Informe de la Comissió d`Estudi d`un Nou Model de Finançament

BUTLLETÍ OFICIAL
DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
IX legislatura
Número 175
Tercer període
3 de novembre de 2011
SUMARI
4.INFORMACIÓ
4.40.
Acords, resolucions i comunicacions dels òrgans
del Parlament
Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de
Finançament basat en el Concert Econòmic
Tram. 260-00001/09
Informe i conclusions de la Comissió
Dos fascicles
p. 3
Fascicle primer
NOTES
Aquesta publicació és impresa en paper ecològic (definició europea ECF), en
compliment del que estableix la Resolució 124/III del Parlament, sobre la utilització del paper reciclat en el Parlament i en els departaments de la Generalitat,
adoptada el 30 d’abril de 1990.
Els documents publicats en el Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya (BOPC)
són una reproducció fidel dels documents originals entrats al Registre.
La numeració del BOPC no està necessàriament vinculada a una sola data.
ISSN: 0213-7798 · Dipòsit legal: B-20.066-1980 · Imprès a Multitext, SL
www.parlament.cat
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
4.
INFORMACIÓ
I. Informe
4.40.
ACORDS, RESOLUCIONS I COMUNICACIONS
DELS ÒRGANS DEL PARLAMENT
1. Creació de la Comissió
Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou
Model de Finançament basat en el Concert
Econòmic
Tram. 260-00001/09
Informe i conclusions de la Comissió
A la Mesa del Parlament
La Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament
basat en el Concert Econòmic, en sessió tinguda el 28
d’octubre de 2011, d’acord amb l’article 57.3 del Reglament del Parlament, ha aprovat l’Informe i les Conclusions següents:
Informe i conclusions de la Comissió d’estudi
d’un Nou Model de Finançament Basat en el
Concert Econòmic
I. Informe
1. Creació de la Comissió
2. Antecedents parlamentaris
2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura
Núm. 175
El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig
de 2011, un cop considerada la Proposta de resolució
de creació d’una comissió d’estudi d’un nou model de
finançament basat en el concert econòmic presentada pel
Grup Parlamentari de Convergència i Unió i pel Grup
Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalunya
(tram. 250-00002/09), d’acord amb l’article 54 del Reglament, va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de
Catalunya, per la qual es va crear la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert
Econòmic.
La Proposta que va donar lloc a la Resolució proposava
la creació d’una comissió d’estudi integrada per tots els
grups parlamentaris i amb participació de representants
del Govern amb l’objectiu d’analitzar les relacions fiscals
entre Catalunya i l’Estat, l’actual sistema de finançament
autonòmic, la seva incidència sobre el grau de desenvolupament econòmic i la prestació dels serveis públics a
Catalunya, i la viabilitat legal i econòmica d’un model de
finançament per a Catalunya que permeti recaptar, gestionar, inspeccionar i liquidar els impostos i equiparar
els ingressos als dels concerts econòmics vigents al País
Basc i Navarra.
La Proposta també plantejava que la Comissió tingués
vigència fins al 31 d’octubre de 2011, termini proposat
per a presentar i aprovar l’informe final i les conclusions,
d’acord amb les disposicions del Reglament del Parlament de Catalunya, i elevar-les al Ple com a proposta de
resolució.
2.2. Resolucions i mocions del Parlament més rellevants relacionades amb el finançament de la Generalitat
3. Constitució de la Comissió
4. Pla de treball de la Comissió
5. Compareixences tingudes
6. Marc constitucional i estatutari del finançament de la Generalitat: flexibilitat i obertura per a l’evolució del model de finançament
7. Trets essencials del règim de concert econòmic
8. Evolució del finançament de la Generalitat
9. Proposta presentada pel Govern (Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic)
10. Propostes de conclusions presentades pels grups parlamentaris
II. Conclusions
2. Antecedents parlamentaris
2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura
Amb relació a l’objecte d’estudi de la Comissió, cal esmentar com a principal antecedent parlamentari la creació a la V legislatura de la Comissió d’Estudi sobre el
Concert Econòmic com a Via per l’Adequat Finançament
de l’Autonomia de Catalunya.
Els treballs d’aquesta comissió van concloure amb
l’aprovació, el dia 14 de maig de 1999, d’un informe i
d’uns criteris que van ésser publicats al Butlletí Oficial
del Parlament de Catalunya núm. 417, del 28 de juliol
de 1999.
2.2. Resolucions i mocions del Parlament més
rellevants relacionades amb el finançament
de la Generalitat
Resolució 257/VI del Parlament de Catalunya, relativa a la proposta d’establiment d’un nou sistema de
finançament per a la Generalitat basat en el concert
econòmic (BOPC 107, 07.11.2000)
«El Parlament de Catalunya insta el Govern a negociar
l’establiment d’un nou sistema de finançament que tingui
en compte el conjunt de criteris que s’exposen a continuació i que es basi en el model proposat:
4.40.Informació3
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
A) Criteris
01. Criteris relatius als objectius del nou model
01.00. El nou model de finançament de la Generalitat ha
de respondre a les necessitats i les característiques pròpies de la nacionalitat històrica que és Catalunya.
01.01. El nou model de finançament de la Generalitat ha
de garantir els recursos necessaris per a assegurar prioritàriament la cohesió social i l’increment de la competitivitat de l’economia productiva a Catalunya per tal
d’aprofitar al màxim els possibles avantatges del procés
d’integració europeu.
01.02. El finançament de la Generalitat a partir de l’any
2002 ha de superar el model vigent i ha d’assolir una
veritable autonomia financera, amb un sistema clar de
repartiment de competències i de recursos entre la Unió
Europea (UE), l’Estat i la Generalitat.
01.03. La concreció de propostes sobre el nou model de
finançament ha d’ésser, tant com sigui possible, el resultat d’un acord polític d’abast ampli; per tant, cal donar
prioritat a la negociació i al consens entre els partits polítics amb representació al Parlament de Catalunya.
02. Criteris relatius a la definició del nou model
02.01. El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat és excessiu i s’ha de reduir fins a assolir un nivell similar al dels
altres territoris europeus amb un nivell de renda similar
al de Catalunya. Només un dèficit fiscal raonable podrà
esdevenir sostenible en el futur.
02.02. La Generalitat de Catalunya ha de participar en
tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya, per tal
de disposar de recursos suficients per a afrontar les seves
competències, i ha de poder decidir lliurement sobre la
distribució dels seus recursos.
02.03. S’ha de garantir un sector públic català, Generalitat i ens locals, amb un pes equivalent al dels països europeus més avançats, i amb una capacitat real i efectiva
d’influir en l’activitat econòmica i de bastir un veritable
estat del benestar a Catalunya.
02.04. El desenvolupament dels articles 44 a 48 de l’Estatut d’autonomia ha de fer possible consolidar uns ingressos de la Generalitat situats, com a mínim, a l’entorn
de la mitjana entre la població i l’esforç fiscal.
02.05. Els objectius generals de reducció del dèficit públic i de millora de l’eficàcia de la despesa pública i la
tendència generalitzada cap a una integració més elevada del sistema tributari fan necessàries la coordinació i
l’harmonització entre els diferents nivells de govern.
02.06. El nou model ha de basar-se en l’acord bilateral
entre la Generalitat i l’Estat. En conseqüència, Catalunya només ha de participar en el Consell de Política Fiscal i Financera (CPFF), de l’Estat, a efectes de consulta
i deliberació.
03. Criteris relatius a especificitats de Catalunya
03.01. Atès que la demanda de serveis públics a Catalunya presenta una elasticitat positiva en relació amb el nivell de renda i atès el criteri de l’eficiència de la inversió
pública, cal que el sistema públic català pugui atendre
Núm. 175
l’increment real de la demanda de serveis i de prestacions.
03.02. El nou model de finançament de la Generalitat ha
de fer possible a curt termini la recuperació dels dèficits
de dotacions de capital públic que tradicionalment ha patit Catalunya.
03.03. El nou model ha de fer possible assimilar de manera progressiva els recursos per capita de Catalunya als
nivells de què disposen les autonomies de règim foral
per a desenvolupar les mateixes competències. Per a evitar desequilibris financers, pot establir-se un període de
transició, en el transcurs del qual s’haurà d’anar reduint
substancialment el pes de l’Estat central en el total dels
recursos públics.
03.04. El nou model de finançament de la Generalitat
de Catalunya, l’anomenat Pacte fiscal, desenvolupat sota
criteris de recursos mínims a l’entorn de la mitjana entre
la població i l’esforç fiscal, pot tenir una aplicació perfectament viable per al conjunt de l’Estat.
04. Criteris relatius a la solidaritat
04.01. Correspon a l’Estat la promoció de polítiques
destinades a corregir els desequilibris econòmics entre
territoris i a garantir un nivell idoni dels serveis públics
fonamentals.
04.02. El nou model de finançament ha de donar claredat
i transparència a les aportacions de Catalunya a la solidaritat entre territoris, tant si són per a corregir desequilibris econòmics com si són per a garantir un nivell idoni
dels serveis públics fonamentals.
04.03. L’establiment d’un sistema transparent i ben delimitat de contribucions a la solidaritat s’ha de reflectir
en els saldos de les balances fiscals de cada comunitat
autònoma amb l’Estat. És molt urgent que aquests saldos
es calculin i se’n difongui el resultat.
04.04. La política de solidaritat, cooperació o redistribució entre els territoris té dos components: les polítiques
d’anivellament dels serveis públics i les polítiques de
desenvolupament regional. Per tant, sembla convenient
tenir-ho en compte per a afrontar-les de manera diferenciada.
04.05. Per a calcular l’aportació de Catalunya a la solidaritat entre territoris, també caldrà tenir en compte
els costos de les especificitats i dels dèficits que pateix
Catalunya en relació amb l’Estat i amb la Unió Europea.
05. Criteris relatius als recursos tributaris
05.01. Els ingressos de la Generalitat han de dependre
dels impostos generats a Catalunya. La Generalitat ha de
recaptar tots els impostos i ha d’aportar a l’Estat la part
que li correspongui per a atendre les càrregues i els serveis que l’Estat continuï assumint com a propis, inclosa
la contribució a la solidaritat.
05.02. La Generalitat ha de participar, totalment o parcialment, segons que es determini, en tots els impostos
generats a Catalunya. A més dels tributs cedits actualment, la Generalitat ha de participar, com a mínim, en
els rendiments de l’impost sobre la renda de les persones
físiques (IRPF), de l’impost de societats, de l’impost sobre el valor afegit (IVA) i dels impostos especials.
4.40.Informació4
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
06. Criteris relatius a la capacitat normativa
06.01. La Generalitat ha de tenir la capacitat normativa
sobre tots els impostos que tingui cedits.
06.02. L’ampliació de la capacitat normativa de la Generalitat en matèria tributària ha d’ésser compatible amb
un model de sobirania tributària compartida amb la
Unió Europea i amb l’Estat espanyol.
07. Criteris relatius a l’administració tributària
07.01. S’ha d’aconseguir que la Generalitat sigui l’administració única a Catalunya en matèria tributària i que
recapti tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya.
07.02. Els mitjans humans i materials de l’Agència Tributària de l’Estat a Catalunya haurien d’ésser traspassats
a la Generalitat.
07.03. El fet que corresponguin a la Generalitat de Catalunya la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció
dels recursos tributaris de l’Estat ha d’ésser compatible
amb uns mecanismes de coordinació que garanteixin la
lluita contra el frau i l’efectivitat necessària.
08. Criteris relatius al finançament de la Generalitat
08.01. El finançament dels serveis sanitaris i assistencials de la Seguretat Social s’han d’incorporar en el bloc
del finançament general, després de fer els estudis que
corresponguin per a garantir-ne la suficiència.
08.02. Ateses les característiques especials de les despeses de la sanitat, resulta recomanable preveure mecanismes de seguiment de l’evolució d’aquestes despeses, per
tal de garantir sempre un finançament suficient.
08.03. Mentre no s’assoleixi aquesta integració en el
sistema de finançament general, l’Estat ha de garantir
un finançament de la sanitat que tingui en compte els
elements diferencials en les despeses sanitàries de Catalunya basats en el més elevat grau d’envelliment de la
població, la presència de centres d’excel·lència, els usuaris desplaçats, l’elasticitat positiva de la renda i el cost
diferencial de la vida.
09. Criteris relatius a les entitats locals
09.01. Cal traspassar definitivament a la Generalitat de
Catalunya la participació actual de les entitats locals en
els tributs de l’Estat. El Parlament de Catalunya ha de
poder decidir sobre les competències i els recursos que
han de correspondre als diferents nivells locals, o sigui,
exercir la capacitat legislativa pel que fa a la tributació
local.
09.02. El Fons de cooperació local de Catalunya i el Pla
únic d’obres i serveis han de contribuir al desenvolupament del model territorial de reequilibrament de població i d’activitats de Catalunya.
09.03. S’ha de produir una redistribució de la despesa
pública entre les diferents administracions públiques, i
evitar la duplicació de competències i avançar cap a un
nivell de recursos dels ens locals més gran, en la línia
dels països de la Unió Europea.
10. Criteris relatius als fons europeus
10.01. Els fons europeus destinats al desenvolupament
regional han de tenir un paper cabdal en la necessària
Núm. 175
correcció dels desequilibris econòmics entre territoris i
en el finançament de grans infraestructures.
10.02. Catalunya, que es troba situada en la mitjana europea de PIB per capita, no pot continuar tenint un saldo
negatiu amb la Unió Europea, i, per tant, s’ha de millorar
el saldo de la balança fiscal de Catalunya amb la Unió
Europea, situant-lo en un nivell similar al d’altres territoris amb un nivell de renda equivalent al de Catalunya.
10.03. Els fons destinats al desenvolupament regional
han de tenir un tractament conjunt però diferenciat dels
recursos de caràcter general que constitueixen la base
del sistema de finançament de les autonomies.
10.04. Cal exigir que els fons europeus es reparteixin en
funció de les necessitats de cada territori i el sobreesforç
de les regions europees més desenvolupades integrades
dins un estat globalment menys desenvolupat, amb la finalitat que les comarques catalanes en regressió puguin
rebre més fons.
11. Criteris relatius a les inversions de l’Estat
11.01. Les inversions de l’Estat a Catalunya s’han d’incrementar per a corregir la discriminació que hi ha hagut
durant molts anys i compensar el dèficit reiteradament
demostrat en les dotacions de capital públic.
11.02. Les inversions de l’Estat a Catalunya han d’estar
entre un mínim que sigui el percentatge de població i un
màxim representat pel percentatge de l’esforç fiscal.
11.03. En coherència amb el criteri de l’administració
única, cal tendir a canalitzar la gestió de les inversions
de l’Estat a Catalunya per mitjà de la Generalitat.
12. Criteris diversos
12.01. En el marc de l’assoliment de l’equilibri econòmic de la Generalitat, cal que l’endeutament no sigui la
via principal del finançament de les inversions. D’altra
banda, el Pacte d’estabilitat i de creixement, signat en
l’àmbit de la UE, també ho manifesta.
12.02. El Senat ha d’esdevenir d’una vegada una cambra
de representació territorial que reconegui la plurinacionalitat de l’Estat i que accepti l’asimetria entre autonomies, i aleshores podrà ésser el marc adequat per a
tractar qüestions relatives al finançament de les comunitats autònomes i als impostos el rendiment dels quals els
correspongui totalment o parcialment a les comunitats
autònomes.
12.03. La transparència del sistema de finançament i de
l’ús dels recursos públics ha d’ésser una garantia per a
l’estabilitat del nou model. Per a superar malfiances i generar confiança, cal que se subministri tota la informació
sobre els antecedents i l’evolució de la comptabilitat pública de l’Estat, adequadament regionalitzada.
12.04. El finançament de la Generalitat de Catalunya, a
partir de l’any 2002, ha de superar el model dels costos
efectius i les limitacions de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) i del CPFF.
Cal arribar a una veritable autonomia financera, mitjançant un pacte fiscal bilateral entre l’Estat i la Generalitat
que, tot respectant l’Estatut d’autonomia, estableixi un
sistema clar de repartiment de competències i de recursos.»
4.40.Informació5
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Resolució 241/VI del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Consell Executiu
(BOPC 101, 16.10.2000)
«[...]
II. Organització i administració de la Generalitat
II.I. Autogovern
[...]
2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a defensar,
mitjançant un ampli consens entre tots els grups parlamentaris, un nou model de finançament basat en els principis de suficiència i autonomia financeres, coresponsabilitat fiscal i solidaritat interterritorial. Aquest model ha
de permetre dotar el nostre sistema autonòmic d’un equilibri econòmic adequat i just entre totes les comunitats
autònomes i les administracions locals, per a aconseguir
els nivells europeus de desenvolupament i benestar.
[...].»
Resolució 859/VI del Parlament de Catalunya, sobre
el finançament autonòmic (BOPC 214, 13.09.2001)
«1. El Parlament de Catalunya manifesta la seva satisfacció pel nou model de finançament autonòmic signat el
27 de juliol d’enguany, en el Consell de Política Fiscal i
Financera, amb l’acord unànime de totes les comunitats
autònomes, fruit del diàleg i el consens entre el Partit Popular, el Partit Socialista, Convergència i Unió i Coalició
Canària, atès que:
a) Constitueix per a Catalunya una fórmula de finançament estable que, basada en els principis de suficiència i
autonomia financeres, coresponsabilitat fiscal i solidaritat interterritorial, significa una reforma substancial en
els mecanismes de subvenció-participació general en els
ingressos de l’Estat que s’han aplicat durant els vint anys
d’experiència acumulada de la LOFCA, la qual s’ha concretat en una major autonomia política i financera per a
Catalunya i ha permès alhora la participació de Catalunya en els òrgans de gestió de l’Agència Tributària.
b) Preveu per a Catalunya un nivell suficient d’ingressos i
de dotació financera adequat a les competències assumides, la qual cosa permet millorar l’autogovern amb plena
capacitat política, tot introduint mecanismes que permeten incrementar la suficiència del finançament sanitari.
c) Garanteix i desenvolupa l’aplicació del principi de solidaritat per mitjà dels fons que s’estableixen en l’acord,
per tal d’assegurar que tots els ciutadans i ciutadanes de
l’Estat rebin nivells equiparables en la prestació dels serveis públics.
2. El Parlament de Catalunya:
a) Constata que el nou model de finançament és un pas
endavant molt positiu en la línia marcada per la majoria
dels acords adoptats per aquesta cambra en matèria de finançament autonòmic. El nou model augmenta l’autonomia financera de Catalunya, en millora la suficiència de
recursos, potencia la coresponsabilitat fiscal amb l’Estat,
assegura la solidaritat interterritorial i fixa alhora una
bona base de futur.
Núm. 175
b) Valora com a satisfactori l’avanç fet en l’aplicació del
principi de coresponsabilitat fiscal, que es concreta en
una més gran capacitat normativa en matèria tributària i
en els nous mecanismes de participació en l’Agència Tributària de l’Estat.
c) Considera que la incorporació de la Sanitat al finançament general, així com els nous criteris per a definir-ne
el finançament, han possibilitat una ampliació dels mecanismes fiscals d’obtenció de recursos, a la vegada que
incrementa aquests recursos per la compensació de la
despesa produïda pels serveis prestats als residents en
altres territoris i estableix les garanties corresponents.
d) Considera que el nou model de finançament atorga
més suficiència de recursos a la Generalitat per als anys
vinents, alhora que implica un procés de reducció progressiva de les diferències amb el model foral de finançament.
3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
a) Actualitzar per als anys 1999 - 2000 l’estudi publicat
per la Generalitat sota el títol de La balança fiscal de Catalunya amb l’Administració central (1995-1998), seguint
la mateixa metodologia que hi és emprada.
b) Pel que fa al seguiment del nou sistema de finançament autonòmic pactat per al període 2002-2007, emetre, abans de cloure la legislatura, un informe amb els
resultats de l’aplicació d’aquest model en relació amb els
produïts per l’anterior, el qual informe ha d’ésser lliurat
a la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat
i a la Comissió d’Economia, Finances i Pressupost del
Parlament de Catalunya.»
Resolució 915/VI del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Consell Executiu
(BOPC 223, 15.10.2001)
«[...]
II. Autogovern
[...]
3. El Parlament de Catalunya constata que el nou sistema
de finançament autonòmic:
a) Significa un dels avenços més importants per a l’autogovern de Catalunya.
b) Comporta un increment de la suficiència financera per
a desenvolupar les competències estatutàriament assumides per la Generalitat.
[...]»
Resolució 1489/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu
(BOPC 339, 07.10.2002)
«[...]
III. Model de finançament i inversió pública
1. El Parlament de Catalunya manifesta que:
a) La inversió de l’Estat a Catalunya, tot i les millores
registrades puntualment, queden lluny d’assolir el percentatge que li correspondria a Catalunya en funció de
4.40.Informació6
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
la seva població i el seu esforç fiscal en el si de l’Estat, i
no permet recuperar el diferencial històric que en matèria d’estoc de capital públic té Catalunya, promogut per
l’actual i els anteriors governs de l’Estat.
b) L’insuficient finançament autonòmic i la discriminació en la inversió pública de l’Estat condemnen la societat catalana a l’ofec econòmic i a un esforç suplementari
per mantenir el nivell de vida i posen en perill la necessària cohesió social i la imprescindible competitivitat
per a situar Catalunya al mateix nivell de benestar dels
països més avançats.
• Mecanisme:
– Modificació de les lleis de l’Estat 16/1997 i 31/19997,
de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat, i de les
normes corresponents a cadascun dels tributs cedits.
• Finalitat:
– Ampliació de les facultats normatives sobre tributs estatals cedits a la Generalitat.
• Mecanisme:
– Llei marc de l’article 150.1 CE.
2. El Parlament de Catalunya proclama que:
4.1.9.3 Administració tributària
a) Cal assolir, en el proper període negociador, un nou
model de finançament basat en els criteris aprovats per la
Resolució 257/VI del Parlament, en la via de l’obtenció
dels resultats del concert econòmic.
• Finalitat:
b) Els governs de l’Estat i de la Generalitat han d’assolir,
en els serveis públics i de protecció social, els estàndards
europeus en el percentatge de despesa sobre el PIB en
tots els àmbits de l’estat del benestar.
3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a presentar,
de manera urgent i prioritària, en l’àmbit de les competències que té reconegudes la Generalitat, el projecte de
llei tributària de Catalunya.
[...]»
Resolució 1653/VI del Parlament de Catalunya, per
la qual s’aprova el document de la Comissió d’Estudi per a l’Aprofundiment de l’Autogovern (BOPC 374,
23.12.2002)
Document de la Comissió d’Estudi per a l’Aprofundiment
de l’Autogovern (BOPC 366, 05.12.2002), primera part,
apartat II, subapartat 4.1.9:
Núm. 175
– Compliment adequat de les disposicions estatutàries.
• Mecanisme:
– Traspassos sense modificació legislativa:
– Serveis de l’Agència Estatal d’Administració Tributària
a Catalunya.
• Finalitat:
– Atribució de facultats sobre gestió, liquidació, recaptació, inspecció de tots o d’alguns dels tributs estatals
no cedits.
• Mecanisme:
– Llei orgànica de l’article 150.2 CE.»
Moció 5/VII del Parlament de Catalunya, sobre la
reforma del sistema de finançament de les institucions públiques catalanes (BOPC 44, 19.04.2004)
4.1.9.1 Finançament autonòmic
«1. El Parlament de Catalunya constata les mancances i
les limitacions de les hisendes locals, i considera necessària la reforma del sistema de finançament de les institucions públiques catalanes, tant les del Govern com les
dels ens locals.
• Finalitat:
2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
– Augment de la capacitat normativa de la Generalitat
sobre tributs cedits.
a) Impulsar, en el procés de revisió del marc estatutari
iniciat pel Parlament de Catalunya en el si de la ponència
conjunta, la reforma del sistema de finançament actual
de les institucions públiques catalanes, tant les del Govern com les dels ens locals, tenint en compte els treballs
que s’han emprès en el si de la Comissió de Govern Local de Catalunya.
«4.1.9 Finançament i administració tributària
– Augment de l’autonomia tributària de la Generalitat.
– Augment de l’autonomia de la Generalitat en el recurs
al crèdit.
• Mecanisme:
– Modificació de la Llei orgànica 8/1980, de finançament
de les comunitats autònomes.
4.1.9.2 Cessió de tributs
• Finalitat:
– Establiment de mecanismes de protecció de la hisenda
i les competències financeres de la Generalitat.
– Augment de la capacitat normativa de la Generalitat
sobre tributs cedits.
– Establiment de la Generalitat com a administració tributària única en l’àmbit dels tributs cedits.
b) Formular, en el procés de revisió del marc estatutari,
la proposta pertinent al Govern de l’Estat perquè la Generalitat pugui legislar i decidir sobre els criteris de distribució de la participació dels ens locals en els ingressos
de l’Estat o en els de la Generalitat en el marc del nou
sistema de finançament, a partir dels principis següents:
Primer. L’assumpció per la Generalitat de la titularitat de
tots els fons que integren la participació dels ens locals
en els seus ingressos.
Segon. La garantia que cap ajuntament català pateixi una
minva de les fonts de finançament actuals amb la implantació del nou sistema.
4.40.Informació7
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Tercer. La clara delimitació de les competències de la
Generalitat en matèria de finançament dels ens locals.
c) Presentar-li un balanç anual de l’assistència econòmica en matèria de cooperació local entre el mateix Govern
i l’Administració local, en especial amb els ajuntaments.»
Moció 14/VII del Parlament de Catalunya, sobre
la revisió del sistema de finançament autonòmic
(BOPC 55, 17.05.2004)
«1. El Parlament de Catalunya constata el fracàs de
l’acord de finançament de l’any 2001 i, per aquest motiu,
creu que cal que la Generalitat adopti les mesures pertinents per a revisar-lo immediatament, i, en tot cas, dins
aquesta VII legislatura.
2. El Parlament de Catalunya manifesta la necessitat que
la revisió de l’acord de finançament actual sigui a partir
de la tasca de la Comissió Mixta de Valoracions Estat Generalitat establerta per l’Estatut d’autonomia de Catalunya, òrgan de negociació que representa la voluntat de
consens social i polític existent a Catalunya.
3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
a) Obrir immediatament la negociació per a revisar el
model de finançament amb els objectius establerts en
l’Acord de govern catalanista i d’esquerres a la Generalitat de Catalunya, en paral·lel amb el període de redacció
del nou Estatut d’autonomia de Catalunya.
b) Calcular l’impacte sobre el finançament de Catalunya
de l’aplicació de les lleis de l’Estat aprovades des de l’any
2002 fins ara, per tal de complir l’article 2.e de la Llei
orgànica 7/2001, del 27 de desembre, de finançament de
les comunitats autònomes (LOFCA), i en aplicació del
principi de lleialtat institucional que figura en el darrer
acord de finançament.
c) Actualitzar i publicar les balances fiscals de Catalunya
amb l’Estat des de l’any 1999 al 2003.»
Resolució 153/VIII del Parlament de Catalunya, sobre el desplegament de l’Agència Tributària de Catalunya (BOPC 229, 17.03.2008)
«El Parlament de Catalunya insta el Govern a dur a terme el desplegament de l’Agència Tributària de Catalunya
tant des del punt de vista reglamentari com organitzatiu,
i fer les accions necessàries per tal d’impulsar-ne la consolidació en els terminis establerts.»
Resolució 70/VIII del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Govern (BOPC 132,
01.10.2007)
«[...]
I. Desplegament de l’Estatut d’autonomia
[...]
3. Desplegament de l’Estatut en cooperació amb les institucions de l’Estat
[...]
Núm. 175
d) El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar
impulsant, per mitjà de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat, les negociacions per
a adoptar un nou model de finançament en els terminis
establerts per la disposició final primera de l’Estatut, recollint l’aplicació dels nous percentatges de participació
en el rendiment dels impostos; l’ampliació de la capacitat
normativa en els tributs cedits; la creació de la finestra
única i la constitució del Consorci Tributari; la modificació dels mecanismes d’anivellament; l’assumpció, per
mitjà d’òrgans economicoadministratius propis, de la
revisió de les reclamacions que els contribuents poden
interposar contra els actes tributaris dictats per l’Agència Tributària de Catalunya, i la gestió consorciada del
cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els ajuntaments. El
Govern ha de cercar en aquest procés la màxima implicació de la societat catalana, dels exponents de la societat civil organitzada, dels agents econòmics i socials i de
les forces polítiques amb representació parlamentària.
Així mateix, el Parlament de Catalunya insta el Govern
a vetllar pel respecte del principi de transparència recollit per l’article 206.4 i la disposició addicional quinzena
de l’Estatut, que han de permetre disposar d’un sistema
de finançament just i demostrar la solidaritat financera de
Catalunya amb el conjunt de territoris de l’Estat.
[...]»
Resolució 301/VIII del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC
329, 08.10.2008)
«[...]
ACCIÓ POLÍTICA I DE GOVERN
I. Nou model de finançament
1. El Parlament de Catalunya, davant del procés de negociació del nou model de finançament, constata que:
a) L’aprovació d’un nou model de finançament és una
obligació legal que estableix l’Estatut aprovat pel Parlament i les Corts Generals i referendat pel poble de Catalunya.
b) No s’ha respectat el termini legal que exigia a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat l’obligació de concretar l’aplicació del model de
finançament de la Generalitat que estableix l’Estatut.
c) L’acord final, resultat del pacte i la negociació amb
l’Administració general de l’Estat, ha de respectar íntegrament els preceptes i els criteris que estableix l’Estatut.
d) Una part de la resposta que cal donar a l’actual situació de crisi es correspon amb la necessitat de millorar
el finançament per a reforçar els serveis personals que
presta la Generalitat i per a millorar la productivitat de
les empreses.
2. El Parlament de Catalunya dóna suport al Govern en
la seva negociació per a assolir un bon acord que permeti a la Generalitat disposar d’un sistema de finançament
just. Aquest acord s’ha de produir en el marc de bilateralitat de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals
Estat - Generalitat. El nou model ha de tenir vigència a
4.40.Informació8
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
partir de l’1 de gener de 2009. D’acord amb l’Estatut, el
model s’ha de poder aplicar gradualment per a garantir-ne la viabilitat financera i ha d’establir un sistema
d’actualització i revisió.
3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar
negociant el nou model de finançament de la Generalitat
per tal que:
a) El finançament de la Generalitat estigui essencialment
vinculat als impostos que paguen els catalans. En aquest
sentit, els recursos de les finances de la Generalitat en
l’exercici del 2009 han d’incloure el rendiment complet
de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que estableixen els articles 203, 206 i 210 i les disposicions addicionals setena, vuitena, novena i desena de l’Estatut.
b) L’aplicació del nou model de finançament permeti un
increment substancial dels ingressos de la Generalitat
i comporti una reducció del dèficit fiscal de Catalunya
amb l’Estat.
c) Una part dels impostos que els ciutadans de Catalunya
paguen per damunt de la mitjana reverteixi en els serveis
que els presta la Generalitat. En aquest sentit, per a determinar els recursos financers de la Generalitat, s’han
de tenir en compte les necessitats de despesa i la capacitat fiscal.
d) Catalunya continuï essent solidària. La solidaritat ha
de garantir que les comunitats autònomes amb menys recursos puguin prestar els serveis públics essencials en
condicions similars a la resta, sempre que facin un esforç
fiscal similar, i ha de garantir també el principi d’ordinalitat en cada exercici pressupostari. Per això:
Primer. Els recursos destinats als serveis d’educació i
sanitat i a altres serveis socials essencials s’han d’anivellar perquè, en els mateixos serveis prestats en altres comunitats autònomes, es puguin assolir nivells semblants
sempre que es faci un esforç fiscal similar.
Segon. La variable bàsica per a distribuir els recursos
anivellats ha d’ésser la població, rectificada pels costos
diferencials, el percentatge de població immigrant i la
resta de variables que estableix l’Estatut. Aquestes variables s’han d’actualitzar anualment.
Tercer. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de
Catalunya en l’ordenació de rendes per capita entre les
comunitats autònomes abans de l’anivellament.
e) La Generalitat tingui capacitat per a regular i gestionar els seus recursos. En aquest sentit:
Núm. 175
Tercer. S’han de traspassar les competències i els mitjans relatius a la revisió per la via administrativa de les
reclamacions que els contribuents interposin contra els
actes de gestió tributària dictats per l’Agència Tributària
de Catalunya.
Quart. S’han d’establir les fórmules de gestió consorciada del cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els municipis.
f) Es constitueixi la finestreta única perquè els ciutadans
puguin tramitar qualsevol impost en qualsevol oficina,
amb independència de l’administració que en sigui titular.
4. Segons el principi de lleialtat institucional, l’Estat ha
de compensar la Generalitat per totes les decisions que
prengui que comportin més despesa o menys ingressos
per a la Generalitat. Amb aquesta finalitat, el Parlament
de Catalunya insta el Govern a continuar treballant en
l’avaluació de l’impacte que han tingut les decisions
adoptades unilateralment per l’Estat.
5. El Parlament de Catalunya constata la necessitat
d’avançar cap a un acord que expressi la unitat de les
forces polítiques, com reclama la societat catalana, en
la proposta de model de finançament que el Govern de
la Generalitat ha de negociar amb el Govern de l’Estat.
6. El Parlament de Catalunya insta el Govern a desenvolupar plenament les competències en matèria de finances
locals que l’Estatut atorga a la Generalitat.
[...]»
Resolució 519/VIII del Parlament de Catalunya,
sobre el nou model de finançament (BOPC 524,
29.07.2009)
«I. El Parlament de Catalunya, un cop acordat el nou
model de finançament entre el Govern de l’Estat i el Govern de la Generalitat i conegut l’acord del Consell de
Política Fiscal i Financera, constata que:
1. El nou model respon als continguts de l’Estatut i desenvolupa els preceptes que s’hi estableixen.
2. L’acord representa un nou model que comporta un
canvi significatiu respecte al model actual, que consolida
i fa efectiva la relació bilateral de la Generalitat de Catalunya amb el Govern de l’Estat.
Primer. Se li ha de reconèixer la capacitat normativa que
permet l’Estatut, centrada en l’ampliació de la capacitat
normativa sobre l’impost sobre la renda de les persones
físiques i l’impost sobre el valor afegit, en aquest darrer
especialment en les operacions efectuades en fase detallista.
3. L’acord proporciona a Catalunya un increment de recursos per a les polítiques pròpies que permetrà reduir
sensiblement el dèficit fiscal de Catalunya amb relació a
l’Estat. Aquest increment de recursos, defensats per una
gran majoria de la societat catalana, se situen en l’ordre
de les magnituds indicades per algunes de les institucions socioeconòmiques més prestigioses de Catalunya.
Segon. S’ha de crear un consorci amb participació paritària de l’Agència Estatal de l’Administració Tributària i
l’Agència Tributària de Catalunya. Aquest consorci ha de
poder gestionar, recaptar, liquidar i inspeccionar tots els
impostos cedits a Catalunya, d’acord amb les possibilitats que confereix l’article 204.2 de l’Estatut.
4. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model s’ha de
portar a terme per mitjà de l’acord que s’ha de produir
en el marc de bilateralitat de la Comissió Mixta d’Afers
Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat, d’acord amb els
articles 201 i 210 de l’Estatut, i per mitjà de l’aprovació
de la normativa corresponent.
4.40.Informació9
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
5. Amb el nou model de finançament:
a) Catalunya ocuparà la posició relativa que li correspon d’acord amb el grau d’anivellament establert, després d’haver contribuït a la solidaritat amb la resta de
comunitats autònomes; aquesta aportació és fruit d’una
negociació bilateral amb l’Estat. Per primera vegada els
recursos per capita de la Generalitat se situaran per sobre de la mitjana amb relació a la resta de territoris de
règim comú.
b) El Fons de garantia dels serveis públics fonamentals
estableix un criteri d’equitat transparent que permetrà
per primera vegada visualitzar part de l’aportació catalana a la solidaritat.
c) El major esforç fiscal de la ciutadania de Catalunya es
veurà reconegut. Els recursos estaran essencialment vinculats als impostos que paguen els catalans i Catalunya
es podrà beneficiar, en forma de millors serveis públics,
d’una part dels impostos que els catalans paguen per sobre de la mitjana.
d) S’instrumenta un nou fons de competitivitat que permetrà compensar les comunitats autònomes que reben
recursos per capita inferiors a la mitjana o inferiors a la
capacitat fiscal que tenen.
e) La població esdevé la referència bàsica per al càlcul de
les necessitats de despesa vinculades a l’estat del benestar. A més, la variable essencial per al repartiment dels
recursos addicionals de l’Estat és l’increment de població
des de l’any 1999 fins a l’any 2009, un increment directament vinculat a l’evolució de la població immigrada.
f) Catalunya gaudirà d’un model estable, que tindrà vigència efectiva l’1 de gener de 2009. Cada any se n’actualitzaran les variables bàsiques, i cada cinc anys se’n podran revisar els paràmetres estructurals, una revisió que
haurà de permetre també compensar, si s’escau, l’impacte financer de la legislació estatal. Les futures revisions
tindran en compte el que disposa l’article 201.4 de l’Estatut, en el sentit que el finançament de la Generalitat
no ha de comportar efectes discriminatoris envers Catalunya respecte a les altres comunitats autònomes, i reduiran progressivament el dèficit fiscal. A aquest efecte,
s’ha de complir el que determina la disposició addicional
quarta, que estableix que la Comissió Mixta ha d’elaborar els informes necessaris per a avaluar el compliment
del dit article fins a assolir l’objectiu esmentat.
g) Catalunya augmenta la participació en els impostos de
l’Estat, que passa del 33% de l’IRPF al 50%, del 35% de
l’IVA al 50%, i del 40% dels impostos especials al 58%,
d’acord amb les disposicions estatutàries.
h) Les millores dels recursos derivades de l’aplicació de
les aportacions addicionals de l’Estat s’aniran produint
de manera gradual fins a l’any 2011 i, a més, es garanteix
una millora addicional del 30% l’any 2012.
i) Catalunya aconsegueix una major autonomia fiscal i
un major autogovern, que li donen més poder de decisió
i que combinen l’autonomia tributària amb la solidaritat.
II. El Parlament de Catalunya insta el Govern a dedicar
els recursos provinents del nou model de finançament a
reforçar els serveis essencials de l’estat del benestar que
presta la Generalitat i a millorar la situació del teixit so-
Núm. 175
cial i econòmic del país, i a portar a terme aquestes actuacions mantenint la política d’austeritat i de rigor pressupostari, per tal que el dèficit se situï dins els paràmetres
que garanteixin l’estabilitat financera de la Generalitat.
III. L’actual situació econòmica comporta que moltes famílies i treballadors es trobin en una situació difícil, que
afecta el nivell de benestar i d’ocupació, i fa que moltes
empreses tinguin problemes per garantir llur futur. Amb
l’objectiu que no es posi en risc la cohesió social i que
la crisi no generi més desigualtats, el Parlament de Catalunya insta el Govern, pel que fa als recursos del nou
finançament destinats a atendre aquestes polítiques, tot
mantenint les actuacions que s’estan portant a terme, a
prioritzar durant la present legislatura els objectius següents:
a) L’ampliació dels plans de formació per als aturats, a fi
de millorar-ne la capacitació i la qualificació professionals, i l’establiment d’una prestació incompatible amb el
PIRMI, en forma de renda-formació, durant el període
de reciclatge dels aturats que no tinguin subsidi d’atur.
b) L’impuls als plans locals anticrisi que siguin acordats
amb els municipis en iniciatives estratègiques en llur
àmbit i que tinguin per objectiu millorar l’ocupabilitat
de la població, la rehabilitació energètica d’edificis i la
millora d’infraestructures (polígons, rehabilitació d’habitatges, etc.).
c) L’ampliació de la política de lloguer d’habitatges construïts i sobretot d’habitatges en construcció paralitzada.
d) Continuar treballant en les mesures de suport financer a les empreses per tal de millorar les condicions de
manteniment de l’activitat, especialment pel que fa a les
petites i mitjanes empreses.
e) Assegurar la cobertura de beques-menjador.
f) Reforçar el conjunt de prestacions socials, amb un esforç especial per a pal·liar situacions que es puguin produir per pèrdua de prestacions per atur a les llars, i estudiar l’adaptació dels criteris vigents d’accés al PIRMI
per tal d’assegurar que puguin acollir-s’hi les persones
que no perceben altres prestacions i no poden accedir a
ajuts vinculats a la formació o el reciclatge professionals.
g) Assegurar el desplegament previst de la Llei de l’Estat
39/2006, de promoció de l’autonomia personal i atenció
a les persones en situació de dependència, i de la Cartera
de serveis socials de Catalunya.»
Resolució 275/IX del Parlament de Catalunya, sobre
l’orientació política general del Govern (BOPC 150,
06.10.2011)
«I. POLÍTICA INSTITUCIONAL
[...]
I.4. Model de finançament
7
1. El Parlament de Catalunya constata la necessitat d’arribar a un pacte fiscal per a Catalunya fora del sistema de
règim comú i de la negociació multilateral. Per això es
compromet a treballar perquè les conclusions de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat
4.40.Informació10
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
en el Concert Econòmic es fonamentin en la necessitat
d’establir un sistema de finançament per a Catalunya,
amb les característiques següents:
a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya
i l’Estat.
b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per
a Catalunya que determini les disposicions tributàries
com les normes generals, de gestió i de procediment i
normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic.
c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya
de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a
Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya.
d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal
comunitària.
e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part
alíquota del cost de les competències o serveis comuns
que exerceix l’Estat que li són propis, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat.
2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a:
a) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació
de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de
treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a
establir la quota a lliurar a l’Estat. Els resultats s’han de
posar a disposició dels grups parlamentaris.
b) Aconseguir la implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les
bases del model de finançament aprovades pel Parlament
d’acord amb el Govern.
c) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els
agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada
pel Parlament d’acord amb el Govern del nou model de
relació econòmica de Catalunya amb l’Estat.
d) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte
de llei que reguli els instruments de consulta popular de
caràcter no referendari, amb l’objectiu, entre altres, de
poder donar suport legislatiu a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal detallat en
l’apartat 1 que Catalunya plantegi a l’Estat.
[...]»
Núm. 175
3. Constitució de la Comissió
La Comissió d’Estudi es va constituir el dia 3 de juny de
2011 i va quedar integrada pels membres següents:
Grup Parlamentari de Convergència i Unió
Ramon Espadaler i Parcerisas
Antoni Fernández Teixidó
Jordi Turull i Negre
Grup Parlamentari Socialista
Rocío Martínez-Sampere Rodrigo
Joaquim Nadal i Farreras
Grup Parlamentari del Partit Popular de Catalunya
Josep Enric Millo i Rocher
Alícia Sánchez-Camacho i Pérez
Grup Parlamentari d’Iniciativa per Catalunya Verds Esquerra Unida i Alternativa
Joan Boada Masoliver
Joan Herrera Torres
Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalunya
Sergi de los Ríos i Martínez
Joan Puigcercós i Boixassa
Subgrup Parlamentari de Ciutadans
Albert Rivera Díaz
Subgrup Parlamentari de Solidaritat Catalana per la Independència
Uriel Bertran Arrué
Membres designats pel Govern
Georgina Arderiu Munill
Maria Àngels Barbarà i Fondevila
Albert Carreras de Odriozola
Lluís Franco i Sala
Francesc Homs i Molist
El Grup Parlamentari de Convergència i Unió, al qual va
correspondre la presidència de la Comissió, va designar
president el diputat Jordi Turull i Negre, el qual va ésser
ratificat per la Comissió.
La Comissió ha tingut un òrgan rector unipersonal, integrat pel president, que ha presidit i ordenat els treballs de
la Comissió. El lletrat que ha assistit la Comissió, Antoni Bayona Rocamora, ha fet així mateix les funcions de
secretari.
4.40.Informació11
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
La Comissió s’ha reunit els dies següents:
3 i 10 de juny de 2011
1, 8 i 15 de juliol de 2011
9, 16 i 23 de setembre de 2011
7, 14, 21 i 28 d’octubre de 2011
També han assistit a la sessió de la Comissió els diputats
i les diputades següents:
Roger Montañola i Busquets i Meritxell Roigé i Pedrola,
del G. P. de Convergència i Unió; Laia Bonet Rull, Miquel Iceta i Llorens i Montserrat Tura i Camafreita, del
G. P. Socialista; Pedro Chumillas Zurilla, José Antonio
Coto Roquet i Santi Rodríguez i Serra, del G. P. del Partit Popular de Catalunya; Jaume Bosch i Mestres i Dolors
Camats i Luis, del G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds Esquerra Unida i Alternativa; Oriol Amorós i March,
Pere Aragonès i Garcia i Anna Simó i Castelló, del G. P.
d’Esquerra Republicana de Catalunya, Jordi Cañas Pérez, del S. P. de Ciutadans.
4. Pla de treball de la Comissió
La Comissió, en la sessió del dia 10 de juny de 2011, va
aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir el calendari de les sessions i el termini del dia 31 d’octubre de
2011 per a aprovar un informe final amb les conclusions
i el resultat dels treballs de la comissió.
La Comissió va establir els següents blocs objecte d’anàlisi:
Àmbit jurídic. Sobre les possibilitats que Catalunya disposi d’un model de finançament propi basat en el concert
econòmic des del punt de vista jurídic, atenent el marc
normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...).
Àmbit fiscal tributari. Sobre impostos cedits i a cedir, sobre la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals
i futures amb relació a aquests impostos, i sobre els diferents models de gestió tributària (liquidació, recaptació,
inspecció...).
Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del sistema de finançament vigent, balances fiscals (resultats
i sistemes d’actualització), costos i despeses de l’Estat
per compte de Catalunya (territorialitzables i no territorialitzables), principi de solidaritat, principi de lleialtat
institucional i criteris de revisió per a un nou model de
finançament basat en el concert econòmic.
