(ES)-Estados Unidos (EE.UU.)

Esta es una versión modificada del trabajo del mismo nombre publicado en la compilación: El CAFTADR a 2 años de su implementación. Algunas implicaciones Socioeconómicas. Segundo Informe de
Monitoreo del CAFTA-DR. Red Regional de Monitoreo del CAFTA DR. Capítulo El Salvador.
Noviembre de 2008.
Evolución de los flujos comerciales de
El Salvador (ES)-Estados Unidos (EE.UU.)
antes y después del CAFTA1
Roberto Góchez Sevilla2
Introducción
El proceso de liberalización comercial de la economía salvadoreña se enmarca en un
conjunto de reformas económicas, jurídicas e institucionales, llamadas Programas de Ajuste
Estructural (PAE), que se han aplicado a partir de 1989. El Tratado de Libre Comercio
entre Centroamérica y República Dominicana con Estados Unidos (EE.UU.), CAFTA-DR
por sus siglas en inglés, ha representado la profundización de dicho proceso de reformas y
apertura comercial (Moreno, 2003; Arroyo 1999). En marzo del 2008 se han cumplido dos
años de la entrada en vigencia del CAFTA, por lo que se hace necesario emprender una
evaluación de sus efectos sobre diferentes ámbitos de la realidad socio-económica de El
Salvador y de la región centroamericana.
Los PAE y los TLC en general, comparten la inspiración teórica, su contenido
programático y la propuesta de inserción externa.3 La propuesta de inserción externa de los
TLC y los PAE, para los países, incluso los subdesarrollados, ha sido precisamente la
misma: el nivel más amplio posible de liberalización comercial, aun en presencia de
grandes asimetrías entre las naciones, e incluso a pesar de las prácticas proteccionistas que
pudieran mantener los más desarrollados. La concepción teórica básica de fondo de la
propuesta de inserción externa de los PAE y TLC, descansa en el supuesto que la
liberalización –incluida la comercial- contribuye ineludiblemente al desarrollo económico
de los países, en particular de los subdesarrollados, debido a que permite mejoras en la
asignación de los recursos, un mayor crecimiento económico y el aumento del bienestar de
los “consumidores” respecto a una situación alterna de autarquía.
El CAFTA, en línea con la ortodoxia económica y el resto de TLC, ha ejecutado la
aplicación recíproca de compromisos de liberalización y apertura externa, entre ellas la
total eliminación de aranceles al comercio para todos los países suscriptores del mismo. Por
otro lado el CAFTA ha mantenido algunas medidas de Estados Unidos –subsidios a la
producción agrícola y normas sanitarias más exigentes- que han constituido barreras a las
exportaciones de los países Centroamericanos. Esto ha sido así, muy a pesar del rezago
1
Se agradecen las observaciones hechas por Raúl Moreno y Julia Evelin Martínez a un primer borrador de
éste trabajo. Como siempre las opiniones vertidas y los errores que persistan en el trabajo son responsabilidad
exclusiva del autor.
2
Docente-Investigador en el Departamento de Economía de la UCA.
3
Sobre esto es interesante ver el breve artículo de Bhagwati (2007) en donde defiende la existencia de un
consenso por el libre comercio entre los economistas.
competitivo y las grandes asimetrías que median entre la región centroamericana y la
República Dominicana respecto a Estados Unidos (EE.UU.).4
Dos años podrían parecer un margen de tiempo todavía breve para apreciar en su totalidad
los efectos específicos del CAFTA en este tema, sin embargo hay que tener en cuenta que
éste representa la continuidad del proyecto neoliberal (Moreno, 2003) que se viene
desarrollando en El Salvador desde finales de los años ochentas. En ese sentido la presente
investigación busca analizar la evolución de los flujos comerciales de El Salvador (ES) con
Estados Unidos (EE.UU.), antes y después del CAFTA. Es decir, en el presente trabajo se
busca analizar los impactos del CAFTA sobre la tendencia que viene presentando el
comercio bilateral El Salvador-EE.UU. en los casi veinte años del proceso de liberalización
comercial. Hay que mencionar que en este esfuerzo analítico se buscará subrayar algunos
factores estructurales subyacentes a dichas tendencias, y no tanto factores coyunturales a la
misma.
La presente investigación consta de las siguientes partes: en primer lugar se abordan
algunos elementos necesarios para el análisis del comercio internacional; en segundo lugar,
se describe el proceso de liberalización comercial y los principales elementos del CAFTA
en cuanto al comercio de bienes; en tercer lugar, se analiza la evolución de los flujos
comerciales ES-EE.UU. y algunos factores estructurales; una cuarta parte son las
conclusiones; y una quinta un breve anexo estadístico.
1. Elementos para el análisis
Para analizar el CAFTA se hace necesaria una reflexión preliminar sobre algunos aspectos
conceptuales y teóricos relacionados al comercio internacional, que ayuden a comprender
las verdaderas dinámicas del mismo, desmitificando aquellas ideas que están a la base de la
argumentación neoliberal pro liberalización comercial. Esta primera parte está orientada a
hacer esa tarea de una manera breve y sintética, lo cual será útil para el posterior análisis de
las dinámicas comerciales entre El Salvador y Estados Unidos.
A nivel internacional la existencia de enormes asimetrías entre los países, sobre todo las
que median entre desarrollados y subdesarrollados, es la norma más que la excepción.5 Las
fuentes de asimetrías más importantes en el ámbito del comercio internacional están
relacionadas a:
•
4
En primera instancia, a la capacidad exportadora desigual de los países, que tiene
que ver fundamentalmente con la existencia o no de una oferta “efectiva” en los
mismos. Es decir proviene de que un país posea empresas y sectores con capacidad
real de producir diferentes tipos de bienes.
Los TLC no eliminan todos los obstáculos existentes al comercio, sino que más bien estos se orientan a
desmantelar o restringir algunas medidas (aranceles, cuotas de importación y subsidios a la exportación) que
hacen un tratamiento diferenciado -más exigente o menos favorable- a los bienes o empresas extranjeras
respecto de las locales. Sin embargo, los TLC dejan que los países desarrollados mantengan sus medidas
técnicas, sanitarias y fitosanitarias y subsidios a la producción, que en la práctica han limitado los flujos de
comercio sur-norte.
5
Por asimetrías se hace referencia en general a las desigualdades entre los países, en las cuales uno de ellos se
encuentra en una situación ventajosa y de superioridad respecto al otro.
•
•
En segunda instancia, a la capacidad competitiva real desigual de las empresas de
los diferentes países, que deriva de las capacidades productivas propiamente dichas
que tengan éstas, hasta aquellas ventajas que les puedan proporcionar sus estrategias
de marketing, los canales de comercialización, la escala de producción, el acceso a
financiamiento, la capacidad de aplicar nuevas tecnologías e innovaciones, entre
otras.
En tercera instancia, las asimetrías también pueden derivar de aquellos aspectos de
un país que siendo exteriores a las empresas mismas, repercuten en la capacidad
productiva y competitiva de éstas. Algunos aspectos relevantes que pueden influir
en mejorar y/o empeorar la capacidad de las empresas son: la infraestructura de
carreteras, puertos y comunicaciones; el grado de desarrollo científico-tecnológico;
el nivel y calidad educativa; la institucionalidad y políticas estatales de apoyo a la
actividad productiva de un país; condiciones naturales entre otros.
La existencia de asimetrías en los aspectos descritos anteriormente, hace que ciertas
naciones y empresas tengan una situación de partida ventajosa en el comercio internacional
respecto de otras. Precisamente autores críticos contemporáneos como Shaikh (2003) y
Guerrero (1995) han resaltado el papel central que juega para la ventaja competitiva
internacional de un país poseer las empresas que tienen ventajas de costos sobre sus rivales,
y sobre todo el poder mantener dicha ventaja en el tiempo. A continuación se señalan
sucintamente algunos aspectos derivados del trabajo de dichos autores críticos, que serán
insumos importantes para analizar desde una óptica estructural los impactos del CAFTA.
