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DOCUMENTOS
DE TRABAJO
Sistema de Gestión de Información con
Enfoque a Usuarios y la Política de
Salud 2000-2012
Sara Arce Sánchez
abril de 2014
540
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
Fecha Abril 2014
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Sara Arce Sánchez*
Documento de Trabajo No. 540
Clasificación temática: Política Social, Salud, Ciencia Política
Resumen
Atendiendo a un contexto donde se implementan principios de la nueva administración
pública en el sexenio de Vicente Fox y Felipe Calderon, así como una política de salud con
un enfoque de calidad, esta investigación tiene por objeto identificar el surgimiento de una
herramienta de administración pública encaminada a elevar la calidad de los servicios
médicos y mejorar la satisfacción de los usuarios. Dicha herramienta se desarrolla mediante
la recopilación regular y confiable de las opiniones y percepciones de los usuarios de
servicios médicos, el análisis y difusión de los resultados entre las áreas directivas, operativas
y el público en general, así como la implementación de acciones y la evaluación de dichas
acciones. La herramienta se denomina Sistema de Gestión de Información con Enfoque a
Usuarios.
*
Correo electrónico: sara.arce@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no
representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
Contenido
I.
Introducción .................................................................................................................... 4
II. Justificación de la investigación ........................................................................................ 6
III. Objetivos ........................................................................................................................... 8
IV.
Planteamiento y Delimitación del Problema ............................................................... 9
IV.
Marco Teórico y conceptual de referencia ................................................................ 11
V.
Planteamiento de Hipótesis ....................................................................................... 14
VI.
Pruebas Empíricas. .................................................................................................... 15
Métodos para contrastar hipótesis: Análisis de información y contenido ............................ 15
VII.
VIII.
Conclusiones.............................................................................................................. 28
Bibliografía ............................................................................................................ 30
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
I.
Introducción
El año 2000 fue un parteaguas en el terreno electoral en nuestro país, ya que después de siete
décadas de gobiernos priístas, un partido diferente al tradicional obtuvo el triunfo en la
elección presidencial (Rubio y Kaufman, 2006), pero también marcó el inicio de una nueva
relación sociedad-gobierno que promovió una serie de cambios institucionales, como la
adopción de un nuevo modelo de gestión pública, así como el diseño de políticas públicas
orientadas a la eficiencia, efectividad, transparencia y satisfacción de los ciudadanos (Pardo,
2007).
De este modo, a partir del primer año de gobierno de Vicente Fox y hasta el término de su
mandato, se adoptó una nueva perspectiva de gestión pública orientada a mejorar los
servicios públicos, satisfacer las expectativas y demandas de los ciudadanos, así como
transparentar y profesionalizar el quehacer gubernamental (Guadarrama y Contreras, 2008).
Ello fue el caldo de cultivo para la configuración de una política de salud 2000-2006 que
incorporó la calidad de los servicios de salud con orientación a la satisfacción de los
usuarios, como uno de sus principales enfoques, el cual fue retomado y profundizado en la
política de salud 2006-2012, al situar la calidad de los servicios de salud como agenda
permanente en todo el Sistema Nacional de Salud1 (Secretaría de Salud, 2012).
En este contexto, esta investigación pretende evidenciar que si bien durante el gobierno de
Ernesto Zedillo (1994-2000) se realizaron algunos estudios para conocer las opiniones de los
usuarios de servicios de salud, fue en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) que
instituciones públicas, como la Secretaría de Salud comenzaron a medir, de manera regular,
1
El Sistema Nacional de Salud Mexicano está compuesto por dos sectores: público y privado. El sector público
abarca al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Secretaría de la Defensa Nacional
(SEDENA), Secretaría de Marina (SEMAR) que prestan servicios de salud al sector formal de la economía y
las instituciones que prestan servicios a la población sin seguridad social, como la Comisión Nacional de
Protección Social en Salud, a través de su brazo operativo, el Seguro Popular, la Secretaría de Salud, los
Servicios Estatales de Salud (SESA) y el Programa IMSS Oportunidades. El sector privado atiende a la
población con capacidad de pago.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
las opiniones y percepciones de los usuarios de servicios médicos, así como a difundir dichos
resultados a la ciudadanía.
Adicionalmente, esta investigación intenta mostrar que durante la administración de Felipe
Calderón (2007-2012) logró implementarse en el Instituto Mexicano del Seguro Social una
herramienta de administración pública orientada a mejorar la calidad de los servicios de
salud, la satisfacción de los usuarios y la gestión institucional denominada Sistema de
Gestión de Información con Enfoque a Usuarios en el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Por su parte, con un alcance más limitado, la Secretaría de Salud-Seguro Popular, el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos
Mexicanos (PEMEX), Secretaría de Marina (SEMAR) y Defensa Nacional (SEDENA)
recabaron información de sus usuarios con una periodicidad no regular y una falta de difusión
de sus resultados.
Finalmente, esta investigación concluye que pese a los notables avances en el fortalecimiento
de herramientas de administración pública para promover la calidad de los servicios de salud
y mejorar la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud, quedan
aún tareas pendientes como son: generar una estrategia de coordinación, con la rectoría de la
Secretaría de Salud, para que cada institución de salud pública y privada recopile de forma
periódica, confiable y abierta a la ciudadanía, las opiniones de los derechohabientes o
afiliados de servicios de salud con representatividad nacional, estatal y por unidad médica o
clínica; transparentar el mecanismo de recopilación y los resultados; realizar acciones de
mejora continuas que permitan elevar la calidad de los servicios, evaluar y difundir
regularmente el impacto de dichas acciones.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
II. Justificación de la investigación
Esta investigación considera relevante el diseño y fortalecimiento de mecanismos u
herramientas de administración para incorporar de forma sistemática, regular y confiable, las
opiniones y expectativas de los ciudadanos en el diseño y continuidad de la política de salud
y en la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud por los
siguientes motivos:

