AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 QUEJOSO: CÉSAR KUNO BECKER CUELLAR RECURRENTE: DELEGADO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y DEL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; Y JEFA DEL DEPARTAMENTO DE PENSIONES, SEGURIDAD E HIGIENE EN LA DELEGACIÓN REGIONAL DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: JORGE ROBERTO ORDOÑEZ ESCOBAR COLABORADOR: HÉCTOR ARMANDO SALINAS OLIVARES ÍNDICE PÁGS. ANTECEDENTES 1 TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN 8 COMPETENCIA 9 LEGITIMACIÓN Y OPORTUNIDAD 9 PROCEDENCIA 9 FIJACIÓN DE LA LITIS 10 ELEMENTOS NECESARIOS RECURSO DE REVISIÓN PARA RESOLVER EL 10 AGRAVIOS 12 ESTUDIO DE FONDO 13 DECISIÓN 28 AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 QUEJOSO: CÉSAR KUNO BECKER CUELLAR RECURRENTE: DELEGADO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y DEL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; Y JEFA DEL DEPARTAMENTO DE PENSIONES, SEGURIDAD E HIGIENE EN LA DELEGACIÓN REGIONAL DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: JORGE ROBERTO ORDOÑEZ ESCOBAR COLABORADOR: HÉCTOR ARMANDO SALINAS OLIVARES Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de fecha ____________________________ I. ANTECEDENTES 1. Hechos que dieron origen al presente asunto César Kuno Becker Cuellar recibió la pensión por jubilación número ***********, otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), cuyos efectos iniciaron a partir del diecisiete de agosto de dos mil uno. Sin embargo, el pago de la pensión fue suspendido a partir del mes de enero del año dos mil catorce, motivo por el cual el quejoso promovió juicio de amparo contra el ISSSTE en virtud de que no se había realizado alguna notificación previa ni se había sustanciado algún procedimiento en el que hubiera sido informado sobre la suspensión. Así, el treinta y uno de julio de dos mil catorce, el Juez Noveno de Distrito resolvió otorgar el amparo para el efecto de que el ISSSTE AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 justificara de manera escrita ante el quejoso los detalles, circunstancias y condiciones de la suspensión de la pensión. En cumplimiento, el primero de diciembre de dos mil catorce, el Jefe de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene, de la Subdelegación de Prestaciones, Delegación Regional Poniente del ISSSTE emitió el oficio número *********** en el que señaló lo siguiente: "[…] Le informo que dentro de los sistemas informáticos de este Instituto, se detectó que usted se encuentra como trabajador activo en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, motivo por el cual usted se encuadra dentro de lo establecido en el Artículo 12 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la nueva ley del ISSSTE, que a la letra dice [lo transcribe] […] Cabe señalar que al encontrarse activo y no ser compatible la pensión con cargo, empleo o comisión remunerado en cualquier Dependencia o entidad que impliquen la incorporación al régimen de la Ley, el derecho a recibirla será suspendido tal y como lo ordena el precepto legal invocado, dejando a salvo su derecho para gozar de la misma una vez que desaparezca la incompatibilidad en comento."1 Por escrito presentado el dos de enero de dos mil quince2, César Kuno Becker Cuellar promovió amparo indirecto en contra de los siguientes actos y autoridades: Autoridades responsables: 1. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Secretario de Gobernación. 3. Secretario de Hacienda y Crédito Público. 4. Director General del Diario Oficial de la Federación. 1 Fojas 47-49 del Cuaderno de Amparo 1/2015-I 2 Ibíd. Foja 2 -2- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 5. Director General del ISSSTE 6. Jefe de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene, de la Subdelegación de Prestaciones, Delegación Regional Poniente, del ISSSTE. Actos reclamados A. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos la realización, promulgación, expedición y orden de publicación del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en específico de en su artículo 12, mismo que se tacha de inconstitucional. B. De los Secretarios de Gobernación, Hacienda y Crédito Público: a. El refrendo y/o firma de la promulgación del Reglamento en mención que realizó el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. b. El cumplimiento, ejecución y aplicación, así como cualquier otro efecto jurídico generado por las normas reclamadas. C. Del Director del Diario Oficial de la Federación la publicación del referido Reglamento el martes 21 de julio de 2009. D. Del Director General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado la aplicación y seguimiento del referido reglamento. E. Del. Jefe