En primer lugar los autores críticos mencionados, señalan que lo fundamental es que la
competencia real no es para nada un proceso armónico sino que es una verdadera guerra,
cuyo resultado es que por un lado ciertos capitales concentran las ganancias y por el otro
los que pierden pueden incluso ser eliminados. Uno de los instrumentos de ese proceso de
competencia es que las empresas buscan reducir sus costos por unidad de producto y/o de
manera complementaria mejorar la calidad de sus bienes -dentro de cierto margen de
costos-, todo eso con el fin de apropiarse de una mayor cuota de mercado y obtener
finalmente las mayores ganancias a costa de sus competidores.6
En el proceso de búsqueda de reducción de costos y mejoras de productos tiene una gran
importancia la aplicación de innovaciones tecnológicas y las inversiones asociadas, pero
también estrategias complementarias empresariales en áreas de organización de la
producción, marketing, capacidad de aplicar nuevas tecnologías, así como todos aquellos
aspectos de un país y las políticas públicas que pueden influir en dicho aspecto.
En segundo lugar, el proceso de competencia real descrito también se lleva a cabo en el
plano internacional, si bien suele ser más complejo por la existencia de fronteras, múltiples
monedas y en general puede ser perturbado por regulaciones a los flujos comerciales
6
Es conveniente señalar que un proceso simultáneo que se da en la competencia real, es que los capitales
buscan moverse de las ramas de producción menos rentables hacia las más rentables y que en cada rama
buscan tener los menores costos posibles –y la mejor calidad de los productos-. También hay que señalar que
la idea de competencia real, puede incluir aquellas estrategias de las empresas para imponer precios a sus
proveedores o incluso monopolizar algún recurso estratégico. Sin embargo aun en ese proceso las empresas
son activas en buscar la reducción de costos.
internacionales y restricciones a los movimientos de capital mayores que las existentes a
nivel nacional. De manera similar al ámbito local, a nivel internacional serán las empresas
que logren mantener los menores costos unitarios de producción de un determinado bien, o
las que puedan mantener una mejor calidad a similares costos, las que finalmente se
impongan en el comercio internacional, concentrando mayores cuotas de mercado y
ganancias. Las empresas rezagadas por el contrario, en caso de no poder superar su rezago,
se enfrentarán a cuotas decrecientes de mercado, menores ganancias hasta la posibilidad de
ser eliminadas.
En un contexto liberalizado, los países que tengan un mayor número de sectores en los que
sus empresas posean las ventajas de costos respecto a sus competidores internacionales –y
logren mantenerlas en el tiempo-, serán los que se impondrán en el comercio internacional
a otros, y muy seguramente verán aparecer, mantener o incrementar su superávit comercial
general o bilateral, sectorial o agregado.7 En cambio, los países con rezago productivo, en
un mayor número de sectores y que no puedan revertirlo en el tiempo, verán cómo surge
y/o se incrementa su déficit comercial.8 Los países que tengan un mayor rango de sectores
en los que cuentan y mantengan sus ventajas competitivas, con la liberalización comercial,
se enfrentarán probablemente a mayores niveles de empleo y salarios, mientras los
deficitarios verán mermar su capacidad productiva, aumentar su tasa de desempleo y
erosionar sus salarios.
Desde la concepción crítica, la liberalización comercial “per se” no contiene mecanismos
automáticos que garanticen a los países rezagados –y sus empresas- poder remontar
automáticamente su desventaja productiva y de costos.9 Más bien, el comercio
internacional, en un contexto liberalizado, es un proceso que en sí mismo premia al fuerte –
en estricto a las empresas- y castiga al débil, es decir refleja las asimetrías entre naciones
más que corregirlas automáticamente. En ese sentido, el “libre comercio” capitalista, no
reparte beneficios a todos los países por igual, mucho menos a sus empresas y poblaciones,
sino que por el contrario es reproductor constante de desigualdades a nivel mundial.
Finalmente, es importante desarrollar un poco más el tema de los costos, con vistas a su
aplicación empírica. Como se ha mencionado, la ventaja de costos a nivel internacional,
hace referencia a quién posee los menores costos unitarios de producción, denominados en
una misma moneda, en cada rama particular de producción –intrasectoriales–. Es decir lo
verdaderamente relevante es qué país tiene la ventaja de poseer las empresas con los
menores costos internacionales por unidad de producto en la mayor parte de ramas
productivas.
7
Hay que señalar que un país con grandes rezagos podría tener un superávit agregado debido a la
combinación de altos precios y grandes cantidades exportadas de algún bien particular, si bien podrían tener
una desventaja en la gran mayoría de bienes. Un ejemplo pueden ser algunas naciones petroleras, que pueden
presentar grandes superávit globales cuando los precios del petróleo se elevan, a pesar de sus grandes
desventajas productivas en la mayor parte de las ramas y productos respecto a naciones desarrolladas.
8
Paralelamente las naciones subdesarrolladas verán incrementar su nivel de endeudamiento externo para
financiar los desequilibrios de cuenta corriente: desequilibrio comercial y endeudamiento externo son
procesos que van de la mano.
9
Shaikh (2003) y Guerrero (1995) señalan que el movimiento de los tipos de cambio y/o monetarios no se
mueven automáticamente a favor de los países débiles ni siquiera en dirección de eliminar los desequilibrios
comerciales. Shaikh (1991) también reflexiona sobre el carácter contradictorio que puede tener la inversión
extranjera directa en cuanto a los desequilibrios comerciales.
Los costos de producción unitarios básicamente están formados por los costos laborales y
no laborales –materias primas, bienes intermedios, depreciación de bienes de capital–
mientras que el precio incluye además la ganancia.10 La comparación a nivel internacional
de costos unitarios de producción en una misma moneda encuentra grandes problemas por
la disponibilidad de datos. Sin embargo, una variable relevante enfatizada por los autores
críticos (Shaikh, 2003) son los costos laborales unitarios reales (CLUR), los cuales se
constituyen en una variable proxy de los costos unitarios de producción de un país.11 Los
CLUR se definen como los costos salariales (reales) por unidad de bien producido para un
país, y se obtiene como el cociente de los salarios reales por trabajador (Wr) y la
productividad por trabajador (π), es decir:
CLUR =
Wr
(1)
π
La ecuación (1) deja ver que se puede reducir los costos unitarios (laborales) de
producción, ya sea incrementando la productividad – aumentar el denominador- y/o
reduciendo los salarios reales por trabajador –disminuir el numerador–. El incremento de la
productividad es posiblemente la vía más importante en el largo plazo, en la que juega un
papel importante las mejoras tecnológicas y de organización de la producción.12 La segunda
vía, reducción de salarios reales, si bien puede jugar un papel importante para que algunas
empresas busquen reducir sus costos, se constituye en una vía espuria y de consecuencias
sociales muy negativas.
Hay que notar desde ya que el poseer los menores salarios reales no necesariamente
garantiza poseer los menores costos de producción, dado que una empresa podría tener una
productividad suficientemente alta que le permita que sus salarios más altos se distribuyan
en una mayor cantidad de bienes, y por lo tanto que sus costos por unidad producida sean
menores que las empresas que pagan menores salarios. No es poco importante que en la
búsqueda de reducción de costos, las empresas –sobre todo las más rezagadas– puedan
echar mano de estrategias espurias como reducción de salarios, incremento de la intensidad
de trabajo, desmejoras de las condiciones laborales, aprovechamiento intensivo de algún
recurso natural, entre otros. Sin embargo esas estrategias espurias tienen grandes limitantes
sociales para seguir indefinidamente, un impacto muy negativo sobre el sistema económico
y no necesariamente garantizan que las empresas que las usan puedan imponerse a las de
mayor productividad.
Para medir la evolución relativa de los costos unitarios de producción entre dos países, se
puede analizar la tendencia del cociente de los costos laborales unitarios reales promedio de
dos naciones. Por ejemplo, los CLUR de dos países (A y B) se expresarían como un
cociente de la siguiente forma:
10
Desde la concepción marxista se considera que la ganancia, incluso la media, no es parte del precio de costo
de un determinado bien.
11
Para ver un mayor desarrollo sobre la relación de los costos laborales unitarios respecto a los costos de
producción ver Shaikh (2003; 1999; 1998) y Guerrero (1995).
12
Hay que dejar claro no obstante que no es la productividad por sí sola la que permite tener ventajas de
costos por unidad producida, sino que es uno de dos factores. El segundo factor vendría dado por los costos de
los “factores” productivos, sean salariales por trabajador o los no salariales, que son costos por unidad de
factor productivo.
