Reflexiones sobre los procesos de participación en curso

REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN EN CURSO
Josep Espluga
IGOP - Universitat Autònoma de Barcelona
Joan Subirats
IGOP - Universitat Autònoma de Barcelona
Resumen
Los procesos de participación pública que se están implementando a raíz de las prescripciones de la Directiva
Marco del Agua constituyen un importante salto adelante para la democratización de la gestión del agua en
España, un área de gestión pública históricamente tecnocrática y restringida a pocos y poderosos actores. Sin
embargo, dichos procesos presentan una serie de debilidades que es preciso tener en cuenta para poder
mejorarlos en el futuro y conseguir que la mencionada democratización sea cada vez más real. Los puntos más
problemáticos detectados tienen que ver con el escaso compromiso inicial de las instituciones promotoras, con la
falta de credibilidad que algunos de estos procesos tienen para algunos de sus potenciales participantes, así como
con la inercia institucional que da forma a las relaciones entre los organismos de cuenca y los actores
tradicionales. Después de hacer un repaso a las principales problemáticas observadas hasta el momento y de
reflexionar sobre sus implicaciones teóricas y prácticas, el texto concluye argumentando la necesidad de pensar
nuevos diseños institucionales para la gestión de un bien público tan transversal como el agua, así como de
mantener activas las reivindicaciones de los “nuevos actores” como principal garantía de que dichos procesos
puedan verse mejorados en el futuro.
Índice
1- Introducción
2- Origen y tipologías de los procesos de participación en curso
3- Valoración de los procesos de participación en curso
4- Implicaciones teóricas y prácticas
5- Conclusiones
Referencias
1. Introducción
En los últimos años estamos asistiendo a una proliferación de procesos participativos sobre la
gestión del agua en España inimaginable no hace demasiado tiempo, sobre todo teniendo en
cuenta que dicha gestión históricamente ha contado con unas estructuras decisionales más
bien oligárquicas y opacas. En este sentido, la mera puesta en marcha de estos procesos,
independientemente de su resultado final, constituye un hecho inédito con potencialidades de
cambios significativos a largo plazo (en las actitudes de los actores, en el funcionamiento de
las instituciones, etc.). La mencionada proliferación de procesos participativos no responde a
ninguna iniciativa intencional ni voluntaria de los protagonistas tradicionalmente han
“copado” la gestión del agua sino, principalmente, a las prescripciones establecidas por la
Directiva Marco del Agua (DMA) del año 2000 (2000/60/CE),1 y a la presión de diversos
1
Traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, que en su artículo 129 modifica el Texto Refundido de la Ley de Aguas
(TRLA) aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Este texto legal establece que tres años
antes del inicio del procedimiento de aprobación (o revisión) del plan hidrológico, la Autoridad competente de
cada demarcación hidrográfica, debe publicar y poner a disposición del público un calendario y un programa de
trabajo sobre la elaboración (o revisión) del plan, con indicación de las fórmulas de consulta que se adoptarán,
actores ajenos a los núcleos de decisión tradicionales y que han procurado utilizar esa nueva
regulación para abrir las dinámicas de gobierno del agua en España.
Como es conocido, la DMA prevé tres niveles de implicación del público: Información,
consulta y participación activa.
La Información pública: Consiste en proporcionar acceso a la información y difundirla
activamente a todas las partes interesadas, lo cual abarca básicamente dos aspectos: Por un
lado, el suministro de información suficiente en las distintas fases de la implantación; por otro
lado, el acceso a información y documentos de referencia con arreglo al apartado 1 del
artículo 14 de la DMA. Según la Guía de aplicación de la DMA (CE, 2003), el término
suficiente se refiere a:
- Los diferentes agentes interesados y al público en general.
- El tipo de información (progreso en el proceso de planificación, resultados del
análisis, medidas y planes propuestos, motivos de la toma de decisiones).
- El modo en que se está proporcionando la información (de manera sencilla y
comprensible, por ejemplo, mediante anuncios en que se exprese dónde encontrar la
información si es necesario).
La Consulta pública: Supone una implicación directa del público, ofreciéndole la oportunidad
de reaccionar a las propuestas iniciales de la administración. Se trata de un proceso en el que
se deben recoger los comentarios, experiencias, sugerencias, percepciones e ideas de los
agentes consultados. Implica poner los documentos a disposición del público para que éste
presente sus observaciones por escrito, organizar audiencias públicas o tratar de recabar
activamente los comentarios y opiniones del público mediante, por ejemplo, encuestas y
entrevistas. En el artículo 14 de la DMA, “consulta” hace referencia únicamente a las
realizadas por escrito, mientras que los puntos 14 y 46 del preámbulo y el anexo VII se
refieren a la consulta en general. La consulta tiene como objetivo aprender de las
observaciones, percepciones, experiencias e ideas de los agentes interesados. Es una forma de
participación ciudadana poco intensiva, pero se puede entender como un complemento útil de
la participación activa.
La Participación activa: Implica que los agentes interesados están invitados a contribuir
activamente al proceso de planificación deliberando sobre problemas y contribuyendo a la
búsqueda de soluciones, es decir, influyendo en mayor o menor grado en la toma de
decisiones. La participación activa en el proceso de planificación hidrológica debería
involucrar no solamente a las partes tradicionalmente más interesadas en la gestión del agua
sino a toda la sociedad en su conjunto, a través de foros o grupos de trabajo específicos.2
además de un estudio general sobre la demarcación hidrográfica (artículo 41.5 y Disposición adicional
duodécima).
2
Aunque, como advierte Abel La Calle: “En la legislatura 2000-2004, la Ley de acompañamiento sólo recogió
expresamente la obligación de fomentar la participación activa en el ámbito de la planificación hidrológica,
atribuyendo dicha función al Consejo de cuenca de la demarcación. Esta adaptación implica al menos las
siguientes carencias: reduce el ámbito de aplicación ya que la obligación comunitaria se extiende a toda la
aplicación de la Directiva y no sólo a la planificación hidrológica; y restringe también el alcance subjetivo de la
obligación pues responsabiliza únicamente al Consejo de cuenca que difícilmente puede asumir la obligación
general de fomento establecida. Estas limitaciones pueden ser consideradas una aplicación insuficiente y por
tanto incorrecta de la Directiva.” (La Calle, 2008: 16)
La DMA requiere que los dos primeros niveles (información y consulta) estén plenamente
“asegurados” y el tercero “fomentado” (la participación activa). No obstante, considerando el
contenido del artículo 14 de la DMA y tomando también como referencia el Convenio de
Aarhus de 1998 y la Directiva sobre información y difusión de la información ambiental, los
Planes de gestión de cuenca deberían garantizar, como mínimo, los siguientes elementos:
a) El acceso a la información relativa a todo el proceso de planificación.
b) La difusión de la información ambiental.
c) La participación en la elaboración del plan
Respecto a quién debe participar, la DMA establece que, al menos, los agentes interesados
deberían tomar parte cuando se trata de la participación activa. Además, el público en general
también debería participar en el proceso de consulta. En cuanto a la información de
referencia, debería estar a disposición de todo el mundo y en todo momento (CE, 2003).