de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene, de la Subdelegación de Prestaciones, Delegación Regional Poniente, también del (ISSSTE) se reclama la determinación contenida en el oficio número ***********, de fecha 08 de junio de 2012. -3- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 El quejoso señaló como preceptos violados los artículos 1, 5, 14, 16, 17, 73 fracción XI, inciso a) de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Trámite ante el juzgado de distrito. El Juez Noveno de Distrito en Materia Administrativa ordenó la formación del expediente respectivo y el registro del asunto bajo el número 1/2015-I. El dieciséis de enero de dos mil quince, se admitió a trámite la demanda de amparo3. Seguida la secuela procesal, el treinta y uno de marzo de dos mil quince el Juez dictó sentencia en la que resolvió lo siguiente: Sobreseer el juicio de amparo respecto del Secretario de Gobernación, el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el Director General del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en virtud de que los actos reclamados no son ciertos. Sobreseer el juicio de amparo respecto del Director del Diario Oficial de la Federación pues el quejoso no formuló algún argumento que tuviera por objeto controvertir la publicación del Reglamento Conceder el amparo para que el Jefe de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene, de la Subdelegación de Prestaciones, Delegación Regional Poniente del ISSSTE: i. Dejara insubsistente el oficio DP/16923/2014, de uno de diciembre de dos mil catorce. ii. Emitiera una nueva determinación en la cual se indicara que se desincorpora de la esfera jurídica de la parte quejosa el artículo 12 del Reglamento declarado inconstitucional y no le sea aplicado en el presente ni en lo 3 Ibíd. Foja 65. -4- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 futuro; y, como consecuencia, ordene el pago de las cantidades que no han sido depositadas con motivo de la suspensión del pago de la pensión. 3. Recurso de revisión. Inconformes con la anterior determinación, el Delegado del Presidente de la República y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la Jefa del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en la Delegación Regional Poniente en el Distrito Federal del ISSSTE, interpusieron recursos de revisión en contra de la sentencia de amparo, el veintiocho de abril y el ocho de mayo de dos mil quince, respectivamente. El recurso fue conocido por el Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano que los admitió a trámite y los registró bajo el número de expediente R.A. 181/2015. Posteriormente, en atención al oficio número ***********, el asunto fue remitido al Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región para su resolución. El amparo en revisión fue recibido y registrado con el número de expediente 691/2015. 4. Resolución del Tribunal Colegiado de Circuito. Seguidos los trámites legales, el Tribunal Colegiado referido dictó sentencia el cuatro de septiembre de dos mil quince de dos mil quince, mediante la cual determinó lo siguiente: 1. Dejó firmes los sobreseimientos decretados por el Juez de Distrito. 2. Declaró improcedente el recurso de revisión de la Jefa del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene en la Delegación Regional Poniente en el Distrito Federal del ISSSTE, al considerar que carecía de legitimación procesal, pues el Juez de Distrito no estudio la legalidad del oficio ***********, sino que -5- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 se enfocó en analizar la constitucionalidad del artículo 12 del Reglamento referido con anterioridad, por lo que no recibió una afectación directa. 3. Finalmente, respecto del resto de los agravios, el Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió reservar competencia en favor de esta Suprema Corte. II. TRÁMITE ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Por acuerdo de dieciséis de octubre de dos mil quince, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación radicó el recurso de revisión bajo el toca 1206/2015 y determinó que era procedente que este Alto Tribunal reasumiera su competencia originaria para conocer el asunto4. Mediante acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Segunda Sala decidió que ésta se avocaba al conocimiento del asunto y que los autos del expediente fueran remitidos a la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos para la elaboración del proyecto correspondiente5. Posteriormente, en sesión pública correspondiente al veinticuatro de febrero del año dos mil quince, la Segunda Sala resolvió, por mayoría de tres votos, desechar el proyecto presentado por la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. Consecuentemente, el Ministro Presidente de la Segunda Sala emitió un acuerdo el veinticinco de febrero del año dos mil dieciséis mediante el cual ordenaba el returno del asunto a la Ponencia del Ministro Javier Laynez Potisek, para la elaboración de una nueva propuesta6. 