Garantiza la viabilidad y credibilidad de la política de salud. En un contexto
democrático, ya no son suficientes, las elecciones libres y limpias, sino "se requiere
ampliar los espacios legales e institucionales para que los ciudadanos se incorporen
en todos los procesos de decisiones y así se logre la implementación exitosa de las
políticas públicas” (Martinez Navarro y Garza Cantú, 2009).
En otras palabras, ante la crisis de legitimidad del sistema tradicional burocrático de
administración y la pérdida de confianza ciudadana a causa de las deficiencias de los
servicios públicos en términos de gasto y efectividad, resulta fundamental abrir
espacios de legimitidad, y en este sentido, disminuir la brecha entre quienes planean
las políticas públicas y quienes reciben sus beneficios, por lo que es indiscutible la
importancia de incluir e institucionalizar canales de comunicación con los ciudadanos
para garantizar la aceptación y viabilidad de la política de salud y en consecuencia,
de todas las estrategias y acciones que de ella deriven.

Promueve la eficiencia y efectividad de los servicios de salud en las instituciones de
salud. En términos de resultados de salud, se ha demostrado que los usuarios que
expresan satisfacción con los servicios de salud y reciben un trato adecuado son más
proclives a seguir las recomendaciones médicas, farmacéuticas y terapéuticas (J.J.
Mira, J. Aranaz, 2000). En este sentido, las instituciones de salud enfocadas en
atender y satisfacer las necesidades de los usuarios pueden promover usuarios con
mayores incidencias positivas en su salud y satisfechos con los servicios médicos.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
Este hallazgo es decisivo, en un entorno en el que está creciendo vertiginosamente la
incidencia de enfermedades crónico-degenerativas y ante la inminente inviabilidad
económica del sistema de salud, ya que permitiría avanzar hacia una gestión que
fomente usuarios saludables (efectividad) y que no resulten una insostenible carga
financiera para el sistema de salud (eficiencia).

Contribuye a mejorar la gestión de las instituciones de salud. Las opiniones de los
afiliados o derechohabientes de las instituciones de salud pueden resultar sumamente
útiles para los profesionales de la salud y los proveedores de salud a fin de mejorar
aquellos aspectos de la organización de los servicios de salud que son percibidos por
los usuarios como “insatisfactorios” mediante la modificación de actitudes del
personal que trabaja en las instituciones públicas de salud, las condiciones de las
instalaciones o la optimización de recursos (J. Caminal, 2001).
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
III. Objetivos

Identificar las prioridades del modelo de administración pública y de la política de
salud antes de la alternancia-la administración de Ernesto Zedillo- y después de ella
para ubicar la incorporación y profundización del enfoque de calidad encaminado a
satisfacer las demandas de los ciudadanos de los servicios de salud.

A partir de lo anterior, definir en una perspectiva temporal el surgimiento y
fortalecimiento de una herramienta de administración pública de salud basada en la
recopilación regular y confiable de las opiniones de los derechohabientes o afiliados
para comprender la buena práctica implementada durante los gobiernos emanados
del Partido Acción Nacional entre 2000-2012.

Establecer las tareas pendientes para consolidar un Sistema de Gestión de
Información con Enfoque a Usuarios en el Sistema Nacional de Salud mexicano,
como una herramienta para elevar la calidad de los servicios de salud, la satisfacción
de los usuarios y la gestión institucional.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
IV.
Planteamiento y Delimitación del Problema
A pesar de los esfuerzos realizados hasta el término de los años noventa por modernizar la
administración pública e impulsar la calidad de los servicios públicos de salud en México,
aún no se anclaba un enfoque de calidad en la agenda nacional, ni en la política de salud, por
lo que la gestión de las instituciones públicas de salud no estaba encaminada a mejorar
continuamente los servicios de salud al menor costo, menos aún a atender o superar las
expectativas y demandas de los ciudadanos, lo que derivaba en dos problemáticas específicas:
La primera consistía en que las instituciones públicas de salud presentaban una falta de
información sistemática y confiable sobre la calidad de los servicios de salud, lo que
obstaculizaba la evaluación de su desempeño y la mejora de los servicios de salud2.
A partir de la escasa evidencia existente, se exhibía que la calidad de los servicios de salud
no resultaba aceptable para los ciudadanos y que era baja y heterogénea, lo cual se reflejaba
en un deterioro en la efectividad de la atención médica y en la relación médico-usuario. Estas
afirmaciones se constatan a partir de los siguientes datos:

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Satisfacción con los Servicios de Salud 2000
realizada por la Fundación Mexicana de la Salud (FUNSALUD)3, los ciudadanos
señalaron que los servicios de salud habían empeorado en sus comunidades en
relación con la Encuesta levantada en 1994. De igual forma, los servicios de salud
fueron los servicios públicos peor evaluados, sólo superando a la policía.

