El 27 de marzo de 2014 el Gobierno de Filipinas y el Frente Moro de

Desarrollos en el proceso de paz de Mindanao (Filipinas)12
El 27 de marzo de 2014 el Gobierno de Filipinas y el Frente Moro de Liberación Islámica (MILF por sus siglas en
inglés) firmaron un acuerdo de paz que puso fin a un conflicto armado que inició en 1969. Se trata del principal
acuerdo de paz en el mundo desde el acuerdo de Nepal de 2006.
Todos los conflictos armados y los procesos de paz responden a características singulares de contexto. Pero, al
mismo tiempo, todos los conflictos y procesos de paz se convierten en una referencia para personas que se
enfrentan a retos parecidos en otros lugares del mundo.
Este documento resalta brevemente algunas de las características del caso filipino. Cada lector/a podrá evaluar su
relevancia para otros contextos.
Raíces y desarrollo del conflicto y las negociaciones
La población musulmana en la isla de Mindanao se ha sentido hostigada y discriminada desde la época de la
colonia española (1565-1898); los sultanatos de Mindanao nunca fueron conquistados por España. La
administración colonial norteamericana (1898-1945) inició un proceso de titulación de tierras que otorgaba
privilegios a colonos cristianos provenientes de otras islas del archipiélago filipino. Esta política de despojo de
tierras tuvo continuidad después de la declaración de independencia (1946) y fue acompañada de un proceso de
“asimilación” de la minoría musulmana por el gobierno nacional.
En 1968 una masacre en Manila de reclutas musulmanes desembocó en la creación del Frente Moro de
Liberación Nacional (MNLF por sus siglas en inglés) que inició una lucha armada por la independencia. En 1996 el
Gobierno y el MNLF firmaron un acuerdo de paz que otorgaba autonomía a las provincias de mayoría musulmana.
Una escisión del MNLF, el Frente Islámico, no aceptó los términos del acuerdo y se mantuvo en la lucha armada.
Sin embargo la voluntad de una solución negociada llevó a la firma de un alto al fuego bilateral en 1997 y el inicio
de negociaciones formales de paz en 1999.
El conflicto provocó unas 120,000 muertes, especialmente en la década de los 70. En el presente siglo el conflicto
ha sido de baja intensidad, aunque la inestabilidad ha generado un fenómeno de desplazamiento múltiple: miles
de personas huyen cuando se producen escaramuzas –a veces motivadas por otros actores armados- para
retornar al hogar en cuanto se calma la situación.
Estructura de las negociaciones
Las negociaciones se prolongaron durante 15 años. Los equipos negociadores están compuestos por cinco
miembros plenipotenciarios, apoyados por un equipo técnico de unas 10 personas (número variable). La
intensidad y la duración de las negociaciones han variado a lo largo de los años. En el último periodo (2009-2014)
las partes se reunieron en 26 rondas de negociación que duraban entre 3 y 5 días.
Las negociaciones sufrieron tres interrupciones que desencadenaron nuevas confrontaciones armadas en 2000,
2003 y 2008. Después de cada interrupción las partes acordaron nuevos mecanismos para fortalecer la
infraestructura de la negociación:
1 Documento elaborado por Kristian Herbolzheimer, director de los programas Filipinas y Colombia de Conciliation Resources.
kherbolzheimer@c-r.org
Para un análisis comparado más detallado entre ambos países ver: http://www.c-r.org/node/1615 (pp. 177-199) 2
173 Upper Street London N1 1RG UK Tel: +44 (0)20 7359 7728 Fax: +44 (0)20 7359 4081 Email: cr@c-r.org Web: www.c-r.org
Conciliation Resources is a not-for-profit company (3196482) and a charity registered in England and Wales (1055436)
2001
2004
2009
Las negociaciones se trasladan al exterior, con la facilitación del gobierno de Malasia.