4 Cuaderno del Amparo en Revisión 1206/2015, Foja 88. 5 Ibíd. Foja 136. 6 Ibíd. Foja 137 -6- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 III. COMPETENCIA Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación de trece de mayo de dos mil trece. Lo anterior en virtud de que el recurso fue interpuesto en contra de una sentencia dictada en audiencia constitucional, en la que se analizó la constitucionalidad del artículo 12 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado IV. LEGITIMACIÓN Y OPORTUNIDAD El Tribunal Colegiado que conoció de la revisión se ocupó de la oportunidad y de la legitimación del asunto, por lo tanto, resulta innecesario analizar dicha cuestión7. V. PROCEDENCIA En términos de lo dispuesto en el Punto Noveno, fracción II, del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación de trece de mayo de dos mil trece, esta Segunda Sala advierte que el Tribunal Colegiado agotó adecuadamente lo relativo al estudio de las causales de improcedencia planteadas. Asimismo, el 7 Considerando Tercero y Cuarto de la sentencia del amparo en revisión auxiliar A.R. 691/2015. -7- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Ministro Presidente de este Alto Tribunal decidió, en el acuerdo de admisión, que ésta reasumiera su competencia originaria. VI. FIJACIÓN DE LA LITIS Para fijar la litis en esta instancia, resulta importante destacar que los sobreseimientos dictados por el Juez de Distrito y por el Tribunal Colegiado deben quedar intocados por no haber sido materia de agravio y no corresponden a la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así, en atención al estudio de las consideraciones del Tribunal Colegiado, esta Segunda Sala advierte que en el recurso de revisión subsiste el problema de constitucionalidad del artículo 12 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en relación con el derecho a la seguridad social y al principio de previsión social contenidos en el artículo 123 constitucional. Por esta razón, esta Segunda Sala reasume su jurisdicción para resolver el planteamiento jurídico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Amparo. VII. ELEMENTOS NECESARIOS PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVISIÓN Consideraciones de la sentencia recurrida El Juez de Distrito decidió otorgar el amparo al quejoso, exponiendo las siguientes consideraciones: Citó la ejecutoria del amparo en revisión 509/2007 resuelto por la Primera Sala de este Alto Tribunal y de la cual emanó la jurisprudencia 1a./J. 66/2009 de rubro “PENSIÓN POR VIUDEZ. EL ARTÍCULO 51, FRACCIÓN II, INCISO C), DE LA LEY DEL -8- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIALES DE LOS ESTADO, AL RECIBIRLA, SERVICIOS TRABAJADORES RESTRINGIR VIOLA Y LA EL DEL DERECHO GARANTÍA A SOCIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007)”. Afirmó que en dicho precedente esta Suprema Corte explicó que la seguridad social es un derecho reconocido constitucionalmente para los trabajadores al servicio del Estado, cuya protección abarca a sus familiares y dependientes económicos, y si bien existe reserva de ley en favor del legislador ordinario para reglamentar los términos en que tales beneficios deban otorgarse, esto no implica que tenga la potestad de reducir o restringir dicho derecho. Pensar lo contrario contravendría directamente al orden constitucional, pues si la norma fundamental señala que un grupo social y su familia tienen ciertos derechos, como lo es el de recibir una pensión por viudez para la esposa supérstite, ello no puede ser proscrito por ninguna norma secundaria que deba reglamentarlo. El Juez reconoció que el caso que le fue planteado es distinto al que resolvió la Corte, sin embargo, apunta que el artículo 1º constitucional establece que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán en conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, lo cual le permite que la jurisprudencia citada sea utilizada por analogía en la resolución del asunto. -9- AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 De este modo, afirma que la restricción a percibir una pensión por jubilación cuando la persona desempeña un trabajo remunerado que implique la incorporación al régimen del ISSSTE vulnera el derecho constitucional a la seguridad social y el principio de previsión social, pues menoscaba el derecho que tiene una persona a percibir el pago de su pensión por jubilación, el cual es un derecho gestado con las aportaciones efectuadas por el trabajador durante su vida productiva. Señala