De acuerdo con esta misma Encuesta, los usuarios consideraron la mala calidad de
los servicios de salud como uno de los principales problemas del sistema de salud,
además de los costos y la insuficiencia de recursos.
2
Esta problemática se deriva de la afirmación de lo “no se puede mejorar lo que no se controla, ni se puede
controlar lo que no se mide, ni medir lo que no se define”.
3
La encuesta buscó representatividad a escala nacional de todos los mexicanos mayores de 18 años, incluyendo
a usuarios y no usuarios de servicios de salud. En total, se entrevistaron a 1,304 ciudadanos.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

La Secretaría de Salud estimó que entre 1997 y 2000, el nivel de calidad en una escala
de 0 al 100, fue de 68.5 para hospitales y 52.5 para los centros de atención ambulatoria
y que la dispersión estadística alrededor de estos puntos medios fue de 8.3 y 10.8
puntos respectivamente, lo que mostraba una clara heterogeneidad en la calidad de
los servicios de salud (Secretaría de Salud, 1997-2000)

De igual forma, los resultados de la Encuesta Nacional de Servicios de Calidad y
Servicios de Salud realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en el
2000 revelaron que más del 15% de los usuarios no recibieron un trato digno en las
instituciones donde fueron atendidos y que aproximadamente el 40% de los
entrevistados no fueron atendidos con la rapidez que requerían y menos del 70% de
los encuestados recibieron información clara de los médicos, enfermeras y personal
de salud (Secretaría de Salud, 2001).

Con base en los resultados de una evaluación basal realizada en la Secretaría de Salud
en el año 2000, en la que se involucraron 3,000 unidades de atención, 28,000 usuarios
y 15,000 trabajadores y se revisaron más de 50,000 expedientes, se calculó un nivel
de calidad en la atención médica de 52% y a nivel hospitalario de 64% con una gran
heterogeneidad entre unidades médicas y entidades federativas. Asimismo, se
observó que los profesionales de la salud no se apegaron óptimamente a los
protocolos de atención médica, ni a las normas técnicas para la atención de los
principales problemas de salud (Secretaría de Salud, 2012).
De acuerdo con las problemáticas previamente señaladas resultaba apremiante recuperar
niveles adecuados de calidad de los servicios de salud e incluir las demandas y expectativas
de los ciudadanos como un garante para mejorar los servicios de salud (Ruelas Barajas y
Poblano Verástegui, 2008) mediante una política de salud que incorporara un enfoque de
calidad encaminado a satisfacer las necesidades y expectativas de los usuarios.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
IV.
Marco Teórico y conceptual de referencia
Nueva Gestión Pública
A partir de la década de los setenta, la complejidad social y política obligó a los gobiernos a
buscar herramientas para cumplir con sus objetivos y realizar eficazmente sus tareas. Por
ello, en países desarrollados como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia y Australia
se implementó un nuevo paradigma de la administración pública que se caracteriza por
adaptar herramientas de la gestión empresarial al manejo de asuntos públicos y que busca
establecer procesos, estructuras y rutinas que incorporen como eje de su propuesta la
orientación hacia la satisfacción de los ciudadanos
Este nuevo paradigma se denomina Nueva Administración Pública (NGP) y contiene la
siguiente agenda:

Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los funcionarios públicos
ante la sociedad.

Rediseño de procesos administrativos para la obtención de mejores resultados.

Descentralización de la ejecución de los servicios públicos.

Desconcentración organizacional.

Evaluación del desempeño y control de resultados, donde la ciudadanía participe
activamente.