CLUR A
CLUR B
Wr / π
= A A
WrB / π B
CLUR A/ B =
(2)
CLUR A/ B
(3)
Se puede apreciar que el cociente de los CLUR entre dos países será un medidor del
encarecimiento y/o abaratamiento relativo de los costos de producción de dos países. Por
ejemplo, una tendencia a una mayor reducción de los CLUR de un país A respecto a otro B
se reflejará en una reducción del CLURA/B, lo cual significaría una mejora de
competitividad para el A pues sus costos unitarios (laborales) de producción se habrían
reducido más que los del B. Por el contrario, un aumento de CLURA/B, representaría que el
país A experimenta un encarecimiento relativo de los costos unitarios de producción de sus
bienes respecto a los de B, y por tanto una pérdida de competitividad.13
Se esperaría que la tendencia de largo plazo los CLUR relativos, al mostrar el
abaratamiento o encarecimiento relativo de los bienes de dos países, debiera mostrar
bastante congruencia con la evolución de los saldos comerciales bilaterales. Por ejemplo si
el país A lograra disminuir sistemáticamente sus CLUR respecto a otro B, es decir si el
CLURA/B decrece, éste (A) debería ver mejorar eventualmente su balanza comercial con el
segundo (B) -lo cual dependiendo de su saldo inicial, podría significar una reducción de su
déficit o una mejora de su superávit-.14 El país B en cambio, al enfrentar un sistemático
encarecimiento de sus CLUR, (una reducción del indicador CLURA/B) vería que sus bienes
se encarecen relativamente, y debería mostrar por lo tanto un empeoramiento de su saldo
comercial con el país A –que dependiendo de su saldo comercial inicial podría ser una
reducción de su superávit o un aumento de su déficit–.
Así pues, la evolución de la competitividad real comparativa de dos países –o más bien de
sus empresas– vendrá dada por la capacidad que tenga cada uno de tener menores costos
unitarios de producción relativos al otro, y/o de poderlos reducir en mayor medida a través
del tiempo. Es decir, vendrá dada por la capacidad de un país para disminuir
sistemáticamente sus costos laborales unitarios reales (CLUR) relativos a otros países. Con
un régimen comercial más liberalizado los países rezagados productivamente, mientras no
logren cambiar la capacidad competitiva de sus empresas muy posiblemente verán que la
13
Se dice abaratamiento relativo, pues se está haciendo referencia a que un país experimenta una reducción
mayor de los costos respecto a otro, lo cual no significa necesariamente que el primero tenga menores costos
de producción respecto al segundo (en términos absolutos). De manera similar el encarecimiento relativo hace
referencia a que un país experimenta un mayor incremento de sus costos respecto a otro, lo que no quiere
decir que tenga los mayores costos. Por ejemplo un país A podría tener costos de producción iniciales en un
bien de 5 dólares e incrementar en un 100% los mismos, lo que llevaría a que tuviera costos de $10; otro país
B podría tener costos iniciales de $20 en el mismo bien, en cuyo caso al aumentar en 10% le llevaría a tener
costos de $22. En ese caso como se ve el segundo país (B) tiene costos mayores que el primero ($22 vrs 10),
sin embargo el país A habría sufrido un encarecimiento relativo pues sus costos crecieron en 100% mientras
que los costos del B crecieron en 10%.
14
Las mejoras de balanza comercial dependerían no sólo de la tendencia sino de que tan grande es la brecha
absoluta existente entre los costos unitarios de producción de dos países y que tan generalizado es la mejora
en las diferentes ramas productivas exportadoras o competidoras con las importaciones.
tendencia de largo plazo es un encarecimiento de sus CLUR relativos al otro y un aumento
de su déficit comercial.15
2. El Salvador: Liberalización Comercial y CAFTA
En este segundo numeral, se hace una breve descripción del proceso de liberalización comercial
salvadoreño y los principales elementos del CAFTA en cuanto al comercio de bienes. Estos
elementos son importantes para considerar en todo análisis de los impactos comerciales del
CAFTA, ya que permiten situar al mismo como una continuidad del proceso de liberalización
comercial previo.
2. 1. Liberalización comercial
En el caso de El Salvador, los años noventas inauguran el fin del conflicto armado (1992)
pero además la instauración del modelo neoliberal.16 El Salvador aplicó un programa de
ajuste estructural, con muy pocas variaciones en sus contenidos fundamentales respecto a
los que estaban siendo aplicados en otros países del continente: desregulación,
privatizaciones, reestructuración de papel del Estado y liberalización comercial fueron la
constante a partir de 1989 (Moreno, 2004).
En cuanto a la liberalización comercial, las principales medidas aplicadas desde 1989 en El
Salvador, en sintonía con la propuesta neoliberal, fueron: la reducción unilateral de las
barreras comerciales; eliminación de los controles al comercio exterior y la supresión de
regulaciones a las inversiones extranjeras (Jaramillo et al., 2005: 16-17; Rivera Campos,
2000: 2-7; Moreno, 2004: 21).17 Si bien el esquema se planteaba –junto a la liberalización–
la promoción de las exportaciones, las medidas particulares dirigidas a esto, se redujeron al
relanzamiento de las zonas francas de exportación y ciertos beneficios de exenciones
fiscales a las empresas exportadoras. Los beneficios arancelarios dados por países
desarrollados y las exenciones impositivas jugaron un papel importante para el impulso de
algunos nuevos sectores exportadores, principalmente la maquila textil.18
En el ámbito de la desgravación arancelaria, el PNUD (2001: 89) señala que la reducción
arancelaria en El Salvador –y los países centroamericanos en general– a partir de 1989 ha
sido el resultado de tres procesos que se han superpuesto:19
El primero es la apertura unilateral que se inició en 1989, a través de la cual se
redujeron los techos arancelarios.
15
Es importante resaltar que la exportación e incremento de precios de algunos recursos naturales no
reproducibles pueden ser de una dimensión tal que fácilmente oculten dicha tendencia a nivel de los flujos
comerciales agregados.
16
En 1989 llega al gobierno el partido de derecha Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). La
suscripción de los Acuerdos de Paz se dio en 1992.
17
En cuanto al tipo de cambio, se liberalizó al inicio de las reformas de ajuste estructural, posteriormente
transitó a un esquema cuasi fijo hasta que en el 2001 el país se dolarizó legalmente (eliminando el tipo de
cambio).
18
Los gobiernos europeos y de Estados Unidos han otorgado a Centroamérica esquemas preferenciales
comerciales, como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Además, desde 1983 (Jaramillo et al.
2005: 21) Estados Unidos les concedió a los países centroamericanos preferencias arancelarias –exenciones y
rebajas- a través de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC).
19
El PNUD ubica en el tercer proceso, de negociaciones multilaterales y bilaterales, a las negociaciones de la
OMC/GATT así como a los Tratados de Libre Comercio.
El segundo fue la reactivación del Mercado Común Centroamericano y los
compromisos que se dieron en su marco, respecto a establecer un calendario de
reducción de aranceles que terminaría el primero de julio de 1999.
El tercer proceso es el de las negociaciones multilaterales. El país se adhirió al
GATT en 1991 e ingresó a la OMC en 1995.
A esos tres procesos, se les podría agregar un cuarto, que se ha mantenido desde fines de
los noventas hasta la actualidad, que consiste en la suscripción de tratados de libre
comercio bilaterales –entre Centroamérica o grupos de países de la región– con otras
naciones al estilo del conocido Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA
por sus siglas en inglés).
Uno de los legados del proceso de liberalización comercial, ha sido la considerable
reducción de los aranceles y de las barreras no arancelarias salvadoreñas y
centroamericanas en los años noventas respecto al período previo. En particular, El
Salvador redujo su nivel de promedio arancelario desde un nivel de 23% en 1985 hasta el
7% –ponderado– y 6.3% –sin ponderar– para el año 2000 (Jaramillo et al. 2005: 17-18).