que la obtención de una pensión por jubilación de ninguna manera puede verse mermada por el desarrollo de un trabajo remunerado que implique la incorporación al régimen del ISSSTE, porque ello implica el desconocimiento del tiempo y las aportaciones efectuadas por el trabajador durante su vida productiva para el otorgamiento de su pensión por jubilación. VIII. AGRAVIOS En su recurso de revisión, el delegado del Presidente de la República y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público expusieron en sus conceptos de agravio, esencialmente lo siguiente: El Juez de Distrito basó sus consideraciones en la jurisprudencia 1a./J. 66/2009 la cual resulta inaplicable al caso concreto pues corresponde a una ley vigente hasta el año 2007 y resolvió un supuesto jurídico diferente, puntualmente, la incompatibilidad entre el otorgamiento de una pensión por viudez y la percepción simultánea de una remuneración salarial que implica la incorporación al régimen del ISSSTE, regulada en el artículo 51, fracción II, inciso c) y segundo párrafo de la Ley del ISSSTE, porción normativa que no fue aplicada en el caso. Apunta que dicha tesis no puede ser aplicada de manera temática pues sólo puede - 10 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 ser así si la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo indica expresamente. IX. ESTUDIO DE FONDO En primer lugar, esta Segunda Sala estima que son fundados los agravios de la parte recurrente en los que afirma que la jurisprudencia 1a./J. 66/2009 no era aplicable al caso concreto. En primer lugar es necesario precisar que el quejoso impugnó la constitucionalidad del artículo 12 del Reglamento señalado, concretamente la siguiente porción normativa: Artículo 12.- Las pensiones son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo con lo siguiente: I. La percepción de una pensión por jubilación, de retiro por edad y tiempo de servicios o por cesantía en edad avanzada, con: a) El disfrute de una pensión por viudez o concubinato derivada de los derechos del trabajador o pensionado, y b) El disfrute de una pensión por riesgo de trabajo; […] Fuera de los supuestos antes enunciados no se puede ser beneficiario de más de una pensión. Si algún pensionado bajo la Ley abrogada reingresa al servicio para desempeñar un cargo, empleo o comisión remunerados en cualquier dependencia o entidad, que impliquen la incorporación al régimen del artículo 123, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deberá dar aviso inmediato al Instituto para efecto de que se suspenda la pensión en curso de pago. […] Como se observa, el quejoso combatió la incompatibilidad decretada en el Reglamento para evitar que una persona pueda recibir simultáneamente una pensión por jubilación y una remuneración que su reincorporación al régimen del ISSSTE. - 11 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Ahora bien, la Primera Sala de este Alto Tribunal resolvió en el amparo en revisión 507/2007 que el artículo 51, fracción II, inciso c) de la Ley del ISSSTE (vigente hasta el 31 de marzo de 2007) resultaba inconstitucionalidad y emitió la siguiente jurisprudencia: PENSIÓN POR VIUDEZ. EL ARTÍCULO 51, FRACCIÓN II, INCISO C), DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, AL RESTRINGIR DERECHO A RECIBIRLA, VIOLA LA GARANTÍA EL SOCIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).8 El numeral declarado inconstitucional establecía lo siguiente: Artículo 51.- Las pensiones a que se refiere este capítulo son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo a lo siguiente: […] II. La percepción de una pensión de viudez o concubinato con: […] C) El desempeño de un trabajo remunerado que no implique la incorporación al régimen de esta Ley; y […] Como se observa, dicha porción normativa regulaba un supuesto jurídico diferente al que reclama el quejoso en el caso que nos ocupa – la incompatibilidad entre la percepción simultánea de una pensión por viudez con una salario que implicara la incorporación del beneficiario al régimen del ISSSTE –. De tal modo que lo que resolvió en su momento la Primera Sala fue únicamente la inconstitucionalidad de dicha incompatibilidad, sin que ese criterio tuviera efectos sobre el resto de los supuestos jurídicos contemplados en dicho numeral. 8 [J] ; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Julio de 2009; Pág. 333. 