Las partes deciden crear un Grupo Internacional de Monitoreo del cese al fuego, compuesto por 60
miembros no armados de las fuerzas armadas de Malasia, Libia y Brunei, acuartelados en 5 ciudades de
la zona de conflicto.
Se añaden 3 componentes al Grupo Internacional de Monitoreo:
• Seguridad: dos oficiales del ejército de Noruega.
• Derechos Humanos, DIH y acción humanitaria: dos expertos contratados por la Unión Europea.
• Protección civil: 3 ONG locales y una ONG internacional.
Se crea el Grupo Internacional de Contacto para observar las negociaciones y asesorar a las partes y al
3
facilitador :
• Países: Reino Unido, Japón, Turquía, Arabia Saudita.
• ONG internacionales: Conciliation Resources, The Asia Foundation, Centro para el Diálogo
Humanitario, Muhammadiyah.
Los acuerdos de paz
1997
2001
2012
2013
2014
Acuerdo de Cese General de Hostilidades.
Acuerdo de Trípoli: define la agenda de negociación en 3 aspectos: seguridad (2001); humanitario,
rehabilitación y desarrollo (2002) ; territorios ancestrales (2008).
Octubre
Acuerdo Marco, que establece la hoja de ruta de la transición.
Febrero
Anexo sobre estructuras de transición.
Julio
Anexo sobre recursos naturales y autonomía fiscal.
Diciembre
Anexo sobre grado de autonomía (competencias).
Enero
Anexo sobre normalización (seguridad).
Marzo
Acuerdo Final (la suma de acuerdos parciales desde el Acuerdo Marco de 2012)
El eje central del acuerdo final es el establecimiento de una nueva entidad autónoma llamada Bangsamoro, que
reemplazará la ineficiente Región Autónoma del Mindanao Musulmán (ARMM) tras una transición liderada por el
MILF.
Algunas de las provisiones del Acuerdo Final son:
Participación política. El acuerdo prevé una reforma al sistema electoral en la nueva autonomía, donde se
pasará del actual sistema presidencial a uno parlamentario. El objetivo es fomentar la creación de partidos
políticos programáticos.
El gobierno entiende que la insurgencia debe ser parte de la solución y asumir las responsabilidades
correspondientes. Con ese propósito ha estimulado la transformación de la guerrilla en un movimiento político que
pueda participar en las elecciones regionales de 2016. La insurgencia tiene una base de apoyo importante pero
insuficiente para ganar las elecciones. Es posible que el actual gobierno y el MILF establezcan una alianza
electoral.
Normalización. Este concepto engloba lo que en otros contextos se ha llamado DDR (desarme, desmovilización y
reintegración), además de otros componentes esenciales en el proceso de transición hacia la paz: medidas de
construcción de confianza; medidas transicionales de seguridad; desarrollo de una nueva policía autonómica;
desarme grupos paramilitares y control de armas ligeras en manos de civiles; desmilitarización; justicia
transicional; y desarrollo socio-económico de comunidades afectadas por el conflicto. En definitiva “el objetivo de
la normalización es conseguir seguridad humana”.
3 Para mayor información sobre este innovador Grupo Internacional de Conacto híbrido consultar: http://www.c-
r.org/resources/practice-paper-innovation-mediation-international-contact-group-mindanao 2
Deposición de armas. En Filipinas el porte de armas es legal, con lo cual el desarme afecta principalmente a las
armas no legales. Las armas ligeras simplemente se deberán registrar (legalizar). El MILF se compromete a un
desarme completo, cuyas fases están condicionadas por la implementación de los acuerdos.
Fase
Desarrollos
1 (simbólica)
2
3
4
Firma del acuerdo de normalización [completado enero 2014].
Verificación de fuerzas del MILF, por parte de la Comisión Internacional de Desarme.
Aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía.
Acuerdo de Terminación (certificado por la Comisión de Verificación).
Medidas de construcción de confianza. Ambas partes crearán un equipo conjunto para evaluar las medidas
necesarias para transformar seis de los principales campamentos insurgentes en comunidades pacíficas y
productivas.