Orientación de la gestión pública y los servicios hacia el ciudadano, lo que implica
reestructurar los servicios públicos con un enfoque de calidad y orientarlos para que
atiendan las expectativas de los usuarios (Pardo, 2010, pp 2-3).
Esta investigación se contextualiza en la incorporación de principios de este nuevo paradigma
en la gestión pública mexicana, al respecto es importante mencionar que en la administración
de Ernesto Zedillo (1995-200) los esfuerzos por modernizar la administración pública fueron
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
limitados; sin embargo, debido a la alternancia y como consecuencia de una mayor demanda
ciudadana de servicios públicos más eficientes y funcionarios públicos profesionales (Pardo,
2007, p1) los principios de este modelo durante el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) se
insertaron en la agenda nacional y en la política de salud, los cuales fueron profundizados en
el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012).
Enfoque de calidad, elemento de la Nueva Gestión Pública
Cabe precisar que esta investigación versará preponderantemente sobre uno de los elementos
de la agenda de la Nueva Gestión Pública: el enfoque de calidad. Asimismo, este estudio
entiende por calidad de los servicios públicos, y específicamente, de los servicios de salud,
la eficiencia en el uso de recursos, efectividad para mejorar los resultados de salud, pero
sustancialmente, la satisfacción de los usuarios de los citados servicios.
Esta definición supone que los afiliados o derechohabientes de servicios de salud son
considerados como co- productores de los cuidados de salud y, como tales, se considera
necesario contar con su opinión para promover impactos positivos sobre su salud y aumentar
su satisfacción.
Por ello, esta investigación argumenta que la política de salud 2006-2012 consideró la
opinión de los afiliados o derechohabientes como un resultado de la atención médica que
merece la pena ser escuchada para incrementar la calidad de los servicios de salud y mejorar
la gestión de las instituciones de salud (J.J. Mira y J. Aranaz, 2000, p 2), por lo que el enfoque
de calidad resulta un elemento necesario para su comprensión.
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios
Es importante destacar que el nacimiento y consolidación de herramientas de administración
pública que incorporen las opiniones y percepciones de los usuarios de servicios de salud
prevalecen en un contexto de modernización de la gestión pública y en el que la política de
salud cuenta con un enfoque de calidad. Esta herramienta se denomina Sistema de Gestión
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
de Información con Enfoque a Usuarios y consiste en:
1. Recopilación regular, sistemática y con metodologías confiables de las opiniones y
percepciones de los afiliados o derechohabientes de servicios de salud periódicas,
mediante encuestas de satisfacción y/o quejas.
2. Toma de decisiones fundamentada en la voz de los derechohabientes o afiliados; a partir
de las opiniones y percepciones de los afiliados o derechohabientes se implementan y
da seguimiento a planes y programas enfocados en los aspectos susceptibles de mejora,
lo que permite elevar la calidad de los servicios de salud y la gestión institucional.
3. Transparencia y participación ciudadana; los resultados de las encuestas y/o quejas, así
como las metodologías empleadas se difunden a la ciudadanía.
4. Validación por un tercero; se cuenta con la validación de un tercero que acompaña a la
Institución durante el diseño de metodología, levantamiento de información, análisis y
publicación de resultados.
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V.
Planteamiento de Hipótesis
Hipótesis de Investigación

El establecimiento de una política de salud con un enfoque de calidad y orientada a
responder a los usuarios de servicios de salud, en el marco de una nueva administración
pública desde principios del año 2000 hasta 2012, presentó el contexto favorable para el
nacimiento, y en su caso, la consolidación de una herramienta de política pública,
cimentada en la opinión de los usuarios de servicios médicos y empleada por los
proveedores de servicios públicos de salud para elevar la calidad de los servicios y la
satisfacción de los usuarios, así como mejorar la gestión institucional.
Hipótesis Nula