1a./J. 66/2009. - 12 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Además, tal como lo expone el recurrente, el criterio referido por el Juez de Distrito corresponde a una ley abrogada en el año 2007 y que en el caso no fue aplicada por la autoridad como fundamento para justificar la suspensión en el pago de la pensión por jubilación. Finalmente, esta Sala estima que el recurrente tiene razón al afirmar que la jurisprudencia empleada por el Juez de Distrito no tiene una naturaleza temática, por lo que no puede ser utilizada para resolver la situación jurídica planteada. De este modo, lo conducente es revocar la sentencia recurrida y proceder al estudio de los conceptos de violación planteados por el quejoso, de conformidad con el artículo 93 de la Ley de Amparo. Por lo tanto, el tema que esta Sala debe dilucidar es si la incompatibilidad señalada en el párrafo cuarto, del artículo 12 del Reglamento impugnado corresponde con el texto constitucional, a la luz de los conceptos de violación expuestos por el quejoso en su demanda de amparo. Para ello, es necesario traer a cuenta los argumentos planteados: El quejoso argumentó que se vulneraron en su perjuicio los derechos contenidos en los artículos 1, 5, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que hizo valer, en esencia, los siguientes conceptos de violación: El artículo 12 del Reglamento impugnado es violatorio del principio de subordinación jerárquica porque excede lo dispuesto en la Ley que reglamenta, toda vez que no está desarrollando ni complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión, por el contrario, está adicionando e incorporando figuras jurídicas - 13 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 nuevas, que son inexistentes en la codificación que el Reglamento desarrolla. En el artículo 12 del Reglamento impugnado se observan inconsistencias sobre aspectos que no fueron considerados en la legislación de la materia, concretamente los aspectos de incompatibilidad de las pensiones; además, se norma el reingreso al servicio, el cual no fue objeto de estudio por parte del legislador al momento de confeccionar la ley. En la ley no existe disposición expresa sobre el tema que se impugna. El Congreso de la Unión al crear el artículo 47 de la Ley del ISSSTE estableció que cuando un pensionado reingrese al servicio activo, no podrá renunciar a la pensión que le hubiere sido concedida para solicitar y obtener otra nueva, salvo el caso de inhabilitación que quedaren aptos para el servicio. El legislador consignó que el pensionado por invalidez e incapacidad total, que reingrese al servicio activo deberá notificar al Instituto en un plazo no mayor de diez días hábiles a efecto de que se suspenda temporalmente la pensión. El precepto impugnado invocado contiene hipótesis normativas que no fueron desarrollados por el Congreso de la Unión por lo que se debe declarar inconstitucional, pues va en contravención del artículo 89, fracción I de la Constitución. Señala que no es atribución ni competencia del Jefe de Departamento de Pensiones Seguridad e Higiene, de la Subdelegación de Prestaciones de la Delegación Regional Poniente del ISSSTE suspender el derecho adquirido de gozar de una pensión por edad y tiempo de servicio que previamente se otorgó. Al no existir disposición normativa que faculte a la autoridad - 14 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 responsable para suspender la pensión, es inconcuso que la resolución impugnada carece de la debida fundamentación y motivación a que alude el artículo 16, constitucional. Finalmente aduce que la disposición impugnada resultaba violatoria del principio de igualdad estipulado en el artículo 1º constitucional. Como se observa, el reclamo del quejoso versa esencialmente sobre el hecho de que, a su juicio, la incompatibilidad decretada en el artículo 12 del Reglamento viola el principio de jerarquía normativa.. Ahora bien, es importante precisar que esta Sala ya ha resulto diversos asuntos en los que ha avalado la constitucionalidad de la incompatibilidad entre la pensión por jubilación y la percepción de un salario remunerado que implique la incorporación del trabajador en el régimen del ISSSTE, sin embargo, en esos casos esta Sala confirmó al constitucionalidad respecto de los siguientes derechos: libertad del trabajo, seguridad social, previsión social, igualdad y progresividad de los derechos humanos9. Por lo tanto, no es posible emplear esas consideraciones para resolver este caso. Así conviene precisar que el Reglamento impugnado fue emitido por el Presidente de la República en el uso de la facultad reglamentaria reconocida en la fracción I, del artículo 89 constitucional, para regular el otorgamiento de las pensiones de todos aquellos trabajadores que no optaron por el régimen de acreditación de los Bonos de Pensión del ISSSTE y que quedaron adscritos al régimen del décimo transitorio de la ley del ISSSTE, publicada el 31 de marzo de 2007. 