També va acordar les compareixences a tenir davant la
Comissió, estructurades en funció dels blocs establerts.
Aquestes compareixences es van ampliar per acord
adoptat en la sessió del 14 d’octubre de 2011.
Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern,
per mitjà dels seus representants en la Comissió, informació sobre diversos aspectes del sistema de finançament, d’acord amb el que especifica el Pla de treball.
En data 21 d’octubre de 2011, el Govern va lliurar a la
Comissió la documentació següent:
Núm. 175
– Liquidació pendent de l’aplicació de la disposició addicional tercera de l’Estatut per part del Govern Espanyol.
– Els compromisos pendents de compliment i derivats de
l’actual model de finançament.
– L’estat de compliment del principi de lleialtat institucional, derivat de les lleis estatals amb incidència en els
pressupostos de la Generalitat.
– Text de la Sentència del Tribunal Constitucional
31/2010, del 28 de juny de 2010 (BOE 172, 16.07.2010),
sobre el recurs d’inconstitucionalitat núm. 8045-2006,
interposat per noranta-nou diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats contra diversos
preceptes de la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de
reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, en relació amb l’àmbit del finançament autonòmic i local.
– Text del Dictamen del Consell Consultiu amb relació
al Dictamen del Parlament de Catalunya sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual s’estableix
l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, les esmenes i els vots particulars reservats per a defensar en el Ple (BOPC 213, 01.08.2005)
– Descripció dels elements que conformen el sistema
de finançament de les comunitats autònomes de règim
comú vigent actualment a Espanya, específicament per a
Catalunya, i avaluació dels seus elements.
– Descripció dels elements que conformen el sistema de
finançament propi de les comunitats autònomes de règim
foral (País Basc i Navarra).
– Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat
interterritorial del sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú vigent actualment a Espanya i específicament en el cas de Catalunya.
– Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat
interterritorial del sistema de finançament propi de les
comunitats autònomes de règim foral (País Basc i Navarra).
– Descripció dels elements que conformen el sistema de
finançament dels Länder alemanys i de les províncies
canadenques, especialment en dos àmbits: l’anivellament (o mecanisme de solidaritat interterritorial) i els
mecanismes de gestió tributària dels recursos, ingressos
i impostos que nodreixen el marc financer dels territoris
a Alemanya i Canadà.
– Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de
finançament de 2001 durant els anys de la seva vigència
(2002-2008), definits com els ingressos addicionals, respecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat
de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant
entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat
el 2001 i els ingressos que hagués proporcionat el model
anterior.
– Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de
finançament de 2009 durant els anys de la seva vigència
(2009-2010), definits com els ingressos addicionals, respecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat
de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant
entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat
4.40.Informació12
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
el 2009 i els ingressos que hagués proporcionat el model
de 2001.
Susana Sartorio Albalat, catedràtica de dret financer de
la Universitat de Barcelona
– Liquidació del model de finançament corresponent al
primer any d’aplicació del sistema vigent (2009) publicada per l’Administració general de l’Estat.
Maite Vilalta Ferrer, professora d’hisenda pública de la
Universitat de Barcelona
– Descripció de la metodologia de càlcul, gestió i liquidació de la inversió de l’Administració general de l’Estat
a Catalunya realitzada en funció del que disposa la disposició addicional tercera de l’Estatut.
– Liquidacions de cadascun dels anys de vigència de les
inversions de l’Administració general de l’Estat a Catalunya relacionades amb el compliment de la disposició
addicional tercera de l’Estatut, especificant la base de
càlcul sobre la qual es determina el percentatge d’inversió sobre el PIB que fixa la disposició addicional tercera
de l’Estatut i distingint entre les diferents formes de fer
efectiva l’execució d’aquesta inversió.
– Estudi sobre l’aplicació de les disposicions de l’Estatut
en matèria de finançament local.
5. Compareixences tingudes
En desenvolupament del Pla de treball, la Comissió ha
tingut les compareixences següents:
Ángel Luis Alonso de Antonio, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Complutense de Madrid
16 de setembre de 2011
Iu Pijoan i Font, inspector d’hisenda de l’Estat
Elisenda Paluzie i Hernàndez, professora titular de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona
Ignacio Zubiri Oria, catedràtic d’hisenda pública de la
Universitat del País Basc
Eduardo Gracia Espinar, soci i director del departament
de dret tributari d’Ashurst
23 de setembre de 2011
Xavier Cuadras Morató, professor titular del departament d’economia i empresa de la Universitat Pompeu
Fabra
Núria Bosch Roca, catedràtica d’hisenda pública de la
Universitat de Barcelona
1 de juliol de 2011
Guillem López i Casasnovas, catedràtic d’economia i
empresa de la Universitat Pompeu Fabra
Alejandro Saiz Arnaiz, catedràtic de dret constitucional
de la Universitat Pompeu Fabra
Santiago Lago Peñas, catedràtic d’economia aplicada de
la Universitat de Vigo
Ferran Requejo Coll, catedràtic de ciència política de la
Universitat Pompeu Fabra
Agustí Colom i Cabau, professor de teoria econòmica de
la Universitat de Barcelona
8 de juliol de 2011
7 d’octubre de 2011
Enric Argullol i Murgadas, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra
Albert Castellanos Maduell, professor associat de l’àrea
d’economia aplicada del departament d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra
Carles Viver i Pi-Sunyer, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i director de l’Institut
d’Estudis Autonòmics
Josep Maria Coronas Guinart, advocat
Francesc de Carreras Serra, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona
15 de juliol de 2011
Heribert Padrol i Munté, advocat
Joan Carles Costas i Terrones, professor d’economia i hisenda de la Universitat de Barcelona
Luis Manuel Alonso González, catedràtic de dret financer i tributari de la Universitat de Barcelona
Joaquim Solé Vilanova, catedràtic d’hisenda pública de
la Universitat de Barcelona
Joan Ramon Rovira Homs, cap del Gabinet d’Estudis
Econòmics i Infraestructures de la Cambra de Comerç
de Barcelona
Antoni Zabalza Martí, catedràtic de teoria econòmica de
la Universitat de València
Àngel de la Fuente Moreno, membre de l’Institut d’Ànàlisi Econòmica - CSIC
Francisco Javier Loscos Fernández, professor del departament d’economia aplicada de la Universitat Complutense de Madrid
14 d’octubre de 2011
Germà Bel i Queralt, catedràtic d’economia de la Universitat de Barcelona
9 de setembre de 2011
Jesús Ruiz-Huerta Carbonell, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat Rei Joan Carles (Comunitat de
Madrid)
Fernando de la Hucha Celador, catedràtic de dret financer i tributari de la Universitat Pública de Navarra
Concepció Patxot Cardoner, professora titular de teoria
econòmica de la Universitat de Barcelona
4.40.Informació13
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
21 d’octubre de 2011
Manuel Bustos i Garrido, president de la Federació de
Municipis de Catalunya
Ferran Bel Accensi, membre del Consell Nacional de
l’Associació Catalana de Municipis i Comarques
Núm. 175
Aquests tres elements (Constitució, Estatut i jurisprudència constitucional) són, per tant, tres paràmetres
que cal tenir sempre present en el moment d’analitzar
les possibilitats jurídiques perquè el finançament de la
Generalitat pugui evolucionar cap a un model basat en el
règim del concert econòmic, d’acord amb l’encàrrec que
s’ha formulat a la comissió d’estudi.
6.2. Les disposicions constitucionals
6. Marc constitucional i estatutari
del finançament de la Generalitat:
flexibilitat i obertura per a l’evolució
del model de finançament
6.1. Consideracions preliminars
6.1.1. Qualsevol reflexió jurídica sobre la possibilitat que
Catalunya pugui disposar d’un règim de finançament basat en els trets que caracteritzen el model de concert o
conveni econòmic exigeix el compliment d’uns requisits
inexcusables.
El primer requisit és molt clar i evident i se situa en el pla
de la legalitat constitucional. La fórmula que es pogués
adoptar ha de poder tenir cabuda dins el marc constitucional, i no entrar-hi en contradicció. Aquesta és una
conseqüència necessària del principi de supremacia de
la Constitució espanyola (CE) amb relació a qualsevol
decisió normativa adoptada pel legislador estatal i autonòmic.
Però la Constitució no és l’únic límit jurídic que cal considerar, perquè el nostre sistema d’autogovern territorial es construeix, d’acord amb el que disposa la mateixa Constitució, mitjançant el seu reconeixement en una
norma pròpia i específica com és l’Estatut d’autonomia.
Per tant, l’Estatut s’afegeix també a la Constitució com
a límit a la disponibilitat del legislador, la qual cosa significa que el model de finançament no ha de respectar
només la Constitució, sinó que ha d’ésser també compatible amb el contingut estatutari. Per tant, l’articulació
d’un nou model de finançament de la Generalitat haurà
de tenir també el seu encaix en el marc estatutari vigent.
6.1.2. A banda d’aquests dos requisits normatius, una
anàlisi jurídica acurada d’aquesta qüestió ha de considerar també la jurisprudència constitucional, en la mesura
que el Tribunal Constitucional és l’intèrpret suprem de la
Constitució i la seva doctrina és la que acaba configurant
a la pràctica el sentit, l’abast i els límits de les disposicions constitucionals i estatutàries. La jurisprudència
constitucional no és un límit normatiu en sentit estricte,
però els seus efectes s’hi equiparen en la mesura que és
font d’interpretació de la Constitució i dels estatuts i que
les sentències del Tribunal Constitucional poden anul·
lar i deixar sense efecte les decisions del legislador. En
contrapartida, la jurisprudència pot evolucionar i canviar
amb el temps, la qual cosa significa que no és intangible.
Aquesta circumstància pot ésser aprofitada pel legislador, però és evident que el legislador assumirà un risc
si les seves pretensions no coincideixen amb la doctrina
establerta, especialment quan aquesta doctrina s’ha anat
construint de forma reiterada i en la mateixa direcció al
llarg del temps.
6.2.1. Hi ha una coincidència molt gran en la doctrina jurídica i en l’àmbit polític, que s’ha posat també en relleu
en les compareixences tingudes per la Comissió, pel que
fa a considerar que el marc jurídic constitucional en matèria de finançament és especialment obert i no predetermina, per si mateix, un model o uns models concrets del
finançament autonòmic. El fet que això passi en l’àmbit
del finançament no ha d’estranyar, ja que l’obertura del
sistema autonòmic és una pauta general que deriva d’una
regulació (el títol VIII de la Constitució) bàsicament
procedimental i que remet de manera singular la seva
concreció i configuració formal als estatuts d’autonomia,
que actuen (o haurien d’actuar) com a veritables normes
de desplegament constitucional. Aquesta remissió als estatuts no és, però, absoluta, ja que en determinats casos
el títol VIII CE fa remissions concretes a altres lleis orgàniques, diferents dels estatuts, com succeeix precisament en l’àmbit del finançament amb la LOFCA.
El dret a l’autonomia territorial que reconeix l’article 2 CE
té el seu reflex en l’article 156 CE pel que fa al vessant
específic de l’autonomia financera de les comunitats autònomes. Aquesta autonomia financera s’ha de situar en
el marc del que disposen els articles 138, 157 i 158 CE,
que recullen diversos principis de caràcter general, amb
un contingut que no és prou determinant per modificar
la conclusió abans expressada sobre la naturalesa oberta i no necessàriament uniforme del model de finançament.
L’article 138 es refereix al principi de solidaritat interterritorial que s’ha de donar entre les comunitats autònomes
i atribueix a l’Estat l’obligació de vetllar pel compliment
d’aquest principi, que s’ha de traduir en l’existència d’un
equilibri adequat i just entre els territoris.
L’article 156 es refereix al principi de coordinació entre
les hisendes estatal i autonòmica i al principi de solidaritat entre tots els ciutadans. Cal remarcar que, en aquest
cas, la Constitució es refereix al principi de solidaritat en
un sentit diferent al de l’article 138, ja que sembla tenir
com a destinatari principal els ciutadans (i no els territoris) pel que fa a llur obligació de contribuir en el sosteniment de les despeses públiques (art. 31 CE).
Els articles 157 i 158 CE fan referència als diversos recursos que poden configurar la hisenda autonòmica. Cal
destacar de manera especial que el text constitucional
ofereix un ventall de possibilitats i d’origen dels recursos, sense predeterminar en cap moment un sistema
d’ingressos concret i aplicable uniformement a totes les
comunitats autònomes.
L’article 157 CE estableix que els recursos de les comunitats autònomes seran constituïts per:
4.40.Informació14
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
«a) Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat;
recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions
en els ingressos de l’Estat.
b) Els seus propis impostos, taxes i contribucions especials.
c) Transferències d’un fons de compensació interterritorial i altres assignacions a càrrec dels pressupostos generals de l’Estat.
d) Rendiments procedents del seu patrimoni i ingressos
de dret privat.
e) El producte de les operacions de crèdit.»
Per la seva banda, l’article 158 CE es refereix a dos instruments per a garantir el principi de solidaritat, que,
com és lògic, poden afectar en sentit positiu o negatiu,
segons el cas, els ingressos a què es refereix l’article 157.
Aquests mecanismes són: d’una banda, les assignacions
previstes als pressupostos de l’Estat per tal de garantir
un nivell mínim de la prestació dels serveis públics fonamentals a tot l’Estat; d’altra banda, un fons de compensació destinat a despeses d’inversió, els recursos del qual
seran distribuïts per les Corts Generals i que té com a
finalitat corregir els desequilibris econòmics territorials.
Com s’ha dit abans, el model d’autonomia territorial que
estableix la CE és un model obert i es fonamenta en el
principi dispositiu. Aquest principi és consubstancial al
sistema, malgrat que el procés de configuració de l’Estat
autonòmic que finalment s’ha seguit no ha contribuït de
ben segur a reconèixer la importància que té. Tanmateix,
és una dada indiscutible que no hi ha autonomia sense
els estatuts i que, per tant, han d’esser aquestes normes
les que concretin l’abast i la mesura de les disposicions
més generals de la Constitució.
El principi dispositiu permet que el contingut de l’autonomia no hagi de respondre necessàriament a un criteri
homogeni. Les competències de les comunitats autònomes les determinen els estatuts corresponents dins
el marc de la Constitució, tal com indica expressament
l’article 147.2.d CE.
Amb independència que el procés autonòmic s’ha desenvolupat a la pràctica amb una tendència uniformitzadora,
això no pot desvirtuar el sistema d’autonomia «a la carta» que és inherent a la remissió estatutària, és a dir, un
sistema d’autonomia particular definit per l’«estatut» o
«carta» d’autonomia. Tampoc s’han d’oblidar en aquest
sentit les possibilitats que ofereix la Constitució per
singularitzar encara més el contingut material de l’autonomia, mitjançant la utilització de les vies d’atribució
extraestatutària de competències, d’acord amb l’article
150.1 i 2 CE, vies que tenen un potencial asimètric innegable.
A diferència de la majoria de sistemes comparats de tipus federal o regional, que s’articulen sobre el principi
d’igualtat o que només admeten diferències puntuals
entre els territoris integrants de la federació o de l’estat, la voluntat del constituent espanyol del 1978 no fou
precisament apostar per aquest tipus de solució. Si hagués estat així, el títol VIII de la Constitució tindria una
configuració ben diferent.
Núm. 175
El règim d’autonomia «estatutari», en un marc constitucional especialment obert i flexible, no podia deixar fora
d’aquest mateix principi, per una elemental raó de coherència, el sistema de finançament. L’autonomia financera
i la disponibilitat de recursos econòmics té una relació
directa amb l’exercici de les competències o funcions
que passen a ésser responsabilitat territorial, ja que sense
recursos suficients no es pot desenvolupar materialment
l’autonomia (art. 156.1 CE). Aquesta connexió tan estreta entre les competències i el sistema de finançament
porta a la conclusió necessària de considerar que la determinació del model de finançament forma part també
del contingut estatutari per dues raons bàsiques. En primer lloc, per la relació que es dóna amb l’article 147.2.d
CE, i en segon lloc pel fet que la Constitució no defineix
un model concret de finançament, d’acord amb la naturalesa i el contingut que mostren els articles 138, 156, 157
i 158 CE. En aquest sentit, cal destacar que el Tribunal
Constitucional accepta aquest principi de flexibilitat i
obertura constitucional quan reconeix que la Constitució
no «predetermina» quin ha d’ésser el sistema de finançament autonòmic (STC 192/2000, de 13 de juliol).
6.2.2. Els estatuts de primera generació van incorporar
un títol específic sobre finançament, sense provocar en
aquell moment cap mena de dubte sobre aquesta solució
o, dit amb altres paraules, sobre la consideració del finançament autonòmic com a contingut propi i necessari
dels estatuts. Aquesta regulació estatutària va donar lloc
a dos models clarament definits: l’anomenat «sistema de
finançament comú», vigent amb caràcter general, incloent-hi Catalunya, i el conegut com a «model de règim
foral», vigent només al País Basc (concert econòmic) i
Navarra (conveni econòmic). A banda d’aquests dos models, cal esmentar la situació especial que afecta la fiscalitat de les Illes Canàries.
És important destacar que el sistema de finançament
comú, i la inclusió de Catalunya en aquest sistema, s’ha
produït bàsicament per la concurrència de tres factors.
En primer lloc, per l’opció estatutària seguida, basada
en un model aplicatiu de les diferents vies de recursos de
l’article 157; en segon lloc, per l’aplicació d’aquest model
amb trets substancialment iguals a totes les comunitats
autònomes, a banda del règim foral, i, en tercer lloc, per
l’impacte que ha tingut sobre aquest model l’aplicació de
la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), d’acord amb el que disposa l’apartat 3
de l’article 157 CE.
La combinació de tots aquests factors va significar per
a Catalunya una limitació important de la singularitat
i la bilateralitat del sistema de finançament regulat en
l’Estatut, limitació que l’evolució posterior del model
ha contribuït encara més a posar en evidència. D’entre
els factors acabats d’esmentar, cal destacar de manera
especial el paper desenvolupat per la LOFCA. D’acord
amb el que disposa l’article 157.3 CE, l’exercici de les
competències financeres relacionades amb els recursos
de les comunitats autònomes, les normes per a resoldre
els conflictes que poguessin sorgir i les possibles formes
de col·laboració financeres entre les comunitats i l’Estat
poden ésser regulades per mitjà d’una llei orgànica.
En relació amb aquest precepte constitucional, cal fer diverses precisions. La primera és que l’existència d’aques-
4.40.Informació15
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
ta llei orgànica no és un element necessari del sistema de
finançament, ja que la Constitució la preveu només com
una possibilitat i no l’estableix com una exigència. La segona és que el seu abast operatiu hauria d’ésser limitat, ja
que la Constitució n’indica les finalitats concretes i no la
contempla com un títol habilitador perquè l’Estat pugui
regular globalment el sistema de finançament autonòmic
per llei orgànica.
Aquestes precisions permeten, o haurien de permetre,
resoldre l’encaix entre la LOFCA i els estatuts d’autonomia, mantenint el principi de prevalença estatutària en
la regulació del règim de finançament, de manera que
aquest no s’hauria de veure alterat en la seva substància
per les determinacions de la LOFCA. Aquesta és la idea
que l’Estatut intenta reflectir amb el principi d’interpretació harmònica entre la norma bàsica de Catalunya i la
LOFCA (disposició addicional dotzena EAC).
Tanmateix, la lectura de la relació entre l’Estatut i la
LOFCA no ha seguit aquest camí, ja que la concurrència
de diverses circumstàncies ha fet que el sistema regulador s’hagi capgirat en perjudici dels estatuts i a favor
de les determinacions de la LOFCA. La circumstància
principal que ha contribuït a aquest resultat ha estat la
mateixa LOFCA: malgrat que també estableix que s’ha
d’interpretar harmònicament amb els estatuts, conté
uns criteris de finançament i unes mesures d’aplicació
(singularment, el Consell de Política Fiscal i Financera)
que fan que el model concret de finançament depengui
essencialment de l’aplicació d’aquesta llei i no de les disposicions estatutàries, i situa al mateix temps el model
dins d’un règim comú per a totes les comunitat autònomes, llevat de les que gaudeixen del concert o conveni
econòmic. El protagonisme que en aquest sentit ha adquirit la LOFCA s’ha vist reforçat, d’altra banda, per la
jurisprudència del Tribunal Constitucional, que ha vist
en la competència estatal sobre la hisenda general (art.
149.1.14 CE) un títol habilitador directe per a regular el
finançament autonòmic (STC 181/1988, del 13 d’octubre, i 13/2007, del 18 de gener, entre d’altres) i donar a la
LOFCA un espai pràcticament il·limitat de regulació en
l’àmbit del finançament.
Cal destacar, no obstant això, que la configuració
d’aquest escenari jurídic s’ha pogut produir en bona
part gràcies a la indeterminació que en matèria de finançament tenien els estatuts de primera generació. La
mateixa regulació «oberta» dels estatuts en matèria de
finançament va contribuir, sens dubte, a fer que el model
s’acabés configurant a partir de la lògica LOFCA, amb
alguna excepció important, com ha estat la necessitat de
respectar els procediments de bilateralitat establerts en
els estatuts o l’aplicació singularitzada de la cessió dels
tributs estatals també prevista estatutàriament, la qual
cosa matisa els efectes del sistema de coordinació multilateral que defineix la LOFCA.
6.3. Les disposicions de l’Estatut del 2006 en
matèria de finançament
6.3.1. L’aprovació del nou Estatut d’autonomia del 2006
va suposar, en el context d’unes circumstàncies polítiques que van permetre la viabilitat de la reforma, una
gran oportunitat per a actuar sobre les bases estatutàries del finançament de la Generalitat. Un dels objectius
Núm. 175
principals de la reforma estatutària fou el de regular un
nou model de finançament amb la idea de reforçar el
protagonisme de l’Estatut en aquesta matèria i matisar
la dinàmica uniformitzadora generada per l’aplicació de
la LOFCA.
Aquesta operació era en teoria possible per les raons
abans exposades sobre les característiques obertes que
presenta el marc constitucional en aquest àmbit i pel paper preeminent que hi poden desenvolupar els estatuts
en relació amb la LOFCA. D’acord amb aquest escenari
teòric, l’Estatut del 2006 va fer un pas de concreció important respecte de l’Estatut del 1979 sobre els diversos
elements bàsics que configuren el model de finançament.
Tot i que en el procés de reforma es va plantejar l’opció del sistema de concert econòmic, aquesta fórmula
no es va incorporar a l’Estatut i l’opció seguida fou la
d’aprofundir en el sistema de coresponsabilitat fiscal.
Cal precisar que la incorporació d’un model de concert a
l’Estatut fou considerada com una opció inconstitucional
pel Consell Consultiu de la Generalitat en el dictamen
emès sobre la Proposta de Proposició de llei de reforma
de l’Estatut (Dictamen 269, de l’1 de setembre de 2005,
fonament 10, apartat 11). L’evolució del model existent es
va plantejar, com s’acaba d’indicar, sobre uns paràmetres
de major precisió i garantia dels principis inspiradors del
model, especialment pel que fa a la suficiència, la solidaritat, l’autonomia financera i la coordinació, juntament
amb una aposta clara i decidida a favor de la transparència de les relacions fiscals i financeres, i a l’equitat i la
lleialtat institucional entre l’Estat i la Generalitat.
6.3.2. Una de les novetats importants de l’Estatut del
2006 és la regulació molt més detallada de les competències financeres relatives als recursos tributaris, específicament pel que fa a l’abast de la cessió dels tributs
estatals. L’autonomia financera de la Generalitat s’ha reconegut sempre en un sentit ampli en el seu vessant de
despesa, és a dir, en la capacitat exclusiva de les institucions de la Generalitat per a aplicar els recursos d’acord
amb les seves pròpies directives polítiques i socials. Tanmateix, el vessant de l’autonomia financera que afecta
els ingressos i que connecta directament amb el principi
de suficiència financera passa en el nou Estatut a tenir
una definició més precisa, i orientada cap al principi de
coresponsabilitat fiscal. El model que estableix l’Estatut
es fonamenta en la participació en els recursos tributaris
de l’Estat i s’articula, per mitjà de l’article 203 i de la disposició addicional setena, sobre els tributs cedits totalment o parcialment. Aquesta cessió comporta la gestió,
la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs, i
permet l’exercici parcial de la capacitat normativa sobre
les figures tributàries.
Aquest model de coresponsabilitat té una de les seves altres expressions bàsiques en les disposicions addicionals
vuitena, novena i desena, que estableixen l’abast de la
participació de la Generalitat en els tributs parcialment
cedits, participació de la qual cal destacar el 50% de
l’IRPF, el 58% dels impostos especials i el 50% de l’IVA.
L’increment d’aquestes participacions respecte de la situació anterior, juntament amb la consolidació dels tributs
totalment cedits, comporta un increment percentual notable del pressupost i dels ingressos. Tanmateix, cal tenir
present que l’efectivitat de les disposicions estatutàries
4.40.Informació16
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
no és automàtica, ja que depèn de l’aprovació de la corresponent llei de cessió, tal com recorden les esmentades
disposicions addicionals.
Cal destacar, però, que aquesta remissió a les lleis de
cessió no converteix en programàtic el contingut de l’Estatut. L’article 203 i les disposicions addicionals setena,
vuitena, novena i desena estableixen unes determinacions concretes sobre participació tributària que la llei de
cessió no pot ignorar, malgrat que el procés s’hagi d’articular sota la forma d’un acord de la Comissió Mixta
d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat (regulada
per l’article 210 EAC), tramitat ulteriorment com a projecte de llei.
Òbviament, l’autonomia financera es complementa també amb la capacitat per a establir tributs propis i el recurs
a l’endeutament, però no hi ha dubte que l’element on es
produeix el canvi més significatiu és el de la participació
en els tributs estatals. Aquesta novetat s’ha de posar en
connexió, alhora, amb la creació de l’Agència Tributària
de Catalunya, d’acord amb el que disposa l’article 204
de l’Estatut. Aquest precepte estableix que la gestió, la
recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs
propis de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat,
dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat,
correspon a l’Agència. Però cal ressaltar que el mateix
precepte permet l’extensió d’aquest àmbit funcional als
altres impostos estatals recaptats a Catalunya, per mitjà
de la creació d’un consorci entre les agències catalana i
estatal, amb la idea que esdevingui l’Administració tributària única a Catalunya.
6.3.3. El nou Estatut també introdueix perfils més concrets en els altres elements del model de finançament,
com són els que afecten al compliment del principi de
solidaritat, la transparència i la lleialtat institucional i la
bilateralitat en les relacions financeres. Pel que fa a la solidaritat, l’Estatut estableix una relació molt estreta entre
aquest principi i el de suficiència. En aquest sentit, l’article 206 vincula aquests dos conceptes quan determina
que els recursos de la Generalitat per finançar els seus
serveis han de tenir en compte les necessitats de despesa (suficiència) i al mateix temps la seva capacitat fiscal,
qüestió que cal relacionar amb el principi de solidaritat.
En aquest sentit, el mateix article 206 diu que els recursos són els que deriven dels ingressos tributaris, ajustats
a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en
els mecanismes d’anivellament i de subsidiarietat.
Per la seva banda, l’article 206 de l’Estatut vol garantir
l’equilibri entre els dos principis i evita que l’aplicació
del principi de solidaritat arribi a posar en risc la suficiència de recursos per a atendre les responsabilitats que
pertoquen a la Generalitat. En aquest sentit, un cop establerta la prioritat en la suficiència dels recursos, l’Estatut
defineix uns criteris d’aplicació dels mecanismes d’anivellament que afecten especialment la transparència dels
mecanismes emprats, l’avaluació periòdica del resultat
i, de manera especial i més substantiva, la garantia que
l’aplicació dels mecanismes de solidaritat no alterin en
cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de les rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de
l’anivellament.
Núm. 175
El principi bàsic que estableix l’Estatut és, doncs, que la
solidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, és a
dir, que el resultat final no pot deixar en millor posició
les comunitats que n’han estat beneficiàries en relació
amb qui l’ha prestada. Aquesta situació és la que vol evitar l’article 206, que va clarament en la línia de solució
d’aquests problemes en els models federals, especialment després de la Sentència del Tribunal Constitucional
alemany de l’11 de novembre de 1999, que limita el concepte de solidaritat, en el sentit que el seu objectiu no és
d’eliminar diferències, sinó de reduir-les.
La bilateralitat en el sistema de finançament no és una
novetat com a tal del nou Estatut. Ara bé, enfront de la
creixent importància de la multilateralitat que deriva del
paper que la LOFCA i la praxi han donat al Consell de
Política Fiscal i Financera, l’Estatut referma la bilateralitat mitjançant la consideració de la Comissió Mixta
d’Afers Exteriors Estat - Generalitat com a principal òrgan de coordinació i cooperació en matèria de finançament. La importància d’aquest òrgan bilateral ve donada
per les funcions que li atribueix l’article 210, que tenen
el contingut essencial en el desplegament del nou model
de finançament, tal com estableix la disposició final primera de l’Estatut. L’atribució d’aquesta funció, en els termes en què ho fa aquesta disposició, permet deduir una
voluntat estatutària clara d’establir una solució prevalent
i determinant dels mecanismes de decisió bilateral pel
que fa al finançament de Catalunya, per sobre dels mecanismes multilaterals regulats per la LOFCA.
Cal recordar que el Consell de Política Fiscal i Financera, concebut en teoria com un òrgan consultiu que només
ha de fer recomanacions, ha esdevingut un referent obligat per a les comissions mixtes bilaterals, ja que aquestes queden vinculades, a la pràctica, a acceptar o rebutjar
globalment els seus acords sobre finançament, sense que
s’admeti la possibilitat de models alternatius decidits en
seu bilateral. No hi ha dubte que sobre aquest escenari
hi hauria d’incidir de manera molt significativa el que
estableixen l’article 210 i la disposició final primera de
l’Estatut, de manera que es podria sostenir, sense necessitat de rebutjar els mecanismes multilaterals ni de considerar-ho incompatible amb aquests mecanismes, que la
determinació final del model català de finançament és
una decisió que s’ha d’adoptar en el si de la Comissió
Mixta Estat - Generalitat.
Finalment, un darrer aspecte que cal esmentar i que
té relació amb el finançament és el compromís estatal
que estableix la disposició addicional tercera de l’Estatut d’inversió en infraestructures a Catalunya per tal de
compensar el dèficit d’inversions acumulat al llarg dels
darrers anys. Aquesta clàusula no pot ésser considerada
com un element del model de finançament, ja que per
la seva naturalesa no afecta pròpiament el volum de recursos de què pot disposar la Generalitat. Tanmateix, la
necessitat d’aquest precepte és il·lustrativa d’un sistema
de distribució territorial dels recursos que ha perjudicat
històricament Catalunya en l’àmbit concret de la política
general d’infraestructures seguida per l’Estat i que contribueix a justificar la necessitat de reforma del model de
finançament en coherència amb les altres determinacions estatutàries exposades.
4.40.Informació17
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
6.3.4. Als efectes del treball i de les conclusions de la
Comissió d’Estudi, un aspecte molt important a destacar
és l’escenari que deixa obert l’Estatut vigent per a una
possible evolució cap a un model de finançament articulat sobre trets semblants als que defineixen el model de
concert o conveni econòmic.
En aquest sentit, cal destacar com a elements més rellevants:
a) El caràcter obert i potencialment il·limitat de la cessió de tributs estatals i de la capacitat normativa sobre
aquests tributs, que es desprèn de l’article 203.2 i de la
disposició addicional setena. Sens perjudici de les cessions que permeten per a determinats impostos les disposicions addicionals vuitena, novena i desena, l’article
203.2 inclou com a possible objecte de cessió tots els
tributs estatals, en la modalitat parcial o total, i la disposició addicional setena, que regula els impostos cedits,
en permet l’ampliació per mitjà d’un acord entre el Govern de l’Estat i el de la Generalitat, sense imposar cap
límit. A més, aquesta possible ampliació no requereix
una modificació de l’Estatut, ja que s’articula mitjançant
lleis de cessió que no es consideren com una modificació
estatutària.
b) El marc bilateral de decisió que l’Estatut estableix mitjançant la comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals
Estat - Generalitat. D’acord amb l’article 210.2, aquest
òrgan és competent per a acordar l’abast i les condicions de la cessió de tributs estatals, cessió que, com s’ha
vist a la lletra anterior, es pot ampliar també, per acord
d’aquesta mateixa Comissió, a altres tributs inicialment
no cedits. A banda d’això, aquest marc bilateral de decisió també inclou la determinació de la contribució a
la solidaritat i els mecanismes d’anivellament, tal com
recull expressament la lletra b de l’article 210.2 EAC.
c) La possibilitat d’atribuir a l’Agència Tributària de Catalunya, per delegació de l’Estat, la gestió, la recaptació,
la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, tal com disposa l’article 204.1
EAC. Cal precisar que en el cas de cessió total no seria
necessari articular la fórmula consorciada a què es refereix l’apartat 2 del mateix precepte, ja que l’aplicació
d’aquesta fórmula només és exigida quan es tracta d’impostos cedits parcialment.
La combinació i l’aprofitament d’aquests tres elements
permet considerar que l’Estatut incorpora els elements
necessaris perquè en un marc de decisió bilateral entre
l’Estat i la Generalitat es pugui definir un model de finançament que es fonamenti en una àmplia cessió dels
tributs estatals a la Generalitat, amb la corresponent
capacitat normativa, la gestió per l’Agència Tributària
de Catalunya d’aquests tributs i la determinació en clau
també bilateral de la contribució des de Catalunya a la
solidaritat i l’anivellament. Sense ésser pròpiament un
model de concert o conveni, és evident que el resultat
final d’una fórmula de finançament com l’exposada s’hi
acosta molt.
En qualsevol cas, és important posar en relleu que una
evolució del sistema de finançament com la que s’acaba
d’exposar té perfecte encaix en l’Estatut i podria ésser
operativa en aplicació estricta dels preceptes estatutaris.
Núm. 175
6.4. La Sentència sobre l’Estatut d’autonomia
i els seus efectes sobre el finançament de la
Generalitat
6.4.1. Es pot afirmar, sense cap gènere de dubte, que la
doctrina establerta per la STC 31/2010, del 28 de juny,
ha tingut com a efecte principal i general desactivar el
potencial de l’Estatut com a norma que desenvolupa i
concreta el contingut de l’autonomia en el marc del títol VIII de la Constitució. Aquesta funció constitucional
específica dels estatuts es veu seriosament limitada per
la sentència, en negar pràcticament cap marge de maniobra substantiu a la norma estatutària per a definir els
elements neuràlgics del règim d’autonomia i per a garantir-ne jurídicament el contingut.
Amb una doctrina criticable i sorprenent, perquè ignora i deixa de banda els principis bàsics sobre els quals
es construeix constitucionalment el sistema autonòmic,
principis que havien estat reconeguts fins ara per la mateixa jurisprudència constitucional, el Tribunal Constitucional relega de iure i de facto el paper dels estatuts a
normes de valor no només subordinat a la Constitució,
com a únic límit aplicable, sinó també a la interpretació que pugui fer de les disposicions constitucionals el
mateix Tribunal Constitucional, que no es considera
vinculat per les disposicions estatutàries. Un altre efecte
negatiu d’aquesta sentència és la supeditació que estableix dels preceptes estatutaris respecte al que estableixin les lleis orgàniques de l’Estat en determinats supòsits. Es desvirtua així el paper rellevant i especial que
haurien de tenir els estatuts en la definició del contingut
de l’autonomia en el seus diferents vessants, com a normes que compleixen una funció de desenvolupament de
la mateixa Constitució i, per tant, amb valor de normes
«materialment» constitucionals (consideració que paradoxalment els dóna la STC 31/2010, però sense treure’n
les conseqüències derivades d’aquest fet).
El resultat final és que les determinacions del nou Estatut de Catalunya, en els principals àmbits de l’autogovern, passen a tenir un valor relatiu, en la mesura que
els efectes que puguin tenir dependran del que determini
la jurisprudència del Tribunal Constitucional, construïda lliurement a partir del text constitucional, però sense
que li siguin vinculants les determinacions estatutàries, i
en altres casos dependran del que estableixin altres lleis
estatals, singularment les lleis orgàniques que tenen relació directa amb les matèries estatutàries (com és el cas
de la LOFCA en l’àmbit del finançament).
6.4.2. Aquesta doctrina esdevé també aplicable en matèria de finançament, tal com es desprèn dels fonaments
jurídics 130 i següents de la STC 31/2010. Per tant, tot
l’esforç que fa l’Estatut, descrit en l’apartat anterior, de
definir un model de finançament per a Catalunya amb
uns perfils propis, no serveix per a desplegar efectes jurídics directes i plens per si mateix, perquè el Tribunal
Constitucional nega aquesta capacitat d’actuació a l’Estatut i la condiciona al que pugui establir l’Estat d’acord
amb la seva competència sobre la hisenda general (art.
149.1.14 CE), i de manera molt especial per mitjà de la
LOFCA, d’acord amb la remissió que l’article 157.3 CE
fa a favor d’aquesta llei orgànica.
4.40.Informació18
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
La Sentència considera, en definitiva, que els estatuts de
les comunitats autònomes subjectes al règim comú de
finançament, com en el cas de Catalunya, no tenen marge de maniobra substantiu, perquè, en la mesura que les
decisions sobre el finançament s’han d’adoptar amb caràcter general i de forma homogènia per a tot el sistema,
i, en conseqüència, per l’Estat i en l’àmbit estatal d’actuació, no són possibles solucions unilaterals que tindrien
repercussions en el conjunt i que podrien condicionar les
decisions del mateix Estat i d’altres comunitats autònomes.
Per tant, segons la sentència, les decisions sobre el finançament han de recaure en l’òrgan multilateral que
estableix la LOFCA (el Consell de Política Fiscal i Financera), en el qual l’Estat exerceix les funcions de coordinació que li reconeixen els articles 149.14 i 157.3 CE,
sens perjudici que aquestes decisions «s’integrin» posteriorment amb les funcions que realitzen les comissions
mixtes bilaterals regulades pels estatuts, pel que fa a la
tasca específica de concretar l’aplicació a cada comunitat
autònoma del model.
Els efectes d’aquesta doctrina s’estenen, d’acord amb els
fonaments jurídics 130 i 134 de la Sentència, al principi
de suficiència financera (recursos disponibles) i als mecanismes de solidaritat i anivellament, és a dir, als dos
aspectes clau del règim de finançament. D’altra banda,
pel que fa a les competències de la Comissió Mixta Estat - Generalitat, el fonament jurídic 135 de la sentència
n’afebleix clarament el paper, ja que condiciona l’exercici d’aquestes competències a la capacitat que s’atribueix
als òrgans multilaterals, d’acord amb el que estableix la
LOFCA.
Com es pot deduir fàcilment, la doctrina continguda en
la STC 31/2010 significa negar eficàcia pròpia i directa
a les disposicions estatutàries sobre els aspectes bàsics
de finançament, en la mesura que recondueix aquesta efectivitat al marc d’aplicació de la LOFCA. Però és
important destacar que en cap moment la Sentència no
posa en qüestió la validesa constitucional de les opcions
estatutàries sobre el finançament considerades en si mateixes, ja que l’única objecció constitucional que fa és
que es formulen en una norma «inadequada» per a poder
produir efectes directes.
6.4.3. El que s’acaba d’exposar permet afirmar que el
model de finançament determinat per l’Estatut (inicial
i potencial) podria ésser plenament efectiu si es formula
en el context d’aplicació de la LOFCA, és a dir, mitjançant un acord del Consell de Política Fiscal i Financera, aplicat posteriorment per la Comissió Mixta d’Afers
Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat.
Això ens situa en un marc d’actuació que cal destacar
pel que fa a les possibilitats d’evolució del sistema de finançament, per tres raons fonamentals. En primer lloc,
perquè la Constitució no prefigura cap model concret de
finançament i, per tant, el marge d’actuació LOFCA és
molt elàstic, en el sentit que permet actuar i evolucionar
d’una manera molt oberta sobre els diferents elements
que integren el sistema de finançament (per exemple,
aplicant en profunditat el model determinat per l’Estatut). En segon lloc, perquè això comporta l’existència
d’un marge de decisió essencialment polític, atesa la fle-
Núm. 175
xibilitat jurídica del model i la naturalesa de l’òrgan que
ha de prendre la decisió. I, en tercer lloc, perquè l’aplicació concreta del model no és directament operativa per
mitjà de la decisió de l’òrgan multilateral, sinó que depèn
de cada comissió bilateral, tal com recorda expressament
la STC 31/2010 (FJ 130) i també altres sentències anteriors, com és el cas, singularment, de la STC 13/2007, del
18 de gener (FJ 8).
Els elements que s’acaben d’exposar obren la porta a un
model que es fonamenti en una cessió àmplia dels tributs
estatals amb capacitat normativa i de gestió i recaptació
per a les comunitats autònomes i que estableixi també
unes bases més transparents, justes i equilibrades per a
l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i solidaritat
interterritorial, opcions totes possibles i compatibles
amb les determinacions estatutàries. I també deixen
oberta la porta a la possibilitat que l’aplicació d’aquest
model es faci efectiva només quan ho acordi la corresponent comissió mixta bilateral, amb la qual cosa es
permet exercir un «control polític» de l’aplicació efectiva del sistema, i això podria comportar una aplicació
singularitzada o «a la carta», si els elements definidors
del model es formulessin de manera que fossin possibles
diferents alternatives o possibilitats d’aplicació.
Cal tenir present que la funció dels acords del Consell
de Política Fiscal i Financera en el context LOFCA és la
d’establir els elements de «coordinació» del sistema amb
caràcter global, sense que això impliqui necessàriament
que el sistema hagi d’ésser exactament igual per a totes
les comunitats autònomes, ja que això dependrà del mateix contingut i naturalesa dels criteris establerts i de la
decisió que finalment adoptin els òrgans bilaterals per
concretar-ne l’aplicació a la comunitat respectiva.
6.4.4. Aquest marge de maniobra de què disposa la
LOFCA oferiria la possibilitat, en termes jurídics, i
sempre que es donessin les condicions polítiques necessàries, d’articular un model de finançament, per mitjà
d’un acord del Consell de Política Fiscal i Financera, i
acompanyat, si esqueia, de les reformes necessàries de la
LOFCA, que permetés evolucionar amb trets semblants
als que caracteritzen el model de concert o conveni econòmic, pel que fa a la suficiència financera i a la gestió
tributària, i també la possibilitat d’establir un sistema de
retorn a l’Estat no exactament igual al de la quota, però
sí més just i equilibrat i que integri els elements necessaris d’anivellament.
Evidentment, en l’evolució cap a aquest model hi podria
intervenir la Comissió Mixta Estat - Generalitat, no només en la seva fase de concreció i aplicació a posteriori,
sinó també prenent la iniciativa per a la seva configuració. Cal recordar que les funcions que atorga a aquest
òrgan l’article 210 EAC li permeten actuar com a òrgan
promotor de mesures per a l’actualització i modificació
del sistema de finançament, i que la STC 13/2007, del 18
de gener (FJ 8), reconeix també expressament aquesta
iniciativa prèvia dels òrgans bilaterals.
L’escenari que s’acaba d’exposar és compatible, d’altra
banda, amb la jurisprudència constitucional referida al
finançament «comú». Malgrat que la STC 31/2010, del
28 de juny, es refereix a aquest model amb els adjectius
de «general» i «homogeni», cal precisar que aquesta
4.40.Informació19
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
«generalitat» i «homogeneïtat» no es poden entendre en
sentit absolut, d’acord amb la mateixa doctrina jurisprudencial.
Cal recordar, en aquest sentit, la importància de la Sentència 13/2007, del 18 de gener, dictada en relació amb
els acords de finançament del 1996 (aplicables al quinquenni 1997-2001), en la qual el Tribunal rebutja de
manera clara i directa la idea d’un model «igual» de finançament per a totes les comunitats autònomes, quan
diu que la homogeneïtat que ha de garantir la LOFCA
sobre el règim comú no ha d’ésser absoluta (el FJ 7 diu,
concretament, que el que és exigible és un «mínim» grau
d’homogeneïtat) i quan admet que pel joc de les decisions dels òrgans bilaterals puguin arribar a coexistir diferents sistemes o models de finançament (asimetria en
el finançament), en funció de si aquests òrgans bilaterals
accepten o no el nou model (FJ 10).
És important destacar que, en relació amb aquesta possible evolució del model de finançament dins el marc
LOFCA, s’ha produït una àmplia coincidència (amb
certs matisos) entre els experts jurídics que han comparegut davant la Comissió d’Estudi.
6.5. Possibilitat d’establir un règim de
finançament singular o especial per a
Catalunya després de la Sentència de
l’Estatut
6.5.1. L’escenari que s’acaba d’exposar seria compatible
amb la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional en
la Sentència sobre l’Estatut. Aquesta doctrina no tanca
la porta perquè via LOFCA es pugui evolucionar cap
a un model com el que permet el potencial estatutari i
aprofundir-hi, tal com ha quedat exposat. Ara bé, també
és cert que, aquesta evolució, el Tribunal la situa en el
context del sistema de finançament comú, la qual cosa
comporta la necessitat de combinar mecanismes multilaterals i bilaterals de decisió.
La diferenciació entre la fase de definició del model
(multilateral) i la de concreció i aplicació (bilateral) té
molta importància, perquè, com s’ha dit, no exigeix que
el model s’apliqui de manera exactament igual a totes les
comunitats. Les característiques més o menys obertes
amb què es defineixi el model (amb garantia d’un mínim
grau d’homogeneïtat) i la decisió final dels òrgans bilaterals és un element important, perquè pot representar resultats sensiblement diversos. Com s’ha vist abans, això
ja es va produir l’any 1996, quan el model establert pel
Consell de Política Fiscal i Financera fou rebutjat per algunes comunitats autònomes, la qual cosa va comportar
que no totes les comunitats de règim comú es financessin
d’acord amb el mateix model.