El establecimiento de una política de salud con un enfoque de calidad y orientada a
responder a los usuarios de servicios de salud, en el marco de una nueva administración
pública desde el año 2000 hasta 2012 fue independiente del nacimiento y la consolidación
de una herramienta de administración pública cimentada en la voz de los usuarios de
servicios médicos y empleada por los proveedores de servicios públicos de salud para
elevar la calidad de los servicios y la satisfacción de los usuarios, así como mejorar la
gestión institucional.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
VI.
Pruebas Empíricas.
Métodos para contrastar hipótesis: Análisis de información y contenido
La metodología utilizada para contrastar las hipótesis de esta investigación se basa
fundamentalmente en procedimientos de corte cualitativo que consisten en el análisis de
informacióny de contenido sobre los temas relevantes de la agenda nacional de la
administración pública, las políticas de salud y los programas de calidad implementados entre
1995 y 2012 para identificar las prioridades de los gobiernos federales sobre la gestión
pública y en su caso, sobre la calidad de los servicios de salud.
Asimismo, para definir en una perspectiva temporal el surgimiento y el fortalecimiento del
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios se revisarán los temas centrales
o mensajes centrales de los programas de labores o resultados y de las páginas de Internet de
las instituciones de salud, ya que uno de los componentes de la citada herramienta es que los
resultados y/o metodologías sean difundidos a la ciudadanía.
1. Administración pública en los sexenios de Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe
Calderón: Hacia la incorporación del modelo de nueva gestión pública
A) Reformas administrativas de Ernesto Zedillo
Los primeros esfuerzos por cambiar la administración pública mexicana se asentaron en el
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000, que hizo hincapié en la modernización de la
gestión pública en cuanto a la incorporación de criterios novedosos y adecuados para la
medición de su desempeño de la gestión de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal , área en la que la administración aún no contaba con
experiencia.
Estos cambios se aparejaron a la instrumentación del Programa de Modernización
Administrativa 1995-2000 (PROMAP), a partir del cual se implementaron una serie de
estrategias de planeación estratégica y reingeniería de procesos con la finalidad de
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
transformar la administración pública federal en una organización eficiente y que coadyuvara
a la atención de demandas de la sociedad (J.J. Sánchez González, 2009, p 12).
Cabe mencionar que pese a que los objetivos del PROMAP se asentaron claramente, los
avances en la incorporación de un sistema de calidad se limitaron al establecimiento de 84
Centros de Capacitación en Calidad (CECALES) para los funcionarios públicos, pero los
principios del nuevo modelo de administración aún no lograban penetrar ni en una agenda
nacional articulada menos aún en la gestión pública.
De hecho, los cambios en la administración pública se aceleraron en la última mitad del
gobierno de Ernesto Zedillo, ya que con la elección de 1997, el PRI perdió la mayoría en el
Congreso y la alcaldía de la Ciudad de México, por lo que los partidos de oposición y la
sociedad presionaron para crear una administración con mayor rendición de cuentas4. y más
atenta a las demandas ciudadanas.
B) Reformas administrativas de Vicente Fox
El año 2000 fue un parteaguas en el terreno electoral en nuestro país, ya que después de siete
décadas de gobiernos priístas, el Partido Acción Nacional obtuvo el triunfo en la elección
presidencial, lo que marcó el inicio de una nueva relación sociedad-gobierno que promovió
una serie de cambios institucionales, como la adopción de un nuevo modelo de gestión
pública, así como la configuración de políticas públicas orientadas a la eficiencia, eficacia y
satisfacción de los ciudadanos.
Al inicio de su gobierno, Vicente Fox puso énfasis también en valorar el desempeño de la
administración y sus funcionarios y anunció una serie de medidas inspiradas en prácticas de
gestión privada para ser implementadas en las organizaciones públicas, de tal forma que en
el año 2002 se emitió por primera vez una agenda nacional denominada Buen Gobierno
(ABG) que incorporó principios de la nueva administración pública y se enfocó en seis
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Este hecho estuvo vinculado con la reforma presupuestaria propuesta por el Presidente Ernesto Zedillo en
1998, que proporcionó elementos a los legisladores para supervisar el gasto del gobierno federal.
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temáticas centrales:
1. Gobierno que cueste menos, esto es, un gobierno austero que tomara en cuenta las
prioridades nacional para establecer los estándares de gasto público.
2. Gobierno de calidad para satisfacer o superar las expectativas de los ciudadanos
en los servicios públicos que se les proporcionan.
3.
Gobierno profesional para atraer y retener a las mejores mujeres y hombres en el
servicio público, garantizando que la administración pública transite cada seis
años con la máxima eficacia.
4. Gobierno digital, para garantizar que los ciudadanos obtengan información del
gobierno y tengan acceso a los servicios que éste ofrece a través de las tecnologías
de información y comunicación para crear un gobierno transparente y honesto.
5. Gobierno con mejora regulatoria para lograr que la ciudadanía y los servidores
públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad y oportunidad.
6. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la sociedad en su
gobierno debido a la percepción de la ciudadanía sobre la deficiente rendición de
cuentas en el sector público.
En el marco de esta agenda nacional y con el fin de contar con un modelo de calidad para
mejorar los servicios, productos y los procesos de la administración pública, en el periodo
2000-2006 se incorporó el Modelo Intragob en 18 Secretarías de Estado, la Procuraduría
General, la Presidencia de la República, así como en entidades paraestatales como la
Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos y en instituciones de salud pública
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para población en el sector formal como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto
de Seguridad Social y Servicio Social para los Trabajadores del Estado. Sus objetivos
consistieron en promover la calidad de los productos y servicios, con alto impacto en la
ciudadanía y consolidar una cultura de calidad en el servicio público a través de dos
vertientes:
1. Implantar y mejorar un modelo de calidad total en todas las dependencias y entidades de
la administración pública que permita transformarla en una de clase mundial con una cultura
sólida de calidad.
2. Modificar los esquemas tradicionales de la gestión pública aplicando los más avanzados
sistemas administrativos y tecnológicos, evaluando su gestión con estándares de excelencia
(Moyado Estrada, 2013, p 49).
Es importante mencionar que el diseño de un modelo de innovación gubernamental
constituyó un paso importante en la modernización de la administración pública, reiniciando
un enfoque de calidad, en los procesos, productos y servicios, enfocados a las necesidades y
expectativas de los ciudadanos.
En consecuencia, durante el gobierno de Vicente Fox se implementaron principios de la
nueva gestión pública que permitieron promover una mayor eficiencia y eficacia en la
administración pública, pero también se incorporó un enfoque de calidad en la agenda
nacional y en las políticas públicas instrumentadas en este periodo, destacando por el objeto
de esta investigación, la política de salud.
C) Reformas administrativas de Felipe Calderón
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, los objetivos del gobierno del
presidente Calderón fueron desarrollar una cultura cívica que fomentara la participación
ciudadana; mejorar la regulación de la gestión, los procesos y resultados de la administración
pública federal y promover y garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la
protección de datos personales. Su cumplimiento se basa en el Programa Especial de Mejora
de la Gestión (PMG) delegado a la Secretaría de la Función Pública para su operación, el
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cual intentó articular acciones integrales para elevar la calidad de los bienes y servicios que
presta la administración pública federal, incrementar la efectividad de las instituciones y
minimizar los costos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
En este periodo, la gestión pública se orientó más a resultados que a procesos, al
fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas, a la promoción del uso de
indicadores de desempeño y resultados, en síntesis, hacer más efectivo y transparente el
ejercicio de las funciones de gobierno y a fomentar una mayor participación ciudadana.
2. Configuración de una política de salud con un enfoque de calidad durante los
sexenios 2000-2012
A) Política de salud de Ernesto Zedillo 1995-2000: Primeros pasos hacia la calidad
de los servicios de salud
En la administración de Ernesto Zedillo se identificó que el Sistema Nacional de Salud
adolecía de ausencia de incentivos a la calidad y eficiencia, centralismo, duplicidades y
cobertura insuficiente, por lo que se plantearon como estrategias 1) la descentralización e
integración de los servicios de atención a población abierta, 2) la ampliación de la Seguridad
Social en el medio urbano con capacidad de prepago, y 3) la ampliación de los servicios de
salud estatales a la población marginada del medio rural y urbano, a través de la canalización
de mayores recursos a la promoción de la salud y prevención de enfermedades (paquete
básico).
En concordancia con estas líneas estratégicas, la Secretaría de Salud (SSA) inició el proceso
de descentralización de los servicios de salud a los estados, promovió el fortalecimiento de
programas para extender la cobertura de los servicios básicos a poblaciones que residían en
localidades de mayor marginación y encaminó esfuerzos para avanzar en la calidad de los
servicios en salud, entre los que destacan los siguientes:
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

En 1994, la Secretaría de Salud puso en marcha el Programa de Apoyo a los Servicios de
Salud para Población Abierta (PASSPA), con el objetivo de ampliar la cobertura de los
servicios de salud, pero también para mejorar la calidad de su prestación.