9 AR 882/2014 resuelto por unanimidad el 8 de abril de 2015. AR 362/2015 resuelto por unanimidad el 20 de mayo de 2015. AR 1435/2015 resuelto por mayoría de 4 votos el 29 de junio de 2016. AR 597/2016 resuelto por __________ (se adecuara la votación en el engrose correspondiente). - 15 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Ahora bien, la disposición legal reglamentada establece lo siguiente: “DÉCIMO. A los Trabajadores que no opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE, se les aplicarán las siguientes modalidades: I. A partir de la entrada en vigor de esta Ley hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve: a) Los Trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a Pensión por Jubilación equivalente al cien por ciento del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el Trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja; b) Los Trabajadores que cumplan cincuenta y cinco años de edad o más y quince años o más de cotización al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios equivalente a un porcentaje del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio que se define en la fracción IV, de conformidad con la siguiente Tabla: [Trascripción de la tabla] c) Los Trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mínimo de diez años al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de cesantía en edad avanzada, equivalente a un porcentaje del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio, de conformidad con la siguiente Tabla: [Trascripción de la tabla] El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anualmente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los cuales disfrutará del cincuenta por ciento fijado; II. A partir del primero de enero de dos mil diez: a. Los Trabajadores que hubieren cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o - 16 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 más, tendrán derecho a Pensión por jubilación conforme a la siguiente tabla: [Trascripción de la tabla] La Pensión por jubilación dará derecho al pago de una cantidad equivalente al cien por ciento del sueldo que se define en la fracción IV y su percepción comenzará a partir del día siguiente a aquél en que el Trabajador hubiese disfrutado el último sueldo antes de causar baja; b. Los Trabajadores que cumplan 55 años de edad o más y quince años de cotización o más al Instituto, tendrán derecho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios. El monto de la Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la fracción IV, de conformidad con los porcentajes de la tabla siguiente: [Trascripción de la tabla] La edad a que se refiere este inciso, se incrementará de manera gradual conforme a la tabla siguiente: [Trascripción de la tabla] c. Tendrán derecho a Pensión por cesantía en edad avanzada, los Trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mínimo de diez años al Instituto. La Pensión a que se refiere esta fracción será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la fracción IV, aplicando los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente: [Trascripción de la tabla] El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anualmente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los cuales disfrutará del cincuenta por ciento fijado. La edad mínima para pensionarse por cesantía en edad avanzada se incrementará de manera gradual conforme a la tabla siguiente: [Trascripción de la tabla] - 17 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Las Pensiones a que tengan derecho las personas a que se refiere la tabla anterior iniciarán en cuarenta por ciento en cada renglón y se incrementarán en dos por ciento cada año de edad hasta llegar a la Pensión máxima de cincuenta por ciento; III. El cómputo de los años de servicio se hará considerando uno solo de los empleos, aun cuando el Trabajador hubiese desempeñado simultáneamente varios empleos cotizando al Instituto, cualesquiera que fuesen; en consecuencia, para dicho cómputo se considerará, por una sola vez, el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de Trabajador; IV. Para calcular el monto de las cantidades que correspondan por Pensión, se tomará en cuenta el promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del Trabajador, siempre y cuando el Trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el Trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el Trabajador, sin importar su antigüedad en el mismo; V. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de sufrir un riesgo del trabajo, y sus Familiares Derechohabientes, en caso de su fallecimiento a consecuencia de un riesgo del trabajo, tendrán derecho a una Pensión en los términos de lo dispuesto por el seguro de riesgos del trabajo previsto en esta Ley. Para tal efecto, el Instituto, con cargo a los recursos que a tal efecto le transfiera el Gobierno Federal, contratará una Renta vitalicia a favor del Trabajador, o en caso de fallecimiento, el Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes; VI. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de invalidez, estarán sujetos a un periodo mínimo de cotización de quince años para tener derecho a Pensión, misma que se otorgará por un porcentaje del promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior, conforme a lo siguiente: [Trascripción de la tabla] Los Familiares Derechohabientes del Trabajador fallecido, en el orden que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una Pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al Trabajador, aplicándose el periodo mínimo de quince años de cotización para tener derecho a la Pensión.” - 18 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Ahora bien, esta Segunda Sala estima prudente hacer algunas precisiones respecto de la facultad reglamentaria que tiene el titular del Ejecutivo Federal10: Si bien las disposiciones reglamentarias son materialmente similares a los actos legislativos, la distinción fundamental entre ellos radica en el hecho de que, de acuerdo con la Constitución, las disposiciones reglamentarias son normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. La facultad reglamentaria se encuentra sujeta al principio de legalidad del cual derivan dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica. El principio de reserva de ley evita que el reglamento aborde materias reservadas exclusivamente en favor de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, es decir, prohíbe que la ley delegue la regulación de una materia que le fue asignada por mandato constitucional. Por su parte, el principio de jerarquía normativa (también conocido como de subordinación jerárquica) consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido por la ley sobre la que va a desarrollar sus preceptos, y que en el contenido de ésta encuentre su justificación y medida. 10 Estas anotaciones corresponden a las consideraciones expuestas en la Controversia constitucional 41/2006, resuelta por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación - 19 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Estas consideraciones se encuentran en la siguiente tesis de jurisprudencia: “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política - 20 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita.”11 De las anotaciones anteriores se puede concluir que para que los reglamentos expedidos por el Presidente de la República cumplan con los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, es necesario que la ley que pretende reglamentar contenga, cuando menos, los supuestos jurídicos sobre los que el Ejecutivo proveerá medios de operación para su observancia. En el caso que nos ocupa, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver el amparo en revisión 220/2008, delimitó la naturaleza y el alcance del décimo transitorio de la Ley del ISSSTE vigente a partir del año 2007. En este precedente, el Pleno explicó que el esquema de transición de esta ley consiste en dejar elegir a los trabajadores que se encontraban en activo al 1 de abril de 2007 entre migrar al nuevo sistema de cuentas individuales o bien, mantenerse en el sistema de pensiones previsto en la ley publicada en 1983 con ciertas modificaciones que se implementarán gradualmente. Bajo esa premisa, el Pleno expuso que la derogación de la Ley del ISSSTE anterior a la reformada en 2007 fue parcial, pues el décimo Transitorio de la nueva ley previó su subsistencia bajo ciertas modalidades, las cuales están relacionadas con el sistema de pensiones previsto en la Ley del ISSSTE de 1983. Así, el Tribunal 11 [J] ; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Pág. 1067. P./J. 79/2009 - 21 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Pleno determinó que “en lo no previsto por el artículo décimo transitorio de la ley impugnada, deberán atenderse las disposiciones del precitado Capítulo V del Título Segundo de la ley derogada”12. Incluso en ese precedente se hizo la precisión de que los trabajadores que optaran por el régimen del décimo transitorio gozarían del derecho a una pensión de jubilación “cuando se coloquen en el supuesto respectivo y satisfagan los requisitos previstos en el Capítulo V del Título Segundo de la Ley del ISSSTE de 1983 en relación con lo dispuesto en el artículo décimo transitorio de la ley reclamada”13 En consecuencia, para analizar si el artículo 12 del Reglamento impugnado vulnera el principio de subordinación jerárquica, es necesario analizar el contenido del precepto que regula, es decir, el artículo décimo transitorio de la ley del ISSSTE del 2007 y por extensión, el contenido del Capítulo V del Título Segundo de la Ley del ISSSTE de 1983. Por ende, contrario