Además, la Guía de aplicación de la DMA señala que la participación ciudadana debería
comenzar en etapas tempranas de la planificación hidrológica de cuenca, para permitir la
integración de ideas, comentarios y aportaciones de los agentes interesados a lo largo de todo
el proceso. En teoría, una participación temprana puede disminuir el riesgo de que la
administración competente acabe elaborando un plan hidrológico de cuenca no consensuado,
forzada por el cumplimiento de la fecha límite establecida en el año 2009.
No hay que olvidar tampoco la importancia del Convenio de Aarhus (1998), ratificado por
España en 2004,3 el cual establece que los Estados se esforzarán por brindar al público la
posibilidad de participar en la elaboración de las políticas relativas al medio ambiente, así
como de expresar por escrito y en un plazo razonable su opinión ante las autoridades públicas,
lo cual incide directamente en la obligación de las administraciones públicas de introducir
mayor transparencia y participación en las políticas relativas al agua.
2. Origen y tipologías de los procesos de participación en curso
A partir de ese marco normativo, durante los últimos años, muy especialmente a partir de
2006, se han llevado a cabo numerosos procesos de información, consulta y participación
activa en todas las cuencas hidrográficas españolas. Es cierto que algunos de estos procesos
tienen sus orígenes en la presión o reivindicación social previa (caso del Matarranya), o en la
dinamización de expertos (caso Muga), pero la mayoría de ellos son consecuencia de la
aplicación de la Directiva Marco del Agua e impulsados por las autoridades de cuenca, así
como por algunos gobiernos autónomos (ver tabla 1).
Tabla 1: Ámbitos en los que se están llevando a cabo procesos participativos como consecuencia de la aplicación
de la DMA (2008)
Demarcaciones hidrográficas intercomunitarias
Ebro
Miño-Limia (creada en 2008)
Duero
Norte I, II y III
Guadiana
Segura
Júcar
Tajo
Guadalquivir (en proceso de transferencia
a la Agencia Andaluza del Agua)
3
El Convenio Aarhus se concreta en España a partir de la Ley 27/2006, de 18 julio, que regula los derechos de
acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, así
como de la Ley 9/2006, de 28 abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el
medio ambiente.
Demarcaciones hidrográficas intracomunitarias
Cuencas Internas de Andalucía
Baleares
Cuencas Internas de Cataluña
Canarias
Cuencas Internas Gallegas
Cuencas Internas del País Vasco
Comunidades Autónomas que están realizando procesos por su cuenta, en
subcuencas que pertenecen a demarcaciones hidrográficas más amplias
Cantabria
Navarra
País Vasco
Cataluña
Fuente: Ballester & Hernández Mora, 2008.
El análisis de una amplia muestra de procesos realizado por Espluga & Subirats (2008)4
permite observar que el origen o iniciativa del proceso suele ser determinante en varios
aspectos, como los motivos y el objeto de la participación, su ámbito territorial e incluso la
composición de los participantes. Por ello, a nuestro juicio, es importante diferenciar entre los
casos en los que la participación se ha promovido desde “arriba” (instituciones públicas) de
aquellos en los que se ha generado desde “abajo” (actores sociales), ya que los resultados y
los propios procesos serán muy diferentes y tendrán consecuencias dispares en la elaboración
de políticas y la gestión del agua.
En relación con esto, otro de los factores que parece determinante para garantizar la eficacia
de estos procesos es el mayor o menor compromiso que adopte la Administración competente.
Se podría decir que los procesos participativos funcionan relativamente bien allí donde los
gobiernos autónomos o las Confederaciones hidrográficas se han tomado en serio su papel y
han asumido y creído en la necesidad de involucrar a la sociedad en la gestión del agua (algo
que se observa, con matices, en Cantabria, País Vasco, Navarra o Cataluña, y en menor
medida en las Confederaciones hidrográficas del Ebro, del Júcar o del Guadiana).
En líneas generales, todo parece indicar que los procesos participativos implementados han
tendido a convertirse en una especie de procedimientos de consulta de opiniones y
percepciones de los diversos actores implicados (lo cual, si tenemos en cuenta de dónde
venimos, no es poco). Sólo unos pocos de esos procesos han pretendido alcanzar un mayor
grado de influencia en la toma de decisiones. En este sentido, se puede distinguir entre los
procesos consultivos-deliberativos y los procesos participativos-decisorios. Este eje influye
también en el tipo de procedimiento seguido, su tiempo de duración y en las consecuencias
del proceso. La figura 1 ilustra la combinación de los ejes mencionados, dando lugar a cuatro
tipologías ideales de procesos participativos.
Figura 1: Tipología de procesos participativos
Iniciativa institucional
Proceso
consultivo /
deliberativo
4
A
B
C
D
Proceso
participativo
/ decisorio
Se analizaron 25 casos concretos, 5 de ellos con origenes previos a la aplicación de la DMA pero en la
actualidad integrados con mayor o menor fortuna en las dinámicas que emanan de ella.
Iniciativa social
Fuente: Espluga & Subirats, 2008
Los procesos de tipo A son aquellos promovidos desde las Administraciones o autoridades
públicas con la intención de consultar opiniones, percepciones, expectativas, etc., a los
ciudadanos sobre el tema del agua. Se trata de consultas activas, que pueden incluir fases
grupales y deliberativas, pero de carácter no vinculante, por lo que se mantiene alejados a los
ciudadanos de la toma de decisiones final. Entrarían en esta tipología casos como los de Alto
Híjar, Alto Guadiana o Muga, y quizás también el Plan de Recuperación Integral del Júcar. Es
probable que muchos de los procesos impulsados por las confederaciones hidrográficas se
acaben situando en esta tipología, pues predominan los procesos meramente informativos y
consultivos.