En 1996 se creó la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (CONA
MED).

Entre 1997-2000 se implementó el Programa de Mejora Continua de la Atención Médica
(PMCCAM) en 28 estados del país, cuyos resultados ofrecieron un primer diagnóstico de
la calidad de los servicios de salud en el país, ya que participaron 15,000 trabajadores,
3,000 hospitales y centros de salud, 28,000 usuarios y se revisaron 50,000 expedientes.
Los resultados del PMCCAM mostraron una amplia heterogeneidad de la calidad de la
atención entre los estados de la república en los centros de salud y los hospitales, así como
una falta de apego a los Protocolos de Atención Médica y Guías de Práctica Clínica. Estos
hallazgos se complementaron con los obtenidos por la Fundación Mexicana de la Salud
(FUNSALUD), los cuales concluyeron que los ciudadanos evaluaron negativamente los
servicios de salud, sólo por encima de los servicios policiacos.
De este modo, cabe destacar que pese a los notables esfuerzos por promover la calidad de los
servicios de salud, no sólo fueron identificados por la población mexicana como deficientes,
sino que la política de salud 1995-2000 había centrado sus esfuerzos en la descentralización
de servicios y en la cobertura de salud más que en la calidad.
B) Política de salud de Vicente Fox 2000-2006: Incorporación del enfoque de calidad de
los servicios de salud
En el periodo de gobierno de Vicente Fox 2000-2006 y en el marco del Programa Nacional
de Salud, se inició en nuestro país una reforma en materia de calidad de la atención médica,
la cual fue propiciada por la incorporación dentro de la administración pública de una
perspectiva diferente en el que la calidad fue reconocida “como la piedra angular para ofertar
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
servicios y productos que cumplen con las expectativas de los usuarios o clientes” (Varela
Santacruz, J. et. al, p. 89)
Esta nueva percepción de la importancia de la calidad en el sector público se reflejó
claramente en el Sector Salud en el hecho de que a partir de 2001 se puso en marcha la
Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud como una estrategia de alcance
nacional con un rango de política pública, enfocada a elevar “la calidad de los servicios de
salud y llevarla a niveles aceptables que sean percibidos por la población” y que permitió,
por una parte, integrar proyectos para mejorar la calidad de la atención médica que se
desarrollaban aisladamente en el sector público y privado y, por la otra, estimular aquellas
organizaciones que nunca habían enfocado sus acciones en mejorar la atención para sus
pacientes (Secretaría de Salud, 2012, p 15).
De este modo las prioridades de esta administración se encaminaron a la cobertura universal
efectiva5, pero también la calidad comenzó a ser reconocida como valor, estrategia y
resultado de las instituciones del sector salud, por lo que se realizó la gestión necesaria para
incorporar la calidad como uno de los componentes esenciales de la política de salud.
C) Política de salud de Felipe Calderón 2006-2012: Profundización del enfoque de
calidad en los servicios de salud
La incorporación de la calidad como uno de los componentes esenciales de la política de
salud condujo a que el Plan Nacional de Desarrollo publicado el 31 de mayo de 2007
incluyera como una política pública el “brindar servicios eficientes, con calidad y seguridad
para el paciente” (Secretaría de Salud, 2012, p. 90). Esta política sirvió para fundamentar el
Programa Nacional de Salud 2007-2012 que establecía como prioridad, el brindar servicios
de calidad y seguridad para el paciente, de tal forma, que la estrategia consistía en situar la
calidad en la agenda permanente del Sistema Nacional de Salud.
5
Para un abordaje completo de la política de salud con enfoque a la cobertura de servicios de salud, léase a
Claudio Jones Tamayo. Las políticas de salud durante los gobiernos de Acción Nacional. 7 de marzo 2004.
Fundación Rafael Preciado Hernández.
21
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
En consecuencia, en el marco de la administración 2006-2012 se dieron pasos decisivos para
impulsar la calidad en el Sistema de Salud, lo cual se demuestra a partir de la implementación
del Sistema Integral en Salud (SICALIDAD) que derivó en las siguientes actividades:
1. Fortalecimiento de la cultura de la calidad en los establecimientos de salud.
2. Medición de manera regular de la satisfacción de los usuarios (calidad percibida).
3. Vinculación de los hospitales de mediana y alta complejidad con proyectos de
seguridad para los pacientes.
4. Incorporación de programas de calidad en la formación de técnicos y profesionales
de la salud.
5. Impulso a la utilización de guías de práctica clínica y protocolos de atención médica
(calidad técnica).
La implantación de SICALIDAD fue fundamental porque incluyó tres componentes
esenciales. El primer componente, de calidad técnica y seguridad del paciente, que se logra
mediante la reducción de eventos adversos y la medicina con base en evidencia. El segundo,
de calidad percibida, que incluye las opiniones y percepciones de los usuarios y los
profesionales de la salud. El tercer y último componente, calidad en la gestión de los
servicios de salud, cuyo propósito consiste en transformar la calidad de la gestión y de las
organizaciones de salud.