El proceso de liberalización comercial iniciado en El Salvador desde fines de los años
ochentas ha reducido considerablemente las protecciones comerciales de la economía
salvadoreña frente al exterior, sobre todo aquellas arancelarias. Este proceso liberalizador
ha expuesto a la economía salvadoreña, y a una gran parte de sus sectores, a la competencia
de los bienes importados provenientes de otras economías. Un proceso como éste,
supondría que El Salvador debería haber aumentado considerablemente la competitividad
de sus diferentes ramas productivas y empresas, para evitar así los efectos nocivos de tal
tendencia sobre su universo productivo –quiebra de empresas, concentración de mercados,
pérdida de sectores productivos y aumento de déficit comerciales. –
2.2. El Tratado de Libre Comercio Centroamérica-República Dominicana y Estados
Unidos (CAFTA)
El proceso de liberalización ha continuado en el período más reciente, principalmente a
través de la suscripción de Tratados de Libre Comercio. Los nuevos TLC vigentes para el
caso de El Salvador –y la mayoría de países centroamericanos– son: México (2001),
República Dominicana (2001), Chile (2002), Panamá (2003), Estados Unidos (2006) y
Taiwán (2008). Otros TLC que se encuentran en negociación en la actualidad son: con la
Unión Europea, en el marco del Acuerdo de Asociación, y con Canadá.
El CAFTA se ha hecho en base a la plantilla del TLC de América del Norte (NAFTA), y
por lo tanto comparte, como la gran mayoría de TLC, la misma estructura, contenido y
reglas básicas de éste. Los TLC al estilo NAFTA han sido ampliamente criticados, entre
otras cosas, porque sus reglas y contenidos no dan un tratamiento adecuado a las asimetrías
que median entre los países suscriptores (Moreno, 2003 y 2004; Arroyo, 1999).
El contenido esencial del CAFTA, al igual que la gran mayoría de TLC, consiste en la ya
mencionada liberalización de los flujos comerciales de bienes, sobre todo la eliminación de
aranceles y cuotas en el comercio bilateral C.A.-Estados Unidos. Pero además el CAFTA
contiene compromisos para el endurecimiento de las leyes de protección a la propiedad
intelectual, así como en la desregulación y apertura de los sectores servicios, inversiones y
compras del sector público al capital extranjero, en este caso al procedente de Estados
Unidos.
El CAFTA incorpora en todos sus capítulos y materias, como reglas generales los
principios de Trato Nacional y Trato de Nación Más Favorecida. El principio de Trato
Nacional obliga a los países suscriptores a otorgarle al menos el mismo tratamiento a los
bienes, servicios, prestadores de servicios, inversionistas y empresas extranjeras respecto a
sus similares nacionales.20 El Trato de Nación Más Favorecida implica que los países
suscriptores se comprometen a concederse entre sí, los mismos beneficios que se le puedan
conceder a una tercera nación. Sin embargo, es conveniente mencionar que la gran mayoría
de compromisos, sobre todo aquellos liberalizadores incluidos en el CAFTA, operan con
reciprocidad para todas las economías suscriptoras, es decir, se aplican sin hacer distinción
o excepción hacia la economía de menor desarrollo.
La Organización Mundial de Comercio (OMC), en particular los textos del GATT,
reconocen –en la llamada cláusula de habilitación– la necesidad que las economías más
desarrolladas concedieran un Trato Preferencial y Diferenciado en sus relaciones/acuerdos
comerciales con las de menor desarrollo. Ese principio alterno hace referencia a que las
economías desarrolladas concedieran preferencias comerciales a las subdesarrolladas, sin
exigir reciprocidad en las mismas, en virtud de las asimetrías existentes y de las
necesidades de desarrollo de las segundas. La inclusión del Trato Nacional y la
reciprocidad en las concesiones, significa de facto que en el CAFTA no se desarrolló el
Trato Preferencial y Diferenciado. En ese sentido el CAFTA, y los TLC en general, anulan
lo pactado en el marco de la OMC y el GATT en cuanto al tratamiento de las asimetrías, en
este caso en las que median en las relaciones entre una economía desarrollada como
EE.UU. y las naciones subdesarrolladas de Centroamérica y República Dominicana.
En cuanto al ámbito comercial, el CAFTA contiene compromisos de eliminación total de
los aranceles y cuotas, en bienes agrícolas y manufactureros, así como prohibiciones a los
subsidios a la exportación (Jaramillo et al. 2005:39-45). Adicionalmente, establece la
prohibición a que los gobiernos impongan requisitos de desempeño a las empresas,
inversiones o proveedores de servicios extranjeros y/o locales, como la obligación a tener
porcentajes de consumo nacional, generación de empleo, metas de exportación–.
El CAFTA impone la eliminación total y recíproca de aranceles, agrícolas y
manufactureros, según un calendario de desgravación negociado por los gobiernos de
ambas partes (ver cuadro No. 1), si bien se permitió que los países dejaran un pequeño
listado de productos excluidos de las obligaciones de eliminación arancelaria.21 El
calendario de desgravación del CAFTA fue establecido de manera diferenciada, en teoría
más favorable en sus primeros años a El Salvador respecto a Estados Unidos. En el cuadro
No. 1 se puede apreciar que se establecieron velocidades y períodos diferenciados para
eliminar la casi totalidad de aranceles que aplican en el comercio bilateral, siendo que
EE.UU. tiene que hacerlo más aceleradamente y en una mayor cantidad de bienes
20
Al incluir trato nacional significa en general que los países no puede aplicarle un tratamiento más exigente a
los extranjeros respecto a los nacionales, en materias de reglamentación, impositivas u otras normativas. En
ciertos contextos ese trato nacional también significa que cualquier beneficio que se le otorgue a las empresas
nacionales debe ser extendido a las extranjeras.
21
Hay que señalar que algunos de los bienes que no deben eliminar sus aranceles tienen compromisos para
establecer contingentes (cuotas) libres de aranceles (Jaramillo et al., 2005: 41).
inicialmente respecto a El Salvador –que puede hacerlo más lento y con una menor
amplitud inicial.–
Cuadro No. 1
Calendario de desgravación del CAFTA
Fuente: MINEC (2004).
Es importante subrayar que pese a las velocidades diferenciadas, el calendario de
desgravación obliga a que al final del mismo, tanto El Salvador y Estados Unidos tendrán
que haber eliminado los aranceles que aplican a la casi totalidad de su comercio bilateral.
Un calendario tal, que termina imponiendo una eliminación recíproca de los aranceles entre
un país desarrollado, como Estados Unidos, y otros subdesarrollados, como El Salvador y
Centroamérica, no representa un adecuado tratamiento de las asimetrías que median entre
ellos.
El CAFTA establece por otro lado normas de origen, que son requisitos de contenido
regional que deben cumplir las exportaciones de bienes para poderse beneficiar de las
exenciones arancelarias que contempla el acuerdo.22 Jaramillo et. al. (2005) y Pacheco et.
al. (2007) señalan que la región centroamericana consiguió reglas de origen más flexibles
que otros TLC suscritos por Estados Unidos, así como algunos tratamientos preferenciales
en algunos productos –confección y textiles principalmente–. Sin embargo, la norma
general es que las reglas de origen, o sea los requisitos de contenido regional específicos,
deben ser cumplidas por todos los países involucrados, no habiéndose establecido reglas
más flexibles para las exportaciones salvadoreñas dirigidas a Estados Unidos respecto a las
que operan para las exportaciones norteamericanas a El Salvador. Un estudio del Banco
22
Las reglas de origen establecen niveles de contenido regional, y no fijan algún nivel mínimo nacional, lo
que posibilita que grandes empresas exportadoras ya instaladas en la región centroamericana pudieran
maquilizarse, es decir, sustituir el consumo de insumos nacionales por otros provenientes de países de la
región (CAFTA), ya que los mismos ahora gozarían de exención arancelaria.
Mundial (Jaramillo et al., 2005: 46) reconoce que las reglas de origen han sido un obstáculo
importante para el comercio centroamericano hacia Estados Unidos, y que incluso para
otros países que han suscrito previamente TLC con Estados Unidos las mismas han
continuado siendo una barrera para sus exportaciones.
