de Asuntos Exteriores de la UE (o lo que se decida al final), pasando por la cláusula de solidaridad contra los atentados terroristas, hasta la aplicación de la “cooperación estructurada permanente” en defensa.5 En consecuencia, por un lado, las actuales disposiciones institucionales podrían quedar debilitadas o deslegitimadas de hecho por la existencia virtual y paralela de otras nuevas. Por 5. Véase nuestra otra contribución a este libro. 77 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 2 10:06 Page 78 Cómo funciona la PESD otro lado, éstas tienen que pasar por un largo y arriesgado proceso de ratificación que podría, a su vez, arrojar sombras sobre su entrada en vigor real. Por ello podría ser sensato prever unas disposiciones transitorias claras que eviten la confusión y salven esta carencia jurídica y funcional potencial. Algunas reformas ya aprobadas, en otras palabras, deberían quedar garantizadas y puestas en vigor con independencia de lo que pueda ocurrir durante el proceso de ratificación, si bien la PESD seguirá siendo, probablemente, una política en adaptación y evolución constantes. 78 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 79 PESD : Los cinco primeros años Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE 3 Martin Ortega La Unión Europea ha venido creando, a lo largo de cinco años de intensa actividad, una nueva dimensión militar. Hasta hace muy poco, sin embargo, se había omitido la cuestión de saber a qué tipo de misiones estaban destinadas las fuerzas europeas. Por consiguiente, el proceso de creación de una PESD a partir de la cumbre de Colonia de UE de junio de 1999 puede dividirse en dos períodos: la fase de creación de capacidades (hasta mediados de 2002) y la definición posterior de la finalidad de esta capacidad militar. Puede parecer que la secuencia lógica entre ambas fases se ha invertido, pero este “orden invertido” fue el resultado del acuerdo alcanzado en 1999 al inicio del proceso. El Reino Unido, un agente clave de todo desarrollo militar europeo, insistió en que se siguiera un planteamiento pragmático que abordara en primer lugar la creación de capacidades. Esta orientación, aprobada por los otros Estados miembros, resultó muy útil, ya que se evitaron temporalmente los interrogantes “filosóficos” sobre las tareas y objetivos de la fuerza europea y, en particular, las preguntas sobre la raison d’être de dicha fuerza con respecto a la OTAN. Como consecuencia de ello, el objeto de la fuerza europea puede ahora definirse de forma dinámica, teniendo en cuenta las necesidades del pasado y otras más recientes, así como posibles necesidades futuras. De haberse abordado en 1999 el debate sobre una fuerza militar de la UE partiendo de la cuestión de sus misiones y su finalidad, éste habría sido con toda probabilidad estéril o, al menos, mucho más complejo. Desde el Consejo Europeo de Colonia hasta mediados de 2002 la falta de decisión sobre la finalidad de la fuerza pudo paliarse mediante la Declaración de Petersberg de la UEO, de junio de 1992, cuyo texto había sido introducido en el Tratado de la Unión Europea a través del Tratado de Amsterdam de 1997. Todos los Estados miembros de la UE aceptaron esta descripción preliminar de las misiones de la UE porque se basaba en una “ambigüedad constructiva”, aceptable para los “atlantistas”, los “autonomistas 79 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 80 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE proeuropeos” y los gobiernos no aliados. A partir de junio de 2002, los siguientes nuevos elementos han contribuido a una mejor definición de las misiones: (1) la declaración sobre el terrorismo y la PESD durante el Consejo Europeo de Sevilla; (2) el debate en la Convención que introdujo una nueva definición sobre las misiones en el proyecto de Constitución; (3) la Estrategia Europea de Seguridad de diciembre de 2003; y (4) diversas operaciones sobre el terreno, que contribuyen a comprender las misiones desde un punto de vista práctico. Misiones durante la fase de creación de capacidades: las misiones de Petersberg1 Las misiones asignadas a la fuerza militar de la UE se describen actualmente en el apartado 2 del artículo 17 del TUE. Cabe recordar que este artículo seguirá constituyendo su descripción jurídica hasta la entrada en vigor del futuro Tratado Constitucional, tras el proceso de ratificación. Apartado 2 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea Las cuestiones a que se refiere el presente artículo incluirán misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz. Las palabras entre “humanitarias” y “restablecimiento de la paz” proceden de la Declaración de Petersberg de la UEO de junio de 1992. Cuando los 15 miembros de la UE negociaron el Tratado de Amsterdam en 1997, optaron por mantener el texto adoptado por los nueve Estados de la UEO en Petersberg en lugar de elaborar una nueva descripción, ya que había consenso sobre un texto que permitía diversas interpretaciones. Los tres tipos de misiones consideradas en Petersberg abarcan una amplia gama de posibles medidas militares, desde las más modestas hasta las más enérgicas. Durante algún tiempo los Estados miembros de la UE debatieron sobre la necesidad de centrarse en el “nivel inferior” o en el “nivel superior” de la gama de las misiones de Petersberg, pero el objetivo de fuerzas (Headline Goal) de Helsinki dejó claro que las capacidades que la UE se proponía adquirir serían “capacidades 1. La creación de capacidades continúa todavía, como muestra el nuevo Headline Goal 2010 adoptado por el Consejo Europeo en junio de 2004 (ver el capítulo de Burkard Schmitt en este libro). Sin embargo, desde el Consejo de Colonia en 1999 hasta mediados de 2002, los miembros de la UE pusieron el acento en la creación de capacidades exclusivamente, dejando de lado la definición de las misiones. 80 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 81 3 Martin Ortega adecuadas… para acometer toda la gama de las misiones de Petersberg”. Por otro lado, era evidente para todos que la defensa territorial quedaba excluida de dichas misiones. Desde la Cumbre de Colonia de junio de 1999 hasta mediados de 2002, una serie de Consejos Europeos contribuyeron a definir la dimensión militar de la UE, pero ninguno osó ir más allá de la descripción de misiones consagrada por los términos del apartado 2 del artículo 17 citado. En los Consejos Europeos de Helsinki, Feira, Niza y Laeken, los gobiernos de los Estados miembros continuaron estableciendo una fuerza de reacción rápida para la gestión de crisis, e introdujeron los necesarios cambios institucionales (especialmente la creación del Comité Político y de Seguridad y el Estado Mayor de la UE), sin estancarse en debates interminables sobre la reforma del Tratado.2 Las conclusiones de los Consejos Europeos definen la naturaleza y el tamaño de la fuerza, establecen el método por el que se adoptarán decisiones sobre su utilización y sobre la participación de Estados miembros y no miembros y garantizan la cooperación UE-OTAN. También, es cierto que los detalles técnicos que se definieron, tales como su capacidad de proyección, viabilidad, interoperabilidad, flexibilidad y requisitos operativos indican de forma bastante aproximada el tipo de fuerza que la UE estaba estableciendo, y por consiguiente, los tipos de operaciones que sería capaz de llevar a cabo. No obstante, en relación con la misión de la fuerza las diversas conclusiones presidenciales repiten constantemente el término clave “Petersberg” así como su contenido establecido por el artículo 17 del TUE. En la Conferencia de compromiso de capacidades celebrada en Bruselas el 20 de noviembre de 2000, los 15 decidieron no desarrollar el posible contenido de las misiones de Petersberg, pese a algunas peticiones del sector militar. En aquel momento se consideró suficiente considerar tres hipótesis que se basaban en gran medida en misiones ilustrativas de la UEO elaborados por la OTAN en 1998. En términos muy generales, dichas misiones consistían en: 1) la evacuación de algunos centenares de ciudadanos europeos de una zona de crisis alejada de Bruselas; 2) una operación de prevención de conflictos tras una escalada de la tensión en la frontera entre dos Estados; y 3) la imposición de una zona desmilitarizada para separar dos facciones beligerantes en algún punto de Europa sudoriental. Los responsables del planeamiento militar pensaban claramente en posibles escenarios de una operación en apoyo de la paz en los 2. La única excepción fue el artículo 25 del TUE, por el que se crea el Comité Político y de Seguridad, que se introdujo mediante el Tratado de Niza de diciembre de 2000. 81 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 82 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE Balcanes y en la evacuación de civiles del África subsahariana. Otros dos elementos deben tenerse en cuenta para completar la definición de las misiones de la fuerza militar de la UE en este período. Por un lado, los principios declaratorios que guían la PESC de la UE, contenidos en el apartado 1 del artículo 11 del Tratado, constituyen el marco constitucional que debe respetar cualquier operación militar de la UE. Entre los objetivos de la PESC, el apartado 1 del artículo 11 del TUE declara que la Unión, entre otras cosas “mantendrá la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas”, y “desarrollará y consolidará la democracia y el Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”. Por otro lado, la propia esencia de la PESC proporciona asimismo una indicación autorizada de la manera en que debe utilizarse la fuerza europea. En todos los documentos sobre la PESD se puso de manifiesto que la capacidad de gestión militar de crisis de la UE tenía como objetivo apoyar la PESC. Por consiguiente, la utilización de la fuerza europea de forma contraria al espíritu de la PESC en general y a su realización en el caso de una región concreta, era inconcebible. Por ejemplo, era imposible concebir una operación militar que no fuera coherente con los principios de la Asociación Euromediterránea. El debate sobre las misiones militares de la UE a partir de 2002 La lucha contra el terrorismo internacional Aun cuando los Estados miembros no estaban inclinados a iniciar un debate sobre la finalidad de la fuerza militar de la UE, los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra Estados Unidos y sus consecuencias condujeron a este debate durante la primera mitad de 2002. A raíz de la acción militar en Afganistán, la presidencia española de la UE insistió en que la lucha contra el terrorismo se introdujera en el Tratado de la Unión Europea junto con otras misiones de Petersberg. En efecto, el gobierno español era especialmente sensible a la colaboración internacional en la lucha contra todas las formas de terrorismo. La inclusión de esta nueva misión habría constituido, en opinión del gobierno español, un mensaje simbólico pero inequívoco sobre la seriedad del compromiso europeo en esta lucha, destinado en particular al gobierno de 82 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 83 3 Martin Ortega los Estados Unidos. Sin embargo, otros Estados de la UE no estaban convencidos de que la inclusión de una nueva misión fuera una medida adecuada, bien por razones prácticas (la fuerza de la UE todavía no estaba lista para contribuir de forma útil a la lucha contra el terrorismo), bien por razones jurídicas (en aquel momento no se consideraba ninguna reforma del Tratado). Como consecuencia de ello, se encontró una vía intermedia consistente en la adopción de una declaración solemne en el Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002. La declaración, citada a continuación, subrayaba la determinación de la UE en la lucha contra el terrorismo e indicaba que ésta podría recurrir tanto a instrumentos PESC como a instrumentos PESD. Declaración del Consejo Europeo sobre la contribución de la PESC, incluida la PESD, en la lucha contra el terrorismo (Sevilla, junio de 2002) 1. El Consejo Europeo reafirma que el terrorismo es un verdadero desafío para Europa y el mundo y supone una amenaza para nuestra seguridad y estabilidad. A tal efecto, el Consejo Europeo extraordinario de 21 de septiembre de 2001 decidió intensificar la acción de la Unión contra el terrorismo mediante un enfoque coordinado e interdisciplinario que incluye todas las políticas europeas, inclusive a través del desarrollo de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) y de la puesta en marcha, a nivel operativo, de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). 2. El Consejo Europeo ha tomado nota de los importantes logros alcanzados en la aplicación del plan de acción en la lucha contra el terrorismo y reitera que la misma continuará siendo un objetivo prioritario de la Unión Europea y un punto central de su política de relaciones exteriores. La solidaridad y la cooperación internacional constituyen instrumentos fundamentales para luchar contra esta plaga. La Unión seguirá manteniendo la mayor coordinación posible con los Estados Unidos de Norteamérica y otros socios. La Unión procurará contribuir en mayor medida a estos esfuerzos internacionales, tanto desde el punto de vista interno como de sus relaciones con terceros países y organizaciones internacionales, tales como las Naciones Unidas, la OTAN Y LA OSCE. 3. La Política Exterior y de Seguridad Común, que incluye la Política Europea y de Seguridad y Defensa, puede desempeñar un papel importante en la respuesta a esta amenaza a nuestra seguridad y en la promoción de la paz y estabilidad. Se está poniendo en práctica una cooperación más estrecha entre los Estados miembros para 83 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 84 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE tomar en cuenta la situación internacional posterior a los terribles ataques terroristas del 11 de septiembre. 4. El Consejo Europeo acoge con satisfacción los progresos realizados a partir del 11 de septiembre para la incorporación de la lucha contra el terrorismo en todos los aspectos de la política de relaciones exteriores de la Unión. La lucha contra el terrorismo requiere un enfoque global para fortalecer la coalición internacional y prevenir y estabilizar los conflictos regionales. Estos principios se han confirmado en numerosas ocasiones y, en particular, tras los atentados terroristas de Madrid del 11 de marzo de 2004, mediante la declaración del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2004. Los mismos principios han llevado a la adopción de una “cláusula de solidaridad” en el proyecto de Tratado Constitucional, como comentaremos más adelante. No obstante, si alguna conclusión debe extraerse del debate sobre las misiones durante la Presidencia española en 2002 es la de que se puso claramente de relieve la obsolescencia del marco de Petersberg. Hacia una Constitución Europea La adopción de la Declaración de Sevilla sobre el terrorismo en junio de 2002 fue sólo un pequeño paso en la reformulación de la descripción de las misiones de la fuerza de la UE. La reforma en profundidad del texto de Petersberg no se inició hasta más adelante en 2002, con el debate de un proyecto de Tratado Constitucional en la Convención Europea. La Convención decidió crear un grupo de trabajo para tratar cuestiones de defensa, que comenzaron sus trabajos en septiembre de 2002.3 Al informe del grupo (diciembre de 2002) siguió el texto final de un proyecto de Tratado Constitucional adoptado por la Convención (julio de 2003), que condujo a la Conferencia Intergubernamental (octubre-diciembre de 2003). Los textos resultantes, que fueron finalmente acordados en el Consejo Europeo de junio de 2004, contienen cuatro cuestiones fundamentales pertinentes para la definición de las misiones militares de la UE: a) una descripción general de la PESD; b) una cláusula de defensa colectiva; c) una cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas; y d) la enumeración de los objetivos y principios de la PESC. 3. La Convención, cuya primera sesión plenaria tuvo lugar el 26 de febrero de 2002, creó grupos de trabajo sobre defensa y acción exterior, entre otros. El mandato del grupo de defensa, con fecha de 10 de septiembre de 2002, incluía la siguiente pregunta: “Independientemente de las misiones de Petersberg, ¿qué mandato de defensa podría preverse para la Unión?” a) En primer lugar, el proyecto de artículo sobre la PESD contiene una nueva definición de las misiones de fuerza militar de la UE 84 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 85 3 Martin Ortega Apartado 1 del artículo I-40 del proyecto de Tratado Constitucional4 Disposiciones particulares relativas a la Política Común de Seguridad y Defensa La Política Común de Seguridad y Defensa forma parte integrante de la Política Exterior y de Seguridad Común. Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. La Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, con arreglo a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La ejecución de estas tareas se apoyará en las capacidades suministradas por los Estados miembros. Se puede mantener que esta descripción de las misiones de la fuerza de la UE es adecuada por tres razones: contiene términos suficientemente amplios (mantenimiento de la paz, prevención de conflictos y fortalecimiento de la seguridad internacional) que abarcan todas las operaciones posibles, no se refiere a ninguna zona geográfica concreta y, por último, la descripción subraya el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La citada descripción general se desarrolla en otro artículo que se basa en el texto de Petersberg mejorándolo: Artículo III-210 (antiguo Artículo 17 del TUE) del proyecto de Tratado Constitucional 1. Las misiones contempladas en el apartado 1 del artículo I-40, en las que la Unión podrá recurrir a medidas civiles y militares, abarcarán las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, incluso mediante el apoyo prestado a terceros Estados para combatirlo en su territorio. 4. Salvo indicación en contrario en este capítulo todos los artículos del proyecto de Tratado Constitucional proceden del documento de la Conferencia Intergubernamental CIG 50/03, de 25 de noviembre de 2003, titulado “Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa tras las adaptaciones de redacción y jurídicas del Grupo de expertos jurídicos de la CIG.” b) En segundo lugar, la introducción de una cláusula de asistencia militar en caso de ataque armado o agresión armada contra los miembros de la UE podría suponer otro tipo de misión para la fuerza de la UE en el futuro. La cláusula de defensa colectiva se 85 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 86 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE redactó en los siguientes términos durante las últimas fases de la Conferencia Intergubernamental, a comienzos de diciembre de 2003: Apartado 7 del artículo I-40: Cooperación más estrecha en materia de defensa mutua5 En caso de que un Estado miembro fuera objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con las disposiciones del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros.Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de ella, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta. Dado el elevado grado de integración política y económica alcanzado en la Unión Europea, es comprensible que los Estados miembros estén dispuestos a defender a otros miembros en caso de ataque armado contra su territorio si fuera necesario. No obstante, en el texto citado no queda claro lo que cabe esperar en términos específicos de los Estados individuales en caso de agresión armada, y tampoco se indica cuál sería la función (de tener alguna) de la fuerza militar de la UE en tal caso. c) En tercer lugar, el proyecto de Tratado Constitucional prevé también una cláusula de solidaridad en caso de atentados terroristas y catástrofes naturales o de origen humano: 5. Este texto procede del documento CIG 60/03 ADD 1, de 9 de diciembre de 2003. La redacción, propuesta por la Presidencia italiana durante los primeros días de diciembre de 2003 y aceptada en principio por otros miembros de la UE, se aparta del texto anterior del apartado 7 del artículo I-40 del documento CIG 50/03, de 25 de noviembre de 2003, en el que la defensa colectiva quedaba circunscrita a los Estados miembros de la UE que participen en una “cooperación estructurada”. El texto citado no se adoptó formalmente y su coherencia con el apartado 2 del mismo artículo I-40 está por ver. Artículo I-42 Cláusula de solidaridad 1. La Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad en caso de que un Estado miembro sea objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano. La Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros, para: a) prevenir el riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados miembros; proteger las instituciones democráticas y a la población civil de posibles ataques terroristas; 86 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 87 3 Martin Ortega aportar asistencia a un Estado miembro en territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista; b) aportar asistencia a un Estado miembro en el territorio de éste y a petición de sus autoridades políticas, en caso de catástrofe natural o de origen humano. 2. Las normas de aplicación del presente artículo figuran en el artículo III-231. La cláusula de solidaridad constituye la culminación lógica de la Declaración de Sevilla sobre el terrorismo y la PESD de junio de 2002, ya que dicha cláusula prevé la utilización de “todos los instrumentos ..., incluidos los recursos militares.” De este modo, los Estados miembros individuales pueden asistir con medios militares en caso de atentados terroristas o de catástrofes naturales y de origen humano, pero es de suponer también que la fuerzas militares de la UE podría utilizarse a estos efectos. d) Por último, los objetivos y principios que guían la acción exterior de la Unión Europea, declarados en el proyecto de Tratado Constitucional, inspiran y restringen al mismo tiempo toda posible misión militar de la UE. La UE se compromete expresamente a respetar estos principios. Es importante subrayar el papel fundamental de los principios de la Unión en la definición de la PESC y de la PESD, ya que las constituciones de los Estados no suelen establecer tal relación entre principios internacionales y acción exterior. El apartado 4 del artículo I-3 del proyecto de Tratado Constitucional, en su introducción sobre los objetivos de la Unión, declara: “en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, a la seguridad, al desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, la estricta observancia y el desarrollo del derecho internacional, y en particular al respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas”. Esta idea se desarrolla en profundidad al comienzo del Título V del mismo proyecto, en un artículo que merece la pena citar en su integridad. Artículo III-193 (Segundo apartado del artículo 3 y antiguo artículo 11 del TUE) 1. La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los 87 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 88 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE principios en los que se ha inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto del Derecho internacional de acuerdo con los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La Unión procurará desarrollar relaciones y crear asociaciones con terceros países y organizaciones internacionales, regionales o mundiales que compartan los mismos valores. Fomentará soluciones multilaterales a los problemas comunes, en particular en el marco de las Naciones Unidas. 2. La Unión definirá y aplicará políticas comunes y acciones, y tratará de lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales para: a) salvaguardar los valores, los intereses fundamentales, la seguridad, la independencia y la integridad de la Unión; b) consolidar y apoyar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional; c) mantener la paz, evitar los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, con arreglo a los principios de la Carta de las Naciones Unidas; d) ) fomentar un desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en vías de desarrollo, con el objetivo principal de erradicar la pobreza; e) estimular la integración de todos los países en la economía mundial, inclusive mediante la abolición progresiva de las restricciones al comercio internacional; f) contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, a fin de garantizar el desarrollo sostenible; g) ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; h) promover un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sólida y la buena gobernanza a escala mundial. 3. La Unión velará por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre estos y sus demás políticas. El Consejo de Ministros y la Comisión, asistidos por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, garantizarán dicha coherencia y cooperarán a tal fin. 88 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 89 3 Martin Ortega Estrategia Europea de Seguridad Además del Tratado Constitucional que con toda probabilidad se adoptará formalmente en 2004 y se ratificará en los próximos años, la Estrategia Europea de Seguridad (EES) redactada por Javier Solana y refrendada por el Consejo Europeo en diciembre de 2003, constituye un elemento esencial para comprender el propósito y las misiones de las fuerzas militares de la UE. La EES establece un marco estratégico global que, con certeza, inspirará la formulación de toda política exterior y de seguridad europea en los años venideros. Por consiguiente, las operaciones militares específicas, que son manifestaciones de la PESC, se basarán también en la visión general de la función de la UE en el mundo reflejada en la Estrategia Europea de Seguridad. Entre las numerosas referencias de la EES a la posible utilización de las capacidades militares de la UE cabe destacar tres importantes aspectos relacionados con la definición de misiones de la UE. En primer lugar, la EES subraya la necesidad de reaccionar con rapidez ante posibles amenazas y desafíos: Nuestro concepto tradicional de autodefensa, hasta el final de la guerra fría, se basaba en el peligro de invasión. Con las nuevas amenazas, la primera línea de defensa estará a menudo en el extranjero. Las nuevas amenazas son dinámicas. El riesgo de proliferación crece constantemente; si no se desmantelan las redes terroristas, aumentará su peligrosidad. Si se los descuida, los estados en descomposición y la delincuencia organizada se extienden, como hemos podido ver en África occidental. Esto implica que debemos estar preparados para actuar antes de que se produzca una crisis. Nunca es demasiado pronto para empezar a prevenir los conflictos y las amenazas. Del mismo modo, la EES indica que las posibles misiones no deben constituir un catálogo cerrado. Si la Unión Europea está dispuesta a responder a las contingencias futuras, debe seguir un planteamiento flexible: Al incrementar las capacidades en los diversos ámbitos, deberemos pensar en ampliar la gama de las misiones. Entre estas podrían figurar las operaciones conjuntas de desarme, el apoyo a los terceros países en la lucha contra el terrorismo y la reforma del sector de la seguridad. Esta última formaría parte del desarrollo institucional en el sentido más amplio. 89 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 90 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE En segundo lugar, la EES recuerda que las operaciones militares de la UE se llevarán a cabo, por regla general, de forma paralela a las misiones humanitarias y civiles. Contrariamente a la situación de amenaza abrumadora y evidente de la época de la guerra fría, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente con medios militares. Cada una de ellas requiere una combinación de instrumentos. ... En los Estados en descomposición pueden ser necesarios instrumentos militares para restaurar el orden y medios humanitarios para hacer frente a crisis inmediatas. Los conflictos regionales requieren soluciones políticas, pero pueden ser necesarios medios militares e intervenciones policiales eficaces en la fase posterior al conflicto. La reconstrucción requiere instrumentos económicos y la gestión civil de las crisis contribuye a restablecer el gobierno civil. La Unión Europea está especialmente preparada para responder a estas situaciones multidimensionales. Sin embargo, el documento reconoce más adelante la imperiosa necesidad de un mayor grado de coherencia y coordinación entre los instrumentos civiles y militares europeos.6 En tercer lugar y por último, aunque no por ello menos importante, la EES reconoce que muchas de las misiones de la fuerza de la UE se llevarán a cabo en cooperación con la Alianza Atlántica: Los dispositivos permanentes UE-OTAN, en particular Berlín Plus, refuerzan la capacidad operativa de la UE y constituyen el marco de la asociación estratégica entre ambas organizaciones en materia de organización de crisis. Todo esto obedece a nuestra determinación común de asumir los retos que plantea el nuevo siglo. En este mismo libro, Jean-Yves Haine examina la cooperación entre la UE y la OTAN en materia de gestión de crisis y sobre todo el mecanismo “Berlín Plus”. Operaciones militares de la UE Finalmente, las operaciones militares de la UE sobre el terreno constituyen sin lugar a dudas otro elemento que contribuye a la comprensión del propósito de la fuerza militar de la UE. Hasta el momento la UE ha iniciado y dirigido sólo un pequeño número de operaciones de policía y militares (véase la contribución de Gustav 6. Véase también Comisión Europea, Unidad de Prevención de Conflictos y de Gestión de Crisis, Instrumentos civiles para la gestión de crisis de la UE, Bruselas, abril de 2003. 90 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 91 3 Martin Ortega Lindstrom al presente volumen). La UE, que acaba de estrenarse en este aspecto, se encuentra todavía en pleno proceso de aprendizaje. No obstante, las operaciones llevadas a cabo hasta el momento constituyen precedentes importantes que dan una idea del tipo de misiones en las que podría emplearse en el futuro la fuerza militar de la UE.7 Cuestiones fundamentales En esta sección se tratarán una serie de cuestiones fundamentales relacionadas con las misiones que puede abordar la fuerza militar de la UE: ámbito geográfico, mandato del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, por último, los casos en que los sería preferible utilizar la fuerza militar de la UE a otras opciones militares. Por lo que se refiere al ámbito geográfico de posibles tareas militares europeas, establecimiento de límites podría inducir a error. Aunque cabe esperar que las fuerzas de la UE se utilicen principalmente en la región europea y países colindantes, estas podrían asimismo realizar operaciones en cualquier otra parte del mundo. De hecho, la operación Artemis se llevó a cabo en la República Democrática del Congo y, en el pasado, fuerzas nacionales de mantenimiento de la paz de los miembros de la UE han estado presentes en países como Timor Oriental y El Salvador. La Estrategia Europea de Seguridad arriba citada señala que: “en esta época de globalización, las amenazas alejadas pueden ser tan inquietantes como las cercanas. Tanto las actividades nucleares de Corea del Norte como los riesgos nucleares del sur de Asia y la proliferación de armamento en Oriente Próximo son motivos de preocupación para Europea. Terroristas y delincuentes pueden operar ahora en todo el mundo ... Entre tanto, la comunicación global hace más conscientes a los ciudadanos europeos de los conflictos regionales y las tragedias humanas en cualquier parte del mundo.” Por lo que se refiere a la Carta de las Naciones Unidas, la UE y sus Estados miembros han subrayado siempre la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad en cuanto al mantenimiento de la paz y seguridad mundiales. Las operaciones emprendidas por la fuerza de la UE deben responder, en principio, a un mandato del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. A finales de 2002 y en 2003, durante el debate constitucional sobre una nueva definición de las misiones, algunos Estados miembros insistieron en que 7. Véase, por ejemplo, Fernanda Faria, “Crisis management in subSaharan Africa. The role of the EU”, Occasional Paper N. 51, IES de la UE, París, abril de 2004. 91 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 92 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE la UE debería contar con una autorización previa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes de iniciar cualquier operación militar de la UE. Otros miembros, aun compartiendo este principio, consideraban que una subordinación expresa no era necesaria. No obstante no debe exagerarse la cuestión del mandato: en gran medida se resolvió en la práctica durante la crisis de Kosovo. De hecho, aunque todos los Estados miembros de la UE consideran necesario un mandato de las Naciones Unidas que legitime la utilización de la fuerza armada (sin perjuicio de la legítima defensa) todos coincidían en que las circunstancias de Kosovo en 1999 justificaba la intervención militar sin mandato previo, tal como reconoció el Consejo Europeo de Berlín de 25 de marzo de 1999. En Berlín, todos los miembros de la UE (incluso los que no eran miembros de la OTAN) aprobaron la intervención. Por otro lado, algunos miembros de la UE han emprendido intervenciones unilaterales –por ejemplo el Reino Unido en Sierra Leona en 2000– que se han considerado de forma general como humanitarias y legítimas, aun cuando no se llevaron a cabo bajo mandato del Consejo de Seguridad. Lo que antecede significa que, además de las operaciones autorizadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la fuerza de la UE podría, en caso necesario, emprender asimismo una acción militar sin mandato de ese Consejo. No obstante, esto sería posible en situaciones bastante limitadas: las intervenciones humanitarias (aspecto sustancial) sólo serán posibles previo acuerdo de todos los Estados miembros (aspecto político). En caso, por ejemplo, de catástrofe humana o de genocidio inminente, la UE (y los Estados europeos por consiguiente) podrían actuar aun cuando no pudiera obtenerse una resolución del Consejo de Seguridad. En cualquier caso, como señala el proyecto de Tratado Constitucional, las operaciones militares de la UE deben conducirse en todo momento de acuerdo con los principios de la Carta de las Naciones Unidas. El carácter multilateral de cualquier decisión de la UE sobre la utilización de la fuerza así como el profundo compromiso de los Estados miembros de la UE con principios tales como la resolución pacífica de litigios, la democracia y los derechos humanos constituyen una garantía de que las fuerzas de la UE nunca se utilizaría de forma incompatible con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.8 Por otra parte, la UE se ha comprometido a trabajar en estrecha coordinación con las Naciones Unidas en la prevención y la resolu- 8. Véase Martin Ortega, “Military intervention and the European Union”, Chaillot Paper n.º 45, marzo de 2001, UEO, Instituto de Estados de Seguridad, París. 92 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 93 3 Martin Ortega ción de conflictos, y el mantenimiento de la paz. Prueba de ello son numerosos ejemplos concretos de colaboración sobre el terreno en los Balcanes, en el África subsahariana y en otros lugares. Además, la UE y la ONU firmaron una declaración conjunta sobre la cooperación en materia de gestión de crisis el 24 de septiembre de 2003, en la que establecen “un mecanismo consultivo común de trabajo para examinar formas de intensificar la coordinación y la compatibilidad mutuas” en materia de planificación, formación, comunicación y mejoras prácticas. Por último, debe abordarse la cuestión de las circunstancias en las que las fuerzas europeas serían preferibles a otras opciones militares. Teniendo presente que, por un lado, cada uno de los Estados miembros tiene sus propias fuerzas nacionales y que, por otro, la OTAN constituye una alianza satisfactoria con considerable influencia política y militar ¿cuál sería el valor añadido de las fuerzas de la UE? En otros términos, frente a una situación de crisis ¿cuándo decidirán los Estados miembros utilizar las fuerzas militares de la UE en lugar de otras? Es muy difícil dar una respuesta unívoca a esta cuestión, ya que los miembros de la UE tendrán presentes numerosas consideraciones políticas, estratégicas, económicas y jurídicas en cada caso específico antes de adoptar una decisión sobre la utilización de las fuerzas bajo bandera de la UE. No obstante, la respuesta podría estar muy relacionada con la idea de legitimidad, por un lado, y con razones de orden más práctico, por otro. La fuerza europea podría ser útil en determinadas circunstancias, ya que la bandera de la UE podría conferir una legitimidad única a una operación determinada. Asimismo, consideraciones de orden más pragmático pueden tener también su influencia: por ejemplo, en los casos en los que una misión de la UE es preferible por razones logísticas o económicas. Los Estados miembros de la UE tienen cuatro opciones para la acción militar (todas ellas con o sin mandato del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas): operaciones individuales, coalición ad hoc, operación de la UE y de la OTAN. Cuando están en juego intereses individuales, la reacción unilateral es la más probable. Un nuevo ataque (u ocupación) de las islas Falkland/Malvinas o en el territorio español del norte de África (como el incidente de la isla Perejil/Leila de julio de 2002), por ejemplo, no conduciría probablemente a una respuesta militar europea (o aliada) automática debido a diversas consideraciones jurídicas y políticas entre los Estados miembros de la UE (y de la OTAN). Por consiguiente, la 93 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 94 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE reacción individual parece la opción más probable. Por el contrario, en los casos en los que se ve afectado el interés general, como en las crisis de los Balcanes o de Oriente Próximo, pueden darse diferentes situaciones según el grado de consenso en cuanto al conflicto subyacente y la resolución posible. No obstante, cabe avanzar dos suposiciones preliminares basadas en experiencias recientes. En primer lugar, en caso de desacuerdo político la tendencia es preferir coaliciones ad hoc a mecanismos institucionales (sean de la UE o de la OTAN). La referencia en este caso es la guerra de Iraq. En segundo lugar, cuando prevalece el consenso político, especialmente por la falta de oposición americana a una operación determinada, la tendencia sería utilizar las fuerzas militares de la UE, tal como parece indicar la operación Artemis. Conclusión: la necesidad crea el órgano La biología puede suministrar la conclusión de este capítulo: la necesidad crea el órgano. La crisis de Kosovo fue el acicate para que el Consejo Europeo reunido en Colonia en junio de 1999 refrendara y desarrollara la iniciativa bilateral de Saint-Malo y estableciera una dimensión militar de la UE. Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 se intensificó la cooperación transatlántica e intraeuropea en la lucha contra el terrorismo y, tras los atentados de Madrid del 11 de marzo de 2004, se dio otro paso en la misma dirección. A raíz de la crisis de Iraq se adoptó la Estrategia Europea de Seguridad y se alcanzó un acuerdo final sobre el cuartel general de la fuerza europea. Entretanto, se introdujeron discretamente en la Convención y en la Conferencia Intergubernamental tanto una nueva definición de misiones de la fuerza de la UE como la cláusula de asistencia colectiva en caso de ataque armado contra el territorio de los Estados miembros de la UE. La nueva definición de las misiones de la fuerza de la UE incluida en el proyecto de Tratado Constitucional a) es mucho más clara que el texto de Petersberg, b) abarca nuevas tareas, como la lucha contra el terrorismo, y c) abre la puerta a la defensa colectiva. De adoptarse el actual proyecto se confirmará que en los últimos cinco años hemos asistido a una ampliación y profundización considerables de las misiones militares de la UE. Tal evolución ha sido posible gracias al consenso entre todos los Estados miembros de la UE, consenso que permitió también la rea94 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 95 3 Martin Ortega lización de las primeras operaciones de policía y militares sobre el terreno. Cabe suponer que los Estados miembros de la UE han convenido tanto en ampliar como en profundizar la definición de misiones en el proyecto de Tratado Constitucional porque lo consideran necesario. En otros términos, en toda Europa se siente la necesidad de que la fuerza militar de la UE sea capaz de asumir diversos tipos de misiones con el fin de promover los intereses de la UE, intensificar la seguridad de los distintos Estados miembros y de la UE en su conjunto y cumplir los objetivos de la PESC. Las misiones de la fuerza de la UE, tal como se conciben en la actualidad, no han sido el resultado de un proyecto planificado a largo plazo sino más bien el resultado de diversas adaptaciones a las necesidades de los Estados miembros de la UE. Cabe esperar que este proceso de adaptación continúe en el futuro. Los Estados miembros de la UE, siguiendo este “enfoque darwiniano” estarán impacientes por reforzar su defensa nacional si consideran que ésta es la respuesta más adecuada a las amenazas exteriores y a sus necesidades en materia de seguridad. Intensificarán su alianza con los Estados Unidos, de forma bilateral o a través de la OTAN, si estiman que esta es la mejor manera de responder a amenazas y riesgos. Y estarán dispuestos a seguir la vía europea si llegan a la conclusión de que es la mejor forma de incrementar su seguridad y reaccionar ante los desafíos de un mundo complejo. En opinión de este autor, el futuro está abierto y estas tres vías podrían utilizarse en una proporción difícil de predecir, lo que depende de variables imprevisibles. No obstante, con toda probabilidad, los Estados miembros de la UE seguirán encontrando de gran utilidad la opción militar europea en el futuro inmediato, ya que representa un instrumento indispensable para realizar su política exterior común, basada en una visión del mundo bastante homogénea. 95 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 3 10:06 Page 96 Más allá de Petersberg: misiones para las fuerzas militares de la UE 96 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 97 PESD : Los cinco primeros años Capacidades europeas: ¿cuántas divisiones? 1 4 Burkard Schmitt El objetivo de fuerzas de Helsinki A lo largo de los años noventa, las guerras de los Balcanes demostraron que la PESC sólo sería digna de crédito si iba respaldada por la posibilidad de recurrir a la fuerza militar. Al mismo tiempo, la experiencia de la OTAN en Bosnia, y aun más en Kosovo, mostraron que las fuerzas armadas europeas estaban mal preparadas para los desafíos militares del periodo posterior a la guerra fría: constituidas para proteger el territorio nacional contra una agresión militar de gran escala, no estaban ni adecuadamente estructuradas ni equipadas para operaciones de gestión de crisis en el extranjero. Además, encontraban cada vez más difíciles las operaciones conjuntas con las tropas estadounidenses. Estas últimas, organizadas tradicionalmente como fuerzas expedicionarias, iniciaron en los años noventa un proceso de transformación de largo alcance para hacerse más móviles, más ágiles y más flexibles. Este proceso estuvo estimulado, en gran medida, por el creciente uso bélico de las tecnologías modernas de la información y la comunicación. Inigualadas del lado europeo, la rapidez y amplitud de esta “revolución en los asuntos militares” han creado graves problemas de interoperabilidad, debilitando el lazo transatlántico y la capacidad de Europa de influir en la política estadounidense. Como consecuencia de todo ello, las capacidades militares vienen encontrándose en el núcleo del desarrollo de la PESD desde su mismo principio. Los devastadores efectos de la debilidad militar europea en la alianza transatlántica fueron uno de los principales argumentos que llevaron al Reino Unido a vencer su tradicional renuencia respecto a la asunción por parte de Europa de un papel en la defensa. A esta nueva apertura se unió una mayor flexibilidad de Francia en relación con la OTAN y el reconocimiento de que la visión de la potencia Europa tenía que ir apoyada por los medios necesarios para actuar. Esta convergencia llevó a la Declaración franco-británica de Saint-Malo (3-4 de diciembre de 1998), que 97 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 98 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? afirmaba que la Unión Europea debía “tener una capacidad de acción autónoma, respaldada por unas fuerzas militares fiables, los medios para decidir emplearlas y la disposición para hacerlo, con objeto de responder a las crisis internacionales... A este respecto, la UE necesitará también recurrir a medios militares adecuados (capacidades europeas predesignadas dentro del pilar europeo de la OTAN o medios europeos nacionales o multinacionales fuera del marco de la OTAN)”.1 El conflicto de Kosovo abrió el paso a la rápida europeización del acuerdo de Saint-Malo. La Presidencia alemana logró transformar esta iniciativa bilateral en una realidad europea.2 En el Consejo Europeo de Colonia, en junio de 1999, todos los Estados miembros estuvieron de acuerdo en dotar a la UE de los medios y capacidades necesarios para asumir sus responsabilidades en relación con la política común de seguridad y defensa. Para alcanzar ese objetivo se comprometieron a seguir desarrollando unos recursos militares europeos más eficaces a partir de los existentes, a escala nacional, binacional y multinacional, y a reforzar sus propios recursos a tal efecto; a mantener un esfuerzo de defensa sostenido, realizar las adaptaciones necesarias y, de modo especial, fortalecer su capacidad de inteligencia, transporte estratégico, mando y control.3 Al mismo tiempo, los Estados miembros limitaron el alcance de la PESD a las llamadas “misiones de Petersberg” (humanitarias y de rescate, de mantenimiento de la paz, y tareas asignadas a fuerzas de combate en el contexto de situaciones de gestión de crisis, incluida la pacificación), confirmando que la OTAN seguiría siendo el cimiento de la defensa colectiva de sus miembros.4 Seis meses después, en diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki subrayó su determinación de desarrollar una capacidad autónoma de toma de decisiones y, cuando no interviniera la OTAN en su conjunto, emprender y conducir operaciones militares dirigidas por la UE en respuesta a crisis internacionales. Para conseguir este objetivo, los Estados miembros se fijaron a sí mismos el llamado objetivo principal (o Headline Goal) de Helsinki consistente en poder, antes de fines de 2003, desplegar rápidamente, y sostener a continuación, unas fuerzas capaces de llevar a cabo toda la gama de las misiones de Petersberg, incluso las que exigieran mayores medios, en operaciones que implicasen como máximo la intervención de un cuerpo de ejército (hasta quince brigadas o entre 50.000 y 60.000 militares). Según las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Helsinki, “Los Estados 1. Maartje Rutten (comp.), “From St-Malo to Nice. European defence: core documents”, Chaillot Papers 47 (París, Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO, mayo de 2001), p. 8. 2. Ver el capítulo de J.Y. Haine sobre la historia de la PESD en este libro. 3. Consejo Europeo de Colonia: op. cit. en nota 1, página 41. 4. Tratado de la Unión Europea, artículo 17. 98 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 99 4 Burkard Schmitt miembros deberían estar en condiciones de desplegar totalmente fuerzas de esta magnitud en un plazo de sesenta días, y en ese mismo plazo, aportar elementos de reacción rápida más pequeños que puedan estar preparados y desplegarse en muy breve plazo. También deberán poder mantener un despliegue de esta magnitud al menos durante un año, para lo cual se precisará una reserva adicional de unidades (y elementos de apoyo) de menor grado de disponibilidad para sustituir a las fuerzas iniciales”.5 Además, acordaron desarrollar rápidamente objetivos de capacidades colectivas en el terreno de mando y control, inteligencia y transporte estratégico. Simultáneamente, sin embargo, los Estados miembros dejaron claro que ese proceso no suponía la creación de un ejército europeo. El objetivo era –y sigue siendo– “únicamente” crear una reserva de unidades nacionales a las que pudiera recurrir la UE, en principio, si el Consejo decidiera por unanimidad usar la fuerza militar en respuesta a una crisis internacional. El poner a disposición esos recursos en una situación concreta de crisis exige, pues, otra decisión, atendiendo al caso concreto, en el plano nacional. Por tanto, el objetivo de fuerzas de Helsinki no supone la creación de una “Fuerza de la UE” permanente ni constituye un compromiso vinculante para ninguna futura crisis. Basándose en las decisiones adoptadas en Colonia y Helsinki, la PESD continuó desarrollándose durante las presidencias portuguesa y francesa. Los días 19 y 20 de junio de 2000, el Consejo Europeo de Santa Maria da Feira alentó a los países candidatos y a los países europeos miembros de la OTAN pero no de la UE a contribuir a la mejora de las capacidades de Europa y a participar en la gestión militar de crisis dirigida por la UE. Al mismo tiempo, la UE empezó a aclarar la relación de la PESD con la OTAN. La estrecha coordinación entre ambas organizaciones ha sido importante por razones políticas, pero también para evitar las duplicaciones innecesarias de esfuerzos. Para lograrlo, los Estados miembros trataron, sobre todo, de llegar a acuerdos sobre el uso de las capacidades de planeamiento y mando existentes en la OTAN, en vez de crear unas nuevas. Por fin, en diciembre de 2002, se llegó a un acuerdo sobre el acceso de la UE a los medios y capacidades de la OTAN, el acuerdo llamado “Berlín plus”. Otro ámbito de interés común entre la UE y la OTAN era la mejora de las capacidades militares: antes incluso de la cumbre de Helsinki, la OTAN había emprendido su Iniciativa sobre Capacidades de Defensa 5. Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Helsinki. 99 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 100 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? (ICD). Para que los dos procesos, el de la Unión y el de la Alianza, siguieran siendo complementarios y se apoyaran mutuamente, ambas organizaciones decidieron establecer los correspondientes mecanismos de consulta e información. Por último en orden, pero no en importancia, los Estados miembros se comprometieron en Feira a fortalecer, como parte de la PESD, las capacidades de la UE de gestión civil de crisis. Acordaron un Plan de Acción en aspectos tales como la cooperación policial, el Estado de Derecho, la administración civil y la protección civil. Este Plan de Acción disponía la creación, antes de fines de 2003, de una reserva de 5.000 policías, 200 jueces, fiscales y otros especialistas, así como equipos de evaluación de la situación que podían enviarse en un plazo de entre tres y siete horas, y equipos de intervención constituidos hasta por 2.000 personas para despliegue en breve plazo, capaces de ayudar a las organizaciones de asistencia humanitaria por medio de operaciones de urgencia.6 Entre tanto, los Estados miembros siguieron elaborando el aspecto militar del objetivo de Helsinki. Dirigidos por el denominado Grupo Headline Goal, unos expertos nacionales en planeamiento de defensa elaboraron una lista general de capacidades, transformando el mandato político decidido en Helsinki en un catálogo de fuerzas y capacidades específicas. Esta lista se basaba en cuatro hipótesis básicas (separación por la fuerza de las partes beligerantes, prevención de conflictos, ayuda humanitaria, evacuación de nacionales) y esbozaba 144 capacidades en siete categorías.7 En otoño de 2000, la lista se terminó y fue aprobada con el nombre de Catálogo de Fuerzas de Helsinki. Partiendo de estas conclusiones, los Estados miembros especificaron a continuación los medios que podían aportar a la fuerza del objetivo de Helsinki. En la Conferencia de compromiso de capacidades, celebrada en Bruselas los días 20 y 21 de noviembre de 2000, se comprometieron, con carácter voluntario, a hacer unas contribuciones nacionales correspondientes a las capacidades de reacción rápida definidas para lograr tal objetivo. Estos compromisos han quedado fijados en el Catálogo de Fuerzas de Helsinki, tal y como recoge el Anexo 1 al presente capítulo. En términos cuantitativos, las contribuciones de los Estados miembros constituyen una reserva de más de 100.000 personas y aproximadamente 400 aviones de combate y 100 barcos. Además, los Estados candidatos comprometieron fuerzas y capacidades al llamado Headline Goal Plus (véase el Anexo 2).8 6. Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Feira, junio 2000. 7. Mando, control, comunicaciones e inteligencia (C3I), inteligencia, vigilancia, adquisición de objetivos y reconocimiento (ISTAR), capacidad de despliegue y movilidad, efectividad de la toma de contacto, protección y capacidad de supervivencia, capacidad de sostenimiento y logística, apoyo general. 8. Declaración de la Conferencia de compromiso de capacidades, op. cit. en nota 1, doc. 31. 100 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 101 Burkard Schmitt 4 Sin embargo, la Conferencia de compromiso de capacidades no era más que la primera fase del proceso en curso de refuerzo de las capacidades militares. El análisis del catálogo de fuerzas confirmó que la Unión lograría los objetivos cuantitativos de Helsinki, pero que eran urgentes ciertas mejoras cualitativas en relación con la disponibilidad, la movilidad, la capacidad de sostenimiento y la interoperabilidad. Por ello, los Estados miembros decidieron crear, en el Consejo Europeo de Niza (7-9 de diciembre de 2000), un mecanismo de revisión que abarcase los siguientes objetivos: evaluación y, si es necesario, revisión de los objetivos de la UE en cuanto a capacidades seguimiento del catálogo de fuerzas determinación y armonización de las contribuciones nacionales evaluación cuantitativa y cualitativa del avance en el cumplimiento de los compromisos adquiridos anteriormente en relación con la interoperabilidad y la disponibilidad.9 Durante las Presidencias siguientes se adelantó este trabajo. Se creó el llamado mecanismo de desarrollo de capacidades (MDC) para realizar la labor de evaluación, pero también para definir y adaptar los posibles nexos con los mecanismos de planeamiento de la OTAN. Se aprobó una nueva versión del catálogo del objetivo de fuerzas, y los Estados miembros concretaron sus contribuciones al Catálogo de Fuerzas de Helsinki. Los requisitos de capacidades operativas y estratégicas siguieron desarrollándose y se determinaron las deficiencias en los compromisos nacionales. Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades (ECAP) Un análisis comparado del catálogo del objetivo principal y del Catálogo de Fuerzas de Helsinki puso de manifiesto unas deficiencias considerables en los compromisos nacionales, de muy diversa importancia, naturaleza y consecuencias, y las posibles formas de subsanarlas. Entre las 38 deficiencias en las capacidades enumeradas en el Catálogo de los progresos en la consecución del objetivo principal de Helsinki, 21 se definieron como “significativas”. Tras la primera conferencia de mejora de las capacidades, celebrada en noviembre de 2001, los Ministros de Defensa de la UE aprobaron el Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades (ECAP en su sigla inglesa) para hacer frente a esas deficiencias.10 A partir de marzo de 2002, diecinueve grupos de expertos nacionales 9. Véase el Anexo VI de las Conclusiones de la Presidencia, op. cit. en nota 1, doc. 32. 10. Véase el Anexo I del Informe de la Presidencia sobre la PESD, en Maartje Rutten (comp.), “From Nice to Laeken. European Defence: core documents”, Volume II, Chaillot Paper 51 (París, Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, abril 2002), doc. 19. 101 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 102 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? propusieron soluciones posibles (véase Anexo 3). Los grupos ECAP se reunían de forma autónoma y estaban constituidos al menos por un país dirigente por grupo, participantes activos y observadores. El Grupo Headline Goal coordinaba el trabajo de los grupos, que se nutría del apoyo del Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE). El proceso ECAP se ha regido por cuatro principios básicos: 1) la mejora de la efectividad y eficacia de los esfuerzos europeos en materia de defensa, aumentando la cooperación entre los Estados miembros o grupos de Estados miembros; 2) un enfoque “ascendente” de la defensa europea, basado en compromisos nacionales voluntarios; 3) coordinación entre los Estados miembros y coordinación con la OTAN, y 4) apoyo del público por medio de la transparencia y visibilidad del ECAP. Los grupos ECAP presentaron sus informes finales el 1 de marzo de 2003; proponían opciones para subsanar las deficiencias encontradas. Para una de las categorías de deficiencia, basta con que los Estados miembros reconsideren sus contribuciones y ofrezcan capacidades que ya poseen pero que, por distintas razones, no habían ofrecido antes. Sin embargo, la segunda categoría de carencias se refiere a capacidades que no existen en los inventarios nacionales y que solo pueden colmarse si los Estados miembros adquieren las capacidades necesarias. Algunos de esos fallos pueden subsanarse mediante soluciones a corto plazo, tales como el alquiler de material y la actualización y mejora de las capacidades existentes. Para una serie de deficiencias, algunas de ellas relacionadas con las capacidades estratégicas, la solución a largo plazo requiere proyectos de adquisición en gran escala. Algunos de esos proyectos ya están en marcha, otros, no. Partiendo de esas conclusiones, los Estados miembros emprendieron la segunda fase del proceso ECAP, con el fin de elaborar medidas específicas para abordar los fallos. En la segunda Conferencia de capacidades, del 19 de mayo de 2003, se crearon Grupos de Proyecto “centrados en la aplicación de proyectos concretos, incluidas las soluciones mediante adquisición u otras soluciones tales como el alquiler, la multinacionalización y la consideración de posibilidades de especialización de roles”.11 El cuadro siguiente enumera los Grupos de Proyecto existentes, cada uno presidido por un país que lo lidera. 11. Véase la Declaración sobre las capacidades militares de la UE, 19 de mayo de 2003, p. 4. 102 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 103 Burkard Schmitt Grupo de Proyecto País líder Suministro de carburante aire-aire (AAR) España Búsqueda y salvamento de combate (CSAR) Alemania Cuartel General (CG) Reino Unido Protección nuclear, biológica y química (NBC) Italia Fuerzas de Operaciones Especiales (SOF) Portugal Defensa contra misiles balísticos de teatro de operaciones (TBMD) Países Bajos Vehículos aéreos no tripulados (UAV) Francia Transporte aéreo estratégico Alemania Recursos espaciales Francia Cuestiones de interoperabilidad y procedimientos de trabajo para evacuación y operaciones humanitarias 4 Bélgica Transporte marítimo estratégico Grecia Sanidad Países Bajos Helicópteros de ataque Italia Helicópteros de apoyo Italia ISTAR/ vigilancia del terreno Reino Unido Según el enfoque “ascendente” que guía al ECAP, los propios Estados miembros son responsables de proporcionar las capacidades militares dirigiendo el trabajo de los Grupos de Proyecto del ECAP de la forma adecuada. En otro tiempo, esto llevó a una cierta falta de dirección y coherencia. Por ello, en su sesión del 17 de noviembre de 2003, el Consejo de la UE acordó completar el ECAP con un enfoque que pudiera determinar los objetivos, fijar plazos y establecer procedimientos de información. Así pues, se encomendó al Estado Mayor de la UE que elaborase el programa de trabajo del ECAP para hacer un seguimiento de sus avances. El objetivo de este programa de trabajo es tender un puente entre la voluntariedad en que se basa el trabajo de los Grupos y el interés de 103 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 104 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? la UE en su conjunto con respecto a la adquisición de las capacidades militares necesarias para lograr el objetivo principal de Helsinki. Acompañado de un cuadro de mejora de las capacidades, el programa de trabajo del ECAP forma parte integrante del informe de situación único que se presenta durante cada Presidencia.12 Estado actual de la cuestión Durante la segunda conferencia sobre capacidades militares, celebrada en Bruselas en mayo de 2003, los Ministros de Defensa declararon: “Sobre la base de las fuerzas con que se contribuyó al Catálogo de Fuerzas de Helsinki 2003… la UE posee capacidad operacional en toda la variedad de las misiones de Petersberg, limitada y restringida por carencias reconocidas. Dichas limitaciones y constricciones se refieren al tiempo necesario para su despliegue y podrían asumirse altos riesgos en la gama superior de escala e intensidad, especialmente si se trata de operaciones concurrentes”.13 Dicho de otro modo, se ha logrado mucho pero queda mucho por hacer, sobre todo si la UE quiere realizar su ambición de poder conducir las misiones de Petersberg que requieren mayores medios. Las carencias persisten en una serie de aspectos clave: Capacidad de despliegue.– Aunque los Estados miembros cuentan aproximadamente con un millón ochocientos mil militares, sólo pueden desplegar entre el 10 y el 15% de esas fuerzas para misiones en el extranjero, porque la mayor parte de ellas son de conscripción obligatoria y también porque siguen centradas en la defensa nacional (véase el Anexo 4). Dada la necesidad de rotar las fuerzas en el transcurso de una operación (un tercio desplegado, un tercio en instrucción y otro tercio descansando), esto puede crear problemas a la hora de sostener operaciones de larga duración o de elevada intensidad. Movilidad.– Europa carece, asimismo, de medios de transporte para sus tropas y equipo a lugares lejanos. En los últimos años se han realizado progresos, sobre todo en cuanto a las capacidades de transporte marítimo estratégico, y varios Estados miembros han emprendido programas de adquisición para aumentar sus capacidades de transporte aéreo (Airbus A400M). Las alternativas comerciales, tales como el alquiler y fletamento, pueden contribuir también a colmar el vacío. Sin embargo, llevará tiempo y más 12. Véase el Informe de la Presidencia sobre la PESD, 12 de diciembre de 2003. 13. Véase la Declaración sobre las capacidades militares de la UE, 19 de mayo de 2003, p. 2. 104 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 105 Burkard Schmitt 4 inversiones el proveerse de los medios de transporte que requiere la UE para desempeñar un papel en la escena internacional. Capacidad de sostenimiento.– Una vez desplegadas en el extranjero, las tropas necesitan un apoyo logístico para mantenerse allí. Según la distancia y la duración de la intervención, esto puede suponer una dificultad logística de primera magnitud, que exija un amplio espectro de capacidades, tales como el transporte y el apoyo médico. Además, el limitado número de fuerzas que pueden desplegarse reduce la capacidad de la UE para sostener operaciones militares en el extranjero (véase supra). Efectividad de combate.– Sobre todo en un medio hostil hace falta un amplio espectro de capacidades para que la intervención militar en el terreno sea efectiva. Esas capacidades incluyen armamento de precisión, guerra electrónica ofensiva, neutralización de la defensa aérea enemiga, etc. Una vez más, las fuerzas europeas se quedan cortas en la mayor parte de esos recursos. Mando, control, comunicaciones, computadoras, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR).– Se trata de un amplio conjunto de capacidades clave para la guerra moderna y representa los elementos básicos de la “revolución en los asuntos militares”. Al mismo tiempo, constituye un fallo esencial en muchos Estados miembros. Algunas capacidades existen, en determinados terrenos y en determinados grados, en el plano nacional o en la OTAN, pero no en el marco colectivo de la PESD. Recurrir a los medios nacionales puede crear graves problemas de interoperabilidad y el recurso a los medios de la OTAN puede suponer prolongadas negociaciones políticas, que frenarían cualquier respuesta de la UE a una crisis. Aunque no es necesario copiar el modelo estadounidense del arte de la guerra que concibe a los beligerantes como parte de redes y sistemas en constante adaptación (“network centric warfare”), los países europeos tendrán que hacer un esfuerzo considerable en este terreno, individual y colectivamente, si quieren incrementar la efectividad de sus fuerzas armadas y garantizar un mínimo de interoperabilidad con las fuerzas estadounidenses. Esta lista de insuficiencias europeas no es exhaustiva pero da un idea del desafío que afrontan los Estados miembros si quieren realizar sus intenciones declaradas. La mayoría de ellos sigue luchando por deshacerse del legado de la guerra fría. Las reformas están en marcha, pero hace falta tiempo. Incluso cuando existe la voluntad política, la complejidad de las dificultades frena el ritmo del cambio. 105 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 106 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? La reestructuración de las fuerzas armadas es casi inevitablemente lenta y engorrosa, porque requiere una inversión económica importante, choca con tradiciones y mentalidades profundamente arraigadas, y puede suscitar graves problemas sociales y económicos. Al mismo tiempo, adquirir equipo militar requiere un tiempo extremadamente largo, aunque su duración lo es también. Normalmente pasan años, si no decenios, desde que se decide que es necesario proveerse de una capacidad determinada hasta que entra en servicio un arma que cubre esa necesidad. Por tanto, no es extraño que persistan numerosas carencias, a pesar de que ciertos procesos de adquisición se iniciaron mucho antes de que empezase el proceso de Helsinki. Desarrollar capacidades para la PESD supone un desafío mayor. En primer lugar, la defensa y la seguridad han estado tradicionalmente excluidos del proyecto europeo. Por consiguiente, la UE ha tenido que adaptar sus estructuras, procedimientos y mecanismos a la PESD desde los cimientos. En segundo lugar, la PESD está organizada de una manera puramente intergubernamental, con veinticinco Estados soberanos que toman todas las decisiones por unanimidad. En esas condiciones, la toma de decisiones es compleja por definición, sobre todo en el ámbito de la defensa, donde los Estados miembros son tradicionalmente reacios a ceder prerrogativas nacionales. Hay que tener en cuenta todo esto cuando se analicen los resultados del desarrollo de capacidades de la UE. Dada la complejidad de la tarea, es probablemente justo decir que el vaso está medio lleno y no medio vacío. Se han alcanzado logros considerables y sigue el empeño por continuar avanzando. El futuro: hacia un nuevo objetivo de fuerzas para 2010 El Consejo Europeo de diciembre de 2003 marcó el final del proceso iniciado en Helsinki, aunque reconoció que queda aún trabajo por hacer para alcanzar los objetivos europeos en materia de fuerzas. En dicha ocasión, el Consejo adoptó además la Estrategia Europea de Seguridad (“Una Europa segura en un mundo mejor”), que establece las orientaciones para la evolución futura de la PESC y de la PESD. Juntos, estos dos elementos sientan las bases para la preparación de un nuevo objetivo de fuerzas para 2010 (Headline Goal 2010). El desafío que se planteará en los años próximos es el de completar el proceso de Helsinki y adaptar el desarrollo de las capacidades 106 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 107 Burkard Schmitt 4 europeas al entorno estratégico descrito en la Estrategia Europea de Seguridad. El primer objetivo principal lo determinó en gran medida la guerra de Kosovo; para el segundo habrá que tener en cuenta amenazas nuevas, no convencionales. Hasta la fecha, han primado sobre todo consideraciones relativas a las necesidades cuantitativas en materia de capacidades. En el futuro, habrá que centrarse en los aspectos cualitativos a fin de mejorar la disponibilidad de las fuerzas armadas europeas, su capacidad de despliegue y de sostenimiento y su interoperatividad. Se han puesto ya en marcha varias iniciativas que indican la dirección en la que se avanzará en el futuro. Concepto de “agrupación táctica” (battle group) Una de las principales carencias que se han puesto de manifiesto en el proceso tendente a la consecución del objetivo principal es la inexistencia de unas fuerzas especiales de alta movilidad capaces de desplegarse con rapidez y de llevar a cabo misiones en terrenos difíciles. En febrero de 2004, a raíz de una iniciativa francobritánica, Francia, Alemania y el Reino Unido presentaron el concepto de “agrupación táctica” para subsanar esta carencia. Dos meses después, en abril de 2004, los ministros de Defensa de la UE aprobaron la propuesta trilateral y la convirtieron en una iniciativa europea. La idea consiste en dotarse de agrupaciones de combate denominadas “agrupaciones tácticas” (battle groups, en inglés), que estarían integradas por 1.500 hombres, con los elementos de apoyo adecuados, y preparadas para ser desplegadas en un plazo de quince días. Estas agrupaciones han de ser capaces de realizar operaciones de alta intensidad, ya sea como fuerzas autónomas o como destacamentos de avanzada para operaciones de mayor envergadura. Para que puedan ser desplegadas en un plazo de quince días, las agrupaciones tácticas tendrán que estar completas en términos de dotación y equipo y haber recibido toda la formación necesaria. Al mismo tiempo, los Estados miembros que aporten agrupaciones tácticas deberán determinar y asignar también recursos de transporte estratégico suficientes para asegurar que el despliegue puede realizarse en quince días. Estas fuerzas estarán específicamente concebidas –pero no exclusivamente– para intervenir en respuesta a una solicitud de las Naciones Unidas. El objetivo que se persigue es establecer dos o tres agrupaciones tácticas de despliegue rápido de aquí a 2005, y entre siete y nueve para el año 2007, que representarían para la UE la pri107 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 108 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? mera opción para intervenciones de respuesta rápida, en particular para operaciones de gestión de crisis en Estados fallidos o en descomposición. De la constitución de una agrupación táctica podría ocuparse un sólo país, o bien un país líder, ayudado por otros que aportarían capacidades especializadas; o bien, la agrupación táctica podría formarse mediante una coalición multinacional si ningún país está en condiciones de aportar por sí solo una agrupación de combate completa. En cualquier caso, estas agrupaciones deben cumplir los criterios de eficacia militar, capacidad de despliegue y disponibilidad. Si se lleva a la práctica, el concepto de agrupación táctica mejorará la capacidad de respuesta rápida de la UE y permitirá subsanar una de las principales carencias europeas en materia de capacidades. La referencia a las Naciones Unidas y la mención explícita de los Estados en descomposición pone de manifiesto, por otra parte, la incipiente influencia de la nueva Estrategia Europea de Seguridad en el desarrollo de las capacidades de la UE. Célula de Planeamiento En la reunión que celebraron en Bruselas el 29 de abril de 2003, los Jefes de Estado y de Gobierno de Bélgica, Francia, Alemania y Luxemburgo propusieron, entre otras cosas, que se constituyera un cuartel general militar autónomo para el planeamiento y la conducción de las operaciones de la UE en las que no se utilizaran los recursos de la OTAN.14 Esta propuesta suscitó críticas de algunos Estados miembros que consideraron que exigía la creación, innecesaria y políticamente perjudicial, de unas capacidades que ya existían a nivel nacional y a nivel de la OTAN y que, al menos en principio, podían ser utilizadas por la UE para realizar una operación. A finales de noviembre de 2003 Francia, Alemania y el Reino Unido acordaron una solución transaccional que fue refrendada luego oficialmente por el Consejo Europeo de diciembre.15 Atendiendo a la nueva propuesta, se está creando en el Cuartel General Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SHAPE) una pequeña célula de la UE para mejorar la preparación de las operaciones de la UE en las que se utilizan los recursos de la OTAN, en el marco de los acuerdos “Berlín Plus”. Al mismo tiempo, se van a definir las disposiciones de enlace de la OTAN con el Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE), con objeto de garantizar la transparencia entre la UE y la OTAN. 14. Véase la recopilación de textos de Antonio Missiroli “From Copenhaguen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV”, publicada en Chaillot Papers n.º 67, (Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, París, diciembre de 2003), doc. 13. 15. Ibíd., doc. 42. 108 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 109 Burkard Schmitt 4 Por otra parte, se va a crear dentro del Estado Mayor de la UE otra célula con componentes civiles y militares con el fin de potenciar la capacidad del EMUE en materia de alerta rápida, evaluación de situaciones y planeamiento estratégico. La principal opción para la conducción de operaciones militares autónomas de la UE seguirá residiendo en los cuarteles generales nacionales, que pueden ser “multinacionalizados” para este fin. Sin embargo, en ciertas circunstancias el Consejo puede decidir hacer uso de las capacidades colectivas del EMUE, en particular cuando sea necesaria una respuesta conjunta civil y militar y no se haya designado ningún cuartel general nacional. En este caso, la célula civil y militar del EMUE se encargaría de establecer un centro de operaciones específico que quedaría bajo el mando de un comandante designado para la operación concreta de que se trate. Está por ver cómo funcionarán estas disposiciones en la práctica. Con todo, vienen a demostrar que la relación con la OTAN y la cuestión de la autonomía siguen siendo temas políticamente delicados. Agencia Europea de Defensa (AED) La creación de una agencia europea de armamento lleva más de diez años en el programa de trabajo en materia de defensa europea. A mediados de la década de los noventa se crearon, fuera del marco de la UE y como precursores en potencia de una agencia propiamente dicha, la Organización de Armamento de Europa Occidental (OAEO) y la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR). Los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa imprimieron nuevo impulso al proyecto y orientaron el debate hacia la creación de una agencia dentro de la UE. Este cambio es consecuencia lógica del estrecho vínculo existente entre el desarrollo de las capacidades, como parte de la PESD, y el armamento. En junio de 2003, el Consejo Europeo de Salónica encomendó “a las instancias competentes del Consejo que [emprendieran] las acciones necesarias con miras a la creación, en el transcurso de 2004, de una agencia intergubernamental en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el armamento”. Pocas semanas después de la cumbre, el Consejo creó un Grupo ad hoc “Preparación” que quedó encargado de elaborar una concepción básica de la organización y las misiones de la Agencia. El Grupo presentó a mediados de noviembre las conclusiones de sus trabajos, en un informe que el Consejo de Asuntos 109 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 110 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? Generales y Relaciones Exteriores refrendó como la base para la continuación de los trabajos. Según el informe, la agencia tendrá los siguientes cometidos: a) desarrollo de las capacidades de defensa en el ámbito de la gestión de crisis; b) fomento e intensificación de la cooperación europea en materia de armamento; c) contribución a la determinación y, si procede, a la aplicación de políticas y medidas destinadas a fortalecer la base industrial y tecnológica de la defensa europea; y d) fomento, si procede en relación con las actividades de investigación de la Comunidad, de la investigación encaminada a satisfacer los requisitos futuros de capacidades de defensa y seguridad. En febrero de 2004 se constituyó el Equipo para la Fundación de la Agencia (EFA), encargado de preparar las condiciones del establecimiento y funcionamiento operativos de ésta. El Equipo se ocupó en particular de los aspectos jurídicos, administrativos y de financiación de la creación de la Agencia y especificó sus misiones. Sobre la base del informe final del EFA, los Consejeros de Relaciones Exteriores y el Coreper ultimaron la Acción común relativa a la creación de la Agencia Europea de Defensa (AED), que fue adoptada a mediados de junio por el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. La Agencia se constituirá según este documento fundacional y contará a finales de 2004 con una plantilla de 25 personas, que irá aumentando progresivamente hasta alcanzar la dotación estable inicialmente propuesta de unas 80 personas en 2005. La plantilla comprendería un equipo de dirección, un departamento de servicios administrativos y cuatro direcciones (capacidades, investigación y desarrollo, armamento, e industria y mercado de la defensa). En una primera etapa, la Agencia actuará como centro de coordinación para la red existente de organismos de armamento y prestará apoyo al Consejo en la aplicación del Plan de acción europeo sobre las capacidades (ECAP). Una vez haya asumido plenamente sus funciones, se encargará, en particular, de “la integración entre los aspectos operativos de las capacidades (...) y los aspectos de adquisición y desarrollo de capacidades”. En esta fase, la Agencia “incorporará o asimilará los principios y prácticas de los elementos pertinentes de los regímenes, agrupaciones u organizaciones preexistentes (OCCAR, acuerdo marco en forma de carta de intenciones, GAEO/OAEO)”.16 Si se tienen en cuenta las tradicionales discrepancias existentes entre los Estados miembros en relación con las cuestiones de arma- 16. Ibíd., doc. 37. 110 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 111 Burkard Schmitt 4 mento, la creación de semejante agencia en menos de dos años constituye casi una proeza. Sin embargo, la Agencia tardará en ser plenamente operativa y en cobrar una influencia genuina. Así y todo, las ventajas que podría suponer para el desarrollo de las capacidades europeas son considerables. Serviría, en particular, para establecer un vínculo entre el planeamiento militar y el mundo del armamento, en concreto la investigación sobre armamento y las adquisiciones de armas, lo cual reviste gran importancia para armonizar las necesidades en materia de capacidades, potenciar la normalización del equipo y traducir las necesidades comunes de capacidades en proyectos comunes de adquisición. Al mismo tiempo, la creación de la Agencia ofrece una buena ocasión para racionalizar las instituciones europeas relacionadas con el armamento y transformar el mosaico de organismos y disposiciones existentes en un conjunto más coherente. Con todo ello se habrá dado un importantísimo paso hacia un proceso de desarrollo de capacidades económicamente más racional. Conclusión La creación de la Agencia demuestra que los Estados miembros sólo podrán mejorar sus capacidades militares si mejoran sus procedimientos de cooperación. Serán determinantes, en este contexto, la multilateralización, la especialización de las funciones, la puesta en común y la cooperación en materia de armamento, sobre todo porque la mayoría de los Estados miembros seguirán sufriendo graves restricciones presupuestarias. Los presupuestos de defensa del conjunto de la UE totalizan cerca de 180.000 millones de euros, una cifra que, si bien es muy inferior al gasto en defensa de Estados Unidos, no es tampoco desdeñable. El problema no está en el volumen global del gasto en defensa, sino en la forma en que los europeos gastan ese dinero y lo que compran con él. El grueso de las inversiones en defensa sigue destinándose a gastos de personal e infraestructura, y no a la investigación y la adquisición de nuevo material. Lo que es más, persisten las actividades por partida doble entre Estados miembros: a pesar de los problemas presupuestarios, cada país mantiene sus propias estructuras de mando, sus cuarteles generales, organizaciones logísticas, infraestructura de formación, agencias de adquisición, etc. Esta situación es difícilmente justificable si se tiene en 111 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 112 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? cuenta que la gran mayoría de los Estados miembros de la UE carece de los medios necesarios para poner en marcha operaciones militares sin ayuda de los demás, y no aspira tampoco a hacerlo. En otras palabras, incluso en el ámbito de la defensa, la “soberanía nacional” se está convirtiendo, cada vez más, en una quimera. Si se reconociera esta situación y se sacaran las conclusiones necesarias de ella, quedaría un amplio margen de maniobra para racionalizar las capacidades militares de Europa, lo cual, a su vez, contribuiría a que los europeos pudieran asumir colectivamente sus responsabilidades a escala mundial. 112 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 113 Burkard Schmitt 4 Anexo 1: Fuerzas que se han contribuido al Catálogo de Fuerzas de Helsinki (desde finales de 2000 hasta mayo de 2002, en su denominación inglesa) COUNTRY Austria Belgium Denmark Finland LAND 1 mechanised infantry battalion, 1 light infantry battalion, 1 Nuclear, Biological, Chemical Defence unit, 1 “humanitarian civilian assistance package”, 1 Civil-Military Cooperation (CIMIC) element, 1 helicopter transport squadron, 1 transport company, 100 observers/experts. 1 mechanised brigade, Smaller units (as part of humanitarian operation for up to 6 months). No contribution (opted out of ESDP at Maastricht in 1992). 1 mechanised infantry battalion, 1 engineer battalion, 1 transport company, 1 CIMIC company. Mechanised, light, airborne (for a year), and amphibious brigades headquarters. The Eurocorps headquarters has also been offered for the force. France => Total: 12,000 troops from a pool of 20,000. AIR NAVY 24 F-16 fighters, 8 C-130, 2 Airbus transports. 2 frigates, Mine countermeasures (MCM) vessels. Combined Air Operations Centre, 75 combat aircraft, 8 air-refuelling aircraft, 3 long-range transports, 24 medium-range transports, 2 Airborne Warning & Control System aircraft, combat search & rescue (CSAR) helicopters. 1 MCM command and support ship, Joint: 15-30 experts/observers. 2 battle groups, each with one nuclear attack submarine (SSN), 4 frigates, 3 support ships, Maritime patrol aircraft (1 would include the nuclear powered aircraft carrier Charles de Gaulle with 22 aircraft aboard). Mine countermeasures vessels. Joint: Permanent military operations headquarters at Creil if required (others at operational and tactical levels), Satellite communications, 113 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 114 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? Anexo 1 cont. COUNTRY Germany Greece Ireland Italy LAND AIR NAVY Nucleus land component headquarters, Armoured, air assault, light infantry brigade headquarters, 7 combat battalions. Nucleus air component headquarters, 6 combat squadrons with 93 aircraft, 8 surface-to-air missile (SAM) squadrons, Air transport, support elements. Maritime headquarters, 13 combat ships, support. Joint: Permanent military operations headquarters at Potsdam if required, nucleus operational headquarters. Escorts, 1 submarine. => Total: up to 18,000 troops from a pool of 32,000. 1 operational headquarter, 1 mechanised or other brigade, 1 light infantry battalion, 1 attack and 1 transport helicopter company. 1 light infantry battalion, 40-strong Army Ranger Wing Special Forces unit, Headquarters, Observer, Support elements 42 fighter aircraft, 4 transport aircraft, 1 Patriot SAM battalion, 1 short-range air defence (SHORAD) squadron. => Total: 850. 1 corps-level headquarters for six months, 1 division headquarters for a year, Airmobile brigade for up to six months and three other brigades, 1 railway-engineering battalion, special forces, 1 CIMIC group, 1 Nuclear, Biological, Chemical Defence company. A Combined Air Operations Centre (air component headquarters), 26 Tornado, AMX combat aircraft, 6 CSAR helicopters, 4 C-130J transport aircraft (from 2003), 9 tactical transport aircraft, 2 air refuelling aircraft, 3 maritime patrol aircraft, 2 SHORAD units. => Total: 12,500 troops from a 20,000 pool. 1 reconnaissance company 1 A400M transport aircraft A sea- or shorebased maritime component headquarters, 1 task group with one aircraft carrier (Giuseppe Garibaldi), 1 destroyer, 3 frigates, 4 patrol ships, 1 submarine, 4 MCM ships, 2 amphibious ships, 1 oceanographic vessel, 8 helicopters. Luxembourg Netherlands 114 => Total: 100. With Germany, Headquarters I GermanNetherlands Corps, 1 mechanised Brigade, 11th Airmobile Brigade, 1 amphibious battalion. 1 to 2 F-16 fighter squadrons, transport aircraft, SAM squadrons. Air defence and command frigates, Multipurpose frigates, Landing platform dock Rotterdam. esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 115 Burkard Schmitt 4 Anexo 1 cont. COUNTRY Portugal Spain Sweden United Kingdom LAND AIR NAVY 1 infantry brigade, including reconnaissance, armoured, artillery, engineer, signals, logistics, military police, and CIMIC elements, 2 teams of military observers. Squadron with 12 F-16, 4 C-130 transports, 12 C212 tactical transports, 3 maritime patrol aircraft, 4 tactical air control parties, 4 medium transport helicopters. 1 frigate, 1 submarine, 1 survey ship, 1 support ship. 1 Mirage F-1 squadron, 1 F/A-18 squadron each of 12 aircraft, 6 transport aircraft, 2 each surveillance, electronic warfare, and strategic transport aircraft (A400M). 1 carrier group including carrier Principe de Asturias, 2 frigates and support ships, 1 submarine, 1 MCM ship, Spanish-Italian Amphibious Force (SIAF). 2 corvettes, 1 support ship. => Total: 4000. Division headquarters to coordinate humanitarian operations and a brigade HQ for other operations, 1 brigade, mountain unit, 1 light infantry battalion at high readiness available as an immediate reaction force. 1 mechanised infantry battalion (including intelligence, electronic warfare/signals, reconnaissance, engineer, and explosive ordinance disposal units). Either an armoured or a mechanised brigade, each of which could be sustained for at least a year, or 16 Air Assault Brigade, which could be deployed for up to six months. Combat support forces such as artillery, air defence, and attack helicopters could also be deployed, supported by logistics forces. => Total: 12,500. Tactical reconnaissance element of 4 AJS 37 Viggen to be replaced in 2004 by 4 JAS 39 Gripen multirole fighters, 1 airbase unit (225 personnel), 4 C-130 transport aircraft. Joint: Permanent Joint HQ (Northwood) if required, at least one mobile joint headquarters, including a Combined Air Operations Centre (CAOC). Up to 72 combat aircraft, including naval fighters, with 58 associated support aircraft including 15 tankers, strategic transport aircraft, and Chinook and Merlin transport helicopters. This total would be available for an initial six months to cover initial theatre entry (for a longer term commitment the number would reduce). 1 aircraft carrier, 2 SSNs, Up to 4 destroyers or frigates, and support vessels. An amphibious task group including 1 helicopter carrier and 3 Commando Brigade could also be made available. The aircraft carrier, helicopter carrier, and submarines could not necessarily be sustained continuously for a whole year. Fuente: Colin Robinson, Military Reform Project, The European Union's Headline Goal, Current Status, 23 May 2002; http://www.cdi.org/mrp/eu.cfm. 115 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 116 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? Anexo 2: Contribuciones voluntarias al Headline Goal Plus (recuento no oficial de los años 2001 y 2002) COUNTRY Estonia Latvia Lithuania Poland Czech Republic Slovakia Hungary Slovenia 116 LAND AIR NAVY 1 light infantry battalion (from 2005) 1 military police unit 1 mine-clearing platoon 2 naval vessels 1 infantry battalion 1 military police unit 1 explosive ordnance disposal unit 1 military medical unit 2 training grounds 3 mechanised battalions 1 engineering unit 1 medical support unit 1 framework brigade (rapid reaction + air cavalry battalion) 1 brigade of highland riflemen (might include Ukrainian battalion) 1 military police section 1 mechanised infantry battalion 1 special force company 1 centre for humanitarian & rescue operations 1 field hospital/medical battalion 1 chemical/ radioactive recon company 1 mechanised company (+support) 1 military police unit 1 multi-purpose field hospital 1 engineering mineclearance unit 1 mechanised infantry battalion 1 air-defence unit Officers/NCOs for command structures 1 infantry company 1 military police squad 1 medical unit 2 minesweepers 1 fast patrol boat 2 helicopters 2 military cargo aircraft 2 minesweepers 1 airborne search & rescue group 1 naval support group 1 helicopter unit 4 transport helicopters 1 transport helicopter/air force unit esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 117 Burkard Schmitt 4 Anexo 2 cont COUNTRY Romania Bulgaria LAND AIR NAVY 5 infantry battalions 1 infantry company 1 engineering company 1 mountain troop company 1 military police company 1 mine-clearing detachment 1 reconnaissance platoon 1 transport platoon 1 paratroop company 4 combat aircraft 1 air carrier 6 naval vessels (incl. 2 rescue tugs, 1 minesweeper, 1 frigate) 1 mechanised infantry battalion 1 engineering battalion 1 chemical/ radioactivity recon brigade 2 cargo helicopters 4 combat helicopters 1 sea-based rocket launcher Fuente: Antonio Missiroli (2003), EU Enlargement and CFSP/ESDP, en European Integration 25, página 5. 117 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 118 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? Anexo 3: Grupos de trabajo del Plan de Acción Europeo sobre las Capacidades (ECAP, en inglés) Attack Helicopters/Support Helicopters Nuclear, Biological, and Chemical (NBC) Protection Unmanned Aerial Vehicles/Surveillance and Target Acquisition (STA) Units Medical Role 3/Medical Collective Protection Role 3 Special Operations Forces (SOF) Carrier Based Air Power Suppression of Enemy Air Defence (SEAD) Air-to-Air Refuelling (AAR) Combat Search and Rescue (CSAR) Cruise Missiles/Precision Guided Munitions Theatre Ballistic Missile Defence Deployable Communication Modules Headquarters (Operational HQ, Force HQ, Command and Control HQs) Theatre Surveillance and Reconnaissance Air Picture Strategic Intelligence, Surveillance and reconnaissance/Imagery Collection Unmanned Aerial Vehicles (HALE, MALE and tactical UAVs) Early Warning and Distant Detection Strategic Level Strategic Air Mobility/Outsized Transport Aircraft, General Cargo Aircraft Roll-On-Roll-Off Vessels (RO-RO)/General Cargo Shipping Fuente : Burkard Schmitt: ECAP : http://www.iss-eu.org/esdp/06-bsecap.pdf 118 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 119 Burkard Schmitt 4 Anexo 4: Fuerzas Armadas en la Unión Europea (octubre 2003) País* Austria Belgium Cyprus Czech Republic Denmark Estonia Finland France Germany Greece Hungary Ireland Italy Latvia Lithuania Luxembourg Malta Netherlands Poland Portugal Slovakia Slovenia Spain Sweden UK Total Fuerzas Armadas en activo 34,600 40,800 10,000 57,050 22,880 5,510 27,000 259,050 284,500 177,600 33,400 10,460 200,000 4,880 12,700 900 2,140 53,130 163,000 44,900 22,000 6,550 150,700 27,600 212,600 1,863,950 Reclutas Despliegue** 17,200 8,700 20,400 5,700 1,310 18,500 94,500 98,321 22,900 20,100 1,600 4,700 81,000 9,100 3,500 1,200 12,300 421,031 933 683 1,226 1,619 3 917 34,729 7,186 3,241 1,039 443 9,690 165 174 60 5,518 3,956 1,443 854 85 4,158 779 48,501 127,402 * Orden alfabético en inglés. ** Fuerzas basadas en el extranjero de manera permanente y fuerzas en despliegue operacional (por ejemplo, en Operaciones de Mantenimiento de la Paz). Algunas cifras pueden estar duplicadas: así, ciertas fuerzas del Reino Unido estacionadas en Alemania están sirviendo en Iraq. Fuente: The Military Balance 2003-2004 (Oxford: Oxford University Press for the International Institute for Strategic Studies, 2003). 119 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 4 10:06 Page 120 Capacidades europeas: ¿Cuántas divisiones? Anexo 5: Algunas Fuerzas Multinacionales en Europa Orden alfabético inglés British-Dutch Amphibious Force French-German Brigade Multinational Division Centre Año Fuerza 1973 5,000 NL, UK NATO (and WEU) 1989 4,500 FR, GE Integrated force ARRC: certified as operational by NATO Military staff in Strasbourg, Article V and Petersberg NATO, Military staff in Münster Military staff in Florence, Rapid reaction capabilities Without military staff, Aero, naval and amphibious capabilities Permanent military staff at High Wycombe Permanent military staff 1991 Países GE, BE, NL, UK Observaciones Eurocorps 1992 60,000 GE, BE, SP, LU, FR German-Dutch Corps 1993 35,000 GE, NL Euroforce 1995 5,00010,000 SP, FR, IT, PT (Associated) Euromarfor 1995 700 SP, FR, IT, PT (Associated) French-British Air Group 1995 FR, UK European Air Group 1998 GE, BE, SP, IT, UK, FR, NL 2002 GE, BE, SP, IT, UK, FR, NL Permanent cell in NL GE, PL, DK NATO, HQ in Poland 1998 IT, Slovenia, Hungary Highly operative infantry unit, Command in Undine, Italy 1998 3,000 IT, GR, TK, Romania, Bulgaria, Albania, Macedonia Peacekeeping operations 2002 2,481 CZ, Slovakia, PL Operational in 2005 1999 800 Lithuania, PL Rotating key staff positions 1999 754 PL, Ukraine Rotating key staff positions, active in KFOR Transport Coordination Cell German-Polish-Danish Corps Multinational Land Force (MLF) Multinational Peace Force Southeastern Europe Czech-Slovak-Polish Brigade Lithuanian-Polish Peace Force Battalion (LITPOLBAT) Polish-Ukrainian Peace Force Battalion (POLUKRBAT) 1999 130 Fuente : Jean-Yves Haine : Force structures : http://www.iss-eu.org/esdp/10-jyhfc.pdf 120 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 121 PESD : Los cinco primeros años Operaciones PESD en la práctica 5 Gustav Lindstrom Generalidades Si exceptuamos las misiones de observación y los ejercicios de conducción de crisis, puede considerarse que 2003 es el año en que la PESD inició su actividad. Y, de forma sorprendente, lo hizo tomando parte en cuatro operaciones distintas, una cifra que pocos responsables políticos habrían aventurado a principios de año (Cuadro 1). Durante 2003, más de 2000 policías y militares participaron en las operaciones que se desarrollaron en Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Democrática del Congo. En cada uno de estos casos, la UE asumió el relevo de las fuerzas que ya se hallaban sobre el terreno. Cuadro 1: Misiones PESD en 2003-04 Nombre de la operación MPUE Concordia Artemis Proxima Lugar Tipo de operación Bosnia y Herzegovina Macedonia República Democrática del Congo Macedonia Misión de policía Gestión de crisis – militar Gestión de crisis - militar Misión de policía A la hora de llevar a cabo estas misiones, la UE optó por un planteamiento gradual. Se comenzó por una misión de policía (MPUE) en un entorno operativo estable, trabajando en colaboración con algunos Estados participantes no pertenecientes a la UE. En el transcurso de esta MPUE, se inició una misión militar de gestión de crisis en la vecina Macedonia que supuso un aumento de las exigencias de orden operativo. Esta misión, conocida como Concordia, se desarrolló en circunstancias más difíciles y en ella se utilizaron medios de la UE y de la OTAN a través de los acuerdos Berlín plus. La misión siguiente, Artemis, constituyó la primera operación mili121 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 122 Operaciones PESD en la práctica tar de gestión de crisis realmente autónoma bajo dirección de la UE sin depender de los medios de la OTAN. Esta misión, a pesar de ser de alcance reducido y de que pocos los países de la UE aportaron tropas, se desarrolló en condiciones hostiles. Con Proxima, la cuarta misión PESD en 2003, la UE puso de manifiesto su capacidad de adaptarse a las necesidades operativas del lugar de la misión. En concreto, mostró la capacidad de la UE de modificar los parámetros de una operación pasando de ser una misión militar a una de policía. Este capítulo se divide en dos secciones. En la primera, se examinan detenidamente las cuatro operaciones PESD realizadas hasta el momento. En la segunda, se estudian las cuestiones horizontales que dificultan su ejecución. Es importante que los responsables de la política de la UE tengan en cuenta estas dificultades al planificar las futuras misiones PESD, empezando por la posible asunción de la misión de la SFOR en Bosnia y Herzegovina. Las operaciones PESD MPUE, la Misión de Policía de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 11 de marzo de 2002 (Acción común 2002/210/PESC)1 Mandato: Junta Directiva del Consejo de Aplicación de la Paz, y Resolución 1396 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, de 5 de marzo de 2002 Contexto Tras la descomposición del Estado yugoslavo en 1992, estalló en Bosnia una guerra que acabaría tres años más tarde con la firma del Acuerdo de paz de Dayton en diciembre de 1995. Desde ese momento, la Fuerza Internacional de Policía (IPTF) de las Naciones Unidas se encargó de mantener la estabilidad local en Bosnia y Herzegovina. En la que fuera su primera operación de gestión civil de crisis en el marco de la PESD, la Unión Europea inició su intervención el 1 de enero de 2003 para relevar a la IPTF y asumir el control de la estabilidad local hasta el 31 de diciembre de 2005. Aunque la misión comenzó de forma oficial en 2003, el Grupo de planeamiento de la MPUE ya llevaba más de ocho meses en la región preparando el relevo de la IPTF, que llevaba desplegada en la zona siete años. 1. Acción común del Consejo 2002/210/PESC de 11 de marzo de 2002 relativa a la Misión de Policía de la Unión Europea. Diario Oficial de la Unión Europea de 13.3.2002. 122 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 123 Gustav Lindstrom 5 En la actualidad, un total de 495 funcionarios de policía y 59 empleados civiles están destacados allí, con la tarea de crear unas fuerzas y cuerpos de seguridad nacionales y contribuir a la estabilidad de la región mediante actividades de supervisión, tutela e inspección. Aproximadamente el 80% de los funcionarios de policía procede de Estados miembros de la UE y el 20% restante de los demás países que participan en la operación. Cuadro 2: Personal que participa en la Misión de Policía de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina, enero de 2004 Unión Europea Terceros Estados Policías Civils Total Policiers Civils Total Austria 5 3 8 Bulgaria 3 2 5 Bélgica 6 5 11 Canadá 7 0 7 Dinamarca 13 0 13 Chipre 6 0 6 Finlandia 13 5 18 República Checa 6 0 6 Francia 85 3 88 Estonia 2 0 2 Alemania 76 6 82 Hungría 5 0 5 Grecia 12 0 12 Islandia 1 1 2 Irlanda 3 3 6 Letonia 4 0 4 Italia 51 6 57 Lituania 2 0 2 Luxemburgo 2 1 3 Noruega 6 1 7 Países Bajos 32 3 35 Polonia 12 0 12 Portugal 8 2 10 Rumanía 9 0 9 España 20 6 26 Rusia 3 0 3 Suecia 15 1 16 Eslovaquia 6 0 6 Reino Unido 55 9 64 Eslovenia 4 0 4 Suiza 4 0 4 Turquía 14 2 16 Ucrania 5 0 5 Total 76 4 80 Total 396 53 449 Fuente: “Weekly Establishment of EUPM Personnel by Countries (Member States).” The European Union Police Mission, 30 January 2004. “Weekly Establishment of EUPM Personnel by Countries (Non-Member States).” The European Union Police Mission, 30 January 2004. El cuartel general de la Misión de Policía de la UE se halla en Sarajevo, desde donde dirige las operaciones el Jefe de Policía de la Misión, Kevin Carty. Existen además 24 unidades de vigilancia 123 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 124 Operaciones PESD en la práctica destacadas en distintas estructuras policiales de Bosnia y Herzegovina. La dirección de todas las actividades de la MPUE (operaciones, planeamiento y desarrollo y administración y servicios de apoyo) se lleva a cabo en estrecha coordinación con el Alto Representante, Javier Solana, y el Representante Especial de la UE en Bosnia y Herzegovina, Lord Ashdown. Objetivos Los objetivos concretos de la MPUE son los siguientes: Promover la independencia y la responsabilidad de la policía del país mediante: la despolitización de la policía la consolidación de las atribuciones de los directores y jefes de los servicios de policía la supervisión de la actuación de estos funcionarios el fomento de la transparencia Luchar contra la delincuencia organizada y la corrupción mediante: el establecimiento de una estrategia común con la Oficina del Alto Representante el apoyo de la policía local en sus capacidades operativas el refuerzo de la capacidad de investigación de las fuerzas policiales locales el apoyo a la creación de un servicio de policía a nivel nacional Asegurar la viabilidad y sostenibilidad económicas de las fuerzas de policía del país mediante: el refuerzo de su eficacia la realización de una auditoría de las fuerzas de policía del país centrada en la viabilidad económica el apoyo de los preparativos con vistas a un aumento salarial de los funcionarios de policía Crear instituciones y propiciar el desarrollo institucional mediante: la creación de una capacidad de gestión 124 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 125 Gustav Lindstrom 5 la supervisión de la implantación de unos procedimientos de contratación y ascenso en los servicios policiales del país la consolidación del Servicio nacional de fronteras y del Servicio nacional de protección de la información. Para alcanzar estos objetivos, la MPUE participa en siete programas principales: 1. El programa sobre policía criminal : su finalidad es mejorar la actual calidad de la actuación policial a través de la reforma y la reestructuración de los servicios policiales del país. De forma más concreta, el objetivo es implantar unos servicios policiales modernos, sostenibles, profesionales y multiétnicos que estén convenientemente entrenados y equipados y sean capaces de asumir enteramente su responsabilidad y hacer respetar la ley de forma autónoma. 2. El programa sobre justicia penal : su finalidad es establecer una policía judicial moderna, bien equipada, autónoma, profesional y multiétnica. En concreto, la policía judicial tendría que lograr la coordinación entre la policía y el Poder Judicial. Uno de los aspectos de esa relación es el de impartir formación a los servicios locales de policía sobre el modo de elaborar informes en materia penal y presentarlos a la fiscalía. 3. El programa sobre asuntos internos : su finalidad es implantar un sistema de control interno de todas las fuerzas y cuerpos de seguridad que sea fiable y transparente y esté basado en las mejores prácticas internacionales. Entre las iniciativas correspondientes a este programa figuran la adaptación de la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad a las normas internacionales en materia de derechos humanos y a los principios de la policía democrática, así como el establecimiento de procedimientos disciplinarios destinados a aumentar la confianza de la población. 4. El programa sobre administración policial : su finalidad es establecer una administración policial que funcione correctamente y brinde a las fuerzas policiales el apoyo que necesitan. El objetivo es dejar implantada una administración policial sostenible y multiétnica que cumpla los criterios básicos europeos en lo que se refiere a la administración democrática, la credibilidad financiera y las prácticas transparentes. 125 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 126 Operaciones PESD en la práctica 5. El programa sobre orden público y seguridad : su finalidad es consolidar las capacidades de los servicios policiales de modo que puedan prevenir y hacer frente a una posible intensificación de los disturbios civiles. 6. El programa sobre el Servicio nacional de fronteras : su finalidad es fusionar el Servicio nacional de fronteras con el Servicio nacional de protección de la información dentro de un sistema integrado de fuerzas de seguridad, que asuma la responsabilidad de las fronteras nacionales y sea capaz de hacer respetar la ley dentro de su jurisdicción con arreglo a los exigencias democráticas internacionales. 7. El programa sobre el Servicio nacional de protección de la información : su finalidad es crear capacidades dentro de este servicio, que será el principal organismo público encargado de facilitar la cooperación y coordinación entre los servicios policiales. Financiación En total, se prevé que la MPUE tendrá una duración de tres años. En la Acción Común que la estableció, entre los costes previstos de la operación figuraban 14 millones de euros para gastos de puesta en marcha en 2002 y 1,7 millones de euros en 2003, financiados con cargo al presupuesto de la Unión Europea (“Presupuesto comunitario”). Cuadro 3: Coste de la MPUE, 2003-2005 (en millones de euros) Financiado con cargo al presupuesto de las CE Puesta en marcha 2002 14 Puesta en marcha 2002 Total 1,7 €15,7 Gastos compartidos Dietas 17 Gastos de viaje 1 Gastos corrientes de funcionamiento 11 Personal local 4 Personal civil internacional 5 Dietas 17 Gastos de viaje 1 Gastos corrientes de funcionamiento 11 Total €38 Presupuesto comunitario €20 Estados participantes €18 Fuente: Missiroli, A. “€uros for ESDP: financing EU operations”. Occasional Paper No. 45, EU Institute for Security Studies, June 2003. 126 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 127 Gustav Lindstrom 5 Hay además 38 millones de euros correspondientes a operaciones anuales que financian de forma conjunta los Estados miembros participantes (18 millones de euros aproximadamente) y el presupuesto comunitario (20 millones de euros aproximadamente). El 8 de diciembre de 2003, el Consejo puso en la reserva 17,5 millones de euros para costes operativos en 2004, los cuales se financiarán con cargo al presupuesto general de las Comunidades Europeas. Operación Concordia (Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2003) Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 27 de enero de 2003 (Acción Común 2003/92/PESC)2. Mandato: Petición del Presidente Trajkovski y Resolución 1317 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas Contexto Tras la misión de policía en Bosnia y Herzegovina, la UE emprendió su primera operación militar, Concordia. El 18 de marzo de 2003, a instancias de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, las fuerzas de la UE tomaron el relevo de la operación de la OTAN Armonía Aliada, con el fin de lograr unas condiciones de seguridad que permitieran la aplicación del Acuerdo Marco de Ohrid (con el que se ponía fin al conflicto que se produjo en Macedonia en 2001). Veintiséis países, entre ellos todos los de la UE salvo Irlanda y Dinamarca, aportaron a la misión unos 350 militares armados con armamento ligero.3 Con Francia como Estado marco (framework nation), la fuerza de la UE patrulló las regiones de Macedonia con población de etnia albanesa colindantes con Albania, Serbia y Kosovo. El 30 de septiembre, las responsabilidades de Estado marco fueron transferidas por Francia a la EUROFOR. Esta solución se mantuvo hasta el fin de la misión el 15 de diciembre de 2003. A diferencia de la misión de policía en Bosnia y Herzegovina, Concordia hacía uso no sólo de medios de los Estados miembros de la UE, sino que además se servía del apoyo logístico y de planeamiento de la OTAN, que incluye a los Estados Unidos. Así, además de ser la primera operación militar de la UE, Concordia represen- 2. Acción Común 2003/92/PESC del Consejo, de 27 de enero de 2003, sobre la operación militar de la Unión Europea en la Ex República Yugoslava de Macedonia. Diario Oficial de la Unión Europea 11.2.2003. 3. Los trece países de la UE eran Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y Suecia. Los seis países de la OTAN que no pertenecía a la UE eran Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, la República Checa y Turquía. Los siete países que no pertenecían ni a la UE ni a la OTAN eran Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumanía. 127 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 128 Operaciones PESD en la práctica taba el primer caso de la asociación estratégica UE OTAN denominada “Berlín plus”, un mecanismo de colaboración creado en 2002.4 Cuadro 4: Personal participante en la operación Concordia en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2003 Unión Europea Terceros Estados Alemania 26 Bulgaria 2 Austria 11 Canadá 1 Bélgica 26 Eslovaquia 1 España 16 Eslovenia 1 9 Estonia 1 Francia 145 Hungría 2 Grecia 21 Islandia 1 Italia 27 Letonia 2 Luxemburgo 1 Lituania 1 Países Bajos 3 Noruega 5 Portugal 6 Polonia 17 Finlandia Suecia Reino Unido Total 14 3 308 República Checa 2 Rumanía 3 Turquía 10 Total 49 Fuente: Lynch, D. y Missiroli, A., “ESDP operations”, Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, 2003. El cuartel general de Concordia se situó en el Cuartel General Supremo de las Fuerzas Aliadas en Europa (SHAPE), en Bélgica, y se dispusieron tres cuarteles regionales en Skopje, Kumanovo y Tetovo. Dirigían la misión el almirante alemán Rainer Feist (comandante de la operación Concordia y vicecomandante aliado supremo para Europa, de la OTAN), el general francés Pierre Maral (comandante de la fuerza hasta el 1 de octubre) y el general de división portugués Luís Nelson Ferreira Dos Santos (comandante de la fuerza hasta el 15 de diciembre). Todos ellos trabajaron en estrecha colaboración con el representante especial de la UE en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Alexis Brouhns, de Bélgica. 4. El Acuerdo Berlín plus se celebró en la cumbre de la OTAN celebrada en Praga en 2002 y dispone un apoyo mutuo entre la OTAN y la UE en sus misiones y operaciones. Se trata de un título abreviado que designa a un conjunto completo de acuerdos entre la OTAN y la UE. Los distintos acuerdos están ligados entre sí por medio de un “Acuerdo Marco” de 17 de marzo de 2003. Objetivos En el terreno, los soldados estaban organizados en 22 equipos de enlace de campo con armamento ligero, que se desplazaban en 128 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 129 Gustav Lindstrom 5 vehículos sin acorazar. Sus tareas consistían en patrullar, reconocer el terreno, vigilar, informar sobre la situación y actuar como enlace. El apoyo a la tropa estaba constituido por ocho equipos de enlace de campo con armamento pesado, que tenían la posibilidad de usar vehículos de ruedas acorazados y helicópteros. Las fuerzas de Concordia contaron con respaldo adicional en forma de un destacamento de helicópteros constituido por helicópteros ligeros de reconocimiento y helicópteros de evacuación médica, capacidades de neutralización de municiones explosivas (EOD) y un equipo de evacuación médica. Financiación En un principio, se esperaba que la Operación Concordia durase seis meses y tuviera unos costes comunes de 4,7 millones de euros; el resto de los costes sería financiado por los Estados participantes. El presupuesto para los seis meses se aumentó posteriormente a 6,2 millones de euros. A diferencia de la MPUE, se pidió a los Estados participantes que pagasen tanto sus propios gastos operativos como un porcentaje de los gastos comunes. Concretamente, los Estados miembros de la UE que participaban soportaron el 84,5% de los gastos comunes, en consonancia con el nivel de su PIB, mientras que los Estados participantes no pertenecientes a la UE sufragaron el 15,5 restante. Tras una petición de las autoridades macedonias, una Decisión del Consejo de 21 de julio de 2004 prorrogó el mandato de la Operación Concordia hasta el 15 de diciembre de 2003. A esta misión le sucedió inmediatamente una nueva operación de policía de la UE en la región denominada Proxima. Artemis (República Democrática del Congo, 2003) Establecimiento: Decisión del Consejo de la UE de 5 de junio de 2003 (Acción Común 2003/423/PESC).5 Mandato: Decisión del Consejo de la UE, de 12 de junio de 2003, relativa al comienzo de la Operación Militar dirigida por la Unión Europea en la República Democrática del Congo; Resolución 1484 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 30 de mayo de 2003. 5. Acción Común 2003/423/ PESC del Consejo, de 5 de junio de 2003, sobre la Operación Militar de la Unión Europea en la República Democrática del Congo. Diario Oficial de la Unión Europea, 11.6.2003 129 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 130 Operaciones PESD en la práctica Contexto En junio de 2003, la Unión Europea puso a prueba sus capacidades militares enviando una tropa de mantenimiento de la paz de aproximadamente 2000 soldados a Ituri, región nororiental de la República Democrática del Congo, muy inestable. Desde mayo, la lucha entre milicias de las etnias hema y lendu había provocado una inseguridad generalizada, cientos de muertes y miles de desplazados. A lo largo de los últimos diez años han muerto más de 50.000 personas y la región cuenta con más de 500.000 desplazados. Los disturbios amenazaban con hacer descarrilar el proceso de paz del país y desestabilizar a los países vecinos. Denominada Artemis, la misión constituyó el primer despliegue de fuerzas militares de la UE que se realizaba fuera de Europa sin asistencia de la OTAN. Cuadro 5: Países que contribuyeron a la operación Artemis en la República Democrática del Congo País Alemania Provisión de fuerzas o Provisión de personal al CGO* unidades autónomas o al CGF * X X Austria Bélgica X X España X X Francia X X Grecia X X Hungría X Irlanda X Italia X Países Bajos X Portugal X Reino Unido X X Suecia X X Brasil** X X Canadá** X Sudáfrica** X Nota: *CGO significa “cuartel general de la operación” y CGF, “cuartel general de la fuerza” ** Estos países proporcionaron asistencia hasta el 5 de julio de 2003. Fuente: Folleto explicativo de Artemis, julio de 2003. Consejo de la Unión Europea. 130 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 131 Gustav Lindstrom 5 La fuerza, bajo mando francés, incluía contingentes o unidades autónomas de varios países europeos (Cuadro 5). Francia proporcionó la mayor parte de la fuerza, aproximadamente 1.700 soldados. El segundo país por su contribución de soldados fue Suecia, con 70. Tres países no europeos, Sudáfrica, Brasil y Canadá, proporcionaron ayuda temporal hasta el 5 de julio. Respecto a las unidades autónomas, las contribuciones variaban desde la logística y el apoyo (Reino Unido) hasta el transporte aéreo y la asistencia médica (Bélgica). Como en misiones anteriores, las fuerzas de la UE sustituían a otras tropas que ya se encontraban en el terreno. En este caso, la UE respondía a un llamamiento del Secretario General de las Naciones Unidas para que se aliviara temporalmente a una tropa uruguaya de unos 750 soldados, de la fuerza de mantenimiento de la paz de la ONU, hasta el 1 de septiembre, en que llegaría a hacerse cargo de la situación una tropa más numerosa, procedente de Bangladesh. Dirigieron la operación el general de división francés Neveux (comandante de la operación) y el general de brigada Thonier (comandante de la fuerza), en estrecha coordinación con el representante especial de la UE en aquella región, el italiano Aldo Ajello. Francia actuó como Estado marco, el cuartel general de la operación se situó en el Centro de Planeamiento y Conducción de Operaciones (CPCO), cerca de París, y cuartel general de la fuerza se situó en Entebbe (donde se estacionaron 400 personas), Uganda; en Bunia se ubicó el puesto avanzado de la operación. Objetivos Artemis pretendía estabilizar las condiciones en cuanto a la seguridad y mejorar la situación de la población de Bunia, capital de Ituri. Concretamente, la Resolución 1484 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ordenaba a la fuerza militar proteger los campos de refugiados, garantizar la protección del aeropuerto de Bunia y contribuir a la seguridad de la población civil, el personal de las Naciones Unidas y la presencia humanitaria. Artemis terminó a principios de septiembre de 2003, tras devolver la responsabilidad a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU, que en ese momento habían recibido un mandato más amplio, unas normas de intervención más vigorosas y más efectivos humanos. 131 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 132 Operaciones PESD en la práctica Financiación De acuerdo con la Acción Común que la autorizaba, la operación contaba con un importe financiero de referencia de 7 millones de euros para costes comunes. Según las disposiciones financieras de la operación, se cobraría dicha suma a los Estados miembros y se administraría por medio de un mecanismo financiero propio. Los Estados contribuyentes harían frente a los costes relativos a su personal y a su equipo, incluidos los derivados del transporte y alojamiento de la tropas, según el principio de que cada cual corre con sus propios gastos. Próxima (Antigua República Yugoslava de Macedonia, 2004) Establecimiento Decisión del Consejo de la Unión Europea de 29 de septiembre de 2003 (Acción Común 2003/681/PESC)6. Mandato: Resolución 1371 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adoptada el 26 de septiembre de 2001 Contexto La cuarta y más reciente operación PESD de la UE es Proxima, una misión de continuación de Concordia en la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Iniciada el 15 de diciembre de 2003, Proxima no es una operación militar sino, más bien, una misión de policía de un año de duración en la que 200 expertos de la UE en cuestiones policiales instruirán, guiarán y asesorarán a la policía del país para ayudarla en la lucha contra la delincuencia organizada y fomentar las normas europeas de represión del delito.7 Como misión de policía, ya no actúa conforme a “Berlín plus”. El cuartel general de Proxima se encuentra en Skopje, donde el jefe de policía belga D. Bart d’Hooge dirige las operaciones, en estrecha coordinación con el Representante Especial de la UE en la región, D. Søren Jessen-Petersen. La misión se coordina desde un centro situado en el Ministerio del Interior y cuenta con otras unidades codesplegadas en otros lugares. 6. Acción Común 2003/681/ PESC del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, sobre la Misión de Policía de la Unión Europea en la ex República Yugoslava de Macedonia (EUPOL “Proxima”). Diario Oficial de la Unión Europea, 1.10.2003. 7. Además de las contribuciones de la EU-15, se invitó a los diez países adherentes, a los países candidatos (Bulgaria, Rumanía y Turquía), a miembros de la OTAN que no son europeos y a posibles socios, tales como Canadá, Rusia, Ucrania, Suiza y los Estados Unidos. Objetivos El objetivo general de Proxima es mantener un entorno que facilite la aplicación del Acuerdo Marco de Ohrid. En concreto, la policía 132 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 133 Gustav Lindstrom 5 está encargada de: la consolidación del orden público, incluida la lucha contra la delincuencia organizada la aplicación práctica de la reforma general del Ministerio del Interior, incluida la policía la transición operativa hacia una policía de fronteras y su creación la creación de confianza entre la población hacia la policía del país el refuerzo de la cooperación en el ámbito policial con los Estados limítrofes. Financiación Los Estados miembros que contribuyen funcionarios de policía y otro personal sufragan los costes conexos, entre ellos las retribuciones, la cobertura médica y otras prestaciones, y los gastos de viaje de ida y vuelta a la región. Otros gastos, financiados con cargo al presupuesto comunitario, son: hasta 7.300.000 euros de costes de puesta en marcha en 2003 hasta 650.000 euros para las operaciones en 2003 hasta 7.056.000 euros para las operaciones en 2004. Los funcionarios de policía de la UE, que llevan su uniforme nacional con un brazalete de la UE, están desplegados actualmente en Skopje y en las zonas con población de etnia albanesa, tales como Tetovo, Kumanovo, Gostivar y Ohrid Desafíos transversales Las operaciones descritas representan una inyección de confianza para la PESD, pero también han confirmado una serie de dificultades que hasta hace poco eran meramente “hipotéticas”. Algunas de ellas se disparan en todas las direcciones, es decir, afectan a las distintas dimensiones de todas las misiones en diversos grados. Entre los desafíos más notables se encuentran constreñimientos de orden operativo, financiero y de planeamiento. A continuación se analizan estas cuestiones con mayor detenimiento. 133 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 134 Operaciones PESD en la práctica Desafíos de orden operativo Desde que el Consejo Europeo de Helsinki fijó el objetivo de fuerzas, han proliferado los debates sobre las capacidades operativas y los elementos de reacción rápida asignados por los Estados miembros de la UE para cumplir las misiones de Petersberg. La especulación se ha intensificado al surgir nuevos modelos de fuerzas y distintas fechas alternativas para tenerlas a punto. Entre los ejemplos se pueden citar las recientes agrupaciones tácticas (battle groups) que han sugerido Francia, Alemania y el Reino Unido y los objetivos fijados para 2010 en relación con el objetivo de Helsinki. El trabajo continuado de los Grupos que se ocupan del Plan de acción europeo sobre las capacidades (ECAP) refuerzan la idea de que ciertas capacidades específicas no están cubiertas actualmente. 1. Alcance.– Con todo un año de operaciones PESD a nuestras espaldas resulta claro que algunas de estas preocupaciones estaban justificadas, sobre todo las relativas a los requisitos de las operaciones de gran intensidad realizadas lejos del continente europeo. No es de extrañar que la misión en la República Democrática del Congo ya pusiera de relieve las limitaciones de ciertas capacidades militares. Con un teatro de operaciones a unos 6.500 kilómetros de distancia de Europa, los medios de transporte militares se enfrentaron con un desafío logístico de envergadura. Como observó el entonces Director General del Estado Mayor de la Unión Europea, “desplegar fuerzas a esa distancia y, sobre todo, sostenerlas a esa distancia, destaca la necesidad de contar con medios de transporte”.8 Este desafío se intensificó con la necesidad de usar unas instalaciones fiables en Entebbe, a unos 300 kilómetros de Bunia, para garantizar infraestructuras adecuadas y acomodar grandes aeronaves de transporte. 2. Comunicaciones.– En tanto que operación autónoma de la UE realizada en una zona de gran inestabilidad, Artemis puso a prueba otras limitaciones. En la cuestión de las instalaciones de transmisión y las comunicaciones, fue todo un reto el garantizar que el mando, el control, las comunicaciones, los ordenadores, la inteligencia, la vigilancia y el reconocimiento fueran adecuados. Alivió la situación el hecho de que el mayor contingente de tropas fuera francés y pudiera recurrir a los sistemas de operación nacionales para lograr unas comunicaciones correctas. Hallar una 8. Cronin, David. “Congo Operation underlined airlift shortcomings”, European Voice, 18 de septiembre de 2003. 134 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 135 Gustav Lindstrom 5 solución similar en el futuro puede ser complicado si un mayor número de Estados miembros participa sobre el terreno. Cabe subrayar que es de la mayor importancia contar con capacidades de comunicación apropiadas para cualquier operación, ya se trate de misiones de policía o de misiones militares de gran intensidad. Por ejemplo, durante la MPUE en Sarajevo las limitaciones de la capacidad de comunicación se consideraron una importante deficiencia. Durante los primeros meses de la operación, las comunicaciones entre la cadena de mando carecían de seguridad. En un momento determinado, la cadena de mando contaba, por todo medio de comunicación, con una conexión de correo electrónico y una línea de telefonía móvil.9 3. Capacidad de sostenimiento.– Al intervenir en situaciones hostiles, la capacidad de sostenimiento suele convertirse en un factor crítico. En el caso de Artemis, las capacidades de la UE en este terreno eran limitadas, lo que constituyó una de las principales razones de la corta duración de Artemis, que, además, necesitaba operar con un mandato muy específico y en una zona limitada. Como estaba claro que las fuerzas de la UE iban a ser sustituidas por un contingente de la MONUC reforzado al final del verano, los planificadores pudieron seguir adelante con la operación. Sin embargo, sigue sin resolverse la cuestión de durante cuánto tiempo puede la UE sostener una operación de larga duración en un teatro de operaciones alejado de Europa. La capacidad de sostenimiento comprende muchas dimensiones, desde las tareas “más sencillas”, tales como garantizar el abastecimiento de agua depurada, hasta las más complicadas, como garantizar una protección adecuada de las fuerzas. Desde una perspectiva más positiva, cabe decir que las exigencias de las operaciones militares disminuirán probablemente con el paso del tiempo. Nuevas plataformas, como el Airbus A 400M o Galileo servirán para subsanar ciertas dificultades logísticas. Del mismo modo, las lagunas militares seguirán colmándose por medio de los Grupos ECAP. Como varios Estados miembros han pasado a tener ejércitos profesionales, las capacidades de despliegue deberían aumentar, al desaparecer los obstáculos legales que limitan la disponibilidad de los reclutas. Las lecciones de las actuales y futuras operaciones contribuirán también a salvar algunos de los escollos más corrientes, ya sean las dificultades de 9. “Lessons from the planning of the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina, Autumn 2001December 2002”, Consejo de la Unión Europea, doc. 11206/03, 14 de julio de 2003. [No hay versión española] 135 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 136 Operaciones PESD en la práctica entenderse en una tropa multinacional o las relativas a las relaciones con la prensa. Desafíos relativos a la financiación Como a lo largo de 2003 la UE actuó en varias misiones, la cuestión de la financiación figuró de forma prominente en la agenda política.10 Con un módico presupuesto para la PESC de 52,6 millones de euros para 2004, la necesidad de encontrar un procedimiento sencillo ganó impulso. Los inconvenientes que se plantearon durante las primeras operaciones de la PESD pueden resumirse como sigue: 1. Mecanismos ad hoc.– En concreto, el recurso a distintos mecanismos de financiación complicó “la realización eficiente de las operaciones militares de la PESD, con todas las consecuencias que ello entraña (duplicación de la gestión, dotación de personal, responsabilidades)”.11 Del mismo modo, tampoco se habían abordado debidamente detalles importantes, tales como medidas financieras para hacer frente a contingencias del tipo de los posibles litigios que pudieran plantear personas que hubieran participado en las misiones después del fin de la operación. Como cada mecanismo de financiación estaba concebido para una misión determinada no se logró hacer economías de escala ni aprovechar las sinergias en la gestión y la eficacia. 2. Previsiones de los costes de las misiones.