Justicia transicional. Las partes acordaron propiciar un proceso para “responder a los reclamos legítimos,
corregir las injusticias históricas sufridas por el pueblo Bangsamoro (musulmán) y responder por las violaciones de
derechos humanos”. Dada la ausencia de antecedentes y la poca presión social para abordar estos temas (no hay
asociaciones de víctimas), una Comisión de Justicia Transicional y Reconciliación elaborará unas
recomendaciones sobre la manera a proceder. El anexo sobre Normalización anuncia que “para la facilitación de
la curación de heridas y el retorno a una vida normal el Gobierno procederá de inmediato a otorgar amnistías,
indulto y otros mecanismos disponibles para resolver los casos de personas acusadas o condenadas por crímenes
y acciones relacionadas con el conflicto armado en Mindanao.” Cabe mencionar que en Filipinas no pesan
acusaciones de crímenes de lesa humanidad contra ningún actor armado.
Refrendación: El acuerdo de paz se traducirá en un Estatuto de Autonomía que deberá ser aprobado en primera
instancia por el Congreso (2014), para posteriormente someterse a un referendo popular por la población de la
autonomía Bangsamora (2015).
Reforma constitucional: El MILF insiste en la necesidad de una reforma puntual de la constitución para
consolidar los acuerdos alcanzados. Sin embargo el gobierno es reticente a iniciar un proceso que se demoraría
en el tiempo y podría abrir lo que consideran una “caja de Pandora”.
El proceso de paz de Mindanao puede generar un debate nacional sobre la organización territorial, pues hay
importantes sectores en otras regiones del país que reclaman una reforma amplia de la constitución en clave
federal.
La hoja de ruta: dos años y medio de transición
El acuerdo marco de 2012 establece una hoja de ruta condicionada en el tiempo por las elecciones presidenciales
de mayo del 2016. El actual sistema presidencialista en Filipinas no ofrece garantías de continuidad en las
políticas públicas por lo cual el Presidente no se ha comprometido más allá de su mandato. El acuerdo marco
determina dos periodos encabezados por:
Comisión de Transición (2013-2014): integrada por 15 personas, 7 nombradas por cada parte, y presidida por el
MILF. Su misión principal es redactar el Estatuto de Autonomía y dirigir la transición hasta el plebiscito.
Plebiscito (2015) para aprobar el Estatuto de Autonomía así como el territorio de la región autónoma.
Autoridad de Transición (2015-2016): integrada por representantes de los diferentes actores políticos, sociales y
económicos de la región autónoma, dirigida por el MILF. Su misión será dirigir el establecimiento de las
instituciones autonómicas después del plebiscito y antes de las elecciones presidenciales en mayo de 2016.
3
Los organismos y mecanismos de implementación
El acuerdo contempla la creación de múltiples organismos de implementación y monitoreo. La mayoría de ellos
tienen una composición híbrida con participación de actores institucionales y sociales, militares y civiles, locales
e internacionales.
El documento anexo contiene un cuadro con los diferentes organismos de implementación.
Otros desarrollos destacados
A lo largo del proceso de negociación se han producido varios desarrollos que vale la pena resaltar:
El marco conceptual: los “seis caminos hacia la paz”
El principal impulso hacia la normalización de una solución negociada a los conflictos armados en Filipinas
paradójicamente se produjo bajo la presidencia de Fidel Ramos (1992-1998), un general retirado que había sido
4
Comandante Jefe de las Fuerzas Armadas. En 1992 Ramos impulsó un amplio proceso de diálogo nacional con
el fin de concertar una política nacional de paz. El resultado de la consulta se concretó en un marco conceptual
que identificaba los problemas estructurales que lastraban al país, y definía ‘seis caminos hacia la paz’. Este
concepto sugiere que las negociaciones entre el Gobierno y la insurgencia son un componente imprescindible de
un proceso de paz, pero que un proceso de paz necesariamente es más amplio, incluyente y democrático que las
negociaciones de paz.