Núm. 175
aquest règim singular, que a la pràctica significa l’exclusió del règim comú, per al cas del País Basc i Navarra,
comunitats que es regeixen, respectivament, pels sistemes de concert i conveni econòmic, d’acord amb el que
determinen llurs estatuts. Per tant, es podria pensar en
una hipòtesi de singularització per a Catalunya amb una
clàusula semblant que permetés articular el finançament
de la Generalitat per via bilateral i tenint com a referència únicament les disposicions de l’Estatut.
L’articulació d’una clàusula com aquesta hauria de tenir
en el pla jurídic una fonamentació que la legitimés des
del punt de vista constitucional, sobretot després que la
STC 31/2010, del 28 de juny, hagi reiterat la inclusió del
règim de finançament de Catalunya dins el règim comú
i l’aplicació del marc multilateral que aquest fet implica.
6.5.3. Un possible encaix d’aquest règim singular podria
ésser la invocació de la disposició addicional primera de
la Constitució, que és la que justifica el règim especial
del País Basc i de Navarra. Però aquesta possibilitat s’enfrontaria a dues objeccions difícils de salvar.
En primer lloc, la lectura territorialment limitada de la
foralitat que ha fet fins ara la jurisprudència constitucional, que exclou Catalunya. Sense anar més lluny, només
cal recordar que la sentència de l’Estatut nega a l’article
5 EAC qualsevol mena de connexió amb la disposició
addicional primera CE quan es refereix als drets històrics de Catalunya (FJ 10), i que sentències anteriors
(STC 76/1988, del 26 d’abril, i 214/1989, del 21 de desembre, entre d’altres) limiten l’aplicació de l’esmentada
clàusula constitucional al País Basc i Navarra. Cal recordar que, en aquests dos territoris, l’excepció que contempla la LOFCA respecte del règim comú es justifica
expressament per l’existència d’aquest règim de foralitat,
d’acord amb el que estableixen les normes estatutàries
respectives.
En segon lloc, perquè la invocació de la disposició addicional primera CE, en el supòsit teòric que es considerés aplicable a Catalunya, n’exigiria el reconeixement
en l’Estatut, ja que l’esmentada disposició condiciona el
reconeixement de la foralitat al fet que es determini en
el marc de la Constitució i dels «estatuts d’autonomia». I
en aquest sentit ja s’ha vist que l’article 5 EAC, tal com
ha estat interpretat per Tribunal Constitucional, no té
aquest abast ni aquest significat.
6.5.4. Tanmateix, la inclusió d’una clàusula especial per
a Catalunya dins la LOFCA podria trobar fonamentació
en el marge ampli de maniobra que la Constitució permet en matèria de finançament.
6.5.2. Dit això, la qüestió que ara cal plantejar és si en
aquest escenari postsentència de l’EAC, que sembla condicionar l’aplicació de les clàusules estatutàries al règim
de finançament comú establert per la LOFCA, es pot
articular una solució de futur que permeti configurar el
finançament de la Generalitat com un règim singular o
especial sobre unes bases semblants a les del concert o
conveni econòmic.
En aquest sentit, cal recordar un cop més que la Constitució no predetermina un determinat model de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la
jurisprudència constitucional (STC 192/2000, del 13 de
juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de
decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA,
que no exclou necessàriament la diversitat. Dit en altres
paraules, la Constitució no defineix ni determina un model de finançament concret i que s’hagi d’aplicar uniformement a totes les comunitats autònomes.
Cal recordar en aquest sentit que la mateixa LOFCA
(disposicions addicionals primera i segona) ja estableix
També cal recordar el paper que els estatuts tenen en la
regulació del finançament, que és una conseqüència de-
4.40.Informació20
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
rivada de l’absència d’un model establert constitucionalment. El finançament és «matèria» estatutària i depèn,
per tant, del que puguin establir els estatuts, sobretot
quan l’existència d’una llei estatal de finançament (la
LOFCA) és considerada per la Constitució com a potestativa. Des del punt de vista constitucional, el finançament autonòmic es podria regular perfectament per
mitjà del binomi Constitució-Estatut, sense necessitat
d’una llei general de finançament. I aquesta hipòtesi,
constitucionalment indiscutible a tenor del que estableix
l’apartat 3 de l’article 157 CE, confirma que el marc
constitucional pot assumir, des d’un punt de vista jurídic,
l’existència de diversos models en funció dels diferents
continguts estatutaris.
Aquest mateix caràcter potestatiu que té la LOFCA és
també un altre argument important que cal considerar,
sobretot si tenim en compte que aquesta eina legislativa
està essencialment dissenyada com un instrument de què
disposa l’Estat per coordinar el sistema en el seu conjunt.
Aquesta funció ha estat destacada reiteradament per la
jurisprudència constitucional, amb la idea que l’article
157.3 CE no pretén altra cosa que garantir la intervenció
unilateral de l’Estat en matèria de finançament amb la
finalitat d’obtenir un mínim grau d’homogeneïtzació, per
tal d’evitar que el finançament quedi condicionat exclusivament al que determini cada estatut d’autonomia (STC
68/1996, del 4 d’abril). Aquesta mateixa idea d’evitar una
«congelació» del model (si només quedés en mans dels
estatuts), i de salvaguardar el poder de decisió estatal, és
la que es troba també en la sentència de l’Estatut, d’acord
amb el que expressa el seu FJ 130.
6.5.5. Les reflexions que s’acaben de fer posen en relleu
que la LOFCA, com a instrument de coordinació del sistema de finançament autonòmic, permet a l’Estat diverses
possibilitats o escenaris d’aplicació del sistema per assegurar aquesta coordinació, sense que constitucionalment
s’imposi forçosament una solució igual o comuna per a
totes les comunitats autònomes. Fins al moment present,
això ha estat així amb l’anomenat model de «règim comú»
(excepció feta del País Basc i Navarra), però això no exclou, lege ferenda, que en el futur l’Estat pugui articular el
sistema a partir d’un marc més flexible, que permeti ampliar el reconeixement d’un règim singular a comunitats
altres que les que actualment determina la LOFCA. Es
tracta, per tant, d’un espai de maniobra i d’opció política del legislador estatal, que la Constitució permet (o, dit
d’una altra manera, no prohibeix) dins el marge de flexibilitat amb què regula el finançament autonòmic.
En aquest sentit, cal recordar que la mateixa LOFCA ja
reconeix altres règims especials, a part dels forals, com
és el cas de la regulació peculiar de Canàries i de les
ciutats autònomes de Ceuta i de Melilla, d’acord amb el
que estableixen les disposicions addicionals quarta i cinquena de la Llei.
D’altra banda, l’Estatut tampoc no seria un obstacle per
a aquesta opció, malgrat que l’article 201.1 faci referència a la LOFCA com a marc regulador del finançament
de la Generalitat i que la disposició addicional dotzena
esmenti la necessitat de fer una interpretació harmònica
entre les disposicions estatutàries i la LOFCA. Ambdós
requisits se seguirien complint, perquè seria la mateixa
LOFCA la que determinaria el règim especial.
Núm. 175
6.5.6. Una fórmula com la que s’acaba de descriure permetria, a la pràctica, que el règim de finançament de la
Generalitat es regís exclusivament per les disposicions
de l’Estatut, en clau de bilateralitat. L’únic obstacle jurídic que es podria oposar a una solució com aquesta seria
la jurisprudència constitucional sobre el sistema de finançament comú i l’afirmació categòrica que sembla que
s’hi fa (sobretot en la STC 31/2010, del 28 de juny) amb
relació a la inclusió de Catalunya en aquest règim.
Si s’analitza bé aquesta jurisprudència, però, es pot deduir que el que ha volgut establir és que l’Estatut no té,
per si mateix, capacitat per definir un model de finançament propi al marge de la LOFCA, sobretot perquè això
significaria negar a l’Estat la seva potestat unilateral per
definir i coordinar el model, d’acord amb la seva competència sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE) i l’habilitació que li dóna l’article 157.3 CE.
Aquesta jurisprudència defineix els límits de la regulació
del finançament des de la perspectiva estricta del paper
del legislador estatutari, sense predeterminar en conseqüència les opcions o alternatives que l’Estat pot articular en exercici de les seves competències. Es pot afirmar,
doncs, que la fórmula del règim especial via LOFCA no
es troba afectada per la jurisprudència constitucional,
per la senzilla raó que aquesta situació no ha estat abordada com a tal pel Tribunal Constitucional.
La STC considera que Catalunya està subjecta al règim
de finançament comú, perquè entén que li és aplicable el
marc LOFCA i, en el moment present, aquest marc comporta que Catalunya en formi part, perquè és l’únic model que estableix (salvant els règims especials del País
Basc, de Navarra, de Canàries i de les ciutats autònomes
de Ceuta i de Melilla), i el Tribunal en treu les conseqüències lògiques, derivades de la regulació LOFCA.
Però cal insistir que aquesta doctrina no «constitucionalitza» com a única opció possible la regulació actual de
la LOFCA, ni el mateix abast del règim comú (que no és
tan «comú», atesa l’existència dels règims especials ja
vigents), sinó únicament la capacitat legislativa que ha
de tenir l’Estat per a actuar en l’àmbit del finançament
autonòmic.
Cal insistir que, quan la jurisprudència constitucional
diu que les decisions sobre el finançament autonòmic
s’han d’adoptar amb caràcter general i de forma homogènia per a tot el sistema, ho fa per posar en relleu la necessitat que sigui l’Estat el que prengui aquesta decisió,
però sense que això determini com l’ha de prendre ni
que s’hagi de fer sota una modalitat concreta. Les STC
13/2007, del 18 de gener (FJ 5), i 31/2010, del 28 de juny
(FJ 130), permeten deduir clarament aquesta intenció.
La jurisprudència constitucional no ha «cristal·litzat» per
tant el model de règim comú vigent com l’única opció
constitucional possible. Arribar a una conclusió com
aquesta contradiria la mateixa doctrina jurisprudencial
sobre el caràcter obert i no predeterminat del finançament autonòmic que es desprèn de la Constitució i la
mateixa LOFCA, quan ja admet especialitats més enllà
dels supòsits forals; i seria també incompatible amb el
marge d’opció que cal reconèixer al legislador estatal en
el moment d’exercir les competències que li atribueixen
els articles 149.1.14 CE i 157.3 CE, per poder configurar
4.40.Informació21
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
el model que consideri més adequat d’entre els diferents
models possibles que s’atinguin als principis constitucionals d’autonomia i suficiència financera, de solidaritat i
de coordinació amb la hisenda estatal.
6.6. Articulació d’un règim singular de
finançament per mitjà d’una transferència de
recursos tributaris, de la potestat normativa i
de la gestió tributària, a l’empara de l’article
150.2 de la Constitució
6.6.1. Una altra possibilitat de configurar un model de
finançament propi per a Catalunya basat en elements
semblants als que caracteritzen el sistema de concert o
conveni també es podria articular sobre les possibilitats
que ofereix l’article 150.2 CE, que permet que l’Estat
transfereixi o delegui a les comunitats autònomes, mitjançant una llei orgànica, facultats corresponents a una
matèria de titularitat estatal que per llur naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació.
Òbviament, es tracta d’una opció de naturalesa més excepcional i subsidiària que la que es planteja en l’apartat
6.5, però és una opció no descartable en el context de
les possibilitats que permet el debat jurídic sobre aquesta
qüestió i dels condicionants polítics que el poden afectar.
Aquesta via es defineix doctrinalment com una tècnica
d’atribució extraestatutària de competències que permet
completar el marc d’autogovern establert pels estatuts.
Cal destacar que l’origen d’aquesta disposició constitucional és essencialment polític, i que fou pensada sobretot
(tal com es desprèn dels debats constituents) per a les
nacionalitats històriques, com un complement de la disposició addicional primera de la Constitució.
En tot cas, és evident que tant l’esperit de la norma
constitucional com la seva literalitat li donen un component d’asimetria potencial, important dins el sistema
autonòmic, tal com ho ha demostrat la praxi de les diverses aplicacions que han tingut com a destinatàries
comunitats autònomes concretes. Com a exemples més
rellevants es poden esmentar les lleis orgàniques 11/1982
i 12/1982, de transferència de competències a Canàries i
a la Comunitat Valenciana, respectivament, que en el seu
moment van complementar de manera significativa les
competències estatutàries d’aquestes dues comunitats, i
la Llei orgànica 6/1997, de transferència de competències a la Generalitat de Catalunya en matèria de trànsit
i circulació de vehicles de motor. Aquestes experiències d’aplicació també van resoldre un dubte inicial que
s’havia formulat sobre el tipus de facultats transferibles
(normatives o només executives) i van deixar clar que la
transferència o delegació pot incloure tant les potestats
normatives (legislatives i reglamentàries) com les funcions executives.
6.6.2. L’aplicació d’aquesta via constitucional a l’àmbit
específic del finançament de la Generalitat no s’ha plantejat de manera directa en el debat jurídic sobre aquesta
qüestió i obliga, per tant, a considerar diversos aspectes
per a avaluar-ne les possibilitats d’èxit, deixant de banda
els condicionants polítics, que òbviament també hi haurien de concórrer.
La primera qüestió a resoldre és si els elements que integren el règim de finançament, i de manera especial els
Núm. 175
que defineixen un model semblant al de concert econòmic, poden ésser reconduïbles a l’àmbit d’aplicació de
l’article 150.2 CE, en la mesura que aquest precepte parla específicament de transferència de «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal».
La doctrina ha entès normalment que el terme facultats
s’usa com a sinònim de competències en sentit tècnic.
Cal recordar que aquest concepte tècnic de competència
significaria la concurrència necessària de dos elements:
un àmbit material susceptible d’ésser regulat i/o gestionat i el reconeixement d’unes potestats o funcions jurídiques concretes en relació amb aquesta matèria.
Tot i aquesta reconducció al concepte més tècnic de competències, cal no oblidar, però, que la redacció de l’article
150.2 CE denota una voluntat d’obertura molt gran quan
utilitza el terme facultatsamb referència a una matèria de
titularitat estatal, la qual cosa permet una interpretació
especialment àmplia i flexible, en el sentit que pot ésser
aplicable a qualsevol potestat o funció estatal que tingui
relació amb una matèria concreta de titularitat estatal.
Com ja s’ha exposat, un sistema de finançament basat
en el concert econòmic pivota sobre tres eixos bàsics: la
cessió (o concertació) de tots o de la majoria dels tributs
estatals; la gestió d’aquests tributs, i l’establiment d’una
quota de retorn de recursos a la hisenda estatal com a
compensació pels serveis prestats directament per l’Estat en el territori, eventualment ampliable al concepte de
contribució a l’anivellament interterritorial.
D’aquests elements, els dos primers no ofereixen dubtes
sobre la possible inclusió en l’article 150.2 CE. La cessió de tributs estatals, amb o sense capacitat normativa,
i la gestió d’aquests tributs per la comunitat autònoma,
serien un exemple clar i inequívoc de transferència o de
delegació (depenent de la tècnica utilitzada) de facultats
de titularitat estatal. En aquest sentit, cal recordar que
l’article 157 CE considera explícitament els impostos
cedits com una «competència» financera de les comunitats autònomes i que l’article 156 CE esmenta també explícitament la possibilitat de delegació a les comunitats
autònomes de la recaptació, la gestió i la liquidació dels
recursos tributaris de l’Estat. En relació amb la cessió
de tributs, cal recordar també els preceptes estatutaris
que remeten a les lleis estatals la concreció de la cessió,
i també l’ús habitual que es fa de l’article 150.1 CE per
atribuir a les comunitats autònomes facultats normatives
sobre els impostos cedits. També cal tenir present que
la jurisprudència constitucional considera que el finançament autonòmic forma part de la competència estatal
sobre la «hisenda general» (article 149.1.14 CE).
El que s’acaba d’exposar permetria, doncs, articular directament mitjançant una llei orgànica per via de l’article
150.2 CE una cessió àmplia de tributs estatals a la Generalitat, i també atribuir a la Generalitat facultats normatives i atribuir-li les funcions relatives a la gestió dels
tributs, per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya.
Si aquesta hipòtesi és factible, és obvi que tampoc no
hauria de presentar cap problema constitucional el fet
que una llei orgànica de l’article 150.2 articulés un mecanisme de retorn d’una part dels tributs cedits. Aquesta
fórmula es podria considerar com una «condició» establerta sobre la mateixa transferència, que la llei orgànica
4.40.Informació22
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
podria definir quant als criteris i procediments aplicables per a fer-la efectiva. També hi hauria la possibilitat
que la llei orgànica remetés aquesta qüestió a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals regulada per l’article 210 EAC, o bé al marc de decisió de la LOFCA,
si es volgués temperar el marc de bilateralitat amb un
component multilateral, considerant les implicacions interterritorials que es donen en aquest àmbit.
Tampoc no sembla que hagués d’ésser un obstacle a la
intervenció en aquest cas d’una llei de l’article 150.2 CE
el fet que aquest precepte especifiqui que la llei ha de
determinar en cada cas la corresponent transferència de
mitjans financers. Aquesta especificació es podria utilitzar com a argument restrictiu de l’abast d’aplicació de
l’article 150.2 CE, en el sentit que es refereix només a
competències substantives o materials i no a competències estrictament financeres. Però aquesta lectura seria
excessivament formalista, ja que la lògica interpretativa
del precepte fa pensar més en la voluntat d’assegurar
el finançament addicional dels serveis que poder ésser
objecte d’una transferència, quan s’escaigui, que no pas
en la voluntat de limitar l’abast d’aplicació d’una norma
que, com s’ha dit, es formula en termes molt amplis, com
posa en relleu l’ús de l’expressió «facultats corresponents
a una matèria de titularitat estatal».
Un segon aspecte que cal considerar és el de la coherència entre la utilització de la via de l’article 150.2 CE
i les disposicions de l’Estatut del 2006 en matèria de finançament. Tal com s’ha dit reiteradament, la regulació
estatutària no és tancada, i aquesta obertura permetria,
en teoria, un desenvolupament en la línia dels tres eixos
en què es fonamenta el sistema de concert. Això es podria utilitzar com un argument en contra de l’aplicació
de l’article 150.2 CE en aquest cas, ja que aquesta fórmula no es pot utilitzar en relació amb les competències que
ja reconeix l’Estatut o que es poden assolir mitjançant
el desenvolupament dels preceptes estatutaris. En aquest
sentit, cal recordar que l’Estatut possibilita la cessió dels
tributs estatals (que pot ésser molt àmplia, d’acord amb
la disposició addicional setena) i defineix uns mecanismes específics per a fer-la efectiva, com són l’acord bilateral i les corresponents lleis estatals de cessió. I que
l’Estatut també regula un sistema de gestió, mitjançant
una fórmula específica d’Administració tributària.
Ara bé, en el cas del finançament ja s’ha pogut comprovar que ens trobem davant una situació especial que
impedeix considerar aquesta evolució del model de finançament com una qüestió de regulació estatutària
d’efectes directes. La STC 31/2010, del 28 de juny, és
molt clara en aquest punt quan condiciona l’efectivitat
de les determinacions de l’Estatut a l’evolució que pugui
tenir el model en el marc d’aplicació de la LOFCA, la
qual cosa significa, dit ras i curt, que el finançament de
la Generalitat no és una matèria d’estricta o exclusiva regulació estatutària, ni tampoc exclusivament subjecta a
les decisions bilaterals adoptades a l’empara de l’Estatut.
Ans al contrari, la implementació de les determinacions
estatutàries depèn, en definitiva, segons la doctrina jurisprudencial, dels mecanismes establerts per la LOFCA,
és a dir, d’una regulació extraestatutària establerta per
l’Estat o amb la concurrència de la voluntat estatal. I,
mentre la LOFCA mantingui Catalunya dins el règim
Núm. 175
comú, el seu finançament real no serà el que teòricament
i potencialment permet l’Estatut, sinó el que es determini en aplicació del marc LOFCA.
En conseqüència, no es donaria una situació d’incoherència entre l’Estatut i la utilització de l’article 150.2 CE,
ja que l’aplicació d’aquest precepte vindria a donar a la
Generalitat unes facultats que aquesta no té garantides
directament pel text estatutari. El mateix succeeix en el
cas de la gestió dels impostos cedits, en la mesura que la
creació de l’Administració tributaria única només abasta
els impostos totalment cedits (article 204.1) i, més enllà
d’això, només seria operativa amb la concurrència de la
voluntat estatal (consorci de l’article 204.2).
En qualsevol cas, es podria parlar fins i tot d’una relació
de compatibilitat entre la llei orgànica de transferència i
l’Estatut, en la mesura que la primera podria actuar com
un instrument d’aplicació inicial o transitòria del potencial estatutari, que permetria evolucionar cap un règim
semblant al del concert, mentre aquest objectiu no es pugui assolir per una altra via.
6.6.3. Una de les qüestions que ha ocupat més la doctrina
en l’anàlisi de l’article 150.2 CE és la interpretació del
límit constitucional que es pot establir a les transferències estatals per raó de llur «naturalesa». La raó última
d’aquest límit és evitar que es transfereixin facultats o
funcions que puguin comprometre elements estructurals
de l’Estat, especialment pel que fa als principis d’unitat
i de sobirania.
En el pla jurídic, és difícil traduir aquest límit en una
llista de matèries intransferibles. Tampoc no es disposa,
ara per ara, de jurisprudència constitucional significativa
sobre aquesta qüestió. Tanmateix hi ha un argument important a favor de la naturalesa transferible de les competències sobre finançament, que es dedueix de l’existència dels règims vigents de concert i conveni econòmic
que s’apliquen al País Basc i a Navarra i que evidencien
que l’existència d’aquest sistema no atempta contra les
bases estructurals de l’Estat. En aquest sentit, no hi ha
cap argument consistent per negar a l’article 150.2 CE el
potencial competencial que s’ha pogut assolir mitjançant
la disposició addicional primera de la Constitució. Les
dues es poden considerar clàusules excepcionals d’ampliació de les competències, amb la diferència essencial
que la segona permet articular i consolidar aquesta excepcionalitat en el marc estatutari i la primera no.
Cal recordar també que la Constitució no estableix límits en relació amb els recursos disponibles per les comunitats autònomes, recursos entre els quals es troben
els impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat.
Això fa que una transferència per via de l’article 150.2
CE sigui possible sempre que respecti els principis constitucionals generals del finançament autonòmic.
6.6.4. Un altre argument que es podria oposar a la utilització de l’article 150.2 CE, en l’escenari en consideració,
és la possible afectació dels principis de coordinació i de
solidaritat en matèria de finançament a què es refereixen
els articles 138, 156.1, 157.3 i 158 de la Constitució.
Si la qüestió se situa en el context del finançament de
«règim comú», aquests principis es podrien oposar com
un límit material implícit a una transferència singularitzada que suposés, de facto, una excepció a aquest règim
4.40.Informació23
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
comú. Tanmateix, hi ha diversos arguments per a sostenir el contrari:
a) En primer lloc, la mateixa obertura constitucional del
sistema de finançament, que fa que l’establiment d’un
model concret sigui fruit de la decisió del legislador estatal, que té diverses opcions o possibilitats de concreció.
b) En segon lloc, el component de bilateralitat que ja
conté l’anomenat «règim comú», i que fa dependre
dels òrgans bilaterals l’aplicació mateixa del model, tal
com es desprèn del joc combinat entre els estatuts i la
LOFCA, que també ha avalat expressament el Tribunal
Constitucional i que permet la coexistència de diversos
models dins el sistema «comú».
c) En tercer lloc, i aquest és l’argument més determinant,
la constatació que la garantia d’aplicació dels principis
de coordinació i de solidaritat és una responsabilitat de
l’Estat (tal com recorden el FJ 130 de la STC 31/2010 i
el FJ 7 de la STC 13/2007), la qual cosa significa que
correspon a l’Estat d’adoptar les mesures necessàries per
a l’efectivitat d’aquests principis. (En aquest sentit, cal
destacar que els instruments de decisió multilateral actualment regulats per la LOFCA no són un requeriment
constitucional, sinó una opció legislativa, i que l’existència d’aquests instruments no anul·la la competència
originària de l’Estat.) I, malgrat que el lloc més idoni
per a garantir aquests principis sigui la LOFCA, això no
exclou, com és lògic, que el mateix Estat pugui fer-ho
també en aprovar una llei de transferència, que a més
també és, formalment, una llei orgànica. El fet que la
LOFCA no sigui una llei d’existència necessària, d’acord
amb el que estableix l’article 157.3 CE, tampoc no permetria considerar en aquest cas el supòsit d’una reserva
de regulació a favor de la LOFCA fonamentada en la
doctrina de la funció constitucional que compleixen determinades lleis. D’altra banda, la garantia dels principis
de coordinació i solidaritat també quedaria assegurada,
en darrer terme, pel caràcter revocable, per decisió del
mateix Estat, de les transferències realitzades per la via
de l’article 150.2 CE, o per l’establiment d’altres formes
de control que es pogués reservar l’Estat.
d) En quart lloc, perquè la utilització de la via de l’article 150.2 CE tampoc no suposaria necessàriament l’atribució d’un «privilegi» econòmic o social prohibit per la
Constitució. Un sistema semblant al concert no implica
necessàriament un privilegi si es configura prenent en
consideració el principi de solidaritat, d’acord amb el
que s’acaba d’exposar en la lletra anterior. D’altra banda, és oportú recordar que la prohibició de privilegis que
estableix l’article 138.2 CE s’acota específicament a les
diferències que es puguin donar entre els estatuts d’autonomia.
Del que s’acaba d’exposar es pot concloure que, en termes jurídics, no existeix cap obstacle insalvable per a la
utilització de l’article 150.2 CE en l’àmbit del finançament que es pugui deduir implícitament dels preceptes
constitucionals que regulen el finançament autonòmic, ni
de l’existència de la LOFCA, ni del marge de maniobra
que permet aquell precepte constitucional. Per tant, una
llei orgànica de transferència podria actuar de manera
autònoma mitjançant l’article 150.2 CE, i configurar, per
aquesta via especial, un règim singular de finançament.
Núm. 175
Aquesta naturalesa de llei especial de la llei orgànica
també permetria que el contingut i els efectes d’aquesta
llei de transferència fossin d’aplicació prevalent respecte
del règim comú regulat per la LOFCA d’acord amb la
finalitat que persegueix l’article 150.2 CE.
6.6.5. La utilització de la via de l’article 150.2 CE no
suposaria una garantia plena de manteniment i vigència
del règim especial de finançament, atesa la naturalesa
extraestatutària de la transferència, que en permetria, en
teoria, la revocació per decisió del mateix Estat.
Aquesta és una diferència important respecte d’una regulació estatutària, que estaria garantida pel règim especial
de reforma. Ara bé, en aquest cas això té una importància relativa, després que la STC 31/2010, del 28 de juny,
ha deixat clar que l’efectivitat de la majoria de disposicions estatutàries sobre el finançament depenen de llur
reconeixement o encaix dins el marc d’aplicació de la
LOFCA. Cal ésser conscients, per tant, que l’articulació
d’un règim de finançament singular via clàusula d’excepció dins la LOFCA (vegeu l’apartat 6.5) o via article
150.2 CE no ofereix les mateixes garanties d’intangibilitat que són pròpies d’una regulació estatutària.
7. Trets essencials del règim de concert
econòmic
7.1. D’acord amb el que determinen els estatuts respectius, les comunitats del País Basc i de Navarra es regeixen pel sistema de concert o conveni econòmic. Aquest
sistema de finançament es fonamenta essencialment
en la disponibilitat dels ingressos tributaris generats
en el territori i el retorn a la hisenda estatal d’una part
d’aquests ingressos en concepte de pagament dels serveis de titularitat estatal que es presten en el territori. La
principal diferència d’aquest model respecte del finançament de règim comú rau en el fet que aquest darrer s’articula sobre impostos cedits (totalment o parcialment) i
és dependent en bona part de les participacions en els
ingressos de l’Estat, la qual cosa fa que les hisendes autonòmiques hagin de comptar amb aquest element per a
garantir llur finançament. D’altra banda, en el sistema de
règim comú els recursos finalment disponibles depenen
també de l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i
solidaritat, que condicionen el resultat final amb un efecte especialment negatiu fins ara per a Catalunya, d’acord
amb el que reflecteixen els criteris de càlcul de les balances fiscals.
7.2. Els elements que configuren el sistema de concert
són el concert impositiu i la quota (o cupo). El concert
o conveni impositiu regula la hisenda autonòmica amb
una àmplia descentralització i autonomia pel que fa als
ingressos (tributs concertats), que comprèn pràcticament
la totalitat dels impostos estatals (les excepcions afecten
alguns impostos especials). La disponibilitat sobre els
ingressos no afecta únicament la recaptació dels tributs
en el territori, ja que el règim de concert incorpora la
possibilitat de desenvolupar un sistema impositiu propi
dins d’unes determinades condicions, que inclou la capacitat normativa sobre els impostos. En relació amb la
recaptació, el règim de concert significa que la gestió
4.40.Informació24
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
dels tributs es considera com una competència pròpia de
la comunitat autònoma que s’exerceix per mitjà de les
institucions forals.
Pel que fa a la determinació de la quota de retorn de les
hisendes forals a la hisenda general, el criteri seguit per a
calcular-la és el de considerar les càrregues no assumides
per la comunitat, i que per tant responen als serveis que
l’Estat continua prestant en el territori, juntament amb
l’índex d’imputació, que correspon a la part proporcional
de la càrrega que correspon assumir a la hisenda foral.
De l’import resultant, se n’han de deduir els ingressos no
concertats que la hisenda estatal continua percebent en
els territoris corresponents.
7.3. Com es pot deduir dels trets que el caracteritzen, el
règim de concert o conveni proporciona una àmplia autonomia fiscal a les comunitats que disposen d’aquest règim. Des del punt de vista dels ciutadans, aquest sistema
també fa que percebin més clarament la relació existent
entre la responsabilitat de gestió dels serveis públics a
què tenen accés i les càrregues fiscals que suporten.
Tanmateix, cal posar en relleu alguns efectes negatius
que s’haurien de considerar si el règim de concert (o un
règim de contingut similar) es vol estendre a altres comunitats. Entre aquests efectes negatius, cal destacar les
distorsions sobre el mercat i les diferències en la pressió
fiscal entre els territoris, repercussions que s’han de tenir
especialment en compte en el context del mercat únic i
de l’harmonització fiscal dins la Unió Europea. Cal destacar també els problemes que poden aparèixer en algun
tipus d’impost i que poden afectar la translació del tribut
(com és el cas, singularment, de l’impost de societats).
Finalment, cal tenir present que els sistemes de concert o
conveni actualment existents no consideren el principi de
solidaritat (almenys en el sentit i amb l’amplitud que té
en el règim comú) per a l’establiment de la quota, ni pel
que fa a la determinació de les càrregues no assumibles
ni pel que fa a la forma de càlcul de l’índex d’imputació.
8. Evolució del finançament
de la Generalitat
8.1. Primer període (1979-1983)
Entre els anys 1979 i 1983 es va produir el procés inicial de traspàs de competències, aprovació dels primers
estatuts d’autonomia i reajustaments en les valoracions
dels serveis transferits. Això va donar lloc a un període
de provisionalitat, en què l’Estat estava obligat a garantir el finançament dels serveis transferits per una quantitat igual al cost efectiu del servei en el moment de la
transferència. La fixació d’un percentatge de participació
en els ingressos de l’Estat no es produiria fins al 1982, i
l’aplicació efectiva no seria fins al 1984. L’acord del Consell de Política Fiscal i Financera, del 18 de febrer de
1982, estableix la forma de determinar-ne el cost efectiu i en defineix els elements: costos directes, indirectes
i despeses d’inversió. Dins els costos directes s’incloïen les despeses de personal i de funcionament relacionades amb la prestació del servei. Els costos indirectes
es corresponien amb costos de funcionament per tal de
Núm. 175
realitzar funcions de suport, direcció i coordinació dels
serveis transferits. Pel que fa a les despeses d’inversió, se
n’excloïa la inversió nova i, per tant, es feien correspondre tan sols amb inversió de reposició.
El mètode del cost efectiu suposava un coneixement precís dels costos abans de la transferència, i això no fou
possible en múltiples ocasions donades les dificultats
d’assignació territorial de la despesa. El resultat, a la
pràctica, va suposar un elevat nivell de negociació política en els recursos a transferir.
Les despeses de nova inversió, atès que no quedaven incloses en el mecanisme, es van introduir en el Fons de
compensació interterritorial, fet que va distorsionar-ne
els objectius inicials.
El Fons de compensació interterritorial que instaura l’article 158 de la Constitució fou aplicat per primera vegada l’any 1982, i a partir de l’any 1990 s’hi van introduir
reformes en profunditat. L’objectiu que es pretenia amb
aquest Fons era corregir els desequilibris territorials,
però va constituir-se com un mecanisme de finançament
parcial de la inversió nova que realitzaven les comunitats
amb serveis ja traspassats. Les dificultats en la determinació del cost efectiu dels serveis traspassats implicava
la inexistència d’un mecanisme d’aplicació automàtica
de criteris en el finançament, i aquest fet va donar lloc a
múltiples dificultats d’ordre econòmic i polític.
8.2. Segon període (1984-1986)
Des del gener de 1984 es va iniciar el sistema anomenat
formalment «transitori», el qual mantenia el criteri del
«cost efectiu» dels serveis transferits al territori, d’acord
amb el que estableix la disposició transitòria primera de
la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes i l’aplicació del Fons de compensació interterritorial. El finançament que havia de rebre cada comunitat
es corresponia amb el cost efectiu, amb deducció dels
ingressos obtinguts a conseqüència de les taxes recaptades sobre els serveis transferits.
El percentatge de participació d’una comunitat autònoma en els ingressos de l’Estat s’obtenia deduint del cost
efectiu esmentat la recaptació dels impostos que l’Estat
havia cedit, per delegació, a aquella comunitat. Aquest
sistema limitava els incentius a una gestió eficient de la
recaptació dels tributs cedits, ja que les disminucions en
la recaptació donaven lloc a una participació superior en
els ingressos de l’Estat, i a un finançament més gran per
a la comunitat autònoma. A partir del 1986, aquest problema es va corregir mitjançant l’establiment del criteri
de recaptació «normativa», que seria la que la comunitat
esperaria obtenir en condicions normals. Les diferències
entre recaptació efectiva i recaptació normativa (fruit de
l’eficiència en la gestió dels tributs cedits) repercutirien
en el finançament d’aquella comunitat.
Mitjançant els recursos esmentats, quedava incorporada
la inversió de reposició, però no el finançament de nova
inversió, el qual restava atribuït al Fons de compensació
interterritorial, de forma similar al període anterior. Fins
aleshores, l’esmentat fons es regulava mitjançant disposicions de la llei de pressupostos. La regulació general
del Fons s’estableix per mitjà de la Llei 7/1984. Atès que
el Fons finançava nova inversió, totes les comunitats au-
4.40.Informació25
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
tònomes n’eren creditores. El Fons es repartia entre les
comunitats autònomes, fruit de la suma de les quantitats
següents: el 70%, en funció d’una variable que corresponia a la inversa de la renda per capita; el 20%, en funció
de una variable migratòria; el 5%, en funció de l’atur, i
el 5% restant, en funció d’una variable que recollia la
superfície. A més a més, es tenia en compte el fet insular
de les Balears i les Canàries.
Aquest sistema transitori va donar lloc a una àmplia
controvèrsia. Entre els aspectes més discutits hi havia
el procés de valoració dels costos de les competències
transferides i el bloqueig en les assignacions regulades
per l’article 15 de la LOFCA, que anaven destinades a
garantir un nivell mínim de provisió de serveis públics
fonamentals. Aquestes assignacions, amb una interpretació que des de bon principi era difícil d’articular, a la
pràctica no s’han dut a terme.
Les diferències existents en la prestació de serveis públics amb anterioritat a les transferències ha estat una de
les qüestions de debat més rellevants des de l’inici del
procés descentralitzador. El sistema de valoració del cost
efectiu no va tendir a corregir la tendència històrica prèvia a les transferències: d’aquesta manera, aguditzava els
dèficits històrics en la prestació de serveis públics, però
situava el nivell competencial més a prop dels ciutadans
i, per tant, més subjecte a la pressió política.
8.3. Tercer període (1987-1991)
El criteri de cost efectiu es va substituir per un repartiment del finançament total per a les comunitats de règim
comú, segons un conjunt de variables demogràfiques,
geogràfiques (població, superfície, insularitat i nombre
d’unitats administratives) i redistributives (riquesa relativa –diferència entre la població relativa i la renda relativa de cada comunitat respecte a la resta de comunitats
de règim comú– i esforç fiscal –diferència entre quotes
líquides relatives declarades a l’IRPF pels residents i la
renda relativa de cada comunitat–).
Ateses les diferències a nivell competencial en matèria
d’educació, es van haver d’estimar ponderacions de les
variables atenent dos grups de comunitats, les que disposaven de competències en aquesta matèria i les que no.
En establir les esmentades ponderacions, s’hi va afegir
una restricció important: cap comunitat no havia de rebre menys recursos que en l’etapa anterior.
Es va avançar en l’objectiu de reduir diferències de finançament per capita en diferents comunitats amb les
mateixes transferències, però no es van corregir deficiències prèvies a les competències, com les relatives a la
inversió pública.
Durant aquest període es va augmentar el finançament
incondicionat mitjançant la participació en els ingressos
de l’Estat, i es va avançar així en l’objectiu d’augmentar
l’autonomia des del vessant de la despesa, tot i mantenir
una elevada dependència de les transferències de l’Estat. El finançament condicionat resulta fonamentalment
dels fons provinents de la Unió Europea i del Fons de
compensació interterritorial. Els recursos propis fruit
d’impostos cedits (patrimoni, successions i donacions,
transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i
taxes sobre el joc) no es van modificar substancialment.
Núm. 175
Cal ressenyar, però, que es va cedir l’impost d’actes jurídics documentats, per tal de compensar reduccions derivades de la introducció de l’IVA.
8.4. Quart període (1992-1996)
A l’inici del període 1992-1996 es van introduir canvis
menors en el sistema de finançament. Les variables utilitzades per a determinar les ponderacions es van modificar, i les ponderacions es van aplicar a les comunitats
autònomes segons si s’havien acollit a l’article 143 CE
o a l’article 151 CE, a diferència del període anterior, en
què es relacionaven amb les competències transferides
en educació. La variable «població» va tenir un pes superior en el finançament de les comunitats autònomes de
l’article 151, mentre que el canvi fou menor per a les
de l’article 143. Però el finançament definitiu rebut es va
fixar a partir d’un conjunt de criteris establerts pel Consell de Política Fiscal i Financera, fet pel qual nou comunitats no rebien els diners en relació directa amb la
fórmula establerta.
La introducció, a partir de l’any 1994, d’un mecanisme
de coresponsabilitat fiscal suposa un canvi substancial
respecte a la regulació establerta per a aquest període.
D’aquesta manera se cedia el 15% de l’impost de la renda de les persones físiques, alhora que es reduïa en una
quantitat corresponent el percentatge de participació en
els ingressos de l’Estat. D’una situació prèvia que reconeixia a les comunitats autònomes uns ingressos en funció d’uns criteris, es passa a una altra situació en què el
finançament depèn de forma parcial també de les variacions en la recaptació efectiva en el territori de cada
comunitat. També es van establir, alhora, criteris per a
limitar els possibles efectes de la mesura, i això va provocar que les variacions fossin en general poc significatives.
La importància d’introduir la coresponsabilitat fiscal,
mitjançant la participació en el 15% de l’IRPF, va suposar un canvi qualitatiu rellevant respecte als desenvolupaments anteriors.
8.5. Cinquè període (1997-2001)
L’acord de finançament de les comunitats autònomes per
al quinquenni 1997-2001 fou aprovat pel Consell de Política Fiscal i Financera en la sessió del 23 de setembre
de 1996 i, pel que fa a Catalunya, per la Comissió Mixta
de Valoracions Estat - Generalitat en la sessió del 16 de
gener de 1997. Els aspectes principals de l’acord són els
següents:
– S’amplia el percentatge de participació de les comunitats autònomes en l’IRPF i es divideix en dues parts: un
IRPF autonòmic d’un 15% i una participació d’un 15%
en les quotes líquides de l’IRPF de la comunitat autònoma.
– S’atorga més capacitat normativa a les comunitats autònomes per a modificar alguns aspectes dels tributs cedits i del tram d’IRPF autonòmic, el qual passa a ésser
com un tribut cedit de forma parcial.
– S’estableix la participació de les comunitats autònomes
en les tasques de direcció i control de l’Agència Estatal
4.40.Informació26
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
d’Administració Tributària, en relació amb l’IRPF del
territori respectiu.
– Es dissenya un fons de garantia per tal d’evitar distorsions i desequilibris financers entre les comunitats
autònomes.
Durant aquest quinquenni, el finançament de les comunitats autònomes provindrà de: els tributs cedits i les taxes
pels serveis transferits; l’IRPF autonòmic; la participació
en les quotes líquides de l’IRPF, i la participació en els
ingressos generals de l’Estat. A més, cal considerar els
fons de desenvolupament que reben de la Unió Europea
certes comunitats autònomes.
Els tributs cedits per a aquest quinquenni són els mateixos del període anterior (patrimoni, successions i
donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics
documentats i taxes sobre el joc) i, a més, el tram autonòmic de l’IRPF. La capacitat normativa de les comunitats autònomes respecte a aquests tributs se centra en la
possibilitat de modificar les tarifes i els mínims exempts.
8.6. Sisè període (2001-2009)
El sistema de finançament derivat de l’acord del 2001
(que ha estat vigent mentre no s’han desplegat les disposicions de l’Estatut del 2006) integra el finançament
de les competències comunes i també el de les corresponents a la gestió dels serveis sanitaris i dels serveis socials de la seguretat social. El sistema s’articula a partir
d’aquests tres blocs i de les necessitats de finançament de
cada comunitat autònoma prenent en consideració variables sociodemogràfiques i administratives.
L’estructura financera del sistema establia un finançament amb els recursos següents: les taxes dels serveis
traspassats, i els tributs cedits sobre el patrimoni, sobre
transmissions patrimonials i actes jurídics documentats,
sobre successions i donacions i sobre el joc, amb competències normatives; la tarifa autonòmica de l’IRPF, equivalent al 33%, amb competències normatives sobre la tarifa i les deduccions; el 35% de les recaptacions líquides
per l’IVA i el 40% pels impostos especials de fabricació
sobre la cervesa, sobre el vi i begudes fermentades, sobre els productes intermedis, sobre l’alcohol i begudes
derivades, sobre els productes del tabac i sobre els hidrocarburs, i el 100% de les recaptacions líquides per
l’impost sobre l’electricitat i per l’impost especial sobre
determinats mitjans de transport.
La cessió de l’IVA, dels impostos especials de fabricació, de l’impost sobre l’electricitat i de l’impost especial
sobre determinats mitjans de transport es condicionava
al fet que la comunitat autònoma tingués traspassats els
serveis de gestió de l’assistència sanitària de la seguretat
social.
El sistema de finançament establia també un fons de suficiència per a cobrir la diferència entre les necessitats de
despesa de cada comunitat autònoma i la seva capacitat
fiscal. Al marge del sistema de finançament pròpiament
dit, s’hi inclouen les assignacions d’anivellament i el
fons de compensació interterritorial. Les assignacions
de l’anivellament han de garantir un nivell mínim en la
prestació dels serveis d’educació i de sanitat de tot el territori de l’Estat. El fons de compensació interterritorial
Núm. 175
manté en grans línies la regulació establerta per la Llei
29/1990 pel que fa a les comunitats beneficiàries. Són
les regions que la Unió Europea considera beneficiàries dels fons estructurals de l’objectiu I, entre les quals
no es troba Catalunya. La Llei 22/2001, reguladora dels
fons de cooperació interterritorial, va introduir diferents
reformes en aquests fons per a incloure-hi les despeses
corrents necessàries per a posar en funcionament les inversions i fer-ho compatible amb el que estableix l’article
157 CE.
El model de finançament derivat de l’acord del 2001 va
significar un canvi molt important de l’estructura dels
ingressos autonòmics, amb un increment notable dels
ingressos tributaris i un descens de les transferències de
l’Estat. Fins a l’any 2001, els ingressos de la Generalitat
es nodrien entre el 70% i el 80% de les transferències de
l’Estat, mentre que a partir de l’any 2002 els ingressos
corresponents als recursos tributaris se situen a l’entorn
del 60%. En relació amb aquest canvi tan significatiu de
procedència dels recursos, cal destacar que amb l’Acord
del 2001 va desaparèixer com a font de finançament la
participació de les comunitats autònomes en els ingressos de l’Estat en la mesura que aquesta participació es
produeix directament per mitjà de l’ampliació dels tributs cedits. Tanmateix, com ja s’ha dit, es va crear un
fons de suficiència per tal de cobrir la diferència que hi
hagués entre les necessitats de despesa de cada comunitat i la seva capacitat fiscal, que s’articula mitjançant una
transferència estatal de caràcter incondicionat.
8.7. El model vigent: l’acord del 2009
L’Acord 6/2009, del Consell de Política Fiscal i Financera del 15 de juliol, per la reforma del sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú,
estableix les bases del sistema de finançament vigent i
ha donat lloc a importants canvis en aquesta regulació.
Una dada important a destacar és que aquest model s’estableix ja sobre la base del nou Estatut del 2006 i pren en
consideració, per tant, els principis estatutaris relatius a
l’autonomia financera (cistella tributària, capacitat normativa i gestió tributària), l’equitat i el marc de relació
entre l’Estat i la Generalitat. No obstant això, cal recordar que l’aplicació d’aquests principis estatutaris se situa
dins el context LOFCA, amb els condicionants que això
implica sobre els efectes que es podrien derivar autònomament de les previsions estatutàries en un marc d’aplicació bilateral.