Sobre los mecanismos de protección, el tratado contempla las salvaguardias, las cuales
consisten en la suspensión del programa de desgravación o en la imposición del arancel
existente previamente a la entrada en vigencia del CAFTA. En este tema, tampoco se han
concedido, como regla general, condiciones más favorables a las economías
centroamericanas para su aplicación. Los requisitos para aplicar este tipo de medidas son
prácticamente los mismos para todos los países involucrados en un TLC y restringen en
buena medida su uso.23
A pesar del énfasis liberalizador del CAFTA, el mismo deja intactas un conjunto de
medidas, principalmente utilizadas por Estados Unidos, tales como sus normas sanitarias,
fitosanitarias y técnicas más exigentes y su esquema de subsidios a la producción interna –
principalmente al sector agropecuario– (Jaramillo et al., 2005: 42-43), que en la práctica
han dificultado considerablemente los flujos comerciales con dirección sur-norte. Sin
embargo, en todas estas materias los compromisos del CAFTA no hacen mayor cosa por
eliminarlas, sino que se limitan a compromisos puntuales de asistencia técnica o alguna
flexibilidad temporal, estableciendo a lo sumo que dichas medidas no se deberían utilizar
como medidas encubiertas de restricción al comercio. El mismo estudio del Banco Mundial
(Jaramillo et al, 2005: 43) reconoce que la falta de información y procedimientos necesarios
para cumplir las normas sanitarias han sido de hecho las principales barreras a las
exportaciones centroamericanas a Estados Unidos.
En resumen, el CAFTA no contiene en lo fundamental un tratamiento más favorable a los
países menos desarrollados del acuerdo –El Salvador y el resto de naciones de la región
Centroaméricana–, lo cual habría sido indispensable para dar un adecuado tratamiento a las
asimetrías existentes entre América Central y Estados Unidos. Por el contrario, el mismo
avanza en un tipo de liberalización comercial que va en detrimento de las economías
centroamericanas, pues las deja expuestas frente a la superioridad de la economía
norteamericana y sus empresas.
3. Evolución de los flujos comerciales El Salvador-Estados Unidos en el marco de
la liberalización comercial y del CAFTA
En ese tercer numeral analizan las principales tendencias de los flujos comerciales
bilaterales entre Estados Unidos y El Salvador, antes y después del CAFTA, así como
algunos elementos estructurales de los mismos. Tal como se ha desarrollado en la parte
previa, esta forma de proceder cobra sentido pues el CAFTA debe ser visto no como un
nuevo esquema, sino como una continuidad o profundización del proceso de liberalización
comercial iniciado en los ochentas.
3.1 Tendencias del comercio bilateral El Salvador-Estados Unidos
23
Jaramillo et al. (2005: 46) señalan que este tipo de protecciones pueden invocarse durante los primeros 10
años en los productos manufactureros y 15 años en agropecuarios no sujetos a una protección agrícola
especial.
Desde los años noventa, con el proceso de liberalización, El Salvador ha visto incrementar
su déficit comercial con Estados Unidos respecto al período previo a los años noventas.
Esto quiere decir que las exportaciones salvadoreñas a EE.UU. han sido persistentemente
menores a las importaciones que El Salvador hace desde ese país norteamericano. En el
gráfico No. 1, se puede apreciar como el déficit comercial de El Salvador con Estados
Unidos a partir de los noventas ha sido mayor que el mantenido en el período previo, si
bien ha mostrado altibajos entre algunos subperíodos: un crecimiento del déficit entre 19901996, una posterior caída entre 1997-2001, una recuperación del crecimiento entre 20012005.
Cuadro No. 2
Promedio de tasas de crecimiento de los flujos comerciales
El Salvador con Estados Unidos por períodos, 1970-2007
Tasas de crecimiento de diferentes flujos comerciales de El Salvador con Estados Unidos
X
M de
totales
Saldo
Saldo
ES
M de ES
comercial comercial
de ES
(con
(sin
con
sin
con
maquila maquila)
maquila
maquila
maquila
bruta)
neta
X de ES
X de ES X de ES
M de
de
de
(con
ES de
maquila
maquila maquila
maquila
bruta
neta
bruta)
X de ES
(sin
maquila)
33.2%
33.2%
33.2%
16.5%
16.5%
80.3%
34.2%
45.0%
65.1%
50.6%
15.4%
15.6%
3.1%
9.9%
12.9%
10.2%
13.4%
13.3%
años
1970-1980
1980-1990
21.9%
21.4%
Re-estimados 2006**
-2.4%
-4.0%
0.7% -3.6%** -13.2%** -3.1%**
10.0%
23.3%
77.8%**
31.6%**
oficiales 2006
-2.4%
-4.0%
0.7%
8.9%
10.0%
23.3%
13.0%
7.0%
2.2%
2007
Re-estimados 2005-2007**
24.4%
22.9%
1990-2007
1.3%
6.9%
-9.1%
-0.5%
1.5%
-4.2% -0.7%**
----
34.1%
9.5%
-4.5%
14.0%
19.2%
45.9%
20.7%
-1.9% -3.8%**
12.0%
21.2%
61.9%**
26.1%**
Oficiales 2005-2007
-0.5%
1.5%
-4.2%
5.5%
---14.8%
12.0%
21.2%
29.5%
13.8%
Nota:* se han usado las siguientes abreviaturas: X es exportaciones; M es importaciones; X de maquila neta es el saldo exportación e
importación de maquila. Promedio de tasas de crecimiento significa un promedio simple de las tasa de crecimiento anual de un período.
** “Re-estimado” son estimaciones propias utilizando el dato preliminar de las exportaciones totales a Estados Unidos para el 2005, que
fue de 2,055 millones de dólares. Los datos llamados “oficiales” se hacen utilizando el último dato revisado de las exportaciones totales
para 2005 que fue de 1,819 millones de dólares, que sin embargo muestra importantes inconsistencias (ver Anexo para una ampliación
del tema).
Fuente:
Elaboración
propia
en
base
a:
Para
1990-2007
BCR
disponibles
en
línea
en
http://www.bcr.gob.sv/estadisticas/se_balanzacom.html, consultado el 1 de agosto de 2008. Para 1970-1990 Base de Datos del Comercio
Exterior (BADECEL) de CEPAL. Información disponible en línea en http://www.eclac.cl/badecel/, consultado el 11 de abril de 2008.
En los primeros dos años del CAFTA el déficit comercial de El Salvador con Estados
Unidos lejos de disminuir ha repuntado, como se puede apreciar en el cuadro No. 2,
alcanzándose cifras de 732 y 1,068 millones de dólares para el 2006 y 2007, con tasas de
crecimiento del 78% y 46%, respectivamente.24
En cuanto al nivel de las exportaciones e importaciones de El Salvado con Estados Unidos,
ambos flujos han registrado una tendencia a incrementar durante el proceso de
liberalización comercial de los noventas (ver gráfico No.1). Según el cuadro No. 2 las
exportaciones totales a Estados Unidos habrían tenido en promedio una tasa de crecimiento
anual levemente mayor que las importaciones durante los últimos 18 años, sin embargo
dicha tendencia no ha sido regular como lo muestra el gráfico No.1. Durante los primeros
dos años del CAFTA la tendencia ha sido clara en mostrar que las exportaciones totales
24
Sobre las estimaciones que se han utilizado ver nota aclaratoria en el anexo del presente artículo.
incrementaron menos que las importaciones, lo que ha conllevado al incremento del déficit
comercial en ese par de años (gráfico No.1 y cuadro No. 2).
Gráfico No. 1
Exportaciones (X), importaciones (M) y saldo comercial total con maquila
de El Salvador con Estados Unidos, 1970-2007
(Millones de dólares)
3,500
3,000
2,500
Millones de dólares
2,000
1,500
1,000
500
19
70
19
71
19
72
19
73
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
0
-500
-1,000
-1,500
X de ES a USA (con maq bruta)
M de ES desde USA (con maq)
Saldo comercial de ES con USA (con maq)
Nota: X es exportaciones; M es importaciones; maq es maquila; ES para El Salvador y USA para Estados Unidos.
Fuente:
Elaboración
propia
en
base
a:
Para
1990-2007
BCR
disponibles
en
línea
en
http://www.bcr.gob.sv/estadisticas/se_balanzacom.html, consultado el 1 de agosto de 2008. Para 1970-1990 Base de Datos del Comercio
Exterior (BADECEL) de CEPAL. Información disponible en línea en http://www.eclac.cl/badecel/, consultado el 11 de abril de 2008.