Para finalizar es importante mencionar que en la administración de Felipe Calderón 20062012 hubo una congruencia programática en el enfoque de calidad, lo que permitió
profundizar en el aseguramiento de la calidad, la satisfacción y la seguridad de los pacientes.
A partir de este análisis de contenido y de información puede observarse que durante el
gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón (2006-2012) se presentó un contexto
favorable que propició la incorporación y profundización de un enfoque de calidad en la
administración pública y en la política de salud, por lo que a continuación se mostrará que en
22
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
estos periodos se originó e instrumentó el Sistema de Gestión de Información con Enfoque a
Usuarios en instituciones públicas de salud.
3. Nacimiento y consolidación del Sistema de Gestión de Información con Enfoque a
Usuarios
Administración de Ernesto Zedillo (1995-2000): Información basal con enfoque a
usuarios escasa
En el sexenio de Ernesto Zedillo se realizaron estudios escasos y limitados para evaluar los
servicios de salud, entre ellos destaca un estudio basal efectuado en la Secretaría de Salud
derivado de la implementación del Programa de Mejora Continua de la Atención Médica
(PMCCAM) en 28 entidades federativas, que evidenció una gran heterogeneidad en la
calidad de la atención médica y una falta de apego al cumplimiento de la normatividad. De
igual modo, la Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD) realizó encuestas que
mostraron una mala calidad percibida respecto a los servicios de salud.
Administración de Vicente Fox 2000-2006: Sistema INDICAS
Por su parte, en el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) y como parte de la estrategia nacional
de calidad, la Secretaría de Salud, como rectora del Sistema Nacional de Salud diseñó el
Sistema de Indicadores de Calidad en Salud (INDICAS), el cual registra y monitorea
información de manera regular desagregada por unidad médica, entidad federativa e
institución en el medio rural y urbano de los siguientes indicadores:
1. Trato digno, a través de encuestas de satisfacción a usuarios y familiares.
2. Atención médica efectiva, para evaluar la calidad técnica mediante los registros de
unidades médicas (calidad técnica).
23
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
3. Organización de los servicios de salud mediante la revisión de expedientes clínicos
(calidad de la gestión).
Cabe mencionar que si bien este Sistema representó un enorme esfuerzo encaminado a
mejorar la calidad de los servicios de salud y la gestión institucional aún no podía
denominarse un Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios, ya que contaba
con las siguientes áreas de oportunidad:
1. El personal de la unidad médica era juez y parte en el proceso, ya que ellos enviaban
la información para ser evaluados.
2. El personal que entrevistaba forma parte de la unidad médica y lo realiza sin previa
capacitación, por lo que existe un sesgo en la recopilación de información.
3. Ausencia de seguimiento del levantamiento de información, por lo que no todas las
unidades médicas envían información.
Administración de Felipe Calderón: Un Sistema de Gestión de Información con
Enfoque a Usuarios en el Instituto Mexicano del Seguro Social
En alineación con los objetivos de la política de salud 2006-2012, uno de los propósitos del
Instituto Mexicano del Seguro Social en 2008 consistía en ofrecer servicios de calidad,
seguros y eficientes, que satisfagan las necesidades de los usuarios. El gran desafío era
transitar de un enfoque de procesos y cumplimiento de normas a otro orientado al logro de
resultados.
En respuesta, se diseñó la herramienta de la administración pública cimentada en las
expectativas y opiniones de los beneficiarios de los servicios médicos; la cual se denomina
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y consiste en
24
Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
1. Evaluaciones realizadas semestralmente o anualmente sobre la calidad de los servicios,
realizadas por derechohabientes los usuarios, mediante encuestas de satisfacción
levantadas con metodologías confiables y por una empresa externa.
2. Toma de decisiones fundamentada en la voz de los derechohabientes usuarios de
servicios médicos; a partir de los resultados de las encuestas, se implementa y da
seguimiento a planes y programas, lo que mejora la calidad de los servicios y la gestión
institucional.
3. Transparencia y participación ciudadana;
metodologías
empleadas,
se
los resultados de las encuestas y
publican
en
la
plataforma
web:
http://www.imss.gob.mx/servicios/encuesta/Pages/index.aspx.
4. Validación por un tercero; se cuenta con la validación de Transparencia Internacional –
capítulo México- que acompaña a la Institución durante el diseño de metodología,
supervisión del levantamiento de encuestas, análisis y publicación de resultados.
Este Sistema recopila las percepciones y necesidades de los derechohabientes y es la base
para facilitar a la alta dirección, las áreas normativas y operativas, la obtención de
información útil para el diseño de programas y proyectos específicos, como los presentados
a continuación:
Principales
causas de
insatisfacción
Tiempos
prolongados de
espera
Respuesta Institucional
Programas o acciones de mejora implementadas
2009 – 2012

Renovación y ampliación del número de camas y
consultorios.