Esta innovadora política nacional de paz ha convivido durante años en contraste (y conflicto) con una clásica
doctrina de seguridad nacional enfocada en la derrota del enemigo
Dos visiones contrapuestas
A lo largo del conflicto y de la mayor parte de las negociaciones de paz se ha podido vislumbrar un problema de
comunicación: los sucesivos gobiernos han tendido a considerar la insurgencia como una consecuencia de la
pobreza y la marginación económica; por otro lado la insurgencia no ha sabido articular un discurso que pudiera
ser entendido por el conjunto del país. Estos diálogos de sordos han prolongado el proceso más de la cuenta.
Los límites de la confrontación armada. El cambio de doctrina militar.
En el 2000 y también en el 2003 el gobierno rompió el cese al fuego e inició ofensivas totales. En ambas
ocasiones una campaña de pocos meses logró derrotar militarmente a la insurgencia. Sin embargo gobierno y
fuerza pública constataron que el problema de fondo no se había resuelto y que la determinación de la población
musulmana de seguir luchando por su dignidad y su identidad se mantenía intacta. Por su parte, desde el
momento de su creación el MILF reconoció la imposibilidad de la victoria armada lo cual les llevó a sostener
siempre la primacía de las negociaciones de paz.
Con un compromiso de solucionar los conflictos armados interiores, y los retos geopolíticos que plantea el
desarrollo de China como potencia regional, el gobierno reformista de Benigno Aquino (2010 – 2016) ha
promovido un cambio en la doctrina militar. El objetivo ya no es “ganar la guerra” sino “ganar la paz” y poder liberar
recursos humanos y económicos de la confrontación interna para hacer frente a China.
Liderazgo nacional, acompañamiento internacional
La comunidad internacional juega un papel importante en el acompañamiento del proceso de paz en Mindanao: en
la facilitación de las negociaciones, en la verificación del alto al fuego, y en la implementación del acuerdo de paz.
Sin embargo es un papel siempre secundario que no altera el liderazgo nacional. La agenda de las negociaciones,
los tiempos, el diseño de las consultas, los términos de referencia para el acompañamiento, y otros aspectos
fundamentales del proceso de paz están en manos exclusivas de actores nacionales.
4
Para más información sobre este proceso consultar: http://www.c-r.org/es/accord-article/pol%C3%ADtica-nacional-de-paz-defilipinas
4
Las negociaciones deben ser incluyentes
Tanto el gobierno cono la insurgencia entienden que la participación de todos los actores de la sociedad es
fundamental para el éxito del proceso de paz. Ambas partes han mantenido una constante interlocución con
sectores sociales, académicos e institucionales con el doble propósito de fortalecer el proceso con las
aportaciones de sectores favorables y, al mismo, tiempo entender y responder a las preocupaciones de aquellos
sectores más escépticos y potencialmente opuestos a las negociaciones de paz.
Participación ciudadana
Se pueden diferenciar dos mecanismos de participación ciudadana:
• Mecanismos autónomos: a lo largo del conflicto la sociedad civil de Mindanao ha promovido múltiples
iniciativas de construcción de paz, que van desde la creación de territorios de paz, el desarrollo de diálogos
inter-religiosos, la capacitación en teoría y práctica de transformación de conflictos, la consolidación de
agendas ciudadanas y el cabildeo frente a los actores armados, y la creación de equipos locales de
verificación del cese al fuego.
• Mecanismos concertados en la mesa de negociación. El gobierno y la insurgencia han nutrido sus equipos
con personas provenientes de la sociedad civil. Los acuerdos de paz han estado precedidos de amplias
consultas que ambas partes han llevado a cabo con todos los sectores sociales, políticos y económicos del
país. En varias ocasiones el MILF ha congregado a centenares de miles de seguidores en grandes
convenciones para ratificar las decisiones de su Comité Central. Los acuerdos de paz otorgan cupos a
personas provenientes de la sociedad civil en la mayoría de los organismos de implementación de los
acuerdos.