L’Acord del 2009 ha comportat la modificació corresponent de la LOFCA, mitjançant la Llei orgànica 3/2009,
del 18 de desembre, i la promulgació de la Llei 22/2009,
de la mateixa data, que completa i desplega el sistema de
finançament autonòmic i modifica les normes tributàries
afectades.
Aquests canvis afecten especialment la cessió de tributs
i altres mecanismes financers com el fons de garantia de
serveis públics fonamentals, el fons de suficiència global
i el fons de convergència autonòmica. Com a conseqüència de l’aprofundiment en el principi de coresponsabilitat
fiscal, el règim de cessió de tributs s’amplia en els percentatges de cessió i en les competències normatives, de
manera que es produeix una elevació del percentatge de
4.40.Informació27
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
cessió de l’IRPF (del 33% al 50%), de l’IVA (del 35%
al 50%) i dels impostos especials de fabricació sobre la
cervesa, sobre el vi i les begudes fermentades, sobre els
productes intermedis, sobre l’alcohol i les begudes derivades, sobre els productes del tabac i sobre els hidrocarburs (del 40% al 58%).
Aquests percentatges responen al que estableixen les disposicions addicionals vuitena, novena i desena de l’Estatut i han suposat també la modificació del contingut de la
disposició addicional setena de l’EAC, en els termes de
l’article 1 de la Llei 16/2010, del 16 de juliol, del règim
de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat. En aquesta
mateixa Llei s’estableixen també l’abast i les condicions
de la cessió i de l’atribució de facultats normatives.
Pel que fa als resultats d’aquest model, la liquidació del
2009 permet fer una estimació de recursos totals de prop
de 17.200 milions d’euros, amb uns recursos addicionals,
respecte del model anterior, de 1.986 milions d’euros,
aproximadament. Pel que fa al procés d’anivellament i
redistribució, les dades per població ajustada situen Catalunya sobre l’índex inicial de 120-121 i de 104-105,
després de l’anivellament, mentre que la relació que es
donava en el model del 2001 (liquidació del 2008) era de
122 (índex inicial) i 97 (índex després de l’anivellament).
Núm. 175
9. Proposta presentada pel Govern
(Informe sobre l’aplicació a Catalunya
d’un nou model de finançament basat
en el concert econòmic)
Informe sobre l’aplicació A Catalunya d’un
nou model de finançament basat en el concert
econòmic
Índex
I. Objecte de l’informe i contingut de l’expressió «Model de finançament basat en el concert econòmic»
II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el concert amb la Constitució, l’Estatut d’autonomia
i el dret europeu
A. Compatibilitat amb la Constitució
1. Principi de solidaritat
2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1 de la Constitució
3. Prohibició de privilegis econòmics i socials
4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs
5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics
B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia
1. Plantejament de la qüestió
2. Sistema organitzatiu
3. Recursos per al finançament de la Generalitat
4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers
de la Generalitat
5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat
6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures
7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010,
de 28 de juny
C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea
1. El nou model de finançament i el Dret originari i derivat de la Unió
Europea
2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres de les entitats territorialment descentralitzades
III. Instruments normatius i procediment per establir i desenvolupar
un model de finançament basat en el concert. el problema de la
garantia jurídica del model: el pacte bilateral
A. Instruments normatius i procediment
1. Plantejament de la qüestió
2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels articles 150.2 i
150.1 CE i les lleis de la Disposició addicional setena de l’Estatut.
3. Contingut de la LOFCA
4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolupar el nou
model de finançament
B. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral
1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Concert
2. El pacte bilateral en el nou model de finançament
a) El pacte bilateral en la fase d’establiment del nou sistema de finançament
b) El pacte bilateral en la concreció, el desenvolupament i la modificació del nou sistema de finançament
IV. Efectes de la implantació del nou model de finançament
A. efectes sobre el finançament dels ens locals i de les comunitats
autònomes de règim comú
1. Efectes sobre el finançament dels ens locals
2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autònomes de
règim comú
a) La hipotètica modificació del sistema de finançament de les comunitats autònomes
b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recursos de les
comunitats autònomes
B. Normativa estatal afectada
1. Normativa tributària
2. Normativa d’estabilitat pressupostària
4.40.Informació28
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
3. Normativa relativa al finançament dels ens locals
4. Normativa processal
5. Normativa requerida de finançament per a la seva implementació
V. Conclusions
Annexos
Annex I– Sentències del Tribunal Constitucional sobre els drets històrics i la Disposició addicional primera de la Constitució
Annex II– Sentències del Tribunal Constitucional sobre el Règim
econòmic i fiscal canari i la Disposició addicional tercera de la
Constitució
Annex III– Decisions de la Comissió Europea sobre ajuts establerts
pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc
Annex IV– Sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea
sobre decisions de la Comissió Europea relatives a ajuts establerts
pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc
Annex V– Sentències del Tribunal Suprem sobre aspectes relatius a
l’aplicació del règim de Concert
I. Objecte de l’informe i contingut de
l’expressió «Model de finançament basat
en el concert econòmic»
En sessió tinguda el dia 4 de maig d’enguany, per Resolució 61/IX, el Ple del Parlament de Catalunya va decidir
la creació d’una «Comissió d’Estudi d’un Nou Model de
Finançament basat en el Concert Econòmic», sense pràcticament cap més precisió.
En aquest Informe, que s’emet a requeriment del departament de la Presidència de la Generalitat, analitzarem,
en primer lloc, la viabilitat jurídica, des de la perspectiva
constitucional, estatutària i del dret europeu, de l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el
Concert Econòmic». En segon lloc, abordarem la qüestió
del procediment i els instruments normatius que caldria
emprar per establir, desenvolupar i aplicar aquest model I, finalment, en la tercera part, farem referència als
efectes que podria tenir el nou model sobre el règim de
finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú, així com les disposicions generals
de l’Estat que resultarien afectades per la incorporació
del nou sistema de finançament.
Abans, però, d’entrar en l’anàlisi d’aquestes tres qüestions cal precisar què entendrem en aquest Informe per
«model basat en el Concert Econòmic», ja que el Ple
del Parlament va deixar deliberadament oberta aquesta
qüestió.
Doncs bé, entendrem que poden incloure’s en l’expressió
«model basat en el Concert Econòmic», en primer lloc,
els sistemes de finançament que comparteixin els trets
fonamentals del Concert Basc o el Conveni Navarrès1.
Aquests trets, als efectes que aquí interessen, es poden
enunciar tot recordant que en aquest model:
1. Les diferències entre els dos models, que existeixen, són aquí irrellevants. De fet, a partir d’ara farem referència exclusivament al Concert Basc, com fa de fet la resolució del Parlament.
Núm. 175
– La Comunitat Autònoma –o, rectius, els Territoris
Històrics2 – ingressa a la seva Hisenda el rendiment de
pràcticament tots els tributs produïts o suportats en el
seu territori3.
– La Comunitat Autònoma té capacitat normativa per
dissenyar els elements fonamentals dels impostos directes i parcialment d’alguns dels indirectes4. En exercir
aquesta potestat ha de respectar, però, tant els principis
i regles que es fixen a l’Estatut d’Autonomia –per exemple, com ara el principi d’«atendre a l’estructura general
impositiva de l’Estat»5–, com aquells que es preveuen en
la pròpia llei reguladora del Concert –per exemple, l’adequació a la Llei General Tributària quant a terminologia
i conceptes o l’obligació de mantenir una pressió fiscal
equivalent a l’existent a la resta de l’Estat6 –.
– La Comunitat Autònoma té atribuïda la gestió sobre la
quasi totalitat dels tributs7. Concretament li correspon la
seva liquidació, recaptació, inspecció, revisió administrativa de les reclamacions i exercici de la potestat sancionadora.
– La Comunitat Autònoma retorna a l’Estat una part dels
ingressos tributaris obtinguts i ho fa aplicant com a criteri per determinar la quantia de la quota de retorn, no el
de la necessitat de despesa de la Comunitat per finançar
l’exercici de les seves competències, sinó el criteri de la
contribució a totes les càrregues de l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma8, més aquelles que derivin
2. Com és conegut aquesta és una de les grans especificitats del
Concert Basc. Tanmateix, com es obvi, en el cas de que aquest fos el
model que es decidís adoptar per a Catalunya, caldria adaptar la referència als Territoris Històrics a la realitat catalana. Per això, en aquest
Informe en referir-nos al Concert Basc farem referència a la Comunitat
Autònoma tant per al·ludir als Territoris Històrics com a la Comunitat
en sentit estricte.
3. Només en resten exclosos els impostos que s’integren en la renda
de duanes (és a dir, els drets d’importació i els gravàmens a la importació dels Impostos Especials i de l’Impost sobre el Valor Afegit). A
banda, també corresponen a l’Estat les retencions de treball dels funcionaris i empleats estatals, les retencions de capital del deute públic,
determinades taxes i tributs sobre jocs, altres taxes i contribucions especials per la realització d’activitats o la prestació de serveis i d’altres
ingressos no tributaris -patrimonials i per actius financers-, així com
els provinents de cotitzacions socials.
4. En el model de Concert, es reconeix la capacitat normativa autonòmica en els impostos principals del sistema tributari (Impost sobre
la Renda de las Persones Físiques; Impost sobre el Patrimoni; Impost
sobre Successions i Donacions; Impost sobre Societats; part de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats;
tributs sobre el joc quan la seva autorització es realitzi al País Basc).
Tanmateix, no té aquesta capacitat normativa respecte de l’Impost
de la Renda de no Residents, sobre l’Impost sobre el Valor Afegit,
una part de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics
Documentats, l’Impost sobre Primes d’Assegurances, els Impostos
Especials i els Impostos sobre Vendes Minoristes de determinats Hidrocarburs.
5. Article 41.2.a de l’Estatut d’Autonomia del País Basc.
6. Article 3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el
Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.
7. L’Estat es reserva la competència exclusiva sobre la regulació, gestió, inspecció, revisió i recaptació dels drets d’importació i dels gravàmens a la importació en els Impostos Especials i en l’Impost sobre
el Valor Afegit (article 5 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual
s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País
Basc).
8. Articles 41.2.d de l’Estatut d’Autonomia del País Basc i 49 de la Llei
12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic
amb la Comunitat Autònoma del País Basc.
4.40.Informació29
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
de l’aplicació del principi de solidaritat «en els termes
previnguts a la Constitució i l’Estatut d’Autonomia»9.
– L’existència del model està garantit jurídicament front
a canvis unilaterals imposats per l’Estat com a conseqüència de ser fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la
Comunitat Autònoma: cal la concurrència de la voluntat
de l’Estat i de la Comunitat Autònoma per establir-lo,
per «actualitzar-lo» i per modificar-lo.
Des de la perspectiva jurídica, aquesta característica es
plasma essencialment en el fet que en puritat la seva vigència actual i la seva «actualització» deriven de la incorporació del model a l’Estatut d’Autonomia del País
Basc –que, com tots els Estatuts, té característiques
«pactades» tant pel que fa a la seva aprovació com a la
seva modificació– i, d’altra banda, deriva del fet que la
seva concreció i desenvolupament s’han anat produint
mitjançant la denominada llei del Concert que es una
llei d’article únic, tramitada pel procediment de lectura
única, que a la pràctica es limita a formalitzar un acord
bilateral previ entre l’Estat i la Comunitat sense introduir-hi cap modificació10.
– Finalment, el Concert es caracteritza pel fet que els
tributs concertats, en puritat teòrica, no són tributs estatals cedits, sinó tributs de la pròpia Comunitat Autònoma. Aquest fet es manifesta, entre d’altres, en l’afirmació
continguda a l’Estatut d’Autonomia del País Basc (article 41.2) i a la Llei 12/2002 del Concert (article 1), que
estableix que les Institucions competents dels Territoris
Històrics «podrán mantener, establecer y regular, dentro
de su territorio, el régimen tributario». Malgrat tot cal
tenir en compte que la Comunitat Autònoma no té una
disponibilitat absoluta sobre els tributs i sobre la relacions financeres i tributàries amb l’Estat ja que, d’una banda, no es pot oblidar que les disposicions que aproven i
actualitzen el Concert són disposicions estatals –certament paccionades– i, d’altra banda, com hem avançat,
cal que la Comunitat Autònoma, en regular el sistema de
finançament, s’atengui a l’estructura general impositiva
de l’Estat i respecti entre d’altres, els principis de coordinació, harmonització fiscal i col·laboració amb l’Estat.
Posteriorment també tindrem ocasió d’analitzar la transcendència pràctica d’aquesta característica del Concert.
Així doncs en aquest Informe considerarem que es pot
incloure en l’expressió «sistema basat en el Concert Econòmic» i fins i tot en la de «sistema de Concert Econòmic» sense més precisions, qualsevol sistema de finançament que respecti aquest sis criteris i els concreti de la
mateixa manera que ho ha el règim de finançament basc.
Entre d’altres, tenen el caràcter de càrregues no assumides per la
Comunitat Autònoma les quantitats assignades en els Pressupostos Generals de l’Estat al Fons de Compensació Interterritorial, i les
transferències o subvencions que faci l’Estat a favor d’ens públics que
exerceixin competències no assumides per la Comunitat Autònoma
del País Basc Articles 52.3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la
qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del
País Basc, i 4.3 de la Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al
quinquenni 2007-2011.
9. Article 48 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el
Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc.
10. Igualment, la adaptació del Concert a les reformes de lleis estatals que l’afectin requereix “l’acord comú” d’ambdues Administracions
(Disposició Addicional segona. Dos de la Llei 12/2002 del Concert).
Núm. 175
És més, també entendrem inclosos en aquesta expressió
els sistemes de finançament basats en els sis requisits
anteriors encara que la seva concreció no sigui idèntica
a la del Concert Basc, però sempre que la diversitat en
la concreció no arribi a desvirtuar el contingut essencial
dels criteris esmentats ni alteri substancialment els resultats pràctics del model.
Així, per exemple, es podria considerar inclòs en el model de Concert Econòmic un sistema de finançament que
introduís alguns canvis en la relació dels tributs concertats o en la capacitat normativa o de gestió sobre alguns
d’aquests tributs, sempre que es respectés el criteri de
que la pràctica totalitat dels tributs fossin concertats i
la capacitat normativa i, molt especialment, la de gestió
s’atribuïssin com regla absolutament general a la Comunitat Autònoma i només com a excepció a l’Estat. Certament la fixació del llindar a partir de la qual el model
de Concert es desfigura és impossible de determinar a
priori de manera objectiva. El debat aquí restarà sempre
obert.
Igualment, es podrien incloure en el model del Concert
sistemes de finançament que a l’hora de determinar el
«cupo» o la quota de retorn, empressin una metodologia
diversa de l’aplicada al País Basc, sempre que respectessin el criteri fonamental que la quota es fixa a partir de
les càrregues suportades per l’Estat, no de les necessitats
de la Comunitat Autònoma per fer front a les despeses
derivades de les seves competències.
El mateix es podria argumentar respecte del caràcter
pactat. En hipòtesi es podria aconseguir la garantia jurídica del sistema front hipotètiques decisions unilaterals
de l’Estat, emprant mecanismes diferents dels previstos
al Concert Basc.
Més complexa en canvi és la qüestió relativa al caràcter
propi dels tributs que defineix el sistema de Concert. La
pregunta fonamental que es planteja és si podria incloure’s en el model de Concert algun sistema de finançament basat en una cessió de tributs per part de l’Estat.
És més que probable que, des de la perspectiva estrictament teòrica, un sistema de finançament basat en la
cessió del tributs no encaixi en el model del Concert.
Tanmateix, atesa la limitada transcendència pràctica
que té aquest sisè criteri definidor del Concert i donada
la obertura de l’expressió «basat en el Concert» emprada pel Parlament, en aquest Informe considerarem que
també podrien incloure’s en aquesta locució els sistemes
de finançament basats en la cessió de tributs per part de
l’Estat sempre que complissin els requisits següents:
– Que la cessió fos una cessió total del rendiment i afectés a tots o quasi tots els tributs el rendiment dels quals
s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Concert Basc.
– Que el càlcul del rendiment que correspon a l’Estat
dels tributs cedits es basi en el criteri de les càrregues
suportades per l’Estat que no assumeixi la Comunitat
Autònoma i no en el criteri de la necessitat de despesa de
la Comunitat per finançar l’exercici de les seves competències. Si es respecta aquest criteri es podria considerar
secundària la qüestió de si el mecanisme concret per ferlo efectiu ha de ser el de la fixació d’una quota de retorn
4.40.Informació30
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
o el de la retenció per part de l’Estat de la part del rendiment que li correspon dels tributs «totalment» cedits.
– Que es cedeixi a la Comunitat Autònoma una capacitat normativa similar a l’atribuïda als Territoris Històrics
per dissenyar els elements fonamentals dels impostos directes i parcialment els dels indirectes.
– Que es cedeixi la gestió de la pràctica totalitat dels tributs suportats a Catalunya.
– I, finalment, que s’estableixin mecanismes de pacte bilateral amb capacitat per garantir jurídicament l’establiment, la reforma i l’actualització del sistema de finançament front hipotètiques alternacions unilaterals per part
de l’Estat.
Un model que partís d’aquestes premisses no seria un
simple aprofundiment del sistema de cessió del règim de
finançament comú avui vigent. No ho seria sobre tot pel
fet que la fixació del nivell de recursos corresponents a
Catalunya –a través d’una quota de retorn o del càlcul
del volum de la cessió– es basaria exclusivament en els
ingressos de la Generalitat, les càrregues de l’Estat i les
contribucions a la solidaritat, no en les necessitats de
despesa de la Comunitat Autònoma per fer front a les
seves competències ni en la combinació dels criteris dels
ingressos i les despeses de la Comunitat11. Un model que
compartís les sis premisses anteriorment apuntades es
podria considerar molt pròxim al model del Concert i per
aquest motiu en aquest Informe s’inclou en l’expressió
més àmplia de model «basat en el Concert».
Així, doncs, en l’Informe, juntament amb el model de
Concert –en les seves diverses concrecions possibles–,
analitzarem també al mateix temps, però de forma autònoma quan sigui necessari, el model que per abreujar
denominarem a partir d’ara «model de cessió total de
tributs12» o «model de cessió total de tributs amb quota
de retorn». Quan vulguem referir-nos al mateix temps al
model de Concert i de cessió «total» de tributs emprarem
també l’expressió «models basats en el Concert».
II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya
d’un model de finançament basat en el
concert amb la Constitució, l’Estatut
d’autonomia i el dret europeu
A. Compatibilitat amb la Constitució
Tant la doctrina com la jurisprudència es mostren unànimes a l’hora de reconèixer que la que Constitució no
conté un model de finançament per a les comunitats autònomes ni exigeix que s’estableixi un model general i
únic per a totes elles. El Tribunal Constitucional ha reite-
Núm. 175
rat el caràcter obert de la Constitució en aquest àmbit13 i
la pràctica dels més de 30 anys d’Estat de les autonomies
mostra clarament l’existència, constitucionalment pacífica, de diversos sistemes de finançament autonòmic14.
Això no vol dir, però, que la Constitució no estableixi un
seguit de regles i sobre tot de principis que forçosament
han de regir el sistema de finançament de les comunitats
autònomes i que, per tan, han de ser respectats a l’hora
de la seva aprovació i aplicació.
Cal analitzar, doncs, si l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert Econòmic o d’un model de cessió total de
tributs, en l’accepció donada a aquestes expressions en el
capítol anterior, respectaria o no els preceptes constitucionals en què es fixen les regles i principis aplicables al
finançament autonòmic. Concretament es tracta del principi de solidaritat previst en els articles 138.1 i 156.1 de
la Constitució (CE); la relació dels recursos de les comunitats autònomes continguda a l’article 157.1 CE; la prohibició establerta a l’article 138.2 CE que les diferències
entre els estatuts d’autonomia impliquin privilegis econòmics o socials, i la proclamació de la potestat originària per establir els tributs com a competència exclusiva
de l’Estat (article 133.1 CE). A la segona part d’aquest
Informe farem referència també al dret fonamental dels
membres de les Corts Generals a participar en els afers
públics i a accedir en condicions d’igualtat a les funcions
públiques (article 23.1 i 2 CE) que, en hipòtesi, podria
veure’s afectats per alguns dels procediments que podrien establir-se per tal d’afavorir al màxim el caràcter pactat i bilateral de l’adopció del nou model de finançament.
1. Principi de solidaritat
No sembla necessari desplegar una llarga argumentació
per posar de manifest que ni el model de Concert ni el
de cessió «total» vulneren per se el principi de solidaritat o impedeixen la seva plena efectivitat. Aquestes dos
sistemes afecten la forma de gestionar els ingressos tributaris que es generen en un territori autonòmic però no
són incompatibles amb l’establiment de mecanismes de
solidaritat amb altres comunitats autònomes i amb els
seus ciutadans.
De fet, com ja hem apuntat, el principi de solidaritat és
un dels principis que expressament regeix el règim de
Concert Econòmic del País Basc.
Certament la forma concreta en la que es dissenyin els
mecanismes de solidaritat, tant en un model de Concert
com en un de cessió «total» amb quota de retorn, a la
pràctica pot afavorir en major o menor mesura la realització efectiva d’aquest principi o pot fins i tot dificultar
13. SSTC 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener, FJ 3.
11. Sobre tot si l’augment d’ingressos derivats d’un major esforç fiscal
es “compensa” amb una disminució de les transferències estatals per
finançar les competències autonòmiques.
12. Tot i que aquest model es vinculi a la cessió “total” de tributs,
cal precisar que, com s’ha assenyalat en definir les característiques
del model, la cessió hauria d’incloure no la totalitat de tributs estatals
suportats a Catalunya, sinó aquells –o la seva major part– el rendiment
dels quals s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Concert
Basc.
14. Com és conegut sota la vigència de la Constitució han estat vigents tant els models de Concert Basc i del Conveni Navarrès, com
diversos sistemes de règim comú. En efecte, el règim comú no solament s’ha concretat en, almenys, tres sistemes diversos al llarg dels
trenta anys d’Estat de les Autonomies, sinó que en determinats moments han coexistit diversos sistemes al mateix temps i això no solament degut al cas canari –reconegut expressament a la Disposició
addicional tercera de la Constitució– sinó al fet que als anys noranta
algunes comunitats autònomes de règim comú (Andalusia, Castella
La Manxa i Extremadura) van decidir no optar pel sistema de finançament establert amb caràcter general per a la resta de comunitats de
règim comú per al quinquenni 1997-2001, sinó regir-se pel model del
quinquenni 1992-1996.
4.40.Informació31
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
la seva efectivitat, però en cap cas es pot considerar a
priori que aquests models, considerats en abstracte, vulnerin el principi de solidaritat o impedeixin la seva realització pràctica.
2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1
de la Constitució
És un fet cert que en el llistat dels recursos de les comunitats autònomes contingut a l’article 157 de la Constitució no hi figuren els tributs concertats i en canvi n’hi ha
d’altres no que tenen fàcil encaix en un model de Concert o, fins i tot, en un model com el que hem denominat
de cessió «total» amb quota de retorn. Tanmateix, davant
d’aquesta objecció cal tenir present, d’una banda, que el
referit llistat no té caràcter exhaustiu ni voluntat d’establir numerus clausus i, d’altra banda, cal advertir que no
tots els recursos que hi figuren han d’aplicar-se forçosament a la pràctica.
Les dues afirmacions precedents resulten corroborades
abastament tan pel contingut de la legislació dictada a
partir de l’entrada en vigor de la Constitució –inclosos
l’Estatut de Catalunya de 2006 i la Llei Orgànica 8/1980,
de 22 de setembre, de Finançament de les Comunitats
Autònomes (LOFCA)– com per la pràctica dels trenta
anys de vigència de l’Estat de les autonomies.
En efecte, d’una banda, les comunitats han disposat i
continuen disposant de recursos que no estan expressament previstos a l’article 157.1 CE. Uns provenen de fonts
externes a les comunitats (com ara els fons europeus, les
taxes estatals sobre el joc o les subvencions condicionades estatals), d’altres són fruit de decisions pròpies de les
comunitats autònomes (per exemple, les que estableixen
determinats preus públics). En cap dels casos esmentats
ha estat necessari reformar la Constitució per incorporar
a les fonts de finançament autonòmic aquests recursos
no previstos en l’article 157.1 CE.
El que s’ha assenyalat queda reflectit, per exemple, a
l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 que en el seu
article 202 preveu entre d’altres els recursos provinents
de la Unió Europea i de programes comunitaris i, amés,
clou el llistat de recursos amb la clàusula i «qualsevol
altre recurs que pugui establir-se...». El mateix succeeix
a la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats
Autònomes (article 4.U.c), la qual, en enumerar els recursos d’aquestes, fa referència als «tributs cedits, totalment
o parcialment, per l’Estat», mentre que l’article 157.1.a
de la Constitució fa referència, en canvi, als «Impostos
cedits totalment o parcialment per l’Estat». Aquesta discordança terminològica no és irrellevant ja que permet
cedir a les comunitats autònomes determinades taxes (és
a dir, no es tracta d’impostos estatals) com ara la Taxa
sobre Rifes, Tómboles, Apostes i Combinacions Aleatòries (article 34 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre,
per la qual es regula el sistema de finançament de les
Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia i es modifiquen determinades normes
tributàries). També l’article 4.U.i de la mateixa LOFCA
preveu entre els recursos autonòmics els provinents dels
«seus propis preus públics», recurs no previst a l’article
157.1 de la Constitució. Per tant, sembla indiscutible que
la relació de recursos previstos en aquest precepte constitucional no és exhaustiva.
Núm. 175
Evidentment, el retret de la no previsió constitucional de
tributs concertats no té cap virtualitat en el cas d’apostar
per l’establiment d’un sistema de cessió «total» de tributs
ja que els tributs totalment cedits estan expressament
previstos en l’article constitucional que estem analitzant
(article 157.1.a CE).
D’altra banda, pel que fa a la dificultat d’encaixar alguns
dels recursos previstos en l’article 157.1 CE en un model
«basat en el Concert» –per exemple, els recàrrecs sobre
els impostos estatals en el model de Concert–, cal tenir
present que la no creació efectiva d’un recurs econòmic
previst en abstracte a la Constitució o la manca d’efectivitat real d’algun dels tributs creats, és un fet relativament freqüent en dret comparat i no és desconegut en el
cas espanyol.
3. Prohibició de privilegis econòmics i socials
Malgrat que aquesta prohibició constitucional fa referència exclusivament al contingut dels Estatuts d’autonomia, amb tota probabilitat es podria aplicar també a les
disposicions que regulen els sistemes de finançament de
les comunitats autònomes i, per tant, cal que aquí analitzem la seva incidència en l’aplicació a Catalunya d’un
model de finançament basat en el Concert.
És clar, malgrat que sovint sembla oblidar-se, que el simple fet que una comunitat autònoma tingui un sistema de
finançament diferent al de les altres no implica que la
primera gaudeixi d’un privilegi econòmic o social. Per
tal que el tracte diferent es pugui titllar de privilegiat des
de la perspectiva jurídica, cal, d’una banda, que legalment es veti a d’altres comunitats amb característiques
similars la possibilitat d’accedir a aquest model o que
el sistema de finançament es configuri legalment de tal
manera que necessàriament provoqui uns desequilibris
econòmics capaços de perjudicar de manera rellevant les
altres comunitats.
En la sentencia del Tribunal Constitucional (STC)
31/2010, de 28 de juny, sobre l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya, el Tribunal Constitucional ha tingut ocasió
de referir-se a una qüestió semblant i, després de reiterar
que la Constitució admet diferents concrecions, declara
que quan l’article 138.2 CE proclama que les diferències
entre els Estatuts d’Autonomia «no podran implicar, en
cap cas, privilegis econòmics o socials», no està imposant una homogeneïtat absoluta, sinó que el que proscriu
són les diferències que no tinguin justificació objectiva
i raonable, comportant beneficis que altres comunitats
autònomes, en les mateixes circumstàncies, no podrien
obtenir (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131).
En els propers epígrafs ens referirem a la qüestió de la
justificació objectiva i raonable. En aquest moment cal
constatar: primer, que no hi ha cap disposició en l’ordenament jurídic vigent que prohibeixi expressament a les
comunitats autònomes de règim comú accedir al model
del Concert o a un model de cessió «total» amb quota de
retorn, de manera que la seva aplicació a Catalunya no
impedeix que legalment no es pogués estendre a d’altres
Comunitats15, ni tampoc té perquè provocar una pèrdua
de recursos a les altres comunitats, com veurem en la
15. De fet, en teoria al sistema de Concert només hi podrien aspirar
les comunitats autònomes que disposessin d’uns ingressos concer-
4.40.Informació32
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
tercera part. El que sí que podria exigir a la pràctica una
hipotètica extensió del model «basat en el Concert» a
d’altres comunitats autònomes és, una vegada més, ajustaments a la baixa d’aquest model i, concretament, del
model aplicat a Catalunya. Però, insistim, ni l’extensió
és obligada jurídicament, ni la no extensió comporta per
se privilegis.
aplicació, però, insistim, no s’ha afirmat que introduís
privilegis, en el sentit jurídic d’aquesta expressió, que és
el sentit que aquí ens importa. En qualsevol cas l’aplicació del model de Concert a Catalunya es pot regular de
manera que s’evitin els perills de provocar desequilibris
discriminatoris, sense desvirtuar les característiques bàsiques del model.
De fet, la configuració legal del Concert Basc no porta
de manera necessària i automàtica a resultats desproporcionats perjudicials per a d’altres comunitats autònomes.
Al respecte, cal recordar que la Llei 12/2002 del Concert, estableix que la normativa tributària «mantindrà
una pressió fiscal efectiva global equivalent a l’existent
a la resta de l’Estat» (article 3), que incorpora el principi
de solidaritat (articles 2.u.Primer i 48) i preveu la participació en el Fons de Compensació Interterritorial (article
52.3.a). Cosa diferent pot ser la manera en què s’ha concretat a la pràctica els diversos elements del Concert i els
resultats pràctics que ha tingut. És més, no es pot oblidar
que l’aplicació del Concert pot tenir resultats negatius
per a la comunitat autònoma en ser un model de risc unilateral ja que, en fixar-se la quota de retorn únicament en
funció de les càrregues de l’Estat, una disminució dels
ingressos tributaris de la Comunitat Autònoma comporta automàticament no una disminució d’aquella contribució, sinó una menor disponibilitat de recursos per a la
Comunitat per exercir les seves competències.
Així doncs hi ha molt bons arguments jurídics per avalar
la tesi que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert
Econòmic –en alguna de les seves possibles concrecions– no vulneraria la prohibició de no establir privilegis
jurídics. Per les mateixes raons, tampoc ho faria un sistema de cessió «total» de tributs amb «quota de retorn».
De fet, si el model del Concert introduís el que, des
d’un punt de vista jurídic, es pogués considerar com un
autèntic privilegi, caldria concloure que es tracta d’un
model inconstitucional ja que el Tribunal Constitucional
ha reiterat que, malgrat que el Concert es pugui emparar
en la Disposició addicional primera de la Constitució,
que proclama el reconeixement dels drets històrics dels
territoris forals i la possibilitat d’actualitzar el règim foral, aquest reconeixement i aquesta actualització han de
respectar els mandats i principis constitucionals, fins al
punt que s’haurien de suprimir les actualitzacions o no
reconèixer els drets històrics que fossin incompatibles
amb les determinacions constitucionals16. En tot cas, és
simptomàtic que fins el moment ningú no ha denunciat el
Concert davant del Tribunal Constitucional per vulnerar
la prohibició d’establir privilegis a econòmics o socials.
Certament s’han portat davant del Tribunal altres aspectes relacionats amb el Concert i s’ha qüestionat en altres
seus, com la jurisdicció ordinària17, les desigualtats entre
comunitats autònomes que provoca en la pràctica la seva
tats que els permetessin cobrir les despeses generades per les seves
competències i, a més, pagar una quota de retorn a l’Estat.
16. Vegeu les SSTC 76/1988, de 26 d’abril (FJ 3) i 86/1988, de 3 de
maig (FJ 5).
17. Ha estat notable la conflictivitat que ha suscitat davant dels Tribunals l’exercici, per part dels òrgans rectors dels territoris històrics
del País Basc, de les potestats normatives que els confereix el règim
de concert. Diverses han estat les normes forals que establien règims d’ajuts que han estat impugnades, per l’Administració de l’Estat,
per altres comunitats autònomes o, fins i tot, entitats associatives de
l’àmbit econòmic i empresarial, davant de la jurisdicció contenciosoadministrativa, per entendre, entre d’altres motius, que menyscabaven
la lliure competència empresarial i el lliure moviment de capitals. Els
corresponents processos jurisdiccionals han culminat amb nombroses sentències del Tribunal Suprem, algunes de les quals van anul·
lar les normes tributàries impugnades (sentències de 7 de febrer de
1998, 13 d’octubre de 1998, 22 d‘octubre de 1998 i 17 de novembre
de 2004), però sense que el Tribunal no es plantegés cap problema de
4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs
Alguns sectors doctrinals han sostingut la tesi que el
règim de Concert Econòmic Basc, i molt especialment
l’existència d’un règim tributari propi i d’uns tributs dels
Territoris Històrics, entra en contradicció amb la potestat originària exclusiva de l’Estat per establir tributs (article 133.1 CE) i només es salva la seva constitucionalitat
en el fet que la Disposició addicional primera de la Constitució permet exceptuar l’aplicació d’aquest –i d’altres–
preceptes constitucionals en els casos basc i navarrès18.
Aquesta no és, però, una doctrina pacífica. Des d’altres
sectors doctrinals es destaca, tot fent referència a la jurisprudència del Tribunal Constitucional que s’acaba d’esmentar en l’epígraf anterior, que la Disposició addicional
no pot salvar les inconstitucionalitats, però que en aquest
cas no hi ha contradicció entre la potestat originària de
l’Estat per establir tributs i existència al País Basc d’un
règim tributari basat en tributs propis ja que l’Estat ha
fet ús de la seva potestat originària en la mesura en que,
jurídicament, l’actualització del model i la seva aplicació
al País Basc no deixa de ser fruit de lleis estatals –com
l’Estatut d’Autonomia i les lleis del Concert–, malgrat
que es tracti de lleis que tenen un important component
paccionat.
Tanmateix, per analitzar la qüestió que es objecte
d’aquest Informe no cal entrar en aquest complex debat
doctrinal ja que, d’una banda, si s’opta per aplicar a Catalunya un sistema de cessió «total» de tributs és clar que
la potestat originària de l’Estat queda preservada ja que
és ell mateix el que de manera jurídicament unilateral fa
la cessió; d’altra banda perquè, com raonarem més endavant, tan si s’opta per aquest model com si es fa pel
model de Concert, a Catalunya, llevat reforma constitucional, aquest establiment s’ha de realitzar a través d’una
reforma de la LOFCA i, com és obvi, aquest fet preserva
la potestat originària de l’Estat per establir tributs, malgrat que, com analitzarem a la tercera part de l’informe, aquest fet impedeix el compliment ple d’una de les
característiques fonamentals dels models basats en el
Concert: el ser fruit d’un pacte bilateral que el garanteix
jurídicament front decisions unilaterals de l’Estat.
constitucionalitat de la normativa reguladora del règim de concert que
emparava les disposicions i actes d’aplicació objecte de litigi.
18. Vegeu per tots, Manuel Medina Guerrero, Los Regímenes Financieros Forales en la Constitución de 1978. Instituto Vasco de Administración Pública. Oñati. 1991.
4.40.Informació33
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
No obstant el que s’ha dit fins ara, malgrat que s’accepti que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de Concert o
de cessió «total» de tributs no vulneraria cap precepte
constitucional, encara podrien formular-se dos dubtes de
constitucionalitat relacionats, l’un amb la necessitat o no
que existeixi en la Constitució una habilitació expressa
que empari l’establiment d’aquests models i, l’altre, amb
els criteris que si s’escau haurien de justificar aquesta
aplicació. Això és el que analitzarem en el proper epígraf.
5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La
Disposició addicional primera de la Constitució i els
drets històrics
La pregunta de si és necessària una habilitació constitucional per tal de poder aplicar a Catalunya el model
de Concert o el de tributs «totalment» cedits només pot
tenir una resposta negativa.
Les constitucions, a diferència de les lleis, llevat d’alguns
preceptes que contenen mandats de fer o de cert tipus
de normes programàtiques, no són normes que calgui
«desenvolupar» a través de disposicions que es limitin
a concretar el que elles estableixen de manera implícita.
Com ha reiterat el Tribunal Constitucional, les Constitucions són en essència marcs normatius en els que hi caben legítimament totes les diverses opcions polítiques i
normatives que no contravinguin els seus preceptes. Per
això no calen habilitacions expresses per poder legislar19.
De fet, en el cas que aquí analitzem cal tenir en compte
que és la pròpia Constitució la que ha «desconstitucionalitzat» en gran mesura el sistema de finançament de les
comunitats autònomes i crida a d’altres normes perquè
amb tota llibertat, respectant només les regles i principis
constitucionals, estableixin el sistema o els sistemes de
finançament que creguin oportuns.
Aquest principi cal aplicar-lo també a la qüestió de la
justificació de l’aplicació d’un sistema de finançament o
un altre. Malgrat que les normes, incloses evidentment
les lleis, han de perseguir finalitats lícites i no poden
incórrer en arbitrarietat o introduir desigualtats injustificades, si respecten la Constitució no cal que tinguin
altra justificació que la de la voluntat política de la majoria necessària per la seva adopció, que en aquest cas
respondria, a més, a la voluntat de millorar l’autogovern
de Catalunya (sobre la qüestió de les legítimes opcions
polítiques del legislador, vegeu la STC 13/2007, de 18 de
gener, FJ 4 i sentències que s’hi citen).
Aquest no és, però, l’únic argument que permetria justificar i legitimar, si fos necessari, un tractament diferenciat
de Catalunya per part de la LOFCA, des de la perspectiva, per exemple, del principi constitucional d’igualtat.
19. Així ho declara de manera nítida, entre d’altres, la STC 49/2008,
de 9 d’abril (FJ 12), tot afirmant que “la Constitución no se limita a
ser un conjunto de normas que deben ser ejecutadas o un programa
que debe ser desarrollado, sino un marco de coincidencias lo suficientemente amplio como para que dentro del mismo quepan opciones
políticas de diverso signo. Por ello, en la STC 11/1981, de 8 de abril,
añadimos inmediatamente que “[l]a labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o
variantes imponiendo autoritariamente una de ellas”, opción ésta que
“habrá de llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos (FJ 7)”.
Núm. 175
En efecte, la voluntat política d’assolir un règim de finançament diferent no respon solament a uns legítims
desitjos d’autogovern i d’autofinançament, sinó que també connecta amb criteris objectius que no poden deixar
de ser presos en consideració, ja que el funcionament
del procés de descentralització política requereix la
seva adequació a les característiques de les comunitats
territorials descentralitzades. De fet, només les especificitats de les magnituds econòmiques de Catalunya ja
la situa clarament fora del requisit del Tribunal de que
es trobi «en les mateixes circumstàncies» que les altres
Comunitats Autònomes. El principal dels criteris dels
quals es podria fer esment és la necessitat d’atendre
les especificitats de l’economia catalana que presenta unes característiques que no tenen comparació amb
la resta de comunitats autònomes de l’Estat, per raó de
la seva diversitat, potencial i recursos que genera 20. És
precisament aquesta economia la que requereix que
Catalunya pugui disposar d’un sistema de finançament
que li permeti tenir atribuïts uns instruments de política
econòmica i fiscal específics que, amb respecte per les
prescripcions constitucionals i de Dret europeu que resultin aplicables, permetin impulsar les actuacions que
millor s’adaptin a les especificitats del teixit productiu
català. En definitiva, es tractaria d’una manifestació particularitzada de la noció d’interessos de Catalunya que
el Tribunal Constitucional, en la Sentència 31/2010, de
28 de juny (Fj 118) ha considerat, des de la perspectiva
de l’organització territorial de l’Estat, com absolutament
irreprotxable en termes constitucionals, alhora que ha
vinculat les nocions d’interessos i competències de les
comunitats autònomes, en emmarcar aquells en les competències (STC 4/1981, de 2 de febrer, FJ 3).
Precisament, les competències que corresponen a la
Generalitat de Catalunya, l’exercici de les quals ha de
disposar d’un finançament suficient, no poden ser analitzades només des d’una perspectiva estrictament teòrica i conceptual, sinó que han de vincular-se a la realitat econòmica i social de Catalunya que presenta unes
particularitats que no són presents en altres comunitats
autònomes: la densitat del teixit productiu i industrial
català, el nombre de població immigrant, la població en
risc d’exclusió social, els costos de manteniment d’infraestructures, o les actuacions d’impuls a la investigació i
recerca, són només algunes de les especificitats que són
presents en la realitat econòmica i social sobre la qual la
Generalitat de Catalunya exerceix les seves competències. Ignorar aquesta realitat o no valorar-la adequadament
condueix indefectiblement a la insuficiència del finançament de les competències de la Generalitat en el marc
d’una situació paradoxal: a Catalunya es generen prou
recursos tributaris per fer front de manera suficient a
l’exercici de les competències assumides, però, tot i això,
no disposa de prou finançament per exercir-les. Un nou
20. Es pot fer esment de dues dades rellevants. El primer semestre de l’any 2011, el valor de les exportacions catalanes va pujar a
27.161.586,3 milers d’euros, xifra que va representar el 25,53 % del
total de transaccions d’aquest tipus a l’Estat espanyol, mentre que les
importacions van pujar a 36.744.263,9 milers d’euros i van representar
el 28,17% del total espanyol (Font: Institut d’Estadística de Catalunya).
D’altra banda, durant els vuit primers mesos de l’any 2011, Catalunya
ha concentrat el 24,7% de les entrades de turistes a l’Estat fins als
9.842.903 de turistes, amb un increment del 3,9 % respecte al mateix
període de l’any 2010 (Font: Institut d’Estudis Turístics).
4.40.Informació34
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
sistema de finançament autonòmic hauria de poder permetre disposar de prou recursos per finançar, de forma
efectiva i real, les competències assumides.
Aquí, cal recordar que el Tribunal Constitucional ha
declarat que l’autonomia política dels ens territorials
va estretament lligada a la seva suficiència financera, ja
que exigeix la plena disposició de mitjans financers per
poder exercir, sense condicionaments indeguts i en tota
la seva extensió, les competències, en especial les que
es configuren com a exclusives; és a dir, per possibilitar
i garantir l’exercici de l’autonomia constitucionalment
reconeguda, de tal manera que l’amplitud dels mitjans
determina la possibilitat real d’assolir els fins (SSTC
96/2002, de 25 d’abril, Fj 3 i 194/2004, de 10 de novembre, Fj 22)21.
Així mateix, un model de finançament basat en el Concert permetria posar les bases per fer possible una gestió
fiscal i econòmica més eficaç amb la conseqüent implementació del principi d’eficàcia amb que ha d’actuar
l’Administració pública (article 103.1 de la Constitució),
apropant, a més, la gestió als ciutadans.
Arribats a aquest punt encara hem de preguntar-nos si
també la Disposició addicional primera de la Constitució
i els drets històrics que l’Estatut de 2006 incorpora i actualitza en el seu article 5, poden justificar l’aplicació a
Catalunya d’un sistema de finançament de Concert o de
cessió «total» de tributs.
Com es conegut la Disposició addicional primera no determina quins són els «territoris forals» als que s’aplica
ni precisa el contingut del concepte de «territori foral».
Tampoc aclareix si el model de Concert Econòmic –o
de Conveni en el cas de Navarra– forma part del «règim
foral» o dels drets històrics que diu emparar i respectar i
que permet actualitzar.
Tradicionalment la doctrina científica, el Tribunal Constitucional i la legislació han considerat que la referida
Disposició era aplicable als territoris forals situats en el
territori de les Comunitats Autònomes del País Basc i
de Navarra i que en els drets històrics i el règim foral es
podien incloure els règims de Concert i de Conveni.
Subsisteix, però, la pregunta de si aquesta disposició
constitucional pot aplicar-se també a Catalunya.
És cert que un important sector doctrinal ha aportat bons
arguments jurídics per fonamentar una resposta positiva a aquest interrogant22 i no es pot menystenir tampoc
21. És una constant en la doctrina constitucional el vincular autonomia política - autonomia financera - suficiència financera. Així, per al
Tribunal Constitucional, quan la Constitució reconeix a les comunitats
autònomes en els seus articles 137 i 156 autonomia per a la gestió
dels seus interessos, s’està referint tant a l’autonomia “política” com a
la “financera”. Aquesta darrera, com a instrument indispensable per a
la consecució de l’autonomia política, implica no només la capacitat
de les comunitats autònomes per establir i exigir els seus propis tributs, sinó també la seva aptitud per accedir a un sistema adequat –en
termes de suficiència– d’ingressos, d’acord amb els articles 133.2 i
157.1 de la Constitució (STC 289/2000, de 30 de novembre, Fj 3).
22. Vegeu per exemple: Joaquim Ferret. Catalunya i els drets històrics. Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona 2001. També són rellevants els vots particulars dels consellers senyors Agustí M. Bassols
i Parés, Jaume Camps i Rovira, i Jaume Vernet i Llobet al Dictamen
del Consell Consultiu de la Generalitat número 269, d’1 de setembre
de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual
per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga
Núm. 175
el fet que a l’Estatut d’Autonomia d’Aragó aprovat l’any
2007 es fa referència expressa a l’aplicació de la Disposició addicional primera a aquesta Comunitat Autònoma23.
Tanmateix, cal reconèixer que la doctrina majoritària ha
donat una resposta negativa a aquest interrogant24. També ho ha fet recentment de manera preventiva i expeditiva el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28
de juny (FJ 10) sobre l’Estatut de 2006, amb una doctrina i una decisió reiterades a la STC 137/2010, de 16 de
desembre (FJ 4).