Inversión en equipo médico de diagnóstico y tratamiento.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012

Remodelación y equipamiento de las áreas de urgencia.

Atención de rezago quirúrgico.

Programa de incentivos para fortalecer la productividad, con
base en los porcentajes de satisfacción obtenidos en las
encuestas (bonos de productividad).

Programa de capacitación a trabajadores, enfatizando las
mejores practicas de atención y servicio.

Mantener las farmacias con porcentajes de surtimiento
superiores al 96%.
Mal trato del
personal
Falta de
medicamentos
Fuente: Informe de Actividades IMSS 2011-2012 y 2012-2013.
La principal lección de esta herramienta de administración pública implementada en el
Instituto Mexicano del Seguro Social es que los mejores evaluadores de las políticas públicas,
planes y presupuestos son los derechohabientes y usuarios; por eso, se deben consultar
directamente a ellos, la percepción que tienen sobre la calidad de los servicios y trato
recibido.
Herramientas de Información de otras dependencias del sector salud
Cabe mencionar que pese a que en el sector salud se han realizado esfuerzos por contar con
un sistema de información con base en las expectativas y opiniones de los usuarios de
servicios médicos, aún presentan ciertas áreas de mejora para transformarse en un Sistema
de Gestión de Información con Enfoque en Usuarios. Por ejemplo, en el caso del ISSSTE,
que a partir de 2010 y hasta 2012, implementó Encuestas Nacionales de Satisfacción y
Transparencia, las opiniones de los usuarios de servicios médicos son recopiladas por
personal que forma parte de la institución lo que podría generar sesgos en los resultados,
además de que no se conoce cuál es la metodología del levantamiento ni se difunden las bases
de datos y cuestionarios para que la ciudadanía pueda conocer los resultados.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
En el caso del Seguro Popular, brazo operativo de la Comisión Nacional de Protección Social
en Salud (CNPSS), que a su vez depende de la Secretaría de Salud, por mandato del
Presupuesto de Egresos de la Federación del Ejercicio Fiscal 2008-2012 en su artículo 41
fracción IX debía levantar encuestas de satisfacción entre los usuarios del Seguro Popular y
publicarlas en su página de internet, sólo difundió los principales resultados y la metodología
hasta 2011, por lo que no se dio continuidad a esta buena práctica en la administración pública
federal ni tampoco fue profundizada en el periodo de su instrumentación.
Por su parte, en el caso de PEMEX, SEDENA, SEMAR aunque en los Informes de Labores
se mencionaba marginalmente que encuestas de satisfacción a usuarios de servicios médicos
arrojaron porcentajes mayores al 90 por ciento, no se clarifica la periodicidad de las
encuestas, la metodología, ni se difunden en su página los principales resultados de estos
ejercicios.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
VII.
Conclusiones
Esta investigación concluye que pese a los notables avances en el fortalecimiento de
herramientas de administración pública para promover la calidad de los servicios de salud y
mejorar la gestión de las instituciones que componen el Sistema Nacional de Salud, quedan
aún tareas pendientes como son:
1. Generar una estrategia de coordinación, con la rectoría de la Secretaría de Salud, para
que cada institución de salud pública y privada recopile de forma periódica, confiable
y abierta a la ciudadanía, las opiniones de los derechohabientes o afiliados de
servicios de salud con representatividad nacional, estatal y por unidad médica o
clínica.
Esto significa que en este esfuerzo por consolidar un Sistema de Gestión de Información
con Enfoque a Usuarios es importante que todas las instituciones públicas y privadas
recopilen las opiniones de los afiliados o derechohabientes con metodologías confiables
y de forma regular. Asimismo, que esta información cuente con representatividad por
unidad médica para que puedan implementarse acciones de mejora focalizadas y en ese
sentido, se eleve la calidad de los servicios y la satisfacción de los usuarios.
Se considera que las herramientas de administración pública no deben limitarse a las
encuestas de satisfacción, sino que es importante complementarlas con mecanismos de
quejas a fin de monitorear la provisión de servicios de salud y el funcionamiento de las
instituciones de salud públicas y privadas.
2. Transparentar el mecanismo de recopilación y los resultados; que consiste en dar a
conocer a la ciudadanía la metodología, los resultados en formato sencillo y claro, así
como las bases de datos donde se consolida la información, a fin de que el sector
académico y/o interesado en este tema pueda replicar y validar los citados resultados.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
3. Realizar acciones de mejora continuas que permitan elevar la calidad de los servicios,
evaluar y difundir regularmente el impacto de dichas acciones.
La buena práctica implica no sólo difundir los resultados y principales resultados, sino
incorporar mecanismos para implementar acciones de mejora tomando en cuenta los
aspectos de insatisfacción manifestados por los afiliados o los derechohabientes.
En síntesis, la implementación de este mecanismo elevará la calidad de los servicios de
salud y la satisfacción de los usuarios sólo si las acciones no se agotan en la recopilación
de información regular y con metodologías sólidas, sino en la difusión e implementación
de programas y proyectos de supervisión para darle continuidad a las acciones efectuadas
por las áreas operativas y directivas de las instituciones de salud.
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Sistema de Gestión de Información con Enfoque a Usuarios y la Política de Salud 2000-2012
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Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.
a petición del Partido Acción Nacional.
Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite
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