Para más información:
Página web de la Oficina de la Consejera Presidencial sobre Procesos de Paz:
www.opapp.gov.ph
Página web del Frente Islámico de Liberación Mora (MILF):
www.luwaran.com
5
Anexo 1: mapa
6
Organismo
Labor
Equipos de
negociación
Gobierno de Malasia
Grupo Internacional de
Contacto
Comité de
Coordinación del cese
de hostilidades
(CCCH)
Grupo de Acción
Conjunta Ad Hoc
(AHJAG)
Grupo Internacional de
Monitoreo (IMT)
Comité Conjunto
de Normalización
(JNC)
Comité Conjunto
de Paz y
Seguridad
(JPSC)
Equipos
Conjuntos de Paz
y Seguridad
(JPST)
Comité
Independiente de
Desarme (IDB)
Composición
Negociación
Coordinación general de la
2 equipos (gobierno, guerrilla) de 5
implementación de los acuerdos de
personas, con equipos técnicos de unas 10
paz.
personas.
Facilitación de las reuniones de los
1 facilitador, asignado por el Primer
equipos de negociación (en Malasia). Ministro.
Secretaría Técnica.
Observación y apoyo
• 4 países: Reino Unido, Japón, Turquía,
Arabia Saudita.
• 4 ONG internacionales (incluida
Conciliation Resources)
Cese al fuego
Coordinación cese hostilidades
1 equipo por cada parte
Prevención de acciones de crimen
organizado
1 equipo por cada parte
1999
2001
2009
2001
2004
4 componentes:
• Seguridad: Malasia, Brunei, Noruega
• Desarrollo: Japón
• DDHH & acción humanitaria: UE
• Protección civil: 3 ONG locales y 1
internacional
“Normalización”
• 8 miembros (4
• Establecer protocolos, procesos y cronograma detallado
designados por cada
para el proceso de normalización;
parte).
• Supervisar los mecanismos de seguridad transicional;
• Monitorear la transferencia de funciones de seguridad de
• Presidencia colegial.
• Una Secretaría
las FFAA a la nueva policía autonómica;
Técnica.
• Coordinar la tarea de los mecanismos existentes (IMT,
CCCH, AHJAG);
• Monitorear la implementación de programas de desarrollo
socio-económico para combatientes y sus comunidades;
• Coordinar la evaluación conjunta de seguridad y el
inventario de bases militares en la zona de conflicto;
• Informar a los equipos de negociación sobre los
progresos;
Coordinación del componente de seguridad del proceso de
Tres personas por cada
normalización.
parte, con una
presidencia conjunta.
2004 /
2009
FFAA, Policía Nacional,
MILF
2014*
7 miembros:
- 3 internacionales
(Noruega, Turquía,
Brunei).
- 4 nacionales acordados
por consenso.
2014*
•
•
•
•
Monitoreo cese hostilidades; apoyo a
desarrollo socio-económico y
protección de población civil.
Año
Tareas conjuntas de seguridad en determinadas zonas.
Identificación de grupos paramilitares.
Reducción y control de armas.
Resolución de conflictos locales.
• Inventario de las fuerzas y armamento del MILF.
• Desarrollar e implementar un cronograma de desarme.
• Planificar, diseñar e implementar técnicas y tecnologías
para la colección, transporte, almacenamiento y
deposición de armas.
2014*
2014*
7
Organismo
Labor
Comisión Bangsamora
de
Transición (BTC)
1.
2.
Autoridad Bangsamora
de Transición (BTA)
Gobierno de transición
Agencia de Desarrollo
Bangsamora (BDA)
Programa Sajahatra
Instituto de Liderazgo
y Gestión de
Bangsamoro (BLMI)
Equipo de Verificación
(TPMT)
Equipo de Asistencia
a la Transición
(FASTRAC)
Comisión de Justicia
Transicional y
Reconciliación
Transición
Redactar Estatuto de Autonomía.