En efecte, el Tribunal Constitucional, tot analitzant les
referències als drets històrics del poble català com a fonament de l’autogovern de Catalunya que es contenen en
el preàmbul i en l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya 25, declara que es tracta d’uns drets històrics
que tenen un sentit diferent al dels drets dels territoris forals a què es refereix la Disposició addicional primera de
la Constitució, ja que es refereixen, d’una banda, a drets
i tradicions de Dret privat i, d’altra banda, en l’àmbit del
Dret públic, al dret d’accedir més fàcilment a l’autonomia que reconeix la Disposició transitòria segona de la
Constitució als territoris que en el passat haguessin referendat Estatuts d’autonomia.
Per al Tribunal Constitucional, tant els drets històrics
com les institucions seculars i la tradició jurídica de Catalunya invocada per l’article 5 són únicament aquells
dels quals deriva el reconeixement d’una posició singular
de la Generalitat en relació amb el dret civil, la llengua,
la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el
sistema institucional en què s’organitza la Generalitat26.
la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia
de Catalunya.
23. La Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia d’Aragó
estableix: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece
en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a
los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud
de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que
establece la disposición adicional primera de la Constitución.”
24. Incloent-hi el Consell Consultiu en el Dictamen número 269, d’1
de setembre de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica
per la qual per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya
i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut
d’autonomia de Catalunya.
25. Article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de
Catalunya es fonamenta també en els drets històrics del poble català, en les seves institucions seculars i en la tradició jurídica catalana,
que aquest Estatut incorpora i actualitza a l’empara de l’article 2, la
disposició transitòria segona i altres preceptes de la Constitució, dels
quals deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat
amb relació al dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes
en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat.”
Preàmbul de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de Catalunya es fonamenta en la Constitució, i també en els drets històrics
del poble català, que, en el marc d’aquella, donen origen en aquest
Estatut al reconeixement d’una posició singular de la Generalitat. Catalunya vol desenvolupar la seva personalitat política en el marc d’un
Estat que reconeix i respecta la diversitat d’identitats dels pobles d’Espanya.”
26. El Tribunal entén que l’article 5 de l’Estatut anticipa l’elenc de
competències que atribueix a la Comunitat Autònoma en l’àmbit de la
llengua, de la cultura i de l’educació i fa explícites les raons que justifiquen el concret sistema institucional en què s’organitza la Generalitat. Per al Tribunal Constitucional, només de manera impròpia podria
entendre’s que tals drets històrics són també, jurídicament, fonament
de l’autogovern de Catalunya, ja que en el seu abast constitucional
únicament poden explicar l’assumpció estatutària de determinades
competències en el marc de la de la Constitució, però mai el fonament
4.40.Informació35
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
L’Alt Tribunal conclou, amb una interpretació portada a
la part dispositiva de la Sentència, declarant que l’article
5 de l’Estatut no és contrari a la Constitució si s’interpreta en el sentit que l’incís «en els drets històrics del poble
català» no remet al contingut de la Disposició addicional
primera de la Constitució ni és fonament jurídic propi de
l’autogovern de Catalunya fora de la Constitució.
En aquest punt cal fer una precisió sobre l’abast del caràcter vinculant de la doctrina del Tribunal Constitucional,
que pot ser rellevant no solament en relació a aquest pronunciament de la STC 31/2010 sinó també a la resta de
pronunciaments que aquí ens afecten: és cert que aquesta
decisió, i la doctrina que directament li dóna fonament,
vinculen tots els poders públics i per tant tots els legisladors, tanmateix això no impedeix que els referits legisladors, donades certes circumstàncies que no és del cas
analitzar aquí, no puguin reiterar les seves propostes legislatives tot instant així que, si escau, el Tribunal reconsideri la seva doctrina. El legislador estatal així ho fa amb
freqüència, dictant lleis que s’aparten de manera clara de
la doctrina constitucional vigent; darrerament ho ha fet
de manera flagrant en una reforma del Codi penal obertament contrària a una doctrina del Tribunal Constitucional
relativa a l’abonament del període de presó provisional en
més d’una causa27. I és que, front al que sostenen alguns
autors, la Constitució no és el que diu la Constitució més
el que diu la doctrina del Tribunal Constitucional que
aquella diu. La doctrina del Tribunal Constitucional no
és paràmetre o cànon de la constitucionalitat de les lleis.
Tanmateix, fet aquest excursus necessari, cal admetre
que a la pràctica avui hi ha molt poques possibilitats que
el Tribunal Constitucional modifiqui la seva jurisprudència en matèria de finançament autonòmic i en general en
matèria d’estructura territorial de l’Estat i menys encara
que ho faci a instància, directa o indirecta, d’una comunitat autònoma.
Això no obstant, malgrat les evidents dificultats de reivindicar amb èxit l’aplicació de la Disposició addicional
primera per justificar l’establiment a Catalunya d’un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de
tributs, cal tenir present que, com hem pogut comprovar,
la STC 31/2010 no ha declarat la inconstitucionalitat de
la incorporació dels drets històrics a l’article 5 de l’Estatut ni ha negat que puguin ser emprats com a arguments
per fonamentar l’aplicació a Catalunya d’un model de
finançament basat en el Concert. Cal tenir en compte,
en tal sentit, que, com hem vist, la Sentència admet que
dels drets històrics deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat en relació amb el dret civil,
la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit
educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la
Generalitat. És aquest darrer àmbit –el sistema institucional– el que, connectat amb els drets històrics, podria
en el seu cas contribuir a justificar un nou sistema de
finançament, en la mesura que un dels aspectes vinculats
històricament a les institucions pròpies de Catalunya és
el finançament de què han gaudit aquestes per fer posside l’existència en Dret de la Comunitat Autònoma de Catalunya i del
seu dret constitucional a l’autogovern.
27. Concretament, la Llei Orgànica 5/2010, de 22 de juny, dóna nova
redacció a l’article 58 del Codi Penal, establint, en un sentit oposat
al que sostenia el Tribunal Constitucional, que en cap cas un mateix
període de privació de llibertat podrà ser abonat en més d’una causa.
Núm. 175
ble la seva existència i sense el qual no haguessin pogut
desenvolupar les seves funcions en el passat; un finançament, en definitiva, que permetia la recognoscibilitat de
la Generalitat de Catalunya com a institució. De fet, la
importància del finançament per al sistema institucional
de la Generalitat es fa palès en diversos preceptes estatutaris que, en regular les institucions, fa esment a aspectes
vinculats al seu finançament28.
En definitiva, del que s’ha dit en aquest capítol es pot
concloure que hi ha bons arguments jurídics per sostenir
que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert –en
alguna de les seves possibles concrecions– o d’un model
de cessió «total» de tributs amb quota de retorn, no contravindria cap dels preceptes constitucionals que regulen
aquesta matèria, a reserva del que es dirà en la tercera
part de l’Informe en relació al pacte bilateral.
B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia
1. Plantejament de la qüestió
No es pot ignorar que, en una primera aproximació, alguns dels articles de l’Estatut d’Autonomia avui vigent
a Catalunya no responen estrictament als principis que
conformen els sistemes de finançament de Concert ni,
de fet, als principis que haurien de conformar un sistema
de cessió «total» de tributs amb quota de retorn o fixació
de la cessió basat en el criteri de les càrregues de l’Estat.
Aquesta és una qüestió important perquè, si s’arribés a
la conclusió que alguns dels preceptes estatutaris no són
compatibles amb un règim de finançament «basat en el
Concert Econòmic», la implantació d’aquest règim podria portar a exigir la reforma de l’Estatut, llevat del cas,
com veurem, que es tracti de preceptes estatutaris que el
Tribunal ha considerat que no vinculen al legislador estatal ja que contenen simples recomanacions polítiques.
En aquests casos la qüestió podria plantejar una problemàtica diferent.
És necessari, per tant, analitzar el contingut dels preceptes estatutaris en matèria de finançament per determinar
si són compatibles amb un règim «basat en el Concert
Econòmic». A tal efecte, agruparem els esmentats preceptes en cinc grans blocs referits a:
– El sistema organitzatiu (Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat, Agència Tributària
de Catalunya i Consorci amb l’Estat);
– Els recursos que preveu l’Estatut per al finançament de
la Generalitat;
– Els criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat;
– Els mecanismes d’anivellament i solidaritat;
– Altres aspectes com la valoració d’impacte financer de
les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures.
28. Principi de suficiència financera de la Generalitat (article 201.2)
i dels ens locals (article 217); autonomia financera del Parlament de
Catalunya (article 58.1); autonomia pressupostària del Consell de Garanties Estatutàries (article 77.4), del Síndic de Greuges (article 79.3) i
de la Sindicatura de Comptes (article 80.2) i garantia de finançament
per als nous àmbits competencials dels governs locals (article 84.4).
4.40.Informació36
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
2. Sistema organitzatiu
Des de la perspectiva aquí analitzada, els preceptes estatutaris que podrien plantejar algun dubte són els relatius
a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat Generalitat (article 201.3, entre d’altres), a l’Agència Tributària de Catalunya (article 204) i al Consorci paritari o
ens equivalent (article 204.2).
Per determinar la possibilitat d’encaix de la Comissió
Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat en
un sistema de finançament de Concert o de cessió «total»
de tributs cal partir de la jurisprudència constitucional
que ha declarat (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131) que
la Comissió Mixta és un instrument per propiciar la integració de les posicions de l’Estat i de la Comunitat Autònoma, si bé ni li pertoca aconseguir els acords per al
desplegament normatiu o l’aplicació del Títol VI de l’Estatut (Del finançament de la Generalitat) ni pot quedar
desconnectada dels òrgans i procediments multilaterals.
El fet, certament discutible, que el Tribunal Constitucional consideri que l’esmentada Comissió no té atribuïda
una funció especialment rellevant, més enllà de ser un
fòrum de negociació entre l’Administració de la Generalitat i l’Administració de l’Estat, contribueix a facilitar la
seva inserció en el nou règim de finançament.
Però, de quina manera podria inserir-se l’esmentada Comissió Mixta en un dels règims de finançament «basats
en el Concert Econòmic»? Per donar resposta a aquest interrogant convé distingir dues fases o etapes diferents en
el procés de l’elaboració del nou sistema de finançament:
a) Primera fase (Debat i negociació sobre el nou sistema
de finançament): res no impedeix, des del punt de vista
estrictament jurídic, que la Comissió Mixta sigui l’òrgan
que debati i negociï el nou règim de finançament (sense
perjudici que, si es considera oportú, es puguin constituir altres òrgans o mecanismes de negociació bilateral
entre l’Estat i la Generalitat). En tal sentit, les funcions
atribuïdes a la Comissió per l’Estatut i la seva composició donen suport a aquesta conclusió; així, pel que fa a
les funcions, correspon a la Comissió, d’acord amb l’article 210.1 de l’Estatut, «la concreció, l’aplicació, l’actualització i el seguiment del sistema de finançament, i
també la canalització del conjunt de relacions fiscals i
financeres de la Generalitat i l’Estat».
A més, la seva composició, que inclou representats no
només de l’Administració de la Generalitat de Catalunya,
sinó també dels grups parlamentaris del Parlament de
Catalunya29, garanteix la intervenció de la institució que
representa tots els ciutadans catalans en la configuració
del nou sistema de finançament.
b) Segona fase (Concreció i aplicació nou sistema de finançament): res no impedeix que sigui la Comissió Mixta la que acordi, si s’escau, el «cupo» a pagar a l’Estat o
el volum de la cessió corresponent a la Generalitat o la
que resolgui discrepàncies en l’aplicació del nou sistema de finançament. Les raons anteriorment exposades
per justificar la intervenció de la Comissió Mixta en la
29. Acord GOV/82/2011, de 17 de maig, pel qual es nomenen els
representants de la Generalitat de Catalunya a la Comissió Mixta
d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat. DOGC núm. 5882, de
19.05.2011.
Núm. 175
primera fase també podrien justificar que la Comissió
Mixta es configurés com l’òrgan bilateral Generalitat Estat que exercís funcions de col·laboració en el desenvolupament i aplicació del nou sistema de finançament.
No obstant això, en tractar-se d’un nou sistema de finançament, seria possible configurar a més un altre òrgan
de col·laboració Generalitat - Estat en aquest àmbit; això
requeriria, però, delimitar amb claredat quines funcions
correspondrien a cadascun dels dos òrgans.
Respecte de l’Agència Tributària de Catalunya30, la seva
previsió estatutària tampoc no suposa cap obstacle per a
l’establiment del nou règim de finançament autonòmic,
ja que la seva creació es situa en l’àmbit organitzatiu i
funcional de la Generalitat de Catalunya31, com constata
el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010 (FJ 132).
Per últim, en relació amb el Consorci paritari que segons
l’article 204.2 de l’Estatut 32 ha de gestionar els tributs
que no siguin propis de la Generalitat ni siguin estatals cedits totalment, es podria plantejar la qüestió de si
aquesta gestió compartida podria entrar en contradicció
amb una gestió tributària gairebé exclusiva de la Generalitat, que és pròpia del règim de Concert o de cessió
«total» de tributs.
Per respondre a aquest plantejament, cal partir de l’article
204.1 de l’Estatut que estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis
de la Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de
l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya. Pel
que fa a la resta d’impostos de l’Estat recaptats a Catalunya, l’article 204.2, 1r paràgraf, preveu que la Generalitat
de Catalunya pugui rebre una delegació de l’Administració tributària de l’Estat o que es puguin establir fórmules de col·laboració. Per tant, aquest darrer paràgraf faria
referència tant als impostos estatals cedits parcialment,
com als impostos estatals hipotèticament no cedits. És en
aquest marc que s’ha de constituir, en el termini de dos
anys, un consorci o un ens equivalent, amb participació
paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i
de l’Agència Tributària de Catalunya.
La compatibilitat d’aquest precepte amb els nous models
de finançament que estem analitzant deriva del fet que a
la pràctica en tots ells l’Estat continua tenint, ni que sigui
30. Article 204 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “1. La gestió,
la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de la
Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs
estatals cedits totalment a la Generalitat, corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya.
(...)
L’Agència Tributària de Catalunya s’ha de crear per llei del Parlament i
disposa de plena capacitat i atribucions per a l’organització i l’exercici
de les funcions a què fa referència l’apartat 1.”
31. L’Agència Tributària ha estat regulada mitjançant la Llei 7/2007, del
17 de juliol, de l’Agencia Tributària de Catalunya.
32. Article 204.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La gestió, la
recaptació, la liquidació i la inspecció dels altres impostos de l’Estat
recaptats a Catalunya corresponen a l’Administració tributària de l’Estat, sens perjudici de la delegació que la Generalitat en pugui rebre ni
de la col·laboració que es pugui establir especialment quan ho exigeixi
la naturalesa del tribut.
Per a desplegar el que determina el paràgraf anterior, s’ha de constituir, en el termini de dos anys, un consorci, o un ens equivalent, amb
participació paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i de
l’Agència Tributària de Catalunya. El Consorci es pot transformar en
l’Administració tributària a Catalunya.”
4.40.Informació37
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
de manera residual, alguns tributs propis i continua reservant-se algunes potestats relatives als tributs concertats
o totalment cedits. En aquest context el Consorci tindria
forçosament unes facultats coordinadores molt reduïdes
però no inexistents i res impedeix que per acord de l’Estat
i de la Generalitat pugui assumir d’altres competències.
És més, cal tenir present un altre argument al que ja hem
al·ludit i farem referència freqüent a partir d’ara. Tot i que
la STC 31/2010 ja esmentada no es va pronunciar sobre
l’article 204.2 de l’Estatut que, com s’ha assenyalat, preveu la constitució del consorci, conté una doctrina que
pot resultar d’aplicació a aquest article.
En efecte, aquesta Sentència (FJ 111) atorga una completa llibertat a l’Estat per implementar les previsions
estatutàries en diversos àmbits com l’organitzatiu o
el procedimental, que requereixen de la seva actuació
per ser materialitzades (FJ 111); doncs bé, d’acord amb
aquesta discutible doctrina, la configuració del Consorci
que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya tampoc
no es podria considerar com una determinació que vinculés l’Administració de l’Estat, en la mesura que no estaria dotada d’una força normativa o obligacional, sinó
que només reflectiria una recomanació política que l’Estat podria lliurement implementar o no. Per tant, la no
constitució del Consorci en el nou model de finançament
podria interpretar-se –en virtut de la jurisprudència
constitucional– no com un incompliment estatutari, sinó
com una lliure decisió de les administracions implicades
–estatal i autonòmica– que decidirien no constituir-lo33.
3. Recursos per al finançament de la Generalitat
De la mateixa manera que, com anteriorment s’ha indicat, es podria plantejar que l’article 157.1 de la Constitució conté una relació de recursos econòmics de les
comunitats autònomes que podria no adir-se amb els recursos d’un règim de finançament basat en el model del
Concert Econòmic, també es podria plantejar el dubte
de si l’establiment d’algun d’aquests models entraria en
contradicció amb l’article 202.3 de l’Estatut, que regula
els recursos de la Generalitat34 i no preveu l’existència de
tributs concertats i, en canvi, en preveu d’altres que en
un model de Concert no existirien.
33. De fet, passats més de cinc anys des de l’entrada en vigor de
l’Estatut, aquest Consorci no ha estat constituït. Recordem que l’article 204.2, 2n paràgraf, fixa un termini de dos anys per a la constitució
del consorci.
34. Article 202.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recursos
de les finances de la Generalitat són constituïts per:
a) Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials
i altres tributs propis.
b) El rendiment de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que
disposa l’article 201 d’aquest Estatut.
c) Els recàrrecs sobre els tributs estatals.
d) Els ingressos procedents del Fons de compensació interterritorial i
d’altres assignacions establertes per la Constitució, si escau.
e) Altres transferències i assignacions amb càrrec als pressupostos
generals de l’Estat.
f) Els ingressos per la percepció dels seus preus públics.
g) Els rendiments del patrimoni de la Generalitat.
h) Els ingressos de dret privat.
i) El producte d’emissió de deute i de les operacions de crèdit.
j) Els ingressos procedents de multes i sancions en l’àmbit de les seves competències.
k) Els recursos procedents de la Unió Europea i de programes comunitaris.
l) Qualsevol altre recurs que pugui establir-se en virtut del que disposen aquest Estatut i la Constitució.”
Núm. 175
La resposta a aquesta qüestió depèn de com es configurés
el nou model de finançament. No obstant això, és veritat
que, per exemple, en un sistema de Concert semblaria que
hi hauria alguns recursos dels previstos estatutàriament
que, en principi, podrien no existir, com ara els recàrrecs
sobre tributs estatals, en la mesura que el lloc d’aquests
seria ocupat pels tributs concertats. Aquesta circumstància, però, no planteja cap problema d’antiestatutarietat si
es té en compte que la relació de recursos estatutaris no
s’ha d’interpretar com una exigència inexcusable que les
finances de la Generalitat és nodreixin necessàriament
de tots i cadascun d’ells, sinó com el marc normatiu que
regula les fonts de les quals pot obtenir finançament la
Generalitat. De fet cal tenir en compte que l’operativitat
pràctica de diferents recursos que es relacionen a l’article
203.3 de l’Estatut, resta condicionada a la seva creació
efectiva mitjançant decisions posteriors de les diferents
administracions, com ara l’autonòmica (en el cas de tributs propis), l’estatal (en el cas d’assignacions amb càrrec
als pressupostos generals de l’Estat) o l’europea (en el cas
de recursos procedents de la Unió Europea), que aquestes administracions podrien lliurement no adoptar.
Així, per exemple, respecte dels tributs estatals cedits
parcialment, previstos a l’article 203.2.b35 amb relació
a l’article 206.2 de l’Estatut 36, cal tenir en compte que
la seva creació s’hauria d’instrumentar a través de lleis
aprovades pel legislador estatal, que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, no té cap obligació de dictar-les, pot fer-ho o no amb total llibertat. Per tant, la
llibertat amb què compta el legislador estatal per donar
compliment al que preveuen les normes estatutàries es
constitueix en un altre argument per sostenir que aquelles no són un obstacle insalvable a l’hora d’establir un
règim de finançament en què no apareguin alguns dels
recursos previstos a l’Estatut, en concret els tributs cedits parcialment37.
El mateix es pot dir respecte del problema oposat: la no
previsió expressa a la llista de recursos de la Generalitat
de l’article 202 de l’Estatut, de tributs que són típics d’un
sistema de Concert, com es el cas dels tributs concertats.
Com hem raonat en analitzar la compatibilitat del nou
model de finançament amb l’article 157 de la Constitució, la llista de l’article 202 de l’Estatut no és taxada i,
de fet, en aquest cas així es reconeix expressament mit35. Article 203.2 de l’Estatut de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya:
“La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits
a Catalunya. A aquest efecte, aquests tributs tenen la consideració
següent:
a) Tributs cedits totalment, que són aquells respecte als quals corresponen a la Generalitat la totalitat dels rendiments i la capacitat normativa.
b) Tributs cedits parcialment, que són aquells respecte als quals corresponen a la Generalitat una part dels rendiments i, si s’escau, la
capacitat normativa.”
36. Article 206.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits. El percentatge
de participació s’estableix tenint en compte els seus serveis i les seves
competències.”
37. Com a argument complementari, es pot raonar que un nou sistema de finançament basat en el Concert Econòmic, ja indica que aquell
no necessàriament ha de reproduir de forma mimètica el règim en el
qual s’inspira, sinó que pot tenir trets diferenciadors que, tot i que només es podran valorar quan es formuli una proposta concreta de nou
finançament, sí que permetrien diferents formulacions que, fins i tot en
el cas que hom defensés la imperativitat de la regulació estatutària,
podrien permetre considerar que aquesta ha estat respectada.
4.40.Informació38
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
jançant la clàusula residual, ja esmentada, que tanca la
relació de recursos continguda en aquest article.
4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat
Més problemes suscita d’entrada l’adequació a un sistema de finançament basat en el Concert dels criteris que
segons l’article 206 de l’Estatut han de regir la fixació
del nivell de recursos de la Generalitat.
En una primera aproximació a aquest precepte estatutari
sembla clar que els criteris emprats per fixar el nivell de
recursos dels que disposarà la Generalitat respon amb naturalitat als criteris emprats en el sistema de finançament
comú (centrat essencialment en les despeses de les respectives Comunitats per exercir les seves competències).
És cert que l’Estatut d’Autonomia de 2006 es posa especial èmfasi en el criteri dels ingressos autonòmics lligats a
l’esforç fiscal i també ho és que a l’apartat primer d’aquest
article 206 s’inclou la clàusula, manifestament oberta,
«entre d’altres criteris». Això no obstant, requeriria forçar
molt els criteris hermenèutics per arribar a la conclusió
que la referència a les despeses continguda en aquest precepte podria ser sinònim de despeses generades per fer
front a les càrregues de l’Estat i a la solidaritat.
No obstant, no cal tampoc en aquest cas cal entrar en
aquests disquisicions i fer grans esforços interpretatius
per justificar la no contradicció entre l’Estatut i els futurs
sistemes de finançament ja que, com veurem, també en
aquest supòsit STC 31/2010 ha declarat que la regulació
estatutària no vincula al legislador estatal, de manera que
una regulació legal que en el seu cas no s’avingués amb
la lletra de l’Estatut no per això seria inconstitucional.
5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat
També es podria plantejar la compatibilitat del nou sistema de finançament amb la regulació estatutària relativa
als mecanismes d’anivellament i de solidaritat amb les altres comunitats autònomes. Així, en primer lloc, hom es
podria qüestionar si la referència als mecanismes d’anivellament i de solidaritat (article 206.3 de l’Estatut)38, és
coherent amb un model de quota de retorn.
Sense perjudici de tornar a recordar que el Tribunal
Constitucional, en la STC 31/2010, de 28 de juny, a través
de diverses tècniques (declaració d’inconstitucionalitat,
tècnica interpretativa i reducció dels manaments estatutaris a simples recomanacions polítiques), ha eliminat la
força normativa de la regulació relativa als mecanismes
d’anivellament i solidaritat, per la qual cosa no pot convertir-se en un obstacle per a qualsevol normació que
en aquest àmbit volgués adoptar l’Estat, el cert és que
la regulació estatutària és perfectament compatible amb
l’articulació d’un règim basat en el Concert Econòmic.
38. Article 206.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recursos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè
el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per
a garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis socials
essencials de l’estat del benestar prestats pels diferents governs autonòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l’Estat, sempre que
portin a terme un esforç fiscal també similar. De la mateixa manera, la
Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes d’anivellament i
de solidaritat. Els nivells esmentats són fixats per l’Estat.”
Núm. 175
En efecte, la referència als mecanismes d’anivellament
i de solidaritat de l’article 206.3 de l’Estatut incideix en
un dels factors que contribueixen a configurar el volum
de recursos que ha de pagar a l’Estat una comunitat autònoma amb un règim de finançament basat en el règim de
Concert o en el de cessió «total» de tributs: en concret,
la realització efectiva del principi de solidaritat previst a
l’article 138.1 de la Constitució. Per tant, des d’aquesta
perspectiva, la regulació de l’article 206.3 de l’Estatut no
plantejaria problemes de compatibilitat amb relació amb
un model de quota de retorn, sinó que seria perfectament
coherent amb aquest. Aquesta conclusió es veu confirmada pel fet que el precepte esmentat, en modular els recursos financers de què podrà disposar la Generalitat, fa
referència a l’ajustament d’aquests recursos –ajustament
que es vincula als mecanismes de solidaritat i d’anivellament–, però sense predeterminar la concreta manera
en què es durà a terme aquest ajustament ni com operarà sobre els recursos financers de la Generalitat. En el
cas del sistema de cessió «total» que venim analitzant,
com ja hem apuntat, la forma de pagament de la part dels
ingressos tributaris generats a Catalunya que s’han de
destinar als mecanismes d’anivellament i de solidaritat
podria articular-se bé a través d’un mecanisme similar a
la quota de retorn, bé a través d’alguna fórmula de cessió de tributs que permetés la retenció per part de l’Estat
d’aquestes quantitats.
Anant un pas més enllà, també és oportú analitzar si els
criteris estatutaris que regeixen els mecanismes d’anivellament i de solidaritat, es poden integrar com a criteris
per regir la fixació de la quota de retorn o, en el seu cas,
la quantia de la cessió. Per respondre a aquest dubte, cal
partir novament de la doctrina de la STC 31/2010, de 28
de juny (FJ 134), que, d’una banda, va declarar la compatibilitat de les previsions estatutàries amb el contingut de
l’article 158 de la Constitució, tot raonant que l’expressió
«serveis d’educació, sanitat i altres serveis essencials»
era equivalent a la de «serveis públics fonamentals» de
l’esmentat precepte constitucional, i que el criteri dels
«nivells semblants en el conjunt de l’Estat» pressuposava el «nivell mínim» del mateix article 158.1, i, de l’altra, va reconèixer la llibertat de l’Estat per determinar
els mecanismes de solidaritat i de prestació dels serveis
públics fonamentals en tot el territori espanyol. Aquesta
doctrina constitucional, per tant, en reconèixer la constitucionalitat dels criteris de l’article 206.3 de l’Estatut,
no impedeix que aquests puguin operar com a criteris
que coadjuvin a fixar la quota de retorn en la mesura que
aquesta hauria d’incloure, precisament, la contribució de
la Comunitat Autònoma a la solidaritat.
Una segona qüestió que es podria formular és si el principi d’ordinalitat de l’article 206.5 de l’Estatut39, es podria
integrar com a criteri per regir la fixació de la quota de
retorn o la quantia de la cessió en un sistema basat en el
règim de Concert Econòmic o de cessió «total» de tributs.
Torna a ser inexcusable començar referint-se a la STC
31/2010, de 28 de juny (FJ 134), que efectua un doble
pronunciament sobre aquest precepte estatutari qual
deixa sense efectivitat pràctica per dues vies. Primera39. Article 206.5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’Estat ha de
garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap
cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre
les comunitats autònomes abans de l’anivellament.”
4.40.Informació39
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
ment, privant-lo de força normativa, ja que si bé no el va
valorar com a contrari a la Constitució, va afirmar que
l’esmentat article hauria de declarar-se inconstitucional
en cas que tingués una naturalesa condicional i imperativa. Per tant, a sensu contrari, l’article 206.5 de l’Estatut no té cap tipus de força normativa. En segon lloc,
per la via interpretativa, el Tribunal Constitucional arriba a la conclusió que l’article esmentat ha d’entendre’s
com la manifestació d’un principi inherent al model de
solidaritat interterritorial, en virtut de la qual l’Estat
està constitucionalment obligat a procurar un «equilibri
econòmic, adequat i just» entre comunitats autònomes
que no perjudiqui les més pròsperes més enllà del raonablement necessari per a la promoció de les menys afavorides, de manera que, per al Tribunal Constitucional,
la garantia de l’Estatut només operaria quan l’alteració
de la posició de Catalunya es degués, no a l’aplicació
dels mecanismes d’anivellament, sinó exclusivament a
l’aportació que realitzés Catalunya com a conseqüència
de la seva possible participació en els dits mecanismes,
no com a conseqüència de les aportacions alienes.
Aquest pronunciament del Tribunal Constitucional no
impedeix, però, que el criteri de l’article 206.5 de l’Estatut sigui utilitzat com un dels factors a partir del qual
es calculi la quota de retorn o la quantia de la cessió, en
la mesura que l’Alt Tribunal no va considerar l’esmentat
precepte com a contrari a la Constitució. El principi d’ordinalitat es veuria dotat, en principi, de la força normativa que li atorgaria el legislador estatal que aprovés el
nou règim de finançament basat en el règim de Concert.
El que sí que semblaria difícil d’obviar –almenys a nivell
normatiu– és la interpretació que fa el Tribunal Constitucional del precepte estatutari que té com a conseqüència
que Catalunya podria veure’s superada en l’ordenació de
rendes per càpita per comunitats autònomes que rebessin fons provinents dels mecanismes d’anivellament als
quals Catalunya contribuís, però sense que aquesta contribució fos determinant del canvi de posicionament en
l’ordenació de rendes.
6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures
Dels dos darrers dubtes que podrien plantejar-se respecte de la compatibilitat de preceptes estatutaris amb un
règim de finançament basat en els models de Concert
Econòmic, el primer fa referència a un aspecte que no
constitueix un mecanisme ordinari de finançament, sinó
que segons l’Estatut es tracte d’una exigència derivada
del principi de lleialtat institucional. Ens referim a l’exigència de valorar «l’impacte financer... que les disposicions generals aprovades per l’Estat tinguin sobre la Generalitat..., en un període de temps determinat, en forma
de variació de les necessitats de despesa o de la capacitat
fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament necessaris» (article 209.1 de l’Estatut40).
L’examen de la normativa reguladora dels règims de
Concert i de Conveni, permet afirmar la compatibilitat de
40. Article 209.1 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “D’acord amb
el principi de lleialtat institucional, s’ha de valorar l’impacte financer,
positiu o negatiu, que les disposicions generals aprovades per l’Estat
tinguin sobre la Generalitat o les aprovades per la Generalitat tinguin
sobre l’Estat, en un període de temps determinat, en forma d’una variació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament necessaris.”
Núm. 175
la regulació estatutària amb un sistema de finançament
basat en el Concert, tot i que aquella normativa no conté
una regulació estrictament equiparable a la del principi
de lleialtat institucional previst a l’Estatut d’Autonomia
de Catalunya. En efecte, en els règims de Concert i de
Conveni, les modificacions estatals que justificarien que
s’introduïssin modificacions en el propi Concert o Conveni o en el «cupo» a pagar, no es vinculen a qualsevol
normativa estatal que suposés un increment de les despeses a què ha de fer front la Comunitat Autònoma en
exercici de les seves competències, sinó que es limiten
a determinades disposicions estatals que, presumiblement, tindrien una incidència en les finances autonòmiques, com ara aquelles que reformessin substancialment
l’ordenament jurídic tributari de l’Estat41 o alteressin la
distribució de competències normatives que afectessin la
imposició indirecta, creessin noves figures tributàries42 o
reformessin el sistema de finançament comú43.
Per tant, els règims de Concert i de Conveni també
contenen una regulació que, malgrat que amb diferent
formulació, respon a la mateixa finalitat que persegueix
l’Estatut: fer front a actuacions normatives estatals que
puguin incidir en les finances autonòmiques.
Però l’aplicació del principi de lleialtat institucional
estatutari podria anar més enllà del previst als règims
vigents de Concert i de Conveni. En efecte, si, hipotèticament, el finançament de la Generalitat de Catalunya
es fonamentés en aquest nou règim de finançament i
s’aprovessin disposicions estatals que suposessin una
major despesa per a la Generalitat de Catalunya, això
significaria que aquesta –de la mateixa manera que en el
sistema de finançament comú– hauria de dedicar-li uns
41. La Disposició addicional tercera de la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la
Comunitat Foral de Navarra estableix:
“En el caso de producirse una reforma sustancial en el ordenamiento
jurídico tributario del Estado, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la adaptación del presente convenio a las
modificaciones que hubiesen experimentado los tributos convenidos
y a la revisión, en su caso, de la aportación líquida del año base del
quinquenio que corresponda, en la forma y cuantía procedentes, con
efectos a partir del año en que entre en vigor la citada reforma.”
42. La Disposició addicional segona, apartat dos, de la Llei 12/2002,
de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, determina:
“En el caso de que se produjese una reforma en el ordenamiento
jurídico tributario del Estado que afectase a la concertación de los
tributos, se produjese una alteración en la distribución de las competencias normativas que afecte al ámbito de la imposición indirecta o se
crearan nuevas figuras tributarias o pagos a cuenta, se procederá por
ambas Administraciones, de común acuerdo, a la pertinente adaptación del presente Concierto Económico a las modificaciones que
hubiese experimentado el referido ordenamiento.”
43. La Disposició addicional cinquena de la Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota
del País Basc per al quinquenni 2007-201, estableix:
“En el caso de que se produjese una reforma del régimen de cesión de
tributos del Estado o una modificación sustancial en los Presupuestos
Generales del Estado como consecuencia de la reforma del sistema
de financiación de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, se reunirá la Comisión Mixta del Concierto Económico para analizar y determinar, si procede, la revisión del cupo liquido del año base
del quinquenio y/o del índice de actualización del mismo, surtiendo en
su caso la revisión efectos a partir del año en que se produzca dicha
reforma.”
Una regulació pràcticament idèntica va ser introduïda, per al cas
navarrés, per la Llei 48/2007, de 19 de desembre, que va afegir una
Disposició addicional desena al Conveni Econòmic entre l’Estat i la
Comunitat Foral de Navarra, aprovat per la Llei 28/1990, de 26 de
desembre.
4.40.Informació40
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
recursos que hauria de detreure d’altres partides, a no
ser que existís un sistema estable que atorgués un finançament suplementari de l’Estat per a aquests supòsits,
tal com estableix l’article 206 de l’Estatut d’Autonomia
de Catalunya. En el règim de Concert, aquest finançament suplementari semblaria que no es podria obtenir,
a priori, reduint el «cupo» que ha de pagar la Comunitat
Autònoma, ja que això –a banda de constituir un mecanisme que no podria donar una resposta immediata a les
necessitats de finançament autonòmiques– aniria contra
la mateixa naturalesa de la quota a pagar a l’Estat, que
es destina a finançar les despeses estatals no assumides
per la Comunitat Autònoma, i no a finançar de manera
indirecta les despeses autonòmiques.
Per tant, en cas de disposicions estatals que impliquessin
un major de grau de despesa per a la Generalitat de Catalunya, si aquesta estigués inclosa en un sistema de finançament basat en el règim de Concert, caldria preveure
els mitjans suplementaris estatals de finançament de la
major despesa a què hagués de fer front la Generalitat44.
L’últim dubte que es planteja és si la garantia d’un percentatge mínim d’inversions estatals en infraestructures,
regulat en la Disposició addicional tercera de l’Estatut45,
seria aplicable en un règim de finançament basat en el
Concert Econòmic.
Obviant el fet que la Sentència 31/2010 (FJ 138) també
ha deixat sense força normativa plena aquest precepte
estatutari, en declarar que no té efectes vinculants per a
l’Estat, cal tenir present que la garantia de la Disposició
addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya
no està relacionada amb el finançament de la Generalitat
de Catalunya, per la qual cosa el seu compliment per part
de l’Estat no depèn de l’aprovació d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert. En efecte, les
inversions estatals en infraestructures que preveu l’esmentada Disposició addicional no es destinen a finançar
competències assumides estatutàriament per la Generalitat, sinó que es tracta d’inversions que lògicament han
d’estar vinculades a àmbits materials de competència exclusiva estatal (ports i aeroports d’interès generals, obres
d’interès general, ferrocarrils que circulin per més d’una
comunitat autònoma, etc.), per la qual cosa estan desvinculades del sistema de finançament autonòmic tant si
aquest es fonamenta en el model de règim comú, com si
es fonamenta en el règim de Concert. Cosa diferent és
que part d’aquestes inversions estatals en infraestructures es nodreixi d’ingressos tributaris generats en territori
autonòmic i que es puguin arribar a computar a l’hora de
fixar la quota de retorn.
44. De fet, cal recordar que el Tribunal Constitucional no ha exclòs
que una Comunitat Autònoma que disposi del règim de Concert Econòmic, com el País Basc, pugui rebre altres fons estatals, com ara
els procedents de la territorialització de fons subvencionals de l’Estat
(STC 148/1998, de 2 de juliol, FJ 6).
45. Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya:
“1. La inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons
de compensació interterritorial, s’ha d’equiparar a la participació relativa del producte interior brut de Catalunya amb relació al producte
interior brut de l’Estat per un període de set anys. Aquestes inversions
poden emprar-se també per a l’alliberament de peatges o la construcció d’autovies alternatives.
2. A aquest fi, s’ha de constituir una comissió integrada per les administracions estatal, autonòmica i local.”
Núm. 175
7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny
Hem raonat en els apartats anteriors que la regulació estatutària del règim de finançament de la Generalitat és
compatible amb un sistema de finançament basat en el
Concert Econòmic o en el de cessió «total» de tributs tal
i com l’hem entès en aquest Informe. No obstant això,
com també hem anat avançant, fins i tot en els casos en
els que aquest encaix pugui plantejar algun dubte, la discutible doctrina establerta pel Tribunal Constitucional,
especialment en la STC 31/2010, permet aclarir aquest
dubtes.
En efecte, cal recordar que la referida Sentència (FFJJ
130 i 135), malgrat que admet que els Estatuts d’Autonomia subjectes al règim comú de finançament poden
regular la hisenda autonòmica, posa especial èmfasi en
destacar el paper que correspon a l’Estat per regular tot
el sistema tributari i delimitar les competències financeres autonòmiques, raonant que, alhora que l’Estat té
competència exclusiva en matèria d’Hisenda general
(article 149.1.14 de la Constitució) i té atribuïda la potestat originària per establir tributs mitjançant llei (article 133.1 de la Constitució), també li correspon regular
l’exercici de les competències financeres de les comunitats autònomes (article 157.3 de la Constitució).
A partir d’aquest raonament, que sembla concebre els
Estatuts no com a disposicions estatals de caràcter paccionat, sinó com a disposicions autonòmiques «imposades» unilateralment per les comunitats autònomes, la
Sentència nega la naturalesa vinculant de les previsions
estatutàries i reitera la completa llibertat del legislador
estatal per implementar-les, declarant que la cessió de
tributs, els percentatges de participació en tributs cedits
parcialment, la contribució a la solidaritat i a l’anivellament de serveis públics fonamentals i la participació
en la distribució de fons estructurals europeus, són aspectes que han de ser regulats per l’Estat (STC 31/2010,
de 28 de juny, FJ 135). Més concretament, el Tribunal
Constitucional declara que les potestats autonòmiques
sobre tributs cedits seran establertes en la llei de cessió
amb l’abast que el legislador estatal cregui oportú (STC
31/2010, de 28 de juny, FJ 132), alhora que rebutja que
l’Estatut pugui incidir en l’articulació dels mecanismes
de solidaritat i anivellament (STC 31/2010, de 28 de
juny, FJ 134).
Per últim, la sentència afirma amb rotunditat la completa
llibertat de les Corts Generals per tramitar els projectes
de llei que o bé incorporin directament previsions estatutàries –com ara els percentatges de cessió de determinats impostos (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 137) o els
criteris per fixar la inversió de l’Estat a Catalunya (STC
31/2010, de 28 de juny, FJ 138)–, o bé implementin els
acords presos per òrgans previstos a l’Estatut –com ara
la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals EstatGeneralitat que pot acordar les condicions de la cessió
de tributs estatals cedits totalment i parcialment (STC
31/2010, de 28 de juny, FJ 136)–.
Els Estatuts d’Autonomia, per tant, queden reduïts, també en aquest àmbit, segons la STC 31/2010, a poc més
que simples manifestacions de voluntat política que poden ser lliurement implementades o no pel legislador or-
4.40.Informació41
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
gànic (a través de la Llei Orgànica de Finançament de les
Comunitats Autònomes) o pel legislador ordinari estatal,
en virtut de les competències que té atribuïdes l’Estat
pels articles 133, 149.1.14 i 157.3 de la Constitució.
Una evident manifestació de l’àmplia llibertat de què
gaudeix el legislador orgànic no estatutari i el legislador
ordinari, i el paper poc rellevant que juguen els Estatuts
d’autonomia en l’àmbit del finançament, són les importants i prolixes modificacions introduïdes els anys 2009
i 2010 en el finançament de les comunitats autònomes de
règim comú, instrumentades a través de la reforma de la
Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes, i de l’aprovació tant de la Llei 22/2009, de 18 de
desembre, per la qual es regula el sistema de finançament
de les Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats
amb Estatut d’Autonomia, com de les diverses lleis de
cessió de tributs a les comunitats autònomes. Aquestes
modificacions han afectat totes les comunitats sense excepció, incloses aquelles que no havien modificat el seu
Estatut d’Autonomia, la qual cosa demostra que el contingut d’aquests no és especialment determinant per a
l’Estat a l’hora d’establir un nou sistema de finançament.
Per això, no semblaria massa coherent argumentar ara
que el respecte per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya
impedeix establir un sistema de finançament de Concert
o de cessió «total» de tributs, sense modificar l’Estatut.
En definitiva, d’acord amb els raonaments exposats, cal
arribar a la conclusió que, si bé no es pot desconèixer
que la regulació del finançament de la Generalitat que
es conté en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, en una
primera aproximació, s’insereix naturalment en el model
de finançament de les Comunitats Autònomes de règim
comú, seria possible impulsar i aprovar un règim de finançament de la Generalitat de Catalunya fonamentat en
el sistema de Concert Econòmic o en el de tributs «totalment» cedits tal i com l’hem entès en aquest Informe, sense que això contradigués l’Estatut d’Autonomia
de Catalunya i sense que, per tant, calgués modificar-lo.
Cosa diferent és la valoració de la conveniència o no de
procedir en el seu moment a una reforma estatutària per
compassar plenament el seu contingut al nou sistema de
finançament amb l’objectiu d’afavorir la seguretat jurídica i reforçar la posició constitucional de l’Estatut en tant
que norma institucional bàsica de Catalunya.
C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió
Europea
1. El nou model de finançament i el dret originari i derivat de la Unió Europea
El nou model de finançament no ha de ser contrastat
només amb la Constitució espanyola i l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, sinó que també és necessari analitzar-lo des de la perspectiva de la seva compatibilitat amb
el Dret de la Unió Europea. En efecte, no es pot obviar
que l’Estat espanyol forma part de la Unió Europea, la
qual condiciona i predetermina moltes de les polítiques
internes que poden adoptar els Estats que la componen,
condicionament i predeterminació que pot provenir tant
del Dret originari europeu com del Dret derivat de la
Unió.
Núm. 175
D’entrada es pot afirmar que ni el dret originari ni derivat
de la Unió Europea no contenen disposicions que impedeixin aprovar un nou sistema de finançament basat en el
règim de Concert, en la mesura que aquest nou sistema
constituiria simplement una forma de regular i gestionar
el finançament d’unes entitats territorials descentralitzades d’un Estat membre de la Unió Europea que, a priori
i sense perjudici de l’anàlisi que mereixés el contingut
concret de la proposta de normativa reguladora del nou
sistema de finançament, no incidiria en cap disposició
de Dret europeu. En definitiva, el principi de neutralitat
institucional del Dret europeu respecte de l’organització
interna de l’Estat i la distribució de competències entre
els ens territorials que el componen, permet arribar a la
conclusió que la regulació d’un sistema de finançament
d’un ens descentralitzat d’un Estat membre que es fonamentés en els principis que aquí estem analitzant, no infringiria el Dret originari de la Unió Europea.
Tanmateix, el que s’acaba de dir no equival a afirmar que
el Dret europeu, originari i derivat, no pugui actuar com
límit de la configuració, el desenvolupament i l’aplicació
concretes del nou sistema de finançament.
En efecte, el dret originari de la Unió Europea (Tractat
de Funcionament de la Unió Europea) conté diverses disposicions tendents a assegurar aspectes que es consideren essencials en el projecte europeu, com ara la lliure
circulació de mercaderies, la lliure competència i la unió
econòmica, disposicions que haurien de ser respectades
en el desenvolupament i aplicació del nou sistema de finançament. Es pot fer esment, en tal sentit, de les prohibicions d’establir exaccions d’efecte equivalent als drets
de duana d’importació i exportació, que resten prohibits
(articles 28.146 i 3047); de fixar mesures d’efecte equivalent a les restriccions quantitatives a la importació i a
l’exportació, que resten prohibides (articles 34 48 i 3549);
d’establir restriccions a la lliure prestació de serveis (article 5650); d’atorgar ajuts sota qualsevol forma que falsegin
o amenacin falsejar la competència afavorint determina46. Article 28
(antic article 23 TCE)
“1. La Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición,
entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus
relaciones con terceros países.”
47. Article 30
(antic article 25 TCE)
“Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de
aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana
de carácter fiscal.”