Los procesos de tipo B serían aquellos promovidos desde las Administraciones públicas con
la intención de definir colectivamente los problemas, reflexionar sobre su validez y
pertinencia y proponer medidas para solucionarlos. Se trata de procesos que abordan una
participación más profunda y con una cierta influencia en la toma de decisiones. Entrarían en
esta tipología los casos del Alt y Baix Ter, Francolí-Gaià, Tordera, Foix, Arga, Cidacos, Ega,
Aragón, Huerva, Iregua, Jalón, etc. Con todo, para poder clasificar definitivamente estos
casos en esta tipología deberemos esperar a ver cómo acaba el proceso de elaboración de los
PHC (ya que podrían confluir con los de tipología A, dado que todavía no está nada claro
cómo se van a integrar las contribuciones a escala micro con los PHC a escala macro).
Los procesos de tipo C son aquellos que se generan a iniciativa de algún grupo social que
cuenta con capacidad suficiente para generar un proceso participativo de tipo consultivo /
deliberativo. Su objetivo es generar conocimiento sobre las percepciones, experiencias,
expectativas, etc., de una sociedad determinada. Entrarían en esta tipología el proceso del
Canal Segarra-Garrigues (Cataluña) o del arroyo Riopudio (Andalucía).
Los procesos de tipo D son aquellos en que la presión ciudadana (normalmente a iniciativa de
algún grupo social concreto) consigue plantear un conflicto que conduce al desarrollo de
procesos participativos, que posteriormente pueden institucionalizarse por parte de la
Administración o no. Se trata de procesos que tienen influencia importante en la toma de
decisiones. Entrarían en esta tipología el proceso ya mencionado que se dio en el Matarraña o
el del Delta del Ebro (si bien ambos casos se encuentran desde hace un tiempo sometidos a
una relativa parálisis institucional, lo cual está generando una cierta crisis de confianza entre
la población afectada).
Se trata de una clasificación aproximada, de acuerdo con la información disponible, aunque es
posible que un análisis más detallado pudiera desplazar algunos casos de una tipología a otra.
En cualquier caso, habrá que esperar a la redacción final de los respectivos PHC, a finales de
2009, para poder avanzar en una tipología más precisa.
3.1. Valoración de los procesos participativos en curso
Para valorar los procesos en curso distinguiremos las tres modalidades prescritas por la DMA:
información, consulta y participación activa. La mayor parte de las informaciones para
elaborar este apartado provienen de diversos documentos que en los últimos tiempos han
recopilado y analizado experiencias al respecto: Espluga & Subirats, 2007; Ballester, 2008;
Ballester & Hernández-Mora, 2008; Gallego, 2008; y Hernández-Mora, 2008. En cada
apartado se mencionan de manera sintética las ideas clave acerca de las potencialidades y las
debilidades de los procesos participativos en curso.
3.1. Sobre los procesos de información pública
3.1.1. Puntos fuertes:
∞ Los medios informáticos e Internet permiten un elevado grado de difusión y de
acceso a la información relativa a la gestión y estado del agua. La mayoría de
Organismos de cuenca han reservado un apartado en su sitio web dedicado a la
implementación de la DMA.
∞ La estandarización en la recogida y ordenación de datos sobre el estado de las
cuencas y sobre los procesos a seguir propiciada por la DMA facilita la
existencia de dicha documentación y su posible actualización.
∞ Varias autoridades de cuenca han elaborado y difundido una gran cantidad de
información a través de sitios web, conferencias, eventos, reuniones
informativas ad-hoc con sectores de población, etc.
3.2.1. Debilidades:
∞ La información aglutina una enorme cantidad de datos, a menudo de una
elevada complejidad técnica. A pesar de que la DMA establece la obligación
de proporcionar resúmenes y síntesis en lenguajes comprensibles y evitando
tecnicismos innecesarios, en muchos casos esto todavía no se cumple (aunque
hay que reconocer el esfuerzo realizado por varios organismos de cuenca en
este sentido).
∞ Los datos que se presentan no siempre están actualizados, no siempre es
posible seguir la pista hasta el origen de los datos (trazabilidad que la DMA
reclama expresamente). Además los datos no se suelen presentar desagregados
a diferentes escalas (subcuenca, sistema de explotación, etc.).
∞ El registro de zonas protegidas suele estar incompleto en la mayoría de las
demarcaciones en cuanto a la información relevante para la implementación de
la DMA (según apunta Gallego, 2008).
∞ La información (sobre el proceso de planificación hidrológica en marcha y las
posibilidades de participación) raramente ha llegado al público en general. Se
echa de menos un mayor esfuerzo en este sentido (campañas publicitarias,
difusión por medios de comunicación, etc.).
∞ El Ministerio de Medio Ambiente intentó desarrollar una aplicación web, el
llamado Sistema Integrado de Información del Agua (SIA), con la intención de
ofrecer on-line toda la información relativa al agua, de tal forma que los
usuarios, tanto públicos como privados, pudieran usar la misma base de datos.
Aunque el SIA tenía que estar operativo desde inicios de 2008, durante la
mayor parte del año ha presentado numerosas deficiencias y buena parte de sus
funciones todavía no se han podido poner en práctica (Gallego, 2008).
∞ A menudo no es posible saber qué tipo de información de referencia (estudios
realizados, trabajos de investigación, análisis, monografías, etc.) existe a
disposición de los Organismos de cuenca. Además, mucha de esta información
no está disponible en Internet ni en formato digital, por lo que en muchos casos
hay que desplazarse a las oficinas de la Administración para poderla consultar.
En estos casos el acceso a la información se suele ver dificultado por las
restricciones para hacer fotocopias (y su abusivo precio), lo cual, a su vez,
suele depender de la voluntad del funcionario de turno (Gallego, 2008).
∞ Existen notables diferencias entre la información proporcionada por las
distintas Autoridades de cuenca (confederaciones hidrográficas y gobiernos
autónomos con competencias), en cuanto a su volumen y detalle, contenido y
organización de los sitios web, celebración de conferencias, actos y reuniones,
etc.
3.2- Sobre los procesos de consulta
3.2.1. Puntos fuertes:
∞ Todas las demarcaciones hidrográficas han realizado procesos de consulta de
documentos iniciales o posteriores, consultas abiertas al público en general a
través de correos postales o electrónicos, cuestionarios, etc.
∞ Algunos de los procesos de consulta han sido pro-activos, de manera que los
Organismos de cuenca han procurado buscar las opiniones de ciertos actores
sociales, normalmente de partes interesadas (por ejemplo, en la demarcación
del Ebro se hicieron 40 entrevistas a actores clave).
3.2.2. Debilidades:
∞ En la mayor parte de los casos, los procesos de consulta comenzaron con cierto
retraso (medio año) sobre el calendario establecido por la DMA.