A partir de los años noventas los flujos de comercio con Estados Unidos contabilizan todas
las importaciones directas de insumos que hacen las empresas de maquila, lo que
contribuye a sobredimensionar su dinámica. En realidad son las exportaciones netas de
maquila, es decir, las exportaciones de maquila menos sus respectivas importaciones, las
que en realidad constituyen el aporte de divisas al país por parte de dicha actividad. Por lo
tanto para una mejor apreciación de la evolución real de los flujos de comercio de El
Salvador con Estados Unidos resulta más conveniente considerar las exportaciones totales
con maquila neta, que serían aquellas que incluyen las no maquileras y las de maquila neta,
y compararlas con las importaciones no maquileras.
Los datos ajustados por maquila, evidencian que son las importaciones salvadoreñas desde
Estados Unidos las que han tenido antes y después del CAFTA un mayor dinamismo. Los
datos del cuadro No. 2 permiten apreciar que durante el período 1990-2007, las
exportaciones totales con maquila neta de El Salvador a EE.UU. mostraron en promedio
una tasa de crecimiento anual de 9.9%; por el otro lado, las importaciones sin maquila
salvadoreñas provenientes de esa nación norteamericana mantuvieron una del 10.2%. Los
datos del mismo cuadro No. 2, muestran para los primeros dos años del CAFTA, que la tasa
de crecimiento de las exportaciones totales con maquila neta ha sido negativa (-3.8%),
mientras que la de las importaciones sin maquila ha sido positiva (21.2%), lo que ha
contribuido a generar el agravamiento del déficit comercial.
Gráfico No. 2
Exportaciones (X), importaciones (M) y saldo comercial total sin maquila
de El Salvador con Estados Unidos, 1970-2007
(Millones de dólares)
2,800
2,300
1,800
800
300
(200)
19
70
19
71
19
72
19
73
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
Millones de dólares
1,300
(700)
(1,200)
(1,700)
(2,200)
X de ES a USA (sin maq)
M de ES desde USA (sin maq)
Saldo comercial con USA (sin maq)
Nota: X es exportaciones; M es importaciones; maq es maquila; ES para El Salvador y USA para Estados Unidos. Los datos sin maquila
han sido obtenidos restándole a los datos totales bilaterales el respectivo dato de maquila reportado por BCR.
Fuente:
Elaboración
propia
en
base
a:
Para
1990-2007
BCR
disponibles
en
línea
en
http://www.bcr.gob.sv/estadisticas/se_balanzacom.html, consultado el 1 de agosto de 2008. Para 1970-1990 Base de Datos del Comercio
Exterior (BADECEL) de CEPAL. Información disponible en línea en http://www.eclac.cl/badecel/, consultado el 11 de abril de 2008.
Un elemento importante a resaltar es que particularmente las exportaciones no maquileras
de El Salvador a Estados Unidos han tenido una pobre dinámica durante todo el período de
liberalización y durante el CAFTA. En el gráfico No. 2 se muestra claramente que las
exportaciones no maquiladoras ni siquiera han logrado el mismo nivel que alcanzaron en
algunos años de la década de los setentas (1977) y ochentas (1986). Según el cuadro No. 2
en los primeros dos años del CAFTA las exportaciones no maquileras en promedio han
tenido un decrecimiento del 1.9%, que sumado al ya señalado aumento del 21.2% de las
importaciones no maquileras, se han reflejado en la subida del 26.1% del saldo comercial
sin maquila de El Salvador con Estados Unidos.
La maquila, que contribuyó a atenuar el déficit comercial con Estados Unidos en el período
de la liberalización, no ha mostrado durante los primeros dos años del CAFTA una mejora
significativa. Como se aprecia en el cuadro No. 2 las exportaciones netas de maquila se han
mantenido prácticamente estancadas para el período CAFTA, mostrando una tasa de
crecimiento promedio negativa del 4.2%.
En resumen, los primeros dos años del CAFTA muestran en general que las tasas de
crecimiento promedio de las exportaciones totales, no maquileras y maquila neta han sido
negativas, mientras que las importaciones de todo tipo han tenido tasas mayores a dos
dígitos. Estos resultados deben ser un signo de preocupación a medida que la carga de
eliminación de aranceles, esté del lado de El Salvador, como establece el calendario de
desgravación arancelaria del CAFTA.
Gráfico No. 3
Saldo comercial agrícola y manufacturero (no maquilador)
de El Salvador con Estados Unidos, 1963-2007
(Millones de dólares)
400
200
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
1969
1968
1967
1966
1965
1964
1963
0
Millones de dólares
-200
-400
-600
-800
-1,000
-1,200
-1,400
Saldo comercial agrícola
Saldo comercial manufacturero (no maquilador)
Nota: X es exportaciones; M es importaciones; se han utilizando los datos comerciales utilizando el sistema de clasificación SITC.
Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos United Nations Commodity Trade Statistics Database (COMTRADE), utilizando el
programa WITS. Consultado el 1 de agosto de 2008.
El saldo comercial por sectores agrícola y manufacturero tampoco ha sido positivo para El
Salvador durante el proceso de liberalización comercial y el CAFTA. Como se aprecia en el
gráficos No. 3., el país experimenta déficit comercial agrícola desde 1994 hasta la fecha,
habiéndose incrementado en los primeros dos años del CAFTA. En la manufactura, el
déficit es secular, creciente durante el proceso de liberalización, y ha mostrado un aumento
en los dos primeros años del CAFTA.
Un aspecto complementario a analizar es la evolución de la diversificación del sector
exportador salvadoreño hacia Estados Unidos. Ésta se aborda a través del número de bienes
distintos exportados, importados y aquellos que muestran superávit y déficit en el comercio
bilateral El Salvador-Estados Unidos. Dichos datos se han estimado a partir de estadísticas
del comercio bilateral de bienes utilizando el Sistema Armonizado (SA) de clasificación,
con un nivel de detalle de seis dígitos (gráfico No. 4 y 5).
Los datos que se presentan en los gráficos No. 4 y 5 muestran de manera clara que El
Salvador no ha logrado ampliar la variedad de su oferta exportadora hacia Estados Unidos,
sobre todo si se consideran aquellos bienes que son generadores de divisas en términos
netos. Por el contrario, los datos muestran un amplio número de bienes que El Salvador
importa desde Estados Unidos y de aquellos en los que tiene un saldo neto negativo con
dicho país. En particular, El Salvador exportó 901 y 851 bienes distintos hacia Estados
Unidos en los primeros dos años del CAFTA, sin embargo importó 3,798 y 3,627 desde ese
país en los mismos años. Si se considera aquellos bienes que muestran un saldo
superavitario y deficitario para la nación centroamericana con la norteamericana,25 el
25
Para ver las partidas superavitarias y deficitarias, se ha procedido a restar de las exportaciones las
importaciones en cada partida (a seis dígitos), y luego se han contado las que muestran un saldo mayor
(superavitarias) o menor que cero (deficitarias). Una partida arancelaria, a seis dígitos, puede ser considerada
como una proxy de un determinado bien.
panorama es mucho más dramático: para el 2007 El Salvador tuvo un déficit comercial con
Estados Unidos en 3,505 productos, mientras que superávit en sólo 156 bienes.
Gráfico No. 4
Número de partidas arancelarias que El Salvador
exporta e importa con Estados Unidos
4,000
3,805
3,798
3,627
3,497
3,412
3,500
Número de productos
3,000
2,500
2,000
1,500
901
1,000
851
803
602
562
500
2003
2004
2005
Partidas ES X a USA
2006
2007
Partidas ES M de USA
Nota: se han contado el número de partidas, con desagregación de seis dígitos, del sistema armonizado que muestran exportaciones e
importaciones de El Salvador con Estados Unidos.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de United Nations Commodity Trade Statistics Database (COMTRADE), utilizando el
programa WITS. Consultado el 1 de agosto de 2008.
Hay que destacar que los primeros años del CAFTA no muestran un cambio considerable
en cuanto a mejorar la cantidad de bienes salvadoreños que se exportan a Estados Unidos,
ni tampoco en cuanto a reducir la cantidad que se importa. Esto muy a pesar de la aparente
ventaja inicial que le daría a El Salvador un calendario de desgravación arancelaria que
teóricamente le habría concedido un tratamiento más favorable a una amplitud mayor de
bienes en los primeros años del CAFTA.