– Como se observó en las Acciones comunes o en los mandatos de las misiones, los niveles de financiación estaban constituidos con frecuencia por atractivos números redondos que tendían a subestimar el auténtico coste de una operación. Por ejemplo, la misión Concordia mostraba que la fase de despliegue de una operación suele representar una proporción considerable del coste total de la operación. En el caso de la MPUE, el cálculo de los costes se fundaban en gran medida en cálculos realizados durante misiones cortas de investigación. Las previsiones se basaban en la experiencia de la Fuerza Internacional de Policía de la ONU y no tomaban en consideración las consecuencias de un mandato, un tamaño y una organización totalmente diferentes, como lo eran los de la MPUE. En vista de ese y otros fallos, se instó a aumentar las primeras peticiones de contribuciones al 30% del importe de referencia.12 10. Los costes suelen dividirse en costes comunes y costes nacionales (propios de cada Estado). 11. Sugerencias de la Presidencia para subsanar las deficiencias y preparar la financiación de los costes comunes de toda futura operación militar de la UE. Consejo de la Unión Europea, doc. 11154/1/03 REV 1, 15 de septiembre de 2003. 12. Ibid. 136 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 137 Gustav Lindstrom 5 3. Coordinación con terceros países.– Los mecanismos financieros utilizados en 2003 solían implicar a los terceros países participantes tarde en el proceso de toma de decisiones, con lo que se complicaba la obtención a tiempo de la cobertura necesaria de los costes de la misión. En un caso, el retraso en el proceso de notificación llevó a la retirada de Canadá de la misión Concordia. Desde un ángulo diferente, dada la escasez de provisión para hacer frente a los costes de los preparativos, la nación que dirigía una operación acababa, con frecuencia, con cargar con la mayor parte de esos costes. Por ejemplo, Francia, durante Concordia, acabó aportando 600.000 euros adicionales para cubrir los costes de los preparativos de la operación.13 La cuestión de la financiación dio un gran paso adelante el 22 de septiembre de 2003, cuando el Consejo decidió que la UE necesitaba un mecanismo que administrara los costes comunes de las operaciones militares, cualesquiera que fueran su magnitud, complejidad o urgencia. Desde el 1 de marzo de 2004, la UE cuenta con un mecanismo permanente que maneja los costes comunes de las misiones de la UE. Denominado Athena, facilitará la futura financiación de las misiones al aumentar la flexibilidad y la celeridad en administrar los costes comunes, con independencia de la urgencia o complejidad de la misión de que se trate. Athena estará dirigida por un Comité Especial integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros participantes (todos los de la UE menos Dinamarca). Este Comité aprobará todos los presupuestos de financiación de los costes comunes de una operación. Sus decisiones serán vinculantes y tendrán que tomarse por unanimidad. Entre los costes comunes que correrán a cargo de Athena cuando se efectúen se encuentran: Los costes adicionales de los cuarteles generales destacados o fijos de las operaciones dirigidas por la UE Los costes de transporte de ida y vuelta al teatro de operaciones; los costes de transporte dentro de la zona de operaciones, salvo las dietas Los costes administrativos, incluidas las comunicaciones, el personal contratado localmente, los costes de mantenimiento, información al público, representación y hospitalidad Los costes de alojamiento e infraestructuras Los costes adicionales de sostenimiento de la fuerza en su 13. Ibid. 137 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 138 Operaciones PESD en la práctica totalidad Los costes adicionales asociados con el uso de los medios y capacidades comunes de la OTAN puestos a disposición de la UE para la operación. Otros costes asociados con una operación, tales como los costes comunes de la fase preparatoria, también pueden correr a cargo de Athena. Los ingresos para financiar Athena procederán en primer lugar de las contribuciones pagaderas por los Estados participantes y contribuyentes. Cuando proceda, también podrán proceder de terceros Estados contribuyentes. Un flujo menor de ingresos procederá de otras fuentes, tales como los intereses. Las contribuciones de los Estados miembros se calculan conforme a la escala del PIB. Aunque Athena constituye una mejora en comparación con el sistema anterior de los mecanismos ad hoc, aún puede que tenga algunos fallos. El proceso de decisiones por unanimidad en el Comité Especial puede frenar u obstaculizar el proceso de financiación, si un Estado participante decide parar una decisión. Desde un ángulo diferente, si el tiempo asignado para el despliegue de tropas se reduce gradualmente, la petición de contribuciones en una fase posterior de la operación puede resultar ineficaz.14 Este último factor podría verse atenuado por el requisito de Athena de que el comandante de la operación presente previsiones de los costes de la misión antes del comienzo de ésta. Desafíos en cuanto al planeamiento Las fases de planeamiento previas a una operación son importantísimas para que esta obtenga buenos resultados. Aunque muchos asocian el planeamiento con las exigencias operativas (p. ej., los cuarteles generales), el proceso de planeamiento es continuo y conlleva varios aspectos. Planificar bien una misión requiere una buena preparación en cuestiones tales como los objetivos de la misión, los medios necesarios, la financiación, la contratación pública, colaboración con terceros Estados, planeamiento de contingencias y, después de la operación, análisis de la experiencia adquirida. El planeamiento dentro de esas categorías es, con frecuencia, tan importante como el más visible y amplio planeamiento de las operaciones sobre el terreno. En las misiones recientes de la UE sobresalen una serie de deficiencias: 14. El Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, en sus conclusiones de 19 de noviembre de 2002 y de 19 de mayo de 2003 previó un plazo de cinco a diez días. 138 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 139 Gustav Lindstrom 5 1. Contratación pública.– En este aspecto, las misiones recientes de la UE han dado muestras de dificultades para establecer buenos procedimientos de contratación pública. Unos mejores procesos de planeamiento podrían haber significado que las cosas fueran muy diferentes en muchos casos. Por ejemplo, durante la MPUE, los retrasos para crear el Grupo de Planeamiento de la MPUE supusieron la necesidad de modificar las normas habituales de contratación pública. En este caso concreto, la Comisión Europea adoptó una decisión para simplificar los procedimientos lo más posible, incluso triplicó los umbrales de cantidad aplicables y redujo los plazos de licitación a la mitad. Otras dificultades surgieron al destinar a la MPUE sólo dos especialistas en contratación pública. Llegaron en junio y uno de ellos tuvo que marcharse para tomar posesión de otro puesto a los cinco meses, dejando una contratación pública por valor de varios millones de euros a cargo de un solo funcionario.15 Según la Unión vaya abordando distintas misiones, será importante asegurarse de que cuenta con la suficiente capacidad para gestionar la contratación pública. El destino de especialistas en la materia en el momento oportuno debería garantizar que las operaciones futuras no se vean obstaculizadas por la falta de equipo o de infraestructuras. 2. Apoyo al planeamiento.– Volviendo al ejemplo de la MPUE, a la Secretaría General le faltaba capacidad para proporcionar al Grupo de Planeamiento situado en Sarajevo el suficiente respaldo. Las lagunas específicas de la Secretaría incluían una escasa capacidad de planeamiento policial, falta de experiencia, escasez de canales de comunicación seguros y recursos humanos limitados.16 A este respecto, la creación de una célula de planeamiento que trabajase conjuntamente con el Estado Mayor de la UE en Bruselas podría mitigar los problemas. En cuanto al planeamiento militar, el enviar a mandos nacionales en comisión de servicios ha resultado una buena solución. Al haber órganos de mando que están disponibles para asuntos internacionales en varios países de la UE (por ejemplo en el Reino Unido, Alemania, Francia e Italia), las necesidades de planeamiento militar se cubren de forma satisfactoria. 15. “Lessons from the planning of the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM), Autumn 2001 – December 2002”, Consejo de la Unión Europea, doc. 11206/03, 14 de julio de 2003. No hay versión española. 3. Comunicaciones exteriores.– Otro aspecto que requiere atención es la relación con la prensa durante la ejecución de una 16. Ibid. 139 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 10:06 Page 140 Operaciones PESD en la práctica misión de la UE. Esto resulta especialmente importante en casos en que la UE interviene en una misión de gran intensidad en que los acontecimientos se suceden con gran rapidez. Una serie de misiones de la UE han mostrado la necesidad de que haya más especialistas en el contacto con los medios de comunicación en las misiones. En el caso de la MPUE, la falta de planificación previa de la estrategia de prensa resultó un impedimento para la oficina de prensa y de información pública de la MPUE al principio de la misión.17 En misiones futuras habrá que formar a especialistas en relaciones con los medios informativos y darles un acceso adecuado a los responsables políticos para garantizar la coherencia de los mensajes transmitidos y un flujo apropiado de información. 4. Colaboración con terceros países.– El desafío de incorporar sin fisuras a terceros países en misiones de la UE no es nuevo. Poco después del comienzo de las primeras misiones MPUE y Concordia, las primeras experiencias mostraron que uno de los principales puntos flacos era que la acción común relativa a la MPUE no proporcionaba la suficiente dirección en cuanto a la integración de los terceros Estados participantes.18 Además de la falta de instrucciones generales en los documentos de planificación, los responsables políticos han subrayado también las trabas que suponen procedimientos tan largos como los que dispone el artículo 24.19 Cuando hacen falta dos resoluciones del Consejo, las negociaciones que se celebran simultáneamente con varias partes pueden resultar muy prolongadas. La experiencia ha mostrado que las negociaciones múltiples llevadas mediante procesos rígidos no “propician un enfoque flexible de la UE que permita solventar las limitaciones de los interlocutores (por ejemplo, experiencia con Canadá, Polonia, Rusia)”.20 17. “A Review of the first 100 days of the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM)”, Consejo de la Unión Europea, doc. 11760/03, 23 de julio de 2003. 5. Colaboración con organizaciones internacionales. Los desafíos que hemos subrayado no se limitan a los terceros países. Una preocupación similar se presenta en relación con las organizaciones internacionales. En el caso de la MPUE, cuando el Grupo de Planeamiento se desplegó al mismo tiempo que el cuartel general de la Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina, aumentó la presión sobre la relación con la ONU al crecer el tamaño del Grupo de Planeamiento. En aquel momento no había acuerdos formales negociados entre la UE y la ONU sobre como debían articularse sus relaciones, motivo por el cual no había un 18. Ibid. 19. El artículo 24 del Tratado UE es actualmente la única base jurídica para la negociación de acuerdos entre la UE y terceras partes. 20. “Lessons from the planning of the EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina (EUPM), Autumn 2001 – December 2002”, doc. 11206/03, p. 9. 140 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 141 Gustav Lindstrom 5 procedimiento para abordar los problemas de esta naturaleza. Cabe advertir que la Declaración conjunta sobre la cooperación entre las Naciones Unidas y la Unión Europea en la gestión de crisis, firmada el 24 de septiembre de 2003, fortalece específicamente los elementos de cooperación entre la ONU y la UE.21 El establecer una forma tipo para el desarrollo de varios de esos procedimientos de planificación, ya sea ésta financiera, administrativa o relacionada con los medios de comunicación, debería garantizar que las futuras operaciones de la UE necesitaran cada vez menos tiempo de planificación. Las mejoras en esos aspectos son primordiales, puesto que la UE está deseosa de tomar el relevo de la SFOR en Bosnia y Herzegovina. Se espera que el mandato sea por tres años y se lleve a cabo bajo los auspicios de Berlín plus, por lo que la misión requerirá un personal considerable, aproximadamente 7.000 personas. Actualmente, uno de los principales desafíos consiste en garantizar que la responsabilidad se adquiere efectivamente, una vez que las fuerzas de la UE se unan a las fuerzas de la OTAN y de los Estados Unidos que sigan en el terreno, y en establecer una cadena de mando clara. Si una operación de la UE, como la proyectada Altea, se hace realidad a fines de 2004, constituirá una auténtica prueba de fuego para la PESD. 21. “Declaración conjunta sobre la cooperación entre las Naciones Unidas y la Unión Europea en la gestión de crisis”, Nueva York, septiembre de 2003. 141 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 5 142 10:06 Page 142 Operaciones PESD en la práctica esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 143 PESD : Los cinco primeros años La PESD y la OTAN Jean-Yves Haine 6 Durante la Guerra Fría decir defensa europea equivalía a decir defensa atlántica. Los Estados Unidos constituían la última garantía contra la amenaza soviética. La OTAN, basada en la defensa colectiva de sus miembros y en la disuasión del enemigo, era la piedra angular de la seguridad, aun cuando varios países europeos recurrían más a su defensa nacional que al marco colectivo. Bajo este paraguas, la integración europea pasó del mercado único a la unión monetaria. Con el fin de la amenaza soviética, la OTAN perdió su razón de ser fundamental; la Unión, en cambio, tuvo que hacerse más responsable de su propia seguridad en un mundo en rápida evolución. No obstante, aun tras la caída del muro de Berlín, la Alianza Atlántica siguió siendo el marco de seguridad esencial de Europa. Ni los Estados Unidos ni la mayoría de los europeos estaban dispuestos a poner fin a la asociación atlántica. Sin embargo, con el fin de poder seguir siendo una organización defensiva importante, la OTAN tuvo que hacer reformas fundamentales para hacer frente al nuevo contexto. El más significativo de estos cambios necesarios fue la modificación de la relación UEOTAN, sobre todo tras las guerras de Yugoslavia. Antes de pasar revista a las principales cuestiones relativas a la PESD y la OTAN, debe decirse que la Unión y la OTAN son dos instituciones diferentes, cada una con sus propias normas, sus propias funciones y, lo que más importante, su propia cultura. La OTAN es, ante todo, una organización militar cuya función principal consiste en llevar a cabo las operaciones militares que deciden sus miembros. La Unión es mucho más que eso: a lo largo de los años, ha ido elaborando un amplio abanico de competencias y políticas, que van de lo económico a lo judicial. En sus relaciones exteriores, la Unión es el proveedor más importante del mundo de ayuda y asistencia económica a los países en desarrollo. Desde el traspaso de competencias de la Unión Europea Occidental a la UE, en 2001, la Unión es un actor más reciente en el ámbito de la seguridad, aunque abarca una amplia gama de instrumentos para tratar esas 143 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 144 La PESD y la OTAN cuestiones, desde la gestión de crisis a la estabilización a largo plazo, de la intervención armada rápida a las operaciones de policía. Estas diferencias son fundamentales para entender los debates que se han planteado recientemente. No hay que olvidar, no obstante, que los miembros europeos de ambas organizaciones son, en buena medida, los mismos. De ahí que no haya que exagerar las discrepancias y malentendidos. Las más de las veces, lo que está en juego es la política de los Estados Unidos, no la de la OTAN. Desde el 11 de septiembre de 2001 sobre todo, las relaciones UEOTAN forman parte de un diálogo trasatlántico más amplio, que sufrió una grave división en 2003, a propósito de la guerra de Iraq. En este sentido, las dos organizaciones quedaron afectadas: la OTAN se dividió sobre la asistencia a Turquía; la Unión se dividió también sobre la guerra de Iraq. No obstante, como veremos, durante esos tiempos de crisis, las dos organizaciones ultimaron sus relaciones con la firma del acuerdo “Berlín plus”. La cuestión de la defensa y seguridad europea ha sido siempre motivo de controversia tanto en las relaciones trasatlánticas como en las intra-europeas. Desde Saint-Malo, el núcleo de las relaciones UE-OTAN ha girado en torno al grado de autonomía europea, por un lado, y a la primacía atlántica, por otro. En la última década se ha dado a estas cuestiones varias respuestas, que han evolucionado en un debate más amplio sobre el papel de los Estados Unidos en Europa y a la naturaleza cambiante de la seguridad internacional. En el presente capítulo se pasa revista, en primer lugar, a la evolución de la estructura de la OTAN; en segundo lugar, se evalúa la situación actual de la relación entre la PESD y la OTAN; por último, se describen someramente los problemas y cuestiones pendientes con respecto a la interacción entre las dos organizaciones. La dimensión europea de la OTAN Después de 1989 no estaba claro si la Alianza Atlántica sobreviviría a la desaparición de la amenaza soviética que se suponía su principal razón de ser y que mantenía unidos a sus miembros. La primera adaptación fue la relativa a la unificación de Alemania. No era en absoluto obvio que Alemania pudiera reunificarse y a la vez seguir perteneciendo a la OTAN: en aquel tiempo, los expertos y funcionarios estudiaban seriamente posibilidades como un estatuto para Alemania similar al de Francia dentro de la OTAN, la neutralidad 144 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 145 Jean-Yves Haine 6 de la parte oriental de Alemania, una Alemania que perteneciera a la vez al pacto de Varsovia y a la OTAN, el desmantelamiento de la Alianza o una retirada estadounidense de Europa. La integración de la Alemania unificada en la OTAN, posibilidad defendida activamente por Washington y aceptada, contra todo pronóstico, por Moscú, hizo posible la consolidación del monopolio atlántico sobre las cuestiones de seguridad europea.1 La reunificación del continente europeo implicaba una transformación de la OTAN que comenzó políticamente en 1992, con la apertura de sus instituciones a los europeos orientales mediante el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, y militarmente mediante la adopción del programa de Asociación para la Paz. Por último, el proceso concluyó con un nuevo acto fundador con Rusia y una Carta con Ucrania, lo que permitió la ampliación de la propia Alianza, primero en 1997 y después en 2004. De estas transformaciones, el aspecto más importante era el relativo a la relación de la OTAN con la UEO, y a partir de 2001, con la Unión. A comienzos de la década de los noventa, el paisaje de la seguridad europea tenía un aspecto un tanto esquizofrénico. Por un lado, en Maastricht, la Unión daba sus primeros pasos, como entidad política, hacía una política exterior y de seguridad común pero sin su propia capacidad defensiva; por otro lado, la OTAN seguía siendo el instrumento esencial de la seguridad en Europa, pero ya tenía una nueva vocación política con respecto a sus antiguos enemigos del Este. Las limitaciones de esta arquitectura híbrida salieron a la luz a los primeros signos de tensión en los Balcanes. La OTAN intervino tardíamente en el conflicto. Washington, reticente a recurrir a la OTAN en Bosnia, aceptó por fin intervenir cuando estaba en juego la credibilidad de la Alianza. Además, la división del trabajo en la intervención militar, por la cual las fuerzas terrestres europeas corrían la mayor parte de los riesgos y la aviación estadounidense operaba desde una altitud segura, era desfavorable a los europeos. Este desequilibrio de los riesgos y esta divergencia estratégica sugerían una reforma de la Alianza Atlántica que tuviera encuentra esta especificidad europea. La administración Clinton, resuelta a mantener al mínimo la intervención estadounidense en los Balcanes, de conformidad con su doctrina de las “cero bajas”, pero favorable en términos generales a los esfuerzos de integración europeos, apoyó la idea de una identidad europea de seguridad y defensa (IESD) dentro de la Alianza. Tras la crisis de Bosnia, los Estados Unidos reconocieron que 1. Sobre este episodio crucial, véanse, entre otros, William C. Wohlforth (ed.), Witnesses to the End of the Cold War (Baltimore, Md.: The Johns Hopkins University Press, 1996); Karl Kaiser, Deutschlands Vereinigung: Die internationalen Aspekte (Bergisch Gladbach: Bastei-Lübbe, 1991); Elizabeth Pond, Beyond the Wall, Germany’s Road to Unification (Washington, DC: The Brookings Institution, 1993); Zelikow Philip and Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995). 145 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 146 La PESD y la OTAN podría haber crisis en Europa en las cuales Washington no quisiera intervenir. En la cumbre de la OTAN celebrada en Bruselas en enero de 1994 se llegó a un compromiso por el cual la UEO actuaría independientemente, pero recurriendo a los medios y capacidades de la OTAN. La solución propuesta, ultimada en junio de 1996 en la cumbre ministerial de Berlín, se centraba en unas fuerzas “separables pero no separadas” que la UEO podría usar para sus propias operaciones. El concepto de Fuerzas Operativas Combinadas Conjuntas (CJTF en sus siglas en inglés) ofrecía un instrumento mediante el cual la UEO podría llegar a ser rápidamente operativa sin tener que duplicar cuarteles generales y Estados Mayores. Con el acuerdo de Berlín, la identidad europea dentro de la Alianza, que fue reconocida por primera vez en el nuevo concepto estratégico de la OTAN en 1991, adquirió contenido operativo. Se crearon las condiciones para un auténtico papel defensivo de la UEO, por el cual sería posible cumplir al menos algunas de las misiones de Petersberg, definidas en 1992. Por decirlo brevemente, la OTAN se “europeizaba”2 cada vez más. Pero la cara europea de la misma moneda atlántica aún era objeto de debate dentro de Europa: las ambigüedades sobre la legitimidad de la UEO, las incertidumbres sobre el papel de la Unión en la defensa y las discusiones sobre los correspondientes miembros y las funciones respectivas de cada organización, condujeron todas ellas a una parálisis relativa que fue resuelta finalmente en Saint-Malo. Como ya se señalaba en un capítulo anterior, el acuerdo de Saint-Malo fue el acto fundacional de la PESD. Su significación reside, entre otras cosas, en el hecho de que a partir de ese acuerdo, la Unión se convirtió en la institución legítima para defensa europea. Por su insistencia en la capacidad de acción autónoma de Europa con sus propias y oportunas estructuras cuando “no participe la OTAN como tal”, y pese a reconocer que esta labor debía llevarse a cabo “para evitar la duplicación”, la declaración de SaintMalo reanudó el debate sobre el grado de autonomía europea dentro o aun fuera de la Alianza.3 Este acuerdo tomó por sorpresa a las autoridades estadounidenses, y fue aumentando en Washington la preocupación por la posibilidad de debilitamiento de la Alianza, en particular porque Gran Bretaña había abandonado su oposición, de toda una década, a la fusión de la UEO en la Unión. La administración Clinton apoyó esta reforma con miras a una defensa europea, aunque con varias prevenciones. La Secretaria de Estado Madeleine Albright las resumió en una fórmula conocida 2. La expresión es de Philip H. Gordon, en “The Western European Union and NATO’s ‘Europeanisation’”, in Philip H. Gordon (ed.), NATO’s Transformation (Lanham, Md.: Rowman & Littlefield, 1997), págs. 257-70. 3. Las citas son de la declaración de Saint-Malo. 146 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 147 Jean-Yves Haine 6 como “las tres D”: ni desvinculación, ni discriminación, ni duplicación. El primer elemento era sencillamente político, por cuanto la capacidad de los europeos de cumplir las misiones de Petersberg era limitada desde el punto de vista militar, de ahí que en la práctica el riesgo de desvinculación de Europa con respeto a Washington en materia de seguridad fuera limitado. La segunda se refería a los miembros no europeos de la OTAN, sobre todo porque en SaintMalo se había promovido la posibilidad de una acción autónoma, es decir fuera de la OTAN. La cuestión clave en este caso era si estos países podían tomar parte en los debates y decisiones relativos a las operaciones de la PESD y en qué condiciones. A este respecto, la cumbre europea de Colonia, en junio de 1999, parecía poner más condiciones que la declaración de Maastricht: si bien reiteraba la posibilidad de participar “plenamente y en igualdad de condiciones” en las operaciones de la UE, destacaba, no obstante, el principio de “la autonomía de la toma de decisiones de la UE”.4 Como veremos en la próxima sección, este elemento de no discriminación resultó ser crítico en el caso de Turquía. Por último, quedaba la cuestión de la no duplicación. En este caso, Washington tenía interés en favorecer el mejor aprovechamiento posible de unos presupuestos de defensa europeos en rápida disminución, favoreciendo la inversión en las capacidades que faltaban a la OTAN, y no en medios que la Alianza podría proveer. Ello presuponía implícitamente la primacía de la OTAN. A pesar de estas prevenciones, el proceso de negociación entre Bruselas y Washington fue globalmente constructivo. Estados Unidos consideró que favorecía a sus intereses que Europa se responsabilizará más en las operaciones de mantenimiento de la paz, en particular los Balcanes, y que Europa adquiriera más capacidad de acción.5 En realidad, Washington se había comprometido en otra iniciativa que fue iniciada justo antes de la cumbre de Bruselas de 1994: la ampliación de la Alianza hacia el este. Este esfuerzo provenía principalmente de Washington, mientras que algunos miembros europeos de la OTAN eran menos entusiastas sobre dicha novedad. El proceso de ampliación de la OTAN dio lugar en Estados Unidos a un intenso debate sobre la Alianza, su naturaleza, su cometido y su futuro. El proceso de ampliación, que tenía su origen en un estudio de la RAND Corporation refrendado posteriormente por la Casa Blanca, transformó a la OTAN de una organización de defensa colectiva en una institución colectiva de seguridad basada en valores democráticos comunes.6 Este proceso no hizo disminuir 4. Las citas son del Consejo Europeo de Colonia, Conclusiones de la Presidencia, 3 y 4 de junio de 1999. En Maastricht, se acordó que “se invita a los otros Estados miembros europeos de la OTAN a que adquieran el estatuto de miembros asociados de la UEO de un modo que les dé la posibilidad de participar plenamente en sus actividades.” 5. Kori Schake, “Managing Divergence”, en Charles Grant, Kori Schake y Dimitry Danilov, “The EU’s Rapid Reaction Capability”, CEPS-IISS, ESF Working Paper, octubre de 2001, págs. 12-18. 6. Un resumen del estudio de RAND puede verse en Ronald Asmus, Richard Kugler y Stephen Larrabee, “Building a New NATO”, Foreign Affairs, vol. 72 Núm. 4 septiembre-octubre de 1993, págs. 28-40. Un relato detallado de este proceso puede verse, entre otros, James M. Goldgeier, Not Whether but When: The U.S. Decision to Enlarge NATO (Washington, DC: The Brookings Institution, 1999); Ronald D. Asmus, Opening NATO’s Door : How the Alliance Remade Itself For a New Era (New York: Columbia University Press, 2002); and Jean-Yves Haine, Les Etats-Unis ont-ils besoin d’alliés ? (Paris: Payot, 2004). 147 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 148 La PESD y la OTAN el apoyo estadounidense a una mayor autonomía europea, pero situó a Rusia en el centro de la diplomacia de la administración estadounidense durante la segunda mitad de la década de los noventa.7 En la cumbre de Washington de 1999, la OTAN ampliada debía celebrar su 50 aniversario con una familia atlántica ampliada. Sin embargo, al mismo tiempo, el conflicto de Kosovo no era motivo de celebración. Lo que hubiera debido ser un sueño wilsoniano estuvo a punto de convertirse en una pesadilla para la OTAN. Al final, la OTAN derrotó a Milosevic, pero las presiones a las que había quedado sometida la cohesión de la Alianza eran graves. La estrategia de diplomacia coercitiva dio lugar a tensiones importantes en el seno de la Alianza, al poner a los europeos en una situación ambigua: por un lado, la inferioridad tecnológica de sus medios los hacía dependientes del esfuerzo estadounidense; por otro, el control político consensuado en el seno de la Alianza les daba derecho a dar su opinión sobre el 99% de los objetivos seleccionados en su mayoría por los planeadores del Mando Europeo de Estados Unidos. Aunque los aliados europeos llevaron a cabo solamente alrededor de un 40% de los ataques aéreos, la crisis latente en el seno de la Alianza derivaba del hecho de que, si bien los estadounidenses tenían una gran superioridad tecnológica en el aire, eran necesarias negociaciones políticas para conseguir la aprobación de la mayoría de las salidas llevadas a cabo (807 de las 976) contra objetivos añadidos a los planeados en un principio.8 En los medios de comunicación estadounidenses se generalizó la discusión sobre la “guerra en comité” (war by committee), término que implicaba unas limitaciones excesivas al margen de maniobra de Estados Unidos, pero que era totalmente coherente con los fundamentos de la organización atlántica. Los funcionarios del Pentágono, así como también los consejeros del círculo del candidato a la presidencia Bush, volvieron a sopesar el valor fundamental de la OTAN. Su conclusión era clara: para ellos, Kosovo era la primera guerra de la OTAN, y debía ser también la última.9 El mayor cambio de la política estadounidense con respecto a la OTAN no derivó de las disposiciones institucionales de la IESD ni de su ampliación a Polonia, la República Checa y Hungría, sino de las operaciones militares de Kosovo. A ese respecto, el conflicto de Kosovo representó un punto decisivo en la historia de la OTAN, tan significativo como los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra el World Trade Center y el Pentágono. A finales de 1999, la europeización de la OTAN era 7. A este respecto, véase Strobe Talbott, The Russian Hand, A Memoir of Presidential Diplomacy (New York: Random House, 2002). 8. Estas cifras proceden de John E. Peters et al., European Contributions to Operation Allied Force (Santa Monica, California: RAND Corporation, 2001), pág. 25. 9. A este respecto véase Wesley Clark, Waging Modern War: Bosnia, Kosovo and the Future of Combat (Oxford: PublicAffairs Ltd, 2001); Ivo H. Daalder and Michael E. O’Hanlon, Winning Ugly : NATO’s War to Save Kosovo (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2000); y Jean-Yves Haine, ‘L’Alliance superflue ?’, Esprit, agostoseptiembre de 2003, págs. 5-21. 148 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 149 Jean-Yves Haine 6 un hecho aceptado y, hasta entonces, celebrado, pero desde el punto de vista de Washington, la Alianza había perdido parte de su valor añadido. Esto supuso un cambio de la ecuación transatlántica: las iniciativas y las adaptaciones del debate europeo sobre defensa procedían en primer lugar de la Unión. La dimensión atlántica de la PESD Como ya hemos señalado en el esbozo histórico, Kosovo fue una llamada al despertar de los europeos. Si estos no hacían un esfuerzo por mejorar sus capacidades militares, su influencia y su responsabilidad seguirían siendo limitadas. Al mismo tiempo, la unidad de la OTAN fue un elemento clave en la derrota de Milosevic. Por consiguiente, la autonomía europea no significaba enajenación sino responsabilidad. La crisis de Kosovo dio así mayor justificación para crear una PESD como la concebida en Saint-Malo. En abril de 1999, la cumbre de la OTAN tomó nota de esta novedad y modificó el acuerdo de Berlín de 1996 para adaptarse a la nueva voluntad de la Unión de ser, en lugar de la UEO, un actor autónomo en la realización de las misiones de Petersberg. En particular, se llegó a acuerdos para tomar disposiciones para “garantizar el acceso de la UE a los recursos de planificación de la OTAN que permitan contribuir a la planificación militar de misiones dirigidas por la UE” y se reconoció el principio de “que se presuman disponibles para la UE recursos y medios comunes de la OTAN previamente determinados con vistas a su utilización en misiones dirigidas por la UE”. El trato, el llamado acuerdo de Berlín plus, preparaba el terreno para la cooperación entre la UE y la OTAN. Un mes más tarde, en Colonia, la Unión refrendó el acuerdo de SaintMalo y en diciembre de 1999 fue decidido el objetivo de fuerzas de Helsinki. Para aplicar el objetivo de Helsinki se crearon varias instituciones: el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar, el Estado Mayor, un Alto Representante para la PESC, etc..10 Esta nueva estructura europea dio a Estados Unidos la impresión de que la PESD sería un rival que acabaría teniendo su propia infraestructura militar. En realidad, en Helsinki se reiteró el compromiso de la Unión de “una consulta, una cooperación y una transparencia plenas entre la UE y la OTAN”. Asimismo, se destacó la insistencia en la acción autónoma “en aquellas operaciones militares en las que 10. Para más detalles, léase el esbozo histórico en un capítulo anterior del presente volumen. 149 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 150 La PESD y la OTAN no participe la OTAN en su conjunto”, y se reiteró que el proceso de la PESD evitaría las duplicaciones innecesarias.11 En Santa María da Feira, el Consejo Europeo propuso cuatro grupos de trabajo para mejorar la cooperación con la OTAN en las cuestiones de seguridad, concretamente para lo siguiente: compartir información y capacidades; la relación entre el objetivo principal de Helsinki y la Iniciativa sobre Capacidades de Defensa de la OTAN; las modalidades del acceso de la UE a los medios de la OTAN (el núcleo del acuerdo “Berlín plus”), y la definición de unos dispositivos permanentes de cooperación entre las dos organizaciones. Globalmente, no había nada sustancialmente nuevo que pudiera importunar a Washington. Sin embargo, en 2000, Washington empezó a centrarse en dos cuestiones que sería necesario vencer con esfuerzos comunes. El primero era la cuestión de la primacía de la OTAN frente a la autonomía de la UE. Los Estados Unidos dejaron claro en aquel momento que no permitirían que la UE dispusiera de una infraestructura de planificación separada: el DSACEUR, como coordinador, cubría las operaciones que decidiera la UE, aunque no recurriera a los medios de la OTAN. En diciembre de 2000, William Cohen, a la sazón Secretario de Defensa estadounidense, pareció endurecer la posición de Estados Unidos. Advirtió: “si no se cubren las capacidades definidas como necesarias... si llegamos a tener unos cuarteles generales que compiten entre sí... entonces la OTAN podría llegar a ser una reliquia del pasado”.12 Sin embargo, en Niza, el Consejo Europeo hizo una clara distinción entre las operaciones autónomas, para las cuales un país europeo sería el cuartel general estratégico, y las operaciones en las que se recurriera a los medios y capacidades de la OTAN y de las que sería responsable el DSACEUR. Washington hubiera preferido que esta distinción fuera decidida por la OTAN y no por la UE, con objeto de mantener la primacía de la Alianza, que delegaría en las operaciones de la Unión cuando la OTAN decidiera no intervenir. Para Estados Unidos, la responsabilidad de la planificación dependería de la naturaleza de la operación y, por lo tanto, debía haber en primer lugar una planificación conjunta, seguida de la decisión de qué organización se haría cargo de la operación, la OTAN o la UE. Pero desde el punto de vista europeo, si la Unión decidía actuar autónomamente, esta distinción entraba claramente en sus competencias. La definición de la autonomía de la Unión no podía corresponder a otra organización. Tras este debate subyacía la cuestión del derecho de preferencia de la OTAN, es 11. Las citas son de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Helsinki. 12. W. Cohen, Secretario de Defensa, 5 de diciembre de 2000, citado por Hunter Robert, The European Security and Defense Policy, NATO’s Companion or Competitor (Santa Monica, California: RAND Corporation, 2002), pág. 106. 150 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 151 Jean-Yves Haine 6 decir, de las circunstancias en las cuales decidiera que la Alianza no intervendría como tal en una operación concreta. Este derecho nunca ha sido reconocido explícitamente y sigue siendo materia de controversia. El segundo problema era relativo a los miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE y la cuestión de la discriminación. Este no era un interés estadounidense por sí, sino que estaba relacionado con Turquía. Como el acuerdo “Berlín plus” había sido suspendido hasta que hubiera acuerdo sobre todas las cuestiones, este asunto paralizó de hecho la normalización final de las relaciones entre la Unión y la OTAN. Para Turquía, la dificultad residía en la formulación escogida en Colonia, según la cual la Unión tomaría las medidas necesarias para garantizar que todos los participantes en una operación dirigida por la UE tuvieran los mismos derechos en la realización de una operación “sin perjuicio del principio de autonomía de la UE en la toma de decisiones, en particular del derecho del Consejo a debatir y decidir cuestiones de principio y de política”. Hablando claro, todos los participantes tenían los mismos derechos, pero solo pasarían a ser participantes por decisión del Consejo. En Helsinki se reiteró el principio de la necesidad de diálogo, consultas y cooperación con los miembros de la OTAN no pertenecientes a la UE. En Santa María da Feira, en junio de 2000, se aclararon los detalles de dicha consulta. Salvo en los períodos de crisis, se celebrarían reuniones periódicas de los 15 Estados miembros de la Unión y de los 15 países afectados, es decir los miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE y candidatos a la adhesión, según la fórmula “15 + 15”, y dentro esta estructura, al menos dos reuniones de los miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE, según la fórmula “15 + 6”. En los períodos de crisis, se distinguieron dos fases: en la fase previa a las operaciones, se intensificaría el diálogo y las consultas en todos los niveles, incluido el ministerial, durante el período precedente a la decisión del Consejo. Si se consideraba una posibilidad que implicase el recurso a los medios y capacidades de la OTAN, se prestaría atención particular a la consulta con los seis miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE. Durante la fase de operaciones, estos últimos podrían participar en la operación si así lo desearan, si en dicha operación se recurriera a los medios y capacidades de la OTAN. Cuando no se recurriera a dichos medios y capacidades, se les invitaría a participar por decisión del Consejo. Estas disposiciones, confirmadas en Niza, reafirmaron el control de la UE sobre 151 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 152 La PESD y la OTAN la PESD, a la vez que permitieron la participación de los miembros europeos de la OTAN no pertenecientes a la UE. Como la solicitud de adhesión de Turquía a la UE había sido aprobada en principio en Helsinki, estos acuerdos deberían haber sido garantía suficiente para Turquía. No obstante, Ankara, considerándose excluida del proceso decisorio, manifestó en la sesión ministerial de la OTAN del 14 y del 15 de diciembre 2000 que bloquearía los dispositivos “Berlín plus”. El obstáculo de Turquía fue tanto más perjudicial cuanto que en abril de 2001 se iniciaron reuniones oficiales entre el Consejo del Atlántico Norte y el Comité Político y de Seguridad de la UE (COPS) y hubo avances reales sobre los aspectos técnicos de “Berlín plus” entre la OTAN y la Unión. Por parte militar, la consulta entre los cuarteles generales de las dos organizaciones inició el proceso de definir las capacidades de la OTAN que deberían usarse cuando “no participe la OTAN en su conjunto”, según los términos utilizados en Helsinki, y se empezó a trabajar en el mecanismo de acceso al planeamiento y a las capacidades. En la cumbre atlántica de mayo de 2001 celebrada en Budapest se avanzó considerablemente, en particular sobre el nivel operativo y la función del DSACEUR. La atmósfera constructiva entre las dos organizaciones tuvo como símbolo la misión conjunta del Secretario General de la OTAN, lord Robertson, y del Alto Representante de la UE para la PESC, Javier Solana, a Macedonia. En la medida en que determinados gobiernos europeos querían que todas las operaciones europeas de gestión de crisis estuvieran sujetas a un acuerdo definitivo sobre “Berlín plus”, la PESD quedó, de hecho, dependiente de la objeción turca. No obstante, no fue posible un acuerdo general, a causa del principio de que no hay nada decidido hasta que todo haya quedado decidido. El texto de Ankara de diciembre de 2001, inspirado por el Reino Unido, fue un nuevo intento de salir del punto muerto. Sin mencionar en concreto a Turquía –a instancia de Grecia– el documento confirmaba que la PESD, fuera cual fuera el tipo de crisis, no se dirigía contra un aliado, y que respetaría las obligaciones de los Estados miembros de la Unión con respecto a los miembros de la OTAN. El refuerzo de las consultas entre la UE y los seis de la OTAN iba a permitir a estos últimos quedar “asociados” a las decisiones, ser “interlocutores permanentes” del CPS y nombrar a “representantes” ante el Comité Militar de la UE. El documento especificaba, además, que con respecto a las operaciones de la UE a las cuales se les invitaba a 152 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 153 Jean-Yves Haine 6 participar, el Comité de contribuyentes sería el principal foro para la ejecución de las operaciones, y que las decisiones se tomarían por consenso, aunque el CPS mantendría el control político en caso necesario. Por último, si surgían crisis en la “proximidad geográfica” de los Estados de la OTAN que pudieran afectar a su “seguridad nacional”, el Consejo Europeo se comprometía a establecer un diálogo y unas consultas, y a tener en cuenta sus posiciones, respetando al mismo tiempo lo dispuesto en el artículo 17 del TUE.13 Este compromiso propuesto en Ankara fue rechazado por Turquía, cuyo ejército consideraba las concesiones muy escasas. El texto iba servir, no obstante, de base para el compromiso final, que fue firmado el 13 de diciembre 2002 entre Javier Solana y lord Robertson.14 La presión estadounidense, la decisión de Copenhague sobre la ampliación y, por encima de todo, la llegada al poder del partido de Tayyip Erdogan permitieron, al cabo de tres años de negociaciones, la ratificación de las disposiciones de Niza relativas a “Berlín plus”. El acuerdo de Bruselas de 16 de diciembre 2002 abrió así la vía a una asociación estratégica entre la UE y la OTAN sobre gestión de crisis. La aplicación de los dispositivos permanentes, completados el 11 de marzo de 2003, y en particular el acuerdo sobre información clasificada, permitió a la UE asumir la operación de la OTAN Armonía Aliada en Macedonia, en marzo de 2003 (que pronto pasaría a llamarse Concordia). La dimensión atlántica de la PESD había quedado establecida por fin. 13.Sobre el texto relativo a Ankara, véase Antonio Missiroli, “Turkey and EU-NATO Cooperation”, Security Dialogue, vol. 33, nº 1, marzo de 2002, págs. 9-26. Hacia el equilibrio correcto entre la PESD y la OTAN Sin embargo, el debate sobre la autonomía de la UE y la primacía de la OTAN volvió a abrirse de manera espectacular en la cumbre de abril de 2003 entre Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo, cuando se propuso un cuartel general europeo, que sería ubicado en Tervuren, en las cercanías de Bruselas, para mejorar el funcionamiento de la PESD.15 Como señalábamos más arriba, en el marco de “Berlín plus” se había acordado que de las operaciones europeas autónomas se haría cargo un cuartel general nacional. La idea de crear un cuartel general europeo parecía a Washington una duplicación evidente e innecesaria que era contraria al espíritu del acuerdo “Berlín plus”, y ponía en cuestión lo firmado un mes antes. Si, por un lado la elección de la fecha la cumbre de Bruselas fue claramente inoportuna, la reacción de Washington, por otro lado, fue 14. El acuerdo en detalle que abarca todos los aspectos de la relación OTAN-PESD está clasificado. Para un estudio detallado de la legalidad del acuerdo “Berlín plus”, véase Martin Reichard, ‘Some Legal Issues Concerning the EU-NATO Berlin Plus Agreement’, Nordic Journal of International Law, vol. 73, 2004, págs. 37-67. 15. Véase el punto 7 de la declaración de la cumbre de 29 de abril de 2003, en Antonio Missiroli (comp.), ‘From Copenhagen to Brussels. European defence: core documents, Volume IV’, Chaillot Paper 67 (París, Instituto de Estudios de Seguridad de la UE, diciembre de 2003), pág. 80. 153 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 154 La PESD y la OTAN excesiva. Por una parte, la reunión fue descrita con desdén como una cumbre “chocolatera”, y por otra, la sugerencia de un cuartel general europeo se consideró el “símbolo de una competición entre la UE y la OTAN” y, por ello, “la amenaza más grave” a la OTAN.16 Esta nueva controversia, naturalmente, formaba parte de una disputa más amplia, relativa a Iraq, entre esos países y los Estados Unidos, pero sus efectos podrían haber debilitado aún más la confianza que se había creado entre la PESD y la OTAN a lo largo de los dos años anteriores. La cuestión se resolvió, no obstante, de modo equilibrado. Tras un intenso esfuerzo diplomático del Reino Unido tratando de tranquilizar a Washington, a finales de noviembre de 2003, en la reunión de Nápoles, se llegó a un acuerdo entre París, Londres y Berlín que abría paso a una posición común europea. La solución seguía una lógica política y no militar. Se acordó que el Estado Mayor de la UE recibiera un pequeño equipo de planificadores. Paralelamente, en SHAPE se crearía una célula de planificación europea dentro de la OTAN. Institucionalmente, los europeos tienen ahora tres maneras diferentes de actuar. La primera es como parte de una operación de la OTAN; la segunda, con arreglo al acuerdo “Berlín plus”; y la tercera, una operación autónoma, bien con un marco de “país dirigente” y un cuartel general nacional, o bien con un cuartel general europeo. Todas estas posibilidades ya están aprobadas. Más allá de los acuerdos institucionales, la base real de la cooperación entre la OTAN y la Unión seguía siendo la confianza. Cuando, en mayo de 2003, la Unión emprendió su primera operación militar autónoma en la República Democrática del Congo, en la OTAN hubo quienes consideraron que el principio de consulta no se había aplicado realmente, y que la operación Artemis era más bien un hecho consumado que el resultado de un proceso de consultas. También en este caso, esa frustración tenía más que ver con la disputa sobre Iraq que con las consecuencias prácticas de la operación europea en una región en que la OTAN no habría decidido intervenir. Si no hay confianza en cuanto a las buenas intenciones de los socios, los acuerdos institucionales serán insuficientes para salvar las diferencias. Esto afecta particularmente a una organización que recurre al uso colectivo de la fuerza. En el núcleo de una relación sana entre las dos organizaciones hay otro elemento: la capacidad de cada una de actuar y hacer frente a los desafíos de la seguridad del siglo XXI. A este respecto, las dos organizaciones han iniciado reformas importantes. En el ámbito 16. A este respecto véase ‘A lull between the storms’, The Economist, 25 de septiembre de 2003. La reacción estadounidense a la iniciativa del Eurocuerpo a comienzos de la década de los noventa fue semejante, y sin embargo el Eurocuerpo está a punto de hacerse cargo de la ISAF en Afganistán. 154 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 155 Jean-Yves Haine 6 de la OTAN, la cumbre de Praga de noviembre de 2002 propuso la creación de una “Fuerza de Respuesta de la OTAN” (NRF) para las misiones más difíciles, fuerza que constaría de un componente aéreo capaz de llevar a cabo 200 salidas al día, de un componente de tierra de nivel de brigada y de un componente marino hasta el nivel de las fuerzas navales permanentes de la OTAN. La Fuerza constaría de hasta 21.000 militares procedentes de la reserva de las fuerzas europeas de despliegue rápido, que serían capaces de reunirse para combatir dentro de un plazo de siete a treinta días en cualquier parte del mundo. Con respecto a la propuesta original, el plan realmente planteado consiste en disponer de tres fuerzas de respuesta, que rotarían entre sí y se encontrarían en distinto grado de disposición. Sólo podrían desplegarse las fuerzas de reserva. Así pues, la Fuerza de Respuesta de la OTAN requiere en realidad un total de 63.000 militares, es decir casi exactamente el mismo número de fuerzas necesarias para cumplir el objetivo de Helsinki. La Fuerza de Respuesta de la OTAN representa una ocasión valiosísima para introducir conceptos doctrinales y técnicas nuevas en las fuerzas europeas. No obstante, puesto que tanto la Fuerza de Respuesta de la OTAN como la Fuerza de Reacción Rápida de la Unión Europea proceden de la misma reserva, limitada, de fuerzas desplegables, es claro que la mayoría de los soldados más capaces de la Unión pertenecerían a ambas fuerzas. Por consiguiente, podría surgir una controversia sobre la organización responsable de llevar a cabo una operación. Si una operación tuviera prioridad sobre otra, se plantearía el problema de qué organización la dirigiría, si la OTAN o la UE. Existe así el riesgo político de una división en el seno de la Unión sobre la prioridad de una organización sobre la otra. Además, si las fuerzas de reserva de la OTAN se situaran bajo la autoridad de un comandante de la fuerza conjunta en la OTAN, ello privaría a los europeos de sus fuerzas más capaces para las acciones independientes. La solución a este conflicto potencial es hacer que la Fuerza de Respuesta de la OTAN responda también ante la Unión, puesto que está compuesta enteramente de fuerzas europeas. En el ámbito europeo, se ha creado un nuevo impulso para la mejora de las capacidades. En el contexto del nuevo objetivo (Headline Goal 2010), se ha privilegiado claramente el aspecto cualitativo sobre el cuantitativo. Con iniciativas como el concepto de “agrupación táctica”, el marco de “cooperación estructurada permanente” y un uso más coherente de los presupuestos europeos de defensa 155 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 10:06 Page 156 La PESD y la OTAN para capacidades, desarrollo, investigación, adquisiciones y armamento por medio de la Agencia Europea de Defensa, ya está claramente fijada la dirección para capacitar a la Unión el despliegue rápido de fuerzas armadas en teatros alejados. Esta novedad debería ser celebrada por los funcionarios de la OTAN, que se han quejado repetidas veces del poco esfuerzo que hacen los europeos por mejorar sus capacidades. La congruencia entre la reforma de las capacidades europeas y la Fuerza de Respuesta de la OTAN es evidente. No olvidemos, no obstante, que la Unión ha desarrollado un planteamiento global de la seguridad, que incluye los aspectos civiles de las operaciones de mantenimiento de la paz. Este valor añadido de la UE, en comparación con el carácter militar de la OTAN, significa que las alusiones recientes a una competencia entre las dos organizaciones son, en realidad, engañosas. También están fuera de lugar las sugerencias de división del trabajo entre una Europa que mantiene la paz y unos Estados Unidos que hacen la guerra. La estabilidad internacional exige ambas cosas. Por último, el que la OTAN siga teniendo razón de ser depende en buena medida de la actitud de los Estados Unidos con respecto a la Alianza. Sin descender al detalle de la evolución de la política exterior estadounidense en 2003, es claro que el nuevo unilateralismo y la insistencia en las coaliciones de voluntades, en oposición a las alianzas institucionalizadas como la OTAN, han demostrado que, a ojos del Gobierno de Bush, la Alianza y, en general, Europa, han perdido en parte el significado particular que habían adquirido en los cincuenta años anteriores. Pese a la invocación por lord Robertson del artículo 5 al día siguiente de los atentados contra las Torres Gemelas y el Pentágono –la primera vez desde la creación de la OTAN– los Estados Unidos han decidido hacer su “guerra contra el terror” principalmente solos. Desde el punto de vista de Europa, es por ello estratégicamente sano y políticamente legítimo mejorar y profundizar su autonomía en materia de seguridad. Esto no significa el fin de la OTAN sino una relación mejor, por ser más equilibrada.17 Al fin y al cabo, casi el 90 % de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la OTAN, de Kosovo a Afganistán, son europeas. Al haberse hecho realidad la PESD, las principales diferencias entre las dos organizaciones han evolucionado en torno a las nociones de autonomía europea y primacía atlántica. Desde primeros de 2003, el debate sobre la desvinculación ha resultado ser esencialmente diferente: no se trata del temor de que los europeos “se 17. Véase el desarrollo de esta argumentación en Rob de Wijk, ‘The reform of ESDP and EUNATO Cooperation’, Internationale Spectator, enero-marzo de 2004, vol. 39, n.º 1, págs. 71-82. 156 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 157 Jean-Yves Haine 6 desvinculen” de la OTAN, sino más bien de la realidad de un alejamiento de Washington con respecto a la OTAN. Queda por ver si los Estados Unidos están dispuestos a comprometerse en los asuntos atlánticos de manera consecuente. 157 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 6 158 10:06 La PESD y la OTAN Page 158 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 159 PESD : Los cinco primeros años Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá 7 Antonio Missiroli No sólo en la UE en general, sino también en el ámbito de la PESC/PESD se necesitan ajustes y reformas. Esta necesidad ya se plasmaba claramente en el texto de la Declaración de Laeken de diciembre de 2001, que puso en marcha la Convención sobre el Futuro de la Unión Europea y la subsiguiente Conferencia Intergubernamental (CIG). De hecho, en la Declaración se aducía que el ciudadano de la UE “desea más Europa en los asuntos exteriores, de seguridad y de defensa; con otras palabras, pide más acción y mejor coordinada para luchar contra los focos de conflicto en Europa, a su alrededor y en el resto del mundo.” Por otra parte, entre los “desafíos fundamentales” a los que se enfrenta la Unión, se menciona “cómo hacer que la Unión se convierta en un factor de estabilidad y en un modelo en el nuevo mundo multipolar”. Por último, mientras se pregunta cómo mejorar “la eficacia del proceso de toma de decisiones y el funcionamiento de las Instituciones en una Unión de unos treinta Estados miembros”, el texto plantea preguntas como las siguientes: “¿Cómo aumentar… la coherencia de la política exterior europea? ¿Cómo reforzar la sinergia entre el Alto Representante y el Comisario competente en estas cuestiones? ¿Debemos seguir reforzando la representación de la Unión en los foros internacionales?”.1 La Declaración de Laeken suponía un menú y un programa de trabajo virtual para la Convención Europea, que se reunió por primera vez a últimos de febrero de 2002 y que concluyó su actividad a mediados de julio de 2003. Tras una fase inicial de apertura a la sociedad civil y de establecimiento de procedimientos y objetivos, la Convención se escindió en una serie de grupos de trabajo más especializados. Entre ellos, el Grupo de trabajo VII (presidido por Jean-Luc Dehaene), que se ocupaba de la acción exterior, y el grupo de trabajo VIII (presidido por Michel Barnier) en materia de defensa. Sin perjuicio de un reducido número de duplicaciones inevitables, los dos grupos funcionaron de forma independiente y 1. ‘Laeken Declaration on the future of the Union’, en M. Rutten (comp.), “From Nice to Laeken European Defence: Core Documents” vol. II, Chaillot Paper 51 , (Paris: EUISS, abril 2002), pp. 112-19. 159 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 7 10:06 Page 160 Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá con bastante eficacia: sus informes finales estaban listos a mediados de diciembre de 2002.2 La mayoría de las recomendaciones contenidas en dichos informes se abrió paso en el proyecto final de Tratado Constitucional, ultimado a mediados de julio de 2003.3 A su vez, el proyecto de Tratado pasaba a ser objeto de debate en la CIG inaugurada por la Presidencia italiana de la UE el 4 de octubre de 2003. No obstante, tras dos meses de negociaciones formales, la CIG no consiguió llegar a una conclusión consensuada en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2003. A pesar de todo, las conversaciones sobre el Tratado se reanudaron en marzo de 2004 y llegaron a buen puerto en el Consejo Europeo de Bruselas de 18 de junio de 2004, unos días después de las primeras elecciones al Parlamento Europeo tras la ampliación. En consecuencia, la Unión ampliada tiene ahora un Tratado Constitucional que simplifica y remplaza los anteriores tratados. Sin embargo, antes de su entrada en vigor (puede preverse para 2007) dicho Tratado tiene que seguir un complejo proceso de ratificación en los 25 Estados miembros. Este capítulo, por consiguiente, se limitará a subrayar las principales innovaciones institucionales introducidas por la Convención y la CIG en el ámbito de la PESC/PESD y a evaluar sus implicaciones potenciales. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Desde el punto de vista institucional, podría decirse que se trata de la innovación más importante propuesta por la Convención Europea. Acariciada hasta la fecha por expertos y académicos, la idea de intentar combinar los papeles, las atribuciones y los recursos del Alto Representante de la PESC y del Comisario de Relaciones Exteriores fue aceptada en líneas generales por el Grupo VII, mientras el Grupo VIII insistía en la necesidad de concentrar la autoridad y la unidad de mando en la gestión de crisis. Todo ello culmina en el artículo I-27 del proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa que dio a conocer la Convención, en el que se establece la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. Con arreglo al mismo, dicho Ministro será nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, y será asimismo uno de los vicepresidentes de la Comisión, de la que es miembro. Se mencionan sin excesivo detalle otros elementos de su cartera (coordinación de programas y organismos de la UE existentes, iniciativa polí- 2. Ambos informes pueden hallarse en J.-Y.Haine (comp.), ‘From Laeken to Copenhagen – European Defence: Core Documents’, vol. III, Chaillot Paper 57, (Paris: EUISS, febrero 2003), pp. 226264. 3. Para información más pormenorizada sobre los trabajos internos de la Convención Europea, véase Peter Norman, The Accidental Constitution: The story of the European Convention, (Brussels: EuroComment, 2003); y Alain Dauverge, L’Europe en otage? Histoire secrète de la Convention (Paris: Saint Simon, 2004).Véase también www.european-convention.eu.int. 160 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 161 Antonio Missiroli 7 tica, ejecución de la gestión de crisis, representación exterior, presidencia del Consejo de Ministros Exteriores y, a través de un representante, también del COPS) en los artículos I-39/40 y en los artículos III-197, II-200/203, III-205/206 y III-210/211.4 Es interesante señalar que la adopción de decisiones por mayoría cualificada, con las limitaciones establecidas en la versión final del artículo I-24,5 ha sido introducida parcialmente en la PESC cuando las decisiones se toman sobre la base de propuestas presentadas por el Ministro, aunque no en asuntos con implicaciones militares o de defensa. En general, más que una fusión total de ambos papeles, lo que los artículos retratan es una unión personal, un “doble mandato” (‘double-hatting’), por utilizar términos de la PESD, así como una suma de funciones (Alto Representante y RELEX o Dirección de relaciones exteriores, más sus efectos combinados), y una resta de papeles (la función de Secretario General del Consejo pasa a otra personalidad nombrada ad hoc). La relativa falta de detalle en la concepción del nuevo cargo se debe tanto a la necesidad como a la conveniencia, dada las persistentes divergencias entre los Estados miembros en cuanto a la importancia relativa de la Comisión y el Consejo en el funcionamiento de la PESC. Conservar una cierta dosis de imprecisión puede, no obstante, permitir que se llegue a un consenso, dejando al mismo tiempo la puerta abierta para futuros cambios imprevisibles. Como en el caso del Alto Representante, mucho dependerá de la persona que se elija como primer titular del cargo: los antecedentes, el estilo y la personalidad desempeñan un papel fundamental en estas circunstancias. Para ir conformando el papel del Ministro de Exteriores será crucial, por ejemplo, el modo en que desempeñe ambas “jefaturas”: en potencia, hay enormes ventajas en esta doble responsabilidad, pero también es cierto que podría existir el riesgo de que el Consejo considerase esta figura ante todo como Comisario mientras que para el resto de la Comisión fuese más bien una figura del Consejo. Y, además de mandatos bien definidos, el primer “Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión” va a necesitar también una potente coordinación, ya que la relación laboral y el reparto de tareas con el nuevo Presidente del Consejo Europeo previstos por la Convención [artículo I-21] va a revestir cierta importancia para la naturaleza y la imagen del cargo. Por último, la forma en que se establezca el Servicio Europeo de Acción Exterior previsto en el artículo III197 del proyecto de Tratado Constitucional también podría contribuir a hacer la PESC/PESD más eficaz y coherente. El trabajo 4. En general, la parte I del proyecto de Tratado define los objetivos de la Unión, la parte III sus políticas y funcionamiento. Todos los artículos relacionados con la PESD que ha dado a conocer la CIG y los artículos redactados de nuevo por la CIG con carácter provisional entre octubre y diciembre de 2003, pueden hallarse en A. Missiroli (com.), “From Copenhagen to Brussels – European Defence: Core Documents”, vol. IV, Chaillot Paper 67, (Paris: EUISS, diciembre de 2003). 