∞ Una vez finalizado el periodo de consulta de los Documentos Iniciales en la
mayoría de demarcaciones, no parece que haya habido demasiadas alegaciones
en la consulta pública de estos documentos iniciales (p. ej. en el caso del Duero
hubo 9 alegaciones; y en el Guadiana 34 alegaciones, según apuntan
Hernandez Mora & Ballester, 2008), lo cual puede ser un indicio de poca
incidencia de estos procesos entre la población.
3.3. Sobre los procesos de participación activa
Hay que destacar que en buena parte de las cuencas hidrográficas se han planeado y llevado a
cabo procesos participativos, en unos casos con más acierto que en otros, lo cual ha de ser
valorado positivamente, aunque sólo sea por lo que supone en términos de introducción de
cambios respecto a un pasado reciente en la gestión pública de aguas. Mientras en algunas
demarcaciones hidrográficas la participación activa ha sido verdaderamente limitada y escasa,
en otras se han hecho intentos notables para involucrar a diversos sectores de población y
debatir a fondo los diagnósticos y propuestas.
A pesar de que no existe una única fórmula, en los casos donde se intenta promover una
participación activa de calidad, se observa un patrón más o menos definido que tiene,
aproximadamente, la siguiente forma:5
a) Lo más habitual es partir de una o varias reuniones informativas con personas clave
representantes de diferentes agentes sociales, así como de algunas conferencias o
reuniones abiertas al público en general. En algunos casos, además, se aprovecha para
hacer un cierto estudio de percepciones de la población o de ciertos grupos (expertos,
agentes sectoriales, etc.)
b) A continuación se suelen organizar diversos talleres participativos para debatir las
principales problemáticas del río (con base en los documentos de diagnóstico técnico).
Estos talleres suelen dividirse por mesas sectoriales y, según la extensión de la cuenca
o sub-cuenca, se repiten simultáneamente en diferentes zonas del territorio.
c) Posteriormente se suele realizar una sesión plenaria con las aportaciones de cada
grupo o taller, que permita reflexionar sobre el estado del río y sobre el modelo de
gestión existente. Si se han delimitado varias zonas, se hace una sesión en cada una de
ellas.
d) Después se suelen plantear nuevos talleres temáticos con representantes de todos los
sectores para debatir y concretar propuestas y soluciones a las problemáticas
identificadas en la fase anterior (aunque la realización de estos talleres en la práctica
parece ser escasa, al menos de momento). Las propuestas se intentan priorizar
colectivamente, dentro de un marco de restricciones. En ocasiones, miembros del
Organismo de cuenca asisten para proveer información y acotar ciertas discusiones en
marcos de factibilidad.
e) A continuación se realizan una o varias reuniones para validar el documento de
propuestas
f) Finalmente, se convoca una sesión (o varias) de presentación de los resultados finales.
En los casos analizados en Espluga & Subirats (2008), el número de talleres solía oscilar entre
2 y 6, aproximadamente. Habitualmente, los talleres son dinamizados por personal experto en
procesos participativos, normalmente de consultoras externas e independientes, y cuentan con
diversas estrategias metodológicas y técnicas para permitir la deliberación y el intercambio de
opiniones entre los participantes. En ocasiones las sesiones se graban, se transcriben y se hace
un análisis de contenido (Huerva), en otros casos se pasan cuestionarios (Francolí-Gaià), en
otros se hacen grupos nominales, se aplican técnicas de trabajo en grupo, métodos de
presupuestos participativos, dinámicas deliberativas, etc.
No obstante, en las dinámicas participativas implementadas se observan algunas deficiencias
y puntos problemáticos que requerirían mejoras sustanciales de cara a futuras ediciones de las
mismas.
3.3.1. Àmbito territorial
5
Se trata de los procedimientos publicitados por los organismos que promueven los procesos, lo cual comporta
el riesgo de que se trate más bien de una declaración de intenciones que de una realidad.
∞ Se observa que los procesos participativos de mayor calidad (de acuerdo con
los criterios sintetizados en Anduiza y Maya, 2005) se están llevando a cabo a
pequeña escala territorial, en el ámbito de subcuencas de no demasiada
extensión, donde la participación es más factible, intensa y eficaz. A niveles
territoriales más amplios la distancia entre los participantes y la realidad tiende
a aumentar y a diluirse. Ello no entra en contradicción con la necesidad de, en
todo momento, mantener una visión general de toda la cuenca a la hora de
abordar ciertos temas ambientales (p.ej. los caudales ecológicos), cosa que
corresponde garantizar a los facilitadores de los procesos.
∞ Los procesos a nivel de subcuencas se han desarrollado principalmente en
Cantabria, País Vasco, Navarra, Cataluña y en buena parte de la Demarcación
Hidrográfica del Ebro. En el caso del Guadiana se ha dividido el curso del río
en tres zonas (alto, medio y bajo Guadiana), lo cual permite reducir el ámbito
en el que se inscriben los procesos participativos a unidades territoriales más
manejables y más adaptadas a la realidad de los participantes.
3.3.2. Àmbito temporal
∞ Uno de los aspectos que pueden ser vistos como más preocupantes es el escaso
tiempo que duran los procesos participativos. El tener que iniciar y cerrar el
proceso en seis meses reduce las posibilidades de discusión en los grupos de
agentes interesados, introduciendo una dinámica de urgencia que, a menudo se
refleja en las propias convocatorias de las reuniones (donde a veces la
documentación a discutir se entrega el día antes o incluso el mismo día a los
participantes). Incluso la forma de priorizar las propuestas tiende a ser
demasiado mecánica, para así evitar la emergencia de conflictos entre los
participantes. Todo ello merma las posibilidades de participación y la hace
menos fructífera.
∞ El hecho de que los propios Organismos de cuenca se salten algunos plazos
contribuye a generar una cierta impresión de que todo lo que se hace está
relacionado con el cumplimiento de una norma que, aparentemente y aunque
no sea así, parezca venida dada por la UE. Con ello se logra generar la falsa
idea de que se trata de algo ajeno a la realidad española, y da la imagen de que
esta norma no ha sido comprendida o asimilada por los organismos
institucionales que han asumido su puesta en práctica.
3.3.3. Sobre los actores
∞ ¿Quién participa? En todos los casos se observa la tendencia a ampliar la
convocatoria más allá de los actores clásicos, básicamente incluyendo a
representantes de sectores sociales (ecologistas y otras asociaciones). No
obstante, no siempre queda claro el criterio seguido, e incluso se observa que
en algunos casos varios de estos ‘sectores sociales’ han renunciado a
participar, lo cual debería ser estudiado con detalle. Debería articularse algún
mecanismo para asegurar que en los grupos de participación o talleres existe la
suficiente diversidad de puntos de vista presente en el territorio, de otro modo
se corre el riesgo de empobrecer demasiado los procesos.