Gráfico No. 5
Número de partidas arancelarias deficitarias y superavitarias
en el comercio de El Salvador con Estados Unidos
4,000
3,668
3,653
3,505
3,500
3,374
3,282
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
189
177
191
166
156
2003
2004
2005
Partidas superavitarias ES con USA
2006
Partidas deficitarias ES con USA
2007
Nota: se han contado el número de partidas, con desagregación de seis dígitos, del sistema armonizado, que muestran un saldo
superavitario o deficitario en el comercio de El Salvador con Estados Unidos.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de United Nations Commodity Trade Statistics Database (COMTRADE), utilizando el
programa WITS. Consultado el 1 de agosto de 2008.
Los primeros años del CAFTA supondrían, desde la lógica de los calendarios de
desgravación, una ventaja inicial para El Salvador, ya que Estados Unidos le concedió
exenciones totales a una mayor cantidad de sus exportaciones y le permitió un proceso más
lento de eliminación de sus propios aranceles. Sin embargo, el cuadro que se vislumbra
para El Salvador durante los primeros años del CAFTA, en cuanto a su comercio bilateral
con Estados Unidos, no es drásticamente más favorable relativo al período de liberalización
comercial previo.
3.2 Factores explicativos de la evolución comercial
Desde la perspectiva del estudio existen dos aspectos fundamentales que han influido e
influirán en la evolución exportadora de El Salvador respecto a Estados Unidos: la primera
tiene que ver con la pobre evolución competitiva histórica de las empresas de El Salvador
respecto a las de Estados Unidos, que como se ha señalado, es una de la fuentes más
importantes de asimetrías; la segunda tiene que ver, como se ha destacado previamente, con
un inadecuado tratamiento de las asimetrías, entre ellas, esa desigual capacidad
competitiva, que hacen el CAFTA y los TLC en general, al llevar a cabo una desgravación
recíproca de aranceles. Ambas dinámicas son difícilmente separables, sin embargo, sobre la
segunda ya se han presentado algunos elementos al explicar los principales rasgos del
CAFTA, por lo que a continuación se desarrollan algunas relativas al primer aspecto.
Sobre la evolución competitiva, es importante como ya se dijo, comparar la evolución
histórica de los costos laborales unitarios reales (CLUR) de El Salvador y Estados Unidos,
al ser un indicador de la evolución de los costos de las empresas de las economías en
cuestión. En el gráfico No. 6 se muestran los índices de costos laborales unitarios reales de
la manufactura para ambos países (CLUR ES y CLUR USA)26 y el cociente de dichos
costos (CLURES/USA=CLURES/CLURUSA).
Gráfico No. 6
Índice de los costos laborales unitarios reales
de la manufactura de El Salvador y Estados Unidos (1960=100)
26
Una comparación de la tendencia de los costos laborales unitarios reales deberían incluir los
correspondientes a la agricultura, sin embargo por la falta de datos se utilizan exclusivamente los de la
manufactura.
500
450
400
350
Indice (1960=100)
300
250
200
150
100
50
Índice CLUR ES
Índice CLUR USA
(p
)
20
04
20
06
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
19
78
19
76
19
74
19
72
19
70
19
68
19
66
19
64
19
62
19
60
-
Índice CLUR ES/CLUR USA
Nota: Los datos presentados en el gráfico son índices y fueron homogenizados con base 1960 para mostrar la tendencia a partir de ese
año. Por su carácter de índice no se puede comparar el valor absoluto entre los países.
Fuente: Elaboración propia en base a: datos del boletín Estadísticas del ISSS, varios años; Revistas Trimestrales del BCR, varios años;
retropolación del PIB por ramas, proporcionada por el BCR; BLS para datos estadísticos de Estados Unidos.
En el gráfico No. 6, se aprecia que El Salvador ha visto reducir sus costos (CLUR ES), no
obstante ha sido menos que la experimentada por los correspondientes de Estados Unidos
(CLUR USA). En consecuencia el cociente de los costos laborales de El Salvador y Estados
Unidos (CLUR ES/USA) muestra claramente que la tendencia de largo plazo ha sido a
aumentar. Estos datos mostrarían una tendencia a la pérdida de competitividad de las
empresas manufactureras salvadoreñas respecto a las norteamericanas, debido a un
encarecimiento relativo de sus costos unitarios de producción.
Hay que mencionar que el gráfico No. 6 muestra que a partir del 2001 ha habido una caída
relativa de los CLUR de El Salvador respecto a los de Estados Unidos, dado que los del
primero se han reducido en mayor medida que los del segundo. Esa tendencia se ve
reflejada en una caída del cociente CLURES/USA a partir del 2001, como muestra el gráfico
No.6, lo que significaría una relativa mejoría de competitividad para El Salvador en ese
lapso. Si embargo, esas mejoras relativas que ha tenido El Salvador resultan modestas
cuando se tiene en cuenta la evolución histórica que han mostrado desde 1960 y
particularmente desde 1990.
La tendencia histórica a crecer del cociente de los CLUR de El Salvador respecto a los de
Estados Unidos, que significa una pérdida de competitividad para el primero respecto al
segundo, es congruente con la trayectoria al incremento del déficit comercial salvadoreño
con el país norteamericano desde los años noventas. Esa evolución negativa de la
competitividad de las empresas salvadoreñas no ha sido tomada en cuenta a la hora de
definir el tipo de acuerdo comercial bilateral entre El Salador y Estados Unidos, en
particular no es algo que haya sido adecuadamente tratado por el CAFTA.
Acercando más la lente sobre la evolución de los componentes de los CLUR de El Salvador
y Estados Unidos en el período 1990-2007, los datos del gráfico No. 7 y No. 8 contienen
los índices de productividad media y de salarios reales en la manufactura de ambos países,
que permiten apreciar las tendencias seguidas por estos desde 1990.
Gráfico No. 7
Índice de la productividad de la manufactura
de El Salvador y Estados Unidos (1990=100)
250
200
Índice (1990=100)
150
100
50
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Índice productividad manufacturera ES
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 (p) 2006 (p) 2007 (p)
Índice productividad manufacturera USA
Nota: Los datos presentados en el gráfico son índices y fueron homogenizados con base 1990 para mostrar la tendencia a partir de ese
año. Por su carácter de índice no se puede comparar el valor absoluto entre los países.
Fuente: Elaboración propia en base a: datos del boletín Estadísticas del ISSS, varios años; Revistas Trimestrales del BCR, varios años;
retropolación del PIB por ramas, proporcionada por el BCR; BLS para datos estadísticos de Estados Unidos.
Por un lado los datos del gráfico No. 7 son elocuentes en mostrar que durante el período de
liberalización comercial la productividad manufacturera salvadoreña se ha mantenido casi
constante. A partir del año 2000 se muestra una tendencia ligeramente creciente de la
productividad salvadoreña, que sin embargo sólo ha sido suficiente para que El Salvador
logre regresar al mismo nivel que tenía este indicador al inicio de los años noventas, sin
poder seguir el ritmo de la evolución productiva norteamericana.27 Esta tendencia está
ligada a la poca capacidad de la economía y empresas manufactureras salvadoreñas para
aplicar –en general– mejoras tecnológicas, y por otro lado, a la apuesta de los últimos años
a actividades de muy baja productividad como la maquila textil.
Gráfico No. 8
Índice de salarios reales de la manufactura
de El Salvador y Estados Unidos
27
Resulta importante destacar que desde el año 2001 cuando el empleo manufacturero ha estado cayendo,
posiblemente por la contracción de la maquila, es cuando la productividad ha visto alguna tendencia creciente.
130
120
Índice (1990=100)
110
100
90
80
70
60
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Índice salarios manufactureros medios reales ES
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 (p) 2006 (p) 2007 (p)
Índice salarios manufactueros medios reales USA
Nota: Los datos presentados en el gráfico son índices y fueron homogenizados con base 1990 para mostrar la tendencia a partir de ese
año. Por su carácter de índice no se puede comparar el valor absoluto entre los países. ES es El Salvador; USA es Estados Unidos.
Fuente: Elaboración propia en base a: datos del boletín Estadísticas del ISSS, varios años; Revistas Trimestrales del BCR, varios años;
retropolación del PIB por ramas, proporcionada por el BCR; BLS para datos estadísticos de Estados Unidos.