5. La definición inicial propuesta por la Convención estableció el umbral para la mayoría cualificada en 50 % de los Estados miembros y 60 % de la población de la UE. Después de meses de negociación, la CIG finalmente acordó una doble mayoría de 55 % de Estados miembros (incluyendo por lo menos 15 países) y 65 % de la población. A su vez, una “minoría de bloqueo” debe incluir por lo menos cuatro Estados miembros. El umbral para la mayoría cualificada crece, no obstante, cuando el Consejo no está votando una propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores (72 y 65 % respectivamente). Todos los textos y anexos sobre este acuerdo final (sobre todo los documentos CIG 81/04 y 85/04) pueden encontrarse en la página internet de la presidencia irlandesa de la UE. 161 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 7 10:06 Page 162 Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá preparatorio para la creación de este Servicio comenzará tan pronto como el Tratado Constitucional sea adoptado (octubre de 2004) sin esperar a su ratificación. Defensa y solidaridad mutua La Convención Europea también ha introducido dos cláusulas nuevas destinadas a reforzar la cohesión interna y la determinación de los Estados miembros por integrarse aún más. La primera de ellas aprovecha esfuerzos anteriores por incluir la cláusula de defensa mutua en el sistema de la UE. En el periodo previo al Tratado de Amsterdam (1997), dichos esfuerzos dieron lugar a la propuesta de incorporar gradualmente los acuerdos de la UEO en los de la UE, que al final fue rechazada. Esta vez, la Convención sugirió que este tipo de cláusula –refiriéndose al supuesto de que un Estado fuera objeto de “un ataque armado en su territorio”– pudiera ser suscrita voluntariamente y representara una forma específica de “cooperación más estrecha” abierta a todos. En consecuencia, los Estados “participantes” prestarían al Estado atacado “ayuda y asistencia por todos los medios de que dispongan, militares y de otro tipo”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y en “estrecha cooperación” con la OTAN. No obstante, la nueva cláusula enseguida desató antiguos temores, y también nuevos, sobre sus posibles implicaciones estratégicas, desde su potencial disociador (a lo largo del Atlántico así como dentro de Europa) hasta el estatuto de no aliado, y vino a sumarse a la controversia que suscitó la iniciativa lanzada en primavera de 2003 por Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo de crear en un cuartel general militar autónomo para operaciones de la UE, establecido en Tervuren, en las inmediaciones de Bruselas. Como consecuencia, en la CIG siguiente se volvían a redactar parcialmente los artículos pertinentes, con lo que la cláusula de defensa mutua pasaba a ser vinculante para todos –suprimiendo así el carácter voluntario y el marco de la “cooperación más estrecha” en el que se inscribía– al tiempo que se establecían condiciones específicas tanto para los países miembros de la OTAN como para los no aliados. Neutralizada en cierto modo en cuanto a su repercusión, la cláusula revisada se conservó al final en el artículo I-40(7) como objetivo de la Unión, pero desapareció de la parte III del Tra162 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 163 Antonio Missiroli 7 tado Constitucional, que es la parte en la que se describen las políticas con mayor detalle. La Convención introdujo otra cláusula nueva en virtud de la cual la UE y sus Estados miembros “actuarán conjuntamente en un espíritu de solidaridad” en caso de que un Estado miembro “sea objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano”. En consecuencia, la Unión “movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros” para prevenir el riesgo del terrorismo y asistir al Estado miembro “en el territorio de éste”. La aplicación de esta nueva cláusula se confía al Consejo de Ministros y al Comité Político y de Seguridad (artículos I-42 y III231). Esta nueva cláusula de solidaridad no suscitó controversias mayores, ni dentro ni fuera de la CIG, quizás en parte porque su ámbito se limita al “territorio” del Estado miembro afectado. Tras el ataque terrorista de Madrid del 11 de marzo de 2004, el Consejo Europeo reiteró el compromiso de solidaridad mutua en una declaración común que reproduce, casi literalmente, el artículo I-42. Sin embargo, examinados más de cerca, ambos artículos presentan una falta de precisión en lo que respecta a su aplicación efectiva, tanto desde el punto de vista institucional como operativo. Además, la línea divisoria entre la defensa mutua contra ataque armado y la solidaridad mutua frente a un ataque terrorista puede resultar de lo más endeble. Ambas cláusulas implican importantes compromisos por parte de los Estados miembros y otorgan legitimidad a cualquier avance futuro en este ámbito. Una consideración similar puede aplicarse a la Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares prevista en el artículo III-212 del proyecto de Tratado Constitucional. Presentada asimismo en el Informe final del Grupo de trabajo VIII, la propuesta de crear una Agencia de Defensa –que es como se la denomina más brevemente ahora– ya se ha puesto en marcha desde el punto de vista político: la primera decisión relevante fue adoptada por el Consejo Europeo de junio de 2003 y pocos meses después se designó el Equipo para la Fundación de la Agencia. En realidad, la agencia se materializará mucho antes de que entre en vigor el Tratado Constitucional. Con todo, tener sus objetivos generales anclados en el texto aumenta su legitimidad – tanto más cuanto que se trata de un ámbito político cuya evolución, en gran medida, se ha producido al margen de cualquier tratado. 163 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 7 10:06 Page 164 Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá Cooperación reforzada y estructurada Por último, aunque no por ello menos importante, la Convención Europea modificó sustancialmente el Tratado vigente mediante la introducción de la “cooperación reforzada” en materia de defensa. Para empezar, el artículo I-43 del proyecto de Tratado Constitucional redefine el ámbito y las modalidades de la cooperación reforzada en general, a saber, “en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión”, sin mencionar ninguna de las restricciones que aún consagra en su artículo 27 el Tratado de Niza; por consiguiente, en principio es aplicable también a la PESC y a la PESD en su totalidad, aunque con procedimientos específicos [artículo III-325(2)]. De hecho, la CIG clarificó que, en el campo de la PESC, la cooperación reforzada sólo puede ser lanzada por unanimidad (y de manera más estricta cuando se trata de asuntos con implicaciones militares o de defensa) hasta cuando se tiene que decidir cómo tomar decisiones dentro de ese marco de cooperación, lo que puede ser por unanimidad o no con la excepción de los asuntos militares y de defensa. Dicha cooperación reforzada está abierta permanentemente a todos los Estados miembros, pero sólo “como último recurso”, es decir, “en caso de que [el Consejo] haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no puede alcanzarlos en un plazo razonable la Unión en su conjunto”. Además, debe reunir en su seno al menos un tercio de los Estados miembros, e incluso después de estar iniciada debe promover la entrada de los otros Estados miembros. Para terminar, los actos adoptados en el marco de una “cooperación reforzada” sólo vincularán a los Estados que participen en ella y no podrán considerarse parte del acervo. En resumen, el artículo I-43 permite que los Estados miembros emprendan una cooperación reforzada en cualquier ámbito, aunque con arreglo a ciertas condiciones establecidas pormenorizadamente en los artículos III-322 a 329.También constituye en potencia un elemento de disuasión institucional contra los estancamientos políticos y el repetido boicoteo de iniciativas políticas, especialmente al no haberse producido cambio significativo alguno en pro de favorecer la adopción de decisiones por mayoría en el ámbito de la PESC/PESD. Por otra parte, los artículos I-40 y III-213 del proyecto de Tratado Constitucional hacen alusión a la cooperación estructurada en el ámbito de la defensa para aquellos Estados miembros que “cumplan los criterios más elevados de capacidades militares y que hayan 164 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 165 Antonio Missiroli 7 suscrito entre sí compromisos más vinculantes al respecto con miras a realizar misiones más exigentes”. Los criterios y compromisos pertinentes figurarán en un Protocolo específico que, lamentablemente, la Convención no proporcionó. Esta omisión, sumada al carácter intrínsecamente exclusivo del régimen y a las controversias paralelas suscitadas por la iniciativa de Tervuren, producirían una reacción negativa por parte de ciertos Estados miembros –tanto del bando “Atlanticista” como del “no aliado”– que se plasmó en una revisión parcial del texto del artículo III-213 en la CIG. Como resultado, lo que ahora se denomina “cooperación estructurada permanente” equivale a una tarea mucho más global y transparente, plenamente acorde con la actual evolución de las políticas, que se remite a un Protocolo concreto en donde se mencionan los criterios básicos para participar en ella. Estos criterios son los siguientes: el logro de una gran preparación operativa militar mediante conjuntos de fuerzas nacionales o multinacionales, y/o a través de la puesta en común y la especialización; la participación en el desarrollo de “programas comunes o europeos de equipos de gran envergadura” y en las actividades de la Agencia de Defensa; y mayor cooperación con el fin de conseguir los objetivos concertados con respecto a un “nivel de gastos de inversión en materia de equipos de defensa”. El primero de estos criterios se vincularía posteriormente con el concepto de la “agrupación táctica”, desarrollado desde comienzos de 2004, y el segundo con la Agencia de Defensa y con el objetivo principal de 2010. Por último, se han modificado los procedimientos para establecer el régimen y abrirlo a posibles nuevos adherentes de modo que resulten más aceptables a todos los Estados miembros, sobre todo estableciendo reglas especiales. Así, en la versión final del artículo III-213, la cooperación permanente estructurada se establece a través de la mayoría cualificada definida en el artículo I-24; nuevas adhesiones (o suspensiones) en esa cooperación tienen que ser decididas por la misma mayoría, aunque definida como mayoría de los Estados que participan que represente al menos tres quintos del conjunto de su población. En cambio, las decisiones y recomendaciones adoptadas en el marco de esa cooperación permanente estructurada deben ser tomadas por unanimidad. Finalmente, también conviene señalar que no se ha fijado un límite en cuanto al nivel mínimo de participantes. En otras palabras, la “cooperación estructurada permanente” parece ahora básicamente distinta tanto de otras formas posibles de 165 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 7 10:06 Page 166 Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá cooperación reforzada –tiene un ámbito predefinido, en lugar de ser una cláusula permisiva, y procedimientos específicos– y de anteriores avances en el ámbito de la PESD, que se basaban casi exclusivamente en contribuciones voluntarias y en la presión mutua. A partir de ahora, el compromiso es permanente, su carácter “estructurado” y la evaluación de la capacidad está basada en la certificación, siguiendo el ejemplo de la OTAN. Además, el tabú que ligaba la unanimidad con los asuntos que tienen implicaciones militares o de defensa (reiterado en otros lugares del Tratado Constitucional) se rompe explícitamente con el fin de conseguir objetivos funcionales y vencer posibles vetos, aunque vuelve a surgir de manera sorprendente como un una regla de procedimiento interno. Lo que no está del todo claro es en qué medida la participación viene determinada por la voluntad política o la capacidad funcional. Comparados, por ejemplo, con los criterios de convergencia para ingresar en la unión monetaria que refrendaba el Tratado de Maastricht, los criterios enumerados en el artículo III-213 y en el Protocolo son menos específicos y dejan mayor margen a la interpretación. Además, no está claro qué criterio tiene más peso, aunque existe la tendencia a poner mayor énfasis en la elevada preparación militar. Una vez más, esta falta de claridad puede suponer una baza más que una desventaja, especialmente, ante la imposibilidad de prever hipótesis estratégicas y cambios políticos. Por otra parte, es más que discutible que un Tratado Constitucional, cuya duración es indeterminada casi por su propia naturaleza, consigne normas y cifras detalladas en relación con la aplicación a corto plazo de una política. No obstante, queda por responder una cuestión fundamental: ¿para qué sirve, en definitiva, la cooperación permanente estructurada? Con el nuevo artículo III-213, el proyecto de Tratado Constitucional parece apuntar a dos objetivos principales: el primero es la mejora general de las actuales capacidades militares europeas, que tratará de conseguirse a través de parámetros funcionales explícitos e incentivos políticos implícitos (estar ‘dentro’ o ‘fuera’) establecidos en común. Esto es algo para lo que la UE ha demostrado valer, como lo demuestran la Unión Monetaria y Schengen, cosa que no puede decirse de la OTAN. Con todo, es necesario insistir en que, en este ámbito, el reto es particularmente difícil para los europeos. El segundo objetivo fundamental es menos evidente, aunque no menos importante: los Estados miembros que participen en la “cooperación permanente estructurada” también serán obvia166 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 10:06 Page 167 Antonio Missiroli 7 mente los primeros en participar en cualquier operación militar dirigida por la UE. Puede que no constituyan la vanguardia o el “grupo pionero” en el sentido tradicional de estos términos, pero, ciertamente serán los candidatos más verosímiles (y más inter-operativos) para dirigir en nombre de la UE operaciones conjuntas o combinadas de gestión de crisis. Los pasos siguientes En general, las propuestas y disposiciones que han surgido de la Convención Europea y de la CIG pueden no haber respondido a todos los interrogantes que se planteaban en la Declaración de Laeken. Pero no cabe duda que han alterado el contexto institucional en el que se desarrollaba la PESD al menos en un aspecto esencial: el proyecto de Tratado Constitucional contiene ahora cláusulas habilitadoras de lo más necesarias y acaba con muchas de las cláusulas restrictivas y limitativas tradicionales de anteriores Tratados. Aunque algunas disposiciones todavía conllevan restricciones en los asuntos “con repercusiones militares o en el ámbito de la defensa” y los llamados frenos de emergencia contra la mayoría cualificada, son más que nada mecanismos simbólicos, una forma de tranquilizar a los Estados pues pueden impedir que su soberanía pueda ser disminuida. Como prueba el caso de la cooperación estructurada permanente, sin embargo, cuando esos esquemas de cooperación han sido aceptados, entonces las mencionadas restricciones se ponen de lado. En otras palabras, a pesar de que la elaboración de los nuevos artículos esté lejos de ser perfecta o completa, éstos proporcionan las condiciones jurídicas y políticas previas necesarias para una política europea común de seguridad y defensa más flexible y eficaz. En esta fase, sin embargo, puede que para la PESD sea crucial la forma en que estas disposiciones habilitadoras se pongan en aplicación. En gran medida, por supuesto, depende de la ratificación del propio Tratado Constitucional, con todas sus actuales incógnitas. Aun en el caso de que la ratificación se produzca pronto y sin contratiempos, es probable que algunas de sus disposiciones entren en vigor inmediatamente y otras (especialmente las relacionadas con el sistema de votación y la Comisión) lo hagan mucho más tarde, generando así lagunas y asimetrías en el sistema. En caso de que el proceso de ratificación fuera largo y dificultoso, las lagu167 esdp i text spanish.qxp 18/10/2004 7 10:06 Page 168 Avanzar con cuidado: el Tratado Constitucional y más allá nas y la inseguridad general pueden ser aún mayores. Por último, como ya se ha mencionado, algunas de las disposiciones previstas en el proyecto de Tratado Constitucional (la Agencia de Defensa, el concepto de agrupación táctica, la cláusula de solidaridad frente al terrorismo) ya se están aplicando y, por consiguiente, estarán en marcha antes, e incluso podría decirse que independientemente, de la entrada en vigor de dicho Tratado. Por tanto resulta esencial adoptar las medidas transitorias apropiadas para ir aplicando de manera gradual el espíritu y la letra del proyecto de Tratado Constitucional, lo que es particularmente cabal en el caso del “Ministro de Asuntos Exteriores” y la “cooperación permanente estructurada”, mientras su letra y forma permanezcan en compás de espera. Una última pregunta merece ser planteada, a saber: ¿pero importa? ¿es que hay alguna diferencia para la PESD en que el Tratado Constitucional sea ratificado y entre en vigor o no? Por una parte, la PESD ha venido desarrollándose hasta ahora prácticamente al margen del Tratado de la UE: informes de la Presidencia, simples decisiones del Consejo y acciones comunes han sido los motores de una política cuyos cimientos “institucionales” han sido siempre, en el mejor de los casos, mínimos. En cierta forma, la PESD ha venido a cubrir ámbitos que, simplemente, no estaban explícitamente prohibidos por los Tratados, y sólo en la medida en que no lo estuvieran. En principio, con la posible excepción parcial del Ministro de Asuntos Exteriores de la UE, bien podría seguir haciendo lo mismo, con la ventaja añadida de que ahora no suscita cuestiones delicadas de finalidad y soberanía que pudieran ir en su contra. Por otra parte, en cambio, los debates de la Convención Europea y de la CIG contribuyeron a forjar un consenso en torno a opciones que, a partir de ese momento, no sólo se aceptaron, sino que incluso se han puesto en aplicación. Por consiguiente, todo el ejercicio “constitucional” ha resultado ser útil y eficaz, dando libre curso a nuevas iniciativas y legitimándolas por adelantado, por así decirlo. Por eso sería una pena, para el crédito de la UE en general y para la legitimidad de la PESD en particular, que se desperdiciaran los notables esfuerzos realizados a lo largo de estos dos años por motivos que, en definitiva, poco tienen que ver con el contenido y el ámbito de aplicación del Tratado Constitucional. 168 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 169 PESD : Los cinco primeros años II II Actores y testigos 169 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 170 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 171 PESD : Los cinco primeros años Martti Ahtisaari 8 A principios de los años 90, Europa se encontraba dividida sobre el modo de hacer frente a las cada vez más hondas crisis de los Balcanes. La falta de voluntad por parte de Europa de enviar tropas al principio de la crisis de Yugoslavia hizo que la participación de las Naciones Unidas fuera esencial. Europa, redefiniendo su razón de ser después de la Guerra Fría, era incapaz de hacer frente a una situación en la que Yugoslavia como sociedad era demasiado débil para impedir una guerra civil entre grupos étnicos iniciada por el gobierno y observó de lejos cómo el país se deslizaba hacia su sangrienta descomposición. Sólo unos años más tarde, el estallido de la guerra en Kosovo demostró la continuidad de la dependencia europea respecto de las capacidades militares de los Estados Unidos. No obstante, los aliados europeos de la OTAN habían aprendido de su falta de reacción temprana en Bosnia y realizaron una importante contribución al esfuerzo de Kosovo. Participé en el esfuerzo internacional por lograr la paz en la región en dos ocasiones distintas, primero en la conferencia internacional sobre la antigua Yugoslavia de 1992-93 y en segundo lugar en las negociaciones para la paz en Kosovo de 1999. Como europeo, sentía con mucha fuerza la necesidad de que Europa tuviese una política común y pudiese actuar cuando estallaran conflictos en su entorno próximo. Cinco años después de la guerra de Kosovo, para Europa el desafío de los Balcanes dista de haber desaparecido. El estatuto aún no resuelto de Kosovo, el futuro de la relación entre Serbia y Montenegro y el hecho de que tanto Kosovo como Bosnia sigan sometidos a supervisión internacional pueden causar una nueva ola de inestabilidad en el sur de Europa. Como demostró el reciente brote de violencia étnica en Kosovo, la comunidad internacional está luchando por tener una visión clara de cómo pueden establecerse unas estructuras internas autosostenibles. Los Balcanes se han convertido en una prueba de la capacidad de la 171 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 8 10:18 Page 172 Actores y testigos PESD y reflejan la aptitud europea de poner en práctica los conceptos de la PESD. La Unión Europea nació como una iniciativa para la prevención de conflictos y la gestión de crisis. Desde los años 40 se han realizado importantes esfuerzos por crear una infraestructura de seguridad, económica y política duradera en Europa occidental. Las instituciones creadas en aquel momento –desde la OCDE al Consejo de Europa, de la OTAN a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero hasta la actual Unión Europea– forman hoy un marco imprescindible para la estabilidad. La Decisión del Consejo de la UE adoptada en Colonia en junio de 1999 de poner en marcha la Política Europea de Seguridad y Defensa, justo al final de la campaña de Kosovo, constituía una respuesta directa al difícil despertar que los Balcanes habían impuesto a Europa, a los Estados Unidos y al resto del mundo. Ya el Tratado de Maastricht había reconocido la necesidad de coordinar las políticas de seguridad y defensa. Dada la gran variedad de las políticas nacionales de defensa y las distintas expectativas de los 15 Estados miembros, el comienzo de la PESD en Colonia constituyó un hito histórico. A pesar de los obstáculos, el planteamiento adoptado en Colonia y las siguientes decisiones adoptadas en Helsinki han conducido progresivamente a la UE a medidas concretas de fomento de la estabilidad, la prevención de conflictos y la gestión de crisis, haciendo de la Unión un actor cada vez más influyente y un socio significativo de las Naciones Unidas, la OSCE y la OTAN. Al presidir el Consejo Europeo de Helsinki en 1999, noté que los jefes de Estado y de Gobierno estaban decididos a obtener algún resultado concreto. Pero no habría podido imaginarme lo lejos que llevarían a la PESD dichas decisiones en tan sólo cinco años. Al valorar los méritos de la PESD, debe tenerse en cuenta que diversas políticas nacionales de seguridad y defensa han podido converger en el marco de la PESD. Una de las conclusiones de Colonia establecía que una Política Europea de Seguridad y Defensa eficaz requiere que los aliados europeos de la OTAN y los Estados miembros europeos neutrales y no alineados tengan los mismos derechos a la hora de participar plenamente en las operaciones de la UE. A través del denominado acuerdo Berlín Plus, que se convirtió en un asunto sensible y revelador para la PESD, las dos estructuras europeas de seguridad establecieron una cooperación operativa, algo vital para la aplicación con éxito de la PESD. Junto con sus 172 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 173 Martti Ahtisaari 8 homólogos irlandés, sueco y austríaco, Finlandia, un país que a lo largo de su historia como Estado independiente ha dependido exclusivamente de sus propios recursos militares para defender su territorio, se encontró de repente dentro de un nuevo círculo en materia de política de defensa y de seguridad. Mientras que a los países miembros de la OTAN les ha preocupado que la PESD constituya una inútil duplicación de los esfuerzos de la OTAN y socave su actividad fundamental, los no alineados, en parte, han tenido que reevaluar y, como en el caso de Finlandia, abandonar la política de neutralidad. Las dificultades que la Unión tuvo que superar para acordar las garantías de defensa recíproca y otras disposiciones en materia de defensa incluidas en la propuesta de constitución para la UE fueron una demostración más de la gran resolución que hace avanzar a la PESD. Como en otros muchos ámbitos políticos dentro de la Unión, la PESD ha tenido el talento de fusionar las opciones de seguridad y defensa que a menudo constituyen el fundamento de la propia existencia de una nación. Sin embargo, por importantes que sean las fuerzas que mantienen a la PESD unida, mucho es todavía lo que la obstaculiza, lo cual puede ejemplificarse por las distintas percepciones de amenaza existentes entre los Estados miembros. Tal vez como resultado de los distintos puntos de vista en la amplia gama de temáticas que subyacen al sector de la defensa y la seguridad, la demanda de un círculo de defensa exclusivo que podría actuar en nombre de la UE de modo más eficaz, contundente y capaz se ha intensificado entre ciertos Estados miembros. En mi opinión, este fenómeno sería contraproducente para la idea europea. Tenemos que conceder a cada Estado miembro comprometido con las disposiciones del Tratado de la Unión Europea la posibilidad de tener algo que decir sobre la realización de la PESD. Para tener éxito, el proceso debe seguir siendo auténticamente paneuropeo. Por motivos históricos, geográficos y económicos, las capacidades de los Estados miembros varían pero cada uno de los países puede sin duda aportar alguna valiosa contribución. Me consta que las distintas tradiciones de los países participantes han brindado a la Unión Europea una oportunidad de convertirse en un tipo de actor mundial y de gestor de crisis distinto de los ya existentes. Los países nórdicos, por ejemplo, han dado prioridad a los aspectos civiles de la gestión de crisis como parte integral e inseparable de una fructífera gestión de crisis, siendo este 173 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 8 10:18 Page 174 Actores y testigos en mi opinión el ámbito de capacidades que debe explotar una PESD operativa. Desde los primeros días de su adhesión a la Unión, Finlandia y Suecia han contribuido activamente al desarrollo de la PESD. Fue la propuesta formulada conjuntamente por Finlandia y Suecia en 1996 la que condujo a la incorporación de las “misiones de Petersberg” en el Tratado de la Unión Europea, proporcionando así un marco para una PESD operativa. En virtud del mandato de las decisiones de Colonia, la presidencia finlandesa y el Consejo de Helsinki dieron forma concreta a algunos de los instrumentos globales de gestión de crisis estableciendo las estructuras político militares y el mecanismo de gestión civil de crisis, que se han convertido en parte integrante de una política coherente y global de gestión de crisis de la UE. Las decisiones de Helsinki han abierto así camino a un nuevo enfoque destinado a organizar los esfuerzos de los Estados miembros en situaciones de crisis. Abrirse un espacio propio Gracias al impulso político, la PESD se hizo operativa mucho antes de lo que muchos habían imaginado. Como un esfuerzo original, la gestión de crisis de la UE está más capacitada para establecer un despliegue rápido, una información compartida, la interoperabilidad y la sostenibilidad en las operaciones de paz. El diseño de la caja de herramientas para la gestión de crisis de la Unión es flexible, de modo que puede ampliar y profundizar una intervención y aplicar un planteamiento global a la gestión de crisis. A pesar de algunas importantes lagunas en las capacidades militares, la Unión fue capaz de declararse operativa y de llevar a cabo toda la gama de misiones de Petersberg en 2003 conforme al calendario previsto. El año 2003 constituyó un hito para la PESD al lanzarse cuatro operaciones de la UE. No obstante, cinco años después de Colonia, Europa, por primera vez en su historia, se ha comprometido activamente en asuntos de seguridad que incluyen tareas que van de la actuación policial a la intervención militar. Si la Unión puede felicitarse de haber obtenido rápidamente una capacidad militar de responder a las crisis, aún no puede decirse lo mismo respecto a su capacidad de gestión civil de crisis. El auténtico establecimiento de “operaciones mixtas” que incluyan componentes militares y civiles haciendo uso de recursos 174 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 175 Martti Ahtisaari 8 tanto de la UE como de los Estados miembros es aún en gran parte un concepto por elaborar y necesitará un trabajo y un compromiso serios para ser algo más que una promesa. La consolidación de las estructuras estatales es una difícil labor para los militares, pero de momento, la Unión aún no ha hecho “operativas” la totalidad de las capacidades de gestión civil de crisis previstas al margen de las policiales. La capacidad de ofrecer una gama completa y amplia de recursos para la gestión de crisis es crucial en los actuales escenarios de crisis. Las recientes experiencias de Iraq, Afganistán y los Balcanes demuestran la necesidad de que intervengan expertos en Estado de Derecho, administración civil y protección civil en las primeras fases del planificación. No existe una vía rápida para la consolidación de las estructuras estatales, pero la lenta movilización de los elementos civiles puede hacer perder a la comunidad internacional el pequeño margen de oportunidad que suele existir inmediatamente después de una crisis. Unas estructuras de planificación y apoyo adecuadas para las operaciones deben ajustarse a las ambiciones y compromisos de la Unión Europea y de su personal de gestión de crisis en tres ámbitos prioritarios: Estado de Derecho, administración civil y protección civil. La realización profesional de las operaciones civiles exigirá la capacidad de expertos en materia de planificación estratégica y operativa en estos tres ámbitos prioritarios, así como en las tareas de apoyo a la misión. La Unión Europea, junto al resto de la comunidad internacional, debe reconocer que cada vez son más los países incapaces de gobernarse y carentes de la voluntad de proporcionar a sus ciudadanos una seguridad y unos servicios gubernamentales básicos. Es cada vez mayor el número de situaciones en que chocan con dificultades los esfuerzos por crear administraciones nacionales y administraciones civiles locales que funcionen y que sean capaces de proporcionar por lo menos seguridad interior y servicios sociales básicos. Los Estados en descomposición constituyen un desafío de primer orden. La comunidad internacional tiene que reconsiderar sin dilación sus estrategias de reconstrucción de las estructuras estatales mediante el desarrollo de paquetes de respuesta normalizados, ampliando sus herramientas y utilizando mejor las tecnologías contemporáneas para contribuir a vencer la batalla civil por la paz y la estabilidad. 175 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 8 10:18 Page 176 Actores y testigos La sabiduría del multilateralismo El desarrollo de la PESD coincide con la evolución y reorganización de las operaciones de paz de las Naciones Unidas que han tenido lugar en el pasado decenio. El entorno posterior a la Guerra Fría nos obligó a redefinir la oferta y la demanda de paz y seguridad. En comparación con las Naciones Unidas, la UE tuvo desde el principio una serie de ventajas como actor político de gestor de crisis. Una de las ventajas comprobadas en su entorno próximo es la perspectiva de adhesión a la UE que ha contribuido a crear estabilidad e incentivos al cambio democrático. Mediante los procesos de integración en la Unión Europea y la OTAN, los gobiernos de los países centroeuropeos han tenido los medios para realizar el cambio. El progreso realizado en los últimos diez años ha producido una perspectiva más optimista y ha proporcionado ejemplos a los países balcánicos que se debaten en procesos paralelos de transición de la guerra a la paz y del sistema comunista a la economía de mercado. La UE ha dejado claro que no quiere sustituir a los demás actores de la gestión de crisis y que, aunque la duplicación de esfuerzos constituya un gasto inútil en un mundo con escasos recursos, es quizá mejor que exista una pequeña redundancia que dejar lagunas sin cubrir en la pacificación y la gestión de crisis. En cualquier caso, el hecho de que se compartan funciones y que combinen sus competencias distintos actores dejaría a cada organización libre de hacer aquello para lo cual está mejor preparada. La Unión Europea de los 15 anterior a la última ola de adhesiones proporciona más del 40% del presupuesto de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas; no es sorprendente por lo tanto que hayan considerado que corresponde a su interés el crear una relación de trabajo entre ambas organizaciones. La declaración conjunta UE-Naciones Unidas de septiembre 2003 sobre la cooperación en la gestión de crisis y los debates en curso sobre una mayor formalización de sus relaciones en materia de gestión de crisis constituyen un elemento positivo en el establecimiento de una continuidad real entre las distintas funciones y responsabilidades en la gestión de crisis. La operación Artemis en la República Democrática del Congo demostró la capacidad de reacción rápida de Europa, así como su valor para las Naciones Unidas, que a menudo carecen de dicha capacidad. Creo que la creación formal de una capacidad de reacción rápida de la UE y de lo 176 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 177 Martti Ahtisaari 8 que se conoce como “agrupaciones tácticas” antes de 2007 se convertirá en un importante recurso para las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que en los próximos años tendrán que hacer frente a una multiplicación de las operaciones de mantenimiento de la paz a gran escala en el continente africano. Tenemos también un ejemplo de reparto de funciones inverso en Bosnia y Herzegovina, donde la UE ha sido capaz de relevar a las Naciones Unidas de modo que éstas realicen otras misiones de policía más urgentes. La eficacia de un sistema multilateral depende de la voluntad política de cooperar e intervenir. Europa debe estar preparada para suscitar la voluntad política de utilizar las capacidades por ella desarrolladas. Las primeras operaciones de la UE han mostrado ya que no todos los Estados miembros están siempre igualmente dispuestos a intervenir en el marco de la UE. Si bien la decisión de intervenir debe seguir siendo nacional, al haber desarrollado la capacidad, la UE debe estar comprometida a utilizarla para responder a las demandas y necesidades mundiales. Tendrá que hacerse cargo de operaciones de manera flexible y ser capaz de hacer frente a exigencias y situaciones imprevistas que pueden no cuadrar en calendarios preestablecidos. Esto es cierto, en particular, respecto de las operaciones que podrán tener que llevarse a cabo fuera del continente europeo en la era posterior al 11 de septiembre. En el actual entorno de seguridad se nos recuerda con suma frecuencia la urgente necesidad de un multilateralismo eficaz. Mientras que algunos sostienen que una acción unilateral –ya sea de consolidación institucional o de guerra abierta –simplifica las tareas y ahorra tiempo, este planteamiento no tardará en convertirse en una forma de actuación costosa que puede ocasionar una pérdida de la credibilidad local y mundial decisiva para el éxito de la reconciliación. El pasado reciente nos ha mostrado la eficacia de una amplia participación y un amplio reparto de costes en las operaciones de paz. La única manera de impedir que se vuelvan a producir errores pasados y de que no se malgasten esfuerzos es realizar sistemáticamente balances de las distintas actuaciones en el marco de la Unión y compartir sus conclusiones con las organizaciones con las que coopera la UE en operaciones de paz. Además, la UE debería centrar sus actividades mediante la realización de un análisis de riesgos a fin de establecer una lista limitada de prioridades en relación con los conflictos más urgentes a los que deba 177 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 8 10:18 Page 178 Actores y testigos hacer frente, basándose en un reparto de trabajo entre las Naciones Unidas, la OSCE y la OTAN. Cada organización debería centrarse en ámbitos en los que pueda realizar una aportación propia al esfuerzo internacional. En el caso de la UE, ésta podría consistir en actividades de cooperación, mantenimiento de la paz y consolidación de la paz. De la teoría a la práctica La presencia y los esfuerzos de la comunidad internacional para construir una paz duradera y reconstruir los Estados en los Balcanes –o en cualquier otra zona de crisis– exigen un compromiso a largo plazo. Hemos visto que la eficacia de los esfuerzos internacionales se ve mermada cuando la responsabilidad está dividida entre varias organizaciones. Tanto en Kosovo como en Bosnia y Herzegovina, la presencia de una multitud de administradores, observadores y coordinadores internacionales de distintas organizaciones ha conducido tanto a redundancias en los esfuerzos como a insuficiencias en materia de cobertura. En el peor de los casos, las rivalidades institucionales pueden dañar el esfuerzo global de gestión de conflictos. Por consiguiente, ha llegado el momento de que la UE adopte en este ámbito un papel unificador y de liderazgo. La transformación de la política mundial ha dado lugar a un cambio de liderazgo en los Balcanes: es la Unión Europea la que debe establecer la agenda para el futuro. La perspectiva europea común aumenta de manera espectacular no sólo la influencia de la UE en la región sino su responsabilidad respecto de ella. La agenda política de la UE destinada a integrar a los países balcánicos en las estructuras transatlánticas tiene una importancia vital. Tanto los Estados Unidos como Rusia están reduciendo progresivamente su presencia en los Balcanes, lo cual conducirá probablemente a que Europa asuma una mayor parte de la carga que suponen los Balcanes, probablemente mediante un acceso garantizado a los recursos de la OTAN. Considero necesario reforzar la competencia política de la UE y su capacidad de gestionar crisis en su entorno inmediato. Una capacidad de defensa mejorada es también un requisito previo para una relación transatlántica operativa. No obstante, debemos recordar que el futuro desarrollo de la Unión obedece a los objetivos comunes de los Estados miembros, que no van dirigidos contra los 178 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 179 Martti Ahtisaari 8 Estados Unidos ni tampoco se persiguen en función de estos últimos. La UE debe ser capaz de demostrar en la práctica su deseo y su capacidad de resolver problemas de seguridad. Las reformas estructurales no pueden ir muy lejos en la solución de problemas a menos que los Estados miembros tengan un auténtico deseo y la voluntad política de desarrollar políticas comunes. La situación actual en la que el Alto Representante para la PESC carece de los recursos necesarios para aplicar las políticas aprobadas por el Consejo Europeo es sencillamente inaceptable. No nos podemos permitir esperar a la ratificación de la constitución; debemos rectificar la situación sin mayor demora. Para ser un actor serio en la política exterior y de seguridad se debe disponer de una estructura de toma de decisiones operativa en la que los Estados miembros hayan delegado en la Unión una auténtica autoridad en materia de política exterior y de seguridad. Esto requiere también contar con una potencia militar y estar dispuestos a utilizarla, pero sólo como último recurso y conforme a reglas comunes. La elaboración de la PESD está aún en curso, pero la Unión Europea está dispuesta a asumir su primera operación conjunta en Bosnia y Herzegovina. Los países balcánicos se encuentran en la vecindad inmediata de la UE, y sus Estados miembros tienen a veces intereses importantes, si bien diferenciados, en la región. La asunción por parte de la UE de la operación en Bosnia será claramente una de las pruebas más importantes de la cooperación entre Europa y los Estados Unidos. Reconozco que los europeos deben asumir la parte más importante de esta carga. A pesar de ello, es evidente que el éxito de una rehabilitación de esta región tras el conflicto require una firme asociación UE-Estados Unidos, así como un compromiso común hasta que se haya realizado completamente el objetivo de la operación. La UE y los Estados Unidos deben tener una estrategia común de apoyo a los nuevos dirigentes de los gobiernos en la transición democrática y de asignación conforme a prioridades de los fondos de los donantes internacionales. Además, es esencial que esta estrategia común sea también compartida por Rusia. La Unión Europea es un nuevo actor en las operaciones de apoyo a la paz. Sin embargo, sus Estados miembros han participado durante décadas en todo tipo de operaciones de paz en distintas zonas del mundo. La Unión no debería por lo tanto disculparse sino exigir profesionalismo y coherencia en sus misiones. Después 179 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 8 10:18 Page 180 Actores y testigos de todo, no es la decepción de otros la que puede ser causa de desesperanza para la PESD, sino la decepción por sus propias actuaciones la que puede tener efectos nocivos para el futuro del proceso. La experiencia y las piezas fundamentales para la construcción de la PESD existen ya; ahora debemos comprometernos a combinarlas y a llevar la teoría a la práctica. 180 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 181 PESD : Los cinco primeros años Michel Barnier 9 Advertencia La presente contribución es anterior al nombramiento de Michel Barnier como Ministro de Asuntos Exteriores de Francia. En ella se describe su experiencia como miembro de la Comisión Europea, representante de la Comisión en la Convención sobre el Futuro de la Unión y presidente del grupo de trabajo de la Convención sobre cuestiones de defensa. Los europeos son hoy más conscientes de las amenazas que se ciernen no sólo sobre su continente sino, de manera más amplia, sobre la paz y la seguridad mundiales. Muchos han comprendido así los límites de las respuestas puramente nacionales, y desean que Europa se dote de los medios para defender, si es necesario, la paz y la democracia. Están dispuestos a contribuir para ello a formas de intervención diplomáticas y militares que concilian la eficacia con el respeto del Derecho y el papel de las Naciones Unidas. La Convención sobre el Futuro de la Unión ha tomado nota de esta evolución. Lo comprobé con ocasión de las reuniones del grupo de trabajo sobre defensa que presidí en el otoño de 2002. Tras más de quince meses de trabajo, la Convención adoptó un proyecto de Constitución para Europa cuyas disposiciones en materia de seguridad y de defensa reflejan ampliamente las propuestas formuladas por este grupo de trabajo. Para concebir estas propuestas, estudiamos en profundidad el nuevo contexto geopolítico internacional y tomamos nota de la obligación que hoy tiene Europa de responder a las nuevas amenazas y desafíos. Con la determinación mostrada por varios países europeos, se establecen nuevos equilibrios que hacen que hoy en día sea posible establecer una auténtica Europa de la defensa. En primer lugar compruebo que, en un momento en que nuevas amenazas se ciernen sobre la estabilidad internacional, Europa debe desempeñar un papel esencial en el ámbito de la política exterior y no puede conformarse con mantener el statu quo. Una era de nuevas amenazas Al poner término a la guerra fría, la caída del muro de Berlín rompió 181 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 9 10:18 Page 182 Actores y testigos el equilibrio del terror que caracterizaba este período de fuertes tensiones internacionales. Pasamos así de un orden mundial basado en el equilibrio precario, pero real, de la disuasión nuclear y del poder de las dos superpotencias a un desorden mundial en el cual la defensa de sus intereses sólo por parte de la “hiperpotencia” americana no basta para garantizar la paz y la estabilidad internacionales. La multiplicación de los enfrentamientos se plasma en una serie de amenazas tanto más complejas cuanto que hacen intervenir múltiples intereses: lucha por el control de los recursos naturales, reivindicaciones territoriales, crímenes étnicos, delincuencia organizada, etc. Tras años de guerra, la zona de los Balcanes sigue mereciendo gran atención. Fuera del continente europeo, el ejemplo de África subraya la inestabilidad de la situación internacional y la necesidad de que la Unión Europea pueda intervenir, si es necesario, en teatros de operaciones lejanos. La expansión del terrorismo internacional exige asimismo una vigilancia cada vez mayor y políticas concertadas para luchar contra un fenómeno que carece de fronteras. Europa, zona de riesgo Europa no es un islote de prosperidad y felicidad en medio de un mundo peligroso. Las guerras y conflictos prosiguen en Europa: la triple crisis de los Balcanes (Bosnia, Kosovo y Macedonia) lo confirma. Y, por mucho que las acciones terroristas suelan tomar por objetivo a Europa, también se preparan en Europa, como se vio con ocasión de los atentados del 11 de septiembre de 2001 o del 11 de marzo de 2004. Las fronteras europeas se ha acercado a las zonas de riesgo que son, por ejemplo, los Balcanes, el Oriente Próximo o el Cáucaso. La interpenetración de las economías y los intereses hace también que los conflictos en el exterior del territorio europeo afecten a los intereses europeos. Entre los factores de incertidumbre, hay que contar con el hecho de que Europa ya no es el centro de las prioridades de los Estados Unidos; así el 92% de las fuerzas americanas han salido de la OTAN. El vínculo transatlántico experimenta importantes tensiones: la nueva concepción americana de la OTAN parece vacilar entre la expresión fundamental de la solidaridad política entre ambas orillas del Atlántico y una alianza a la carta en función de las prioridades americanas. 182 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 183 Michel Barnier 9 Una responsabilidad estratégica para Europa Europa es una potencia económica de primer plano que, con 25 Estados miembros, cuenta con 450 millones de habitantes y concentra la cuarta parte del PNB mundial. Pero Europa tiene también ambiciones políticas, afirmadas por los Estados miembros desde hace más de diez años con el Tratado de Maastricht. Ahora debe desarrollar una capacidad de influencia política acorde con sus capacidades económicas. La Unión debe concebirse como potencia continental, existir como potencia económica mundial y afirmarse como actor de la seguridad. Debe contribuir a la seguridad de las poblaciones, a la lucha contra las hambrunas, las epidemias o las catástrofes naturales y contra la delincuencia organizada. Debe también participar activamente en la seguridad estratégica, la lucha contra el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva y los conflictos internos o regionales. No es posible no hacer nada. Europa debe contribuir al surgimiento de un nuevo orden internacional basado en el Derecho y la cooperación entre los distintos polos de poder que son los Estados Unidos, Europa y Asia, con la emergencia de China. Es importante comprender que la multipolaridad no es ni un eslogan ni un programa político, sino una constatación, una realidad que hay que aprender a gestionar con conceptos actuales y no mediante reflejos del pasado. En el desarrollo de los nuevos modos de regulación Europa debe desempeñar un papel determinante. ¿Cómo actuar y con qué instrumentos? Más allá de los avances realizados desde hace cinco años, el proyecto de Constitución para Europa refuerza el marco jurídico y político necesario para desarrollar la Europa de la defensa en términos de capacidades militares y de organización institucional. La necesidad de una política de defensa más creíble Primera constatación: las misiones asumidas por los ejércitos de los Estados miembros de la Unión Europea son esencialmente operaciones de gestión de crisis en teatros exteriores. Es necesario que las tareas de mantenimiento y restablecimiento de la paz, conocidas bajo el nombre de “misiones de Petersberg” incluyan también la lucha contra el terrorismo. 183 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 9 10:18 Page 184 Actores y testigos Segunda constatación: la Unión Europea no tiene una auténtica capacidad política de reacción en caso de agresión exterior contra uno o varios de sus Estados miembros. Si bien la respuesta militar corresponde en primer lugar a la OTAN, existe sin embargo un desfase importante entre las capacidades de esta organización y el alcance de las competencias y medidas de que dispone la Unión. Tercera constatación: estas medidas carecerán de efecto si los europeos renuncian a reforzar de forma decisiva sus capacidades militares, cada vez más alejadas de las de los Estados Unidos, en particular en materia de investigación y desarrollo, sector donde el desfase es de 1 a 5. Las repercusiones positivas de la investigación militar sobre la industria civil son además de tal naturaleza que un retraso en materia de inversiones en este sector penaliza gravemente al conjunto de la economía. A este respecto, las orientaciones recientemente adoptadas por determinados países europeos en relación con el material militar se orientan, indiscutiblemente, en sentido contrario. Se corre el riesgo de que la investigación aeronáutica militar, que es un sector de excelencia tecnológico y científico, se le escape a Europa de las manos. Última constatación: no todos los Estados miembros de la Unión, ya sean actuales o futuros, comparten las mismas ambiciones en materia de defensa y de seguridad europea. La voluntad política varía fuertemente según los Estados miembros, tanto si están vinculados a la OTAN y a la relación transatlántica de forma primordial, como si tienen una larga tradición de neutralidad. Un contexto político favorable El desarrollo de una política de defensa europea se mencionaba como una perspectiva que había que materializar en los tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza. Sin embargo, numerosos Estados miembros eran y son también socios de la OTAN y las cuestiones de seguridad y defensa forman naturalmente parte de su política exterior. Determinados Estados miembros, entre los que se cuentan Francia y el Reino Unido, tienen también capacidades de acción e intereses de dimensión mundial. 184 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 185 Michel Barnier 9 La Unión no puede construir una auténtica política exterior sin dotarse de capacidades de acción en el ámbito militar. Por ello, como presidente del grupo de trabajo sobre Defensa de la Convención, tomé nota de la evolución favorable que había podido constatarse desde el encuentro de Saint-Malo entre Francia y el Reino Unido. Esta dinámica, que ha hecho suya la Unión, ha permitido establecer auténticas estructuras político-militares ante el Consejo de Ministros de la Unión, con un Estado Mayor, un Comité militar y un Comité político y de seguridad. Los Estados miembros acordaron objetivos de capacidades con entidad (Headline Goal de Helsinki) para las misiones de gestión de crisis. Desde entonces, la declaración franco-alemana de 22 de enero de 2003, seguida por la declaración franco-británica de Le Touquet de 4 de febrero de 2003, en un momento en que la crisis iraquí entraba en una frase muy dura, confirmaron que existe una auténtica voluntad política de los Estados más comprometidos. Habida cuenta de este contexto favorable, el objetivo de mis propuestas, recogidas por la Convención, ha sido reforzar la capacidad de decisión y de acción de Europa en materia de seguridad y defensa, en el respeto de los compromisos contraídos en el marco de la Alianza Atlántica. El proyecto de Constitución lleva a cabo una modernización de las disposiciones relativas a la gestión de crisis en el exterior del territorio europeo, actualizando las misiones de Petersberg (mantenimiento y restablecimiento de la paz) de modo que incluye en particular la lucha contra el terrorismo y la mejora de las modalidades de gestión de crisis. En caso de ataque en territorio de un Estado miembro, la Unión deberá poder responder de manera adecuada; de ahí mi propuesta de que se establezca una cláusula de solidaridad para permitir a los Estados miembros prevenir en particular las amenazas terroristas y, en su caso, poder responder a un ataque eventual. Para los que quieran y puedan ir más lejos, la solidaridad podrá extenderse hasta la defensa colectiva, ya prevista por el Tratado de la Unión Europea Occidental (UEO). El refuerzo de las capacidades militares de la Unión es una condición previa indispensable para la realización de una política exterior creíble e influyente. La creación de una Agencia europea de armamento, investigación y capacidades militares permitirá a los Estados miembros llevar a cabo entre sí programas de cooperación, y contribuirá a garantizar el respeto de los compromisos de 185 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 9 10:18 Page 186 Actores y testigos capacidades. Esta iniciativa ha parecido rápidamente tan necesaria que el Consejo Europeo, reunido en Salónica en julio de 2003, la hizo suya sin esperar a la ratificación del Tratado Constitucional. Por último, estas propuestas conceden importancia al concepto de flexibilidad, ya que no todos los Estados miembros tienen la voluntad ni la capacidad para cooperar en esta materia. Por ello, el proyecto de Constitución permite, para las misiones más exigentes, una cooperación estructurada entre los Estados miembros que tengan voluntad y capacidades para ello. Esta forma de cooperación restringida sometida a criterios de capacidad, junto con el protocolo negociado en el otoño de 2003 en el marco de la Conferencia Intergubernamental, abre nuevas perspectivas para la Europa de la defensa. El conjunto de estas propuestas ha sido acogido favorablemente por los representantes de los gobiernos de los Estados miembros encargados de ultimar el proyecto de Constitución. De hecho, la sesión del Consejo Europeo de diciembre de 2003 en Bruselas no llegó a un acuerdo sobre la Constitución, pero la dinámica desencadenada sobre las cuestiones de defensa condujo a nuevos avances, con la decisión de crear nuevas estructuras militares operativas en el marco de la Unión. Naturalmente, esto constituye una señal muy positiva y confirma que el camino marcado por la Convención era el adecuado. Es posible encontrar un camino en temas difíciles cuando existe suficiente voluntad política. De este modo llegaremos a construir una Europa política en la que los Estados miembros estén convencidos de que deben actuar unidos, porque ello corresponde a su interés. 186 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 187 PESD : Los cinco primeros años Carl Bildt 10 Un quinquenio es un periodo bastante breve para hacer balance de evoluciones políticas de la magnitud que supone la configuración de una política europea común de seguridad y defensa. Si se compara esa evolución con la de las políticas de seguridad de los grandes países, se observa que lo normal es que los cambios cualitativos tarden mucho más tiempo en cristalizar. Desde esta perspectiva, se puede considerar que la evolución de la política europea de seguridad y defensa (PESD) durante el pasado año es toda una hazaña. La Unión ha pasado de una situación bastante similar a la nada a otra que empieza a cobrar una forma definida. Conseguir esta transformación mediante el diálogo entre quince naciones que se han afanado al mismo tiempo por salvaguardar los aspectos fundamentales de su independencia en este ámbito es un logro nada desdeñable. Ésta es, sin duda, una manera de hacer balance de los últimos cinco años, pero hay otra, que lleva a una valoración algo diferente, que consiste en comparar esta evolución con los cambios que se están produciendo en el entorno estratégico más amplio, que está dejando su impronta en Europa, y en el que a Europa le conviene mucho esforzarse por influir. Con la desaparición del imperio soviético, Europa ha salido por fin de la larga noche que se inició en el verano de 1914. Por fin, toda Europa tiene la posibilidad de resurgir de las sombras de Hitler y Stalin. La necesaria solución estratégica a la situación fundamentalmente nueva que se creó con ello ha consistido en construir, paso a paso, una federación de Estados nación que acabará por cubrir toda Europa, hasta el oeste de Rusia, desde el Ártico hasta el Mediterráneo, y que, en su momento, tenderá también un puente sobre el Bósforo. Sin enemigos declarados a los que disuadir mediante instrumentos militares, Europa ha tenido que hacer frente al enemigo que representa su propia historia de conflictos y rivalidades, un enemigo ante el cual la única estrategia ha sido y sigue siendo el 187 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10 10:18 Page 188 Actores y testigos lento proceso de construcción de estructuras integradoras que gradualmente vayan acercando entre sí a las naciones y pueblos de Europa. Durante el pasado decenio, esa ha sido con diferencia la mayor contribución de la Unión Europea a la paz y la estabilidad de una parte del mundo que, durante casi medio siglo, fue un polvorín a punto de estallar, y que durante el medio siglo anterior había arrastrado a la mayor parte del mundo a devastadores conflictos militares. Con las adhesiones de 1995 culminó más o menos el proceso de ampliación en Europa occidental, mientras que la ampliación de 2004 dio entrada a toda la región del Báltico y de Europa central. Sin embargo, se esperaba que, paralelamente a este proceso de ampliación, el proceso de desarrollo de la política europea de seguridad y defensa contribuyera a la solución de conflictos, a la paz y la estabilidad en la zona más amplia situada alrededor o en las cercanías de la periferia de la Unión que se iba dilatando. En este sentido, ha sido la conflictiva zona de los Balcanes la que ha captado toda la atención. En los próximos años, el proceso de ampliación irá avanzando con creciente decisión hacia el mosaico que constituye el antiguo imperio otomano –la Unión integra ya entre sus miembros a Grecia y a un Chipre dividido–, y habrá que hacer frente, en consecuencia, a problemas más difíciles. Se dice a veces que el éxito de la PESD debe aquilatarse en función de sus logros en la región de los Balcanes. Si bien ésta es una visión demasiado limitada de los cometidos de la política europea de Seguridad y defensa, puesto que con la Estrategia Europea de Seguridad se ha fijado un conjunto de objetivos mucho más ambicioso, no deja de ser cierto que si la PESD fracasa allí costará trabajo convertirla en un éxito en otro lugar. Es también en la región de los Balcanes en donde hemos visto los primeros rudimentos de misiones operativas de la PESD. Durante la década de los noventa hemos asistido a una sucesión de guerras en esa región que ha ilustrado dolorosamente las carencias no sólo de Europa, sino del sistema internacional en su conjunto. Desde la breve guerra de Eslovenia en 1991 hasta el conflicto declarado en Macedonia en 2001, han hablado las armas, han ardido casas y millones de personas han tenido que huir a lo largo y ancho de toda esta región. Entre la retórica y la realidad de estos conflictos y los esfuerzos realizados para resolverlos ha habido divergencias manifiestas. La 188 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 189 Carl Bildt 10 mitología imperante pretende que todo ha sido un fracaso de Europa, y que los problemas sólo han podido resolverse gracias a la intervención de Estados Unidos. La realidad, sin embargo, es más compleja. Indiscutiblemente, tanto los europeos como los estadounidenses han fracasado, pero también cabe argumentar que el planteamiento europeo, basado en la búsqueda de soluciones políticas a largo plazo a los complejos problemas de la región, ha sido más adecuado que el de Estados Unidos, más orientado a la intervención rápida y a la solución militar. La lección esencial que cabe extraer de la experiencia de los Balcanes, con todo, es que no hay manera de resolver problemas como los que se plantearon allí si se observan discordancias dentro de la comunidad internacional, sobre todo a uno y otro lado del Atlántico. Estados Unidos bloqueó en la práctica los esfuerzos políticos de búsqueda de una solución negociada al conflicto de Bosnia durante los años 1992, 1993 y 1994, restando casi toda su eficacia a la labor de la Unión Europea y de las Naciones Unidas durante esos años. Hubo que esperar hasta el verano de 1995, cuando Estados Unidos se vio empujado a adentrarse en el abismo, para que de repente abrazase unos principios de conciliación que hasta entonces había rechazado, lo cual facilitó una solución que no era mejor que la que habría podido lograrse unos años antes. Lo que puso fin a la guerra de Bosnia no fue principalmente la intervención militar, sino la conciliación política. La decisiva lección aprendida en Bosnia quedó olvidada cuando, un par de años después, hubo que enfrentarse a la crisis de Kosovo. Todavía no se ha concretado una solución negociada que permita resolver ese gran problema pendiente de la región. Cinco años después de una guerra de tres meses que finalizó sin que cuajara la paz, la provincia de Kosovo es hoy un hervidero de insatisfacción, frustración y animosidad, y ni la Unión Europea ni Estados Unidos han mostrado gran voluntad de hacer frente a los problemas políticos fundamentales que están en la raíz del conflicto. Tras el fin de la guerra de Kosovo, gran parte del debate que tuvo lugar en Europa se centró en las disparidades entre europeos y estadounidenses en materia de potencia aérea. Estados Unidos había demostrado que sus bombarderos furtivos podían hacer vuelos de ida y vuelta sin escala desde Missouri para bombardear edificios en Belgrado –aunque el edificio alcanzado no siempre fuera el obje189 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10 10:18 Page 190 Actores y testigos tivo–, mientras los europeos se afanaban para encontrar aeronaves o munición que pudieran ser de alguna utilidad para la campaña. Sin embargo, no es esa la lección más importante que debe extraerse de la guerra de Kosovo: análisis posteriores han demostrado que la campaña aérea fue prácticamente inútil para detener el conflicto étnico en Kosovo. Es más, cabe sostener que empeoró la situación sobre el terreno. Lo que, a fin de cuentas, allanó el camino para poner fin a la guerra fue probablemente la intervención política de Rusia y la decisión de reanudar la búsqueda de una solución en el marco de las Naciones Unidas. Con todo, la guerra forzó la retirada de las autoridades serbias de Kosovo, y se acordó que la provincia quedara bajo la administración de las Naciones Unidas, asumiendo la Unión Europea la responsabilidad de su rehabilitación y desarrollo económicos. Pero lo que se hizo fue poco más que correr un velo sobre los difíciles problemas por resolver mientras se proclamaba un victoria a corto plazo. Si alguna conclusión se puede extraer de lo ocurrido en Kosovo hasta la fecha, sobre la base de lo aprendido en Bosnia, es que la solución de conflictos debe entenderse siempre como un proceso primordialmente político centrado en forjar los acuerdos negociados necesarios entre las diferentes partes en conflicto. En el caso de Bosnia, pasó demasiado tiempo hasta que Estados Unidos aceptó esta conclusión, y en lo que respecta al problema de Kosovo, ni la Unión Europea ni Estados Unidos la han aceptado aún plenamente. Tras el conflicto de Kosovo, el sur de Serbia y Macedonia no tardaron en quedar en la línea de fuego. En este caso, cabe sostener que se hizo demasiado poco para prevenir estos conflictos, y que los intentos de hacerles frente a medida que fueron estallando fueron muy poco convincentes en un principio. Ante la perspectiva de una nueva catástrofe regional, la Unión Europea y la OTAN, y por tanto Estados Unidos, lograron ponerse de acuerdo sobre una estrategia que llevó a una solución razonable en el sur de Serbia y al Acuerdo de Ohrid en Macedonia. Sin embargo, en estos dos casos de relativo éxito, no se adoptó para la gestión del conflicto una estrategia anticipatoria, sino que se esperó a que el conflicto estallara para darle respuesta. El problema esencial en la región sigue siendo el conflicto entre las fuerzas integradoras y las desintegradoras, conflicto que se plasma de forma especialmente brutal en Kosovo. 