∞ Las informaciones disponibles apuntan que la mayoría de los procesos no ha
contado con una participación demasiado numerosa. Entre los factores que han
desincentivado la participación se citan: falta de credibilidad del proceso o de
sus promotores, incompatibilidades de horarios, situación familiar de los
participantes, falta de recursos para poder seguir el proceso a lo largo del
tiempo y, muy especialmente, la existencia de canales paralelos de
participación/negociación a disposición de (sólo) algunos actores (Ballester,
2008).
∞ En general, se observa que los participantes que no son profesionales del sector
tienen dificultades para involucrarse a fondo en los procesos participativos, ya
que no siempre tienen recursos (tiempo, dinero) para asistir a reuniones,
conferencias, seminarios, plenarios o jornadas a largo plazo.
3.3.4. ¿Sobre qué se participa?
∞ Todo parece indicar que no siempre se ha logrado transmitir cuáles son los
objetivos del proceso con suficiente claridad, por lo que los participantes
parece que no acaban de saber muy bien cuál es su papel ni para qué va a servir
su participación (Ballester, 2008). De hecho, esta situación podría revelar una
escasa intención o capacidad del Organismo de cuenca de asumir los
resultados del proceso, al mantener en una cierta nebulosa los objetivos del
propio proceso participativo
∞ Los documentos IMPRESS (impactos y presiones) establecen la diagnosis
técnica sobre el estado ecológico de las masas de agua. Se trata de un
documento presuntamente objetivo y estrictamente técnico. Sin embargo, no es
suficiente con conocer objetivamente el estado ecológico de las distintas masas
de agua, sino que es necesario identificar colectivamente las causas que
explican ese estado ecológico. Es decir, debería consensuarse colectivamente
la definición del problema, pues sólo así podrán pensarse colectivamente
medidas correctoras para pasar de la situación actual al buen estado ecológico
de las aguas (en el sentido que apunta Parés, 2006). Por lo tanto, es
imprescindible que los documentos IMPRESS sean sometidos a participación
en el marco de una diagnosis participativa. Aunque en la mayoría de los casos
analizados se dice que el proceso participativo parte de estos documentos de
diagnóstico del río, no queda claro que los talleres participativos se diseñen
para interpretarlos si no más bien para describirlos.
∞ Los plazos tan cortos no permiten abordar cuestiones demasiado conflictivas
en las reuniones de grupos. Resulta evidente que respecto a la gestión del agua
existen numerosos intereses enfrentados y conflictos más o menos explícitos
entre diversos agentes. Probablemente el marco de la participación activa
podría servir como lugar donde resolver muchos de estos conflictos, por
ejemplo a través de métodos de mediación, pero las constricciones temporales
en que se desarrollan los procesos no lo acaban de permitir. Además, el no
abordar los conflictos entre actores a causa de la premura temporal hace que se
dejen sin plantear ni debatir ciertos temas que pueden ser importantes.
3.3.4. ¿Cómo se participa?
∞ Aunque no hay una única fórmula, el análisis de los casos de ámbito territorial
reducido permite observar un patrón bastante generalizado: Como se ha
comentado anteriormente, a partir de una sesiones informativas iniciales, en
que se invita a los principales actores colectivos (usuarios tradicionales y
nuevos afectados) y a la población en general (con escaso éxito, por las
informaciones de que disponemos), se organizan una serie de talleres de
trabajo temáticos, así como alguna sesión plenaria. En los casos analizados, el
número de talleres suele oscilar entre 2 y 6, aproximadamente, el número de
participantes suele ser intencionalmente reducido, para que pueda generarse un
debate en el que todos los asistentes puedan hablar y su duración temporal no
sea excesiva. En los ámbitos territoriales más amplios, la mecánica tiende a
imitar estos patrones, pero con menor intensidad, y su representatividad es más
dudosa.
∞ Se observa que, con frecuencia, los métodos de participación suelen ser
demasiado rígidos. Se echa en falta una mayor flexibilidad para poder
adaptarlos a los contextos concretos, puesto que cada proceso ha de tener,
forzosamente, un ritmo y una dinámica propia. Los procesos implementados se
caracterizan por ser excesivamente estandarizados, con poco margen para
variaciones, las restricciones temporales también contribuyen a que los
Organismos de cuenca hayan optado por estos formatos tan poco flexibles
(Ballester, 2008)
∞ Los casos cuyo origen está en un conflicto social (como el del Delta del Ebro,
o el del Matarraña) siguen patrones relativamente diferentes, pues la evolución
del conflicto ha llevado a una cierta institucionalización del proceso, de tal
manera que los agentes participantes han encontrado acomodo en algún tipo de
estructura colegiada de toma de decisiones. Lo relevante de cómo se participa
en estos casos es el diseño de foros de encuentro (como, por ejemplo, la
Comisión de Sostenibilidad de las Tierras del Ebro) que ejercen como órganos
de participación.
∞ Otro problema a señalar es que, a menudo, los actores tradicionales (regantes,
usuarios energéticos e industriales, etc.) disponen de vías alternativas a los
procesos participativos para negociar sus posiciones con la Administración
competente. Esto, por una parte, desincentiva su implicación activa en el
proceso y, por otra parte, lo deslegitima a ojos de los demás participantes. Se
trata, sin duda, de un problema importante cuya solución requiere cambios de
gran calado en la regulación de estos temas.
3.3.5. Consecuencias del proceso (resultados)
∞ Las consecuencias del proceso deberían consistir en una lista de propuestas
que deberían influir en la redacción del Plan Hidrológico de Cuenca. De todas
formas, pocas veces parece quedar claro hasta qué punto las medidas
propuestas se aceptarán o no, ni qué mecanismos existirán para integrarlas en
el conjunto de la planificación (con honrosas excepciones).
∞ Se observa que en varias Demarcaciones se ha propuesto un método
estrictamente cuantitativo (por votación o puntuación) para decidir qué
medidas o propuestas dar por válidas como resultado del proceso participativo.
Este método, si bien puede ser correcto, de no estar bien ponderado puede
desvirtuar el proceso al impedir sacar adelante ciertas propuestas de colectivos
que siempre se encuentren en minoría en el conjunto del proceso. Quizá una
metodología con una vertiente más cualitativa de priorización de propuestas
podría ser más conveniente y operativa. Se echa en falta un mejor análisis
previo de cuáles serían las metodologías participativas más idóneas para cada
caso.