Por el otro lado, como se aprecia en el gráfico No. 8 el índice de los salarios reales medios
salvadoreños muestra una trayectoria a la baja, persistente desde 1990 que ha continuado
hasta la fecha, que contrasta con el incremento de los norteamericanos. A partir del 2004 se
puede apreciar que la tendencia de los salarios reales ha sido una caída más acelerada. Los
datos sobre el deterioro de los salarios reales muestran que muy probablemente ésta ha sido
una estrategia utilizada por las empresas salvadoreñas para atenuar la desventajosa
evolución de su productividad respecto a las norteamericanas y otras naciones en el
contexto de la liberalización comercial. Los sucesivos gobiernos salvadoreños han estado
claramente alineados con la erosión de los ingresos laborales, al mantener una política de
incremento de salarios mínimos por debajo de la inflación y de aplicación laxa de los
derechos laborales (Góchez, R., 2000, 1998 y 1995).
En resumen, todo apunta a que las empresas salvadoreñas en general han recurrido
persistentemente a la reducción de salarios reales, y muy poco al incremento de la
productividad, como forma de reducir sus costos y competir. Sin embargo dicha tendencia
ha sido insuficiente para revertir sistemáticamente el encarecimiento relativo de los costos
unitarios de producción de El Salvador respecto a Estados Unidos, así como tampoco se
muestra efectivo en poder reducir el déficit comercial del primero respecto al segundo.
La revisión que se ha hecho de los costos laborales unitarios manufactureros ilustra el
rezago competitivo que ha mostrado El Salvador relativo a Estados Unidos, íntimamente
vinculado al abultado déficit comercial del primero con el segundo. La desigual capacidad
competitiva mostrada, y la ampliación de dichas brechas en el tiempo, en un contexto de
reducción y eliminación de aranceles, es uno de los elementos estructurales subyacentes al
hecho que El Salvador incremente su déficit comercial global y/o sectorial. Esta desigual
capacidad competitiva es el elemento estructural al que los TLC, como el CAFTA, y los
procesos previos de liberalización comercial, no dan ni han dado respuesta, sino que más
bien su inadecuado tratamiento de las asimetrías deja más expuestos a los países
subdesarrollados, como El Salvador, a los efectos negativos de abrir sus fronteras a
economías más avanzadas del tipo de Estados Unidos.
4. Conclusiones
En este trabajo se ha analizado por un lado, la evolución de los flujos comerciales entre El
Salvador y Estados Unidos, ocurridos a partir de la entrada en vigencia del CAFTA, aunque
situándolo en el marco del proceso de liberalización comercial que la economía salvadoreña
ha aplicado por casi veinte años. Los datos no pueden ser más ilustrativos en develar que el
desempeño exportador de El Salvador con Estados Unidos en el marco del CAFTA ha sido
todavía menos exitoso que el observado durante el proceso de liberalización previo: las
exportaciones salvadoreñas a Estados Unidos no han mostrado mayor crecimiento; poca
capacidad para aumentar la diversidad de bienes que se exportan y principalmente aquellos
que aportan divisas en términos netos; las importaciones procedentes de EE.UU. han
mostrado por el contrario enorme dinamismo, mayor incluso que el período previo; la
cantidad de bienes de importación es más diversificada y no se ha podido reducir aquellos
bienes deficitarios; el resultado final ha sido un abultado déficit comercial agregado y
sectorial con Estados Unidos.
Por otro lado, se ha buscado vincular el desempeño exportador de El Salvador con Estados
Unidos, tanto con el inadecuado tratamiento de las asimetrías por parte del CAFTA como
con las asimetrías mismas que devienen de la evolución de la capacidad competitiva de la
economía salvadoreña respecto a la norteamericana. La información expuesta ha mostrado
como ha sido un elemento estructural la evolución pobre de la competitividad de las
empresas salvadoreñas frente a las norteamericanas. Las empresas salvadoreñas se ha
mostrado incapaces de incrementar considerablemente la productividad, y por el contrario
han recurrido constantemente a la vía espuria de la reducción de los salarios reales. La
evolución poco favorable del indicador de los costos laborales unitarios de la manufactura
salvadoreña frente a la norteamericana coincide con la evolución histórica creciente del
déficit comercial de El Salvador con Estados Unidos.
El elemento estructural de la desmejora competitiva de la economía salvadoreña relativa a
la norteamericana es importante, ya que muestra que la problemática de la evolución
comercial desfavorable de El Salvador no proviene sólo de que el CAFTA, como otros
TLC, haya mantenido protecciones y regulaciones –normas sanitarias y subsidios
agrícolas– de Estados Unidos, y haya eliminado las más usadas por El Salvador –como los
aranceles–. A la par de esos elementos propiamente del CAFTA, es importante destacar que
la desventaja competitiva de El Salvador frente a Estados Unidos es y ha sido una de las
fuentes estructurales del crecimiento del déficit comercial del primero frente al segundo.
Las brechas competitivas, lejos de desaparecer automáticamente con el CAFTA y con las
políticas neoliberales previas, pueden ampliarse y/o expresarse en impactos sociales muy
negativos, como lo sería una erosión mayor de los salarios reales salvadoreños y un
aumento del desempleo. El CAFTA con todas sus limitantes para las políticas industriales
de fomento productivo y al llevar adelante una eliminación arancelaria recíproca, poco
contribuye a que el rezago productivo salvadoreño se vea atenuado o superado. Los datos
encontrados muestran que las políticas neoliberales previas, entre ellas la liberalización
comercial, han tenido poco éxito en modernizar el aparato productivo/exportador
salvadoreño.
La explotación de algunos recursos naturales, la recuperación de la maquila de confección y
las remesas, en caso de generar alguna cantidad importante de divisas pueden ocultar
eventualmente el problema de la poca competitividad general del aparato productivo y
exportador salvadoreño. Sin embargo, una economía maquilizada basada en exportar
recursos naturales, personas y bienes intensivos en mano de obra barata, que se dedica a
competir erosionando condiciones laborales, difícilmente será capaz de ofrecer
oportunidades sostenibles de desarrollo a su población.
El CAFTA y la liberalización generalizada son incompatibles con una estrategia de
desarrollo nacional que tenga al centro el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población. La búsqueda de alternativas desde los sectores populares para desmontar el
modelo neoliberal y dar marcha atrás a los TLC, tipo CAFTA son prioritarios de cara a
construcción de alternativas. En ese sentido una estrategia real de desarrollo necesita un
nuevo tipo de inserción externa, que considere como un elemento central las asimetrías
productivas de las economías que suscriben un acuerdo comercial. En esa estrategia de
desmontaje del modelo neoliberal son importantes aquellos esfuerzos dirigidos a potenciar
al sector popular de la economía, para que pueda ser en lo inmediato una fuente de sustento
para la población excluida, y eventualmente un sujeto de la construcción de alternativas al
neoliberalismo y al mismo sistema capitalista.
5. ANEXO: Nota sobre los datos de exportaciones a Estados Unidos de 2005
Para los cálculos del período del CAFTA se decidió utilizar el dato de exportaciones totales
a EE.UU. reportado preliminarmente para el año 2005, que fue de 2,055 millones de
dólares, y no el dato revisado más reciente para ese año, que fue de 1,819 millones. Esta
decisión se tomó debido a que el último dato (1819) muestra incongruencias importantes a
saber:
• En la revista trimestral del BCR se menciona que las exportaciones de maquila se
imputan totalmente a los flujos con EE.UU.;
• Según el dato revisado reportado por el BCR, el total exportado a Estados Unidos
por El Salvador para el 2005 fue de 1,819 millones de dólares, el cual sería menor a
lo correspondiente a las exportaciones de maquila para ese mismo año, que fue de
1,821 millones; por lo tanto, según los datos revisados para el año 2005, las
exportaciones no maquileras hacia Estados Unidos en ese año, que son la diferencia
de las exportaciones totales (1,819 millones) menos las de maquila (1,821 millones),
habrían sido negativas (-2 millones), lo cual no tiene ningún sentido.
Debido a que el dato oficial revisado de las exportaciones totales a Estados Unidos para el
2005 es menor al preliminar, tiene por efecto sobrevalorar la tasa de crecimiento de las
exportaciones hacia Estados Unidos en el primer año del CAFTA y en consecuencia
subvalorar el crecimiento del déficit comercial durante el primer año de vigencia del
CAFTA.
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