190 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 191 Carl Bildt 10 La intervención occidental posibilitó el regreso de más de un millón de albaneses que habían huido del país durante el conflicto, pero no bastó para impedir la huida o la expulsión de cerca de 250.000 personas procedentes de grupos minoritarios después de que las Naciones Unidas y la OTAN asumieran sus nuevas competencias. Si los albaneses eran una minoría oprimida en Serbia antes de 1999, los serbios y otras poblaciones se han convertido desde entonces en minorías oprimidas en Kosovo. La experiencia de Bosnia culminó sin duda con relativo éxito, aunque con gran retraso, pero es muy difícil describir en los mismos términos el caso de Kosovo. No pusimos fin a la limpieza étnica, sino que nos limitamos a volver las tornas en un conflicto centenario con respecto a la supremacía sobre esta región; no resolvimos el conflicto, sino que corrimos un velo sobre él con la esperanza de que desapareciera solo. El violento estallido del mes de marzo de este año vino a ilustrar de forma patente esta realidad. De los 32 edificios del patrimonio nacional –iglesias y monasterios ortodoxos– cuya protección tenían encomendada las tropas internacionales de la Fuerza Multinacional de Seguridad en Kosovo (KFOR), al menos 28 quedaron total o parcialmente destruidos en cuestión de horas. A ello hay que añadir el aspecto económico: la tasa de desempleo en Kosovo, por difícil que sea su valoración hoy por hoy, debe de rondar el 50%, y a los hombres jóvenes les quedan escasas posibilidades excepto la de dedicarse a otro tipo de actividades. Al ir aumentando las presiones independentistas, tendiéndose en esa dirección más por deriva que por voluntad deliberada, hemos de ser conscientes de los riesgos que supone crear un Estado abocado a un fracaso que, en este caso, será tan nuestro como suyo. Una de las lecciones esenciales de los Balcanes es que la Unión Europea y Estados Unidos han de ponerse de acuerdo si quieren llegar a algún resultado; otra es que conviene que la Unión Europea intente ejercer su primacía sobre los necesarios procesos políticos. Sin embargo, durante los cinco primeros años de existencia de la PESD, parece haberse puesto mayor empeño en desarrollar instrumentos militares y de otro tipo para el control de conflictos que en forjar los instrumentos políticos necesarios para una verdadera solución de conflictos. Si bien el Consejo Europeo de Salónica declaró que la opción de integración en la Unión Europea está abierta para todos los países de la región –cualesquiera que puedan ser el futuro–, lo que está 191 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10 10:18 Page 192 Actores y testigos mucho menos claro es cómo debe construirse el camino entre el presente y ese futuro, camino que probablemente sea largo y difícil. En mi calidad de Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los Balcanes, intenté propiciar un diálogo sobre la manera de trasladar el problema de Kosovo hacia el plano de la búsqueda de alguna forma de estabilidad duradera y autónoma, pero mis esfuerzos despertaron tan poco interés en Bruselas como en Washington. El precio de ese desinterés quizá esté aún por pagar. Los diversos problemas a los que nos enfrentamos en los Balcanes difieren poco de los que se plantean en otras zonas del antiguo imperio otomano. Al hacer balance de las enseñanzas de los pasados cinco años, es difícil dejar de mencionar el penoso fracaso de los intentos de lograr una reunificación pacífica de Chipre. Aquí, todos los instrumentos de la Unión Europea, en armonía con Estados Unidos, utilizando la autoridad y la experiencia de las Naciones Unidas, deberían haber dado fruto. Sin embargo, el fracaso es un hecho y debemos extraer conclusiones de ello. El fracaso en el caso de Chipre se debió a la incapacidad de adoptar un plan suficientemente equilibrado de incentivos y desincentivos para las dos partes de la isla. Sí se estableció un conjunto sustancial de incentivos y desincentivos para la parte norte de la isla, gobernada por Turquía, y para la propia Turquía, pero no se adoptaron medidas similares para la parte griega de Chipre. Entre los griegos, las fuerzas nacionalistas militantes pudieron así atacar con plena seguridad todas las soluciones intermedias inevitablemente asociadas a cualquier esfuerzo por resolver un conflicto como éste, sin temor de que su negativa a aceptar una solución que contaba con el pleno respaldo del Secretario General de las Naciones Unidas y de la Unión Europea acarrease consecuencias negativas. Ahora, el futuro del conflicto de Chipre está en el aire. Hasta la fecha, no se ha hecho frente a este lamentable fracaso ni a sus consecuencias, ni ha habido mucha reflexión sobre los pasos que han de darse para resolver el problema. Parece probable que se produzca una normalización gradual de las relaciones con la parte turca de Chipre, que se ha mostrado en los últimos tiempos más inclinada a la integración, pero está por ver si se aceptará esta evolución como consecuencia lógica de la negativa de la parte griega a aceptar una solución negociada y si la Unión no ha importado un fracaso que la atormentará durante años. 192 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 193 Carl Bildt 10 Es bien posible que los fracasos de Kosovo y Chipre tengan consecuencias para toda la región comprendida entre Bihac al noroeste y Basora en el sudeste. El estatuto de las zonas kurdas del norte de Iraq en el futuro sistema constitucional del país no ha quedado plenamente resuelto, pero tendrá que resolverse para que Iraq sobreviva al crítico año 2005. Y sería una imprudencia ignorar el riesgo de que lo que se haga en Kosovo tenga consecuencias, con el tiempo, tanto en Macedonia como en Bosnia. Los recuerdos suelen perdurar en las regiones donde la historia se declina en presente. Gran parte de la atención de Bruselas durante estos años se ha volcado en el establecimiento de estructuras institucionales y en la gestión de las primeras operaciones, de alcance limitado. Es comprensible que el primer Secretario General y Alto Representante haya tenido que dedicar casi todas sus energías simplemente a asentar las funciones de su cargo y a lograr que sean aceptadas tanto por los Estados miembros como por el mundo exterior. Así y todo, las enseñanzas de estos años muestran claramente que, para evitar nuevos fracasos en la periferia de la Unión Europea, se ha de prestar muchísima más atención a estrategias políticas anticipatorias de solución de conflictos. Sin duda, es necesaria una labor sustancial de desarrollo tanto de las instituciones como de los propios instrumentos, y cabe esperar que haya otras contribuciones que se centren fundamentalmente en estas necesidades. Sin embargo, sin el soporte inmaterial que representan unas políticas adecuadas, poco cabe esperar del soporte material que representan las instituciones y los instrumentos. Personalmente, es este ámbito el que más me inquieta cuando miro hacia el futuro. Toda la zona que cubría el antiguo imperio otomano es un hervidero de problemas sólo parcialmente resueltos. Y en lo que respecta a la periferia de Rusia, que es también la periferia de la Unión Europea, se plantearán dificultades tanto en Moldova como en la región del Cáucaso. Más allá de estas regiones quedan, por supuesto, los problemas sin resolver del Creciente Fértil, la antigua Mesopotamia, y de Palestina. La Estrategia Europea de Seguridad se ha centrado en una serie de “nuevas amenazas para la seguridad”, intentando plantear de manera más coherente la forma de hacerles frente, pero, a medida que avance este proceso, será importante no descuidar los numerosos problemas, que vienen de antiguo, existentes en la periferia de Europa. 193 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10 10:18 Page 194 Actores y testigos Si fracasamos aquí, es poco probable que se nos tome en serio en otros lugares. Y el éxito requiere que prestemos mayor atención a las cuestiones relativas a las políticas. Lo que hemos visto hasta ahora es la versión beta del “programa” de la PESD. Como era de esperar, contiene errores y deficiencias que han de corregirse. De lo contrario, el “ordenador” que constituyen las instituciones no podrá alcanzar los resultados que se esperan de él. 194 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 195 PESD : Los cinco primeros años Elmar Brok y Norbert Gresch 11 El período que transcurre entre el momento en que se concibió por primera vez la PESD en los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki en 1999 y sus primeras operaciones de estabilización en zonas de crisis de los Balcanes y de África en los años 2003 y 2004 coincide casi exactamente con la quinta legislatura del Parlamento Europeo (PE). Después de cinco años de intervención del Parlamento en este nuevo ámbito, la aparición de uniformes militares en los pasillos de las instituciones europeas de Bruselas sigue provocando aún una sensación de extrañeza en lugar de parecer normal. No obstante, la incertidumbre de los años anteriores, que reflejaba la cultura política del momento, ha dado paso a un planteamiento cada vez más seguro a la hora de abordar la dimensión de política de seguridad de la UE. La Unión no es la OTAN y Bruselas no es el Pentágono. Sin embargo, ahora que ha concluido la quinta legislatura del Parlamento Europeo, empieza a quedar claro el papel que, con las responsabilidades a nivel mundial que implica, puede desempeñar la UE en la escena internacional en 2010, con su propia estrategia de seguridad y sus propias capacidades militares. Lo que está naciendo es una Unión interesada principalmente en la prevención de conflictos y las soluciones negociadas, pero también capaz de resolver conflictos por medios militares con la autorización de las Naciones Unidas. El PE ha adoptado dos informes fundamentales en los que se expone su posición acerca del desarrollo de la PESD y ha procurado garantizar que esta política tenga la legitimidad democrática necesaria. El informe de Catherine Lalumière adoptado a finales del año 20001 pretendía en primer lugar y fundamentalmente lograr un consenso para que las cuestiones militares fueran en el futuro tema de debate parlamentario y para que el PE apoyase el objetivo principal establecido en Helsinki de crear una fuerza de reacción rápida de 60.000 hombres. 1. Informe de Lalumière de 21 de noviembre de 2000 sobre la elaboración de una política europea común en materia de seguridad y defensa después de Colonia y Helsinki, A5 0339/2000. 195 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 10:18 Page 196 Actores y testigos Este consenso no podía darse por descontado. La cuestión del uso de la fuerza militar era algo muy sensible para determinados grupos políticos, en primer lugar porque la ampliación de la Unión que incluía países neutrales como Austria, Finlandia y Suecia complicaba el debate y también porque, aunque la guerra de Kosovo había ayudado a dar nacimiento a la PESD, esta guerra no podía considerarse como una orientación para el uso futuro de la fuerza militar por carecer de un mandato de las Naciones Unidas. En el marco de estos esfuerzos para alcanzar un consenso sobre la PESD dentro del PE en 1999/2000, debe tenerse presente que también en ese momento es cuando Javier Solana asumió el recientemente creado cargo de Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Chris Patten pasó a ser el nuevo comisario responsable de Relaciones Exteriores. Mientras que Javier Solana gestionaba la puesta en marcha de las nuevas estructuras institucionales de seguridad (Comité Político y de Seguridad, Comité Militar, Estado Mayor, Unidad Política, Centro de Situación), Chris Patten introducía amplias reformas dentro de la Comisión a fin de reestructurar sus instrumentos de política exterior, aplicando medidas que había reclamado desde hace tiempo el PE a la luz de la experiencia de la reconstrucción en Bosnia y Herzegovina (unos programas de ayuda más claramente estructurados desde un punto de vista presupuestario, la creación de una agencia para la reconstrucción, la creación de Europe Aid, la creación del mecanismo de respuesta rápida para facilitar una financiación acelerada, la introducción de condicionalidades en los acuerdos de asociación y cooperación con los países balcánicos). Durante ese período y en gran medida gracias a los intensos cambios de impresiones entre los señores Patten y Solana, el concepto de “prevención de conflictos” evolucionó desde el estado de mero concepto teórico hacia un planteamiento dirigido a la acción en el marco de la política exterior y de seguridad europea. Cuando uno contempla los numerosos instrumentos de la UE que hoy existen para la prevención de conflictos, la gestión civil de crisis, la reconstrucción y la consolidación de las instituciones del Estado, es demasiado fácil olvidar que estos instrumentos sólo se crearon teniendo en cuenta la experiencia posterior a Dayton en la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina y basándose en la interacción a la vez conflictiva y constructiva entre Parlamento y Comisión. Hoy día estos instrumentos deben hacerse más eficaces, sencillos y coherentes. 196 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 197 Elmar Brok y Norbert Gresch 11 Solamente el paralelismo entre desarrollo de instrumentos civiles para la prevención de conflictos y la gestión de crisis y el objetivo de establecer una fuerza rápida de intervención militar destinada a operaciones de tipo Petersberg proporcionó la base necesaria dentro del PE para lograr un amplio consenso sobre el informe Lalumière. El PE dejó claro en este informe que la PESD quedaba sometida a la primacía de la PESC, pero que el Parlamento no descartaba la utilización de la fuerza militar en la gestión de crisis internacionales una vez agotados todos los medios diplomáticos y cuando exista un mandato adecuado del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Tomando como base estos principios, el Parlamento continuó señalando las insuficiencias del equipo militar de los Estados miembros de la UE puestas de manifiesto por la guerra de Kosovo y la falta de interoperatividad de sus fuerzas con las de los Estados Unidos, así como entre ellas mismas. El informe de Philippe Morillon adoptado en marzo de 2003, que ya tenía por objeto asimilar las nuevas perspectivas dentro de la nueva situación de seguridad posterior al 11 de septiembre de 2001, tuvo que plantearse la cuestión de la capacidad europea de operar dentro de una coalición militar con los Estados Unidos a la luz de la experiencia de Afganistán, viéndose fuertemente influido por la guerra de Iraq. En este informe, el Parlamento reafirmaba su punto de vista de que “sólo una Unión que disponga de un amplio abanico de instrumentos de prevención y gestión de crisis, incluidas unas capacidades militares eficaces y que puedan funcionar de forma interoperativa podrá convertirse en un actor independiente en las cuestiones mundiales y un interlocutor fiable en la relación transatlántica” (punto 5).2 El objetivo político del informe era mantener el consenso logrado hasta el momento en el Parlamento sobre la PESD frente a las hondas divisiones entre Estados miembros sobre la guerra preventiva llevada a cabo por los Estados Unidos contra Iraq. Así pues, el informe tenía también la intención de influir en el debate que se producía simultáneamente en el Grupo “Defensa” de la Convención Europea dirigido por Barnier y apoyaba las siguientes propuestas: que las misiones de Petersberg se ajusten a las nuevas amenazas, tales como los Estados en descomposición y la proliferación de armas de destrucción masiva; que se cree una agencia europea de armamentos; que se posibilite una coopera- 2. Informe de Morillon de 27 de marzo de 2003 sobre la nueva arquitectura europea de seguridad y defensa – prioridades y lagunas, A5-0111/2003. 197 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 10:18 Page 198 Actores y testigos ción reforzada entre Estados miembros en materia de política de seguridad y defensa; que se introduzca una cláusula de solidaridad para proteger a la población civil en caso de atentados terroristas; y que se cree el cargo de ministro europeo de asuntos exteriores. No obstante, el principal mensaje del informe Morillon era que si Europa tiene que aparecer como un actor creíble en la escena internacional y ser tratada como un socio del mismo rango por los Estados Unidos, necesita unas capacidades militares modernas que mantengan su capacidad de formar parte de una coalición dentro de la OTAN en el ámbito de operaciones de combate y que aseguren que el papel de los europeos no se vea reducido a la realización de operaciones de “mantenimiento de la paz” o de “limpieza” (tras otras operaciones). Estas capacidades no son gratuitas. Sin embargo, al igual que el Consejo de Ministros, el Parlamento fue incapaz de ponerse de acuerdo sobre un porcentaje del PNB, refiriéndose más bien a una financiación “adecuada” del gasto militar. Hubo, sin embargo, consenso en que lo más importante era racionalizar los contratos de suministro mediante una mayor cooperación entre Estados y la puesta en común de fuerzas armadas a nivel multinacional. Los Estados miembros de la UE poseen colectivamente el segundo mayor presupuesto militar (unos 160 mil millones ) en el mundo después de los Estados Unidos. Si el dinero se gastase de manera eficaz y con perspectivas de futuro, y si los Estados miembros evitasen la duplicación y abandonasen conceptos anticuados de fuerzas armadas, esta suma debería bastar tanto para la defensa territorial de la población europea como para el establecimiento de una fuerza de intervención europea eficaz, interoperativa y normalizada para la gestión de crisis internacionales. No obstante, las últimas amenazas terroristas y el hecho de que las regiones de crisis y de conflicto se encuentren cada vez más cerca de las fronteras exteriores de la UE ampliada ilustran que los dividendos de la paz que se esperaba obtener al final de la Guerra Fría hace tiempo que han desaparecido y que la defensa de Europa tendría unas necesidades de aproximadamente un 2% del PNB para contar con una sólida base financiera. Posiblemente una de las fases más importantes del desarrollo de la PESD fuera el acuerdo alcanzado entre la UE y la OTAN en el acuerdo “Berlín plus” de diciembre de 2002 sobre el acceso garantizado de la UE a la estructura de planeamiento y de mando de la OTAN en SHAPE. A este respecto puede contarse una anécdota 198 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 199 Elmar Brok y Norbert Gresch 11 interesante relacionada con la correspondencia entre el Comité de Asuntos Exteriores del PE y el DSACEUR, Almirante Feist, en agosto de 2003. La respuesta de este último llevaba como encabezamiento “Cuartel General de Operaciones de la UE”, SHAPE, Mons, destacando así su papel de jefe de operaciones militares de la UE en la ERYM (Macedonia). Desde la experiencia positiva de la operación Concordia, parece que las sospechas y desconfianzas entre la OTAN y la UE han ido desapareciendo gradualmente, siendo sustituidas por relaciones de trabajo normales. Las reuniones conjuntas de los comités militares de ambas organizaciones contribuyen a ello, al igual que los intercambios de oficiales que tienen lugar entre sus respectivos Estados Mayores. Respecto a las capacidades de planificación y mando, es importante no perder de vista la diferencia de escala de las dos organizaciones: mientras que en el SHAPE de Mons, Bélgica, están empleados 3000 funcionarios, son unas 200 las personas que llevan a cabo las funciones de mando y planificación en el Estado Mayor de la UE en el edificio Cortenbergh de Bruselas. En una reunión conjunta del Comité de Asuntos Exteriores del PE y de tres comités de la asamblea parlamentaria de la OTAN celebrada el 17 de febrero de 2004 en Bruselas, el DSACEUR y el teniente general Herreweghe del Estado Mayor de la UE pudieron declarar que los militares estaban dispuestos a cooperar estrechamente y que 50 años de práctica conjunta en la OTAN modelaban sus relaciones de trabajo. Al mismo tiempo, toda la modernización de las fuerzas armadas europeas contribuye también a desarrollar la PESD y a reforzar el pilar europeo dentro de la OTAN. Además, la función complementaria de la OTAN y de la UE en la gestión de crisis internacionales se hace cada vez más clara. Donde es más patente es en los Balcanes, en los que, hasta la fecha, el trabajo se ha dividido de la manera siguiente: la OTAN proporciona seguridad mediante medios militares (SFOR, KFOR), y la UE organiza la reconstrucción civil, asume funciones de policía y abre el camino para el desarrollo político y económico. La sustitución de la SFOR por una EUFOR a partir de 2005 no es más que el siguiente paso lógico para la UE, mediante el cual concentra en sus manos todos los instrumentos de prevención de conflicto y gestión de crisis en su zona de vecindad geográficamente más próxima y políticamente más importante. Esto no sólo representa un paso importante en la maduración de la PESD, sino que tam199 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 10:18 Page 200 Actores y testigos bién contribuye a configurar el futuro de la UE en términos de desempeño de un papel importante en la escena internacional. El segundo teatro que brinda un ejemplo positivo de la cooperación entre la OTAN y la UE de manera recíprocamente complementaria es Afganistán.3 Con la transformación de ISAF en una operación de la OTAN bajo mando europeo, que consta fundamentalmente de soldados europeos y en la que la UE es el principal contribuyente para la reconstrucción económica y estatal, se pone de manifiesto la complementariedad recíproca de las funciones de la OTAN y de la UE. En Iraq también resulta cada vez más claro que la guerra es algo más que un mero ejercicio de tiro; sin misiones de estabilización militar y consolidación del Estado existe el riesgo de que no se logre el objetivo por el que se hizo la guerra. Mientras que las operaciones basadas en el modelo Berlín plus constituyen la opción más probable para las futuras acciones (sobre todo porque las apoya Gran Bretaña tal como lo confirmó recientemente el Secretario de Estado para la Defensa Geoff Hoon dirigiéndose al Comité de Asuntos Exteriores del PE4), las operaciones dirigidas autónomamente, como Artemis en el verano de 2003 en la RDC, siguen siendo opciones perfectamente válidas. Con la operación Artemis en la región de Ituri, la UE demostró que era perfectamente capaz de realizar independientemente operaciones militares de gestión de crisis a petición de las Naciones Unidas y operando a partir de un cuartel general nacional organizado en régimen multilateral; en este caso concreto, Francia fue el país líder. El objetivo era también dar una señal política de que África no podía seguir quedando abandonada a sí misma como el “continente olvidado” y deberá incluirse una vez más en el futuro en la esfera de responsabilidad de la política europea. La operación de apoyo policial prevista en Kinshasa se propone dar una nueva señal de que los Estados en descomposición y el terrorismo en África son también importantes para la seguridad Europa. Ya en una fase inicial, el PE destacó la importancia para la PESD de la industria europea de armamento racionalizada y competitiva. La comunicación de la Comisión presentada en 2003, “Defensa europea – cuestiones industriales y de mercado”5 se remite a una iniciativa del PE.6 En su informe de diciembre de 2003 sobre esta cuestión,7 el Parlamento apoyó la creación de una agencia europea de armamentos y apeló a que se estableciera progresivamente un mercado europeo de armamento. El Parlamento considera que 3. Véase Brok/Gresch 'Afghanistan – Lehren für ein komplementäres Zusammenwirken von NATO und EU im internationalen Krisenmanagement - Der ISAFEinsatz der Bundeswehr aus europäischer Sicht' (Afghanistan – Lessons in mutually complementing cooperation between NATO and the EU in international crisis management - ISAF operations by the Bundeswehr from a European perspective'): German Defense Mirror, 2004. 4. Geoffrey Hoon ante el Comité de Asuntos Exteriores del PE el 30 de marzo 2004 en Estrasburgo. 5. Comunicación de la Comisión de 11 de marzo de 2003 sobre defensa europea - cuestiones industriales y de mercado. Hacia una política de la UE en materia de equipo de defensa (COM (2003) 113) 6. Resolución de 10 de abril de 2002 sobre las industrias europeas de defensa, P5 TA((2002) 0172. 7. Informe Queiró de 6 de noviembre 2003 sobre defensa europea -cuestiones industriales y de mercado- hacia una política de la UE en materia de equipo de defensa, A5-0370/2003. 200 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 201 Elmar Brok y Norbert Gresch 11 esta es una buena oportunidad para mejorar el equipo y el armamento de las fuerzas europeas destinadas a operaciones de crisis. Es necesaria una normalización del equipo y los procedimientos, que reduciría los costes dando mayor interoperabilidad a las fuerzas. Teniendo en cuenta el carácter ajustado de los presupuestos públicos, debería proseguir el debate ya iniciado, sobre especialización por funciones y puesta en común de recursos en el ámbito militar extendiéndolo a otras fuerzas de seguridad tales como la policía, las fuerzas paramilitares y la policía de fronteras. Una de las tareas de la PESD para los próximos cinco años será no sólo optimizar las capacidades militares y aumentar el número de soldados disponibles para su despliegue con vistas a las operaciones de crisis –en el marco de la OTAN, la cifra en la actualidad es de 55.000 de un total de 1,4 millones de soldados europeos– sino mejorar también la interconexión de las capacidades militares y civiles. Europa podría abrir el camino en este ámbito, como lo han hecho los Estados Unidos en el ámbito de la actividad militar centrada en las redes. En el concepto originario de la PESD se integraba ya un componente civil, relacionado con los ámbitos de la policía, el Estado de Derecho, la modernización de la administración y la protección civil. No es casualidad que las primeras operaciones de la PESD hayan sido misiones de policía (en Bosnia, Herzegovina y en Macedonia). No obstante, después del 11 de septiembre 2001, y a raíz de la Estrategia Europea de Seguridad (EES) elaborada después de la guerra de Iraq, que identifica cinco amenazas fundamentales (el terrorismo, la proliferación ilícita de armas de destrucción masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada), será necesario en el futuro reestructurar de manera significativa la totalidad del sector de la seguridad y de sus actores: ejército, policía, policía de fronteras, defensa civil, servicios de inteligencia, unidades paramilitares. Los atentados de Madrid el 11 de marzo 2004 demostraron que la seguridad de estos ciudadanos no sólo debe defenderse en el Hindu Kush, sino que también es necesario garantizar su protección en nuestras propias ciudades. La conexión se establece cuando la amenaza terrorista se importa de los campos de entrenamiento de Estados en descomposición a nuestras ciudades. La Estrategia Europea de Seguridad presentada por Javier Solana y adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno en 201 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 10:18 Page 202 Actores y testigos diciembre de 2003 destacaba esta conexión. La EES es probablemente el documento más importante de la UE sobre política exterior, de seguridad y defensa desde Helsinki en 1999. Conjuntamente con las propuestas presentadas por la Convención Europea en relación con los aspectos institucionales, brinda una buena base para movilizar la voluntad política necesaria a fin de traducir los conceptos en acciones concretas. La iniciativa franco-británica sobre la creación de agrupaciones tácticas multinacionales de unos 1500 hombres cada una representa un paso en este sentido, destinado a garantizar que la UE disponga de la capacidad necesaria para reaccionar a la crisis a fin de ser un actor internacional con credibilidad. La cuestión de la dimensión parlamentaria de la PESD tiene, naturalmente, una importancia particular para el PE. Incluso después de la adopción de una nueva constitución, los derechos formales del Parlamento quedarán limitados a ser informado y consultado sobre aspectos fundamentales, así como a los poderes presupuestarios en relación con el elemento civil de la PESD, por ejemplo, la asignación para los costes conjuntos de las misiones de policía. La situación es insatisfactoria, tanto más si se tiene en cuenta que las decisiones sobre adquisición de armamentos y equipamiento de las fuerzas armadas, así como el envío de soldados para que participen en operaciones europeas, son competencia de los parlamentos nacionales. Esta responsabilidad compartida entre los parlamentos nacionales y el PE, que tiene la responsabilidad, en particular, de todos los programas de gastos del presupuesto comunitario y del presupuesto de la PESC, supone un riesgo de control parlamentario inadecuado. El PE ha procurado minimizar el riesgo solicitando activamente que se le informe con arreglo al artículo 21 del TUE y haciendo de su Comisión de Asuntos Exteriores, responsable de la política de seguridad y defensa, un punto de contacto parlamentario central entre el Consejo, la Comisión y los militares. Es importante que el Parlamento desarrolle su propia competencia en materia de política de seguridad. En la próxima legislatura su Comisión de Asuntos Exteriores se verá por lo tanto apoyada por una subcomisión de seguridad y defensa. Tradicionalmente, la Comisión de Asuntos Exteriores es periódicamente informada por la Comisión (Patten en 22 ocasiones) y la Presidencia (su Ministro de Exteriores en 19 ocasiones, el Minis202 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 203 Elmar Brok y Norbert Gresch 11 tro de Auntos Europeos en 14 ocasiones). Desde la Presidencia francesa de 2000, los Ministros de Defensa han informado periódicamente al Parlamento (nueve ocasiones en total). El Alto Representante Javier Solana ha comparecido diez veces ante la Comisión y ha hablado y respondido a preguntas en sesiones plenarias en momentos de crisis (Oriente Próximo, Irán, Iraq, terrorismo: once veces). Por parte militar, la información ha sido facilitada por el Presidente del Comité Militar de la UE, General Hägglund, el Jefe del Estado Mayor, General de brigada Schuwirth, y su suplente, el General de división Herreweghe, y por parte de la OTAN, por su Secretario General (Lord Robertson y Jaap de Hoop Scheffer), así como por el DSACEUR, Almirante Rainer Feist. La creación de una delegación permanente para las relaciones con la Asamblea Parlamentaria de la OTAN en diciembre de 2001 ha resultado particularmente útil.8 El PE, que es miembro asociado de la AP de la OTAN, participa con diez miembros en los períodos de sesiones de primavera y otoño de la Asamblea, y cada mes de febrero la Comisión de Asuntos Exteriores invita a las comisiones de la AP de la OTAN a una reunión conjunta en Bruselas a fin de cambiar impresiones sobre aspectos de la PESD. La labor de esta delegación, que los grupos políticos consideran muy productiva, ha aportado un soplo de cultura de seguridad al PE, que sin duda debería de reforzarse mediante una nueva subcomisión de seguridad y defensa. Una interesante innovación que se ha producido recientemente es que el Consejo, que durante mucho tiempo respondía más a la imagen metafórica de una misteriosa “caja negra” que a la de un socio político del Parlamento en materia de PESC, se está abriendo progresivamente al Parlamento. El Director General Robert Cooper y el personal responsable de las operaciones PESD, los jefes de operaciones y representantes especiales se ponen cada vez más a disposición de la Comisión Parlamentaria. Además, desde el procedimiento presupuestario de 2003, se está facilitando periódicamente información a las oficinas de las Comisiones de Relaciones Exteriores y Presupuestaria acerca de aspectos de actualidad relacionados con la financiación de la PESC. El desencadenante de esto fue la cuestión de la financiación de los costes conjuntos de la misión de policía en Macedonia, en cuya ocasión el Parlamento vinculó la liberación de fondos a una mejor información previa sobre futuras operaciones. Esto es importante, pues permite al Parlamento dar una opinión sobre las misiones PESD 8. Anteriormente, el PE sólo había estado representado de forma ocasional en los períodos de sesiones de la AP de la OTAN, por tres diputados cada vez. 203 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 10:18 Page 204 Actores y testigos planificadas basándose en información solvente y con derecho propio, dado que no es consultado formalmente por el Consejo sobre las acciones comunes, situación que el Parlamento ha criticado reiteradamente. La creación de la Comisión Especial para el acceso del Parlamento a datos de inteligencia con arreglo al acuerdo interinstitucional entre Consejo y el Parlamento de 20 de noviembre de 20029 viene a completar la mejora del acceso del Parlamento a la información. La Comisión Especial consta del Presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores y otros cuatro diputados. Se reúne aproximadamente cada seis semanas con el Alto Representante o el representante del mismo para tratar de información confidencial. La PESD exige una amplia legitimación parlamentaria. Las operaciones de guerra no pueden dirigirse contra la voluntad del pueblo. Deben darse razones plausibles para gastar dinero en armamentos y las medidas de seguridad deben ser acordes con la necesidad de protección del pueblo. Es tarea de los Parlamentos llevar a cabo este debate. El PE se muestra por lo tanto sumamente crítico respecto del establecimiento por parte de los Estados miembros de un presupuesto adicional destinado a financiar los costes conjuntos de las operaciones militares de la UE. El fondo Athena no está sometido a la fiscalización parlamentaria de los parlamentos nacionales ni a la del PE. La existencia de diferentes mecanismos de financiación de este tipo para los costes conjuntos de las operaciones civiles y militares contribuye poco a la coherencia y transparencia de la gestión de crisis europea. Directamente después de los acontecimientos del 11 de septiembre 2001, la Comisión de Asuntos Exteriores del PE invitó a los representantes de las comisiones de asuntos exteriores y defensa de los parlamentos nacionales a participar en la reunión conjunta con Javier Solana y Chris Patten y Louis Michel como representante de la Presidencia belga, a fin de debatir sobre la posición europea sobre los atentados terroristas de Nueva York y de Washington. Llevándose consigo en sus equipajes las opiniones del PE y de los parlamentos nacionales, la troika viajó el día siguiente a Washington y, el fin de semana siguiente, en un Consejo Europeo extraordinario celebrado en Bruselas el 21 de septiembre, se emitió una declaración conjunta del Consejo, la Comisión y el Parlamento en nombre de la UE sobre la lucha 9. Acuerdo interinstitucional de 20 de noviembre de 2002 entre el Parlamento Europeo y el Consejo relativo al acceso del Parlamento Europeo a la información sensible del Consejo en el ámbito de la política de seguridad y de defensa, DO C 298 de 30.11.2002, p. 1 - 3. 204 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 205 Elmar Brok y Norbert Gresch 11 contra el terrorismo internacional.10 Desde entonces, la Comisión de Asuntos Exteriores del PE ha invitado a las comisiones de asuntos exteriores y defensa de los parlamentos nacionales al menos dos veces al año a reuniones conjuntas en Bruselas a fin de debatir aspectos actuales de la PESC y la PESD con el Sr. Patten, el Sr. Solana, la Presidencia u oficiales de alta graduación con funciones en la UE o la OTAN. Esta práctica ha resultado valiosa. Debería mejorarse aún en el marco de la nueva legislatura con reuniones trimestrales conjuntas entre el PE y los parlamentos nacionales, así como con una reunión anual entre la Comisión de Asuntos Exteriores y la Asamblea Parlamentaria de la OTAN bajo la presidencia del presidente de esta última. La política exterior y seguridad es la última “obra en curso” en la construcción de la Unión Europea. Javier Solana afirma en la Estrategia Europea de Seguridad que una Unión de 25 estados con más de 450 millones de personas que producen un cuarto del producto nacional bruto mundial tiene una responsabilidad en la seguridad mundial. Sobre todo, esto significa que también debe asumir una responsabilidad en la protección de su propia población. Si es cierto que el terrorismo internacional ha difuminado la línea divisoria entre lo interior y lo exterior, esto deberá tener necesariamente consecuencias en las orientaciones de la PESD. Para el PE, así como para la Unión, es esencial mantener y fortalecer el consenso sobre la PESD logrado hasta la fecha tras la ampliación del 1 de mayo de 2004, garantizando que antes de 2010 la obra se haya convertido en un sólido edificio. 10. Véase el informe anual de Brok del 11 de septiembre de 2002 sobre la PESC, A5-0296/2002. 205 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 11 206 10:18 Actores y testigos Page 206 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 207 PESD : Los cinco primeros años Robert Cooper 12 Cinco años es un periodo breve para la política de seguridad y defensa: por lo general, los planeadores de defensa trabajan con perspectivas de varias décadas. Tanto más breve resulta aún este tiempo cuanto más tiene uno presente que la PESD partió de cero y que hubo que acordar todo, primero entre 15 miembros, y después entre 25. Además, la PESD no es esencial para la política de defensa ni de seguridad de ninguno de los Estados miembros, al menos por ahora. Para los Estados miembros que pertenecen a la estructura militar de la OTAN, ésta es probablemente su primera prioridad desde el punto de vista internacional. Así pues, la PESD, a pesar de constituir para muchos Estados miembros un elemento importante de la visión a largo plazo de la Unión Europea, tuvo al principio, en la mente de algunos ministros de Defensa y planeadores de defensa, una existencia marginal. Tampoco fue creada la PESD para hacer frente a una amenaza concreta y visible, como lo fue la OTAN: una amenaza que hubiera tenido un efecto galvanizador. La PESD pertenece al mundo posterior a la Guerra Fría, en el cual se trata de crear fuerzas contra posibles contingencias y no contra amenazas concretas. Esto, a la larga, puede ser una ventaja, pero para una organización que parte de cero, no lo es. Además de estas dificultades estructurales, la PESD tuvo que hacer frente a una serie de problemas coyunturales. Por ejemplo, su nacimiento tuvo lugar en un momento difícil de las relaciones entre la UE y Turquía. Mientras no se fueron resolviendo estos problemas, no pudo establecerse una relación sólida entre la UE y la OTAN. Dado que los acuerdos "Berlín plus" forman parte de la estructura básica de la PESD, esa relación era fundamental para que la PESD avanzara. Los cinco años transcurridos desde su nacimiento han pasado también por los altibajos típicos de las relaciones transatlánticas, incluido un período especialmente difícil relacionado con la guerra de Iraq. Esto también ha supuesto la posibilidad de que surjan problemas para la PESD, la cual necesita un cierto grado de apoyo de Estados Unidos. 207 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 12 10:18 Page 208 Actores y testigos El tercer bloque de dificultades a las que tuvo que hacer frente la PESD deriva de la naturaleza de la propia UE. La Unión Europea nunca fue concebida como una organización de política exterior en el sentido tradicional del término. Aunque sus objetivos siempre han sido políticos, la UE fue creada para acabar con el sentido tradicional de la política internacional como juego de alianzas y conflictos. Mientras casi todas las demás asociaciones permanentes de Estados han tenido por objetivo principal la acción exterior o militar, la UE centra su actividad deliberadamente en cuestiones de política interior. Incluso la política comercial común, en cierto sentido, no es otra cosa que la consecuencia externa del mercado único interior. La UE ha desempeñado un papel estratégico vital en la creación de una nueva clase de relaciones entre los países de Europa, pero en su actuación exterior ha carecido, a menudo, de visión estratégica. Por ejemplo, la política relativa a Yugoslavia fue durante años una cuestión de contingentes arancelarios y subvenciones a proyectos en Yugoslavia, lo que dejó a Europa sumamente mal preparada para las crisis políticas de la década de 1990. La Cooperación Política Europea coexistía con la política comunitaria, pero con frecuencia parecería guardar con ella sólo una relación distante -excepto en aquellas ocasiones en que los Estados miembros imponían sanciones- y tuvo, en cualquier caso, una existencia relativamente débil. Dentro de la maquinaria de la UE en Bruselas, la cultura estratégica era poca o inexistente. En estas circunstancias tan poco prometedoras, la PESD ha hecho progresos asombrosos. La creación del cargo de Alto Representante para la PESC dio una visión a la política exterior (aunque existen suficientes voces competidoras como para que la visión no sea todavía todo lo aguda que debería). Con el Alto Representante llegó la Unidad Política, y de esta surgió el centro de situación y la colaboración en materia de información. Tanto la plantilla militar como la civil han aumentado, de modo que ahora hay en la Secretaría del Consejo unas 200 personas más que hace cinco años trabajando en cuestiones militares y de seguridad. Además, también han sido creados el Comité Político y de Seguridad y sus comités de apoyo. Todo esto ha exigido que cada uno de los Estados miembros de la UE (por no hablar de la Comisión) haya tenido que poner de su parte más personal y organización. También ha sido digno de atención observar cómo, una vez conseguida la base de un acuerdo con la OTAN, en un plazo de unas semanas la UE llegó a siete acuerdos por separado con la OTAN 208 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 209 Robert Cooper 12 para que pudiera funcionar el pacto "Berlín plus". La negociación de acuerdos entre dos organizaciones multilaterales, una de 19 miembros y otra de 15, cada una con su propio personal, suele llevar años. Las relaciones entre la UE y la OTAN aún no se han resuelto totalmente, lo que no debe sorprendernos pues las dos organizaciones están en transición. Pero se están logrando progresos sorprendentes, en particular en el contexto de una posible operación en Bosnia. Como siempre, la práctica resulta ser más fácil que la teoría. En los dos años y medio transcurridos desde el acuerdo, la UE ha iniciado dos operaciones militares y dos operaciones civiles (las dos más recientes de cada categoría aún están en marcha). Además, hay otras en preparación. Este nivel de actividad es impresionante, tanto a la vista del escaso tiempo transcurrido desde la iniciación de la PESD como de los relativamente escasos recursos disponibles. Cada una de estas operaciones ha aportado su propia contribución y sus propias lecciones. La Operación Concordia en la ERYM fue organizada rápidamente, mientras se negociaban los acuerdos "Berlín plus". De esta operación pudieron extraerse varias lecciones, tanto sobre la colaboración con la OTAN como sobre la coordinación en la UE. Algunas de estas serán valiosas en el contexto de una operación en Bosnia. En la Operación Artemis quedamos sorprendidos de la rapidez con la que resultó ser posible responder a una solicitud de la ONU. Aprendimos mucho sobre los pros y los contras de las operaciones autónomas que utilizan un Estado Mayor nacional de la UE (sería interesante saber si una operación de "Berlín plus" podría organizarse tan rápidamente), así como de la incidencia política que podía tener una presencia militar de la UE sobre el terreno. Las dos operaciones militares tenían una característica hasta cierto punto poco común: llegaron a terminarse. Otras operaciones, en los Balcanes o en otros lugares, que son concebidas como breves despliegues, a menudo duran años. No siempre es fácil terminar una operación. La Operación Artemis es la única operación militar de las que tengo experiencia directa que acabó exactamente dentro de su plazo. Las dos operaciones de policía nos han aportado enseñanzas tanto positivas como negativas. Me impresiona la insistencia de la MPUE en la calidad: los agentes de policía han sido seleccionados 209 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 12 10:18 Page 210 Actores y testigos con arreglo a unos perfiles de función, de un modo mucho más riguroso de lo que ha sido habitual en las misiones de policía de la ONU. Esta operación, en la que intervienen aproximadamente 500 agentes de policía durante un período de tres años, es un ejemplo sorprendente de algo que la UE puede hacer y de lo que probablemente ningún Estado miembro podría hacerse cargo por sí solo. Tanto la MPUE en Bosnia como la Operación Próxima en la ERYM han demostrado también las dificultades de operar dentro de un sistema (por ejemplo, con respecto a las compras de material) que no estaba concebido originalmente para la gestión de crisis. Aún hay quienes piensan que las operaciones civiles de la UE son una duplicación del trabajo que ya hace la Comisión. Sin querer entrar en esta discusión, vale la pena cuando menos destacar que las misiones establecidas por el Consejo recurriendo a fuerzas aportadas directamente por los Estados miembros producen -en cooperación con la Comisión- un grado de compromiso y de autonomía más elevado que los programas organizados por la Comisión, que son más distantes. Parece probable, además, que tengan una incidencia mayor sobre el terreno. En la Estrategia Europea de Seguridad -antes de la PESD ¿cabía siquiera imaginar que llegase a existir tal documento?- la UE se ha comprometido a ser más activa, más capaz y más coherente. ¿Cómo responde a estas pruebas? El balance de los cinco últimos años, y sobre todo de los últimos dos años y medio, es notable por su actividad. Pero lo que importa no es sólo la cantidad de actividad, sino también su calidad. No cabe duda de que la UE ha llegado a ser una organización más política y, en cierto sentido, más seria. Si una política exterior ha de ser seria, debe tener presente la posibilidad de la fuerza, la razón última. Cuando un país o una organización se plantea el despliegue de fuerzas, la atmósfera cambia, la ambigüedad ya no cabe, las decisiones se elevan a los niveles más altos: los riesgos, los costes y el compromiso son de un orden diferente de los que caracterizan otras acciones (hacer declaraciones o aportar ayuda). Así, también lo es la incidencia en el terreno sobre el cual se despliegan las fuerzas, ya sea en sentido positivo o negativo. El proceso de desarrollo de la dimensión de la fuerza en la política exterior de la UE no ha hecho más que empezar, pero su incidencia ya es visible. En ámbitos como el de la no proliferación, la UE es más activa que antes; en la ONU es tomada más en serio. Pero aún queda camino por recorrer. 210 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 211 Robert Cooper 12 Hasta dónde llegará la UE va a depender de las capacidades. El progreso en este aspecto ha sido menos claro. Aún quedan por cumplir muchos elementos importantes del objetivo de fuerzas de Helsinki, y no están claros los planes para cumplirlos. No obstante, se está avanzando en la concepción y equipamiento de fuerzas de despliegue rápido, en particular por medio del concepto de "agrupación táctica" (una serie de pequeños bloques de fuerzas concebidas específicamente para un despliegue rápido, por ejemplo en misiones de mantenimiento de la paz). La inmediata creación de una Agencia de capacidades es otro paso importante. Pero esto también es más una promesa que un logro. La prueba más importante para la PESD será lograr resultados en este ámbito. Las capacidades diplomáticas no son menos importantes que las militares. Aquí, la referencia que hace la Constitución a un Servicio Europeo de acción exterior ha suscitado mucho interés. También en este caso, queda por ver hasta dónde puede llegar este proyecto, y a qué ritmo. La PESD sólo tiene sentido en el contexto de una política exterior más unificada. En cuanto a la coherencia, igualmente, queda aún mucho camino por recorrer al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros. Algunas de las respuestas podrían hallarse en el Tratado Constitucional. También puede llegar a ser importante la creación de una célula de planificación civil y militar. Pero, como siempre, habrá que ver hasta dónde se pone en práctica el potencial existente. Así pues, aún queda camino por recorrer. Pero podemos estar orgullosos de los primeros pasos. A fin de cuentas, es difícil imaginar un comienzo mejor. 211 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 12 212 10:18 Actores y testigos Page 212 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 213 PESD : Los cinco primeros años Judy Dempsey 13 1 Al final de los años ochenta, a pesar de la inminente implosión de los Balcanes y el hundimiento del sistema comunista en la Unión Soviética, los embajadores de la Unión Europea evitaron la palabra que empieza con “d”. Cada vez que se planteaba la mera mención de la palabra “defensa”, algunos embajadores salían sin más de la sala donde se celebraba el debate. La palabra “defensa” era tabú. Pertenecía al lenguaje de las capitales, no a la eurolengua de Bruselas. La política de seguridad y defensa de la UE ha hecho un largo camino desde entonces. La defensa y la seguridad son hoy términos vernáculos de la UE. La Unión, que empezó a constituir sus instituciones defensivas a partir de la nada tras la cumbre de Niza de diciembre de 2000, tiene hoy cerca de 200 oficiales y demás personal militar en su sede de Bruselas. También tiene el visto bueno de los Estados miembros para establecer su propia unidad de planificación en esa ciudad. Intenta dar cuerpo a la nueva Agencia de Defensa que tendrá la poco envidiable tarea de intentar coordinar el gasto de defensa y producir en la práctica unas capacidades interoperativas para Europa. En otras palabras, la Agencia de Defensa recibirá la tarea de evitar las redundancias. Las ambiciones europeas en materia de defensa son también visibles sobre el terreno: una misión de policía de la UE en Bosnia y Herzegovina, una pequeña misión militar en Macedonia, la operación Artemis del pasado verano en la República Democrática del Congo y más tarde en este mismo año, la Unión Europea asumirá la amplia misión dirigida por la OTAN en Bosnia. Los diplomáticos de la UE insisten en que estos ejemplos ponen de manifiesto que la política europea de seguridad de defensa está tomando cuerpo. El objetivo de este breve texto no es, sin embargo, encomiar estos avances. Es más bien destacar las contradicciones y tensiones a que se enfrenta el empeño de sacar adelante una política de seguridad y defensa para Europa. Ciertamente, la Estrategia Europea de Seguridad de Javier Solana sólo podrá tener un impacto duradero si los Estados miembros se ponen de acuerdo sobre lo que entienden por 213 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 13 10:18 Page 214 Actores y testigos seguridad, por defensa y, sobre todo, lo que entienden por hacer de la UE un “actor mundial”. En esto el nuevo Tratado constitucional para Europa, una vez acordado y ratificado, podría tener una enorme importancia. Ya existe acuerdo entre los Estados miembros para “mejorar la cooperación” en materia de defensa. Esto permitiría a un grupo de países tomar la delantera en determinadas iniciativas, tal como ocurrió con la Unión Monetaria y el sistema de Schengen que abolió los controles fronterizos entre la mayoría de los Estados miembros de la UE. También la guerra de Iraq ha desempeñado un papel al centrar la atención de la UE al menos en lo que se refiere a cuestiones de defensa. Las encuestas del Eurobarómetro muestran una vez tras otra que los ciudadanos de la Unión desean una identidad de defensa más fuerte para la UE y no ser enteramente dependientes de los Estados Unidos, sin por ello competir con estos últimos. Donde surgen dificultades es cuando se llega a la cuestión del aumento del gasto defensivo: la respuesta habitual es “no”. Curiosamente, a pesar de esto, las cuestiones de defensa y de seguridad han experimentado avances mucho mayores que la política exterior de la UE. La Comisión, el brazo ejecutivo de la Unión (para determinados asuntos), y el Consejo, que representa a los Estados miembros, se han enfrentado reiteradamente y han protegido sus propios “feudos” por lo que se refiere a Rusia, China, la Europa ampliada o incluso Galileo, el sistema de navegación por satélite de la UE. Ambas instituciones despilfarran recursos y tiempo al elaborar informes y documentos de estrategia separados sobre cuestiones que deberían ser comunes. El resultado es que las decisiones se ven retrasadas o aguadas para lograr un consenso. Existe una auténtica esperanza de que si se fusionan los cargos de Javier Solana y Chris Patten, el comisario saliente de Relaciones Exteriores, la toma de decisiones se verá acelerada, reduciéndose las interminables disputas internas entre instituciones. La realidad es que, independientemente de lo que ocurra en Iraq o de que sea o no reelegido este otoño el presidente George W. Bush, la política exterior europea seguirá siendo débil durante algún tiempo hasta que los gobiernos nacionales otorguen competencias genuinas a un futuro ministro de asuntos exteriores europeo –suponiendo que se ratifique el Tratado Constitucional. El gran impulso para que Europa tenga una fuerte política de seguridad y defensa provino de Tony Blair, primer ministro britá214 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 215 Judy Dempsey 13 nico, y de Jacques Chirac, presidente de la República Francesa. En su histórica reunión de St-Malo de diciembre de 1998 afirmaron la necesidad de que Europa tuviese su propia “fuerza de reacción rápida”. La impresionante incapacidad de Europa para actuar durante las guerras balcánicas reforzó en Londres y París la opinión de que la UE debería poseer una capacidad de defensa propia. Respaldada por los Estados miembros, la UE acordó entonces crear una fuerza de 60.000 hombres, capaz de desplegarse en un plazo de 60 días. La idea fue encomiada en su momento como si fuera la panacea para todas las debilidades de Europa en materia de seguridad y de defensa. Los últimos años han puesto de relieve que estos objetivos eran demasiado poco realistas para ser alcanzados. La UE, por ejemplo, no estaba hablando de sólo 60.000 hombres, puesto que esto habría supuesto al menos 180.000, dada la necesidad de rotación. Basta ver las dificultades a que se enfrentan los Estados Unidos para intentar establecer una rotación de tres o incluso de seis meses para los soldados que están en el terreno en Iraq. Los soldados deben verse apoyados por fuerzas que los alimenten, los protejan, los transporten, los curen y les permitan dormir. En segundo lugar, y éste sigue siendo uno de los principales problemas que afectan a la PESD, existe una grave insuficiencia de capacidades, sin mencionar el número de soldados suficientemente entrenados que se necesita para las misiones de mantenimiento de la paz. Europa carece de capacidades, en particular en lo que se refiere al transporte aéreo estratégico, las comunicaciones y la logística. Tras años de aplazamientos, a finales de la década en curso los europeos tendrán su transporte aéreo A400M. Mientras tanto, seguirán alquilándolo o recurriendo a los recursos de la OTAN. Si la intención de la UE de convertirse en un actor mundial fuese seria, su mayor prioridad debería ser reestructurar su industria de defensa y sus fuerzas armadas. Sin ello, la PESD tendrá un valor limitado. Los diplomáticos presentes en el cuartel general de la OTAN en la otra punta de Bruselas tienen pocos motivos para frotarse las manos de satisfacción pensando que el hecho de que la UE carezca de capacidades sólo puede ser una buena noticia para la alianza militar dirigida por los Estados Unidos. Después de todo, la alianza sigue viendo la futura política de defensa de seguridad europea como un elemento de competencia o de amenaza. Sin embargo, las capacidades de defensa de la UE y de la OTAN son en gran medida 215 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 13 10:18 Page 216 Actores y testigos las dos caras de una misma moneda. Tras las dos últimas ampliaciones de la alianza y de la UE, 19 de los 25 Estados miembros de la UE son miembros de la OTAN y 19 de los 26 países de la OTAN pertenecen a la UE. La mejora de las capacidades de una parte afecta a la otra. Así, cuando Alemania acordó enviar tropas a Afganistán en el marco de la fuerza internacional de asistencia a la seguridad de las Naciones Unidas (ISAF), cuyo mando fue asumido por la OTAN el pasado mes de agosto, ni siquiera disponía de transporte aéreo para las tropas. Estas fueron enviadas por tren desde Turquía y el mal tiempo retrasó su llegada. En otras palabras, uno de los grandes obstáculos que han pesado sobre la política de seguridad y de defensa europea han sido las expectativas excesivas y carentes de realismo, la inexperiencia y, en la mayoría de los casos, unas fuerzas armadas que no han sido profundamente reestructuradas desde los días de la Guerra Fría. Otro aspecto que sigue afectando negativamente a la PESD es la ambigüedad existente entre Londres y París sobre la función exacta de una política de seguridad y defensa. St-Malo merece mención en el sentido de que mostró cómo las dos principales potencias militares de Europa pueden trabajar juntas para desarrollar una política de defensa para la UE. Sin embargo, en cuanto ambos dirigentes regresaron a sus capitales, la administración Clinton de aquel entonces telefoneaba al señor Blair pidiéndole que aclarase el papel preciso de la PESD. Madeleine Albright, que era en aquel momento Secretaria de Estado de los Estados Unidos, se manifestó contra cualquier duplicación de los recursos y cualquier auténtica política de defensa de la UE independiente. Ningún proyecto de defensa europeo debía competir con la OTAN. Este fue uno de los motivos por el que varios Estados miembros, dirigidos por Gran Bretaña, insistieron en que la PESD debería utilizar los recursos de la OTAN si la Alianza no deseaba dirigir una misión y si las ambiciones de defensa europea no parecieran competir con la OTAN. Sin embargo, no se trataba sólo de poder acceder a unas capacidades muy necesarias. También se trataba de que la OTAN pudiera tener cierto derecho de observación sobre las misiones de la UE que optasen por recurrir a lo que se denominan dispositivos “Berlín plus”. De todas formas, en el marco de esas normas, la OTAN se ocuparía de la planificación a través del jefe adjunto del SHAPE (cuartel general supremo de las potencias aliadas en Europa). 216 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 217 Judy Dempsey 13 La UE llegó a un consenso sobre los dispositivos “Berlín plus” y si no hubiera sido por las largas y amargas disputas entre Grecia y Turquía sobre el papel de Turquía a la hora de conceder a la UE acceso a los recursos de la OTAN, la PESD podría haber despegado bastante antes. La objeción turca era básicamente la siguiente: como todos los miembros de la OTAN, tiene derecho de veto y amenazó con utilizarlo si la UE deseara acceder a los recursos de la OTAN sin que Ankara se pudiese pronunciar sobre el modo en que se utilizarían esos recursos. El problema se resolvió finalmente en 2002, abriendo así camino para que la UE y la OTAN trabajasen juntas. En cuanto a los Estados Unidos, su actitud respecto a la defensa europea ha evolucionado un poco, si bien ha sido en general incoherente, en gran medida porque la OTAN se convirtió en elemento de disputa entre el Pentágono y el Departamento de Estado una vez instalada la administración Bush en la Casa Blanca a principios de 2001. El problema de la administración es que no puede decidirse sobre si apoyar una política de defensa europea más fuerte y más enérgica o una más débil. De todas formas, los Estados Unidos han insistido en que Europa asuma una parte mayor de las cargas, particularmente en los Balcanes. Hasta hace muy poco, cuando la UE insistió en asumir la misión dirigida por la OTAN en Bosnia y Herzegovina, el Pentágono se mostró recalcitrante. Por un lado, en general el Pentágono desea mantener el control político sobre la OTAN, pero por otro, ha debilitado el sentido de la OTAN como organización de defensa colectiva al optar por coaliciones voluntarias. Estas oscilaciones tienen repercusiones en la política de defensa propia de la UE y en particular en el modo en que Gran Bretaña y Francia colaborarán en el futuro. En el primer aspecto, cuanto más utilicen los Estados Unidos a la OTAN como una mera caja de herramientas, más tenderán los otros miembros de la Alianza a dirigir sus recursos hacia la UE. En el momento presente, la UE y la OTAN se enfrentan a una extraña situación : se solicita a los países que son miembros de ambas organizaciones que contribuyan a las dos. Desde un punto de vista ideológico, Gran Bretaña sigue viendo la PESD como el modo de mejorar las capacidades militares europeas, lo que a su vez fortalecerá el vínculo transatlántico. Francia, sin embargo, cree que a largo plazo Europa debería y podría contar con su propia capacidad de defensa independiente. 217 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 13 10:18 Page 218 Actores y testigos Ciertamente la operación Artemis realizada el pasado año en la República Democrática del Congo (RDC), bajo mando francés, mostró que los europeos podían realizar una misión de este tipo con rapidez y sin utilizar los recursos de la OTAN. Los Estados Unidos no estaban entusiasmados por la idea de que la UE actuase independientemente. Pero tampoco deseaban intervenir en modo alguno en la RDC. La operación en la RDC mostró que era posible compartir las cargas y, dada la experiencia francesa y británica en África, los Estados Unidos aceptaron que la OTAN no tenía muchos motivos para estar presente en esa parte del continente africano. Desde la misión en la RDC, Londres y París han cooperado cada vez más en materia de defensa de la UE. La última idea fue crear “agrupaciones tácticas” consistentes en pequeñas unidades de combate dotadas de gran movilidad y flexibilidad. Estas agrupaciones se podrían desplegar en unos días y podrían entrenarse para el desempeño de misiones muy especializadas. Varios países de la UE han declarado su voluntad de participar en estas “agrupaciones tácticas”, que operarían bajo mandato de las Naciones Unidas. El propio concepto de “agrupación táctica” muestra en qué medida se han alejado Gran Bretaña y Francia de la idea de una pesada fuerza de 60.000 hombres a la que dio tanta importancia la UE en 2001 y 2002. Esta idea se abandonó tranquilamente cuando Javier Solana, influido por la nueva doctrina emergente en Londres y París, se centró en unidades y capacidades más pequeñas. Sobre todo, Gran Bretaña, como si regresara a sus raíces originales de StMalo, aceptó en la última cumbre de la UE de diciembre pasado que la Unión debería disponer de su propia unidad independiente de planificación militar. Por decirlo con suavidad, Washington quedó sorprendido por la decisión del señor Blair. Así, después de cinco años de PESD, Europa está examinando críticamente los progresos del pasado y los desafíos del futuro. En primer lugar, existe ahora consenso en que la defensa de la UE tendría un éxito e influencia limitados si no se reestructuran las fuerzas armadas europeas. Los europeos, tanto en el marco de la UE como en el de la OTAN, están de acuerdo en que la UE (la OTAN) tiene sólo una capacidad limitada de intervención fuera de Europa. Si la doctrina Solana (la Estrategia Europea de Seguridad) se tomase en serio, sería ya hora de explicar al público que la UE debe tener los medios y las capacidades de intervenir, por ejemplo, en Darfur, Sudán, donde cientos de miles de personas han perdido sus 218 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 219 Judy Dempsey 13 hogares y son víctimas de la violencia étnica y una política de poder en relación con el petróleo. En segundo lugar, la UE es aún débil a la hora de poner en práctica sus políticas. Uno de los componentes de la PESD es literalmente la prestación de seguridad. En este ámbito, la Unión lanzó la primera misión policial de su historia en Bosnia hace un año. El objetivo era formar a la fuerza de policía bosnia, pero hasta la fecha sólo está presente en su destino el 75 % de las fuerzas policiales comprometidas. Al mismo tiempo, los Estados miembros tienen aún dificultades en relación con el papel y el mandato de los funcionarios. Uno de los motivos es que unas fuerzas policiales europeas dependen del Ministerio del Interior mientras que otras dependen del Ministerio de Defensa. Unas son fuerzas armadas, otras no. Estas diferencias dificultan en gran medida la coordinación y la interoperatividad. Muestran también la necesidad de que la UE disponga de un centro de formación policial mucho más grande y especializado si la UE sigue creyendo que podría hacerse cargo de las fases posteriores a guerras y conflictos mediante actividades de desarrollo de instituciones y de estructuras estatales. Esto me lleva al otro aspecto que quería abordar. La UE no duda en criticar a los Estados Unidos por sus fallos en materia de construcción de estructuras estatales, pero tras los conflictos la Unión tampoco ha sido muy eficaz en esta tarea. Sin duda, el proceso de ampliación de la UE que incorporó a los países de Europa central y oriental puede citarse como un éxito impresionante en materia de desarrollo de instituciones y estructuras estatales por parte de estos propios países, con ayuda de la Unión. Es cierto que estos países procedían de 50 años de régimen de partido único, con sociedades civiles e instituciones independientes débiles. Sin embargo, no salían de una guerra como los Balcanes. La PESC y la PESD de la UE han tardado mucho en abordar el desarrollo institucional, aspecto para el cual los presupuestos de la PESC son excesivamente reducidos. Mientras la UE se centra con razón en la reconstrucción de la infraestructura en los Balcanes después de las guerras –las infraestructuras son una publicidad visible y positiva para el donante– esto no sustituye el desarrollo institucional, como se puede ver tanto en los Balcanes como en Afganistán. Por este motivo, la Estrategia de Seguridad preparada por Solana es realmente muy importante. Está muy bien, como se desprende de esta Estrategia, intervenir en un conflicto, pero si la UE 219 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 13 10:18 Page 220 Actores y testigos no está dispuesta a permanecer en la región y mantener una actitud determinada en la construcción de instituciones policiales y judiciales imparciales, su filosofía de la prevención de conflictos y la gestión de crisis quedará en agua de borrajas. Si esto fuera así, los esfuerzos de la Unión Europea por establecer un precedente a la hora de combinar los instrumentos “duros” y “suaves” que son la defensa y la diplomacia, se verían cubiertos de ridículo. 