∞ Uno de los principales problemas radica en que no está nada claro cómo se van
a integrar los procesos a escala micro con los macro, a nivel de Demarcación
hidrográfica. Es algo que ni las propias instituciones que promueven la
participación activa a nivel de subcuencas parecen saber muy bien. Realmente
resulta preocupante que los esfuerzos realizados en la subcuenca se ignoren, se
diluyan o difuminen demasiado al pasar al nivel general, cosa que no es
descartable en el contexto actual.
4. Algunas implicaciones teóricas y prácticas
Todo lo visto hasta ahora apunta a una cierta resistencia de las instituciones de cuenca, de
salir del marco general en que han venido actuando. Seguramente en ello influyen algunos
factores. Por un lado, la fuerza de arrastre que tiene la larga trayectoria de combinación de
intereses económicos y de saberes técnicos que han dominado las políticas hídricas a lo largo
de muchos decenios. Pero, por otra parte, ello nos conduce a elementos más estructurantes
que tienen que ver con la historia política y administrativa de la España contemporánea. Esos
condicionantes históricos, nos ha dejado huellas que no son resolubles desde rápidas
adhesiones e incorporaciones como las que se presuponen en la implementación de la DMA.
En otro contexto aludíamos a lo difícil que es superar en ciertos casos las dependencias
históricas (Font-Subirats, 2001). El tradicional alejamiento, extrañeidad, entre estructuras
institucionales, sociedad política, y sociedad civil, esa peculiar subordinación o sujeción
social al Estado que venía acompañada de una arraigada (y sin duda justificada) desconfianza
de lo público, ha dejado secuelas en nuestra forma de entender el espacio de lo público, de lo
civil, que no se han resuelto del todo en los años que llevamos de democracia. Y esa herencia
se sigue detectando en procesos como los planteados por la DMA.
La Directiva supone entender el agua como un bien que forma parte de la esfera pública de
responsabilidad, entendiendo la esfera pública como aquello que es responsabilidad del
común, como algo propio del patrimonio colectivo. En España, ese espacio público, ese
ámbito de lo civil, es visto muchas veces, como un terreno que o bien es ocupado por las
administraciones públicas o el mercado, o bien es un terreno de nadie. El binomio
desresponsabilización social-impotencia institucional, es particularmente peligroso en temas
como el agua (y en general los medioambientales) donde se juega con criterios de bienes
colectivos, o con expectativas de generaciones no presentes. Es en estos temas, cuando
nuestro handicap histórico de instituciones públicas usadas con fines privados y actores
sociales débiles, dependientes y con pocos recursos autónomos, puede pasar factura de forma
significativa. Sobre todo cuando se pretenden implementar procesos como el de la DMA que
dependen en muy buena parte de la movilización social y de la presencia y capacidad de
agencia de esos actores sociales.
Por otro lado, y si tratamos de encuadrar estas reflexiones en el marco más general del “policy
making” en España, podemos afirmar que el debate sobre la implementación de la DMA en
España conecta con tendencias más generales que se dan en otros campos de las políticas
públicas. En los últimos treinta años hemos ido pasando de un estilo esencialmente reactivo
ante los problemas, dentro un marco decisional abierto a pocos actores que tendían a buscar
consensos entre élites, a marcos más abiertos, con mayor pluralidad de actores, y en los que
de manera paulatina van introduciéndose estilos más anticipativos o estratégicos en ciertas
políticas (Gomà-Subirats, 1998, p.395 y ss.). La políticas hídricas presentan en España
características coincidentes con esos rasgos generales ahora apuntados, pero, por su propia
tradición y por habar estado históricamente muy poco “visibles”, se articulan de manera
específica.
El enfoque que ha predominado en las políticas medioambientales en España (con toda la
complejidad que da el marco de gobierno multinivel español) ha sido el regulativo y
correctivo o reactivo. Como sabemos el enfoque regulativo implica casi siempre una
perspectiva jerárquica, vertical, de imposición arriba-abajo. Y por otra parte, parece claro que
en la elaboración de esas políticas han predominado redes de actores reducidas y
relativamente impermeables, que han tendido a “defenderse” o “blindarse” en el tecnicismo
de los temas que se tenían que abordar (ver Aguilar, 1998). No es de extrañar pues que el
enfoque del desarrollo sostenible y, sobre todo, las exigencias que plantea la DMA en el
intento de encuadrar las políticas hídricas en el marco más general de la sostenibilidad, no
casen demasiado, por su evidente contenido estratégico y anticipativo, y por las formas
abiertas y participativas que conllevan, con el estilo predominante antes apuntado. Los temas
del aguan son, por definición, fuertemente conflictivos en un contexto como el nuestro en el
que este recurso ha sido tradicionalemnte escaso, y cuando además ha sido objeto de
controversias y pactos que tienen profundas raíces históricas y que expresan dinámicas
territoriales difíciles de generalizar.
La DMA aparece pues como una iniciativa plenamente insertada en la dinámica europea de
conectar sostenibilidad y recurso, pero “aterriza” en España en un periodo en el que el tema
agua está situado en los primeros lugares de la agenda política y ambiental española.
Enfrentando intereses territorial e históricamente asentados, con la iniciativa de nuevos
actores que buscan espacio para ghacer aflorar nuevos enfoques concetuales y sustantivos
sobre como afrontar las tradicionales carencias del recurso. La administración del Estado ha
reaccionado de manera general, defendiendo las posiciones de sus cuadros técnicos y de sus
estructuras institucionales, sin presentar enfoques alternativos (probablemente por que se era
consciente de su falta de actualización), pero con claras resistencias al cambio. Y ello se
expresa en muchas de las reflexiones que hemos ido poniendo de relieve al referirnos a los
procesos de participación en muchas de las cuencas hidrográficas.
Por otro lado, el tema “agua”, inmediatamente conecta con otros temas que aparentemente no
froman parte de la misma realidad institucional y social en la que se está debatiendo la DMA.
Pero, cualquier analista y actor es perfectamente consciente que cuando se habla de agua
estamos también hablando de desarrollo urbanístico, de desarrollo industrial, de perspectivas
de desarrollo o de turismo rural, por no hablar de perspectivas de asentamiento urbano,
respeto paisajístico o de mantenimiento de la biodiversidad. No es presentable convocar a un
conjunto de actores a hablar de sostenibilidad y calidad ambiental del recurso agua, en el
marco de una DMA que se ha aprobado precisamente partiendo de esa base multifactorial y
trasversal del recurso agua, y defender que todos esos problemas son “ajenos” al estricto
marco de las políticas hídricas. Cuando ello ocurre, la sensación de “rigidez” y “formalismo”
aumenta y disminuye la calidad percibida y real del proceso participativo.