48. Article 34
(antic article 28 TCE)
“Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones
cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto
equivalente.”
49. Article 35
(antic article 29 TCE)
“Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones
cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto
equivalente.”
50. Article 56
(antic article 49 TCE)
“En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las
restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para
4.40.Informació42
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
des empreses o produccions (article 107.151); de gravar
productes d’altres Estats membres amb tributs interns
que siguin superiors als que gravin directament o indirectament productes nacionals similars (article 11052); de
beneficiar els productes exportats al territori d’un dels
Estats membres mitjançant la devolució de tributs interns
superior a l’import d’aquells amb què hagin estat gravats
(article 11153) i, finalment, de concedir exoneracions i reembossaments a les exportacions i imposar gravàmens
compensatoris a les importacions (article 11254).
Un altre àmbit rellevant que cal prendre en consideració
són les disposicions relatives a l’estabilitat pressupostària dels Estats membres de la Unió Europea, disposicions que són d’aplicació a les entitats regionals d’aquells
Estats, que estan obligades a respectar-les. Precepte
essencial en aquest àmbit és l’article 126 del Tractat de
Funcionament de la Unió Europea que estableix que els
Estats membres evitaran dèficits públics excessius, alhora que fixa les competències de la Comissió i del Consell
per al cas que aquells es produeixin55.
Un cop assenyalades les anteriors normes de Dret originari de la Unió Europea, es pot afirmar que, en principi, el contingut de la normativa que regulés el nou
sistema de finançament, en la mesura que tindria essencialment un caràcter d’ordenació de potestats entre
l’Administració central d’un Estat membre i una entitat
los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado
miembro que no sea el del destinatario de la prestación.”
51. Article 107
(antic article 87 TCE)
“1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles
con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por
los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que
falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.”
Actualment, són d’aplicació les Directrius sobre els ajuts d’Estat de
finalitat regional per al període 2007-2013 (Diari Oficial de la Unió Europea C-54. de 4 de març de 2006).
52. Article 110
(antic article 90 TCE)
“Ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los productos de los demás Estados miembros con tributos internos, cualquiera
que sea su naturaleza, superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares.”
53. Article 111
(antic article 91 TCE)
“Los productos exportados al territorio de uno de los Estados miembros no podrán beneficiarse de ninguna devolución de tributos internos superior al importe de aquellos con que hayan sido gravados directa o indirectamente.”
54. Article 112
(antic article 92 TCE)
“En cuanto a los tributos distintos de los impuestos sobre el volumen
de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros
impuestos indirectos, no se podrán conceder exoneraciones ni reembolsos a las exportaciones a los demás Estados miembros ni imponer
gravámenes compensatorios a las importaciones procedentes de los
Estados miembros, a menos que las medidas proyectadas hubieren
sido previamente aprobadas por el Consejo, a propuesta de la Comisión, para un período de tiempo limitado”
55. Article 126
(antic article 104 TCE)
“1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.”
El Protocol número 12, sobre el Procediment aplicable en cas de dèficit excessiu, determina que als efectes de l’article 126 del Tractat de
Funcionament de la Unió Europea, s’entendrà per públic el pertanyent
a les administracions públiques, entre les quals s’inclou l’administració
regional.
Núm. 175
regional descentralitzada, no hauria de tenir virtualitat suficient per incidir en les prescripcions del dret
originari de la Unió Europea, i serien, en tot cas, les
disposicions de desenvolupament d’aquell sistema i els
actes d’aplicació els que serien susceptibles d’afectar
aquelles prescripcions.
No obstant això, no es pot descartar que el Dret originari europeu pogués arribar a tenir alguna incidència,
precisament, en l’àmbit de l’ordenació de potestats entre
Estat i comunitats autònomes. En efecte, malgrat que teòricament el dret de la Unió Europea no constitueix un
criteri per distribuir competències en l’Estat autonòmic,
la interdicció per als Estats membres de tenir un dèficit
públic excessiu continguda en l’article 126 del Tractat
de Funcionament de la Unió Europea, podria ser arribar
a ser utilitzada per l’Estat com un argument addicional
per reservar-se determinades potestats en un nou règim
de finançament basat en el Concert Econòmic. De fet la
recent STC 134/2011, de 20 de juliol, utilitza el Dret europeu, originari i derivat, com a criteri per reforçar l’argumentació que condueix a reconèixer la constitucionalitat de la reserva a l’Estat de determinades potestats en
matèria d’estabilitat pressupostària56.
Passant a analitzar el dret derivat de la Unió Europea, es
posa de manifest que aquest té una incidència directa en
la configuració del nou sistema de finançament. En efecte, emparat en l’article 113 del Tractat de Funcionament
de la Unió Europea que habilita el Consell per adoptar
disposicions per harmonitzar les legislacions relatives a
diversos impostos, en concret els impostos sobre el volum de negocis, els impostos sobre consums específics
i altres impostos indirectes (article 113)57, el Consell ha
56. El Tribunal Constitucional en la sentència 134/2011, de 20 de juliol,
declara:
Fj 5: “Conviene comenzar señalando la relación existente entre las dos
Leyes recurridas y la normativa europea, relación que resaltan las partes del proceso.
En efecto, el art. 104 del Tratado de la Comunidad Europea (que se
corresponde con el actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de
la Unión Europea) estableció que “los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos” (apartado 1), especificando que “la Comisión
supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de
endeudamiento público de los Estados miembros”. Dicho precepto
también concretó los aspectos de la disciplina presupuestaria que habían de ser observados para evitar un déficit excesivo (apartado 2),
aludiendo a las medidas a adoptar por el Consejo en el caso de no
seguirse sus recomendaciones sobre reducción del déficit (apartado
6 y siguientes).
(...)
Fj 7: “Más específicamente, también hay que considerar que hemos
afirmado, en cuanto al encuadramiento de normas vinculadas al Derecho comunitario, que prestar atención a como se ha configurado
una institución por la normativa comunitaria “puede ser no sólo útil,
sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial” (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3).
Pues bien, en este caso las Exposiciones de Motivos de los Reglamentos (CE) 1466/97 y 1467/97 ponen de relieve que la estabilidad presupuestaria constituye un elemento esencial de la política económica
comunitaria en materia presupuestaria, debiendo las instituciones comunitarias verificar “la conformidad de las políticas económicas [de los
Estados] con las orientaciones económicas generales previstas en el
apartado 2 del art. 103 [del Tratado]”. (Exposición de Motivos del Reglamento CE 1466/97). En el mismo sentido, la Exposición de Motivos
de la Ley 18/2001 afirma que en el contexto de la Unión Económica y
Monetaria de 1999 “la política presupuestaria continuará jugando un
papel clave en esta orientación de política económica”.
57. Article 113
(antic article 93 TCE)
“El Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité
Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a la armo-
4.40.Informació43
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
dictat normes harmonitzadores de determinats impostos
estatals.
Aquestes normes harmonitzadores impedeixen que les
comunitats autònomes puguin assumir competències
normatives sobre els impostos afectats. Així ho assenyala, en l’àmbit del règim de finançament comú, l’Acord del
Consell de Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de
juliol, en relació amb els anomenats Impostos especials
de fabricació harmonitzats, sobre els quals les comunitats autònomes no han assumit potestats normatives,
amb l’excepció de l’Impost sobre Hidrocarburs respecte
del qual sí que n’han assumit però amb caràcter limitat,
per efecte de la Directiva 2003/96/CE del Consell, de 27
d’octubre de 2003, per la qual es reestructura el règim
comunitari d’imposició dels productes energètics i de
l’electricitat. Aquesta circumstància va ser constatada i
valorada en l’esmentat Acord del Consell de Política Fiscal i Financera58, i es va reflectir en les lleis de cessió de
tributs, com ara la Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim
de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma
de Catalunya, en què es feia constar que el Govern de
l’Estat promouria davant de la Unió Europea les modificacions necessàries perquè les comunitats autònomes
poguessin assumir potestats normatives sobre l’impost59.
nización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros
impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea
necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del
mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia.”
58. L’Apartat 4.4.7 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala:
“4.4.7 Impuestos Especiales de Fabricación armonizados (…)
En el modelo vigente las CC.AA. no tienen capacidad normativa alguna sobre estos tributos. En el acuerdo de reforma del Sistema de
Financiación, dados los imperativos de la Unión Europea, las CC.AA.
seguirán sin poder asumir competencia normativa alguna sobre ellos,
a excepción del Impuesto sobre Hidrocarburos.
Al respecto, la Comisión Europea ha emitido en mayo de 2008 un dictamen motivado por el que concluye que el Impuesto sobre las Ventas
Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH) no se ajusta a la
normativa comunitaria. En la actualidad el Reino de España y la Comisión Europea están negociando a fin de que, dentro de ciertos límites,
puedan existir diferenciaciones territoriales en el Impuesto armonizado sobre Hidrocarburos, si bien para ello es necesaria una habilitación
expresa a nuestro país en la Directiva 2003/96/CE, cuya modificación
está actualmente en tramitación en la Comisión.
Una vez que, en su caso, la Comisión haga oficial (mediante la publicación en el DOUE) su propuesta de modificación de la Directiva
2003/96/CE, con inclusión de la cláusula específica para España, se
emprenderán las reformas legales necesarias, derogando el IVMDH y
modificando el Impuesto sobre Hidrocarburos de modo que se permita a las CC.AA. añadir un suplemento sobre el tipo de este impuesto
fijado a nivel estatal para determinados productos. Con ello se pretende que las CC.AA. tengan capacidad normativa y de influencia en
la recaudación del Impuesto armonizado sobre Hidrocarburos, resolviendo al mismo tiempo el procedimiento de infracción abierto por la
Comisión. Estas reformas legales se realizarán de manera que resulte
neutral desde el punto de vista financiero la sustitución del IVMDH por
los nuevos suplementos de tipos, para cada Comunidad Autónoma,
en el momento de entrar en vigor. Por ello, estos suplementos de tipos
sobre determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocarburos sustituirán al IVMDH como recurso del sistema, en términos de
igualdad y a todos los efectos, sin precisar acuerdos posteriores en
las Comisiones Mixtas.”
59. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim
de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i
de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala:
“Finalmente, el Gobierno se ha comprometido, en el marco del actual procedimiento de la Comisión Europea sobre el Impuesto sobre
las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (en adelante,
IVMDH), a proponer la modificación de la Directiva 2003/96/CE del
Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos energéticos y de la
electricidad, para que, si eventualmente fuera necesario, pueda sustituirse este impuesto por suplementos autonómicos de tipos sobre
Núm. 175
Un segon exemple el constitueix l’Impost sobre el Valor Afegit, respecte del qual les disposicions europees
que l’harmonitzen han impedit que les comunitats autònomes hagin pogut assumir potestats normatives, tal
com també es va reconèixer en l’Acord del Consell de
Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de juliol60, tot i
que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya preveu la cessió
de competències normatives estatals sobre determinades
operacions subjectes a IVA61. Com en el supòsit anterior,
l’exposició de motius de la Llei 16/2010, de 16 de juliol,
del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat
Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, també va recollir el compromís del
Govern d’impulsar reformes de la normativa europea
que permetessin l’exercici de capacitat normativa per les
comunitats autònomes en determinades operacions de
l’impost62.
Per tant, el principal aspecte del dret derivat europeu que
caldria tenir en compte en la configuració del nou règim de finançament autonòmic, és que aquest nou règim
no podria preveure l’assumpció de potestats normatives,
en determinats impostos que haguessin estat objecte de
disposicions harmonitzadores aprovades per la Unió Europea63.
Finalment, com en el cas del dret originari de la Unió
Europea, tampoc no es pot descartar que l’Estat pogués
determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocarburos,
con neutralidad financiera.”
60. L’Apartat 4.4.6 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala:
“4.4.6 Impuesto sobre el Valor Añadido
En el modelo vigente hasta el momento las CC.AA. no tienen capacidad normativa alguna en este impuesto.
En el nuevo Sistema de Financiación, y en el marco que permita la
normativa comunitaria, por este Acuerdo se insta al Gobierno a busca
fórmulas para que las CC.AA. puedan asumir competencias respecto
a la tributación por este impuesto en la fase minorista con destino
exclusivo a consumidores finales.
Es sabido que el IVA es un impuesto armonizado y que las Directivas
comunitarias imponen restricciones claras a las competencias de los
Estados miembros e impiden la distribución interna de esas competencias. Sin embargo, es posible trabajar con las Instituciones de la
Unión Europea para que las normas comunitarias sean más flexibles
en cuanto a permitir el ejercicio de capacidad normativa de las CC.AA.
en la fase minorista del impuesto.”
61. La Disposició addicional onzena de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya estableix:
“En el marc de les competències i de la normativa de la Unió Europea,
l’Administració General de l’Estat ha de cedir competències normatives sobre l’impost sobre el valor afegit en les operacions efectuades
en fase detallista els destinataris de les quals no tinguin la condició
d’empresaris o professionals i en la tributació en fase detallista dels
productes gravats pels impostos especials de fabricació.”
62. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim
de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i
de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala:
“En cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido, el Gobierno se ha
comprometido a trabajar con las instituciones de la Unión Europea
para que las normas comunitarias permitan el ejercicio de capacidad
normativa de las Comunidades Autónomas en la fase minorista del
impuesto con destino exclusivo a los consumidores finales.”
63. Així es reflecteix en la normativa reguladora dels règims de Concert i de Conveni que no preveuen que la Comunitat Autònoma del
País Basc i la Comunitat Foral de Navarra assumeixin potestats normatives sobre l’Impost sobre el Valor Afegit i els impostos especials
(articles 5.1, 26 i 33.1 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual
s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País
Basc; articles 3.1, 32 i 35.4 de la Llei 28/1990, de 26 de desembre,
per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat
Foral de Navarra).
4.40.Informació44
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
arribar a utilitzar disposicions europees en matèria de
disciplina pressupostària per justificar la reserva de determinades potestats en aquest àmbit64.
2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres
de les entitats territorialment descentralitzades
És necessari fer esment de la doctrina jurisprudencial
europea (Tribunal de Justícia de la Unió Europea) recaiguda en relació amb normes i actes tributaris adoptats
per entitats descentralitzades que gaudien d’un règim
de finançament diferenciat, atès que el seu examen ha
d’apuntar, previsiblement, quins són els trets que fan que
aquest règim i el seu desenvolupament sigui o no compatible amb el Dret europeu.
En aquest marc, cal començar referint-se a la sentència
del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 6 de setembre de 2006 (assumpte C-88/03), que va resoldre un
recurs d’anul·lació interposat per la República Portuguesa contra la Decisió 2003/442/CE de la Comissió, que va
determinar que les reduccions dels tipus de l’impost sobre la renda, adoptades per l’òrgan legislatiu de la Regió
de les Açores, aplicables a determinades entitats empresarials no eren compatibles amb el mercat comú. Cal fer
notar que en el procés, el Govern de Portugal65 va rebre
el suport del Regne d’Espanya com a part coadjuvant, aspecte que palesa que aquest considerava que la doctrina
que fixés el Tribunal de Justícia podria afectar-la66.
La importància de la sentència es troba en el fet que el
Tribunal de Justícia va establir quines eren les condicions que havia de complir una entitat territorialment
descentralitzada per poder considerar que les mesures
econòmiques i tributàries que adoptés en el seu àmbit
territorial no podien ser automàticament equiparades
a ajuts estatals que atemptessin contra la competència,
prohibits per l’article 87.1 del Tractat de la Comunitat
Europea.
64. Dintre del dret europeu vigent, es pot fer esment de dues disposicions en matèria de disciplina pressupostària: el Reglament (CE)
núm. 1466/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu al reforçament
de la supervisió de les situacions pressupostàries i a la supervisió i
coordinació de les polítiques econòmiques, i el Reglament (CE) núm.
1467/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu a l’acceleració i clarificació del procediment de dèficit excessiu.
Actualment, també està en tramitació una proposta de directiva del
Consell sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels
Estats membres (Document COM-2010 523 Final).
65. El Govern portuguès al·legava, d’una banda, que les reduccions
dels tipus de l’impost sobre la renda en favor de les persones físiques
o jurídiques amb residència en les Açores no eren mesures selectives,
sinó generals, i que, en tot cas, la diferenciació en matèria de càrregues que es deriva d’aquestes reduccions quedava justificada per la
naturalesa o per l’estructura del sistema fiscal portuguès. De l’altra, el
Govern portuguès també raonava que les reduccions dels tipus impositius es derivaven directament dels principis rectors del sistema fiscal
portuguès i, en concret, dels principis de redistribució i de solidaritat
nacional, així com del grau d’autonomia de la regió de les Açores; a
més, es justificaven pels factors esmentats en l’article 299 CE, apartat
2: insularitat, clima advers i dependència econòmica de les Açores
d’un reduït nombre de productes.
66. El Regne d’Espanya argumentava que la descentralització, quan
existia, formava part del marc constitucional dels Estats membres i
acceptar les al·legacions de la Comissió suposaria ignorar l’estructura
constitucional, en particular tenint en compte que la política en matèria de fiscalitat directa continuava sent de l’exclusiva competència dels
Estats membres.
Núm. 175
De la doctrina que fixa el Tribunal de Justícia poden destacar-se tres aspectes: el reconeixement que els ens territorialment descentralitzats dels Estats membres poden
exercir potestats financeres; la declaració que mesures
econòmiques i tributàries adoptades per entitats descentralitzades poden inserir-se en el supòsit de l’article 87.1
del Tractat i, finalment, la determinació dels criteris conforme als quals s’ha d’enjudiciar si aquestes mesures es
situen dins o fora de l’àmbit d’aplicació de l’article 87.1
del Tractat. Veiem-los un per un.
a) Reconeixement de les potestats financeres dels ens
territorialment descentralitzats dels Estats membres: el
Tribunal declara que no pot excloure’s que una entitat
infraestatal compti amb un estatut jurídic i fàctic que la
faci prou autònoma del Govern central d’un Estat membre com perquè sigui ella mateixa, i no el Govern central, qui exerceixi un paper fonamental en la definició
del medi polític i econòmic en què operen les empreses.
En aquest cas, és el territori en què l’entitat infraestatal
que ha adoptat la mesura exerceix la seva competència,
i no el territori nacional en el seu conjunt, el que ha de
considerar-se per a determinar si la mesura afavoreix
certes empreses, en comparació amb altres que es troben
en una situació fàctica i jurídica comparable67.
b) Les mesures adoptades per entitats descentralitzades
poden infringir l’article 87.1 del Tractat: per al Tribunal
de Justícia aquest precepte prohibeix els ajuts d’Estat
que afavoreixin determinades empreses o produccions,
és a dir, els ajuts selectius. Aquesta anàlisi és també vàlida quan la mesura no l’hagi adoptat el legislador nacional sinó una autoritat infraestatal, ja que una mesura
adoptada per una entitat territorial i no pel poder central
pot constituir un ajut si es compleixen els requisits establerts en l’article 87.1.
c) Criteris per determinar si una mesura adoptada per
una entitat descentralitzada infringeix l’article 87.1 del
Tractat. En aquest punt, el Tribunal efectua una doble
distinció:
– Homogeneïtat en el sistema de finançament de les entitats descentralitzades: en cas d’un model de repartiment
de les competències fiscals conforme al qual totes les
autoritats locals d’un determinat nivell (regions, municipis o altres) tenen atribuïda la facultat de fixar un tipus
impositiu per al seu territori, la mesura adoptada per una
autoritat local no és selectiva, ja que no és possible determinar un nivell impositiu normal, que pugui funcionar
com a paràmetre de referència.
– Heterogeneïtat en el sistema de finançament de les
entitats territorialment descentralitzades: per a apreciar
si és selectiva una mesura adoptada per una entitat infraestatal –que, concretament, fixa només per a una part
del territori d’un Estat membre un tipus impositiu reduït
en comparació amb el vigent en la resta de l’Estat–, ha
d’examinar-se si ha estat adoptada en exercici de facultats prou autònomes del poder central i, si és el cas, si
s’aplica a totes les empreses establertes o totes les pro67. La sentència assenyala que el marc de referència no ha de coincidir necessàriament amb el territori de l’Estat membre considerat, de
tal manera que una mesura que concedeixi un avantatge en només
una part del territori nacional no passa per aquest fet a ser selectiva en
el sentit de l’article 87.1 CE.
4.40.Informació45
Fascicle segon
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
duccions efectuades en el territori sobre el qual aquella
tingui competència.
El Tribunal raona que perquè pugui considerar-se que la
decisió s’ha adoptat en exercici d’atribucions prou autònomes és necessari, en primer lloc, que sigui obra d’una
autoritat regional o local que, des del punt de vista constitucional, compti amb un estatut polític i administratiu
diferent del Govern central (autonomia institucional). A
més, ha d’haver estat adoptada sense que el Govern central hagi pogut intervenir directament en el seu contingut
(autonomia procedimental). Finalment, les conseqüències financeres de la mesura adoptada no han de veure’s
compensades per ajuts procedents d’altres regions o del
Govern central (autonomia econòmica). Això implica
que, per arribar a la conclusió que hi ha la suficient autonomia política i fiscal en relació amb el Govern central,
cal que l’entitat regional o local assumeixi les conseqüències polítiques i financeres de la mesura68.
La importància d’aquest pronunciament del Tribunal de
Justícia de la Unió Europea rau, d’una banda, en el reconeixement que els ens territorialment descentralitzats
dels Estats membres poden comptar amb unes potestats
financeres pròpies i diferenciades de l’Estat en què s’insereixen, i de l’altra, en la determinació dels criteris que
permeten considerar que una mesura financera adoptada
per aquells ens no constitueix un ajut de caràcter selectiu
prohibit pel Dret originari de la Unió Europea.
En el marc d’aquesta jurisprudència, l’aplicació del règim de Concert de la Comunitat Autònoma del País
Basc ha generat una notable conflictivitat davant de la
Unió Europea, en concret, pel règim d’ajuts a empreses
establerts pels òrgans forals bascos, en exercici de les
competències que els atribueix la normativa reguladora
del règim de Concert. Així es fa palès, en primer lloc,
en diverses decisions de la Comissió Europea que han
analitzat diferents règims d’ajuts establerts pels òrgans
forals de la Comunitat Autònoma del País Basc, declarant-los incompatibles amb el mercat comú69, si bé en
68. En cas que la mesura de l’entitat regional es veiés compensada
per ajuts de l’Estat central, el marc jurídic pertinent per a apreciar la
selectivitat de les mesures fiscals en qüestió no es podria circumscriure als límits geogràfics de la regió, sinó que hauria d’apreciar-se en
relació amb la totalitat del territori.
69. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, relativa a un
sistema d’ajudes fiscals a la inversió en el País Basc (Diari Oficial Comunitats Europees 134/1993, de 3 de juny de 1993); Decisió de la
Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals
aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació d’Àlaba
(Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del
2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim
d’ajudes estatals aplicat per Espanya en favor d’algunes empreses de
recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees
279/2002, de 17 d’octubre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de
juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya a
algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol del 2002); Decisió
de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Biscaia en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats
Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de la Comissió,
de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat
per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació
a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de 24 de
març del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001,
relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor
d’algunes empreses de recent creació a Àlaba (Espanya) (Diari Oficial
Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de
la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes
executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent
Núm. 175
cap moment es va plantejar cap qüestió que afectés a la
compatibilitat del propi règim de Concert amb el dret de
la Unió Europea, sinó només al resultat de l’exercici de
les potestats que aquell conferia als òrgans forals de la
Comunitat Autònoma del País Basc.
Moltes d’aquestes decisions de la Comissió Europea han
estat objecte de recurs per part dels òrgans executius dels
Territoris Històrics del País Basc (Diputacions Forals de
Biscaia, Àlaba i Guipúscoa) i per la pròpia Comunitat
Autònoma del País Basc, davant del Tribunal de Justícia de la Unió Europea. És oportú destacar la significativa dada que no són aquestes les úniques parts que han
comparegut en els diversos processos judicials, sinó que
també ho han fet com a part coadjuvant dels recurrents el
Regne d’Espanya i algunes entitats associatives de l’àmbit econòmic i empresarial de l’àmbit de la Comunitat
Autònoma del País Basc70, i com part coadjuvant de la
Comissió la Comunitat Autònoma de la Rioja. Tres recents sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (Sala Tercera), de dates 9 de juny de 2011 i dues de
28 de juliol de 2011, ha desestimat diversos recursos de
cassació interposats contra diferents sentències dictades
pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees, que havien confirmat decisions de la Comissió
europea que havien considerats incompatibles amb el
mercat comú els règim d’ajuts establerts per les Diputacions Forals basques.
Si bé les sentències assenyalades constitueixen les més
recents que ha dictat el Tribunal de Justícia de la Unió
Europea, el pronunciament més rellevant d’aquest és el
contingut en la seva sentència d’11 de setembre de 2008
(assumptes acumulats C-428/06 a C-434/06), que va
resoldre diverses qüestions prejudicials plantejades pel
Tribunal Superior de Justícia del País Basc en relació
amb la compatibilitat amb el Dret europeu, dels règims
tributaris adoptats pels òrgans forals de la Comunitat
Autònoma del País Basc. La sentència, tot seguint la
doctrina de la sentència 6 de setembre de 2006 (assumpte C-88/03), va admetre que els règims tributaris forals
que es qüestionaven podien emparar-se en l’autonomia
institucional, de procediment i econòmica de què gaudia
l’autoritat que adoptava la mesura71. Aquest pronunciacreació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de
14 de febrer del 2003); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002,
relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de
les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del 45 % de
les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de
novembre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001,
relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de
les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 296/2002, de 30 d’octubre del
2002); Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, relativa al règim
d’ajudes estatals aplicat per Espanya als “centres de coordinació de
Biscaia” [Ajuda C 48/2001 (ex NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea
31/2003, de 6 de febrer del 2003).
70. Confederació Empresarial Basca (Confebask), Cambra Oficial de
Comerç, Indústria i Navegació de Biscaia, Cambra Oficial de Comerç
i Indústria d’Àlaba, Cambra Oficial de Comerç, Indústria i Navegació
de Guipúscoa.
71. En concret, la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea d’11 de setembre de 2008, va declarar que l’article 87.1 del
Tractat de la Unió Europea, havia d’interpretar-se en el sentit que, per
apreciar el caràcter selectiu d’una mesura, s’havia de tenir en compte
l’autonomia institucional, de procediment i econòmica de què gaudia
l’autoritat que adopta la mesura. El Tribunal també va resoldre que
incumbia a l’òrgan jurisdiccional, únic competent per a identificar el
Dret nacional aplicable i interpretar-lo, i per a aplicar el Dret comunitari
4.40.Informació46
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
ment, que implicava un reconeixement implícit per part
del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, de la compatibilitat del règim de Concert Econòmic amb el Dret
europeu72, confirma una de les notes més rellevants que
es pot extreure de l’examen de la jurisprudència europea, com és que en cap moment no es va plantejar que
el règim de Concert fos contrari a cap disposició de Dret
europeu.
Per últim, és oportú posar en relleu que la notable conflictivitat que han generat en relació al Dret europeu les
disposicions de desenvolupament del règim de Concert
han arribat, fins i tot, de forma indirecta, a seu constitucional. En efecte, la sentència del Tribunal Constitucional 96/2002, de 25 d’abril, declara la inconstitucionalitat
i nul·litat de la Disposició addicional vuitena de la Llei de
les Corts Generals 42/1994, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social. Aquesta
disposició addicional tenia per objecte complir amb la
Decisió de la Comissió 93/337/CEE, de 10 de maig que
va posar manifest la discriminació que les Normes forals
sobre incentius fiscals a la inversió números 28/1988, de
18 de juliol, 8/1988, de 5 de juliol, i 6/1988, de 14 de
juliol, d’Àlaba, Biscaia i Guipúscoa, suposaven en relació amb l’article 52 del Tractat de la Comunitat Europea,
sobre llibertat d’establiment i exercici d’activitats empresarials, declarant-los incompatibles amb el mercat comú.
L’esmentada disposició addicional de la Llei 42/1994
pretenia donar resposta als requeriments de la Comissió
preveient la concessió d’incentius fiscals i subvencions
als residents en la resta de la Unió Europea que no ho
fossin en territori espanyol i que haguessin de sotmetre’s
a la legislació tributària de l’Estat, sense que poguessin
acollir-se a la de la Comunitat Autònoma o Territori Històric del País Basc o Navarra en la qual operessin. El
Tribunal Constitucional va entendre que aquesta regulació, en la mesura que no era aplicable als residents en
territori comú que operessin al País Basc o Navarra, als
quals fos aplicable la normativa comuna, infringia diversos preceptes constitucionals73.
Núm. 175
III. Instruments normatius i procediment
per establir i desenvolupar un model de
finançament basat en el concert. El problema
de la garantia jurídica del model: el pacte
bilateral
A. Instruments normatius i procediment
1. Plantejament de la qüestió
Establert, amb la reserva ja avançada relativa al caràcter pactat que analitzarem precisament en aquest capítol,
que l’aplicació a Catalunya del règim de finançament de
Concert o de cessió «total» de tributs no suscita problemes insalvables de compatibilitat amb la Constitució,
l’Estatut i el Dret europeu, hem d’analitzar seguidament
quina o quines són les normes jurídiques i quin és el procediment que cal emprar per incorporar el nou sistema
de finançament a l’ordenament jurídic vigent.
Per donar resposta a aquesta qüestió cal distingir dues
fases en l’esmentat procés d’incorporació: en primer lloc,
la fase en la que s’adopta la decisió de sostreure a Catalunya del règim general de finançament i d’aplicar un sistema basat en el Concert, i es regulen els trets fonamentals
del nou model i la segona fase en què es concreten i desenvolupen aquests trets generals i s’implementen, és a
dir, es dóna aplicació normativa concreta al model.
– Pel que fa a la primera fase, les preguntes a resoldre
són essencialment les següents: cal que sigui la LOFCA,
que avui regula els aspectes fonamentals del règim de finançament de la Generalitat, la norma que exceptuï Catalunya d’aquest règim i prevegi el nou model de finançament basat en el Concert? Poden adoptar-se aquestes
decisions a través de l’Estatut d’autonomia de Catalunya,
com es va fer al País Basc i a Navarra, de manera que una
reforma estatutària desplacés l’aplicació de la LOFCA a
Catalunya? Podria establir-se el nou model mitjançant
lleis orgàniques de delegació o de transferència de l’article 150.2 CE o fins i tot o lleis de cessió de l’article 150.1
CE o les lleis estatals previstes a la Disposició addicional
setena de l’Estatut d’Autonomia de 2006?
La resposta a aquestes qüestions està condicionada de
manera decisiva per la configuració que de la LOFCA i
de les seves funcions constitucionals n’ha fet la jurisprudència constitucional i el propi legislador estatal.
als litigis de què coneix, verificar si els Territoris Històrics i la Comunitat
Autònoma del País Basc gaudien de tal autonomia, cosa que tindria
com a conseqüència que les normes adoptades dins dels límits de les
competències atorgades a aquestes entitats infraestatals per la Constitució espanyola i les altres disposicions del Dret espanyol no tindrien
caràcter selectiu, en el sentit del concepte d’ajut d’Estat de l’article 87
CE, apartat 1.
72. El Vicepresident segon del Govern i Ministre d’Economia i Hisenda, en respondre una pregunta parlamentària del diputat Pedro
Azpiazu, del Grup Parlamentari Basc, va reconèixer que el Tribunal de
Justícia de Luxemburg havia confirmat la validesa del règim de Concert Econòmic (Diari de sessions del Congrés dels Diputats número
27, de 17 de setembre de 2008).
73. En concret, la llibertat d’empresa de l’article 38 de la Constitució,
la llibertat de circulació de l’article 139.2 i la garantia constitucional
de l’article 139.1, quant manifestació concreta del principi d’igualtat
de l’article 14.
2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels articles 150.2 i 150.1 CE i les lleis de la Disposició addicional setena de l’Estatut.
En efecte, el Tribunal Constitucional ha donat a la
LOFCA un protagonisme extraordinari a la hora de precisar el model de finançament de les comunitats autònomes. Ho ha fet a partir de la tesi de que en l’ordenament
espanyol el legislador estatal és l’únic competent per
establir el marc general de tot el sistema tributari i per
delimitar les competències financeres de les comunitats
autònomes en relació amb l’Estat i en declarar que aquest
legislador és, precisament, el legislador de la LOFCA.
Pel Tribunal Constitucional la referida competència estatal derivaria de competència sobre la Hisenda general
4.40.Informació47
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
(article 149.1.14 CE), de la potestat originària de l’Estat
per establir tributs (article 133 CE) i de la possibilitat de
dictar la LOFCA (article 157.3 CE), possibilitat que de
fet converteix en una espècie de reserva de llei orgànica
específica a favor d’aquesta llei, al mateix temps que la
integra en el bloc de constitucionalitat (SSTC 250/1988,
de 20 de desembre. FJ 1, 68/1996, de 18 d’abril, FJ 3,
171/1996, de 30 d’octubre, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener,
FJ 2), i, per tant, la converteix en cànon de constitucionalitat de les altres disposicions infraconstitucionals.
El Tribunal transforma el que l’article 157.3 qualifica
com a «possibilitat» de dictar una llei orgànica destinada a regular «l’exercici» de les competències financeres
de les comunitats autònomes i a «resoldre conflictes» i
establir «formes de col·laboració entre les comunitats»,
en una llei que l’Estat ha de dictar forçosament ja que la
Constitució li reserva amb caràcter excloent la «función
específica y constitucionalmente definida» de «fijación
del marco y los límites en que (la autonomia financera
de les comunitats autònomes) ha de actuar», i la funció
«de establecer el marco general de todo el sistema tributario y delimitar las competencias financieras de las
comunidades autónomas en relación con el Estado (STC
13/2007, de 18 de gener, entre d’altres). I és que, segons
el Tribunal, la Constitució «con el artículo 157.3 CE, que
prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las
competencias (sic) de las Comunidades Autónomas, no
pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado... a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando
así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema
quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en
el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía» (SSTC 179/1987, de 12 de novembre, FJ 2; 250/1988, de 20 de desembre, FJ 4; 68/1996,
de 4 d’abril, FJ 9; 13/2007, de 18 de gener, FJ 7, entre
d’altres).
En definitiva, el Tribunal reserva o atribueix a la LOFCA
l’exercici de la competència estatal, deduïda dels articles
149.1.14, 133 i 157.3 CE i consistent en establir el marc
general de tot el sistema tributari i delimitar les competències financeres de les comunitats autònomes en relació a l’Estat. I, de fet, a la pràctica LOFCA sempre ha
proclamat, en els seus diversos preàmbuls i articulats,
que l’establiment d’aquest marc general del sistema de
finançament i la delimitació de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes constituïa el seu objecte
fonamental de regulació.
Certament, tant la interpretació constitucional i legal
dels articles 149.1.14. 133 i 157.3 com l’establiment d’una
reserva a favor de la LOFCA o, si es prefereix, la preeminència absoluta constitucionalment atribuïda a la
LOFCA per establir el marc general del sistema de finançament, són perfectament discutibles74. Així mateix
cal recordar que el legislador futur sempre pot intentar
que el Tribunal Constitucional revisi la seva doctrina. No
obstant això, s’ha de tenir present que aquesta és una jurisprudència llarga, consolidada i reiterada recentment,
74. Com pot haver-hi una reserva a favor d’una llei que, d’acord amb
l’esmentat article 157.3, podria no haver estat dictada per l’Estat?;
com pot haver-hi reserva de llei orgànica si els primers Estatuts d’autonomia van regular aquesta qüestió abans que es dictés la LOFCA?
Núm. 175
que, com diem, el legislador estatal ha fet seva i, en conseqüència, les possibilitats d’un canvi de doctrina en
aquest àmbit són totalment remotes.
En suma, atès que difícilment es podria defensar que
l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament com
el del Concert no afectaria al «marc general i als límits
de l’autonomia financera de les comunitats autònomes»
i «al marc general de tot el sistema tributari», cal concloure que, d’acord amb la jurisprudència constitucional,
ha de ser la LOFCA la disposició que incorpori el nou
sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent, ni
que sigui amb els límits que després veurem.
Aquesta funció no la pot portar a terme una reforma
estatutària, que sens dubte preservaria millor la idea
de pacte bilateral, malgrat la seva complexitat procedimental i política. Certament, en el cas del País Basc
«l’actualització» del Concert es va produir a través de
l’Estatut d’Autonomia, tanmateix cal tenir present que en
aquest cas l’Estatut es va dictar abans de que s’aprovés
la primera LOFCA i, sobre tot, abans de que el Tribunal Constitucional establís la «reserva» de LOFCA a què
hem fet referència. En tot cas, a l’actualitat, la referència
jurisprudencial que acabem de fer, en què es declara que
l’article 157.3 CE té per objectiu habilitar la intervenció
unilateral de l’Estat tot excloent el «albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno
de los Estatutos de Autonomía», sembla deixar clar que,
pel Tribunal Constitucional, un dels objectius primordials de la reserva de LOFCA és precisament el d’excloure
la intervenció dels Estatuts.
Una cosa semblant es pot dir respecte de les lleis de delegació o de transferència de l’article 150.2 CE. Front el
que s’ha dit respecte dels Estatuts d’Autonomia es podria
contra argumentar que en aquests casos es tracta de decisions unilaterals de l’Estat i que les lleis de transferència
o de delegació són lleis orgàniques estatals que, a més,
no són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma que rep la delegació o transferència.
Tanmateix front aquesta contra argumentació cal tenir
present, en primer lloc, que la «reserva» de llei orgànica
que el Tribunal Constitucional atribueix a l’article 157.3
CE és una reserva de llei orgànica a favor d’una llei específica, la LOFCA, de manera que, com ha reiterat el
Tribunal en relació a aquest tipus de reserva, la matèria
reservada no pot ser regulada per altres lleis orgàniques.
D’altra banda cal destacar que l’article 150.2 condiciona
la possibilitat de transferir o delegar «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal» al fet que «per
la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència o
de delegació». En aquest cas, aquest requisit podria plantejar problemes ja que la competència estatal és, segons
el Tribunal Constitucional, la d’Hisenda General i, més
concretament, aquesta competència més –o interpretada
d’acord amb– la potestat originària per fixar els tributs i
la de dictar la llei orgànica que fixa el marc general del
sistema de finançament i la distribució de competències
entre l’Estat i les comunitats autònomes. Des d’aquesta
perspectiva sembla difícil que la Hisenda General o el
marc general del finançament o la distribució i competències es pugui fixar des d’una comunitat autònoma ni
que sigui per delegació o transferència estatal.
4.40.Informació48
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
A l’hora de valorar la idoneïtat d’emprar les lleis de l’article 150.2 CE per establir el nou sistema de finançament
caldria valorar encara un altre element més «conceptual». Ens referim a la qüestió de si en aquest cas el que
realment farien les lleis estatals seria realment la transferència o delegació d’una competència o d’una facultat
de l’Estat, com correspon a les lleis de l’article 150.2 des
del punt de vista conceptual i com ha estat la pràctica
fins ara, o bé farien una cosa diferent com és regular un
nou sistema de finançament, un nou sistema per finançar
competències que la Comunitat ja té assumides, malgrat
que circumstancialment també poguessin incloure’s algunes delegacions de competències o de facultats estatals.
Les mateixes conclusions són d’aplicació a les lleis estatals previstes a la Disposició addicional setena de l’Estatut i a les lleis de l’article 150.1 CE que, en hipòtesi
també podrien servir, com a mínim parcialment, per realitzar les funcions a les que es refereix l’esmentada Disposició addicional. Aquestes lleis, com veurem immediatament, poden ser útils per implementar el nou model
de finançament basat en el Concert, tanmateix en la fase
de l’establiment d’aquest sistema i de concreció dels seus
elements fonamentals, tant la «reserva de LOFCA» com
la pròpia naturalesa de les lleis estatals de l’article 150.1
les fan inidònies per realitzar la tasca d’incorporar a l’ordenament el nou sistema de finançament.
3. Contingut de la LOFCA
En definitiva, tot el que s’ha exposat fins aquí sembla
portar dreturerament a la conclusió que la decisió d’aplicar a Catalunya un sistema de finançament basat en el
Concert s’ha d’adoptar mitjançant una reforma de la
LOFCA.
Ara bé, establerta aquesta premissa sorgeix la qüestió
de com s’ha de formalitzar aquesta decisió i més concretament si es pot fer mitjançant una simple clàusula
d’excepció per a Catalunya en què únicament se l’ha exclogués del règim de finançament comú75, tot remetent a
regulació del seu règim específic a una altra llei o cal que
la LOFCA reguli els aspectes fonamentals del nou regim
de finançament.
Atesa la reserva de LOFCA o, si es prefereix, la funció
preeminent que el Tribunal Constitucional li ha atribuït
en aquesta matèria, sembla que la solució més adequada
és la de considerar que la LOFCA, a banda de preveure
l’aplicació del model basat en el Concert, hauria de regular també els principis i els trets essencials d’aquest nou
règim de finançament, especialment els referits al càlcul
de la quota de retorn o del nivell de cessió en cas que
s’opti per un model de cessió «total» de tributs. Si no fos
així, es podria produir un frau a la reserva constitucional
de LOFCA que el Tribunal Constitucional ha volgut deduir de l’article 157.3 CE.
Ara bé, aquesta regulació de la LOFCA no ha ser ni
exhaustiva ni de detall. Això es així, primer, perquè la
doctrina constitucional que consagra el que hem qualificat com a «reserva» o posició preeminent de la LOFCA
75. Fent referència expressis verbis a Catalunya o a dades objectives
que permetessin clarament la seva identificació (Producte Interior Brut
de la Comunitat Autònoma, recaptació tributària en la Comunitat, etc).
Núm. 175
en aquesta matèria, li atribueix la funció constitucional
d’establir únicament el «marc general» del sistema de finançament global, no la regulació detallada de cadascun
d’aquests sistemes i, en segon lloc perquè cal emprar aquí
el criteri general d’interpretació restrictiva que segons el
Tribunal Constitucional ha de guiar la delimitació de
l’abast material de les matèries objecte de reserva de llei
orgànica per tal d’evitar petrificacions de l’Ordenament
jurídic i preservar la regla de les majories parlamentàries
no qualificades en què es basa el sistema democràtic establert a la Constitució espanyola (STC 135/2006, de 27
d’abril, FJ 2). D’altra banda, tal com assenyala aquesta
darrera sentència, l’àmbit de reserva de llei orgànica, en
no ser coextens o necessàriament coincident amb l’abast
de les competències estatals, ha de cohonestar-se amb
els preceptes del bloc de la constitucionalitat que distribueixen les competències entre l’Estat i les comunitats
autònomes, tot adaptant-se al màxim a aquesta distribució de competències.
4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolupar el nou model de finançament
Pel que fa a la qüestió dels instruments normatius que
haurien de concretar el model dissenyat genèricament
per la LOFCA i per donar aplicació normativa a les
previsions contingudes a la LOFCA i a les lleis que la
desenvolupin, dependrà del model de finançament que
s’adopti.
Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei com la del Concert Basc, tan
pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció
i modificació. Tornarem sobre aquesta darrera qüestió
immediatament.
Si el model és el que hem denominat de cessió «total» de
tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les
lleis de cessió de l’article 150.1 de la Constitució, amb la
possible excepció de la regulació de la quota de retorn
o de mecanismes similars ja que, com hem dit, la seva
regulació no és pròpia d’una llei de cessió i pot requerir
la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra
llei estatal, sense excloure la possibilitat que en aquest
cas també s’empri una llei semblant a la del Concert pel
que fa a la seva naturalesa i procediment.
B. El problema de la garantia jurídica del
model: el pacte bilateral
1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Concert
Com hem apuntat al començament d’aquest Informe, una
de les característiques típiques del model de finançament
del Concert rau en el fet que el seu establiment i la seva
modificació són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i
la Comunitat Autònoma: per a la seva «actualització» i
reforma ha calgut i cal la concurrència de voluntats de
l’Estat i de la Comunitat. Des de la perspectiva autonòmica, aquesta característica té una transcendència pràctica molt important: impedeix la supressió o l’alteració
del sistema per decisió unilateral del Estat.
4.40.Informació49
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
També hem tingut ocasió de posar de manifest que
aquest caràcter bilateral i pactat es manifesta jurídicament en el fet que la seva «actualització» i modificació es
produeix a través de l’Estatut d’Autonomia –que, com és
sabut, malgrat ser una llei estatal, es una llei paccionada– i de la Llei del Concert que és també una llei estatal
tramitada pel procediment de lectura única, que conté
un article únic que es limita a aprovar el Concert que
és fruit d’un Acord previ entre l’Administració estatal i
l’autonòmica. De fet, les Corts poden rebutjar o ratificar
l’Acord, que significativament es publica com Annex a la
llei, però no poden introduir-hi esmenes. A més, l’Acord
no se sotmet al debat del Consell de Política Fiscal i Financera. També tornarem en les properes pàgines sobre
aquesta qüestió del procediment de lectura única.
Tot seguit, cal analitzar si aquest procediment es pot
aplicar a Catalunya; en definitiva si es pot establir un
pacte exclusivament bilateral per tal de garantir jurídicament el nou model de finançament front hipotètiques
decisions unilaterals de l’Estat.
Núm. 175
Tanmateix, malgrat aquestes dues afirmacions, que són
difícilment controvertibles, cal fer tres precisions que,
tot i que no desvirtuen el que s’ha dit, sí que permeten
modular parcialment l’abast i les conseqüències d’aquestes premisses.
En primer lloc, cal tenir present que les decisions del
Consell de Política Fiscal i Financera no són vinculants
i que fins i tot podrien adduir-se arguments per sostenir
que en aquest cas la seva participació no és estrictament
necessària, malgrat que cal reconèixer que aquests arguments tenen una força persuasiva limitada.