Proponer cambios constitucionales.
Desarrollo
Gestión de programas humanitarios y de
desarrollo en zonas de conflicto. En 2014
lanzó el Plan de Desarrollo Bangsamoro.
Programa presidencial para mejorar las
condiciones de salud, educación y desarrollo
en comunidades del MILF.
Capacitación
Capacitación en gestión pública de cuadros
afines a la insurgencia
Otros organismos
Monitorear la implementación de los
acuerdos de paz. Elabora informes
periódicos públicos.
El equipo deberá certificar en su momento el
cumplimiento de los acuerdos.
Asistencia técnica internacional a la
transición (mecanismo de respuesta rápida).
Responde a peticiones de la Comisión de
Transición y de los dos equipos de
negociación.
Elaborar recomendaciones para los equipos
de negociación sobre los procesos más
adecuados para implementar medidas de
justicia transicional.
Composición
Creación
15 personas (todas de
Mindanao):
- Coordinación: MILF
- 7 delegadas por cada parte.
Composición plural, con
liderazgo del MILF
2013
Liderada por el MILF
con fondos nacionales
e internacionales
Liderada por el Gobierno
en coordinación con MILF.
2002
Liderada por el MILF con
fondos
gubernamentales e
internacionales.
2009
5 personas:
- Coordinación: ex embajador
UE
- 2 ONG internacionales
- 2 ONG nacionales
2013
• Gestión colegiada: Banco
Mundial y PNUD.
• Comité de Coordinación:
MILF, Gobierno, Grupo de
Contacto, donantes.
2013
3 personas:
- 1 experta suiza.
- 2 civiles de Filipinas.
2014
2015
2012
8
Anexo 3: resumen cronológico conflicto y paz Mindanao
s.XIV
1564 - 1898
1898 - 1946
1946
El islam llega a Mindanao a través de mercaderes.
Colonia española. Mindanao resiste la conquista.
Colonia norteamericana.
Independencia de Filipinas.
1968
1969
1976
1978
1986
La masacre de Jabidah.
Fundación Frente Moro de Liberación Nacional MNLF
Primer acuerdo de paz gobierno - MNLF.
Se crea el Frente Islámico de Liberación de Mindanao (MILF), una escisión del MNLF.
La 1ª Revolución del Poder Popular derroca la dictadura de Marcos.
1993
1996
Consulta amplia para una Política Nacional de Paz.
“Acuerdo Final” gobierno – MNLF: autonomía limitada. El MILF no se suma.
Negociaciones gobierno - MILF
1997
2001
Acuerdo Cese de Hostilidades gobierno - MILF.
Acuerdo de Agenda.
1ª suspensión de las negociaciones.
La 2ª “Revolución del Poder Popular derroca al Pdnte Estrada.
2002
Las negociaciones se trasladan a Malasia.
Acuerdo sobre aspectos humanitarios, rehabilitación y desarrollo.
2ª suspensión de las negociaciones: Gobierno declara ‘guerra total’.
Creación Grupo Internacional de Monitoreo (IMT).
Acuerdo sobre territorios, posteriormente anulado por la Corte Suprema.
3ª suspensión de las negociaciones.
2003
2004
2008
Fase final de las negociaiones:
2009
2012
2013
2014
Creación Grupo Internacional de Contacto.
Octubre
Acuerdo Marco, que establece la hoja de ruta de la transición.
Febrero
Anexo sobre estructuras de transición.
Julio
Anexo sobre recursos naturales y autonomía fiscal.
Diciembre
Anexo sobre grado de autonomía (competencias).
Enero
Anexo sobre normalización (seguridad).
Marzo
Acuerdo Final.
Hoja de ruta para la transición
2013
2014
2015
2016
Creación Comisión de Transición.
Congreso aprueba Estatuto de Autonomía.
Referendo sobre Estatuto de Autonomía.
Creación Autoridad de Transición
Elecciones presidenciales y autonómicas.
9