220 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 221 PESD : Los cinco primeros años Lamberto Dini 14 La política europea de seguridad y de defensa enriquece a la Unión Europea con nuevos objetivos, incluso aunque la definición de sus fundaciones conceptuales e instrumentos operativos distan mucho de estar completos. El proceso sigue avanzando a la sombra de dos crisis importantes, en Afganistán e Iraq, que, aunque lejos de las fronteras europeas, proyectan, sin embargo, nuevas amenazas. Al mismo tiempo, las encuestas de opinión en cada país europeo confirman que éste es el banco de pruebas para una nueva legitimidad para la Unión Europea y la formación de un consenso entre sus ciudadanos por lo que se refiere a sus objetivos y ambiciones. Los acontecimientos internacionales ya han producido un acercamiento significativo de las diferencias que antes fueron tan amplias en la Unión entre posiciones y culturas políticas, entre países nucleares y no nucleares, entre países neutrales y miembros de una alianza militar y entre países con servicio militar obligatorio y con ejércitos profesionales. La convergencia entre los dos poderes principales, Francia y el Reino Unido, dio un nuevo impulso a un cambio que ya se manifestaba desde el Tratado de Amsterdam; un cambio que presagia un punto casi inevitable de llegada: la integración de los mecanismos de la defensa contra las nuevas amenazas, en contraste con las limitaciones evidentes de las respuestas puramente nacionales y de su insuficiencia cada vez mayor. La evaluación de los progresos realizados hasta la fecha afecta a diversos aspectos de la acción común en defensa de unos valores compartidos, centrada en la primacía de la democracia y de la economía de mercado. La Constitución negociada no es el fin del trayecto sino indudablemente una etapa intermedia importante, la maduración de un largo esfuerzo que ha permitido reducir las diferencias entre posiciones tan profundamente diversas. Las diferencias que sigue habiendo en las ideas de los distintos Estados miembros y de los medios de que disponen hacen esencial, en el campo de seguridad y defensa, aumentar la capacidad de toma de decisiones de la Unión Europea (la forma de trabajar del Consejo), 221 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 14 10:18 Page 222 Actores y testigos su credibilidad (la Agencia Europea de Armamentos) y su flexibilidad (cooperación reforzada), mediante unas soluciones institucionales que a la fecha siguen siendo incompletas, incluso en el Tratado de Niza. Al considerar el proceso en su conjunto, destacan los aspectos de naturaleza institucional y la voluntad política de los Estados miembros de dar un salto cualitativo en los puntos en común de las prerrogativas soberanas que se consideran más que cualquier otra pertenecientes exclusivamente al Estado nación. En mi opinión, sin embargo, hay dos factores esenciales que determinarán el éxito o el fracaso de este elemento clave del proceso de integración: cohesión en la Unión y solidaridad transatlántica. La defensa europea ha avanzado en un contexto de nuevas amenazas (terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, la descomposición de Estados con diversas etnias) comparadas con la salvaguardia tradicional de la soberanía de los Estados miembros y de las fronteras nacionales, que era la esencia misma de la seguridad durante la guerra fría. El terrorismo, que algunos países europeos habían conocido y combatido como fenómeno puramente nacional, ha pasado a ser mundial y ha adquirido apoyo popular en no pocas partes del mundo, es capaz ahora de perpetrar matanzas masivas, y es rico en recursos y políticamente lúcido. Incluso aunque el terrorismo permanezca en sus límites políticos y geográficos tradicionales, es inútil preguntarse por quién suenan las campanas. Suenan por todos nosotros. El terrorismo amenaza a sociedades abiertas, tales como las de Europa que, por otra parte, han creado vastas áreas para la libre circulación de personas y mercancías. La Unión tiene menos posibilidades que ciertos países, ciertamente menos que los Estados Unidos, para centrarse en sí misma y para reducir su exposición a unos riesgos cuyos centros neurálgicos están apenas más allá de sus fronteras en una cadena de crisis que se extiende desde el Golfo a los límites occidentales del Mediterráneo. La guerra del 11 de septiembre de 2001 y 11 de marzo de 2004 es simultáneamente antioccidental e interislámica. La intención es no sólo atentar contra el modelo democrático sino también romper sus relaciones con una parte del mundo árabe. Los objetivos incluyen la proliferación nuclear y el control de los recursos de petróleo. El Islam, una religión cuyos orígenes en el desierto lo alimentan con tormentas y espejismos súbitos, se utiliza como punto de apoyo. 222 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 223 Lamberto Dini 14 Más cerca de nosotros, en los Balcanes, hay una mezcla de combatientes fanáticos de independencia y criminales endurecidos. Y si siguiéramos dividiendo esos Estados una vez más, todas las áreas podrían volverse a dibujar: Macedonia, por ejemplo, donde los diversos grupos étnicos viven juntos precariamente, o Bosnia, una federación con poca cohesión, con intercambios de tierra como en las guerras balcánicas a principios del siglo XX. La ausencia de una perspectiva clara y viable, que únicamente puede ser la integración regional, el anclaje a la Unión Europea y la europeización de los Balcanes, abriría de nuevo la puerta a los nacionalismos que se combaten mutuamente (y contra la OTAN, para forzarla a retirarse). La Unión Europea puede defenderse, en su caso mediante la guerra, en el caso extremo de una “guerra preventiva”. Esta estrategia debe orientar la reestructuración de sus fuerzas y decisiones militares sobre el personal y las armas necesarios. Pero no hay ninguna justificación para la teorización sistemática de la guerra preventiva y su corolario, la exportación de la democracia a través de la fuerza. Incluso cuando se hace el recurso a medios militares, no podemos ignorar los criterios que el canciller Schröder también recordó recientemente: proporcionalidad, legitimidad y multilateralismo. La Unión Europea y sus Estados miembros individuales no pueden encontrar una solución a las nuevas amenazas en acuerdos separados de paz. Ni puede una memoria excesivamente aguda de las guerras, de la repulsión contra una tradición imperial que llevó a tanto luto y opresión, justificar el no aceptar la responsabilidad de un papel internacional. El establecimiento de las raíces de la democracia es la mejor garantía de la seguridad. Debería intentarse incluso donde esa “planta” tendrá que crecer en suelos muy diferentemente sedimentados, en sociedades que consideran al Corán como la fuente de la ley y a los clérigos como jueces y no se desarrollan alrededor de la economía de mercado. Pero no sería razonable pensar que basta con imponer la ocupación extranjera para que una democracia representativa surja de las urnas. El problema subyacente en el mundo musulmán es la modernidad, que ni el socialismo del coronel Nasser, ni el reformismo autoritario del Shah de Persia, ni la riqueza de los jeques de Arabia Saudí ha logrado resolver. Crear las condiciones para el desarrollo autónomo de la democracia requiere el renacimiento de un multilateralismo capaz de reconciliar la supremacía innegable de los Estados 223 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 14 10:18 Page 224 Actores y testigos Unidos con el restablecimiento de un papel eficaz e independiente para Europa. No sería políticamente ventajoso que la seguridad europea deshiciera la tela de acuerdos, protocolos y arreglos que han llevado gradualmente a la transferencia al ámbito supranacional de poderes y responsabilidades que los Estados miembros han reconocido que ya no podían ejercerse efectivamente al nivel nacional. El entramado creado de esta manera es aún frágil, pero es capaz de establecer las normas de un orden mundial futuro. Una parte de ese entramado consiste en la misma actividad constitutiva de la Unión Europea, que influirá necesariamente los equilibrios internacionales. Sin una Constitución, Europa nunca logrará ser un actor político a nivel mundial. Seguirá siendo un revoltijo de países de diversa riqueza, tamaño e imagen. Por el contrario, la constitución es una respuesta a las limitaciones de la soberanía nacional y expresa las necesidades de un mundo que ha cambiado profundamente. Una dosis apropiada del realismo político requiere que se dé a este documento un apoyo sustancial durante su negociación y puesta en práctica subsiguiente. La nueva Constitución permitirá que la Unión actúe en el campo de la seguridad y de la defensa, en un marco institucional unitario, y permitirá a los países que lo deseen proceder de inmediato, a través de la cooperación estructurada, que estaba prohibida explícitamente por el Tratado de Niza. Especialmente después de los acontecimientos trágicos en Madrid el 11 de marzo de 2004, los países europeos han logrado la movilización de su compromiso común respecto a la lucha contra el terrorismo, a través de la búsqueda de los canales por los cuales se financia, del intercambio de inteligencia y de una vigilancia más efectiva que, sin sacrificar las libertades individuales, está basada en una estrategia política y militar única que abarca a todos los países en peligro. No se conseguirá nada con recriminaciones o acusaciones mutuas de que ciertos países individuales están abandonando la causa, algo que no sucederá si los europeos logran dar una nueva legitimidad a su acción común. Éste es, pues, el segundo requisito de la seguridad europea: no un curso independiente de la Unión y de los Estados Unidos, sino unirse para combatir al enemigo común en la determinación de la legitimidad internacional. En el lado europeo, no más disputas nacionales miopes y estrechas de mira; en el lado estadounidense, una vuelta progresiva, que está ya en curso, a relaciones más cerca224 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 225 Lamberto Dini 14 nas con la Unión y renuncia de las posiciones extremistas de una ideología conservadora en favor de un pragmatismo que es más conforme a la tradición de ese país. Esto por dos razones: primero, el riesgo de aislamiento internacional, que al final pesaría en gran medida; en segundo lugar, el coste en términos de vidas humanas y gasto financiero de ocupaciones de duración indefinida. En una determinación marcada por el renacimiento del papel de las Naciones Unidas, junto con la Unión Europea, hay una alternativa al abismo a que se enfrentan a los dos socios occidentales: la vía de la legitimidad internacional en vez de constituciones exteriormente impuestas. La clave de la seguridad europea es, pues, el abandono de “coaliciones de voluntarios” y una vuelta a la primacía de las instituciones, como condición para la victoria contra un enemigo común y el desarrollo de la democracia, sobre todo en el mundo árabe y musulmán. Si Estados Unidos y Europa empiezan de nuevo a razonar juntos, esto marcará la derrota estratégica del terrorismo. Es Occidente quien debe restablecer primero su naturaleza, redescubrir la potencia combinada de la fuerza y de la razón, sin desmerecer en modo alguno el papel preponderante de la única superpotencia restante –una estrategia sin recriminaciones sobre el pasado ni dudas sobre el futuro. Si no se produce ese cambio de orientación, si la voluntad y la inteligencia política de Occidente no superan la primacía de los egoísmos nacionales, ningún orden institucional, ni siquiera la nueva Constitución de la Unión Europea puede traer la paz y la estabilidad o excluir los unilateralismos arrogantes que nos impiden converger hacia una estrategia lúcida y compartida. Iraq ha mostrado que el poder de actuar no coincide necesariamente con el poder de persuadir, y que los costes del unilateralismo surgen del fracaso a la hora de lograr el consenso. Los Estados Unidos deben apoyar la consolidación militar de la Unión Europea, y Europa debe reconocer la esterilidad de una oposición antinatural. Por su parte, la Alianza debe poder intervenir con una gama amplia de acciones militares y debería ser el lugar para la formulación de la estrategia común. En resumidas cuentas, la diferencia entre el documento del Gobierno de EE.UU. (Estrategia de la Seguridad Nacional) de septiembre de 2002 y el que aprobó el Consejo Europeo en diciembre de 2003 (Estrategia Europea de Seguridad) no es tan amplia como para que no pueda superarse. No menos que la Unión Europea, la Alianza debería quizás aumentar su flexibilidad 225 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 14 10:18 Page 226 Actores y testigos a través de instrumentos tales como la abstención, no participación, e incluso coaliciones específicas, pero siempre dentro de su marco institucional. La democracia debe defender sus valores con todos los medios a su disposición, incluido el más extremo e intrínsecamente artificial de la guerra si no existe ningún otro. Pero debe defenderse preservando al mismo tiempo su carácter y no echar por la borda los derechos individuales y su protección, especialmente ahora que son una parte integrante de una Constitución europea. Estamos obligados a asegurarnos de que los medios sean proporcionales a los fines, los resultados a las razones para actuar. Las nuevas amenazas se dirigen hacia un sistema de garantías compartidas, la religión secular verdadera de Occidente, una sola cultura democrática, y la Unión no puede actuar por medio de un mandato permanente dado a la soberanía hegemónica de otro país. En conclusión, necesitamos más Europa y un Occidente unido. Éste es el único camino que pueden seguir la seguridad y la defensa europeas en el nuevo siglo. 226 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 227 PESD : Los cinco primeros años Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier 15 Hacer balance de los cinco últimos años desde el punto de vista de un industrial europeo de la defensa es, en primer lugar, reconocer en el ámbito institucional los avances que ha conseguido la idea de la política europea de seguridad y defensa, pero también evaluar el camino que queda por recorrer para dotar a la Unión Europea de las capacidades necesarias para garantizar su autonomía estratégica. La razón de ser de la industria de la defensa es facilitar a las fuerzas armadas nacionales, en este caso a las de los miembros de la Unión, los medios materiales y técnicos necesarios para garantizarles libertad en sus decisiones políticas y la protección de sus cuidadanos y de sus intereses. Unos logros innegables Ante el doble desafío de la reducción de los presupuestos de defensa consecutiva al fin de la Guerra Fría y del aumento constante del coste de los nuevos sistemas, las industrias europeas de defensa llevan tiempo apostando por Europa. Sus dirigentes, conscientes de sus responsabilidades en la defensa y la seguridad de los respectivos países, convencidos de que no podría haber una Europa de la defensa sin una base industrial y tecnológica sólida, optaron por trabajar juntos. Esto es cierto, en particular, en el ámbito de la aeronáutica y de los misiles, del espacio y de las tecnologías de la información. Por ello, son particularmente bienvenidas las medidas de coordinación de los esfuerzos de defensa de los Estados miembros de la Unión Europea. La cumbre franco británica de Saint-Malo, en 1998, y el Consejo Europeo de Colonia, en 1999, pusieron en marcha la Europa de la defensa y situaron su problemática en el centro del debate político europeo. Esta evolución positiva responde al deseo profundo de las poblaciones europeas, inquietas por las amenazas que gravitan sobre la paz y la seguridad en el mundo, pero que a la vez desean que 227 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 15 10:18 Page 228 Actores y testigos la Unión Europea desempeñe un papel más activo en el ámbito internacional. Basta para convencerse de ello observar los resultados de los sondeos recientes, sea el de Eurobarómetro o el efectuado por IPSOS para EADS en las cinco principales potencias militares europeas: para este último sondeo, el 78 % de las personas interrogadas consideran que Europa debería ser capaz de intervenir sola, sin el apoyo de los Estados Unidos. Las decisiones adoptadas en los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki y en las conferencias intergubernamentales que les siguieron contribuyeron innegablemente a esclarecer el futuro, al definir las capacidades militares necesarias para que la Unión Europea pueda participar en la gestión de las crisis que pongan en peligro su seguridad o comprometan sus intereses, conviniéndose en que la defensa común frente a un riesgo de mayor importancia seguiría correspondiendo a la Alianza Atlántica, por lo que respecta a los Estados miembros de ésta, en virtud del artículo 5 del Tratado de la OTAN. Por último, la adopción, en diciembre de 2003, de la Estrategia Europea de Seguridad propuesta por Javier Solana, Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), definió una plataforma política común. La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) ya es operativa, aun cuando no dispone todavía de todas las capacidades que considera necesarias. Así pues, la UE ha llevado a cabo sus primeras misiones militares en Macedonia y en la República Democrática del Congo. Desde el punto de vista de los programas, el reciente lanzamiento del avión de transporte estratégico A400M, decisión cuya importancia es preciso destacar, podría hacer creer que las estructuras indispensables para la constitución de la base industrial y tecnológica común avanzan al mismo ritmo. Sin embargo, es preciso dejar constancia de que aún no ha desaparecido el desfase que se creó entre el marco institucional europeo y las industrias de defensa que ya han resuelto agruparse en una perspectiva europea. La designación de países "piloto" para el desarrollo de nuevos sistemas, método adoptado en el marco del proceso de adquisición de las capacidades, esboza un reparto de las tareas, y a falta de una definición de programas europeos basada en unas especificaciones operativas comunes, prepara una armonización de los esfuerzos con objeto de evitar las redundancias. Pero este método, por muy positivo que sea, no está a la altura de las intenciones anunciadas. 228 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 229 Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier 15 Los industriales europeos del armamento, y en particular los de la aeronáutica y el espacio, de los misiles y las tecnologías de la información, tienen unas tradiciones de cooperación que se remontan a hace unos cuarenta años. Así pues, de modo muy natural, algunos de ellos resolvieron, en la década de 1990, llevar a cabo en un marco europeo las reestructuraciones que la reducción de los presupuestos de defensa hacían necesarias. Esta nueva situación les incitó a transformar profundamente sus relaciones de cooperación, creando unas sociedades comunes que no fueran simples sociedades de programa. Por otro lado, la agrupación de las industrias estadounidenses en cinco grandes grupos hacía necesaria esta medida. Por estar las industrias de armamento, más que cualquier otra actividad, sujetas al poder político, esto no era posible sin intervención de los Estados. Así pues, en julio de 1998, Alemania, España, Francia, el Reino Unido y Suecia convinieron, mediante la llamada carta de intenciones (LoI, acuerdo cuya iniciativa fue de los industriales) facilitar sus intercambios en el ámbito del armamento. Si bien es innegable que este acuerdo, que en julio de 2000 se reflejó en el tratado de Farnborough, suponía un paso importante en el sentido de la consolidación de las industrias europeas de defensa -pues las empresas de estos cinco países representaban el 90 % de las capacidades europeas del sector-, no bastaba por sí solo para crear las condiciones necesarias para la realización de una verdadera industria de defensa europea. Aún queda camino por recorrer Ha llegado, pues, el momento de integrar este gran proyecto en el marco estructural de la Unión Europea, con la ambición de desarrollar una base industrial y tecnológica común. La decisión del Consejo Europeo, de noviembre de 2003, que confirma la de Salónica y crea, sin esperar a la adopción de una Constitución, la Agencia de armamento, investigación y capacidades, es pues especialmente oportuna. Del estudio de la definición de sus misiones y de sus normas de funcionamiento se ocupa un grupo de trabajo, bajo la supervisión del señor Solana, grupo cuyas primeras conclusiones deberán ser aprobadas en junio de 2004 en Dublín. La Agencia debería pues ser capaz de ir iniciando sus actividades antes de fin de año. No todos los Estados miembros tienen el mismo punto de vista, pero cabe esperar que los gobiernos se pondrán de 229 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 15 10:18 Page 230 Actores y testigos acuerdo en un proyecto concreto y ambicioso, que vaya más allá de la creación de un nuevo estrato que se añada a la complejidad de las estructuras existentes. Esta agencia debería ser capaz, a la larga, de tomar a su cargo, en el ámbito del armamento (incluida la investigación), las atribuciones del Grupo de Armamento de Europa Occidental (GAEO), de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR) y de la carta de intenciones. Cabe imaginar que la integración del GAEO en la Agencia, y por ende, en la Unión Europea, le daría un mayor fundamento político y le permitiría acogerse a financiación plurianual, lo que siempre es una garantía de eficacia cuando se trata de investigación. No obstante esta reorganización profunda no podrá, al parecer, llevarse a cabo antes de que transcurran varios años, debido no sólo a los diferentes estatutos de estas organizaciones -la OCCAR y la carta de intenciones, por ejemplo, se rigen por tratados internacionales- sino también a que estas diversas organizaciones podrían prestarse a cooperaciones reforzadas siempre que éstas resultasen necesarias. Por lo que respecta al armamento, en el sentido más amplio de la palabra, debería darse la prioridad a las actividades de "investigación y tecnología de defensa" (I + T), con el fin de evitar que la diferencia de inversión en Europa y Estados Unidos, que en la actualidad está en una relación de uno a cinco, acabe por llevar a una dependencia difícilmente aceptable. A falta de poder aumentar significativamente los recursos financieros, debería ser posible federar sin más tardanza los esfuerzos de los Estados miembros, más de lo que ya lo están en el seno del GAEO, con la voluntad de profundizar la cooperación con la Comisión Europea. Efectivamente, las actividades de ésta, que ya se ocupa del programa marco de investigación y desarrollo, aumentan rápidamente en el ámbito de la seguridad, debido al ascenso de la amenaza terrorista. Los esfuerzos de I + T deberían ser apoyados por unos desarrollos en la exploración y en la demostración, abiertos al máximo de socios, con la voluntad de brindar perspectivas de cooperación a los países más pequeños. El trabajo en común, en las primeras etapas del proceso, favorece efectivamente la creación de una dinámica que permite a la vez sacar partido de todas las competencias existentes en la UE y llegar a decisiones compartidas. Además, este procedimiento podría favorecer sin duda la aparición, en la Unión, de polos de excelencia, que una vez puestos en red, alimentarían nuestras industrias. 230 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 231 Jean-Louis Gergorin y Jean Bétermier 15 Por lo que respecta a las industrias de defensa, las consolidaciones distan de estar conseguidas, en particular por lo que se refiere a los sistemas terrestres y navales, que es preciso agrupar rápidamente en un marco europeo. De modo más general, el éxito de las operaciones de consolidación en unas sociedades transeuropeas capaces de responder a las necesidades de los Estados miembros, supone que se cumplan determinadas condiciones, de las cuales citamos las siguientes: a) la garantía de abastecimiento para los Estados miembros b) la creación de un marco jurídico adaptado para las transferencias de tecnología y material dentro de la UE c) la libertad de exportación dentro del respeto al código de conducta de la UE, de 1998, y al espíritu de los acuerdos Debré-Schmidt d) la definición de unos procedimientos de concertación con objeto de evitar que la Unión quede privada de capacidades industriales fruto de consolidaciones o racionalizaciones llevadas a cabo con perspectiva europea e) la aceptación de sociedades únicas que agrupen las capacidades industriales en aquellos ámbitos en los que el mercado europeo es demasiado reducido f) la necesidad de que, al adjudicarse los contratos, las sociedades transeuropeas sean tratadas en pie de igualdad con las sociedades que hayan conservado una identidad nacional g) la adopción de procedimientos obligatorios con objeto de disuadir a los Estados participantes de abandonar unilateralmente programas llevados a cabo en cooperación, una vez transcurrido un cierto nivel de avance. Es preciso destacar que las tres primeras condiciones están recogidas como principios en la carta de intenciones, pero que, a los seis años de su adopción, aún están por armonizar las medidas administrativas que regulan los intercambios interiores, incluso dentro de un mismo grupo industrial europeo. La creación de un gran mercado europeo del armamento es, por supuesto, muy conveniente. Pero no sería realista esperar que sea el resultado de medidas que pretendan imponer una preferencia europea. La apertura de los mercados europeos de la defensa debería ser más fácil de llevar a cabo, una vez que los Estados hayan dejado de ser juez y parte en determinadas actividades. Desde este 231 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 15 10:18 Page 232 Actores y testigos punto de vista, es preciso reconocer la apertura del Reino Unido, que abre sistemáticamente a la competencia sus programas nacionales de equipamiento: así, EADS ha sido elegida para el contrato Skynet 5, destinado a prestar al Ministerio de Defensa británico servicios para sus telecomunicaciones espaciales de seguridad, o, como en el caso del consorcio Air Tanker, para realizar el suministro de carburante aire-aire de la Royal Air Force; de igual modo, Thales participará junto a BAE Systems en la realización de dos portaaviones británicos. El deseo legítimo de constituir una verdadera industria europea de defensa, capaz de apoyar la PESD, no dará lugar a la realización de una "Europa fortaleza", como se afirma muy a menudo al otro lado del Atlántico. Por el contrario, la constitución de grandes grupos europeos pondrá a éstos en situación de poder cooperar mejor con sus homólogos estadounidenses, en particular en los ámbitos para los cuales ya no se puede mantener una sana competencia a escala nacional. El mercado europeo del armamento es mucho más accesible que el estadounidense; la apertura de este último permitiría ir creando las condiciones de una verdadera cooperación transatlántica, y a la vez facilitar las condiciones de la interoperabilidad de las fuerzas. El debate político dentro de la Unión Europea está marcado innegablemente por el progreso de la idea de defensa. Tras los trabajos sobre la defensa llevados a cabo por la Convención bajo la dirección de Michel Barnier, a la sazón comisario europeo, ya pueden considerarse reunidas las condiciones para tomar medidas concretas, tanto desde el punto de vista de las instituciones como de los programas. Es importante que la Agencia de Defensa disponga de poder real, y que se aproveche su creación para racionalizar y simplificar las organizaciones existentes. Por lo que respecta a la preparación del futuro, es preciso que la Agencia goce de un apoyo político fuerte, así como de los recursos necesarios para asentar sin tardanza su autoridad sobre las actividades de I + T y crear las condiciones favorables para la realización de un mercado europeo del armamento competitivo, y capaz de responder a las necesidades de las Fuerzas Armadas de la Unión Europea. 232 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 233 PESD : Los cinco primeros años Philip H. Gordon 16 Desde que se pusiera en marcha la Política Europea de Seguridad y Defensa hace cinco años, ¿qué es lo que se ha conseguido? Desde una perspectiva norteamericana, el reconocimiento de la necesidad de unas capacidades militares europeas más eficaces (aun si se desarrollan independientemente de la OTAN) ha merecido una buena acogida, pero el avance hacia el desarrollo de estas capacidades ha sido demasiado lento. En los últimos cinco años, se ha dedicado una enorme cantidad de tiempo y de energía de los dirigentes y funcionarios europeos en desarrollar las instituciones y orientaciones para la defensa europea y la coordinación de estos esfuerzos con otras organizaciones nacionales o internacionales. Dada la gran diferencia en capacidades y tradiciones de defensa de los 25 miembros de la UE, esta insistencia en el desarrollo institucional es probablemente inevitable especialmente en estas primeras fases del proyecto. Pero esto ha supuesto también que, desde un punto de vista norteamericano, la PESD haya aparecido de momento como algo que tiene que ver más con un proceso que con unos resultados. Muchos norteamericanos se sienten con razón frustrados por el desequilibrio entre la insistencia de la UE en las instituciones y su desarrollo de capacidades. También les preocupa que la PESD duplique innecesariamente los esfuerzos de la OTAN y complique la toma de decisiones sin aportar de hecho gran cosa desde el punto de vista militar. Algunos son reticentes a alentar la creación de una potencia militar, y por lo tanto política, que tenga teóricamente el potencial de rivalizar con los Estados Unidos. En última instancia, sin embargo, los Estados Unidos tienen un gran interés en una PESD más eficaz. Ciertamente, con la importante proporción de fuerzas militares americanas actualmente implicadas en Iraq, el interés de los Estados Unidos por una capacidad de defensa de la UE más capaz –y potencialmente autónoma– es hoy mayor que nunca. Existen riesgos derivados de la autonomía defensiva de la UE, pero no hay nada que no pueda resolverse con un poco de 233 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 16 10:18 Page 234 Actores y testigos buena voluntad y de pragmatismo por ambas partes (características ambas que, debemos reconocer, han estado poco presentes en los últimos años). Pero al considerar los grandes desafíos militares estratégicos a los que se enfrenta hoy en el mundo, así como los permanentes intereses comunes de Europa y los Estados Unidos, Washington debería preocuparse más por la debilidad militar de la UE que por su fuerza potencial. Los cinco primeros años de la PESD no han sido naturalmente de mero procedimiento. Durante este período, de hecho, la UE realizó sus primeras operaciones reales: actuaciones de policía en Macedonia y Bosnia; una misión militar en Macedonia con el apoyo de la OTAN y una misión militar autónoma de la UE en la República Democrática del Congo. Todas estas fueron misiones de pequeña escala y todas podrían haberse realizado con facilidad sin intervención de la UE, tanto mediante una coalición voluntaria en el seno de la OTAN o bajo la dirección de uno de los países de la UE. La operación del Congo, de hecho, fue en realidad una misión francesa apoyada por un puñado de otros países europeos, en la que se injertó un papel de la UE. Estas misiones balcánicas y africanas fueron sin embargo buenos indicadores del tipo de contribuciones que la UE podría realizar, de seguir desarrollando su voluntad y capacidad de actuar militarmente. El papel de la UE tanto en Macedonia, como en el Congo constituyó un importante símbolo de los intereses comunes de seguridad y humanitarios de la Unión. Ambas misiones proporcionaron lecciones útiles para determinar las necesidades tanto institucionales como militares de la UE para futuras misiones de este tipo. A finales de 2004, la UE asumirá también de manos de la OTAN la misión de mantenimiento de la paz que está en curso en Bosnia. Esta acción constituirá otro paso importante para demostrar que la Unión puede actuar y que puede hacerlo paralelamente a la misión de la OTAN en Kosovo sin dar lugar a competencia y confusión en cuanto a la autoridad política o al mando militar. La UE dista de estar en condiciones para hacerse cargo de importantes despliegues militares sin un amplio apoyo en materia de logística, planificación e inteligencia por parte de la OTAN o de los Estados Unidos, pero ha empezado a dar los primeros pasos en esa dirección. En términos de desarrollo de capacidades militares, la UE también ha realizado algunos progresos en los últimos cinco años, pero aún queda mucho por hacer. La insistencia política en el 234 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 235 Philip H. Gordon 16 desarrollo de capacidades es en sí misma ya significativa, por mucho que aún no se haya traducido en un aumento de recursos para las fuerzas militares europeas, excepto en casos aislados como el de Francia. Las reformas de la defensa a nivel nacional (a veces inspiradas en la revisión de la defensa estratégica británica de finales de los años 90) siguen su curso. Francia ya ha profesionalizado sus fuerzas armadas, mientras que Italia y España están aún haciéndolo. Alemania efectuó una revisión fundamental de su defensa en 2003 y prevé ahora desarrollar una fuerza de combate de intervención de 35.000 hombres y una fuerza de mantenimiento de la paz de 70.000 hombres de aquí a finales del decenio en curso. Colectivamente, los miembros de la UE se han comprometido a desarrollar una fuerza europea de reacción rápida que les podría permitir desplegar 60.000 hombres en un plazo de 60 días y podría mantenerse por un plazo de hasta un año. La fuerza se declaró operativa en mayo de 2003, aunque aún no puede lograr los objetivos declarados. Los miembros europeos de la OTAN también han asumido importantes compromisos de cara al desarrollo, de aquí a 2006, de una fuerza de respuesta de la OTAN que constaría de unos 21.000 hombres y que podría desplegarse en un plazo de una a tres semanas y mantenerse autónomamente durante 30 días. La idea motriz de la fuerza de respuesta de la OTAN consistía en alentar a los europeos a que mejorasen sus capacidades militares y demostrasen que seguían creyendo en la OTAN como organización militar, incluso en su intento de desarrollar la PESD. Este planteamiento parece estar funcionando. Incluso Francia, que está fuera de la estructura militar de mando integrado de la OTAN desde 1986 ha comprometido 1.700 hombres para la Fuerza de Respuesta de la OTAN, y oficiales franceses de alta graduación tendrán puestos de mando en la nueva estructura de la fuerza. No todos los planes europeos de despliegue son meramente planes, por el contrario están aumentando los despliegues efectivos en el extranjero. Gran Bretaña, Francia y Alemania tienen más de 10.000 soldados en el extranjero, y en su conjunto, los Estados miembros de la UE han desplegado más de 60.000 hombres fuera de las fronteras europeas. Se está avanzando, por consiguiente, pero mucho más es lo que queda por hacer. El compromiso retórico de desarrollar las capacidades militares ha sido admirable y coherente, pero casi todos los presupuestos europeos de defensa siguen estancados o se reducen, y existen pocas perspectivas de que esta situación se invierta a breve 235 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 16 10:18 Page 236 Actores y testigos plazo. En cualquier caso, lo fundamental no es el gasto en defensa para capacidades militares importantes ni el número global de efectivos, sino la capacidad de despliegue efectiva incluso para las operaciones de estabilidad. Los países de la UE mantienen unos ejércitos de tierra que cuentan con aproximadamente 1.200.000 hombres, pero sólo unos 80.000 pueden desplegarse en el extranjero. Para que el concepto de autonomía militar de la UE tenga algún sentido, esto debe cambiar. Las deficiencias en las capacidades no constituyen ningún secreto; entre ellas se cuentan el transporte marítimo, las municiones con vectores de precisión, así como unas comunicaciones y una inteligencia interoperativas. Los procesos de la PESD tales como el plan de acción europeo sobre capacidades (ECAP) han sido muy útiles para determinar estas insuficiencias pero han sido menos eficaces a la hora de colmarlas. Podría avanzarse mucho, sin embargo, incluso sin contar con unos aumentos del gasto de defensa políticamente difíciles. Actualmente, los Estados miembros de la UE gastan colectivamente cerca de 200 mil millones de dólares en defensa anualmente. Esto representa tan sólo la mitad de lo que gastan los Estados Unidos, pero sigue siendo mucho dinero y la UE no tiene ni mucho menos los compromisos en materia de defensa que tienen los Estados Unidos. El problema es que el dinero se gasta mal y de manera desproporcionada en unas fuerzas militares sobredimensionadas, anticuadas y permanentes. El analista de defensa de la Brooking Institution Michael O’Hanlon cree que, incluso sin aumentos importantes del gasto de defensa, los Estados miembros de la UE podrían desarrollar en un futuro próximo la capacidad de desplegar unos 200.000 hombres en el exterior tomando las decisiones adecuadas en materia de adquisición de material y organización. Ello no sólo supondría una contribución fundamental a la seguridad de Occidente, sino que representaría también una capacidad que los responsables norteamericanos deberían tomarse en serio. En materia de instituciones –una parte necesaria si bien insuficiente de la PESD– los avances han sido considerables, aunque, de nuevo, no se han producido sin dificultades. Las instituciones decididas por la cumbre de Colonia (el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE) ya están constituidas y en funcionamiento. Además, una serie de Estados miembros ha creado una agencia conjunta de cooperación en materia de armamento (OCCAR), y la UE tiene planes para la crea236 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 237 Philip H. Gordon 16 ción de una Agencia en materia de capacidades de defensa que procuraría hacer que los Estados miembros cumpliesen sus compromisos en materia de gasto militar y de contratos de suministro. Estas nuevas instituciones, sin embargo, no han sido puestas a prueba y, quizá de manera inevitable, todavía están buscando definir sus propios cometidos. Ciertamente las pequeñas operaciones realizadas hasta la fecha tienen que demostrar aún que la UE tiene la voluntad política o la capacidad de planear y realizar una operación militar de grandes dimensiones. Uno de los aspectos más controvertidos ha sido el deseo de determinados países europeos de dotar a la UE de una capacidad de planificación operacional autónoma. En la primavera de 2003, durante la crisis transatlántica a propósito de Iraq, un plan propuesto por Francia y Alemania para crear dicha capacidad provocó una dura reacción tanto de Londres como de Washington. La administración Bush reaccionó probablemente de manera exagerada, pero la irritación que causó la propuesta franco-alemana era comprensible. Desde una perspectiva norteamericana, la propuesta violaba el difícil compromiso alcanzado en 1999, por el cual la UE se comprometía a realizar exclusivamente operaciones militares autónomas "cuando la OTAN en su conjunto no interviniera" y a recurrir a un "acceso garantizado" a las capacidades de planificación de la OTAN para evitar desacuerdos políticos y una duplicación inútil de recursos. Otra cosa habría sido que los europeos hubieran dispuesto de los recursos logísticos, de inteligencia y militares, así como de la voluntad política de llevar a cabo nuevas misiones militares y que sólo hubieran carecido de una capacidad de planificación operacional, pero tal no era el caso. Y tampoco era probable que los Estados Unidos se negaran a permitir el acceso garantizado a la planificación de la OTAN en caso de crisis, puesto que esto conduciría ciertamente a que la UE creara sus propias instituciones. El momento de la propuesta, además, en mitad de la mayor crisis transatlántica de las últimas décadas, parecía responder más bien al deseo de aprovechar el descontento europeo con los EE.UU. para impulsar la agenda de una defensa europea separada más que a una necesidad real. En diciembre de 2003, cuando Gran Bretaña deseaba reparar su relaciones con Francia y Alemania, las partes acordaron un compromiso sobre la cuestión de la planificación. La UE enviaría a algunos de sus propios responsables de planificación operacional al cuartel general de la OTAN en el SHAPE, al 237 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 16 10:18 Page 238 Actores y testigos tiempo que añadiría otra pequeña unidad de planificación al Estado Mayor de la UE que ya existe en Bruselas. La capacidad inicial de la nueva unidad sería sumamente limitada, pero para quienes proponen una defensa de la UE realmente autónoma ello constituiría al menos un primer paso. En deferencia hacia el gobierno británico, los Estados Unidos no manifestaron públicamente su oposición a este plan, pero las inquietudes norteamericanas sobre la necesidad y las consecuencias de la célula de planificación de la UE siguieron existiendo. El desarrollo de una capacidad de planificación operacional europea con carácter autónomo constituye más una amenaza para los limitados recursos de defensa europeos que para la OTAN o los Estados Unidos. De hecho, si la UE en algún momento realiza auténticos progresos en términos de capacidades militares (así como en el desarrollo de una política exterior y de seguridad auténticamente común), una UE con la capacidad de planificar sus propias misiones podría incluso resultar positiva para los Estados Unidos. Contrariamente a lo que temen algunos norteamericanos, el problema de la defensa europea no es hoy que los europeos puedan desplegar su creciente potencial militar de forma hostil a los intereses norteamericanos, sino más bien que resulta improbable que tengan el suficiente potencial militar para responder efectivamente a las preocupaciones comunes estadounidenses y europeas. Las crisis que se presentan en numerosas zonas del mundo vienen reclamando una intervención exterior y la UE carece aún de los medios para actuar. Las últimas intervenciones militares europeas (aunque no de la UE) en Sierra Leona, Côte d’Ivoire y República Democrática del Congo, en ninguna de las cuales tuvieron los Estados Unidos interés en participar, han salvado numerosas vidas y apoyado intereses norteamericanos en una zona inestable del mundo. Los EE.UU., que ya están absorbidos por Iraq, Afganistán y potencialmente quizás por otros lugares, deberían desear que tuvieran lugar más acciones de este tipo, y si una actuación bajo bandera de la UE más bien que de la OTAN inspira un mayor apoyo europeo, deberíamos felicitarnos por ello, en lugar de condenarlo. Por último, cualesquiera que sean los riesgos y las frustraciones, corresponde al interés de los EE.UU. que su socio europeo tenga mayor coherencia y capacidad. 238 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 239 PESD : Los cinco primeros años Alberto Navarro 17 Europa, esa realidad histórica que tantas evocaciones puede suscitar, se enfrenta hoy al reto de su unidad y construcción institucional en un presente y futuro fascinantes. Ese proyecto nacido hace ya más de medio siglo con un objetivo de paz a través de una cooperación económica sectorial, se ha convertido hoy en una Unión de Derecho, que engloba a veinticinco Estados, y que no deja de crecer en tamaño y en envergadura política, económica y social. Los tradicionales objetivos que contemplaban los Tratados, el Mercado único, la cohesión económica y social y la Unión Económica y Monetaria, quieren ir cediendo el paso a las nuevas prioridades acordadas en la Agenda de Lisboa y el Consejo Europeo de Goteburgo, como el Desarrollo sostenible, la Ciudadanía europea o la propia proyección de Europa como “socio global”, con la que se pretende reforzar la influencia de la Unión en el escenario político y económico mundial como factor de estabilidad, progreso y solidaridad. Esta Europa de hoy, que ha implantado el Euro en doce países y ha consensuado un proyecto de Tratado Constitucional entre otros muy destacados logros, debe hacer frente a los nuevos retos del siglo XXI. Por ello resultaba imprescindible diseñar una acción común en materia de defensa, que expresara la solidaridad entre sus Estados Miembros y unificara su actuación ante los desafíos del mundo actual. Con su definición se refuerza la dimensión exterior de la Unión Europea, aspecto fundamental de cualquier modelo de integración, y se proyectan los valores de la ciudadanía europea en el mundo contemporáneo. La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) que nació en el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999, acordó desarrollar este concepto para reforzar la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en la que se integra. El objetivo era que la Unión Europea pudiera disponer de las capacidades necesarias y estructuras apropiadas para la prevención de conflictos y la gestión de crisis en el marco de las denominadas misiones de Peters239 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 17 10:18 Page 240 Actores y testigos berg, en su triple naturaleza humanitaria y de rescate, de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate, incluidas las de restablecimiento de la paz. Para cumplir con esa tarea, la Unión Europea decidió desarrollar una capacidad autónoma que la permitiera dirigir esas operaciones, contando para ello con la aportación voluntaria de efectivos por parte de los Estados Miembros. A lo largo de estos cinco años, la PESD ha realizado importantes avances pues se ha dotado ya de las necesarias estructuras político-militares, ha avanzado en el desarrollo de las capacidades e iniciado en 2003 las primeras operaciones de gestión de crisis, tanto militares como civiles. A nivel institucional se fueron creando sus principales órganos rectores entre los que destacan la figura del Secretario General y Alto Representante de la PESC, y órganos específicos de la PESD como el Comité Político y de Seguridad (COPS), el Comité Militar, el Estado Mayor Militar y el Comité de Asuntos Civiles de Gestión de Crisis (CIVCOM), entre otras unidades. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki ya fijó un objetivo de capacidades militares de la Unión para el año 2003, estableciendo que los Estados Miembros debían poder desplegar, en un máximo de 60 días y durante un mínimo de un año, fuerzas militares de cincuenta o sesenta mil efectivos para ejecutar operaciones dirigidas por la Unión, objetivo en el que se han logrado grandes progresos aunque existan carencias reconocidas. Junto al despliegue de esos efectivos militares para la gestión de crisis y mantenimiento de la paz, se hizo necesario asimismo la disposición de capacidades civiles en áreas prioritarias como las de Policía, fortalecimiento del Estado de Derecho, Administración Civil o Protección Civil, en las que las metas fijadas en Feira en 2000 han sido incluso superadas en algunos casos, existiendo incluso un proyecto para articular una gendarmería europea a medio camino entre lo militar y civil. Todos estos progresos se han ido alcanzando en paralelo al deseo de fortalecer las relaciones la colaboración con terceros países y organizaciones internacionales. Sin duda, las relaciones transatlánticas han tenido especial relevancia por su significación política. El artículo 17 del Tratado de la Unión Europea establece que la PESC respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para los Estados Miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la OTAN, lo que significa que 240 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 241 Alberto Navarro 17 la Alianza sigue siendo el fundamento de la defensa colectiva de la Unión. Por ello, la Unión Europea se propone acometer las misiones de Petersberg consultando a sus socios de la OTAN. Esto es así, porque estamos firmemente convencidos de que la PESD contribuye asimismo al fortalecimiento del vínculo transatlántico. La Unión y la Alianza deben reforzarse mutuamente, evitando rivalidades o duplicación de esfuerzos. Por eso surgieron en marzo de 2003 los acuerdos de cooperación Unión EuropeaOTAN, también llamados “Berlín plus”, que permiten a la Unión Europea recurrir a medios y capacidades de la Alianza para llevar a cabo sus propias operaciones. Pero la PESD también colabora con otros actores. Ya se ha establecido un marco de relaciones con los países europeos miembros de la OTAN y no miembros de la Unión Europea así como las líneas básicas de cooperación con países como Canadá, Rusia o Ucrania. También se está avanzando en el diálogo de seguridad con los socios mediterráneos en el marco del Proceso de Barcelona. Finalmente, se han clarificado las relaciones con el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en lo relativo al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y se reconoce la importancia de la labor realizada por el Consejo de Europa o la OSCE en este ámbito. Con estos antecedentes, la UE inició en 2003 sus primeras operaciones de gestión de crisis. La primera operación tuvo carácter civil y fue la misión de policía EUPM en Bosnia-Herzegovina. Le siguió la operación militar “Concordia” en la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM), entre marzo y diciembre, y en la que se aplicaron por vez primera vez y con éxito los mecanismos de “Berlín plus”. Entre junio y agosto se desarrolló la operación militar Artemis en Bunia (República Democrática del Congo), la primera realizada con carácter autónomo por la Unión, a petición de las Naciones Unidas. Finalmente, desde diciembre se desarrolla la operación de policía Próxima, también en la ARYM. A la vista de estas experiencias positivas, el Consejo Europeo ha reiterado la disponibilidad de la Unión para relevar a la fuerza militar SFOR de la OTAN en Bosnia a finales de 2004 en el marco de “Berlín plus”, según condiciones que están siendo negociadas en estos momentos. Con la conclusión de los acuerdos “Berlín Plus” y la puesta en marcha de estas primeras operaciones de gestión de crisis, se puso fin a la fase constituyente de la PESD y se ha iniciado la fase plenamente operativa. Así, en los últimos Consejos Europeos se han adoptado impor241 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 17 10:18 Page 242 Actores y testigos tantes decisiones para el desarrollo de la PESD, como el Documento de la Estrategia Europea de Seguridad, presentado por el Secretario General y Alto Representante, Javier Solana, el articulado en materia de defensa del proyecto de Tratado Constitucional europeo, la creación de la Agencia europea de armamentos o la Célula de Planificación de Bruselas. El documento sobre la Estrategia de Seguridad Europea, cuyo título es Una Europa segura en un mundo mejor, describe el nuevo entorno de seguridad creado por la globalización e identifica las principales amenazas a las que se enfrenta la Unión, entre las que se citan el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y el crimen organizado. Frente a ellas, se pretende que la Unión Europea contribuya a la estabilidad y buen gobierno en ámbitos regionales potencialmente conflictivos, que preste apoyo a un nuevo orden internacional basado en el multilateralismo eficaz y que sepa y pueda contrarrestar esas nuevas amenazas. Para ello, se aboga por una PESD activa, coherente y mejor dotada de medios y capacidades. El 18 de junio se alcanzó un acuerdo sobre el proyecto de Tratado Constitucional europeo, que tendrá especial trascendencia sobre la PESD pues los artículos dedicados a la misma contienen elementos que deberían cristalizar en una Defensa Común Europea. Entre estos destacan la actualización de la lista de misiones de Petersberg, incluyendo ahora también el desarme, la lucha contra el terrorismo o la reforma de los dispositivos de seguridad de terceros países; la previsión de una cooperación estructurada para los Estados que quieran adquirir mayores compromisos en capacidades militares y respecto de misiones más exigentes; la cooperación más estrecha para la defensa mutua en caso de ataque armado contra un Estado miembro; y, más allá del ámbito de la PESD, la existencia de una cláusula de solidaridad que implica un compromiso de asistencia entre Estados Miembros, también con medios militares, frente a los efectos de ataques terroristas o de catástrofes naturales. Desde el inicio de esta andadura, España ha impulsado el desarrollo de una auténtica política de defensa en la Unión, y ha participado plenamente en los esfuerzos para reforzarla y mejorar sus capacidades, así como en las operaciones de gestión de crisis que se realizan, ya sean en cooperación con la OTAN o de forma autónoma. 242 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 243 Alberto Navarro 17 La PESD debe preparar a la Unión para los nuevos retos de seguridad antes mencionados. España desea impulsar especialmente, en este contexto, el papel de la PESD en la lucha contra el terrorismo pues estamos convencidos de que una unidad de actuación será de gran utilidad en esta materia tan sensible. En este sentido, la Declaración del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002 sobre la contribución de la PESC, incluida la PESD, en este ámbito está permitiendo avances importantes en cuestiones como la evaluación común de la amenaza terrorista, la cooperación en materia de inteligencia, la confección de un catálogo de medios y capacidades militares disponibles para la protección de poblaciones civiles y de fuerzas de la Unión frente a los efectos de esos ataques terroristas, o la cooperación con la OTAN en la elaboración de un inventario de medios y capacidades para la Protección Civil. Los representantes españoles en la Convención sobre el Futuro de Europa hicieron numerosas propuestas para impulsar el desarrollo futuro de la PESD, y España habría deseado incluso ir más lejos en este ámbito. Creemos que la cooperación estructurada en el ámbito de la defensa debe estar abierta a todos los Estados Miembros que deseen y puedan participar sobre condiciones acordadas en común. España apoya igualmente la cláusula de defensa mutua como otra expresión de solidaridad entre Estados miembros en una Unión cada vez más política. España tiene la firme intención de contribuir activamente a todas las iniciativas en curso. En concreto, el Gobierno español quiere seguir impulsando los siguientes proyectos: Desarrollar las capacidades militares europeas para llevar a cabo operaciones de respuesta rápida, ya que éste es el elemento fundamental de la PESD. Sin capacidades, la PESD sería sólo simple retórica. Participar plenamente en el establecimiento y trabajos de la nueva Agencia europea de capacidades de defensa, investigación y armamentos. Esta Agencia actuará bajo la autoridad del Consejo y estará abierta a todos los Estados Miembros teniendo en cuenta las necesidades de la PESD, la complementariedad con la OTAN y los intereses de la industria nacional y europea de defensa. Paralelamente, España está completando su proceso de incorporación a la organización multinacional de armamentos europea (OCCAR), que asumirá funciones complementarias a las de la Agencia en una primera fase. 243 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 17 10:18 Page 244 Actores y testigos Promover una mayor contribución a la lucha contra el terrorismo en el marco de la PESD, movilizando esfuerzos y recursos, mediante la plena realización de las medidas contempladas en la Declaración aprobada en el Consejo Europeo de Sevilla y la Declaración de la UE sobre terrorismo adoptada tras los atentados del 11 de marzo en Madrid. Desarrollar las disposiciones recogidas en el Tratado Constitucional Europeo en materia de Defensa, entre las que destacan la incorporación de una definición más amplia de las misiones PESD , y los compromisos asumidos con la cooperación estructurada, la cláusula de defensa mutua y la de solidaridad entre los Estados miembros. Estos avances en el desarrollo de la PESD serán plenamente compatibles con el papel que desempeña la OTAN en la defensa colectiva. Reforzar las relaciones entre la UE y la Alianza Atlántica, estableciendo una auténtica asociación estratégica en la gestión de crisis y en otros ámbitos como la lucha contra el terrorismo. España cree firmemente en la necesidad de reforzar aún más ese vínculo transatlántico, en el marco de una relación de seguridad más robusta y equilibrada. La plena puesta en práctica de la Célula Civil-Militar de la Unión que se ocupe del planeamiento y eventual dirección de operaciones militares y civiles, al tiempo que mejora las relaciones de enlace con la OTAN. España desea mejorar la eficacia militar y la visibilidad política de la Unión para realizar esas operaciones, sean autónomas o utilizando medios OTAN, y sin duplicar las estructuras de ésta última. La Unión Europea ha crecido a lo largo de estos años de forma considerable en múltiples áreas, pero toda esa realidad política, económica y social, debe asumir el deber y la necesidad de forjar una verdadera Política Exterior de Seguridad Común, y dentro de ella, su vertiente en materia de Defensa con la PESD. Ese deber es doble: frente a sí misma, para hacer frente a las grandes amenazas del mundo actual, pero también frente a la Comunidad internacional, ante la que quiere presentarse como modelo de convivencia en paz, libertad, justicia y progreso. Nada de esto será posible si no afrontamos nuestras responsabilidades en materia de seguridad. Este es el reto de todos y España no escatimará esfuerzos para hacerlo realidad. 