Todo ello parece apuntar a que quizás sería necesario convertir en “realidad institucional” lo
que hasta ahora es “cambio normativo”. Para de esta manera disponer de recursos
institucionales de implementación de una DMA que entiende la participación como una clave
estructural de la sostenibilidad del recurso, y que hasta ahora más bien sustenta su posible
puesta en práctica en la mayor o menor fuerza de actores que siguen estando en la periferia de
los núcleos decisionales de las políticas hídricas de este país.
5. Conclusiones
Si atendemos en estas conclusiones a los aspectos más estrictamente participativos, se observa
en general, que los procesos más prometedores parecen ser aquellos que cuentan con un
apoyo decidido por parte de sus autoridades de cuenca o gobiernos autónomos (Navarra,
Cataluña, Cantabria, Euskadi, etc.). En este sentido, parece claro que para desplegar el aparato
participativo que reclama la DMA es necesario contar con un poder político que lo impulse
sin titubeos (como implícitamente hemos puesto de manifiesto en el apartado anterior). Sin
embargo, todo parece indicar que la gran proliferación de los procesos participativos
actualmente existentes en España se articula desde unas instituciones que se ven forzadas a
promoverlos, lo cual, la mayoría de las veces, repercute negativamente en su calidad.
Se observan algunas paradojas, como la relativa al ámbito territorial de participación. En
principio, ésta es más factible en ámbitos territoriales relativamente reducidos (subcuencas),
que es donde pueden generarse dinámicas y procesos de información e implicación más ricos
y con más matices. No obstante, al no estar claro cómo se integrará toda esta creación de valor
y de consenso en la toma de decisiones final, puede ocurrir que todo ello tenga muy poco
impacto cuando se traslada a “instancias superiores”. De hecho, existe una elevada
probabilidad de que toda esta riqueza y matices queden fuera de las propuestas y de los
documentos finales de redacción del PHC. A este respecto, Abel La Calle ya advertía que “la
adaptación de la Directiva marco del agua debe llevar a una coordinación en las competencias
internas en materia de aguas a través de la Autoridad competente de la demarcación
hidrográfica, obligación que no se satisface con el diseño del Comité de autoridades
competentes... No obstante es difícil pensar en que la coordinación sea posible, mientras no se
reduzca el enfrentamiento existente.” (La Calle, 2008: 15).
En consecuencia, y tal como advertíamos en el apartado anterior, es urgente que la nueva
ordenación y regulación que incorpora la DMA, acabe teniendo impactos en nuevos diseños
institucionales que contemplen la integración de los diferentes niveles territoriales y
administrativos en los que se está llevando a cabo la participación. Lo cual implica repensar el
funcionamiento y organización de la administración (o administraciones) con competencias
en el tema (Subirats, 2007).
Por otro lado, hay que señalar que la participación a escala territorial de toda una demarcación
hidrográfica requeriría de mayor sofisticación metodológica para garantizar un proceso
bottom-up que incluyera a los actores más representativos de dicho territorio. Unos actores
que deberían contar con suficientes recursos técnicos y de análisis y de suficiente conexión
con las diferentes partes de la realidad social, etc. Lo cual implica seguramente la necesidad
de mayor debate previo a escalas territoriales inferiores, y por lo tanto de procesos temporales
más largos y complejos. Si lo que se quiere es simplemente cumplir los plazos de la DMA,
cualquier proceso mientras sea rápido y formalmente respetuoso con la normativa es
adecuado. Si lo que se pretende es aprovechar la DMA para cambiar la manera de entender la
conceptualización y puesta en práctica de las políticas hídricas en España, entonces la DMA
no es un objetivo en si mismo, sino una magnífica palanca para hacerlo, pero ello requiere
más tiempo y nuevos marcos institucionales.
La puesta en marcha de procesos participativos, contribuye habitualmente a dotar de mayor
legitimidad, visibilidad y confiabilidad a las instituciones promotoras. Sin embargo, en el caso
que nos ocupa (y por las razones apuntadas) las instituciones promotoras parecen estar
sufriendo una pérdida de credibilidad entre los sectores sociales que mayores expectativas
habían puesto en dichos procesos participativos. Entre los factores que contribuyen a dicha
pérdida de credibilidad se cuentan:
-
El poco respeto a los plazos marcados por la DMA, lo que en algunos casos
contribuye a la percepción de “cumplimiento de formalidad” que ha rodeado y rodea
este proceso en bastantes ocasiones.
-
La rigidez de la metodología de participación. En teoría, las fórmulas y ritmos
participativos deberían adaptarse a la realidad de cada territorio y del contexto social
en que se va a desarrollar. Los procesos implementados se caracterizan por ser
excesivamente estandarizados, con poco margen para variaciones, lo cual es un indicio
más de la necesidad de un diseño institucional más elaborado y “vivido-compartido”
para llevar a cabo de manera eficaz estas dinámicas participativas.
-
La falta de definición clara de los objetivos de la participación. Muy a menudo (salvo
en algunas excepciones ya apuntadas) los participantes no tienen muy claro qué se
espera de ellos ni para qué va a servir su contribución, lo que contribuye a su
“extrañeidad” en relación al marco en el que se les ha pedido que intervengan
-
La dificultad para integrar las propuestas realizadas a nivel de subcuenca en la toma de
decisiones sobre el PHC global. En muchos casos ni las propias instituciones
promotoras de los procesos participativos parecen tenerlo muy claro.
-
La dificultad para integrar a diferentes Administraciones sectoriales en la
configuración y aplicación de propuestas. La segmentación sectorial de los
organismos estatales deviene un obstáculo serio en la gestión de un tema tan
transversal como el agua. Como afirma el geógrafo Oriol Nel·lo “Los planes
territoriales, para ser efectivos, deben ser ante todo, fruto de un conjunto de acuerdos.
Acuerdos entre los distintos departamentos del Gobierno, entre el Gobierno y los
ayuntamientos de cada uno de los territorios y, finalmente, entre la administración
pública, en su conjunto, y los representantes de la sociedad civil. Para ello, los planes
no pueden ser elaborados por un departamento, como en una caja negra, para hacerlos
aparecer después, como en un juego de manos, sobre la mesa del resto de actores”
(Nel.lo 2007:206). Mucho nos tememos que, como ya hemos avanzado, en los
procesos participàtivos acaben siempre formulándose propuestas que escapen al
ámbito competencial del organismo de cuenca, y que, en el caso de ser desoidas o no
atendidas, pueden defraudar fácilmente las expectativas de los formulantes.