En efecte, pel que fa al caràcter no vinculant cal recordar
que, tot i que el Consell sembla anar-se configurant en
la doctrina constitucional i en la legislació estatal com
un òrgan de coordinació i no com un òrgan de simple
cooperació o col·laboració, i a pesar que la LOFCA en els
seus darrers preàmbuls fa sempre referència als Acords
previs del Consell, el cert és que, jurídicament, els acords
d’aquest organisme constitueixen «recomanacions» que
no vinculen el legislador de la LOFCA77.
2. El pacte bilateral en el nou model de finançament
a) El pacte bilateral en la fase de l’establiment del nou
sistema de finançament
Cal afirmar d’entrada que en la fase de l’establiment del
nou sistema de finançament tan el caràcter pactat com el
bilateral que són propis del model basat en el Concert no
tindrien plena aplicació a Catalunya.
Això és així, en primer lloc, pel que fa al caràcter pactat,
perquè com hem vist l’establiment d’aquest nou model
de finançament s’ha d’articular necessàriament a través
d’una reforma de la LOFCA i aquesta llei, a diferència
dels Estatuts, no té caràcter pactat ni el pot tenir sobre
tot a partir de la jurisprudència constitucional que impedeix qualsevol limitació jurídica a la llibertat de configuració del legislador estatal, ni que aquesta limitació provingui en el seu cas d’una llei estatal com és un Estatut
d’Autonomia (STC 31/2010).
I en segon lloc, pel que fa a la bilateralitat estricta tampoc es pot preveure a l’hora d’incorporar el nou model a
la LOFCA ja que, segons el Tribunal Constitucional, en
el procediment de reforma d’aquesta llei hi ha d’intervenir necessariament els òrgans multilaterals de relació i,
més concretament, el Consell de Política Fiscal i Financera, per tal de permetre que en el procés de reforma
hi intervinguin totes les comunitats autònomes de règim
comú. De fet, els instruments bilaterals, a tenor de la jurisprudència constitucional, no solament han de conviure amb els multilaterals sinó que hi estan supeditats76.
76. Cal recordar que el Tribunal en les SSTC 13/2007 i 31/2010 consolida, en l’àmbit del finançament autonòmic, el paper dels mecanismes multilaterals i redueix l’espai de bilateralitat entre Administració de
l’Estat i Comunitat Autònoma. En concret, les sentències esmentades
sosté que correspon a l’òrgan multilateral de relació –Consell de Política Fiscal i Financera– en què l’Estat exercita funcions de cooperació i
coordinació ex article 149.1.14 de la Constitució, adoptar les decisions
tendents a garantir la suficiència financera de les comunitats autònomes que han d’adoptar-se amb caràcter general per l’Estat i de forma
homogènia per a tot el sistema (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 130).
El paper de les Comissions mixtes de caràcter bilateral es redueix,
per al Tribunal, bé a acostar posicions amb caràcter previ a la intervenció de l’òrgan multilateral, bé a concretar, a posteriori, l’aplicació a
cada Comunitat Autònoma dels recursos previstos en el sistema de
finançament que, a la vista de les recomanacions del Consell de Política Fiscal i Financera, poguessin establir les Corts Generals (STC
31/2010, de 28 de juny, FJ 130, 131 i 135, que es remet a la STC
13/2007, de 18 de gener, FJ 8).
Per tant, si les decisions que afecten la suficiència financera de totes
les comunitats autònomes han de ser preses en el si de l’òrgan multilateral de relació i, en canvi, la negociació bilateral amb una Comunitat
Autònoma només pot tenir una funció complementària, de preparació
o concreció dels acords multilaterals, però no pot actuar al marge dels
mecanismes multilaterals ni contradir-los, es planteja la qüestió de en
quina mesura podria establir-se un model bilateral en el nou règim de
finançament autonòmic basat en el Concert Econòmic, sense la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera.
77. Com destaca el Tribunal Constitucional (STC 13/2007, de 18 de
gener, Fj 2 i 8), els acords del Consell de Política Fiscal i Financera,
d’acord amb la seva normativa reguladora, adopten la forma de simples recomanacions que s’eleven al Govern (article 10.2 del Reglament de règim interior del Consell, aprovat per Acord 1/1981, de 20
d’agost), corresponent al Govern de l’Estat elevar, per la seva part, la
seva pròpia proposta a les Corts Generals. Per tant, l’acord que pugui
adoptar el Consell no és vinculant per a l’Estat com es deriva de la
jurisprudència constitucional que sosté que si bé la negociació prèvia
prevista a la LOFCA és un instrument al servei de cooperació que en
aquest àmbit ha d’existir entre l’Estat i les comunitats autònomes, això
no obsta que, quan aquests mecanismes resultin insuficients per resoldre els conflictes que poguessin sorgir, la decisió final correspongui
al titular de la competència prevalent (STC 13/2007, de 18 de gener,
Fj 9).
Si examinem els efectes dels acords del Consell des de la perspectiva de la seva vinculatorietat per a les comunitats autònomes, es pot
comprovar que tampoc no tenen un caràcter vinculant, ja que no són
d’acceptació obligada per a totes elles. Així s’ha fet palès en diversos
Acords adoptats pel Consell relatius als nous sistemes de finançament autonòmic; n’és un exemple l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, per a
la reforma del sistema de finançament de les Comunitats Autònomes
de règim comú i ciutats amb Estatut d’Autonomia, que preveu que
el finançament de les comunitats autònomes que no acceptin el nou
sistema en els sis mesos següents a l’aprovació de les corresponents
lleis es regirà per la legislació en vigor abans d’aquest acord. La Llei
22/2009, de 18 de desembre, que va regular el nou sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, també va
recollir aquesta excepció (disposicions addicional 4a, transitòries 2a
i 3a, i derogatòria).
Aquesta no vinculatorietat dels acords que correspon adoptar al Consell no ha de fer oblidar ni la rellevància política general que els caracteritza (de fet, les lleis estatals reguladores dels nous sistemes de
finançament autonòmic no s’han apartat dels acords previs adoptats
pel Consell i ha incorporat fidelment els seus acords) ni el fet que
la seva inobservança podria arribar a constituir-se en una possible
objecció de constitucionalitat de les lleis que pogués adoptar l’Estat
reguladores del sistema de finançament autonòmic que no fossin objecte del coneixement i acord previ per part del Consell.
Per últim, també és important destacar que en el Consell el paper
rellevant correspon a l’Administració de l’Estat i no a les comunitats
autònomes, en la mesura el nombre de vots que s’atorga a aquella i a
aquestes provoca que no es pugui assolir cap Acord si l’Administració
de l’Estat no hi està d’acord. Així, pel que fa a la ponderació dels vots,
els Ministres d’Economia i Hisenda i el de Política Territorial disposen,
4.40.Informació50
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
I, respecte dels arguments que permetrien discutir la necessitat de la intervenció del Consell de Política Fiscal i
Financera, es deduirien tant del tenor de l’article 3.2 de
la LOFCA, que estableix les funcions del CPFF 78, com
de la pròpia jurisprudència constitucional. En efecte,
d’acord amb aquestes dues fonts es podria sostenir que
les reformes de la LOFCA només requeririen la participació del Consell quan el nou sistema incidís en la suficiència financera de les altres comunitats autònomes o
suposés un canvi del sistema de finançament autonòmic.
Des de d’aquesta perspectiva es podria argumentar que,
a priori, la formulació d’un nou sistema de finançament
basat en el règim de Concert no tindria perquè incidir
inexcusablement en la suficiència financera de les comunitats autònomes, ja que no comportaria necessàriament,
ni un augment ni una disminució dels recursos per a les
altres comunitats autònomes, com s’analitzarà més endavant.
D’altra banda, pel que fa al supòsit del canvi general del
sistema de finançament autonòmic, podria sostenir-se
que la introducció d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert que fes referència particularitzada a una comunitat autònoma no podria equiparar-se a
un canvi general del sistema de finançament autonòmic,
a no ser que, com a conseqüència del nou règim, calgués
introduir modificacions en el sistema de finançament de
règim comú. S’ha de reconèixer, però, que les possibilitats de que prosperin aquests arguments són molt escarides, malgrat que és ben cert que en el cas basc o navarrès
no es va produir la intervenció del Consell de Política
Fiscal i Financera.
– Encara resta una tercera matisació que es podria enunciar en forma de pregunta: la reforma de la LOFCA en
què s’establís per a Catalunya un sistema de finançament
basat en el Concert, podria tramitar-se a les Corts Generals pel procediment de lectura única, tot reforçant així el
caràcter pactat i bilateral del nou model de finançament?
Certament, l’objectiu de garantir el caràcter bilateral i
pactat front la intervenció de les Corts Generals s’enen conjunt, del mateix nombre de vots que corresponen a les comunitats autònomes i Ciutats Autònomes, mentre que els acords només
es poden adoptar per majoria de 2/3 en primera votació o per majoria
absoluta, en segona votació.
78. Article 3.2 LOFCA: “El Consejo de Política Fiscal y Financiera de
las Comunidades Autónomas, como órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera, entenderá de las siguientes materias:
a) La coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades
Autónomas con la del Estado.
b) La emisión de los informes y la adopción de los acuerdos previstos
en la Ley Orgánica 18/2001, Complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
c) El estudio y valoración de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Compensación.
d) El estudio, la elaboración, si procede, y la revisión de los métodos
utilizados para el cálculo de los costes de los servicios transferidos a
las Comunidades Autónomas.
e) La apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la percepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para
su afectación.
f) La coordinación de la política de endeudamiento.
g) La coordinación de la política de inversiones públicas.
h) En general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada.”
Núm. 175
fronta amb la dificultat que presenta la jurisprudència
constitucional que, al resoldre un dels recursos d’inconstitucionalitat interposats contra l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya (STC 31/2010, de 28 de juny), va declarar la
completa llibertat de què gaudia el legislador estatal tant
enfront dels preceptes estatutaris que exigien de la seva
intervenció per ser implementats, com en relació amb els
acords que corresponia adoptar els òrgans estatutaris de
col·laboració entre Generalitat i Administració de l’Estat
que també podrien requerir d’actuacions normatives estatals amb rang de llei.
Tot i la jurisprudència constitucional, el cert és que, com
hem apuntat abans, els sistemes de finançament de Concert Basc i de Conveni Navarrès, han gaudit d’un règim
específic de tramitació que acota la possibilitat que les
Corts Generals puguin modificar l’acord prèviament
assolit per les representacions de la Comunitat Autònoma del País Basc i per la Comunitat Foral de Navarra.
Certament el caràcter paccionat del Concert es podria
considerar que forma part del nucli del seu règim tradicional de finançament, però on està regulat aquest règim
específic de tramitació parlamentària a les Corts Generals? Si examinem l’Estatut d’Autonomia del País Basc i
la Llei Orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de Reintegració
i Millorament del Règim Foral de Navarra, no trobarem
cap precepte que estableixi de forma expressa aquesta
modulació de la capacitat d’intervenció de les Corts Generals79. La resposta la podem trobar en els Reglaments
del Congrés dels Diputats i del Senat, no perquè regulin
una tramitació especial per les propostes de llei normadores dels respectius règims de finançament basc i navarrès, sinó perquè estableixen una especialitat procedimental que, per raons d’oportunitat política, s’ha aplicat
a aquelles propostes.
En efecte, els articles 150 del Reglament del Congrés
dels Diputats80 i 129 del Reglament del Senat81 regulen la
79. En el cas de Navarra, l’article 45.5 de la Llei Orgànica 13/1982,
de 10 d’agost, de Reintegració i Millorament del Règim Foral de Navarra, determina que donada la naturalesa paccionada dels Convenis
Econòmics, un cop subscrits pel Govern de la nació i la Diputació,
seran sotmesos al Parlament Foral i a les Corts Generals per a la seva
aprovació mitjançant llei ordinària. Cal fer notar, però, que aquesta redacció no limita la capacitat d’intervenció de les Corts Generals.
80. Article 150 del Reglament del Congrés dels Diputats:
“1. Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en
consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de
Portavoces, podrá acordar que se trámite directamente y en lectura
única.
2. Adoptado tal acuerdo se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad sometiéndose seguidamente el
conjunto del texto a una sola votación.
3. Si el resultado de la votación es favorable, el texto quedará aprobado y se remitirá al Senado. En caso contrario, quedará rechazado.”
81. Article 129 del Reglament del Senat:
“1. Cuando la naturaleza de un proyecto o de una proposición de ley,
remitidos por el Congreso de los Diputados, lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta
de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite
directamente y en lectura única.
2. A tal efecto, se procederá a un debate de totalidad, en el que los
turnos a favor y en contra serán de quince minutos, y tras ellos los
Grupos parlamentarios podrán fijar su posición en intervenciones que
no excedan de diez minutos.
3. Antes de su debate en el Pleno, y dentro del plazo señalado por la
Mesa de la Cámara, podrán presentarse únicamente propuestas de
veto, cuya tramitación se realizará conforme a las normas establecidas
en el artículo 121 de este Reglamento. Caso de ser aprobada alguna
4.40.Informació51
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
tramitació d’un projecte de llei pel procediment de lectura única. L’aplicació d’aquest procediment, que ha de ser
acordada pels Plens de les Cambres respectives, suposa
que el projecte de llei és sotmès a un debat subjecte a les
normes establertes per als de la totalitat, sotmetent-se tot
seguit el conjunt del text a una sola votació. Per tant, es
tracta d’una tramitació parlamentària en què les Corts
Generals han pogut acceptar o rebutjar el projecte de llei
presentat pel Govern de l’Estat que reculli l’acord assolit
per la representació de la Comunitat Autònoma del País
Basc o de Navarra, amb la representació de l’Administració de l’Estat, però el que no han pogut fer és modificar
el text que el Govern de l’Estat presenti com a projecte
de llei, a través de la presentació d’esmenes a l’articulat
per part dels grups parlamentaris.
La tramitació parlamentària de les normes reguladores
dels règims de Concert (Llei 12/2002, de 23 de maig, per
la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat
Autònoma del País Basc; Llei 29/2007, de 25 d’octubre,
per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de
la quota del País Basc per al quinquenni 2007-2011) i de
Conveni (Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual
s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra; Llei 48/2007, de 19 de desembre,
per la qual es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra), confirma que es va
seguir el procediment de lectura única, sense que es poguessin presentar esmenes82.
Núm. 175
Certament l’especialitat procedimental de lectura única és la que s’ajustaria millor al caràcter paccionat del
nou règim de finançament, i, alhora seria estrictament
respectuosa amb la potestat legislativa de les Corts Generals, en la mesura que, d’una banda, no es podria presentar cap esmena als corresponents projectes de llei que
previsiblement serien aprovats per les Corts si es té en
compte que el Govern de l’Estat presumiblement hauria
de gaudir d’una majoria suficient que li donés suport,
però de l’altra les Corts també seguirien gaudint de la
potestat d’aprovar o rebutjar els projectes de llei que se’ls
presentessin84. Aquest fet permet, a més, contrarestar
qualsevol argument que pretengués denunciar una hipotètica vulneració del dret dels membres de les Corts
Generals a la participació en els afers públics consagrats
a l’article 23 CE.
D’acord amb l’assenyalat, es pot afirmar que seria possible aplicar el procediment de lectura única a la tramitació dels projectes de llei que regulessin un nou règim
de finançament basat en el model de Concert Econòmic,
ja que un dels requisits establerts pels reglaments parlamentaris que justifica l’aplicació d’aquesta especialitat
procedimental –«la naturalesa del projecte»–, és absolutament obert, aspecte que permetria aplicar-lo, sempre
que es fonamentés convenientment, a les propostes normatives reguladores del nou sistema de finançament. La
possible existència de «recomanacions» del Consell de
Política Fiscal i Financera tampoc seria obstacle a l’aplicació d’aquest procediment de tramitació parlamentaria.
Per tant, la incidència del caràcter paccionat del règim de
Concert i de Conveni en el seu pas per les Corts Generals
no altera l’abast de la potestat d’aquestes per aprovar els
corresponents projectes de llei que se li presentin, sinó
que s’instrumenta a través de l’aplicació d’una especialitat procedimental prevista en els Reglaments de les respectives cambres. Per últim, com també hem dit abans,
tot i que resulti irrellevant des d’una estricta perspectiva
jurídica, també es pot considerar com un reconeixement
per part de les Corts Generals del caràcter paccionat dels
règims de Concert i de Conveni el fet que el contingut de
la llei que aproven incorpori, com annex, l’acord de la
corresponent comissió bilateral negociadora83.
A més, l’aplicació d’aquesta especialitat procedimental
tindria l’avantatge que no caldria modificar cap norma
per a la seva aplicació, sinó que bastaria que el Govern,
en trametre els corresponents projectes de llei a les Corts
Generals sol·licités la tramitació de les propostes normatives en règim de lectura única85.
de ellas, el Presidente del Senado dará por concluido el debate sobre
el proyecto afectado y lo comunicará al Presidente del Gobierno y del
Congreso de los Diputados, trasladándoles el texto de la propuesta.
4. En el caso de que el proyecto o proposición de que se trate no
sea aprobado por el Senado o no alcance la mayoría exigida según
la naturaleza del proyecto, se considerará rechazado por la Cámara,
comunicándolo así el Presidente del Senado al Congreso de los Diputados, a los efectos correspondientes.”
mitjançant un article únic, incorpora, com annex, l’Acord de la Comissió Negociadora del Conveni Econòmic (Acta 1/2007).
82. El procediment de lectura única ha de ser acordat pel Ple de
les cambres, posteriorment a l’acord de la Mesa d’admissió a tràmit
del projecte de llei, acord que, per imperatiu de l’article 110 del Reglament del Congrés dels Diputats, comporta l’obertura d’un termini
de presentació d’esmenes. L’examen dels antecedents parlamentaris reflecteix una particularitat en la decisió de la Mesa del Congrés
d’admissió a tràmit del corresponent projecte de llei; la decisió de la
Mesa obre, efectivament, un termini de presentació d’esmenes, però
aquestes hauran de ser tramitades com de totalitat de devolució, “de
conformidad con la especial naturaleza del Proyecto de Ley”; és a dir,
no s’admeten esmenes a l’articulat. En la mateixa decisió, la Mesa
acorda proposar al Ple de la cambra la tramitació del projecte de llei
pel procediment de lectura única.
83. N’és un exemple la Llei 48/2007, de 19 de desembre, per la qual
es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el
Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, que,
b) El pacte bilateral en la fase de concreció, desenvolupament i modificació del nou sistema de finançament
La manca de bilateralitat plena a què s’ha fet referència
en l’apartat anterior admet encara més matisacions i modulacions en les fases de concreció, desenvolupament i
modificació del nou sistema de finançament, que s’han
84. Si bé el règim de lectura única seria la tramitació parlamentària
que permetria donar una millor resposta al caràcter paccionat del nou
règim de finançament, és possible imaginar, a tall d’hipòtesis, altres
possibles especialitats procedimentals que donessin rellevància a
l’acord bilateral que es pogués assolir entre la representació de la Generalitat de Catalunya i de l’Administració de l’Estat. Potser no és ara
el moment per determinar quines podrien ser aquestes especialitats
o variants de tramitació parlamentària, però podrien passar, en la fase
inicial, per la presentació de les propostes normatives davant de les
Corts Generals, a proposta del Parlament de Catalunya utilitzant alguna de les dues vies que preveu l’article 87.2 de la Constitució, i en la
fase de tramitació parlamentària, per acords polítics que permetessin
que, en cas que es presentessin esmenes als projectes de llei, aquestes fossin informades per la Generalitat de Catalunya.
85. ��������������������������������������������������������������������
Sí que seria possible que en l’acord bilateral previ que s’assolís
entre Generalitat i Administració de l’Estat, aquesta es comprometés
a sol·licitar del Congrés dels Diputats l’aplicació de l’esmentada
especialitat procedimental. Aquest compromís només afectaria
el Govern de l’Estat i seria els Plens de les Cambres els que, amb
perfecta llibertat, decidirien sobre l’aplicació o no del règim de
tramitació de lectura única.
4.40.Informació52
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
de realitzar a través de la LOFCA o d’altres disposicions
normatives. Concretament, admet l’establiment de mecanismes de participació de la Generalitat en el procediment d’elaboració d’aquestes lleis amb l’objectiu d’impulsar al màxim al caràcter bilateral i pactat d’aquests
instruments normatius, malgrat que, evidentment, des de
la perspectiva estrictament jurídica, la darrera paraula
sobre la pervivència del model de finançament continuarà corresponent a la decisió, lliure i lliure unilateral, de
l’Estat.
Així, un cop establert el nou sistema de finançament, la
LOFCA podria preveure mecanismes pactats i estrictament bilaterals a l’hora de procedir a la seva reforma i
per aprovar i modificar altres disposicions estatals que es
pugessin dictar per completar el disseny del model, per
desenvolupar-lo i aplicar-lo.
En efecte, res no impedeix en el nostre Ordenament Jurídic que la LOFCA, desprès d’establir el nou model i regular els seus trets essencials, incorpori mecanismes que
tendeixin a afavorir al màxim el pacte bilateral. Això
podria fer-ho tan en regular el procediment de la seva
pròpia reforma pel que fa al cas català, com els procediments d’aprovació i reforma de disposicions amb rang
de llei ordinària de les Corts Generals destinades a concretar, desenvolupar i aplicar el nou sistema de finançament. En el cas de la LOFCA es tractaria d’una autolimitació del legislador estatal que, com a tal, no plantejaria
problemes de legalitat.
Entre d’altres mesures que es podrien preveure per afavorir el pacte bilateral podrien esmentar-se informes
preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el
Parlament; acords previs entre l’Estat i la Generalitat,
per exemple, per a la negociació de la quota de retorn
o dels nivells de cessió; organismes bilaterals per a la
resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i
autonòmica o l’exclusió de la intervenció del Consell de
Política Fiscal i Financera en la mesura en que, un cop
la LOFCA ha exclòs el nou sistema de finançament del
règim comú, és més fàcil d’argumentar que els efectes
d’aquestes lleis es cenyeixen únicament a la Comunitat
Autònoma de Catalunya.
Finalment, també en aquest cas es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a
l’aprovació d’aquestes lleis.
IV. Efectes de la implantació del nou model de
finançament
A. efectes sobre el finançament dels ens
locals i de les comunitats autònomes de règim
comú
Un altre aspecte que ha de ser objecte d’una anàlisi especial és la consideració de si el nou règim de finançament
tindrà incidència sobre el règim de finançament dels ens
locals i de la resta de comunitats autònomes de règim
comú, tot i que només podrà donar-se una resposta detallada a aquesta qüestió quan es formuli una proposta
concreta d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic.
Núm. 175
1. Efectes sobre el finançament dels ens locals
Cal plantejar-se si l’articulació del nou règim de finançament podria obligar a modificar aspectes relatius al finançament local previstos a la Llei d’Hisendes Locals, o
bé si es tracta d’àmbits absolutament desconnectats.
En una primera aproximació trobem una dada significativa: les Comunitats Autònomes que gaudeixen del
règim de Concert (País Basc) i de Conveni (Navarra),
i la Comunitat Autònoma que gaudeix també d’un Règim Econòmic i Fiscal propi (Illes Canàries) són objecte
d’una regulació específica en el Reial Decret Legislatiu
2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la
llei reguladora de les Hisendes Locals (article 1.2 per al
País Basc i Navarra86, Disposició addicional vuitena per
al País Basc87 i article 158 per a Canàries88). Aquestes regulacions apunten a la incidència dels dos règims forals
en el finançament dels ens locals, si bé restaria per determinar si aquesta incidència prové de les especificitats del
dret foral en matèria de finançament local, especificitats
que no serien automàticament traslladables a un règim
de finançament basat en el Concert Econòmic.
Per donar resposta a aquesta qüestió, cal acudir a la
pròpia Llei d’Hisendes Locals. En efecte, si analitzem
les fonts de finançament local es posa de manifest que
part del finançament de determinats municipis (els que
siguin capitals de província o de comunitat autònoma,
o que tinguin població de dret igual o superior a 75.000
habitants), prové de la recaptació d’impostos de l’Estat,
en concret de la cessió de determinats percentatges dels
seus rendiments, imputables als seus territoris, que no
hagin estat objecte de cessió a les comunitats autònomes (article 111 i següents del Reial Decret Legislatiu
2/2004, de 5 de març)89.
86. Article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals:
“Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los
regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País
Vasco y Navarra.”
87. Disposició addicional vuitena del Reial Decret Legislatiu 2/2004,
de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de
les Hisendes Locals:
“Los Territorios Históricos del País Vasco continuarán conservando
su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero en los términos de la Ley del Concierto
Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las
corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local,
y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la
comunidad autónoma.”
88. Article 158 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals:
“Las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados
en esta ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del régimen económico fiscal de Canarias. A estos efectos, los
cabildos insulares de las islas Canarias tendrán el mismo tratamiento
que las diputaciones provinciales.
En concreto, a los municipios de las islas Canarias a los que se refiere
el art. 111 de esta ley, así como a los cabildos insulares, únicamente se
les cederá el porcentaje correspondiente del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas y de los Impuestos Especiales sobre Cerveza,
sobre Productos Intermedios y sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, y,
en consecuencia, estas cuantías son las únicas que serán objeto de
deducción a efectos de lo dispuesto en los arts. 120 y 142 de esta ley.
89. L’article 112 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals,
estableix:
4.40.Informació53
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
També la Llei d’Hisendes Locals cedeix a les diputacions un percentatge (article 136.1) de la quota o recaptació líquida dels rendiments de diversos impostos que no
hagin estat objecte de cessió a les Comunitat Autònomes:
Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, Impost
sobre el Valor Afegit i diferents impostos especials90.
Lògicament, per tant, l’aprovació d’un nou de règim de
finançament basat en el Concert Econòmic, en la mesura que hauria d’incidir en el règim aplicable als tributs
cedits, afectaria el finançament dels municipis i de les
províncies compreses en el territori de la comunitat autònoma a la qual fos aplicable el nou règim de finançament. Ara bé, aquesta afectació no podria implicar que
aquests ens locals no disposessin dels recursos necessaris per exercir les seves competències, ja que per imperatiu del principi de suficiència financera de l’article 142 de
la Constitució haurien de seguir disposant-ne de prous
per exercir-les91.
L’exigència que els ens locals disposessin de prous recursos per dur a terme les seves competències podria ser
satisfeta a través de dues vies:
– pel propi Estat, a través de la participació dels ens locals, en recursos estatals92. Respecte d’aquesta primera
via, cal tenir en compte que, malgrat que nominalment
seria l’Estat qui aportaria els recursos per mantenir el
nivell d’ingressos dels ens locals catalans, els recursos
provindrien, almenys en part, de la Generalitat de Catalunya ja que ens trobaríem davant d’una càrrega de l’Es-
Núm. 175
tat a la qual hauria de contribuir la Comunitat Autònoma
a través del pagament del «cupo»;
– per la Generalitat, a través de la participació dels ens
locals en els seus recursos.
La possibilitat de recórrer a una d’aquestes vies no pot
fer oblidar que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, incumbeix a l’Estat en última instància fer efectiu
el principi de suficiència financera de les hisendes locals
(STC 48/2004, de 25 de març, FJ 10). No obstant això,
l’alternativa que semblaria més convenient als interessos
de la Generalitat –tot i que no seria la única que podria
regular-se– consistiria que la Generalitat assumís aquest
finançament dels ens locals, cosa que contribuiria a reforçar el paper de la Generalitat respecte d’aquests, en
detriment del paper de l’Estat.
2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú
Dues són les qüestions que poden formular-se sobre els
efectes del nou sistema de finançament sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú: la
primera d’elles és si seria necessari modificar el seu sistema de finançament; la segona de les qüestions apunta
a la qüestió de si el nou règim de finançament es podria
configurar de manera que no impliqués una menor disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes.
a) La hipotètica modificació del sistema de finançament
de les comunitats autònomes
“1. A cada uno de los municipios incluidos en el ámbito subjetivo antes
fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los rendimientos que
no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, obtenidos en los impuestos estatales que se citan:
a) El 1,6875 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas.
b) El 1,7897 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre
el Valor Añadido imputable a cada municipio.
c) El 2,0454 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada municipio por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y
Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y
Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.”
90. L’article 136.1 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març,
pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes
Locals, estableix
“A cada una de las provincias y entes asimilados incluidos en el ámbito
subjetivo antes fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los
rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades
autónomas, obtenidos en los impuestos estatales que se citan[5]:
a) El 0,9936 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas.
b) El 1,0538 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre
el Valor Añadido imputable a cada provincia o ente asimilado.
c) El 1,2044 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada provincia o ente asimilado por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza,
sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios,
sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las
Labores del Tabaco.”
91. Així ho ha declarat la jurisprudència constitucional que sosté que
la suficiència comporta l’exigència que els ens locals disposin de mitjans financers per dur a terme sense condicionaments indeguts totes
les funcions que els han estat legalment atribuïdes (SSTC 104/2000,
de 13 d’abril, FJ 4 i 168/2004, de 6 d’octubre, FJ 4), si bé en el marc
de les disponibilitats pressupostàries (STC 48/2004, de 25 de març,
FJ 10).
92. Aquest és el sistema que s’ha seguit amb la Llei 39/2010, de 22
de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011,
que, segons que assenyala la seva exposició de motius, ha modificat
els percentatges aplicables a la cessió d’impostos estatals indirectes
per tal que no incideixi en les Entitats Locals el nou sistema de finançament autonòmic regulat en la Llei 22/2009, de 18 de desembre.
Respecte d’aquesta primera qüestió, l’interrogant que
es planteja és si el nou règim de finançament obligarà a
canviar aspectes del finançament de la resta de comunitats autònomes de règim comú i, més en concret, si comportarà la modificació dels mecanismes d’anivellament i
de solidaritat.
La resposta a aquest interrogant requereix tenir en
compte dues variables: la contribució de la Comunitat
Autònoma de Catalunya al sistema de finançament de les
comunitats autònomes i la seva condició de perceptora
de recursos d’aquest sistema.
Respecte de la primera variable, la nova normativa reguladora del règim de finançament no implicaria, necessariament, que Catalunya deixés de contribuir al sistema
de finançament general de les comunitats autònomes,
sinó que la seva contribució s’instrumentaria a través
d’una quota que hauria de pagar a l’Estat o del mecanisme que es pogués establir en el cas d’un sistema basat
en la cessió total de tributs, i que hauria d’incloure tant
els aspectes relatius a la contribució de Catalunya a la
solidaritat amb altres comunitats autònomes, com a la
part proporcional de finançament de les despeses que
corresponen a l’Estat. Per tant, a priori, es podria afirmar que, des d’aquest primer vessant, no caldria canviar
el sistema de finançament de les comunitats autònomes
de règim comú, ja que aquest no distingeix entre la procedència dels fluxos d’ingressos amb què es sosté.
Qüestió diferent és si el nou sistema de finançament pogués arribar a suposar una menor aportació global de
recursos per part de la Comunitat Autònoma de Catalu-
4.40.Informació54
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
nya al sistema general de finançament de les comunitats
autònomes, aspecte aquest que només es podria analitzar
a partir de la fixació del «cupo» o quota de retorn a l’Estat, sempre que fos possible desagregar i comparar les
aportacions de Catalunya amb un i altre règim de finançament. Però, fins i tot en la hipòtesi d’una menor aportació de recursos, aquesta circumstància no comportaria
la necessitat de reformar el sistema de finançament de
les comunitats autònomes. En primer lloc, perquè aquest
sistema no garanteix la disponibilitat d’un determinat nivell de recursos per a les Comunitats, sinó dels recursos
suficients per fer front a l’exercici de les seves competències, de tal manera que mentre que estigués garantida
la seva suficiència financera seria irrellevant una menor
aportació de recursos procedents d’una determinada comunitat autònoma. En segon lloc, perquè una hipotètica
menor aportació de recursos procedents de Catalunya,
podria veure’s compensada per altres mecanismes, com
ara una major aportació de recursos per part de l’Estat,
que és, en darrer terme, a qui correspon establir els mecanismes necessaris per garantir la suficiència financera
de les comunitats autònomes.
Entrant a analitzar la segona variable –la no percepció,
per part de la Generalitat de Catalunya, de recursos procedents del sistema de finançament de les comunitats
autònomes– es pot afirmar que podria arribar a incidir,
hipotèticament, en una major disponibilitat de recursos
per a la resta de comunitats autònomes (o per al propi
Estat, si decidís reduir les seves aportacions al sistema
de finançament autonòmic), però sense que això, com en
la variable anterior, determini la necessitat de reformar
el sistema de finançament. Així, a tall d’exemple, Catalunya ja no percebria cap quantitat del Fons de competitivitat –que es nodreix de recursos de l’Estat (article
23.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es
regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú)–, la qual cosa implicaria una
major disponibilitat de recursos, o bé per a la resta de comunitats autònomes que en poden ser beneficiàries, o bé
per al propi Estat que podria reduir les seves aportacions
a l’esmentat fons.
En conseqüència, es pot arribar a la conclusió que una
modificació de la LOFCA que establís un règim de finançament basat en el model de Concert Econòmic no
tindria perquè afectar, a priori, la Llei 22/2009, de 18 de
desembre, més enllà d’establir una exclusió de la Generalitat de Catalunya i, si s’escau, d’aquelles Comunitats
a les quals s’apliqués el nou règim de finançament, si
bé cal reiterar que la resposta definitiva es podrà donar
quan existeixin unes propostes de disposicions que concretin el nou règim de finançament93.
93. La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de
l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i
condicions de la seva cessió, no hauria de resultar afectada, en principi, per la modificació de la LOFCA, però sí per la posterior llei que
regulés el nou règim de finançament en la mesura que aquest podria
arribar a incloure tributs concertats i no cedits, o, en qualsevol cas,
tributs cedits amb un “modalitat de cessió” diferent (percentatges, capacitat normativa, etc).
Núm. 175
b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recursos de les comunitats autònomes
Des del punt de vista teòric o conceptual, un sistema de
finançament basat en el règim de Concert no suposa necessàriament, a priori, una major disponibilitat de recursos per a la comunitat autònoma que hi estigui inclosa,
sinó que només implica una manera diferent de gestionar
els recursos que es generen en el seu territori. En tot cas,
la major disponibilitat de recursos per a aquesta comunitat autònoma, de produir-se, provindria del càlcul del
«cupo» o quota de retorn a l’Estat.
Si partíssim d’aquesta hipòtesi –major disponibilitat de
recursos per a la Comunitat Autònoma per efecte del pagament d’un «cupo» que fos inferior a les quantitats que
la Comunitat aportava a l’Estat en el sistema general–
això no determinaria necessàriament, de forma indirecta, una menor disponibilitat de recursos per a la resta de
comunitats autònomes, per dues raons:
– en primer lloc, perquè si el «cupo» cobreix, en essència, tres grans àmbits com són les activitats que l’Estat
continua efectuant a la Comunitat Autònoma + la part
proporcional de la resta de tasques que corresponen a
l’Estat (com ara diplomàcia o defensa) + la solidaritat
amb la resta de comunitats autònomes, la reducció de les
aportacions autonòmiques es podria imputar, per exemple, al segons dels àmbits esmentats;
– en segon lloc, perquè fins i tot una hipotètica reducció de recursos provinents de Catalunya que es pogués
considerar que anaven destinats a altres comunitats autònomes, es podria veure compensada per altres fonts
d’ingressos destinats a aquestes, com ara els recursos
aportats pel propi Estat.
Per tant, es podria configurar el nou sistema de finançament, sense que això suposés una menor disponibilitat
de recursos per a altres comunitats autònomes. Per aconseguir-ho, una solució possible seria que una hipotètica
major disponibilitat de recursos per a la Comunitat Autònoma de Catalunya no anés en detriment de la seva
contribució a la solidaritat amb la resta de comunitats
autònomes, sinó de les activitats i tasques que desenvolupa l’Estat, moltes de les quals no estan directament
vinculades amb la prestació de serveis essencials per a la
població (com ara educació, sanitat i serveis socials, que
són assumits per les comunitats autònomes), sinó que es
mouen en el terreny de l’oportunitat, o, fins i tot, de la discrecionalitat política (com ara la promoció de determinades infraestructures, la cooperació al desenvolupament,
les despeses en defensa, etc). En qualsevol cas, cal reiterar
que l’afirmació que una major disponibilitat de recursos
per a la comunitat autònoma atemptaria contra la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, pressuposa
quelcom que no es dedueix necessàriament d’un sistema
de finançament basat en el règim de Concert.
Confirma el que s’ha exposat el nou sistema de finançament de les comunitats autònomes aprovat els anys 2009
i 2010, en virtut del qual totes elles van poder disposar de
més recursos que amb els que comptaven amb el sistema
anterior. Com va ser això possible? A través de l’aportació de més recursos per part de l’Estat. De fet la pròpia
Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula
el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes
4.40.Informació55
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia i es
modifiquen determinades normes tributàries, garanteix
explícitament a les Comunitats un increment dels seus
recursos a través de l’aportació de recursos addicionals
per part de l’Estat94.
B. Normativa Estatal Afectada
Si bé quan es parla de la implantació d’un règim de finançament basat en el Concert Econòmic, el primer objectiu és, lògicament, aprovar les noves regulacions que
normin directament el règim, no es pot desconèixer que
possiblement caldrà introduir modificacions en altres
normatives estatals d’àmbits diversos.
Tot i que ens tornem a trobar davant d’una qüestió que
només podrà ser resposta amb exactitud quan es disposi
d’una proposta concreta de regulació del nou règim de finançament, l’examen de diferents normes estatals reflecteix, d’una banda, quin són els àmbits materials en què
s’insereixen les disposicions susceptibles d’incidir sobre
aspectes vinculats als règims de Concert i de Conveni,
i de l’altra quina és la regulació que s’ha d’introduir en
aquestes disposicions perquè el seu contingut s’adeqüi i
sigui respectuós amb l’ordenació dels règims de finançament esmentats.
Poden distingir-se, en tal sentit, cinc grans àmbits materials en què s’insereixen les normes que les Corts Generals han valorat com susceptibles d’afectar el règim de
Concert i de Conveni. Quatre dels àmbits ofereixen un
perfil més delimitat com són el tributari, el pressupostari, el relatiu al finançament local i el processal, mentre
que un cinc bloc normatiu estaria constituït per aquelles
disposicions de qualsevol àmbit material que requereixen d’un finançament per a la seva implementació.
1. Normativa tributària
En l’àmbit tributari estatal, el legislador ha considerat
que tres grans tipus de normes podien afectar el règim
de Concert i de Conveni i que, per tant, requerien la introducció de clàusules que salvaguardessin les especificitats d’aquests règims.
En primer lloc, la normativa reguladora, amb caràcter
general, dels tributs i dels procediments tributaris, la
Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària.
En segon lloc, les normes reguladores dels impostos estatals tant de caràcter directe com indirecte (Impostos
sobre la Renda de Residents i de no Residents, Impost
sobre el Valor Afegit, Impost sobre Societats, Impost
Especial sobre Determinats Mitjans de Transport, Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics
Documentats).
En tercer lloc, les altres normes estatals de caràcter sectorial que, o bé creen algun tribut (Llei 13/2011, de 27
94. Article 5.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre:
“El Estado incrementará los recursos que el sistema proporcionará a
las Comunidades Autónomas en el año 2009, de manera que, como
objetivo final, estas vean aumentados los recursos definitivos que les
proporcionaría el Sistema de Financiación regulado en la Ley 21/2001,
de 27 de diciembre, en el año 2009, en los importes y con los criterios
de distribución descritos en las letras A y B de este apartado.
Para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con el sistema de
financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese
statu quo los recursos adicionales que se describen a continuación.
(…)”
Núm. 175
de maig, de regulació del joc que crea l’Impost sobre
activitats de Joc), o bé regulen aspectes fiscals directament vinculats a determinades activitats (Llei 49/2002,
de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense
finalitats lucratives i dels incentius fiscals la mecenatge).
Ara bé, cap de les normes esmentades no conté cap regulació que vagi més enllà d’establir el que es podria
qualificar d’una clàusula precautòria de respecte pels
règims de Concert i de Conveni. En efecte, les corresponents disposicions reguladores dels impostos esmentats es remeten, en la majoria de casos, a la regulació
d’aquests règims de finançament a través de la clàusula
sense perjudici, que s’utilitza en la Llei 58/2003, de 17
de desembre, General Tributària95, Llei 35/2006, de 28
de novembre, de l’Impost sobre la Renda de les Persones
Físiques96, Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març,
pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre la Renda de no Residents97, Reial Decret Legislatiu
4/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de
la Llei de l’Impost sobre Societats98, Reial Decret Legislatiu 1/1993, de 24 de setembre, pel qual s’aprova
el Text refós de la Llei de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats99, Llei
95. L’article 1.2 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària estableix:
“Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto
en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en
vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los
Territorios Históricos del País Vasco.”
96. L’article 4 de la Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost
sobre la Renda de les Persones Físiques i de modificació parcial de les
Lleis dels Impostos sobre Societats, sobre la Renda de no Residents i
sobre el Patrimoni, determina:
“1. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se aplicará en
todo el territorio español.
2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de
los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico
en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco
y en la Comunidad Foral de Navarra.
3. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialidades previstas en su normativa específica y en esta Ley.”
97. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre la Renda de no
Residents, estableix:
“1. Este impuesto se aplicará en todo el territorio español.
(…)
3. Lo dispuesto en el apartado 1 se entenderá sin perjuicio de los
regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en
vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y
en la Comunidad Foral de Navarra.
4. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialidades que resulten aplicables en virtud de su normativa específica y de
lo dispuesto en esta ley.”
98. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 4/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre Societats, determina:
“1. El Impuesto sobre Sociedades se aplicará en todo el territorio español.
(…)
2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de
los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico
en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.”
99. L’apartat 2 de l’article 6 del Reial Decret Legislatiu 1/1993, de 24
de setembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’Impost sobre
Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats, estableix en
relació amb l’apartat 1 del mateix article 6 que regula l’àmbit d’aplicació de l’impost:
“2. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los
Territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Na-
4.40.Informació56
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos Especials100,
Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc101 i Llei
49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals al
mecenatge102.
Només la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost
sobre el Valor Afegit i la Llei 13/2011, de 27 de maig, de
regulació del joc, vinculen l’aplicació de la seva normativa a la regulació dels règims de Concert i de Conveni103,
però sense establir cap especialitat concreta, deixant-ho,
per tant, a criteri dels aplicadors de la Llei.
2. Normativa d’estabilitat pressupostària
La recent reforma de l’article 135 de la Constitució ha
introduït una nova regulació per garantir l’estabilitat
pressupostària de les Administracions Públiques, restant
encara pendent de determinar quin serà l’abast de les
competències que en aquest àmbit correspondran a l’Administració de l’Estat i les potestats que correspondran a
les comunitats autònomes.
No obstant això, abans d’aquesta reforma constitucional,
la normativa reguladora de l’estabilitat pressupostària va
incloure clàusules que establien un règim específic per
varra, respectivamente, y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios
Internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento
interno.”
100. L’article 65.4 de la Llei 38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos
Especials, estableix respecte de l’Impost especial sobre determinats
Mitjans de Transport:
“El ámbito espacial de aplicación del impuesto es todo el territorio
español, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas reguladoras del
Concierto y del Convenio Económico, en vigor, respectivamente, en
los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de
Navarra.”
101. L’article 48.1 de la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del
joc, estableix respecte del fet imposable de l’Impost sobre activitats
de joc:
“Constituye el hecho imponible la autorización, celebración u organización de los juegos, rifas, concursos, apuestas y actividades de
ámbito estatal, reguladas en el apartado 1 del artículo 2, así como las
combinaciones aleatorias con fines publicitarios o promocionales, asimismo, de ámbito estatal, pese a la exclusión del concepto de juego,
reguladas en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo, sin perjuicio
de los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de Navarra, respectivamente y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios Internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.”
102. L’article 1.3 de la Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim
fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals la
mecenatge, determina:
“3. Lo establecido en esta Ley se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico en
vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y
en la Comunidad Foral de Navarra y sin perjuicio de lo dispuesto en
los tratados y convenios internacionales que hayan pasado a formar
parte del ordenamiento interno, de conformidad con el artículo 96 de
la Constitución Española.”
103. L’article 2.1 de la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost
sobre el Valor Afegit, estableix:
“Uno. El impuesto se exigirá de acuerdo con lo establecido en esta
Ley y en las normas reguladoras de los regímenes de Concierto y
Convenio Económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.”
La Disposició final desena, apartat 2, de la Llei 13/2011, de 27 de
maig, de regulació del joc, determina:
“2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral
de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo según lo
establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral
de Navarra.”
Núm. 175
a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat
Foral de Navarra, en virtut del sistema de Concert Econòmic i de Conveni de què gaudien104.
Aquestes clàusules específiques per a les Comunitats
que disposen del règim de Concert i de Conveni, permeten afirmar que, en cas que s’aprovés un nou sistema
de finançament basat en el Concert Econòmic, també es
podria establir un règim especial en matèria d’estabilitat pressupostària per a la Generalitat de Catalunya. És
cert que la recent STC 134/2011, de 20 de juliol, que va
desestimar el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel
Parlament de Catalunya contra la Llei 18/2001, de 12 de
novembre, General d’Estabilitat Pressupostària i la Llei
Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a
la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, no va considerar que cap dels preceptes objecte de recurs vulnerés
les competències de la Generalitat de Catalunya, però
cal tenir en compte que aquest pronunciament es va formular d’acord amb un marc normatiu que, precisament,
hauria de canviar amb la implementació d’un sistema de
finançament de la Generalitat basat en el Concert Econòmic.
En qualsevol cas, aquesta possible modificació restaria
pendent de tant de la concreció de l’abast de l’article 135
de la Constitució –especialment pel que fa a l’aprovació
de la llei orgànica que s’hi preveu– com de la formulació d’una proposta específica del nou règim de finançament.