244 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 245 PESD : Los cinco primeros años Ferdinando Riccardi 18 En una brevísima síntesis de la historia del mundo, ¿cuáles serían las pocas líneas dedicadas a la historia política del Reino Unido durante el siglo XX? No serían muy distintas de las dos frases siguientes: “Durante el siglo XX, la civilización británica basada en la libertad y la democracia se vio amenazada dos veces por dos agresiones armadas. En ambos casos, la amenaza provino del continente europeo; en ambos casos, fue rechazada esencialmente gracias a la ayuda de los Estados Unidos de América”. Estas pocas líneas explican mejor que un largo discurso las razones profundas de la falta de entusiasmo de la opinión pública británica por la integración europea, y sus reticencias, o incluso su negativa, a perder soberanía en los ámbitos de la política exterior y de defensa. No es ésta, naturalmente, una reacción racional. Si las opiniones públicas razonarán fríamente, la del Reino Unido comprendería que la mejor garantía contra el riesgo de que se puedan reproducir los acontecimientos del pasado reside precisamente en la creación de la Unión Europea, donde los agredidos y los agresores de ayer se reúnen en una única entidad gestionada por instituciones comunes. No hay posibilidad de guerras, y la política exterior y de defensa se va unificando progresivamente. Pero no es así como funciona el inconsciente de los pueblos, que olvida con lentitud y reacciona de manera instintiva. Los políticos deben tener esto en cuenta, y cada país de la UE debe sopesar el estado de ánimo de sus socios. No se pide a nadie que renuncie a sus convicciones y ambiciones, sino que no olvide las realidades. Hace algunos meses, en un sondeo de opinión, los británicos debían decir de qué país creían que llegaría la ayuda en caso de amenaza a su libertad. La mayoría volvió a responder que de los Estados Unidos. Así es. En determinados países de Europa central y oriental, en particular en Polonia, la situación no es muy distinta. Recuerdo como si fuera ayer una conferencia en Bruselas en la que participaban concretamente Jacques Delors y Etienne Davignon, y donde se había dedicado la parte más intensa de los 245 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 18 10:18 Page 246 Actores y testigos debates al aspecto de la “defensa” del proyecto de Constitución para Europa. El polaco Jacek Saryus-Wolski había sido muy claro, casi brutal, al denunciar lo que consideraba el carácter caprichoso de las intenciones de la UE. No daba ninguna importancia a la “cláusula de defensa mutua” prevista, ya que para su país (y para los países vecinos) sólo la cláusula análoga del Tratado de la OTAN ofrecía garantías serias; algún día se sabrá si la garantía europea es creíble; de momento no son más que palabras. El antiguo Ministro polaco de Asuntos Exteriores, Bronislaw Geremek, había justificado en una entrevista esta actitud por el peso del pasado. La memoria de los polacos recuerda que su país se vio atrapado como en una tenaza entre Stalin y Hitler, y que los demás países de Europa occidental lo abandonaron. Para el inconsciente colectivo, Rusia sigue siendo una amenaza potencial y Europa occidental no brinda de momento garantías suficientes. La garantía es la participación en la OTAN, porque ahí están los Estados Unidos. También en este caso, la lógica indica que la participación en la UE es aún más tranquilizadora, ya que no sólo garantiza la solidaridad en caso de agresión, sino que hace que la mera hipótesis de la agresión resulte absurda e impracticable. Sin embargo, una vez más, hay que tener en cuenta el sentimiento profundo de una nación que a lo largo de los siglos tantos embates ha sufrido en su orgullo, su identidad y su propia existencia. La comprensión debe ser mutua He insistido, quizá de forma un tanto pesada, sobre este punto porque las divisiones que a veces se hacen entre los Estados miembros (de un lado los buenos europeos, del otro los malos) me parecen fuera de lugar. Existen diferencias entre países, determinadas por la historia y por el carácter de los pueblos, que hay que comprender y respetar siempre que esta comprensión sea mutua. Se admiten los vínculos particulares de los británicos con los Estados Unidos y el momentáneo escepticismo de los polacos respecto de la eficacia de los proyectos de defensa europea, deseando al mismo tiempo que evolucionen las posturas actuales; es comprensible incluso la posición de los países neutrales, cuya población se considera engañada en parte porque las implicaciones políticas de la adhesión a la UE no se habían indicado claramente desde el prin246 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 247 Ferdinando Riccardi 18 cipio. Pero es lícito exigir esta misma actitud respecto de las particularidades de los demás. Si por ejemplo se pide a Bélgica que resuma en algunas líneas la historia política del país durante el siglo pasado, el resultado sería más o menos el siguiente: “Bélgica no ha declarado ninguna guerra y no tenía ninguna intención de participar en conflictos, pero fue invadida dos veces porque las Fuerzas Armadas de un país vecino, que estaba en guerra con otro país vecino, consideraron conveniente rodear las líneas defensivas de su enemigo de entonces pasando a través del territorio belga”. ¿Cómo extrañarse entonces de que la política exterior belga haya tenido y siga teniendo como primer objetivo la reconciliación entre estos dos países, es decir Francia y Alemania? Todo el mundo debe entender por qué Bélgica desea que la integración europea avance tanto como sea posible, incluso en el ámbito militar, y que las instituciones supranacionales sean fuertes e independientes. La reconciliación franco-alemana ha sido desde siempre central para el proyecto europeo, por lo que no es de extrañar que a menudo haya adoptado un carácter emotivo. Al recibir el proyecto del plan Schuman, Konrad Adenauer dijo a Jean Monnet: “si este plan tiene éxito, mi vida no habrá sido inútil”. Helmut Schmitt quiso la moneda única contra la voluntad de la opinión pública nacional, de los industriales e incluso del Banco Central de su país, porque no quería que el marco alemán, demasiado potente en aquella época, pudiera aplastar las monedas de los demás países europeos suscitando así frustraciones y temores (si hoy la City de Londres desea que el Reino Unido participe en el euro, las razones no son exactamente las mismas). El acero y el carbón fueron elegidos para la primera Comunidad Europea (CECA) y fueron colocados bajo una alta autoridad supranacional, pues representaban en aquella época el “sostén de la guerra”, y la Comunidad Europea de Defensa (CED) había sido el segundo proyecto, antes de pasar a la Comunidad Económica Europea (CEE). La hipótesis de unos lazos franco-alemanes que podrían llegar hasta una auténtica fusión de los dos Estados fue formulada por personalidades tales como Pascal Lamy o Gunther Verheugen, por citar tan sólo el proyecto más reciente que conozco. Por lo tanto hay que reconocer, a quienes sienten la necesidad de avanzar más hacia integración, la posibilidad de realizar los proyectos en el marco comunitario, con una participación voluntaria (y siempre posible posteriormente) de los demás. Existe también una 247 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 18 10:18 Page 248 Actores y testigos doctrina opuesta conforme a la cual los que quieren avanzar más rápido no deberían poder hacerlo, porque así rompen Europa. Esta tesis fue defendida por Ralf Dahrendorf a propósito de la moneda única: a su juicio debía abandonarse el proyecto puesto que el Reino Unido no quería participar en él, y por lo tanto habría provocado la división de la Comunidad. Para él, los adversarios de la Europa unida eran quienes se esforzaban por construir la Unión monetaria, y no aquellos que la rechazaban... Huelga decir que esta teoría me parece aberrante, sobre todo por parte de un antiguo comisario europeo. La costumbre de reflexionar juntos como “reflejo europeo” A partir de todo lo anterior se comprende que tampoco estoy a favor de una “huida hacia adelante” y que considero inoportuna e impracticable de momento la generalización de las decisiones mayoritarias en política exterior y de defensa. Importantes personalidades, en particular dentro del Parlamento Europeo, preconizan esta medida al considerar de buena fe que haría avanzar la construcción europea. En esta materia, parece preferible la sabiduría de Jacques Delors y Valéry Giscard d’Estaing que consideran prematuro cualquier avance brusco. Giscard d’Estaing ha afirmado que una votación mayoritaria sobre la participación en la guerra de Iraq habría destruido toda perspectiva de desarrollo de la PESC y de la PESD, independientemente del resultado de la votación. Tiene razón. El Reino Unido, España y algunos otros jamás se habrían plegado a una votación contra la participación en la guerra, mientras que Francia, Alemania y algunos otros jamás hubiesen aceptado una votación favorable. Antes de estar en condiciones de tomar por mayoría decisiones que implican la paz y la guerra y el envío de jóvenes europeos al combate, los Estados miembros deben acostumbrarse a reflexionar juntos, a estudiar juntos los expedientes candentes, a coordinarse. A primera vista no es mucho, pero es la única manera de adquirir lo que Michel Barnier (que ostenta hoy las responsabilidades que conocemos) llamaba el “reflejo europeo”. La propia existencia de un Alto Representante para la PESC y la manera en que Javier Solana ha desempeñado este delicado papel han representado ya mucho para la Política Exterior Común, y los resultados aún habrían sido más significativos si el 248 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 249 Ferdinando Riccardi 18 “reflejo europeo” hubiese sido mayor entre los Estados miembros. El vizconde Davignon, gran diplomático (y un genio del compromiso), tras haber leído con atención la famosa “carta de los ocho” que apoyaba la posición norteamericana, por un lado y la adoptada por los demás Gobiernos, por otro, y teniendo en cuenta lo similar de las concepciones sobre la Alianza Atlántica y los vínculos entre Europa y los Estados Unidos en las dos, pronuncio esta frase lapidaria: “cualquier joven diplomático habría podido hacer de esto un texto único”. La tarea de unificar ambos textos habría sido quizá a un poco ardua para un joven diplomático, pero el propio Etienne Davignon habría podido hacerlo sin demasiada dificultad. Y la UE habría tenido un texto común, aunque nada hubiese cambiado, de inmediato, respecto de la participación en el conflicto. La próxima promoción del Alto Representante al rango de Ministro de Asuntos Exteriores de Europa aumentará aún más la eficacia del “reflejo europeo”. Elogio a las disposiciones sobre defensa en el proyecto de Constitución En definitiva, las disposiciones del proyecto de Constitución para Europa en los ámbitos de la defensa parecen representar lo que es deseable y posible en el día de hoy. No olvidemos que son resultado de una profunda reflexión en la que han participado no sólo los Gobiernos, sino también las instituciones europeas (Comisión y Parlamento) y los parlamentarios nacionales, que los textos se han elaborado bajo la Presidencia de Michel Barnier y que determinados aspectos fueron ultimados definitivamente por los tres Estados miembros más directamente interesados: Francia, Alemania y el Reino Unido. Las disposiciones de la Constitución pueden resumirse en cinco puntos: a) refuerzo y ampliación de las misiones denominadas “Petersberg” que la Unión ya puede realizar para preservar o restablecer la paz en países terceros; b) “cláusula de solidaridad” que vincula a los Estados miembros en caso de ataques terroristas (e incluso de catástrofes naturales); c) creación de la Agencia de Armamento, elemento esencial que está ya en construcción (aunque deben precisarse aún las tareas y el funcionamiento de esa Agencia); d) “cooperaciones estructuradas” entre los Estados miembros que 249 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 18 10:18 Page 250 Actores y testigos deseen ir más lejos en la cooperación militar, y que puedan hacerlo. Los países que no puedan participar de inmediato han obtenido garantías de que podrán hacerlo posteriormente. Este punto constituye el núcleo de la evolución futura; e) cláusula de defensa común (cuya denominación oficial es, extrañamente, “cooperación más estrecha”), que recoge el compromiso ya existente en el marco de la Unión Europea Occidental (UEO) sin afectar en modo alguno a la cláusula análoga de la OTAN. Este proyecto suscita reservas y críticas, por ejemplo en el Senado francés, debido a su pretendida insuficiencia. Sin embargo, se han podido calmar en parte las inquietudes mediante las aclaraciones realizadas, y he intentado explicar por qué de momento no parece ni posible ni oportuno seguir avanzando todos juntos, siempre que se admita que quienes lo deseen y puedan tienen derecho de hacerlo. Y lo harán. Lo que importa es que ello sea posible en el marco de la UE, y no en un plano intergubernamental. Los recientes acontecimientos han demostrado hasta qué punto los acuerdos basados en relaciones personales entre algunos Jefes de Gobierno son frágiles y caducos. Basta un cambio de mayoría de un país y todo queda trastocado; ejemplo de ello ha sido últimamente lo acontecido en España. A falta de textos y de instituciones, nada está garantizado. Al mismo tiempo, deben respetarse las identidades y sensibilidades nacionales así como las enseñanzas de la historia. Ya estaría en la tercera guerra Sé hasta qué punto es difícil hoy en día “vender” a los jóvenes el significado y la importancia histórica de haber creado una zona de estabilidad y de paz que cubre la mayor parte del continente. Ello constituye un giro en la historia de Europa, pero para las nuevas generaciones es algo ya adquirido, con lo que se encontraron al nacer y que no puede, por definición, representar un ideal por alcanzar; sin embargo cada generación debe tener su ideal. Hace algunos años, el mejor amigo de mi hijo en el Instituto era un chico neerlandés; intenté explicarle que, medio siglo antes, habría podido ser su enemigo. Lejos de felicitar a la Unión por el milagro realizado, constató con frialdad: “es que erais unos idiotas al haceros la guerra”. En Europa, hemos intentado dejar de ser idiotas. Helmut 250 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 251 Ferdinando Riccardi 18 Kohl se sorprendía al constatar que se había vuelto imposible “vender” Europa con el argumento de la paz. Sin embargo, basta atravesar una frontera para ver lo que ocurre fuera de la UE, por ejemplo en Kosovo, o cruzar el mar para comprobar la situación entre Israel y Palestina. Jacques Delors observó que, en la historia de Europa, estallaba una guerra aproximadamente cada 20 años. A mi edad, yo ya estaría en la tercera guerra. 251 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 18 252 10:18 Actores y testigos Page 252 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 253 PESD : Los cinco primeros años Alexander Rondos 19 Una de las paradojas de la Unión Europea está en que, ofreciendo un grado incomparable de seguridad a los ciudadanos del número creciente de sus miembros, sea tan tímida a la hora de crear una estrategia para proteger esa seguridad. La expansión de la Unión Europea podría ser muy bien la más importante contribución a la actual seguridad internacional; no obstante, la vitalidad sostenida de la Unión reclama una estrategia sobre cómo se proyectará Europa en los años por venir a fin de proteger lo obtenido para sus ciudadanos. Tendrá que ampliarse más a fin de consolidar la Unión y también de aclarar qué países pasarán a ser vecinos con relaciones especiales. Y se hará necesario establecer dónde y por qué medios hará sentir Europa su presencia a fin de evitar amenazas que alcancen sus fronteras. El ejemplo de cómo ha tratado la Unión el problema de los Balcanes servirá para ilustrar, en otro punto de esta nota, el coste que le ha supuesto a Europa no ejercer la voluntad política de proyectarse con confianza en terrenos en los que no debe temer introducirse. Estas cuestiones de seguridad europea constituyen el problema central y todavía no resuelto de la política europea: cómo, cuándo, dónde y con qué duración proyectaremos a Europa para velar por nuestra protección. Es esto algo que aún no se ha presentado claramente a la mayor parte de los ciudadanos europeos. Los dirigentes políticos siguen dispuestos a sustituir complejidad por eficacia y a ocultar las difíciles decisiones políticas y económicas que Europa tiene que adoptar en un mundo de crecientes amenazas, que reclaman nuevas formas de defensa, en una época en que Europa ya no debe ni puede esperar sacrificios de los Estados Unidos para garantizar su seguridad. Por otra parte, Europa se encuentra en un momento político en que debe decidir en qué medida sus intereses coinciden con los de los Estados Unidos, aunque esos intereses puedan no ser siempre idénticos. Con ello, los primeros cinco años de la Política Europea de Seguridad y 253 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 19 10:18 Page 254 Actores y testigos Defensa han sido la valerosa tentativa de unos pocos de dar relevancia a una política a falta de una estrategia. Cuando ha actuado, Europa ha tendido a hacerlo por reacción y con instituciones poco coordinadas. Se ha dado a la seguridad una estrecha definición de seguridad “dura” y con ello se han perdido oportunidades de sincronizar y combinar instrumentos heterogéneos a fin de conseguir la eficaz influencia acorde tanto con el potencial europeo como con las expectativas que suscita. Los Estados miembros, entretanto, desarrollan sus propias políticas exteriores enviando señales confusas a las mismas regiones cuyo destino es de vital interés para la Unión Europea. Las palabras de Europa crean expectativas que con demasiada frecuencia conducen al desengaño. Estrategia presupone que los componentes más heterogéneos de los asuntos internacionales pueden y deben aglutinarse en un enfoque único mediante la oportuna creación o modificación de instrumentos con que aplicarla. Seguridad, en ese contexto, se refiere a la pobreza y sus efectos; la incapacidad de los Estados de brindar sustento de urgencia a sus ciudadanos; la deriva de la adhesión popular hacia otras ideologías y creencias y las instituciones que las representan, y la declinante eficacia de las fronteras. El utillaje de ese desorden son la tecnología, el terror y la liberalización desenfrenada de la plaza pública. Los que se sienten desvalidos se trasladan a puertos seguros -como Europa- o caen presa de quienes manipulan su aflicción. El dinero viaja hoy con mayor facilidad que nunca y una creciente proporción del PIB mundial se encuentra en manos de la economía sumergida. En ese mundo, donde el acceso a riqueza y seguridad es privativo de unos pocos, los excluidos reconstruyen su identidad en busca de seguridad. Es en ese punto donde el papel de las creencias se hace tan importante. El dilema de la seguridad europea es, en resumen, el de una Unión basada en creencias compartidas frente a un mundo cuya divisa es el desorden. El problema radica en si la Unión Europea tiene bastante fe en sí misma para proyectar intensamente esos valores en su vecindad inmediata y con ponderada determinación más allá de ésta. A efectos prácticos, la opción se ha presentado como la de elegir entre una Europa bien fortificada, con sus límites extremos claramente (y para muchos culturalmente) definidos e inexpugnables, o una Europa de círculos concéntricos de sociedades capaces de unirse según optan por suscribir las reglas de ese club llamado Europa. Es la opción entre una Europa deseosa de 254 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 255 Alexander Rondos 19 evitar infecciones exógenas y la que prefiere inocular a otros el ejemplo de su apertura a la participación. El primer supuesto es quijotesco y supone una falta de temple político y conceptual. El segundo insta a Europa a poner la vista en horizontes más amplios que el de su ombligo. El primero es un fracaso de seguridad en gestación, el segundo es la base de una estrategia de seguridad por desarrollar. Entretanto, los últimos cinco años han planteado desafíos sin precedentes en los que el clima de una PESD se ha visto dramáticamente caracterizado por la necesidad de una política europea en los Balcanes, el ataque terrorista a los Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y la guerra de Iraq. Estos hechos han respaldado tanto a quienes desean instaurar barreras más sólidas y en torno a Europa como a quienes creen que, para protegerse, Europa tiene que rebasar sus fronteras. Si queremos comprender dónde reside el potencia de seguridad europea, no debemos subestimar el impulso derivado de los logros. En 1999 se ofreció a los países balcánicos una vía hacia la Unión Europea. La Unión ha aportado cinco mil millones de euros a la región. Ha sido el catalizador que impidió la agravación del conflicto de la Antigua República Yugoslava de Macedonia y ha impuesto imperiosamente una unión constitucional provisional entre Serbia y Montenegro. También se brindó a Turquía, en diciembre de 1999, la candidatura a la Unión. Se convenció a los países de Oriente Próximo, incluido un aprensivo Israel, de que la Hoja de Ruta del Cuarteto de Madrid era la única vía de posible solución del conflicto árabe-israelí y gran parte del contenido de la Hoja de Ruta fue obra de la UE y su Representante Especial. Entretanto la Comisión prestó ayuda vital al presupuesto de la Autoridad Palestina. Ante la tragedia del 11 de septiembre de 2001, la respuesta de los países europeos fue espontánea tanto en sentimiento como en obra. Los miembros Europeos de la OTAN respaldaron el recurso al artículo 5. Numerosos países contribuyeron a la intervención en Afganistán, algunos quebrantando sus antecedentes históricos. La UE actuó con presteza para revisar sus medidas internas de seguridad y encontrar formas de cooperar en la labor internacional contra el terrorismo. La UE destacó asimismo una misión militar en el Congo antes de 2003. Y a pesar de las divisiones creadas por la guerra de Iraq, se mostró dispuesta a adoptar en 2003, por primera vez, un documento que expone una estrategia de seguridad. 255 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 19 10:18 Page 256 Actores y testigos A nivel institucional, el Consejo Europeo acometió la organización de un servicio destinado a respaldar a un Alto Representante, si bien mostrando en ello una tibieza que cae en lo vergonzoso. Ese servicio ha creado un sistema de información embrionario, pese a que la información más confidencial se retiene a nivel nacional y el volumen de inversiones necesario para conseguir el tipo de análisis que se propugna en estas páginas es insuficiente. El servicio ha creado los rudimentos de una unidad militar de planificación y forjado una relación con la OTAN a fin de utilizar sus acervos. La responsabilidad recae en el Alto Representante, Javier Solana, que merced a una gran energía personal ha puesto a Europa en el mapa, por decirlo en términos empresariales, definido las características de su propio cargo (ya que existe asimismo un miembro de la Comisión encargado de las relaciones exteriores), encontrado recursos para realizar su trabajo, atendiendo a un tiempo a su consejo de administración (los Ministros de Asuntos Exteriores) y a los deseos individuales y colectivos de sus accionistas. Chris Patten, el miembro de la Comisión encargado de las Relaciones Exteriores, ha compartido la carga de responsabilidades tanto funcional como geográficamente, mientras que la Comisión conserva el control del presupuesto de ayuda, con lo que contribuye al componente económico de cualquier estrategia externa de la Unión y es el eje de cualesquiera negociaciones sobre ayuda presupuestaria y estrategias conjuntas con las entidades financieras internacionales. Comparado con la situación anterior, se trata de un impresionante logro para Europa. Y, aun así, subsiste la sensación de que no se ha hecho lo bastante, de que Europa no ha seguido con éxito el ritmo de los acontecimientos que afectan directamente a su seguridad. Se trata en parte de una cuestión de percepción y en parte de una cuestión de fondo. Creando una impresión de cohesión, la UE ha despertado expectativas sobre lo que Europa está realmente dispuesta a hacer. Pero al verse enfrentada a problemas de poder, se le descubrieron deficiencias. Vista desde el exterior, esa dicotomía resulta mucho más clara. Hemos alentado o permitido que se crearan expectativas. Y al no responder a ellas, la confianza ha menguado, como lo han hecho los estímulos para cumplir los objetivos europeos. En ningún lugar es esto más evidente que en los Balcanes, en donde la realidad choca con la retórica. Y buena parte de los párrafos anteriores se inspira en la experiencia obtenida allí. La actividad de la Unión en aquella región ha sido mucha en los últimos cinco 256 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 257 Alexander Rondos 19 años. Ha aportado más de cinco mil millones de euros, constituyendo un fondo especial con mecanismos de desembolsos rápidos. La Comisión Europea colaboró estrechamente con el Banco Mundial para crear políticas macroeconómicas. En el capítulo de la seguridad, el Alto Representante desempeñó un papel fundamental neutralizando la crisis de la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Igual caudal de energía se empleó en constituir la unión entre Serbia y Montenegro. Cada una de esas iniciativas es impresionante. Pese a ello, es mucho lo que está en juego. La seguridad de Europa sólo se verá garantizada cuando los Balcanes formen parte de la Unión Europea. Entretanto, los Balcanes Occidentales sigue siendo un problema de seguridad para ella debido a la falta de confianza de la UE tanto en sí misma como en la región, para brindarle una candidatura y unos plazos para su adhesión. Unos veinte millones de habitantes de esa zona consideran que deberían ser ciudadanos de la Unión Europea y todo indica que, si se les diera un plazo concreto de preparación y unas normas que cumplir, estarían dispuestos no sólo a sobrellevar las duras reformas necesarias para el ingreso en Europa sino también a aceptar una importante dosis de intervención europea. Eso, a fin de cuentas, es lo que supone el proceso de adhesión a Europa. La solución de los problemas políticos que la región tiene pendientes pasaría a ser responsabilidad europea y cuanto más fuera así, mayor sería el estímulo para reducir tensiones en materia de seguridad. La previsibilidad, de la que sólo la UE es garante, sería el cimiento de cambios más rápidos. Los políticos deseosos de reformar y buscar un futuro en Europa para sus países, contarían con no poco apoyo a pesar de las penosas reformas. Los inversores se animarían a salir a la palestra en los Balcanes. La juventud de la región optaría por un futuro en ella. A la delincuencia organizada le resultaría mucho más difícil corromper la política. A los políticos desaprensivos les costaría mucho más utilizar el nacionalismo como palanca para su promoción. Teniendo en cuenta que esa región está en territorio europeo y que su ingreso en la Unión es inevitable, las propias inquietudes de Europa en materia de seguridad tendrían que haber servido de persuasión política para haber ofrecido ya a esa región una vía de acceso clara con un plazo final explícito. A falta de un marco exclusivamente europeo para orientar el proceso en aquella región, se agravan las amenazas para la seguridad europea. Las redes de la delincuencia internacional ven allí una cabeza de puente en 257 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 19 10:18 Page 258 Actores y testigos Europa. El desmantelamiento industrial que ha sufrido la economía en el último decenio ha dejado contingentes de desempleados. La mayor parte de la juventud desea emigrar a países de la UE. Un solo país, una sola provincia han llegado a convertirse en protectorados internacionales. Aquellos reformadores que habían puesto sus esperanzas en las promesas de Europa, encuentran menos persuasivo el argumento para ganar votantes. Si Europa contara con una política para gestionar la inmigración en forma que incrementase su productividad y contrarrestara la inevitable necesidad demográfica de trabajadores inmigrantes, hubiera sido posible llegar a acuerdos con los países balcánicos a fin de regular la opción de visados temporales para que sus ciudadanos ocuparan empleos específicos en Europa. La clave de la solución política del problema de los Balcanes se centra en Serbia. La confianza entre Serbia y Croacia terminará por eliminar el irredentismo bosnio. Si a Belgrado se le da confianza, podrá plantearse, en lo político, las inevitables concesiones en sus tratos con Pristina. Un esfuerzo paralelo que permita a los habitantes de Kosovo asumir la responsabilidad del autogobierno y de las consecuencias de sus acciones (en no poca medida con respecto a las minorías y la delincuencia) introduciría una saludable dosis de realismo en la desmesura que impregna las exigencias de los políticos kosovares y solivianta al público. En ese proceso la seguridad entre vecinos, la Antigua República Yugoslava de Macedonia se vería menos amenaza por el futuro incierto de Kosovo. Resulta difícil imaginar alternativas distintas de la opción europea -una robusta opción europea- para crear la confianza capaz de acelerar el impulso hacia la Unión. Esto hubiera requerido la voluntad política de los dirigentes europeos y cierta capacidad de no dejarse distraer por otros acontecimientos mundiales. La mejor respuesta que podría haber dado Europa a la crisis de Iraq hubiera sido demostrar que al menos puede producir soluciones en su propio territorio. En lugar de eso, en la cumbre de Salónica de junio de 2003 la Unión Europea se enzarzó en medidas poco eficaces y perjudicó el discurso comunitario. Serbia debe seguir sometiéndose a la unión con Montenegro impuesta por la UE, ejercicio que ha demorado seriamente sus preparativos de negociación con Bruselas. El destino de Kosovo sigue hipotecado por intereses que se sitúan fuera de Europa y ajeno a la responsabilidad de sus ciudadanos, situación que bien podría definirse como gestionar un estado de limbo. 258 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 259 Alexander Rondos 19 Si alguna lección ofrecen los Balcanes es la de que la seguridad de la Unión Europea y sus políticas de defensa necesitan un marco estratégico que señale las directrices, y los medios que permitirán a Europa rebasar cumplidamente sus fronteras. Decir que esto debe empezar por los Balcanes no es interceder especialmente por esa región. Es, antes bien, abogar por la necesaria disciplina de fijar prioridades, convocar voluntad política y obtener resultados que comiencen a cimentar una Estrategia Europea de Seguridad, una estrategia que dé coherencia y temple a la capacidad de Europa de ocuparse a un tiempo de la candidatura de Turquía, del destino del Oriente Próximo y de problemas como los de la inmigración, la delincuencia organizada, la gestión de la tecnología y los desbordamientos de sociedades en las que el Estado ha abdicado de su cometido fundamental. Sólo sobre esa base podremos iniciar un confiado avance hacia los grandes problemas que se han apuntado aquí. 259 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 19 260 10:18 Actores y testigos Page 260 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 261 PESD : Los cinco primeros años Rainer Schuwirth 20 Antecedentes La decisión del Consejo Europeo de Colonia, de junio de 1999, de “dotar a la Unión Europea de los medios y recursos necesarios para asumir sus responsabilidades respecto de una política europea común de seguridad y de defensa” llamó considerablemente la atención. Para muchos, este paso era la consecuencia lógica del proceso de integración europea, para algunos fue una sorpresa, otros temieron que las relaciones transatlánticas salieran perjudicadas, y hubo quienes lo vieron como una declaración de intenciones europea más que se sumaba a las ya formuladas a lo largo de los años pero que nunca se habían hecho realidad. No obstante, desde 1999 fueron fijándose los hitos y los objetivos de una futura Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y estableciéndose los objetivos en materia de estructuras así como de capacidades, así como absorbiéndose las antiguas funciones de la Unión Europea Occidental (UEO). La UE iba a convertirse en la institución europea que abarcaría todos los instrumentos necesarios para dirigir la prevención y la gestión de las crisis o la respuesta a las mismas, en caso necesario. Las intenciones políticas tenían que ser respaldadas por unas capacidades verosímiles, y esta es la razón de ser de los objetivos de la PESD. Evolución: algunas observaciones Al cabo de cinco años, hay buenas razones para decir que hay, dentro de la UE y de su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), una Política Europea de Seguridad y Defensa. Existe el trabajo de los nuevos comités y de los nuevos elementos de la Secretaría General del Consejo, hay una sólida base de procedimientos y conceptos acordados en común para las operaciones de gestión de crisis, existe el acuerdo permanente entre la UE y la OTAN, ha 261 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 20 10:18 Page 262 Actores y testigos habido varios ejercicios de gestión de crisis, y en particular desde 2003 ha habido cuatro operaciones reales bajo la responsabilidad de la UE, dos de policía y dos militares. Sin duda, esta evolución ha sido asombrosa por su rapidez, máxime si consideramos que el trabajo sobre la PESD en la UE partió más o menos de cero, mientras que en la OTAN y en la UEO había una experiencia anterior de cooperación. Hubo el período inicial de desarrollo de 2000 y 2001. Hubo que constituir los comités necesarios, como el Comité Político y de Seguridad o el Comité Militar, llamado “Órgano Militar Provisional” hasta la primavera de 2001. Estos comités, que representaban a los Estados miembros, tuvieron que desarrollar conocimientos y experiencia, definir sus planes y métodos de trabajo y desarrollar sus relaciones y convenciones mutuas. Así ocurrió también con los nuevos elementos de la Secretaría General del Consejo, algunas Direcciones nuevas en la parte civil, el Estado Mayor de la UE y el Centro de Situación, civil y militar. Por poner sólo un ejemplo, el establecimiento completo del Estado Mayor llevó aproximadamente un año, con actividades internas tan complejas como concebir y resolver aspectos de infraestructuras y tecnología de información, gestionar la entrada de personal, sus condiciones laborales y su formación interna, aclarar su estatuto dentro de la UE y crear las condiciones presupuestarias necesarias. Pero los objetivos de la PESD no permitían que las actividades se centraran únicamente en el desarrollo interno. Había que desarrollar los procedimientos y conceptos necesarios para disponer de una base común para las operaciones de gestión de crisis dirigidas por la UE, y había que obtener de los Estados miembros la aprobación de los mismos. Surgieron los procedimientos de gestión de crisis de la UE, los documentos sobre cooperación civil-militar y una amplia variedad de conceptos para diversos aspectos de las operaciones militares o de policía, y se inició la preparación de los ejercicios de gestión de crisis. Una parte importante del trabajo se centró en crear capacidades militares y civiles europeas para lograr los objetivos fijados anteriormente por el Consejo Europeo. Se definieron unos requisitos precisos para las posibles misiones, partiendo de unos escenarios genéricos, se hicieron inventarios de las ofertas de los Estados miembros y de los socios, y estas capacidades fueron analizadas en comparación con los requisitos. La primera conferencia de mejora de las capacidades tuvo lugar en noviembre de 2001, y se crearon el Plan de acción europeo sobre las 262 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 263 Rainer Schuwirth 20 capacidades (ECAP) y el mecanismo de desarrollo de capacidades (MDC) con objeto de reunir las capacidades necesarias y cubrir las carencias observadas. Este período de desarrollo queda bien reflejado en los informes de la PESD al Consejo o en los informes militares a la reunión semestral de los Jefes de Estado Mayor de la Defensa a lo largo de 2001 e incluso hasta mediados de 2002. Los puntos más importantes de éstos están relacionados con el desarrollo de las estructuras, los conceptos, los procedimientos y las capacidades. El desarrollo de las relaciones con otros pasó a segundo plano. Por motivos políticos, hasta finales de 2002 no se llegó a una solución a la relación permanente UE-OTAN, los llamados acuerdos “Berlín plus”, que incluyen un acuerdo de seguridad; y dichos acuerdos fueron ultimados en marzo de 2003. Esto no contribuyó precisamente a la coordinación y a la cooperación en el ámbito del desarrollo de conceptos y de capacidades. No obstante, a la luz del progreso global logrado, el Consejo Europeo de Laeken, a finales de 2001, declaró que la UE sería ya capaz de llevar a cabo algunas operaciones de gestión de crisis y que, gradualmente, llegaría a ser capaz de asumir otras más exigentes. Esto supuso un incentivo para no dejar las cosas sólo en el nivel de las declaraciones: la PESD tenía que dar muestras de seriedad y necesitaba una justificación que le siguiera dando vida. Mientras proseguía el trabajo relativo a los conceptos, a partir de 2002 había llegado el momento de pasar al siguiente paso del desarrollo de la PESD, una prueba en el primer ejercicio de gestión de crisis de la UE y la preparación de operaciones reales. En 2003 fueron emprendidas cuatro operaciones: la misión de policía de la UE (MPUE) en Bosnia, la operación militar Concordia, que duró nueve meses, en la ex República Yugoslava de Macedonia (ERYM), la operación militar de la UE Artemis en la República Democrática del Congo, que apenas duró tres meses, y una segunda misión de policía en la ERYM, la operación Próxima. Lo que es más importante, las misiones han cumplido sus objetivos y han ayudado a los países interesados a lograr una mayor estabilidad. Asimismo han demostrado que la base conceptual de las operaciones de la PESD se había desarrollado hasta tal punto que tanto los responsables como el personal de apoyo eran capaces de dominar estos desafíos reales, incluida la participación de países no pertenecientes a la UE. Concordia brindó la primera posibilidad de poner en práctica los acuerdos “Berlín plus”, incluidas 263 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 20 10:18 Page 264 Actores y testigos todas las consultas necesarias entre la UE y la OTAN y el recurso a los medios y capacidades de la OTAN, en particular estando situado el cuartel general de la operación de la UE en el SHAPE y siendo comandante de la operación el DSACEUR (un entorno que fue el punto de partida del primer ejercicio UE-OTAN de gestión de crisis, a finales de 2003). Artemis, en cambio, fue la primera operación militar autónoma de la UE en apoyo de las Naciones Unidas, recurriendo al principio de “Estado marco”, siendo este caso Francia el Estado en cuestión. Y el proceso de preparación y decisión de esta operación mostró además la capacidad de respuesta rápida, un objetivo que hasta ese momento sólo había dado lugar a numerosos documentos teóricos y conceptuales. Así pues, se adquirió confianza en que, en su momento, la UE también fuera capaz de asumir responsabilidades mayores en Bosnia, incluida una misión militar, también en cooperación y coordinación con la OTAN. Los progresos y el futuro: algunas reflexiones El establecimiento de una PESD ha demostrado de nuevo que la mejor manera de mantener y promover intereses comunes o compartidos es por medio de una institución común, en este caso la UE, que ya ha sido ampliada, lo cual, naturalmente, le confiere un peso y un perfil aún mayores. Para los antiguos Estados miembros y para los nuevos, que anteriormente eran observadores activos, la PESD ha contribuido a una visión común de las realidades y de los progresos necesarios, así como de las oportunas adaptaciones. Las sesiones periódicas del Consejo y de los comités, los programas de la Presidencia, los informes al Consejo y las conclusiones del Consejo exigen la atención constante de los Estados miembros sobre los temas de la PESC y de la PESD, que afectan también a las posiciones de cada Estado. El principio de la unanimidad contribuye a llegar a comunes denominadores o a compromisos, promueve la solidaridad, y por lo que respecta especialmente a las cuestiones operativas, les añade legitimidad. El proyecto de Constitución incluye nuevas disposiciones, que son importantes. La PESC y la PESD disfrutan de un amplio apoyo público, y los socios de la UE, tanto los países por separado como las organizaciones internacionales, han puesto muchas expectativas en ellas. Lo que es importante para la seguridad tanto transatlántica 264 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 265 Rainer Schuwirth 20 común europea, la UE y la OTAN comparten los mismos objetivos principales, una buena base de cooperación estratégica y complementariedades, si bien aún se podría profundizar más la relación mutua. No obstante, aún quedan desafíos. La variedad actual de misiones de la PESD, los objetivos de capacidad y los requisitos están orientados en primer lugar a situaciones como las experimentadas en los Balcanes. Hasta ahora, las operaciones prácticas de la PESD han hecho frente principalmente a situaciones de estabilización después de un conflicto fuera del territorio de los Estados miembros de la UE, recurriéndose a acciones más enérgicas sólo durante Artemis, pero siempre con el acuerdo formal de las autoridades del país anfitrión. Esas operaciones de la PESD fueron llevadas a cabo por buenos motivos, pero hasta la fecha no ha habido que iniciar operación alguna como reacción a amenazas directas inminentes o agresiones. Incluso hubo tiempo para discutir diversos aspectos, incluida la cadena de mando de diversos operaciones, durante varias semanas. Ahora bien, existe la amenaza permanente que plantea el terrorismo mundial, además de otros factores de riesgo transnacionales conocidos, y la ampliación de la UE acercará más varias zonas de inestabilidad y de crisis. Por ello ahora, en la Unión ampliada, es vital que los Estados miembros hagan realidad para la PESC y para la PESD todo lo que supone la Estrategia Europea de Seguridad: “ser más activos, más coherentes, más capaces y más dispuestos a cooperar con los demás”, además de las disposiciones correspondientes del proyecto de Constitución. Naturalmente esto requiere la voluntad política común esencial para seguir haciendo de la UE un actor respetado y creíble en el mundo. Dando esto por supuesto, nos referimos a unas cuantas cuestiones prácticas que sería útil tener en cuenta. Los nuevos desafíos estratégicos exigen una respuesta común apropiada sobre las futuras intenciones de la PESD, la medida de lo que se ambiciona y los objetivos civiles y militares consiguientes. Esta es una condición previa para seguir desarrollando los instrumentos y preparar su uso de modo coherente. Asimismo, la aplicación de medios y capacidades en las operaciones tiene que seguir unos objetivos claros y unas orientaciones claras para aprovechar al máximo las ventajas de la UE. Definir y establecer unas intenciones y objetivos ambiciosos pero factibles y dar orientación en este sentido no son tareas nada fáciles. Se han creado especial265 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 20 10:18 Page 266 Actores y testigos mente unos órganos para apoyar el trabajo, con el oportuno asesoramiento y el personal necesario, sobre la base de sus conocimientos y experiencia específicos, los cuales deben ser aprovechados al máximo. Además, la PESD ha llevado aparejada la mejora de la cooperación civil-militar casi desde su comienzo, y no ha quedado olvidada la coordinación entre civiles, igualmente importante, entre los diversos pilares de la UE y en el interior de cada uno de ellos. La nueva célula de planificación civil-militar, propuesta en el Consejo Europeo de diciembre de 2003, no será de utilidad hasta que se hayan resuelto las cuestiones de organización interna y, junto con la plantilla existente, la célula esté en condiciones de centrarse en su labor general, respaldada por la plantilla necesaria y con contribuciones de otros recursos. La preparación y la adopción de decisiones requieren el conocimiento de la situación y una base concisa de buena información. Se ha avanzado considerablemente con la creación del Centro de Situación Común y de la División de Inteligencia del Estado Mayor, las cuales reciben y fusionan información de las fuentes civiles y militares nacionales. La calidad del producto, que beneficia a todos, depende en gran medida de las personas que poseen dicha información y están dispuestas a facilitarla. Existe un potencial significativo para la ampliación de la cooperación, tanto entre los Estados miembros y la UE como dentro de los diversos departamentos de ésta, incluido el apoyo técnico necesario, y para la recopilación de la oportuna información sobre acontecimientos, riesgos y amenazas, para elaborar una visión analítica común. Como ya se ha afirmado, los objetivos de capacidad civil y militar se han logrado en principio. No obstante, tanto para la UE como para la OTAN está claro que sigue habiendo carencias importantes entre las fuerzas armadas europeas. Dichas carencias se encuentran en ámbitos típicos de las operaciones de gestión de crisis fuera del territorio de la UE: la disponibilidad, la capacidad de despliegue, la capacidad de sostenimiento, la normalización del mando y control, la efectividad y la capacidad de supervivencia de las fuerzas combinadas y conjuntas. El Plan de acción europeo sobre las capacidades (ECAP), iniciado a finales de 2001 como planteamiento ascendente, ha iniciado una serie de grupos de proyecto con una participación voluntaria variable. Salvo escasas excepciones, ni estos grupos de proyecto ni el mecanismo de desarrollo de capacidades han proporcionado aún sufi266 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 267 Rainer Schuwirth 20 cientes capacidades nuevas y avanzadas para brindar la seguridad necesaria que permita llevar a cabo los tipos de operaciones de gestión de crisis planteados hasta el presente o necesarios en el futuro. No lo decimos por dejar de lado la labor actual de reestructuración de los ejércitos europeos y una diversidad de proyectos e iniciativas. El reciente concepto de “agrupación táctica” es una propuesta destacada y práctica, cuyo objetivo es favorecer una capacidad real de respuesta militar rápida. Este tema lleva, a causa de su complejidad, más de dos años tratándose en la PESD: sus consecuencias para la preparación y la adopción de las decisiones en Bruselas y las capitales, la disponibilidad de medios y capacidades militares y no militares, su disposición, el mando y control, las comunicaciones o la financiación. Ahora hay una buena ocasión para avanzar. Una vez hechos realidad, estos proyectos e iniciativas mejorarán con toda seguridad la situación. Pero sigue siendo necesaria una armonización, una coordinación y una cooperación mucho más activas en las labores de la defensa europea para lograr resultados aún mejores. La nueva Agencia puede servir para favorecer dicho proceso, siempre que los proyectos y decisiones futuros estén guiados por posiciones “europeas” y no nacionales. También podría ser de ayuda plantearse si los principios actuales de contribución voluntaria y planteamiento ascendente no deberían completarse con una orientación “descendente” más fuerte. Si es cierto que el núcleo de la PESD consiste en unas capacidades creíbles no es menos cierto que son necesarios nuevos esfuerzos y verdaderos progresos. El entorno de seguridad estratégica ha cambiado, los desafíos son cada vez más complejos, son actuales y no permiten vacilación ni tardanza. A modo de conclusión En sólo cinco años (en la práctica, aún en menos tiempo), la PESD ha logrado mucho más de lo que cabía esperar. Aunque aún no es perfecta, ha conseguido sus fines no sólo en teoría sino en la práctica. Los desafíos trasatlánticos y mundiales son exigentes. El principal reto es dar respuestas creíbles al entorno de seguridad presente y futuro. Estas exigirán una visión estratégica concentrada y cohesionada, que deberá incluir asimismo una coordinación y una cooperación aún más profundas con la OTAN y con otras organi267 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 20 10:18 Page 268 Actores y testigos zaciones internacionales. La seguridad y los instrumentos necesarios para protegerla y para hacer frente a todos los riesgos y amenazas posibles siguen siendo extremadamente valiosos para todos. Pero por más que varíen los instrumentos, lo que cuenta es lograr el objetivo de la paz, la seguridad y la estabilidad. 268 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 269 PESD : Los cinco primeros años Theo Sommer 21 Durante los cinco últimos años, Europa ha estado ocupada en tres proyectos complejos: la introducción del euro, la ampliación de la UE hacia el este y la negociación de los detalles de una Constitución para una Unión de 25 miembros. En el proceso, ha pasado desapercibida en buena medida una novedad muy significativa: la evolución gradual de una política exterior y de seguridad común. Ha ido tomando forma un esqueleto institucional, al que se van adhiriendo también algunos músculos militares. Como ha dicho Javier Solana, en este ámbito la Unión, que habitualmente se mueve con lentitud, ha avanzado a la velocidad de la luz desde la creación de la PESD en 1999. En efecto, no obstante las divisiones del año pasado sobre Estados Unidos y su guerra en Iraq, la UE ha experimentado un salto cualitativo. Ha creado unas estructuras políticas y militares así como de gestión de crisis, en particular un cuartel general militar y una agencia de armamento. Ha adoptado, por primera vez en su historia, una estrategia de seguridad. Tras absorber la antigua Unión Europea Occidental, llevó a cabo sus primeras operaciones militares y misiones de policía independientes bajo la bandera azul de las doce estrellas: en el Congo (Artemis), en Bosnia y Herzegovina (MPUE) y en Macedonia (Concordia y Proxima). Y sin embargo, la UE no ha avanzado sólo a nivel operativo. Al mismo tiempo, ha adquirido una dimensión estratégica con la adopción de la Estrategia Europea de Seguridad de Solana. En este contexto vale la pena destacar que en el proyecto de Tratado Constitucional (que no llegó a aprobarse en diciembre pasado pero sí en junio de 2004), todas las cláusulas relativas a la PESD fueron aprobadas por unanimidad. Por fin Europa está haciendo las cosas como debe. Se ha dotado de una variedad de instrumentos, entre ellos el mecanismo de desarrollo de capacidades, para hacer frente a las carencias específicas, y la Agencia Europea de Armamento, para coordinar la investigación, la compra y la producción. En suma, en 2003 tuvo lugar un desarrollo notablemente rápido de la Política 269 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 21 10:18 Page 270 Actores y testigos Europea de Seguridad y Defensa. El trabajo preparatorio para transformar la UE en un actor estratégico de importancia en el escenario mundial ya está hecho. Aún ahora, la Unión no tiene por qué ser modesta. La defensa europea ya no es un eslogan vacío. Como dice el general Rainer Schuwirth, el primer Director General del Estado Mayor de la Unión Europea, “a pesar de todas sus deficiencias, los europeos no están militarmente desdentados”. Los hechos le dan la razón. Los europeos no son insignificantes; antes al contrario. Se han hecho cargo prácticamente de todos los puntos conflictivos de los Balcanes: Bosnia, Kosovo, Macedonia, Albania. Con 30.000 soldados de los Estados de la UE, tienen más tropas en los Balcanes que los Estados Unidos. A finales de 2004, la UE asumirá por completo la misión de Bosnia y Herzegovina. También en Afganistán, los europeos, con un despliegue de unos 7000 soldados, superan en número a las tropas estadounidenses, y los Estados miembros de la UE seguirán contribuyendo significativamente siempre y cuando la OTAN se haga cargo de todo Afganistán. En Kabul, ha ejercido el mando un general alemán. Los barcos alemanes y españoles patrullan el Océano Índico en torno al Cuerno de África. Las fuerzas especiales danesas, entre otras europeas, sirven en el Afganistán meridional, y las fuerzas de asalto suecas han servido en el Congo bajo el mando de un comandante francés. Los europeos han llegado a darse cuenta de que no pueden llevar a cabo una política exterior efectiva sin cierto apoyo militar creíble. Reconocen (valga como prueba la Estrategia Europea de Seguridad) que su primera línea de defensa en el mundo sin reglas de hoy estará a menudo en el exterior. Se han vencido las antiguas inhibiciones a la hora de desplegar tropas fuera de la zona OTAN. Los europeos, que abogan por una intervención temprana, rápida y, en caso necesario, enérgica, ni siquiera descartan la acción preventiva, si bien consideran el uso de la fuerza armada sólo como último recurso (uno entre una amplia variedad de instrumentos diplomáticos, económicos y de política de desarrollo). Cada vez hay más “botas europeas en el suelo”. El Eurocuerpo, formado por unidades belgas, francesas, alemanas y españolas, sirvió de modelo tanto para el Cuerpo germano-neerlandés como para el Cuerpo germano-danés-polaco. Aunque el proceso de creación de una fuerza de reacción rápida capaz de desplegar 60.000 hombres en 60 días durante un año entero pueda parecer insufri270 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 271 Theo Sommer 21 blemente lento, está saliendo adelante, y ampliará considerablemente el marco de la cooperación, estructurada o no. Lo que es más importante, los europeos han emprendido con seriedad y gran determinación la corrección de las deficiencias de sus Fuerzas Armadas. La mayoría de ellos han pasado del ejército de recluta al ejército completamente profesional, o están a punto de hacerlo. Bajo diversas etiquetas (“Berlín plus” u “objetivo principal de Helsinki”) están reforzando sus capacidades. Hay varios proyectos en marcha: una flota de transporte aéreo de larga distancia (A400M), un sistema autónomo de reconocimiento por satélite (Galileo), cientos de helicópteros de transporte ligeros, nuevas armas guiadas de precisión. La cooperación entre las industrias de defensa de los países de la UE se ha intensificado, siendo el ejemplo más destacado de ello la fusión que ha dado lugar a la EADS (European Aeronautic Defence and Space Company). Estamos empezando a concentrar nuestros esfuerzos. Decididamente, habrá más Europa en la OTAN, algo de lo que los estadounidenses siempre han declarado estar a favor. Las disparidades, asimetrías y lagunas entre los Estados Unidos y Europa, lamentadas aún antes del fin de la Guerra Fría, eran el resultado natural de los requisitos estratégicos impuestos a los europeos durante el conflicto este-oeste. Los europeos estaban orientados a la defensa de Europa occidental a lo largo del telón de acero contra la fuerza convencional aplastante de la Unión Soviética. Durante cuarenta años, el problema consistió en llevar tropas al telón de acero lo más rápidamente posible, y no en la proyección de fuerza a largas distancias. Reformar los instrumentos militares para adaptarlos al nuevo entorno de seguridad posterior a la Guerra Fría iba a ser un proceso laborioso y prolongado, aún en las mejores circunstancias. Desarrollar nuevas tecnologías, nuevas estructuras de fuerza y nuevos sistemas de producción y adquisición lleva tiempo. Si bien los europeos podrían haber sido menos lentos, es cierto que ya han pasado a la máxima velocidad. Como es inevitable, la Unión seguirá teniendo 25 Ministros de asuntos exteriores, 25 Ministros de defensa y 25 ejércitos. Aún así, habrá cada vez más coherencia y cada vez más cohesión. Las enseñanzas extraídas de la experiencia reciente en operaciones de mantenimiento de la paz en tierras remotas no han caído en saco roto para los europeos. Dadas las limitaciones presupuestarias, los requisitos de las Naciones Unidas y la necesidad de resguardarse de las nuevas amenazas, es imperativo avanzar en la integración. 271 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 21 10:18 Page 272 Actores y testigos Lógicamente, el siguiente paso de la evolución de la UE debería ser una Unión Europea de la seguridad y la defensa. Ineludiblemente, la Unión Europea también seguirá teniendo 25 Ministros de hacienda y, por consiguiente, 25 presupuestos de defensa. Seguirá habiendo solapamientos, duplicaciones e incluso algún despilfarro. Estos fenómenos también existen en otros lugares; así, el presupuesto del Pentágono es determinado a menudo por consideraciones clientelistas, más que por las necesidades del ejército. Pero, en conjunto, no se puede negar que la capacidad de nuestras estructuras militares combinadas es muy inferior a la que podrían rendir o presentar unas estructuras más integradas. En realidad, salvo los Estados Unidos, ningún otro país se mide con las fuerzas de la Unión Europea consideradas colectivamente. La UE de 25 tiene 1.900.000 hombres y mujeres de uniforme, más que los Estados Unidos (1.400.000). En 2002, Gran Bretaña, Francia y Alemania gastaron 90.000 millones de dólares en defensa, y el gasto de defensa de la UE de 25 ascendió a 175.000 millones de dólares. Esta cifra puede parecer modesta al lado de los 350.000 millones de dólares de Estados Unidos ese mismo año (cerca de 500.000 millones de dólares del ejercicio actual), pero fue más de lo que Rusia, China y Japón juntos gastaron en sus ejércitos. El desafío que tienen los europeos ante sí no consiste en gastar más sino más bien en gastar más racionalmente y con más eficiencia. Eso, no obstante, sólo puede significar una cosa: gastar juntos. No hay necesidad de que los europeos igualen a Estados Unidos: esto no tendría sentido, dada la prodigalidad del gasto de Estados Unidos en armamento. Europa es mundialista, pero no se convertirá en hegemonista. Promoverá la democracia en todo el mundo, pero no la exportará por medios militares. Europa se abstiene de las guerras de elección: guerras de democratización, guerras de desarme, guerras para erradicar el mal. Carece de ambiciones territoriales. No impondrá sus propias convicciones y valores a otros, pues sabe muy bien que es imposible garantizar el orden y el buen gobierno en todas partes. El progreso sólo puede derivar de la confrontación de ideas, y no del enfrentamiento de las armas. Si bien el “poder duro” es indispensable en un mundo amenazado por el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los conflictos regionales, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada internacional, el “poder blando” tam272 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 273 Theo Sommer 21 bién tiene su uso y su lugar. La persuasión diplomática, la transacción y la conciliación, los regímenes de tratados internacionales y los incentivos económicos no deben menospreciarse. Al igual que durante la Guerra Fría, en la mayoría de los casos la contención será preferible al exceso en el uso de la fuerza. Sea cual sea la clase de poder al que se recurra, “duro” o “blando”, a la postre lo que cuenta es que sea poder inteligente. Europa también debería rehuir el despliegue de alta tecnología que rodeó buena parte de la “revolución en los asuntos militares” estadounidense. Una ofensiva relámpago de alta tecnología puede ganar una guerra asimétrica, pero no puede ganar la paz. Puede derrocar a tiranos, pero no puede producir por sí sola un orden nuevo: ésa es la enseñanza aprendida una vez más en Iraq. Las Fuerzas Armadas estadounidenses pudieron derrocar a Saddam Hussein, pero están teniendo las mayores dificultades para vencer a unos centenares de insurgentes que combaten en la ciudad iraquí de Faluya. La PESD sólo tiene cinco años. No es mucho tiempo. Sabemos, por otros esfuerzos de integración, que la unidad no surge de la noche a la mañana. En el ámbito militar, la integración y la innovación serán aún más difíciles de lograr, si los Estados miembros se aferran a este último símbolo de la soberanía nacional. Así ocurrió durante el período formativo de los Estados Unidos: primero convinieron los asuntos comerciales entre los Estados; posteriormente, crearon el dólar como moneda común; y hasta el final, tras haber hecho sus primeras guerras con milicias de Estado, no crearon un ejército federal. No cabe duda de que Europa tendrá que seguir la misma vía. La Política Europea de Seguridad y Defensa es un comienzo formidable, pero sólo un comienzo. Tendremos que desarrollarlo sin vacilación y sin tardanza. Debemos dotarnos de unas fuerzas flexibles, móviles y modernas capaces de llegar más allá de las fronteras de la Guerra Fría. No debería tardarse mucho en crear un cuartel general europeo, o incluso el cargo de Ministro de defensa europeo. En el mundo caótico de comienzos del siglo XXI, la fuerza no es el único argumento. Pero sin una estructura militar respetable, Europa no estará en condiciones de negociar un nuevo acuerdo transatlántico, ni será capaz de asumir sus responsabilidades en un mundo en el cual el multilateralismo es un método efectivo de hacer frente a las amenazas actuales y futuras, y no sólo una argumento vacío. 273 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 21 10:18 Page 274 Actores y testigos Esta musculación militar no equivale en modo alguno a una “militarización” de la Unión Europea, como expresan algunos críticos. Es una cuestión de autoestima, de capacidad de ejercer nuestro peso en el escenario mundial, y de necesidad, si queremos hacer frente a los nuevos peligros que han sustituido a la antigua amenaza soviética. 