a lo que afirma el quejoso, la relación de subordinación jerárquica del Reglamento no es respecto de la nueva ley emitida en el año 2007, pues como se ha expuesto, esta Corte ya resolvió que el décimo transitorio remite a la ley de 1983. En ese sentido, el décimo transitorio de la Ley del ISSSTE no prevé el supuesto sobre la incompatibilidad de la percepción simultánea de un salario que implique la incorporación al régimen del ISSSTE y una pensión por jubilación. Sin embargo, si acudimos al artículo 51 de la Ley del ISSSTE de 1983 (dentro del Capítulo V del Título Segundo) podremos encontrar la incompatibilidad mencionada. En ese sentido, el artículo 12 del Reglamento impugnado, al momento de regular el otorgamiento de las pensiones recuperó, en términos similares, el supuesto normativo contenido en la Ley, tal y como se aprecia en el siguiente cuadro comparativo: 12 Páginas 103 y 104 del AR 220/2008, resuelto por el Pleno de la Suprema Corte en sesión del diecinueve de junio de dos mil ocho. 13 Ibídem. - 22 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 ARTÍCULO 51, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL ISSSTE VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007 Artículo 51.- Las pensiones son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo con lo siguiente: […] Cuando algún pensionista desempeñe un cargo, empleo o comisión remunerados en cualquier dependencia o entidad que impliquen la incorporación al régimen de la Ley, salvo los casos de excepción ya contemplados en este artículo, deberá dar aviso inmediato al Instituto, igual obligación tendrá cuando se le otorgue otra pensión. El incumplimiento de lo anterior dará causa fundada al Instituto para suspender la pensión ARTÍCULO 12 DEL REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES SUJETOS AL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DEL ISSSTE. Artículo 12.- Las pensiones son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo con lo siguiente: […] Si algún pensionado bajo la Ley abrogada reingresa al servicio para desempeñar un cargo, empleo o comisión remunerados en cualquier dependencia o entidad, que impliquen la incorporación al régimen del artículo 123, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deberá dar aviso inmediato al Instituto para efecto de que se suspenda la pensión en curso de pago. Si se analizan ambos supuestos, se puede observar que el contenido del Reglamento corresponde con las disposiciones establecidas en la Ley, sin excederlas y sin regular alguna cuestión que hubiere sido reservada exclusivamente en favor del legislador. - 23 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 Asimismo, el contenido del artículo 51 de la Ley del ISSSTE abrogada, al contener el mismo supuesto normativo, justifica la existencia de la disposición establecida en el Reglamento impugnado y la medida decretada respecto de la suspensión de la pensión. Por lo tanto, esta disposición no vulnera en modo alguno el contenido del artículo 89, fracción I, de la Constitución. Finalmente, respecto del concepto de violación referente al principio de igualdad esta Sala estima que el precepto impugnado no resulta violatorio de dicho principio pues, ni el artículo 51 de la Ley de 1983, ni el artículo 12 del Reglamento impugnado establecen algún tipo de distinción de trato. La porción impugnada de estos artículos contiene un supuesto jurídico: la prohibición de que las personas que gozan de una pensión por jubilación puedan gozar de manera simultánea de una remuneración salarial que implique su reincorporación al régimen del ISSSTE. Por lo tanto, no existe una vulneración al precepto impugnado, pues sólo sería así si a un determinado grupo de pensionados por jubilación no les aplicara la incompatibilidad impugnada y a otros jubilados sí. Dado que esto no sucede, resulta evidente que no existe una distinción entre dos tipos de personas que se encuentren en el mismo supuesto jurídico. Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a. /J. 42/201014: IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, 14 [J] ; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXI, Abril de 2010; Pág. 427. 2a./J. 42/2010. - 24 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura - 25 - AMPARO EN REVISIÓN 1206/2015 alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia. De tal suerte que lo conducente es declarar infundados los conceptos de violación expuesto por el quejoso. Por lo que esta Sala resuelve revocar la sentencia recurrida y negar el amparo al quejoso. X. DECISIÓN Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la sentencia recurrida SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege al quejoso. Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido. - 26 -