-
La existencia de canales paralelos de participación y negociación, a disposición de los
actores tradicionales que aprovechan las inercias institucionales ya existentes. Este
hecho genera una falta de credibilidad generalizada, pues los nuevos actores se sienten
poco reconocidos, mientras que los tradicionales perciben todo el proceso como una
“tramoya” que les hace perder tiempo y que les coloca en un lugar que “no merecen”
dado su statu quo.
El hecho de que los procesos participativos sean débiles y poco operativos puede
contemplarse también como un elemento puramente coyuntural y táctico, fruto de una
“manía” europea. Y sin duda, ello beneficia a determinados actores tradicionales
(concesionarios, regantes, hidroeléctricos, etc.), quienes se han mostra siempre reacions a
unos procesos percibidos como una amenaza a su estatus e intereses (ver por ejemplo La
Drecera, 2008).
Los diferentes actores presentes en un proceso participativo, acostumbran a tener puntos de
vista e intereses sensiblemente diversos. La conflictividad no es algo por tanto extraño, sino
natural de todo proceso abierto y participativo. Para evitar que esa situación de conflictividad
“natural” acabe convirtiendo el proceso en algo inmanejable, es importante que los diseños de
tales procesos contemplen métodos de mediación que contribuyan a encontrar un suelo común
sobre el que pisar. De otro modo, el proceso puede devenir estéril con facilidad.
Al mismo tiempo, y en sentido aparentemente contradictorio con lo que acabamos de
concluir, debería articularse algún mecanismo para asegurar que en los grupos de
participación o talleres existe la suficiente diversidad de puntos de vista. De otro modo, se
corre el riesgo de empobrecer demasiado los procesos, al no lograr incorporar la vitalidad y
diversidad de la realidad existente. Todo ello implica ser muy cuidadoso con las
convocatorias del proceso y, al mismo tiempo, dotar a los diversos actores de recursos
(cognitivos, económicos, tiempo, horarios, etc.), de tal manera que se equilibren las
potencialidades de cada quién, y se les facilite la participación a lo largo del tiempo.
Resulta obvio que los diferentes actores no cuentan con los mismos recursos ni tienen el
mismo poder, lo cual conlleva unas asimetrías que el diseño del proceso participativo debe
contemplar y mitigar. En el momento en que los procesos participativos sean realmente
decisivos para la toma de decisiones, habrá actores que intentarán invertir los recursos que
hagan falta para tomar el control de los mismos, lo cual deberá ser tenido en cuenta a la hora
de diseñarlos (Kallis et al., 2006). Por ello será importante tener en cuenta las diferentes
posibilidades metodológicas de dichos procesos, ya que cada diseño metodológico favorecerá
unos objetivos en detrimento de otros.
Hay que señalar, además, que en la mayoría de territorios ya suele haber otros procesos
participativos en curso relacionados con otras temáticas, a veces relativamente cercanas a la
gestión del agua (Agendas 21, redes locales de sostenibilidad, asambleas vecinales, etc.).
Sería muy interesante generar sinergias con estas iniciativas, tanto para difundir el proceso y
la DMA como para recoger opiniones y propuestas (es algo que se ha hecho en Cantabria y en
cierto modo en el Júcar, pero que raramente se ha contemplado en la mayoría de las
Demarcaciones). Este punto es importante porque la proliferación simultánea de procesos
participativos para temas aparentemente distintos pero realmente conectados y que se dan en
un mismo territorio, puede llevar al cansancio de los actores y a la imposibilidad física de
participar, dada la imposibilidad de la ubicuidad, degradando la calidad de la participación e
incrementando la sensación de formalismo o ritualismo de todos y cada uno de los procesos.
Al ser la primera vez que se aplica la DMA, es razonable pensar que las instituciones
promotoras se encontraron con dificultades para diseñar y poner en marcha los procesos
participativos, lo cual explicaría las disfunciones temporales, las debilidades detectadas y las
dudas, titubeos y falta de decisión a la hora de implementarlos. De todas formas, hay que
tener en cuenta que las prescripciones de la DMA dibujan un esquema recurrente en el que los
procesos participativos deben ponerse en marcha periódicamente. En este sentido, resultaría
preocupante que los actuales procesos sentaran un precedente sobre cómo hacer las cosas. Es
decir, que desde las instituciones se tomara lo ahora hecho como aquello “normal”, o como lo
único factible a hacer. Para evitarlo es imprescindible poner de relieve todas las deficiencias
detectadas, hacer estudios comparativos entre demarcaciones hidrográficas, poner en valor las
experiencias más significativas y exigir una nivelación hacia arriba de los procesos
participativos. Parece obvio que los actores “tradicionales” no estén tan interesados en exigir
este tipo de cosas, y es probable que las propias instituciones se encuentren un tanto
condicionadas por su inercia histórica de funcionamiento, por lo tanto correspondería a los
“nuevos actores” tomar la iniciativa y buscar complicidades para propiciar la mejora de la
participación pública.
Por ello, para garantizar que la participación ciudadana tenga una influencia efectiva en la
toma de decisiones sobre el PHC, es necesario que las instituciones encargadas de dirigir el
proceso (Consejos del Agua, Organismos de cuenca, etc.) perciban una presión ciudadana en
ese sentido. Conviene por tanto subrayar la importancia de que los agentes sociales que han
participado en los diversos procesos de elaboración del PHC mantengan una actitud vigilante
y exigente para que las aportaciones no se diluyan en el redactado final, que procuren buscar
complicidades con otros actores e incluso con las mismas Administraciones públicas.
Asimismo, sería muy pertinente establecer órganos y mecanismos de seguimiento de la
implementación de cada PHC por parte de los actores sociales.
Finalmente, hay que advertir que hasta que no se publiquen los Planes hidrológicos de cuenca,
en diciembre de 2009, no será posible analizar hasta qué punto los diversos procesos
participativos han tenido influencia en su redacción final. O lo que es lo mismo, en que grado
han incorporado la riqueza de los procesos participativos - decisorios. De hecho, el análisis
general aquí realizado remite a una cierta impresión de que el alcance real de la participación
puede acabar siendo bastante limitado, adquiriendo un carácter que podríamos calificar de
más bien consultivo y formal. Las resistencias al cambio parecen obvias, pero tambien es
cierto que algo se mueve.
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