274 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 275 PESD : Los cinco primeros años Laurent Zecchini 22 Considerada durante mucho tiempo como tema de discordia entre los Quince, la defensa europea ha terminado por acercarlos. Aunque permaneció durante muchos años al margen de la construcción europea, como un vago proyecto que volvía de forma recurrente en los debates pero que pronto se descartaba porque, francamente, las cosas no estaban maduras y, en cualquier caso, suponían demasiados abandonos de soberanía para lograr un consenso, a fin de cuentas ha terminado por imponerse, gracias a un conjunto de circunstancias favorables, hasta tal punto que apareció como el único avance político de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los veinticinco, de diciembre de 2003. En aquella ocasión monopolizó los titulares de la prensa internacional, sobre todo porque ya nadie se hacía ilusiones sobre las posibilidades de obtener un acuerdo sobre la Constitución europea y la reforma que debía remodelar las instituciones comunitarias para acoger a los diez nuevos Estados miembros. Hasta aquel momento, las únicas convocatorias en materia de defensa que merecían la atención de la prensa eran las de la Alianza Atlántica. El fin de la guerra fría, que acentuó el sentimiento de que la OTAN sufría cierta obsolescencia (antes de que gozara de una “segunda vida” al salir de la zona euro-atlántica), la asunción de responsabilidades más importantes por parte de las tropas europeas en los Balcanes, que ha puesto de manifiesto importantes carencias militares y ha hecho necesario remediarlas, también la voluntad de América de salir parcialmente de una región cuyo destino corresponde naturalmente a los europeos, y por último el 11 de septiembre de 2001 y sus consecuencias, empezando por la primacía de la lucha antiterrorista, son otros tantos factores que han cambiado el orden internacional. La atención que conceden hoy los medios de comunicación a las reuniones de los Ministros europeos de Defensa es un signo entre otros de la revolución que experimenta un paisaje estratégico durante años congelado, y del que emerge lentamente la 275 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 22 10:18 Page 276 Actores y testigos voluntad de los europeos de asumir por sí mismos la defensa de su continente y de participar en la resolución de los conflictos del planeta. Ciertamente, existe una gran distancia entre esta voluntad política desigualmente manifestada en Europa y su expresión presupuestaria. Además, puede verse que los límites del pacto de estabilidad sirven a veces de argumento cómodo a determinadas capitales, que saben que gastar el dinero de los contribuyentes en “sistemas de armamento” no es la mejor receta para ganar las elecciones. Aunque esta opinión debe relativizarse ante la creciente adhesión de los ciudadanos europeos a la política de seguridad y de defensa común, que plebiscitan hoy en día el 74 % según un reciente sondeo de Euro-Barómetro. El acuerdo suscrito en noviembre 2003 por Jacques Chirac, Tony Blair y Gerhard Schröder con ocasión de la cumbre de Berlín (antes de recibir la confirmación del Consejo Europeo) fue la plasmación de una toma de conciencia. Fue importante, pues, tuvo carácter fundador en tres niveles. En primer lugar, para la defensa europea, ya que la creación de una “capacidad de planeamiento y realización de operaciones” militares europea, esto es, el embrión de un “cuartel general europeo”, es el elemento ambicionado y simbólico de la “autonomía” de la Europa de la defensa, al menos de su primera fase. Con el establecimiento de la “cláusula de defensa mutua” y las “cooperaciones estructuradas”, que son auténticas vanguardias europeas en materia de defensa, no es exagerado hablar de un salto adelante en el proyecto de la defensa europea por mucho que, debido al fracaso institucional, estos dos últimos avances tengan que esperar un poco. El segundo lugar, el acuerdo fue importante en el plano político, ya que gracias a la defensa europea Jacques Chirac y Gerhard Schröder han podido aproximarse a Tony Blair, del que se habían alejado mucho cuando el Primer Ministro británico se solidarizó sin matices con George Bush con ocasión de la intervención en Iraq. Paradójicamente, la defensa europea, por mucho que haya contribuido a exacerbar las relaciones entre la “vieja Europa” y Washington, ha permitido así cicatrizar, aunque sea de forma provisional, la relación transatlántica. Por último, fue importante para Europa, puesto que este episodio ha demostrado que cuando Francia, Alemania y Gran Bretaña se ponen de acuerdo, su capacidad de arrastre y su fuerza de persuasión ante sus socios europeos resultan casi irresistibles. En una 276 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 277 Laurent Zecchini 22 Europa de 25, donde la búsqueda del consenso será cada vez más aleatoria, merece tenerse en cuenta esta lección, pues es probable que prefigure el modelo de las alianzas –las “cooperaciones reforzadas” o “grupos pioneros”– que permitirán mañana a la Europa ampliada llevar adelante su construcción. La secuencia de los acontecimientos que condujeron a la maduración de la defensa europea es instructiva por más de un motivo, pero, ante todo, porque subraya la fuerza y la ambigüedad del vínculo transatlántico. Tras la reunión franco-británica de SaintMalo de diciembre de 1998, la evolución de la defensa europea sigue de cerca a la de la Alianza Atlántica. Ambas organizaciones se han vuelto profundamente interdependientes. Han seguido una estrategia idéntica ampliándose esencialmente a los mismos países, exigiendo de ellos reformas curiosamente semejantes como condición para la entrada en su “club”. Desde hace cuatro años se han estado vigilando, se han copiado a veces (por ejemplo al crear cada una de ellas una fuerza de reacción rápida, seguida de elementos aún más rápidos, como si se tratara de ganarle a la otra una carrera de velocidad) para acabar tolerándose. El futuro dirá si es posible plantear algún tipo de reparto de tareas. Sería entonces un reparto más geográfico que político, puesto que la gama ampliada de las misiones de Petersberg cubre aproximadamente todo el espectro de misiones de prevención de conflictos y de restablecimiento de la paz que la Unión Europea debería llevar a cabo para proteger sus intereses. Si la defensa europea ha tenido un ascenso laborioso, ello se debe tanto a la pusilanimidad de sus responsables políticos, la fragilidad que sus consensos, y a sus escasos márgenes de maniobra presupuestarios, como a que la Administración norteamericana, obsesionada desde hace tiempo con el riesgo de una “duplicación”, es decir de una competencia que debilite a la OTAN y con ella la influencia de los Estados Unidos en Europa, no ha hecho sino sembrar de obstáculos su camino. La defensa europea ha labrado su trayecto “con forceps”, luchando contra las prevenciones, la desconfianza y, para ser sinceros, con la oposición de la mayoría de los responsables estadounidenses, empezando por el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld, la Consejera para la Seguridad nacional Condoleezza Rice y el “número dos” del Pentágono, Paul Wolfowitz. Washington encontró en Lord Robertson, Secretario General de la Alianza Atlántica, un celoso defensor de sus prevenciones 277 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 22 10:18 Page 278 Actores y testigos contra la defensa europea y, sin embargo, ha sido otro británico quien ha permitido que ésta despegara. Tony Blair ha sido el instrumento de una relación euro-americana que ha ido evolucionando del conflicto al consenso. El primer ministro británico, que siempre ha justificado ante sus homólogos europeos la “relación especial” que mantiene Gran Bretaña con Washington por su vocación de “puente” entre el antiguo continente y América, es de hecho el origen del “espíritu de Saint-Malo”, por mucho que posteriormente, llamado al orden por Washington, haya tomado ciertas distancias. Después de su inicio con el Tratado de Amsterdam (en 1997), la aplicación de las disposiciones de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) careció de continuidad. En la medida en que hizo patente ante los europeos su carencia de medios estratégicos para restablecer por sí mismos la seguridad en su patio trasero balcánico, la crisis de Kosovo constituyó un primer desencadenante saludable. El segundo, más determinante aunque indirecto, fue la perspectiva de lanzamiento de la moneda única europea el 1 de enero de 1999. Tony Blair fue consciente de que gracias al expediente de la defensa podía romper su creciente aislamiento y volver al “corazón de Europa” para asumir una parte del liderazgo europeo. De todas formas, el euro ya ha sido lanzado, la ampliación está encaminada y no hace falta ser muy sabio para concluir que la única gran tarea que tiene Europa pendiente es la elaboración de una Política Exterior y de Defensa Común. En Saint-Malo quedó dicho todo o casi todo: “la Unión debe poseer una capacidad autónoma de acción, apoyada en fuerzas militares creíbles, con medios para utilizarlas y con disposición a hacerlo (...) para poder adoptar sus decisiones y, cuando la Alianza no intervenga como tal, para aprobar acciones militares, la Unión Europea debe dotarse de estructuras adecuadas”. No hay más que decir. Esto no impediría que durante cuatro años se desarrollara una guerra de posiciones, a la vez política, conceptual y por momentos semántica (¡cuántas exégesis sobre el término “autonomía”, sobre el “derecho de primera negativa”, qué implicaría o dejaría de implicar la frase “cuando la Alianza no intervenga como tal”!), entre la Alianza y la Unión. Estas tensiones se vieron exacerbadas por el conflicto iraquí y la relación de cada país europeo con Estados Unidos, como se vio durante la crisis de la OTAN de enero y febrero de 2003. A pesar de los fuertes impul278 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 279 Laurent Zecchini 22 sos decididos en las Cumbres de Colonia (junio de 1999) y Helsinki (diciembre de 1999), que permiten precisar los contornos del “objetivo global” de 60.000 hombres, la defensa europea ha dado a la opinión pública una impresión de inmovilidad. Paradójicamente, el conflicto iraquí le ha permitido superar una etapa decisiva. A medida que se despliega el engranaje militar y diplomático de Estados Unidos y de su aliado británico en Iraq y a la luz de revelaciones cada vez más molestas (el asunto David Kay, la polémica sobre las armas de destrucción masiva) el seguidismo de Tony Blair se vuelve cada vez más costoso políticamente. Moteado por la prensa popular como el “perro faldero” de George Bush, el primer ministro británico ha perdido muchas simpatías en Europa, desperdiciando gravemente el capital que le valió su reputación de ser el primer ministro británico más eurófilo desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Como en 1998 en Saint-Malo, el primer ministro británico comprendió que debía compensar los efectos negativos del proamericanismo militante de Gran Bretaña “volviendo” a Europa mediante un gesto significativo. Subrayar la contribución de Tony Blair para alimentar el motor de la defensa europea no significa negar el papel fundamental de la “Cumbre de los Cuatro” del 29 de abril de 2003 en Tervuren, que reunió a Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo. Porque sin aquella iniciativa, que se criticó demasiado pronto por haberse decidido con precipitación, en un momento poco oportuno (un clima transatlántico exacerbado por la crisis iraquí) que no podía más que hacerla parecer una provocación a los ojos de Washington y Londres, la posterior adhesión de Tony Blair a las propuestas de Jacques Chirac y Gerhard Schröder habría carecido de cimientos. Los Cuatro recordaron que la Unión no tendría una auténtica política exterior común si no se dota de una defensa creíble. La posesión de este instrumento, que supone un acuerdo sobre sus condiciones de utilización, acelerará la formación de un consenso europeo sobre la situación del mundo. Esta actuación es coherente con la decisión de los 15 de elaborar una Estrategia Europea Seguridad, a propósito de la cual se verá rápidamente que, al estar en gran medida inspirada por los “miedos” del 11 de septiembre, deja demasiado lugar a la “acción preventiva”, por no hablar de la “guerra preventiva”. Las propuestas del 29 de abril parecen innovadoras pero, en 279 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 22 10:18 Page 280 Actores y testigos realidad, recogen más o menos las de la Convención sobre el futuro de Europa (que iba a dar nacimiento a la Constitución europea), las del documento franco-alemán de noviembre de 2002 y las de la cumbre franco-británica de Toulouse de febrero de 2003. El aspecto de la cumbre de Tervuren más cuestionado es evidentemente la voluntad de dotarse de un “núcleo de capacidad colectiva de planeamiento y de realización de operaciones” que hace temer a Washington, y en menor medida a Londres, sobre una voluntad de crear una versión europea de SHAPE, el cuartel general de las potencias aliadas en Europa. Las presiones norteamericanas ejercidas sobre el Primer Ministro británico para que renunciase a su compromiso de la cumbre de Berlín se multiplicarán durante un intenso pulso diplomático. Los socios de Gran Bretaña ayudaron sin embargo a Londres a conseguir el plácet de Washington, en particular mediante la utilización de los medios de comunicación. Al desvelar prematuramente que Gran Bretaña se había adherido a un compromiso en materia de defensa europea, Francia y Alemania sentaron un hecho consumado: el acuerdo, anunciado por el diario Le Monde, hace imposible una vuelta atrás del Reino Unido y los norteamericanos acabarán entendiéndolo y tirando la toalla. El germen de un Cuartel General Europeo, la posibilidad de que algunos países se conviertan en “grupo pionero” para hacer avanzar más rápido la defensa europea (las “cooperaciones estructuradas”), la cláusula de defensa mutua, la creación de la Agencia europea en materia de armamentos, investigación y capacidades militares, la institución prevista de un mando europeo del transporte estratégico vinculado con el programa de Airbus A400M, la puesta en órbita de la constelación de satélites Galileo, el programa europeo de localización por satélite, son, entre otros, los instrumentos que terminarán por dar credibilidad a la defensa europea. El debate sobre si ésta debe contentarse con asumir un papel de “pilar europeo” dentro de la OTAN o si debe adquirir una “autonomía” propia es un debate teológico, y ha sido ya superado por los acontecimientos. La presencia de las tropas europeas en Bosnia, Kosovo, Macedonia, Afganistán y sobre todo en el Congo, es por sí misma una respuesta a aquel debate, sin perjuicio de que los gobiernos europeos realicen los esfuerzos presupuestarios que se necesitan. Desde este punto de vista, la falta de movilización de determinados países no incita al optimismo. Sin embargo estas 280 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 281 Laurent Zecchini 22 deficiencias sólo podrán frenar, pero no parar, el tren de la defensa europea. Ésta tendrá todavía numerosas fricciones con Estados Unidos y la OTAN, pero dispone ya de las estructuras institucionales y políticas necesarias para seguir adelante. 281 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Actores y testigos 282 Page 282 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 283 a11 Anexos Cronología 9-10 de diciembre de 1991 Tratado de la Unión Europea de Maastricht (TUE) Los doce países miembros definen una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). El artículo J.4 estipula que “la política exterior y de seguridad común abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea, incluida la definición, en el futuro, de una política de defensa común”. La Unión pide asimismo a “la Unión Europea Occidental (UEO) que elabore y ponga en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa”. El TUE entra en vigor en noviembre de 1993. 19 de junio de 1992 Declaración de Petersberg El Consejo de Ministros de la UEO reunido en Petersberg, cerca de Bonn, define las “misiones de Petersberg”, que incluyen misiones humanitarias o de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las operaciones de restablecimiento de la paz. 3 de junio de 1996 Consejo de la OTAN en Berlín Los Ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN, reunidos en Berlín, aceptan crear una identidad europea de seguridad y de defensa en el seno de la OTAN, en virtud de la cual oficiales europeos de la OTAN podrán ocupar simultáneamente posiciones de mando en la estructura de la UEO. Asimismo acuerdan ceder las estructuras y los recursos de la OTAN para futuras misiones militares dirigidas por la UEO. 16-17 de junio de 1997 Tratado de Amsterdam Este Tratado incorpora las misiones de Petersberg en la PESC y abre el camino para la integración de la UEO en la UE (art. 17). Asimismo crea la figura del Secretario General y Alto Representante de la PESC (SG/AR). El Tratado revisado entra en vigor en mayo de 1999. Las referencias que aparecen en negrita son hitos en la construcción de la PESD, mientras que las que aparecen en cursiva recuerdan otras evoluciones de las relaciones internacionales. Cronología elaborada con la colaboración de Timo Behr, stagiaire en el Instituto. 283 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 284 a1 1998 Presidencia austriaca 6 de julio Carta de Intenciones (LoI) Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia firman una Carta de Intenciones con el objetivo de facilitar una reestructuración transfronteriza de las industrias europeas de defensa. 9 de septiembre Convenio de la OCCAR Alemania, Francia, Italia y Reino Unido firman un Convenio para la creación de la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), con el objeto de mejorar la gestión de los proyectos conjuntos en materia de armamento. 24-25 de octubre Consejo Europeo informal de Pörtschach Por primera vez, el Reino Unido deja de lado sus objeciones a una defensa europea. 4 de noviembre Reunión informal de los Ministros de Defensa en Viena Por primera vez dentro el marco institucional europeo, los Ministros de Defensa celebran un debate en materia de defensa. 3-4 de diciembre Cumbre franco británica de Saint Malo El Primer Ministro británico y el Presidente francés formulan una “declaración conjunta sobre la defensa europea” que aboga por el establecimiento de recursos militares “autónomos” y creíbles. 1999 Presidencia alemana 6-23 de febrero Negociaciones de Rambouillet 284 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 285 a1 Se celebran en Rambouillet (Francia) las negociaciones de paz en Kosovo entre serbios y albanokosovares. 12 de marzo Ampliación de la OTAN Hungría, Polonia y la República Checa se convierten en miembros de la OTAN tras la decisión adoptada por el Consejo del Atlántico Norte en julio de 1997. 13-14 de marzo Reunión informal de los Ministros de Asuntos Exteriores de la UE Propuesta alemana para una Política Común de Seguridad y de Defensa. 18-19 de marzo Firma de los acuerdos de Rambouillet Los representantes de los albanokosovares firman un acuerdo de paz provisional. La negativa a firmar de los representantes de la República Federal de Yugoslavia (RFY) provoca la suspensión de las negociaciones. 24 de marzo Guerra de Kosovo La OTAN lanza ofensivas aéreas contra objetivos militares situados en la RFY. 23-25 de abril Cumbre de la OTAN en Washington Con ocasión de la cumbre del 50º aniversario de la OTAN, los Jefes de Estado adoptan un nuevo concepto estratégico y una iniciativa para promover las capacidades militares. Se declaran dispuestos a apoyar las misiones de la UE sobre la base de la reunión “Berlín plus”. Se formula el principio de fuerzas “separables pero no separadas”. 29 de mayo Cumbre franco alemana de Toulouse Propuesta franco alemana para que la UE pueda recurrir al Eurocuerpo para operaciones de gestión de crisis. 3-4 de junio Consejo Europeo de Colonia En esta sesión del Consejo, se nombra SG/AR a Javier 285 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 286 a1 Solana y los mandatarios aceptan limitar la capacidad europea de defensa a las misiones de Petersberg. Transferencia de los recursos de la UEO a la UE. “La UEO habría cumplido su cometido como organización”. 10 de junio Final de la guerra de Kosovo La OTAN suspende sus ataques aéreos después de que el Presidente Milosevic aceptara retirar sus tropas de Kosovo. Los ataques aéreos duran 78 días. 11 de junio Las tropas de la KFOR entran en Kosovo 21 de junio Cumbre Estados Unidos/Unión Europea en Bonn La UE y los Estados Unidos anuncian la nueva agenda transatlántica con objeto de reforzar su cooperación en la prevención o gestión de crisis. Presidencia finlandesa (1999) Julio Informe ad hoc de una serie de grupos de trabajo sobre la cuestión de la reestructuración de la industria europea de defensa Seis grupos ad hoc, creados en virtud de la Carta de Intenciones de 1998, presentan el resultado de sus trabajos. Se crea un comité consultivo, cuya misión es redactar un acuerdo marco definitivo sobre esta cuestión. 20 de julio Cumbre italo británica de Londres Puesta en marcha de la Iniciativa sobre los recursos europeos de defensa (EDCI). 14 de octubre Creación de EADS Gerhard Schröder, Jacques Chirac, Jean Luc Lagardère y Jürgen Schrempp anuncian en Estrasburgo la fusión de Dasa y Matra Aérospatiale. El nuevo grupo se denominará EADS (European Aeronautic Defense and Space Company). 286 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 287 a1 18 de octubre Javier Solana toma posesión como primer SG/AR. 15 de noviembre Primera reunión conjunta entre los Ministros de Defensa y los de Asuntos Exteriores de la UE en Bruselas. 19 de noviembre Se nombra Secretario General de la UEO a Javier Solana. 22-23 de noviembre Consejo de Ministros de la UEO en Luxemburgo Inventario de los recursos y capacidades disponibles para operaciones de gestión de crisis que lleven a cabo los europeos. 25 de noviembre Cumbre francobritánica de Londres Declaración conjunta sobre la defensa europea que anticipa Helsinki. 2 de diciembre CASA se incorpora a EADS Firma de un acuerdo para integrar al grupo aeroespacial y de defensa español CASA en EADS. 10-11 de diciembre Consejo Europeo de Helsinki Los Gobiernos europeos alcanzan un acuerdo sobre el objetivo principal (headline goal) (posibilidad de desplegar 60.000 hombres para 2003 en un plazo de 60 días y cuya misión pueda durar hasta un año), sobre las modalidades de una cooperación plena entre la UE y la OTAN, y sobre las condiciones de consulta con los países candidatos a la UE, los países europeos no pertenecientes a la OTAN y los socios de la UEO. Debe crearse una nueva estructura institucional para estas misiones, en particular, un Comité Político y de Seguridad (COPS) provisional, un Comité Militar (CM) provisional y un Estado Mayor (EM), así como un Centro de Situación (SITCEN). Además, se celebrarán con regularidad reuniones ad hoc del Consejo de Asuntos Generales (CAG), si procede, con los Ministros de Defensa. 287 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 288 a1 2000 Presidencia portuguesa 28 de febrero Los Ministros europeos de Defensa se reúnen en Sintra La Conferencia sienta las bases para la futura Conferencia de compromiso de capacidades militares que cada uno prestará. Marzo Los Comités provisionales inician sus trabajos. 23-24 de marzo Consejo Europeo informal de Lisboa Se decide crear un comité de gestión civil de crisis a nivel europeo. 27 de marzo Vladimir Putin es elegido Presidente de Rusia. 18 de abril El Eurocuerpo asume el mando de la KFOR durante seis meses. 22 de mayo La UE crea el Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis. 19-20 de junio Consejo Europeo de Santa Maria da Feira Los mandatarios europeos deciden crear cuatro comités ad hoc UE/OTAN para la seguridad y los objetivos de capacidades, las modalidades de utilización de los recursos de la OTAN y los mecanismos de consulta permanentes. Definen asimismo un objetivo principal (headline goal) de 5.000 funcionarios de policía para todos los tipos de misiones relacionadas con la prevención de conflictos. Presidencia francesa (2000) 27 de julio Acuerdo marco sobre la industria europea de defensa Tras los trabajos de un comité de dirección para la reestructuración de la industria de defensa europea, creado en 288 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 289 a1 1998, Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia firman un acuerdo marco en Farnborough. 19 de septiembre Primera reunión conjunta del Consejo del Atlántico Norte y del Comité Político y de Seguridad provisional. 13 de noviembre Consejo de la UEO en Marsella Transferencia de las funciones de gestión de crisis de la UEO a la UE. 20 de noviembre Conferencia de compromiso de capacidades en Bruselas Los Estados miembros se comprometen a contribuir con 100.000 hombres, 400 aviones de combate y 100 buques, lo cual constituirá la futura fuerza de reacción rápida. 6-12 de diciembre Consejo Europeo de Niza Los mandatarios europeos definen de nuevo los objetivos globales, establecen estructuras militares y políticas, así como mecanismos de consulta permanentes, y debaten la definición y el establecimiento definitivo de las capacidades europeas. Se ultima una nueva revisión del Tratado de la Unión Europea. Respecto a la PESD, se incluye al COPS en el nuevo artículo 25. Se autorizan las cooperaciones reforzadas para las cuestiones de política exterior, aunque no así para la defensa (art. 27). Por último, se aceptan las directrices relativas al establecimiento de las operaciones militares. El Tratado entra en vigor en febrero de 2003. 14-15 de diciembre Consejo del Atlántico Norte en Bruselas Turquía veta el acceso de la UE a las estructuras de planificación de la OTAN. 2001 Presidencia sueca 20 de enero 289 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:18 Page 290 a1 George W. Bush toma posesión y se convierte en el 43º Presidente de los Estados Unidos. 28 de enero Se dota de estatuto jurídico a la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR). 31 de enero Primera reunión del Consejo del Atlántico Norte y el COPS. 1 de marzo Se nombra primer Director General del Estado Mayor de la UE (EMUE) al General alemán Rainer Schüwirth. 9 de abril Se designa al General finlandés Gustav Hägglund para dirigir el Comité Militar de la UE (CMUE). 14 de mayo Memorando de entendimiento El memorando germano neerlandés hace hincapié en la cooperación mutua con objeto de reforzar las capacidades europeas de transporte aéreo. 15 de mayo Dieciocho Estados del Grupo de Armamento de Europa Occidental (GAEO) firman un memorando de entendimiento (Memorando Europa). 29-30 de mayo Cumbre UE OTAN en Budapest Primera reunión conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN y de la UE. 12 de junio Consejo franco alemán de defensa y de seguridad en Friburgo Alemania y Francia se comprometen a promover la Política Europea de Seguridad y de Defensa. 12 de junio Primera reunión de los Comités militares de la UE y de la OTAN. 15-16 de junio 290 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 291 a1 Consejo Europeo de Gotemburgo Los mandatarios europeos acuerdan nuevos objetivos relativos a los aspectos civiles de la gestión de crisis y adoptan el “Programa de la Unión Europea para la prevención de conflictos violentos”. 28 de junio Se modifica el estatuto de la UEO, que conserva un estatuto residual en Bruselas. Presidencia belga (2001) 17-20 de agosto La OTAN inicia la operación “Cosecha Esencial” en Macedonia La OTAN despliega 400 hombres en la Antigua República Yugoslava de Macedonia con objeto de desarmar a los rebeldes albaneses. 11 de septiembre Ataques terroristas en Nueva York y Washington Al día siguiente, el Consejo del Atlántico Norte invoca por primera vez el artículo 5 del Tratado de Washington. En una sesión extraordinaria, el Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (AGEX) expresa su solidaridad con los Estados Unidos. 21 de septiembre Sesión extraordinaria del Consejo Europeo en Bruselas Los mandatarios europeos expresan su solidaridad con los Estados Unidos y elaboran un plan de acción para la lucha contra el terrorismo. 7 de octubre Los Estados Unidos lanzan ataques aéreos contra Afganistán En colaboración con el Reino Unido, los Estados Unidos lanzan ataques aéreos contra objetivos en Afganistán. Alemania, Australia, Canadá y Francia contribuyen a la operación militar dirigida por los Estados Unidos. 19 de octubre Reunión informal de los Jefes de Estado o de Gobierno 291 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 292 a1 en Gante Publicación de la lista de medidas e iniciativas para luchar contra el terrorismo. 19 de noviembre Conferencia de la mejora de las capacidades militares Los Estados miembros identifican 55 deficiencias en cuanto a recursos militares y formulan propuestas para un nuevo sistema de revisión de los recursos. 14-15 de diciembre Consejo Europeo de Laeken Los mandatarios europeos nombran Presidente de la Convención sobre el futuro de Europa al ex Presidente francés Valéry Giscard d'Estaing. Ponen en marcha asimismo un Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC) y declaran que la UE es a partir de ahora capaz de llevar a cabo determinadas operaciones de gestión de crisis. Grecia se opone a un proyecto de acuerdo entre la UE y Turquía sobre las modalidades finales de las relaciones entre la UE y la OTAN. 18-19 de diciembre Revisión de un memorando de entendimiento para la adquisición de A400M Siete países europeos firman un memorando para la adquisición de 196 aviones de transporte A400M en lugar de los 225 previstos inicialmente. 2002 Presidencia española 1 de enero Creación del Centro de Satélites de la Unión Europea en Torrejón de Ardoz (Madrid). 1 de enero Creación del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE (IESUE) en París. 10 de enero El Reino Unido toma el mando de la Fuerza internacional de asistencia para la seguridad (ISAF 1) en Kabul. 292 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 293 a1 11 de marzo Acción común del Consejo sobre la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) Tras la sesión del Consejo AGEX en Bruselas los días 18 y 19 de febrero de 2002, la UE decide tomar el mando de la misión de policía internacional que se encuentra en territorio bosnio bajo las órdenes de la ONU. Es la primera vez que la UE se hace cargo de una operación de este tipo. 15-16 de marzo Consejo Europeo de Barcelona El Consejo anuncia que quiere tomar el relevo de las operaciones de la OTAN en la Antigua República Yugoslava de Macedonia. 22-28 de mayo Primer ejercicio de gestión de crisis de la UE (CME 02). 17 de junio Consejo de Asuntos Generales en Luxemburgo Los Ministros europeos de Asuntos Exteriores deciden un marco común para financiar las operaciones con aspectos militares o de defensa. 20 de junio Turquía toma el mando de la ISAF 2. 21 22 de junio Consejo Europeo de Sevilla Los mandatarios europeos amplían las misiones de la PESD a la lucha contra el terrorismo y formulan una declaración conjunta sobre el compromiso de capacidades en materia de Estado de Derecho. Presidencia danesa (2002) 16 de julio Presentación de “STAR 21” al Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi El Grupo consultivo aeroespacial europeo presenta a Romano Prodi un informe titulado “Revisión estratégica aeroespacial para el siglo XXI”. 293 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 294 a1 10 de septiembre En el seno de la Convención europea se crea el Grupo “Defensa” presidido por Michel Barnier. 17 de septiembre Los Estados Unidos publican una nueva Estrategia de Seguridad Nacional. 30 de septiembre Directrices sobre el Tribunal Penal Internacional El Consejo AGEX acepta una serie de directrices para los Estados miembros relativas al TPI (Tribunal Penal Internacional). 24-25 de octubre Consejo Europeo de Bruselas El “Texto de Bruselas” permite establecer un acuerdo con Turquía, relativo, en particular, a la candidatura de Chipre a la UE. 8 de noviembre Resolución 1441 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas El Consejo de Seguridad adopta una Resolución que refuerza el régimen de inspección en Iraq y concede a Bagdad “una última oportunidad de cumplir sus obligaciones en materia de desarme”. 19 de noviembre Conferencia europea sobre capacidades para la gestión civil de crisis. 21-22 de noviembre Cumbre de la OTAN en Praga Para 2004 se aceptará la adhesión a la OTAN de siete países del antiguo bloque soviético. Los miembros de la Alianza formulan un compromiso claro sobre recursos operativos y aceptan crear una Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF) de 21.000 hombres. 12-13 de diciembre Consejo Europeo de Copenhague En mayo de 2004 se integrarán en la Unión diez nuevos miembros. Se firma un acuerdo final entre la UE y Turquía, 294 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 295 a1 que contempla el acceso de los europeos a los recursos logísticos, de planificación y de información de la OTAN en caso de misión exclusivamente europea. 16 de diciembre Declaración conjunta OTAN UE sobre la PESD “Berlín plus” Tras el acuerdo con Turquía en la cumbre de Copenhague, la OTAN y la UE celebran un acuerdo, en virtud del cual la UE tendrá acceso a los recursos de la OTAN para la gestión de crisis. Europa, por su parte, acepta una integración máxima de los países no europeos de la OTAN en el seno de la PESD. 16 de diciembre Informe final del Grupo VIII “Defensa” de la Convención Europea. 31 de diciembre Inicio de la Misión de Policía de la UE (MPUE) en Bosnia y Herzegovina Se trata de la primera operación civil de gestión de crisis de la UE en el marco de la PESD. Cuenta con 531 funcionarios de policía y 400 civiles; su mandato es de 3 años (hasta diciembre de 2005). 2003 Presidencia griega 22-23 de enero 40º aniversario del Tratado del Elíseo Alemania y Francia deciden mejorar la coordinación de sus políticas en varios ámbitos y optan por una posición común sobre la utilización de la fuerza en Iraq. 27 de enero Los Ministros europeos de Asuntos Exteriores aprueban la primera misión militar europea en la Antigua República Yugoslava de Macedonia. 30 de enero Carta conjunta de los ocho por un frente común de 295 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 296 a1 Europa y los Estados Unidos Ocho Jefes de Estado y de Gobierno europeos firman una carta conjunta expresando su solidaridad con la política norteamericana en Iraq. 4 de febrero Cumbre franco británica de Le Touquet La declaración conjunta sobre el “refuerzo de la cooperación europea en materia de seguridad y de defensa” hace hincapié en varios objetivos para la PESD, en particular en materia de capacidades. 5 de febrero Declaración del “Grupo de Vilna” En una declaración conjunta, los diez países candidatos a la OTAN (siete se integran en abril de 2004) expresan su apoyo a la posición norteamericana sobre Iraq. 6 de febrero Reunión extraordinaria del Consejo del Atlántico Norte (CAN) Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos se oponen a la solicitud norteamericana relativa al apoyo de la OTAN a Turquía en previsión de una guerra en Iraq. Estos países quieren dar prioridad al proceso de la ONU. 10 de febrero Declaración conjunta de Rusia, Francia y Alemania sobre Iraq. 10 de febrero Una fuerza germano neerlandesa toma el mando de la ISAF 3 Para la dirección de la ISAF, esta fuerza germano neerlandesa recibe el apoyo de la OTAN en materia de planificación y de logística. 16 de febrero El Comité de Planes de Defensa (CPD) de la OTAN acepta medidas de apoyo a Turquía Con objeto de evitar el veto francés, el Consejo del Atlántico Norte (CAN) pasa el relevo al CPD para esta cuestión. 17 de febrero Consejo extraordinario en Bruselas Los mandatarios europeos confirman su compromiso a 296 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 297 a1 favor del trabajo de los inspectores de la ONU en Iraq y reiteran que “la guerra no es inevitable”. 21 de febrero Cumbre italo británica Declaración sobre defensa y seguridad. 1 de marzo El Grupo del Plan de acción europeo sobre las capacidades (PAEC) presenta su informe final. 14 de marzo Acuerdo UE OTAN sobre la estructura de mando para las operaciones europeas Se negocia un acuerdo que permite a los europeos utilizar las estructuras de mando de la OTAN en las operaciones de la Unión. 20 de marzo Los primeros bombardeos norteamericanos sobre Bagdad marcan el inicio de la guerra en Iraq. 21 de marzo Inicio de la guerra terrestre en Iraq. 31 de marzo Inicio de la misión Concordia en la Antigua República Yugoslava de Macedonia Se trata de la primera misión europea que utiliza las estructuras y recursos de la OTAN como se define en los acuerdos “Berlín plus”. Se prevé que la misión, que cuenta con 350 soldados, dure seis meses. 16 de abril Declaración de Atenas Firma del Tratado de adhesión a la UE de diez países: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa. 16 de abril La OTAN toma el relevo de la misión de la ISAF en Afganistán. 29 de abril Cumbre de Tervuren Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo acuerdan cooperar más estrechamente en las cuestiones de defensa. La 297 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 298 a1 propuesta más controvertida se refiere al establecimiento de un cuartel general militar europeo independiente en Tervuren. 19 de mayo Conferencia sobre capacidades La UE declara que posee capacidad operativa en toda la variedad de las misiones de Petersberg, si bien dicha capacidad se ve todavía limitada por algunas carencias. 12 de junio Lanzamiento de la operación Artemis en la República Democrática del Congo Es la primera misión de la UE sin la OTAN fuera del continente europeo. Se encargan de la operación 1.800 militares, principalmente franceses, desplegados para estabilizar la seguridad en la ciudad de Bunia, capital de la provincia de Ituri. 16 de junio El Consejo prepara una respuesta europea a la proliferación de las armas de destrucción masiva En el CAGRE, celebrado en Luxemburgo, los Ministros de Asuntos Exteriores examinan las líneas generales de los “Principios básicos para una estrategia europea contra la proliferación de armas de destrucción masiva” y de un “Plan de acción para la instauración de los principios básicos”. 19-20 de junio Consejo Europeo de Salónica El Alto Representante, Javier Solana, presenta una versión preliminar de la Estrategia Europea de Seguridad. El Consejo adopta también una “Declaración sobre la no proliferación de armas de destrucción masiva”, que comprende los “Principios básicos” así como el “Plan de acción conjunto”. Asignan a la Presidencia italiana el papel de determinar planes para la creación de una Agencia europea en el ámbito de los armamentos. 27 de junio Ratificación del Acuerdo marco incluido en la Carta de 298 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 299 a1 Intenciones Italia es el último país que ratifica el Acuerdo. Por lo tanto éste ya puede aplicarse. Presidencia italiana (2003) 10 de julio La Convención Europea concluye sus trabajos. 18 de julio Valéry Giscard d'Estaing presenta el proyecto de Tratado por el que se instituye la futura Constitución para Europa. 21 de julio El Consejo de Asuntos Generales amplía el mandato de la misión Concordia hasta el 15 de diciembre de 2003. 1 de septiembre Fin de la operación Artemis en la República Democrática del Congo La UE transmite los plenos poderes a la ONU, en particular a la MONUC. 20 de septiembre Cumbre informal britano franco alemana de Berlín El Reino Unido aporta su apoyo al plan franco alemán relativo a una célula europea de planificación. No obstante, los tres países no llegan a definir una posición común sobre Irak. 25 de septiembre Declaración conjunta sobre la cooperación entre las Naciones Unidas y la UE en el marco de la gestión de las crisis. 29 de septiembre Acción común del Consejo sobre la operación policial Proxima en la ARYM El CAGRE decide que una operación policial debe suceder a la operación Concordia el 15 de diciembre de 2003. 3-4 de octubre Reunión informal de Ministros de Defensa de la UE 299 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 300 a1 Los Ministros de Defensa de la UE se esfuerzan en encontrar una solución transaccional sobre el futuro cuartel general europeo. Deciden por otro lado que la UE debe suceder a la OTAN en las misiones de mantenimiento de la paz en Bosnia a partir de 2004. 21 de octubre Irán acepta las inspecciones de sus instalaciones nucleares Los Ministros de Asuntos Exteriores alemán, británico y francés firman un acuerdo con Irán y obtienen una cooperación total de éste con el OIEA. 17 de noviembre Acuerdo del Consejo sobre una Agencia Europea de Armamentos El CAGRE acepta los principios que regulan una Agencia en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, investigación, adquisición y armamento. Decide también desarrollar un calendario para seguir los progresos del PAEC. 19-29 de noviembre Primeros ejercicios comunes UE/OTAN sobre la gestión de crisis (CMX/CME 03) 29 de noviembre Cónclave de los Ministros de Asuntos Exteriores europeos en Nápoles Una propuesta de la Presidencia italiana sobre el futuro de la defensa europea prepara el terreno para un acuerdo global sobre las cuestiones de defensa en la futura Constitución Europea. 12-13 de diciembre Consejo Europeo de Bruselas La Conferencia Intergubernamental de Bruselas está en un callejón sin salida en lo referente a la futura distribución de los votos en el Consejo. El Consejo adopta sin embargo la versión final de la Estrategia Europea de Seguridad, fundada en el documento de Javier Solana “Una Europa segura en un mundo mejor”. 12 de diciembre Los Estados miembros de la UE aprueban un plan para 300 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 301 a1 crear una Célula de planificación militar Un compromiso inicial entre Alemania, Francia y el Reino Unido permite que los dirigentes europeos aprueben un plan relativo a la creación a principios de 2004 de una célula de planificación militar europea autónoma. 15 de diciembre Lanzamiento de la operación Proxima en Macedonia La operación policial de 200 hombres lanzada en la ARYM tiene por objeto ayudar a las autoridades macedonias a desarrollar sus propias fuerzas de policía. 2004 Presidencia irlandesa 28 de enero Nombramiento del responsable del equipo encargado de establecer la Agencia (AET) Javier Solana nombra a Nick Witney a la cabeza de la AET, órgano encargado de los trabajos para establecer una Agencia Europea de Armamentos. 18 de febrero Propuesta franco germano británica relativa a la creación de agrupaciones tácticas En la Cumbre de Berlín, estos tres países proponen la creación de nueve agrupaciones tácticas (battle groups) integradas, cada una, por más de 1.500 soldados de alto nivel de preparación y que puedan desplegarse muy rápidamente en lugares de crisis fuera del territorio europeo. 23 de febrero El Consejo aprueba un nuevo mecanismo financiero Se aprueba el nuevo mecanismo “Athena” relativo a la organización de los gastos comunes de las misiones militares y de defensa de la Unión. 11 de marzo Ataques terroristas de Madrid 15 de marzo Presentación del informe “Investigación para una 301 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 302 a1 Europa segura” Un grupo de personalidades presenta un informe titulado “Investigación para una Europa segura” al Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi. El informe defiende el desarrollo de proyectos de investigación que resultan útiles en el marco de la seguridad interior y las misiones de la PESC/PESD. La UE financiará estos proyectos. 25-26 de marzo Consejo Europeo sobre terrorismo El Consejo Europeo crea el puesto de coordinador de las actividades antiterroristas de la UE en el Consejo de la Unión. Su titular proporcionará la información útil a los Ministros de Interior y de Justicia de la UE y coordinará los trabajos de los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo. Se nombra para este puesto al neerlandés Gijs de Vries. 29 de marzo Ampliación de la OTAN Siete nuevos Estados se incorporan a la Alianza: Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia. Es la quinta y más numerosa ampliación de la Alianza. 5-6 de abril Reunión informal de Ministros de Defensa de la UE Se aprueba el concepto de “agrupaciones tácticas”. 24 de abril Referéndum chipriota Los chipriotas griegos rechazan el plan de reunificación de la ONU; Chipre será pues una isla dividida al entrar en la Unión. 1 de mayo Ampliación de la Unión Europea La UE acoge a diez nuevos miembros: Chipre, Estonia, Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y la República Checa. 17 de mayo Reunión del CAGRE Aprobación del Objetivo principal para 2010 - que fija los 302 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 303 a1 principales parámetros de las capacidades militares de la Unión hasta 2010. Estos objetivos, esencialmente de carácter cualitativo, hacen hincapié en la rapidez de la toma de decisiones, la planificación y el despliegue, así como en la interoperatividad y el mantenimiento de fuerzas de un alto nivel de preparación. Se aprueba el plan de trabajo para el PAEC y la Carta de mejora de las capacidades 2004. Simultáneamente, se está examinando un concepto general para una futura misión en Bosnia que reemplace a la SFOR de la OTAN. 18-27 de mayo Tercer ejercicio de gestión de crisis de la UE (CME 04) 8 de junio El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprueba por unanimidad la Resolución 1546 relativa a un “Gobierno Provisional iraquí soberano”. 13 de junio Elecciones del Parlamento Europeo en los 25 países miembros de la Unión 17-18 de junio Consejo Europeo de Bruselas El Consejo aprueba el proyecto de Constitución Europea. 28-29 de junio Cumbre de la OTAN en Estambul La OTAN decide terminar su operación SFOR en Bosnia y Herzegovina. En adelante será la Unión Europea la que se responsabilice de la misma. 29 de junio Reunión extraordinaria del Consejo Europeo Se nombra a Javier Solana Secretario General/Alto Representante para un nuevo mandato de cinco años. Se le nombrará Ministro de Asuntos Exteriores de la UE el día en que entre en vigor el Tratado constitucional. Se nombra a José Manuel Barroso Presidente de la Comisión Europea. 303 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 304 a2 Bibliografía Esta bibliografía recoge solamente documentos y libros dedicados a la PESD. 1. 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En 1994 fue elegido décimo Presidente de Finlandia. Tras abandonar sus funciones en febrero de 2000, el Sr. Ahtisaari asumió la copresidencia del East-West Institute de Nueva York y la presidencia del ICG de Bruselas. Forma parte del grupo de asesores del Open Society Institute y de la red Soros Foundations, presente en distintos países. También es Presidente de la Fundación Balcánica para la Infancia y la Juventud y del Consejo de Acción Mundial de la Fundación Internacional de la Juventud así como de la oficina internacional de WSP International. Ha presidido un grupo de trabajo independiente sobre seguridad del personal de las Naciones Unidas en Iraq; ha sido asimismo Enviado Especial de las Naciones Unidas para el Cuerno de África y Enviado Especial del Presidente en ejercicio de la OSCE para Asia Central. Michel Barnier, nacido el de enero de 1951, y graduado en 1972 de la Escuela Superior de Comercio (París), es actualmente Ministro francés de Asuntos Exteriores. Entre 1973 y 1999 ocupó distintos cargos electivos en Saboya. También ejerció, de 1973 a 2004, funciones ministeriales, entre ellas en calidad de Ministro de Medio Ambiente, Ministro Delegado de Asuntos Europeos y miembro de la Comisión Europea encargado de la política regional. De 1997 a 1999 fue Presidente de la Asociación Francesa del Consejo de Municipios y Regiones de Europa y, de 1998 a 1999, presidente de la delegación del Senado para la Unión Europea. Es cofundador y miembro de la oficina del club "Dialogue et Iniciative" (UMP) desde 1999 y Presidente fundador del club "Nouvelle République". Desde 2002 es miembro de oficio de la oficina política de la UMP y desde 2003 Presidente del Consejo de Desarrollo Viable de la UMP. Obras publicadas: Vive la politique, Stock, París, 1985; Le défi écologique, chacun pour tous, Stock, París, 1990; L'Atlas des risques majeurs, Plon, París, 1992; Vers une mer inconnue, Pluriel Hachette, París, 1994; Notre contrat pour l'alternance, Plon, París, 2001. El Vicealmirante Jean Bétermier es actualmente consultor internacional, consejero del Centro de Altos Estudios de Armamento y miembro del Consejo Científico de Defensa en Francia. Antiguo alumno de la Escuela Naval y de las escuelas de pilotaje de la Marina de los EE.UU., ha seguido una doble carrera de marino y aviador alternando mandos y puestos de Estado Mayor. Ha tenido a su mando, en especial, la base aeronaval de Landivisiau, el portaaviones Clemeanceau, la Flota del Atlántico y la Escuela Superior de la Armada. También ha sido jefe de gabinete del Jefe de Estado Mayor de los Ejércitos. Jean Bétermier es vicepresidente del Foro del Futuro y miembro del comité editorial de Comparative Strategy. Experto en la política nacional sueca, Carl Bildt centra hoy su actividad en los asuntos internacionales (www.bildt.net). En ese ámbito ha desarrollado una gran actividad en relación con los Balcanes: fue Representante Especial de la 312 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 313 a4 Unión Europea en la antigua Yugoslavia y el primer Alto Representante en Bosnia entre 1995 y 1997 y más tarde Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas en los Balcanes entre 1999 y 2001. En Suecia fue diputado desde 1979 a 2001, presidente del Partido Moderado de 1986 a 1999 y Primer Ministro de 1991 a 1994. Su Gobierno negoció y firmó en 1995 el Tratado de adhesión de Suecia a la Unión Europea. Carl Bildt ha dirigido el grupo de expertos de la Agencia Espacial Europea, asesoró a la ICANN (www.icann.org) sobre la gestión de Internet a escala mundial y en fechas muy recientes ha formado parte del grupo de personalidades encargado de informar a la Comisión Europea sobre la investigación en materia de seguridad. En la actualidad es presidente del Kreab Club de empresas de asuntos públicos (www.kreab.com) y de la Nordic Venture Network (www.nordicventure.net). Nacido el 14 de mayo de 1946, Elmar Brok es diputado al Parlamento Europeo (PE) desde 1980. Es miembro de la Mesa del Grupo del Partido Popular Europeo (cristiano demócrata) y de los Demócratas Europeos y Presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Política de Defensa. Fue Presidente del Grupo PPE en la Convención para la Constitución Europea y Representante del PE en las Conferencias Intergubernamentales de Amsterdam y de Niza así como en la CIG sobre el proyecto de Constitución Europea. Estudió Derecho y política y realizó en especial una permanencia en el Centro de Estudios Gubernamentales Europeos de la Universidad de Edimburgo. Es vicepresidente del departamento de Media Development de la empresa Bertelsmann. Fue nombrado "Parlamentario europeo del Año 2003" por el periódico European Voice tras una votación europea y "Míster Konvent" tras un sondeo entre miembros de la Convención, periodistas y universitarios. Robert Cooper es Director General de Relaciones Exteriores y PolíticoMilitares en la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea. Creció entre la Gran Bretaña y Kenya; dejó Nairobi para ingresar en la Universidad de Oxford (Worcester College PPE) en 1966. Pasó un año en la Universidad de Pennsylvania, de Filadelfia, y entró en la diplomacia en 1970. Ha trabajado en Nueva York, Tokyo, Bruselas y Bonn. Su carrera diplomática se ha desarrollado en gran parte entre Asia y Europa. Desde 1989 a 1993 dirigió el Policy Planning Staff. Posteriormente fue Director para Asia y más tarde Subsecretario de Defensa y Asuntos de Ultramar en el Gabinete de Primer Ministro. Antes de instalarse en Bruselas en 2002, fue Representante Especial del Gobierno británico en Afganistán. Ha publicado diversos ensayos y artículos sobre asuntos internacionales y, en fechas más recientes, una obra titulada The Breaking of Nations (Atlantic Press, Oak Loan, Ill., 2003). Judy Dempsey es corresponsal diplomática del Financial Times (FT) en Bruselas desde 2001. Entre 1996 y 2001 fue jefa de la oficina del FT en Jerusalén, donde trató en especial asuntos de Israel, la Autoridad Palestina y Jordania. La Sra. 313 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 314 a4 Dempsey inauguró la oficina del FT en Berlín en 1992 con objeto de informar sobre las consecuencias económicas y políticas de la unificación de Alemania. Entre 1990 y 1992 fue corresponsal para la Europa Oriental en Londres, donde informó sobre las guerras de los Balcanes. De 1985 a 1990 residió en Viena, donde informó sobre la Europa central y oriental para The Economist y el FT, tras haberse ocupado de la Europa oriental para The Irish Times. Lamberto Dini nació en Florencia el 1 de marzo de 1931. Licenciado en Economía (summa cum laude) por la Universidad de Florencia (1955), desarrolló estudios superiores en las universidades de Minnesota y de Míchigan en el marco, entre otras becas, de una beca Fullbright del Gobierno norteamericano. En 1959 ingresó en calidad de economista en el Fondo Monetario Internacional, del que pasó a ser Director en 1976. En 1979 fue nombrado Director General del Banco de Italia, cargo que ejerció hasta 1994, fecha en que se incorporó al primer Gobierno de Berlusconi en calidad de Ministro del Tesoro. Desde enero de 1995 a mayo de 1996 fue Presidente del Consejo de Ministros y Ministro del Tesoro. En 1996 fue elegido al Parlamento y desde mayo de 1996 a junio de 2001 fue Ministro de Asuntos Exteriores. Desde esa fecha es Vicepresidente del Senado italiano, al que representó en la Convención para el Futuro de la Unión Europea. Jean-Louis Gergorin, director de Coordinación Estratégica de EADS, inició su carrera al servicio del Gobierno francés en calidad de Director del Centro de Análisis y Previsión del Ministerio de Asuntos Exteriores y miembro del Comité franco-alemán para la seguridad y la defensa. Más tarde se incorporó al sector privado, donde ha ocupado diversos puestos estratégicos de dirección para Matra, Lagardère y Aérospatiale Matra. Antiguo alumno de la Escuela Politécnica y de la Escuela Nacional de Administración (ENA), de París, el Sr. Gregorin figura asimismo entre los antiguos alumnos del Stanford Executive Programme. Nicole Gnesotto es directora del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE desde el 1 de enero de 2002. Anteriormente directora del Instituto de Estudio de Seguridad de la UEO, profesora del Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po), responsable de misión adjunta al director del Instituto Francés de Relaciones Internacionales (IFRI), jefa adjunta del Centro de Análisis y Previsión (CAP) del Ministerio Francés de Asuntos Exteriores, es autora de numerosas publicaciones sobre las relaciones transatlánticas de la Unión Europea, entre ellas, en particular La puissance et l'Europe (Presses de Sciences Po, París, septiembre de 1998). Philip H. Gordon dirige el Centro sobre Estados Unidos y Europa de la Brookings Institution de Washington, donde es también investigador. Es autor, junto con Jeremy Shapiro, de Allies at War: America, Europe and the Crisis Over Iraq 314 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 315 a4 (McGraw-Hill, Nueva York, 2004). Fue director del departamento de Asuntos Europeos del Consejo Nacional de Seguridad de los EE.UU durante el segundo Gobierno del Presidente Clinton. Norbert Gresch, jefe adjunto de división de la Secretaría de la Comisión Permanente de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo, dirige la unidad de Seguridad y Defensa de la subcomisión. Nacido el 13 de noviembre de 1945 en Nienburg/Weser, cumplió su servicio militar entre 1965 y 1967. Estudió historia e inglés en la Universidad de Tubinga, donde se doctoró en ciencias políticas en 1977. Diputado al Parlamento Europeo desde 1979, fue consejero del Grupo Socialista desde 1981 a 1988. Fue miembro del Gabinete del Comisario Karel Van Miert de 1989 a 1991 y miembro de los Gabinetes de los Presidentes del Parlamento Europeo Egon Klepsch y Klaus Hänsch desde 1992 a 1995. En la Secretaría de la Comisión de Asuntos Políticos de la que forma parte desde 1995, sus campos de investigación son la Europa sud-oriental 1995-2000, la PESC y la Seguridad y la Defensa desde 2001. Desde 1997 es profesor en la Universidad de Lovaina, en Bélgica. Jean-Yves Haine es encargado de investigación en el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE, donde se ocupa de las relaciones transatlánticas, la política exterior americana y la PESD. Es doctor en ciencias políticas por el Instituto de Estudios Políticos de París. Fue profesor visitante del Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard y profesor ayudante en relaciones internacionales en el Instituto de Estudios Políticos de París. Ha sido ponente para la obra European Defence: a Proposal for a White Paper (mayo de 2004) y recientemente ha publicado "The imperial moment", Cambridge Review of International Affairs, Vol. 16, nº 3, otoño de 2003; "L'Alliance superflue?", Esprit, agosto-septiembre de 2003; "The EU Soft Power: Not Hard Enough?", Georgetown Journal of International Affairs, invierno de 2003/primavera de 2004, Vol. V, nº 1 y Les Etats-Unis ont-ils besoin d'alliés?, Payot, París, 2004 (France-Amériques Prize 2004). Gustav Lindstrom posee un doctorado y un DEA de Análisis Político de la RAND Graduate School, así como una licenciatura de estudios políticos internacionales de la Universidad de Stanford. Ha ocupado diferentes cargos en la RAND, en la Unión Europea (CdR) y en el Banco Mundial. Ha publicado varios estudios sobre terrorismo, interoperabilidad, alerta rápida, mundialización, PESC e inmigración. Es autor de Occasional Papers nº 2 y 44. Ha dirigido el lobro Shift or Rift: Assessing US-EU relations after Iraq, del cual es coautor, y los Cahiers de Chaillot, nº 66 y 68 (junto con Burkard Schmitt). Recientemente, ha publicado también “Protecting the European homeland: The CBR dimension” (Chaillot Paper n. 69). En el Instituto, Gustav Lindstrom se ocupa de relaciones transatlánticas, política americana en materia de seguridad y asuntos espaciales y de seguridad interior. 315 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 316 a4 Antonio Missiroli es doctor en historia contemporánea de la Escuela Normal Superior de Pisa y posee un máster de Orden Público Internacional de la Universidad John Hopkins. De 1993 a 1996 enseñó ciencias políticas en el Dickinson College de Carlisle (Pennsylvania) y en Bolonia y ha sido director de estudios europeos del CeSPI de Roma. De 1996 a 1997 fue investigador invitado en el Centro de Estudios Europeos del St. Anthony's College de Oxford. Ha publicado estudios sobre la PESC, Escandinavia, la oposición política, la Europa central y la política extranjera italiana así como las siguientes obras: Die Deutsche Hochschule für Politik, La questione tedesca, Les deux Allemagnes y Dove nascono les elites in Europa. Escribió el Cahier de Chaillot nº 38 y el Occasional Paper nº 45. Dirigió la publicación del Cahier de Chaillot nº 53 y de los Occasional Paper nºs. 11, 27 y 34. Es coordinador y coautor del Cahier de Chaillot nº 64 y ha compilado los textos del Cahier de Chaillot nº 67. En el Instituto, Antonio Missiroli se ocupa de asuntos relacionados con la ampliación y de aspectos institucionales de la PESC/PESD. También es responsable de relaciones con la prensa. Alberto Navarro es Secretario de Estado de Asuntos Europeos en el Ministerio de Asuntos Exteriores de España. Desde 1980, fecha en que se incorporó al servicio diplomático, ha ocupado diversos cargos en ese Ministerio y en las Embajadas de España en Honduras y en Checoslovaquia. De 1997 a 1999 fue director de ECHO, la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión y desde 1999 fue Jefe del gabinete del Alto Representante para la PESC, Javier Solana, en Bruselas. En 2003 fue nombrado jefe de la Delegación de la Comisión Europea para Brasil. Martin Ortega doctor en Derecho Internacional público, es encargado de investigación en el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE. Ha sido profesor de Derecho internacional y relaciones internacionales en varias universidades españolas. Fue Director del INCIPE, un centro de estudios internacionales en Madrid. Es autor de “Military intervention and the European Union”, Chaillot Papers nº 45 (WEU ISS, París, 2001) y de "Iraq: a European point of view", Occasional Papers nº 40 (Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea, París, 2002), y ha dirigido la publicación “The European Union and the crisis in the Middle East” (Chaillot Papers nº 62, IES UE, París, 2003). En el Instituto se ocupa del diálogo euro-mediterráneo, de cuestiones multilaterales, y de los aspectos jurídicos de las operaciones militares de la UE. Ferdinando Riccardi ha ejercido una sola profesión durante toda su vida, la de periodista, y su actividad profesional se ha centrado casi exclusivamente en un tema: la construcción de la Europa unida. Comenzó a trabajar para la Agencia EUROPA (agencia especializada en asuntos europeos), cuyas oficinas en Bruselas inauguró en 1958. En esa época la sede principal de la agencia se encontraba en Luxemburgo porque allí se había instalado la primera Comunidad Europea, la CECA. Durante la primera etapa de su actividad 316 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 317 a4 colaboró simultáneamente con algunos periódicos y revistas italianos, franceses y belgas, pero a medida que la Agencia EUROPA cobraba volumen, le dedicó lo esencial de sus esfuerzos y por último la casi totalidad de ellos. Primeramente dirigió la oficina de Bruselas, más tarde (cuando Bruselas pasó a ser el principal centro de actividad de las instituciones europeas) fue su jefe de redacción y en la actualidad es su editorialista. En tal concepto ha publicado una media de cuatro comentarios por semana dedicados a la actualidad europea, actividad que ha venido realizando, junto con otras responsabilidades, desde hace casi medio siglo. Alexander Rondos, griego, nació en Tanzania y estudió en la Universidad de Oxford. Fue consejero de George Papandreou, Ministro griego de Asuntos Exteriores, hasta las elecciones de 2004. Durante ese período fue Embajador extraordinario y en tal concepto desempeñó el cometido de enviado del Ministro de Asuntos Exteriores en los Balcanes, Oriente Próximo y en situaciones de urgencia humanitaria. Antes de entrar en el Gobierno, trabajó en el Banco Mundial y ha dedicado la mayor parte de su carrera internacional a la ayuda humanitaria y a la labor de desarrollo. En 1992 creó la primera agencia de ayuda para la Iglesia cristiana ortodoxa y las obras cristianas ortodoxas, tras haber trabajado con la organización Catholic Relief Services en Etiopía y Oriente Próximo y en diversas crisis humanitarias. Burkard Schmitt es doctor en historia contemporánea de la Universidad Friedrich Alexander Erlangen de Nuremberg y licenciado de la Universidad de Burdeos. De 1995 a 1998 trabajó en calidad de investigador independiente, consultor y periodista. De 1998 a 2001 ha sido encargado de investigación en el Instituto de Estudios de Seguridad de la UEO. Desde 2002 es adjunto del director del IESUE. Sus principales campos de investigación son la industria y la cooperación en materia de armamento. El Teniente General Rainer Schuwirth se incorporó a las Fuerzas Armadas alemanas en 1964. Comandó una batería de artillería antiaérea, la 8ª Brigada Blindada en Lüneburg y el VI Cuerpo (GE) en Potsdam. Ha ocupado numerosos puestos nacionales y de la OTAN en calidad de responsable de información y operaciones, asistente militar del Ministro alemán de Defensa, responsable de unidad, y más tarde en cuanto jefe de la división político-militar del Ejército Federal y consejero de defensa en la Representación Permanente de la OTAN. De 2001 a 2004 fue el primer Director del Estado Mayor de la UE. Theo Sommer, nacido en 1930 en Constanza (Alemania) estudió Historia, Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad de Tubinga y en la Universidad de Chicago. Su tesis doctoral trató de "Germany and Japan between the Powers 1935-1940". En 1960 participó en el Henry Kissinger's International Summer Seminar en la Universidad de Harvard. Se incorporó a Die Zeit en 1958, del que pasó a ser jefe de redacción en 1973, editor en 1992 y 317 esdp ii text spanish.qxp 18/10/2004 10:19 Page 318 a4 director de publicación en 2000. Entre 1969 y 1970 dirigió el centro de análisis y previsión del Ministerio Alemán de Defensa. Ha publicado varias obras sobre política exterior y trabajado en numerosas comisiones y consejos, entre éstas la Comisión Internacional para los Balcanes (Comisión Tindemanns, 1995-1996) y la Comisión Internacional Independiente sobre Kosovo (Comisión Goldstone, 1999 2000). Fue presidente adjunto de la Comisión sobre el futuro de la Bundeswehr (Comisión Weizsäcker, 1999 2000). Ha sido durante 25 años miembro del Consejo del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos. Laurent Zecchini, actualmente corresponsal diplomático en la oficina europea del diario Le Monde en Bruselas, seguirá los asuntos de defensa a partir del mes de septiembre de 2004. Tras haber trabajado en el servicio político del diario Le Figaro (1974-1977), en 1978, se incorporó a la Sección de Política de Le Monde, antes de pasar a la Sección de Extranjero en 1983. Tras haberse ocupado de asuntos africanos, ha sido corresponsal para Asia meridional y posteriormente en Londres, Washington y Bruselas. 318 ESDP Couv SPANISH.qxp 18/10/2004 11:17 Page 4 Publicaciones del Instituto Todas estas publicaciones pueden consultarse en internet : www.iss-eu.org Libro European defence – A proposal for a White Paper May 2004 André Dumoulin, Jan Foghelin, François Heisbourg, William Hopkinson, Marc Otte, Tomas Ries, Lothar Rühl, Stefano Silvestri, Hans-Bernhard Weisserth, Rob de Wijk Chair: Nicole Gnesotto, Rapporteur: Jean-Yves Haine Cahiers de Chaillot / Chaillot Papers n°68 One year on: lessons from Iraq March 2004 R. Asmus, C Bertram, C. Bildt, E. Brimmer, M. Dassu, R. de Wijk, J. Dobbins, W. Drozdiak, N. Gnesotto, P.H. Gordon, C. Grant, G Gustenau, P. Hassner, J. Hulsman, WA. Lejins, C. McArdle Kelleher, A. Moravcsik, J. Onyszkiewicz, J. Sedivy, N. Serra and A. Vasconcelos; Edited by G. Lindstrom and B. Schmitt n°67 De Copenhague à Bruxelles : Les textes fondamentaux de la défense européenne, Volume IV Décembre 2003 Réunis par Antonio Missiroli n°66 n°65 Le défi de la prolifération – Perspectives européennes Mark Smith, Bruno Tertrais et Jean Pascal Zanders sous la direction de Gustav Lindstrom et Burkard Schmitt Décembre 2003 Le Sud Caucase : un défi pour l’UE Décembre 2003 Pavel Baev, Bruno Copieters, Svante E. Cornell, David Darchiashvili, Arman Grigorian, Dov Lynch, John Roberts, Domitilla Sagramoso, Brenda Shaffer, Arif Yunusov ; sous la direction de Dov Lynch n°64 Partenaires et voisins : une PESC pour une Europe élargie Septembre 2003 Judy Batt, Dov Lynch, Antonio Missiroli, Martin Ortega et Dimitrios Triantaphyllou Occasional Papers n°53 Europe’s next shore: the Black Sea region after EU enlargement June 2004 Mustafa Aydin n°52 Rethinking the Euro-Mediterranean political and security dialogue May 2004 Rosa Balfour n°51 Crisis management in sub-Saharan Africa. The role of the European Union April 2004 Fernanda Faria n°50 For our eyes only? Shaping an intelligence community within the EU January 2004 Björn Müller-Wille n°49 UE cohesion in the UN General Assembly Paul Luif December 2003 ESDP Couv SPANISH.qxp 18/10/2004 11:18 Page 1 Desde el Consejo de Colonia en junio de 1999, la Unión Europea ha venido desarrollando una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) bajo la égida de Javier Solana, Alto Representante para la PESC y futuro Ministro de Asuntos Exteriores de la UE. Pero, ¿qué es la PESD? ¿Cuáles son las ambiciones de la Unión en cuestiones de seguridad y defensa? ¿Cuáles son las diferentes sensibilidades de los 25 Estados miembros sobre el futuro de la defensa europea? ¿Cómo deberían desarrollarse las relaciones con la OTAN y los Estados Unidos? ¿Qué impacto tendrá el Tratado Constitucional sobre la evolución del papel internacional de la Unión? Estas preguntas constituyen la base del presente trabajo colectivo publicado por el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea. El lector encontrará aquí la valoración crítica más exhaustiva posible de los logros de la Unión en este campo durante los primeros cinco años de la PESD (1999-2004). El libro se divide en dos partes: La primera, escrita por los investigadores del Instituto, analiza los diferentes aspectos de la PESD desde su creación y apunta a posibles evoluciones futuras. La segunda parte contiene los puntos de vista de diversas personalidades que fueron actores o testigos privilegiados de la PESD durante los últimos cinco años: periodistas, parlamentarios, expertos, empresarios, y funcionarios de la Unión. Han colaborado en este libro: M. Ahtisaari, M. Barnier, C. Bildt, E. Brok y N. Gresch, R. Cooper, J. Dempsey, L. Dini, J.L. Gergorin y J. Bétermier, P.H. Gordon, J.Y. Haine, G. Lindstrom, A. Missiroli, A. Navarro, M. Ortega, F. Riccardi, A. Rondos, B. Schmitt, R. Schuwirth, T. Sommer, L. Zecchini Editado por Nicole Gnesotto Prólogo de Javier Solana Publicado por el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea 43 avenue du Président Wilson F-75775 Paris cedex 16 Tel : +33 (0) 1 56 89 19 30 Fax : +33 (0) 1 56 89 19 31 e-mail: institute@iss-eu.org www.iss-eu.org 10 euros