3. Normativa relativa al finançament dels ens locals
L’aplicació d’un nou règim de finançament basat en el
Concert Econòmic afectaria, com s’ha assenyalat anteriorment, el règim de finançament dels ens locals. Interes104. La Disposició final quarta del Reial Decret Legislatiu 2/2007, de
28 de desembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, estableix:
“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral
de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo
establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral
de Navarra.
2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”
La Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a la Llei General d’Estabilitat Pressupostària,
estableix:
“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral
de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra,
conforme a lo dispuesto en el artículo 67.2.l) del Convenio Económico
entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por la Ley
28/1990, de 26 de diciembre.
2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”
Aquest redactat de la Disposició addicional primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, va ser introduït per dues lleis orgàniques específicament destinades a la Comunitat Autònoma del País
Basc i la Comunitat Foral de Navarra:
Llei Orgànica 4/2002, de 23 de maig, complementària de la Llei per la
qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del
País Basc.
Llei Orgànica 10/2003, de 15 de juliol, que, amb el caràcter de complementària a la Llei 25/2003, de 15 de juliol, pel qual s’aprova la modificació del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, modifica la Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001,
de 13 de desembre, complementària de la Llei General d’Estabilitat
Pressupostària.
4.40.Informació57
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
sa ara veure en quina mesura les normes reguladores del
finançament local han incorporat previsions relatives als
règims de Concert i de Conveni. Tres són les normes estatals que es poden destacar que inclouen clàusules relatives a la salvaguarda d’aquests règims; la primera d’elles
és la que regula amb caràcter general el finançament local: el Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel
qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les
Hisendes Locals105.
Les altres dues normes són més recents i incideixen
en aspectes concrets del règim de finançament local.
L’apartat 2 de l’article 14 del Reial decret llei 8/2010, de
20 de maig, pel qual s’adopten mesures extraordinàries
per a la reducció del dèficit públic, en la redacció donada
per la Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, preveu un règim
específic per a la Comunitat Autònoma del País Basc i
la Comunitat Foral de Navarra, en relació amb les operacions de crèdit a llarg termini que poden adoptar les
entitats locals106.
La tercera de les disposicions és el Reial decret llei
8/2011, d’1 de juliol, de mesures de suport als deutors
hipotecaris, de control de la despesa pública i cancel·
lació de deutes amb empreses i autònoms contretes per
les entitats locals, de foment de l’activitat empresarial
i impuls de la rehabilitació i de simplificació administrativa. La Disposició addicional segona d’aquest Reial
decret llei també estableix un règim especial aplicable
105. L’article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març,
pel qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes
Locals, determina:
“Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los
regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País
Vasco y Navarra.”
La Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de
l’Estat per a l’any 2011, també preveu un règim especial de participació dels municipis del País Basc i Navarra en els tributs de l’Estat,
d’acord amb els règims de Concert i de Conveni Econòmic. En concret, l’article 116 de la Llei 39/2010, de 22 de desembre, estableix:
“Uno. La participación de los municipios del País Vasco y de Navarra
en los tributos del Estado se fijará con arreglo a las normas contenidas
en la Subsección 2.ª, de la Sección 3.ª de este Capítulo, en el marco
del Concierto y Convenio Económico, respectivamente.”
106. Article 14.2 del Reial decret llei 8/2010, de 20 de maig, pel qual
s’adopten mesures extraordinàries per a la reducció del dèficit públic:
«Dos. En el ejercicio económico 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas que liquiden el ejercicio 2010 con ahorro neto positivo, calculado
en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones,
cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por 100
de los ingresos corrientes liquidados o devengados, según las cifras
deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en
su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.
A efectos del cálculo del capital vivo se tendrán en cuenta todas las
operaciones vigentes a 31 de diciembre de 2010, incluido el riesgo
deducido de avales e incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación u
operaciones proyectadas en 2011.
Las entidades que no cumplan los requisitos anteriores no podrán
concertar en 2011 operaciones de crédito a largo plazo.
En virtud de sus respectivos regímenes forales, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra
de la norma contenida en este apartado se entenderá sin perjuicio de
lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico con la Comunidad
Autónoma del País Vasco y según lo establecido en el artículo 64 de la
Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el
Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.»
Núm. 175
als sistemes de Concert i de Conveni, en relació amb la
normativa reguladora de la línia de crèdit per a la cancel·
lació de deutes de les entitats locals amb empreses i autònoms107.
4. Normativa processal
En principi, no caldria introduir cap modificació en la
Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció
Contenciosa Administrativa, en la mesura que la formulació que conté dels actes impugnables, les Administracions Públiques de què emanen aquests i les pretensions
deduïbles davant els Tribunals i Jutjats del contenciós, és
prou àmplia com perquè inclogui les actuacions administratives derivades l’aplicació d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic.
No obstant això, en les normes que regulessin el nou règim de finançament sí que podrien introduir-se remissions a la competència dels jutjats i tribunals del contenciós administratiu per conèixer de determinats actes
derivats de l’aplicació del nou règim. Aquesta remissió,
com el seu mateix nom indica, no introduiria una especialitat processal nova en l’ordre contenciós administratiu,
sinó que tindria una finalitat aclaridora, tal com s’ha fet
en les lleis reguladores dels règims de finançament del
País Basc108, Navarra109 i les Illes Canàries110.
Finalment, cal assenyalar que l’establiment d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic no requeriria de la modificació la Llei Orgànica 2/1979, de 3
d’octubre, del Tribunal Constitucional, en la mesura que
107. La Disposició addicional segona del Reial decret llei 8/2011, d’11
de juliol, estableix:
“1. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda
del Capítulo II de este Real Decreto-ley se aplicará a la Comunidad
Foral de Navarra sin perjuicio de lo establecido en el artículo 64 de la
Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra, y de lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado
y la Comunidad.
2. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda
del Capítulo II de este Real Decreto-ley, se aplicará a la Comunidad
Autónoma del País Vasco sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del
Concierto Económico.”
108. La Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert
Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, així ho preveu
pel que fa als acords de la Junta Arbitral, òrgan col·legiat integrat per
tres membres el nomenament dels quals es formalitza pel Ministre
d’Hisenda i el Conseller d’Hisenda i Administració Pública, amb la funció de resoldre conflictes i discrepàncies que sorgeixin en l’aplicació
del règim de Concert. En concret, l’apartat 2 de l’article 67 de la Llei
12/2002, de 23 de maig, estableix:
“Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter ejecutivo, serán únicamente susceptibles de recurso en vía contenciosoadministrativa ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.”
109. La Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic i la Comunitat Foral de Navarra, conté una regulació,
relativa a la Junta Arbitral, pràcticament idèntica a la Llei 12/2002, de
23 de maig, reguladora del Concert Econòmic Basc. L’apartat 2 de
l’article 51.3, estableix:
“Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter ejecutivo, únicamente serán susceptibles de recurso en vía contenciosoadministrativa y ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.”
110. L’article 33.2 de la Llei 19/1994, de 6 de juliol, de modificació del
Règim Econòmic i Fiscal de Canàries, preveu l’accés a la jurisdicció
contencioso-administrativa en relació amb les resolucions que dicti el
Consorci de la Zona Especial Canària:
“Los actos y resoluciones que dicte el Consorcio de la Zona Especial
Canaria en el ejercicio de sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria donde serán recurribles en vía
económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior
acceso a la Jurisdicción contencioso-administrativa.”
4.40.Informació58
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
les noves potestats que exercirien tant el Parlament de
Catalunya com el Govern i els òrgans integrants de l’Administració de la Generalitat, conduirien a l’aprovació de
normes amb rang de llei, de disposicions reglamentàries
o d’actes administratius, que, en cas que presentessin,
hipotèticament, un vici d’inconstitucionalitat per motius
competencials o d’altre naturalesa, serien subsumibles
en els corresponents preceptes reguladors dels processos
constitucionals.
És cert que recentment s’ha modificat la Llei Orgànica
del Tribunal Constitucional per introduir determinades
especialitats procedimentals que afecten directament
el Concert Econòmic del País Basc, però aquestes modificacions responen a l’existència en aquesta Comunitat Autònoma dels anomenats Territoris Històrics que
compten amb un òrgans propis amb competència per
aprovar, entre d’altres, les normes d’aplicació del règim
de Concert Econòmic. Concretament, la Llei Orgànica
1/2010, de 19 de febrer, de modificació de les Lleis orgàniques del Tribunal Constitucional i del Poder Judicial,
va atribuir al coneixement del Tribunal Constitucional, a
través dels procediments del recurs i de la qüestió d’inconstitucionalitat, les impugnacions que es formulessin
contra les Normes Forals fiscals dels Territoris d’Àlaba,
Guipúscoa i Biscaia111. Aquesta regulació, per tant, va
sostreure de la competència de la jurisdicció contenciosa
administrativa el coneixement dels recursos que es presentessin contra les normes esmentades112.
111. Els apartats 1 i 2 de la Disposició addicional cinquena, apartats
1 i 2, de la Llei 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional,
en la redacció donada per la Llei Orgànica 1/2010, de 19 de febrer,
estableixen:
“1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los
recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus
competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional
primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 311979, de 18
de diciembre).
El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se
susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa
el fallo del litigio principal.
El parámetro de validez de las Normas Forales enjuiciadas se ajustará
a lo dispuesto en el artículo veintiocho de esta Ley.
2. La interposición y sus efectos, la legitimación, tramitación y sentencia de los recursos y cuestiones referidos en el apartado anterior, se
regirá por lo dispuesto en el Título II de esta Ley para los recursos y
cuestiones de inconstitucionalidad respectivamente.
Los trámites regulados en los artículos 34 y 37 se entenderán en su
caso con las correspondientes Juntas Generales y Diputaciones Forales.
En la tramitación de los recursos y cuestiones regulados en esta disposición adicional se aplicarán las reglas atributivas de competencia
al Pleno y a las Salas de los artículos diez y once de esta Ley.”
112. L’article novè, apartat 4, de la Llei 6/1985, d’1 de juliol, del Poder
Judicial, exclou del coneixement de l’ordre del contenciós administratiu les normes forals fiscals de les Juntes Generals dels Territoris
Històrics d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, amb aquest redactat:
“4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos
legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción.
También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de
hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o
indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de
las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa
y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de
su Ley Orgánica.”
Núm. 175
5. Normativa requerida de finançament per a la seva implementació
Altres normatives estatals que no tenen un contingut tributari o vinculat directament al finançament autonòmic,
però que contenen regulacions la implementació de les
quals requereix inexcusablement d’un finançament estatal o autonòmic, també incorporen previsions relatives
a l’aplicabilitat dels règims de Concert i de Conveni. En
són exemples les normatives sobre dependència113 i sobre
economia sostenible114.
Com a conclusió final, es pot afirmar que l’establiment
d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic requeriria, en principi, que diversa normativa sectorial tant de l’àmbit tributari, pressupostari i de finançament local, com aquelles que necessiten de finançament
per a la seva implementació, s’adeqüés a l’existència del
nou règim. Això no hauria de ser instrumentat, necessàriament, a través de la modificació de totes les normes
anteriorment relacionades, sinó que podria vehicular-se
a través de la introducció d’una clàusula, suficientment
precisa, en la normativa reguladora del nou règim de finançament.
V. Conclusions
En aquest Informe hem inclòs en l’expressió model «basat en el Concert» qualsevol sistema de finançament que
comparteixi els sis trets que en el capítol primer hem
considerat fonamentals del Concert Basc i els concreti de
la mateixa manera que ho fa en el règim del Concert o de
manera diferent sempre que la diversitat en la concreció
no desvirtuï el contingut essencial dels criteris esmentats, ni alteri substancialment els resultats pràctics del
model.
També hem considerat inclosos en l’expressió «basat en
el Concert» els sistemes de finançament de cessió «total» de tributs sempre que compleixin els requisits que
s’han detallat en l’esmentat capítol primer i, molt especialment, que fixin el nivell de recursos de la Generalitat
a partir del criteri dels seus ingressos, descomptades les
càrregues de l’Estat, i no a partir del criteri de les despeses de la Comunitat, en el sentit que s’exposa en el referit
capítol.
113. La Disposició addicional segona de la Llei 39/2006, de 14 de desembre, de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les persones
en situació de dependència, estableix:
“La financiación de los servicios y prestaciones del Sistema en la Comunidad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra que corresponda, según lo previsto en el artículo 32 de esta Ley, a
la Administración General del Estado con cargo a su presupuesto de
gastos se tendrá en cuenta en el cálculo del cupo vasco y de la aportación navarra, de conformidad con el Concierto Económico entre el
Estado y la Comunidad del País Vasco y con el Convenio Económico
entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.”
114. La Disposició addicional onzena de la Llei 2/2011, de 4 de març,
d’Economia Sostenible, estableix:
“1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral
de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo, según lo
establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral
de Navarra.
2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.”
4.40.Informació59
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Les principals conclusions assolides en l’Informe es podrien sintetitzar així:
Primera: a reserva del que es dirà respecte de caràcter
pactat i bilateral, hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien
aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model
de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.
Segona: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que
l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament
«basat en el Concert» no vulneraria cap dels articles de
l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006. Cal tenir en
compte, a més, que els supòsits que podrien suscitar algun dubte coincideixen amb preceptes estatutaris que la
STC 31/2010, de 28 de juny, aplicant una doctrina més
que discutible, ha convertit en simples recomanacions
polítiques que no vinculen jurídicament el legislador estatal, de manera que una discordança entre el que pogués
establir el legislador estatal i l’Estatut no comportaria
l’antiestatutarietat de la llei estatal.
Tercera: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que
l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no contravé el Dret europeu, ni l’originari ni el derivat, malgrat que en la seva concreció i
aplicació caldrà que respecti els principis derivats de la
lliure circulació de mercaderies, la lliure competència i
la unió econòmica. Així mateix, caldrà tenir present les
disposicions europees que harmonitzen les legislacions
relatives a determinats impostos estatals com per exemple l’Impost sobre el Valor Afegit.
Quarta: l’establiment a Catalunya d’un model «basat
en el Concert» s’ha d’articular normativament a través
d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o «orgànics» d’aquest model.
Els instruments normatius per a desenvolupar la
LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació
dependran del model que es pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament
podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tan pel
que fa al seu contingut com al procediment d’adopció
i modificació. Si es tracta d’un model de cessió «total»
de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de
les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible
excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir
la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra
llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una
llei semblant a la del Concert.
Cinquena: la no previsió del nou model de finançament
en la Constitució o en l’Estatut d’Autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA, implica que no podrà
gaudir d’una garantia jurídica absoluta front hipotètiques
decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració.
Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest
nou model a la LOFCA, com en el de les seves modificacions futures i en de l’aprovació de les disposicions
Núm. 175
generals que desenvolupin i concretin el model. Entre
d’altres mecanismes, es podria preveure la utilització del
procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació
d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la
negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o
l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de
discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica.
Setena: el nou model «basat en el Concert» afectaria el
règim de finançament dels ens locals en la mesura que
una part important del finançament de determinades
entitats locals està constituït per l’atribució d’un percentatge del rendiment d’impostos estatals, percentatge que
s’aplica a la part del rendiment que no hagi estat cedida
a la comunitat autònoma. En aquest cas, la suficiència
financera dels ens locals podria ser garantida per dues
vies: pel propi Estat, a través de la participació dels ens
locals en recursos estatals, o per la Generalitat, a través
de la participació dels ens locals en els seus recursos.
Vuitena: un règim de finançament «basat en el model de
Concert Econòmic» no tindria perquè afectar, a priori,
el règim de finançament autonòmic comú, previst a la
Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula
el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes
de règim comú, més enllà d’establir una exclusió de la
Generalitat de Catalunya.
Novena: Es podria configurar el nou sistema de finançament, sense que, una major disponibilitat de recursos
per la Generalitat de Catalunya suposés una menor disponibilitat de recursos per a altres comunitats autònomes. Això es podria fer bé a través de l’aportació de més
recursos per part de l’Estat al sistema de finançament
comú, bé imputant la reducció de les aportacions de la
Generalitat de Catalunya a les tasques generals de l’Estat
i no a la solidaritat amb altres comunitats autònomes.
Desena: La regulació del nou model de finançament
afectaria cinc grans àmbits materials normatius estatals:
el tributari, el pressupostari, el relatiu al finançament local, el processal i el constituït per aquelles disposicions
de qualsevol àmbit material que requereixen d’un finançament per a la seva implementació.
Barcelona, 4 d’octubre de 2011
Carles Viver Pi-Sunyer
Director
Gerard Martín Alonso
Cap de l’Àrea de
Desenvolupament Autonòmic
Annexos
Annex I. Sentències del Tribunal
Constitucional sobre els drets històrics
i la Disposició addicional primera de la
Constitució
– ATC 1142/1987, de 14 d’octubre:
Legitimació per interposar el recurs d’inconstitucionalitat i els òrgans forals del País Basc
4.40.Informació60
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
– STC 11/1984, de 2 de febrer:
– STC 195/2006, de 22 de juny:
El País Basc, competències dels Territoris Històrics i
emissions de deute públic
Règim de Conveni i autonomia de despesa
Núm. 175
– STC 295/2006, d’11 d’octubre:
– STC 16/1984, de 6 de febrer:
Navarra com a comunitat autònoma i la Disposició addicional primera de la Constitució
Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc
– STC 297/2006, d’11 d’octubre:
– STC 123/1984, de 18 de desembre:
Règim de Conveni i autonomia de despesa
Drets històrics dels Territoris Històrics i competències
del País Basc en matèria de protecció civil
– STC 26/2008, d’11 de febrer:
– STC 94/1985, de 29 de juliol:
Símbols històrics del País Basc i Navarra
– STC 76/1988, de 26 d’abril:
Competències dels Territoris Històrics del País Basc
Règim de Concert i resolució de conflictes
– STC 31/2010, de 28 de juny:
Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya
– STC 137/2010, de 16 de desembre:
Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya
– STC 86/1988, de 3 de maig:
Competències en matèria de carreteres de la Comunitat
Foral de Navarra
– STC 214/1989, de 21 de desembre:
Annex II. Sentències del Tribunal
Constitucional sobre el Règim econòmic i
fiscal canari i la Disposició addicional tercera
de la Constitució
Bases sobre règim local i règim excepcional per als Territoris Històrics i la Comunitat Autònoma del País Basc
– STC 35/1984, de 3 de març:
– STC 140/1990, de 20 de setembre:
El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim
econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió
Òrgans de representació dels funcionaris i competències
de la Comunitat Foral de Navarra
– STC 18/1986, de 8 de febrer:
– STC 88/1993, de 12 de març:
El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim
econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast
que ha de tenir la modificació
Dret civil propi i Disposició addicional primera de la
Constitució
– STC 159/1993, de 6 de maig:
Seguretat ciutadana i drets històrics dels territoris del
País Basc
– STC 132/1998, de 18 de juny:
Competència en matèria de carreteres i Territoris Històrics del País Basc
– STC 148/1998, de 2 de juliol:
Potestats subvencionals de l’Estat i règim de Concert
– STC 175/1999, de 30 de setembre:
Competències sobre la policia autònoma del País Basc
– STC 16/2003, de 30 de gener:
Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució
– STC 62/2003, de 27 de març:
Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries
– STC 72/2033, de 10 d’abril:
Competència per regular els procediments administratius relatius als tributs estatals integrants del Règim econòmic i fiscal de Canàries
– STC 137/2003, de 3 de juliol:
– STC 255/2004, de 23 de desembre:
El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim
econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió
Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc
– STC 108/2004, de 30 de juny:
– STC 148/2006, de 11 de maig:
El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim
econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast
que ha de tenir la modificació
Règim de Conveni i autonomia de despesa
4.40.Informació61
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
– STC 109/2004, de 30 de juny
Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució. Naturalesa de l’informe de la Comunitat Autònoma
– STC 134/2004, de 22 de juliol:
La zona especial canària i el Règim econòmic i fiscal de
Canàries
– STC 156/2004, de 23 de setembre:
Distribució de competències sobre l’arbitri sobre la producció i importació en les Illes Canàries
– STC 67/2005, de 17 de març:
El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim
econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast
que ha de tenir la modificació
– STC 18/2011, de 3 de març:
Competència de l’Estat sobre el Règim econòmic i fiscal
canari; caràcter evolutiu d’aquest règim; naturalesa de
l’informe de la Comunitat Autònoma
– STC 44/2011, d’11 de abril:
El Règim econòmic i fiscal canari justifica l’aplicació de
primes més baixes de cotització a la Seguretat Social per
contingències professionals
Annex III. Decisions de la Comissió Europea
sobre ajuts establerts pels Territoris
Històrics de la Comunitat Autònoma del País
Basc
1. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, relativa a un sistema d’ajuts fiscals a la inversió en el País
Basc (Diari Oficial Comunitats Europees 134/1993, de 3
de juny de 1993)
Els ajuts fiscals a la inversió en el País Basc, establerts
per les Normes Forals 28/1988 d’Àlaba, 8/1988 de Biscaia i 6/1988 de Guipúscoa i pels Decrets 205/1988 i
227/1988 del Govern basc són, pel que fa a les mesures
relatives a l’impost de societats i a l’impost sobre la renda de les persones físiques, incompatibles amb el mercat
comú de conformitat amb l’apartat 1 de l’article 92 del
Tractat, tenint en compte que es concedeixen en forma
contrària a l’article 52 del Tractat.
Núm. 175
3. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya en favor
d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 279/2002, de 17
d’octubre del 2002)
L’ajut estatal en forma de reducció en la base imposable,
il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric
de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88
del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral
3/1996, de 26 de juny, és incompatible amb el mercat
comú.
4. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa
al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes
empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol
del 2002)
L’ajut estatal, en forma d’una reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori
Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de
l’article 88 del Tractat CE, per mitjà de l’article 26 de la
Norma Foral 7/1996 de 4 de juliol de 1996, és incompatible amb el mercat comú.
5. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa
al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor
de les empreses de Biscaia en forma de crèdit fiscal del
45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003)
L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les
inversions, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3
de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició addicional quarta de la Norma Foral núm. 7/1996 de 26
de desembre de 1996, prorrogada sense limitació en el
temps per la Disposició segona de la Norma Foral (52)
núm. 4/1998 de 2 d’abril de 1998, és incompatible amb
el mercat comú.
6. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001,
relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993
en favor d’algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de
24 de març del 2003)
L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable,
il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric
de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88
del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral
18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat
comú.
2. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa
al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes
empreses de recent creació d’Àlaba (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002)
7. Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993
en favor d’algunes empreses de recent creació a Àlaba
(Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003,
de 22 de gener del 2003)
L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable,
il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88
del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral
24/1996 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat
comú.
L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable,
il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88
del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral
18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat
comú.
4.40.Informació62
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
8. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001,
relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993
en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia
(Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de 14 de
febrer del 2003)
Annex IV. Sentències del Tribunal de Justícia
de la Unió Europea sobre decisions de la
Comissió Europea relatives a ajuts establerts
pels Territoris Històrics de la Comunitat
Autònoma del País Basc115
L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable,
il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric
de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del
Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral núm.
18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat
comú.
1. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) d’11
de setembre de 2008
9. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002, relativa
al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de
les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del
45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002)
L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les
inversions, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat
3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició
addicional desena de la Norma Foral núm. 7/1997 22 de
desembre de 1997, és incompatible amb el mercat comú.
10. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en
favor de les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal
del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 296/2002, de 30 d’octubre del 2002)
L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les
inversions, il·legalment executat per Espanya a Àlaba,
amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat,
per mitjà de la Norma Foral n° 22/1994, de 20 de desembre de 1994, la Disposició addicional cinquena de
la Norma Foral núm. 33/1995, de 20 de desembre de
1995, la Disposició addicional sisena de la Norma Foral
núm. 31/1996, de 18 de desembre de 1996, modificades
en virtut de l’apartat 2.11 de la disposició derogatòria de
la Norma Foral núm. 24/1996, de 5 de juliol de 1996,
sobre l’impost de societats, la Disposició addicional onzena de la Norma Foral núm. 33/1997, de 19 de desembre
de 1997 i la Disposició addicional sèptima de la Norma
Foral núm. 36/1998, de 17 de desembre de 1998, és incompatible amb el mercat comú.
11. Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya als
«centres de coordinació de Biscaia» [Ajut C 48/2001 (ex
NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea 31/2003, de 6
de febrer del 2003)
L’ajut estatal executat il·legalment per Espanya en la forma del règim d’ajuts creat en aplicació dels articles 53 i
54 de la Norma Foral de Biscaia núm. 3/1996, de 26 de
juny de 1996, de l’impost sobre societats, i desenvolupat
pel Decret Foral de Biscaia núm. 81/1997, de 10 de juny
de 1997, és incompatible amb el mercat comú.
Qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Superior
de Justícia del País Basc (assumptes acumulats 428/06
a C-434/06). Caràcter selectiu de mesures tributàries
adoptades per una entitat regional.
2. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 9
de juny del 2011
Decisions de la comissió per les quals es declaren incompatibles amb el mercat comú uns règims d’ajuts estatals executats en 1993 en favor d’algunes empreses de
recent creació en les províncies d’Àlaba, de Biscaia i de
Guipúscoa. Exempció de l’impost sobre societats (assumptes acumulats C-465/09 P a C-470/09 P)
3. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28
de juliol del 2011
Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts
estatals executats en favor de les empreses de Biscaia,
d’Àlaba i de Guipúscoa - Crèdit fiscal del 45% de les inversions (assumptes acumulats C-471/09 P a C-473/09 P)
4. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28
de juliol del 2011
Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts
estatals executats en favor de les empreses de Biscaia,
d’Àlaba i de Guipúscoa - Reducció de la base imposable per a algunes empreses de recent creació (assumptes
acumulats C-474/09 P a C-476/09 P).
Annex V. Sentències del Tribunal Suprem
sobre aspectes relatius a l’aplicació del règim
de Concert116
1. Sentència del Tribunal Suprem (STS) de 7 de febrer de
1998
Norma Foral número 8/1988, d’1 de juliol, de les Juntes
Generals de Biscaia, sobre incentius fiscals a la inversió.
2. STS de 13 d’octubre de 1998
Norma Foral 14/87, de 27 d’abril, de les Juntes Generals
de Guipúscoa, sobre Incentius Fiscals a la Inversió per
a 1987.
3. STS de 22 d’octubre de 1998
Norma Foral 28/1988, de 18 de juliol, de les Juntes Generals d’Àlaba, sobre beneficis fiscals a la inversió.
115. Les tres darreres sentències que es ressenyen desestimen diversos recursos de cassació interposats contra diferents sentències
dictades pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees, que havien confirmat les decisions de la Comissió Europea que
havien considerat incompatibles amb el mercat comú els règim d’ajuts
establerts pels Territoris Històrics bascos.
116. S’indica, per a cada sentència, la norma o acte objecte del procés.
4.40.Informació63
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
4. STS de 24 de novembre de 1999
14. STS de 2 de juny de 2011
Ordre núm. 1349/1988, de 14 de juny, del Diputat Foral
d’Hisenda i Finances de Biscaia, que disposa l’emissió
de bons de la Diputació Foral durant 1988.
Normes Forals 3/1996, de 26 de juny, de les Juntes Generals de Biscaia, 24/1996, de 5 de juliol, de les Juntes
Generals d’Àlaba i 7/1996, de 4 de juliol, de les Juntes
Generals de Guipúscoa (Societats de Promoció d’Empreses).
5. STS de 3 de novembre de 2004
Normes Forals aprovades per les Juntes Generals dels
Territoris d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, 24/1996, de 5
de juliol, 7/1996, de 4 de juliol, i 3/1996, de 26 de juny,
reguladores de l’Impost de Societats.
6. STS de 17 de novembre de 2004
15. STS de 3 de juny de 2011
Norma Foral 2/2001, de 12 de febrer, de la Diputació
Foral de Guipúscoa, per la qual s’aproven determinades mesures tributàries per al Territori Històric de Guipúscoa.
Disposició addicional desena de la Norma Foral 7/1997
de 22 de desembre, per la qual s’aproven els Pressupostos Generals del Territori Històric de Guipúscoa per a
1998 (Inversions en actius fixos materials nous: reducció
de la quota a pagar de l’impost personal).
7. STS de 28 de maig de 2008
Norma Foral 11/2000, de 28 de maig, de «mesures relacionades amb tributs sobre els quals es disposa de competència normativa» del Territori Històric d’Àlaba.
8. STS de 24 de juny de 2008
Normes Forals de les Juntes Generals de Guipúscoa,
11/1993 de 26 de juny, de Biscaia, 5/1993 de 24 de juny,
i d’Àlaba, 18/1993 de 5 de juliol, sobre mesures fiscals
urgents de suport a la inversió i impuls de l’activitat econòmica.
9. STS de 22 de gener de 2009
Norma Foral 4/2000, de 29 de maig, de Mesures Tributàries en 2000, de les Juntes Generals del Territori Històric de Biscaia.
10. STS de 26 de maig de 2009
Resolució de la Junta Arbitral de l’article 51 del Conveni
Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra,
de 4 d’abril del 2008, que acorda resoldre la consulta formulada per l’entitat Sas Autosystemtechnil, S.A., sobre
el concepte «territori de règim comú» de l’article 18.2 del
Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de
Navarra.
11. STS de 18 de gener de 2010
Norma Foral de les Juntes Generals d’Àlaba 3/2001, de
26 de febrer, per la que es modifiquen determinades disposicions tributàries (deduccions en l’Impost de Societats).
12. STS de 10 de març de 2011
Resolució del Tribunal Economicoadministratiu Central, de 18 de juny del 2003, en matèria de liquidació de
l’IVA assimilat a la importació i interessos de demora,
girada a «Bodega Heredad de Baroja, S.A.»
13. STS de 2 de juny de 2011
Normes Forals de Guipúscoa 7/96, de 4 de juliol, d’Àlaba 24/96, de 5 de juliol, i de Biscaia 3/96, de 26 de juny,
per les quals es regula l’Impost sobre Societats.
4.40.Informació64
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
10. Propostes de conclusions presentades
pels grups parlamentaris
Propostes de conclusions presentades pel
G. P. de Convergència i Unió (reg. 24619)
Introducció
Catalunya ha encetat des de fa més d’un any un nou
camí. Un camí que s’identifica plenament amb el lema
que encapçalava la multitudinària manifestació de la societat civil catalana del 10 de juliol de 2010: «Som una
nació, nosaltres decidim».
Es tracta d’un nou camí, i per tant, diferent al que ha
seguit Catalunya aquests darrers 30 anys. La sentència
del Tribunal Constitucional contra l’Estatut va suposar
en aquest sentit un carreró sense sortida a la via seguida
fins llavors, però alhora la reafirmació que Catalunya no
renuncia a res.
Es tracta d’una transició catalana basada en l’exercici del
dret a decidir per part del poble de Catalunya sobre el
seu futur, amb un horitzó que no té límits. Sense més
límit que el que ens marquem col·lectivament en cada
moment. Un dret a decidir que té la seva força i el seu
fonament en la llibertat i la democràcia. Dos elements
que no haurien d’incomodar ningú.
Dret a decidir sense límits vol dir que Catalunya vol seguir treballant per la seva plenitud nacional i no renunciar al dret a l’autodeterminació. Però alhora, es planteja
un gran objectiu a curt termini, una primera estació, una
primera oportunitat.
Dret a decidir vol dir poder decidir sobre els nostres impostos, sobre la nostra capacitat fiscal. Es tracta de poder
disposar del màxim poder polític, de plena sobirania sobre els nostres recursos, sobre el nostre propi esforç fiscal. Es tracta de poder decidir lliurement. Lògicament,
aquest exercici del dret a decidir en l’àmbit fiscal i tributari haurà d’estar en harmonia amb la política econòmica
i monetària única configurada al sí de la Unió Europea.
És en aquest sentit que apostem per un Pacte Fiscal en
la línia del Concert econòmic. Una proposta, cal dir-ho,
que respon a les idees de compromís i de responsabilitat.
Es tracta de la coresponsabilitat fiscal portada a l’extrem,
amb l’acceptació de totes les seves conseqüències. Dret
a decidir comporta també el deure de decidir, però com
a nació que som, aspirem a la plena responsabilitat de
decidir.
Volem sortir del cafè per a tots, de la negociació multilateral. Aspirem a un model singular adaptat a les necessitats de Catalunya i basat en la negociació bilateral, de tu
a tu, entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat espanyol.
Si som una nació, volem decidir plenament sobre el nostre finançament.
1. La insuficiència del model de finançament
vigent
El nou model de finançament pactat l’any 2009 ha posat
de manifest, en els seus primers anys de funcionament,
l’existència d’una sèrie d’insuficiències que justifiquen
la revisió del mateix. En aquest sentit, els recursos de
Núm. 175
Catalunya creixen a una taxa inferior a les seves necessitats de despesa, vinculades estretament a les polítiques
de salut, de serveis socials, i d’ensenyament, és a dir, les
polítiques relacionades amb l’estat del benestar. La insuficiència de recursos que aporta l’actual model de finançament queda palesa en les dades següents.
1. Uns recursos nets per a Catalunya inferiors al rendiment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les
estimacions inicials, els recursos del model de finançament (en termes homogenis) de la liquidació de l’exercici 2009 pugen a 15.394 M euros, mentre que Catalunya
va recaptar en el marc de la cistella d’impostos (cedits i
propis) prevista a l’Estatut d’Autonomia 15.673 M euros,
l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 M euros menys dels
que es van recaptar, d’acord amb l’esmentada cistella.
2. No es garanteix el principi d’ordinalitat. Catalunya se
situa a la 3a posició en capacitat en recursos tributaris,
un 20,7% per sobre de la mitjana de l’Estat. Una vegada
aplicats els mecanismes de redistribució del model de finançament, Catalunya passa a la 8a posició en recursos
rebuts. És a dir, perd cinc posicions en el rànquing.
El model de finançament no respecta el principi d’ordinalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que:
– Hi ha 6 comunitats autònomes que reben més recursos
que Catalunya quan la seva capacitat tributària és inferior a la catalana.
– Hi ha 3 comunitats autònomes que tenen una capacitat tributària per sota de la mitjana de les comunitats
autònomes de règim comú, però reben per sobre de la
mitjana.
– Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i
recursos finals molt diferents.
Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingués en compte les diferències de preus entre les diferents
comunitats autònomes –en termes de paritat de poder de
compra, que mostrarien d’una manera més acurada el
poder de compra dels recursos rebuts del model de finançament–, els resultats que s’obtindrien serien encara més
negatius. En efecte, FUNCAS publica per a cada any el
nivell de preus relatius de totes les comunitats autònomes de l’Estat. L’any 2009, Catalunya va ser la segona
comunitat amb preus més alts de tot l’Estat després de
La Rioja. Els preus es van situar un 8,2% per sobre de la
mitjana de l’Estat.
Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats
pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim
comú, Catalunya passa de ser la 8a comunitat receptora
de recursos a ser la 13a d’un total de 15. És a dir, de la
3a posició en capacitat en recursos tributaris, Catalunya
passa finalment a la 15a en recursos reals rebuts, una vegada aplicats els mecanismes d’anivellament.
3. El nou model i la lleialtat institucional. Tot i que el
nou model de finançament del 2009 aporta recursos addicionals per al conjunt de comunitats autònomes i concretament per a Catalunya –els recursos addicionals han
estat de 2.421 milions d’euros–, cal tenir present que el
mateix acord de finançament de 2009 preveu explícitament que se salda el compliment del principi de lleialtat
institucional del període anterior, quedant subsumit en
4.40.Informació65
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
la quantia dels recursos addicionals, de manera que no
és pròpiament un guany net de recursos, sinó que és una
aportació estatal que vol compensar les noves necessitats
de despesa generades per les decisions estatals.
A títol de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valoració econòmica del principi de deslleialtat institucional
per a Catalunya en 1.085 M euros anuals. Aquesta dada
actualment és superior ja que cal afegir tota la normativa
estatal aprovada entre 2005 i 2009 que afecta les despeses de la Generalitat. Per exemple, la Llei de la dependència, que comporta per a la Generalitat una despesa
addicional de més de 600 M euros. El mateix es pot dir
de l’infrafinançament de les despeses sanitàries, i més
concretament del fons de cohesió sanitària i de les decisions adoptades en els darrers anys, com la del finançament de la interrupció voluntària de l’embaràs, noves
vacunes, el programa de salut buco dental,.. que comporten un major cost per a l’administració catalana de
més de 210 M euros. Igualment, en aquest capítol s’ha de
computar l’import de la compensació per la supressió de
l’Impost de Patrimoni, que equival a 539 M euros.
És a dir, resulta que mentre l’Estat ha aportat 2.421 M€,
també ha fet gastar a la Generalitat un mínim de 2.434 M€.
El que dóna amb una mà, ho treu amb l’altra.
4. Una gran diferència amb els recursos que aporta el
sistema foral. Els recursos que proporciona el model
de finançament comú estan encara molt allunyats dels
que disposen les comunitats autònomes de règim foral,
ja que una cosa és que el model de finançament sigui
radicalment diferent i l’altra és que els recursos que proporcionen ambdós models de finançament siguin tan diferents, quan el nivell de competències i de serveis és
pràcticament el mateix. Les darreres estimacions corresponents a l’any 2009 situen els recursos disponibles del
País Basc un 56% superiors als que disposa Catalunya en
termes per càpita.
Aquesta diferència significativa en el finançament dels
governs català i basc ha implicat una evolució dispar en
el deute de les dues institucions. Catalunya actualment
té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el
del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els
dos nivells de deute no és un fenomen recent sinó que ha
estat creixent en el temps des de 1984.
2. El marc de la proposta de pacte fiscal:
garantir l’estat del benestar
5. Garantir l’estat del benestar. Aspirem a un model de
finançament propi perquè volem autogovernar-nos, perquè aspirem a disposar del màxim poder polític. Però a
la vegada, la necessitat d’aconseguir aquest Pacte Fiscal
basat en el Concert econòmic se sustenta en l’objectiu
d’aconseguir major progrés econòmic i major benestar
per a Catalunya. I és precisament en el moment actual
de crisi econòmica i de necessitat d’austeritat i d’ajustaments que adquireix un major sentit, una major importància la reivindicació del Pacte Fiscal. Si volem preservar i potenciar el nostre estat del benestar, si volem una
societat més cohesionada i més equitativa, ens cal un
model de finançament singular que posi fi al dèficit fiscal
que pateix actualment Catalunya i que a dia d’avui supo-
Núm. 175
sa un veritable ofec per al nostre progrés social i econòmic. Si en condicions normals, la situació de Catalunya
ja és excepcional a nivell europeu - no hi ha cap territori
que, amb un nivell de renda similar al del nostre país
tingui un dèficit fiscal tan elevat com el que patim–, en
les circumstàncies excepcionals en les que ens trobem,
la manca de recursos suficients encara es fa més palesa.
6. Si ja disposéssim del Pacte Fiscal, la Generalitat no es
veuria obligada a fer ajustos o serien d’un calibre molt
reduït. Els ajustos pressupostaris que fa la Generalitat
en els exercicis 2011 i 2012 suposen passar d’un dèficit
públic del 4,2% del PIB català l’any 2010 a l’1,3% l’any
2012, és a dir, una reducció de 2,9 punts percentuals
menys, una magnitud molt inferior a la mitjana anual del
dèficit fiscal estructural, que se situa a l’entorn del 8%
del PIB català.
3. Instruments legals per assumir el Pacte
Fiscal
7. Proposta constitucional. Fer viable un model de finançament propi per a Catalunya és, en termes jurídics,
clarament constitucional. Cal recordar que la Constitució no predetermina un model concret de finançament,
fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, de 13 de juliol),
la qual cosa deixa obert un espai important de decisió
política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no
exclou necessàriament la diversitat.
8. Sortir de la LOFCA. Així, el procediment passa per
establir una clàusula d’excepció a la LOFCA pel cas català, en la línia del que es va fer per als casos del País
Basc i Navarra, i l’aprovació d’una llei que estableixi les
característiques fiscals i financeres del model, que doni
contingut al model de Pacte fiscal. Un model singular
que hauria de descansar en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Es tracta, en definitiva,
de sortir del règim comú i donar contingut a la singularitat del sistema institucional de la Generalitat (en base a
l’article 5 de l’Estatut sobre els drets històrics).
9. Aval de l’IEA. Tal i com ha establert l’Institut d’Estudis Autonòmics en l’«Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert
econòmic», «hi ha bons arguments jurídics per afirmar
que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament
“basat en el Concert” no entraria en contradicció amb
cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.» Tampoc no vulneraria cap dels
articles de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006.
I alhora, tampoc no contravindria el Dret europeu, ni
l’originari ni el derivat.
L’IEA planteja que l’establiment d’aquet nou model basat
en el Concert «s’ha d’articular normativament a través
d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin
els trets més essencials o “orgànics” d’aquest model.»
En aquest sentit, estableix que «els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model
i regular la seva aplicació dependran del model que es
4.40.Informació66
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la
llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la
del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al
procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un
model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la
cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1
CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota
de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA
bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat
que s’empri una llei semblant a la del Concert.»
L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no previsió del nou model de finançament en la Constitució o
en l’Estatut d’Autonomia i el seu establiment a través de
la LOFCA, implica que no podrà gaudir d’una garantia
jurídica absoluta front hipotètiques decisions unilaterals
de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir
present que poden preveure’s mecanismes que reforcin
al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del
procediment d’incorporació d’aquest nou model a la
LOFCA, com en el de les seves modificacions futures i en
de l’aprovació de les disposicions generals que desenvolupin i concretin el model. Entre d’altres mecanismes, es
podria preveure la utilització del procediment legislatiu
de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat
com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre
l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de
retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes
bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica.»
4. El contingut de la proposta de Pacte Fiscal
10. Model bilateral. El Pacte Fiscal ha de ser un model
singular que descansi en la més estricte relació bilateral
entre l’Estat i la Generalitat. Ha d’activar la Comissió
Mixta i ha de desplegar el potencial implícit que conté
l’Estatut assolint la cessió del 100% de tots els tributs
que es paguen a Catalunya (cal tenir present que la cistella d’impostos cedits prevista a l’Estatut pot ser modificada per acord de la Comissió Mixta, i que la seva aprovació requereix tan sols una llei ordinària de les Corts
espanyoles, sense necessitat de seguir el feixuc procés de
reforma de l’Estatut, tal i com estableix la seva disposició addicional setena).
11. Gestió tributària. Des del punt de vista de la gestió i
la recaptació tributària, aquest model singular ha de desplegar l’article 204.1 de l’Estatut, que estableix que «la
gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, correspon
a l’Agència Tributària de Catalunya».
12. Llei del Pacte Fiscal. Un cop feta la modificació de
la LOFCA per introduir-hi una clàusula d’excepció per
a Catalunya, en el marc de la Comissió Mixta s’haurà
d’acordar una proposta de llei ordinària que el Govern
espanyol ha de portar per a la seva aprovació a les Corts
espanyoles. Aquesta llei ordinària ha de contenir, com a
mínim, dos apartats que, tal i com descriu el catedràtic
d’Hisenda de la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri
Oria, són els «els dos pilars d’un sistema de concert»:
Núm. 175
– En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli
la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen
a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica
autonomia fiscal a Catalunya establint que l’Agència Tributària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la
recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs
suportats a Catalunya. I, establint també, que el Parlament de Catalunya disposi de capacitat normativa respecte els diferents tributs.
– I, en segon lloc, un capítol financer que determini els
principis i les fórmules de càlcul d’una quota de compensació, fonamentalment a partir del cost de les càrregues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per
compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la
solidaritat interterritorial.
Lògicament, també tindria tot el sentit del món –igual
que passa per exemple en la llei del concert econòmic del
País Basc– un tercer capítol sobre la coordinació bilateral i la revisió i actualització del model.
13. Quota de retorn. Pel que fa a les càrregues que Catalunya hauria de continuar assumint respecte els serveis
que encara pugui continuar prestant l’Estat a Catalunya, i respecte a la possible contribució a la solidaritat
interterritorial, aquest model hauria de desenvolupar
les funcions de la Comissió Mixta previstes a l’Estatut, establint unes bases de negociació ben diferents a
les imposades per l’actual acord de finançament. Val a
dir, en aquest punt, que ni el País Basc ni Navarra estan
exempts de contribuir a la solidaritat interterritorial que
estableix la Constitució. I que, tal i com diu la mateixa
Constitució, és només a l’Estat a qui li correspon establir
per llei aquestes càrregues. Per això, tant el concert com
el conveni, es regeixen també per una llei de les Corts espanyoles que estableix el mecanisme de càlcul específic
per establir la quantia a transferir a l’Estat en concepte
de la contribució a la solidaritat interterritorial.
En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compensació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà
tenir en compte només aquelles competències que li corresponen realment a l’Estat i no aquelles que continua
exercint tot i no correspondre-li (per exemple, l’àmbit de
cultura). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’aportació a la solidaritat que incorpora aquesta quota caldrà
aplicar-li dos topalls. Un d’econòmic i un de qualitatiu.
Així, caldrà tenir present que Catalunya no pot perdre
capacitat fiscal un cop feta la contribució a la solidaritat
i alhora els diners només es podran destinar a aquelles
polítiques més bàsiques de l’estat del benestar i no a polítiques que precisament Catalunya no es pot permetre.
14. Grup de treball. En el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, es
constituirà un grup de treball per a avaluar i proposar la
base de càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat.
4.40.Informació67
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
Propostes de conclusions presentades pel G. P.
Socialista (reg. 24624)
tats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació
en els mecanismes d’anivellament i de solidaritat».
A) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, considera que:
9. La garantia jurídica de l’Estatut d’Autonomia continua
essent superior a qualsevol model de finançament que es
pugui negociar sense tenir-lo en compte, a no ser que es
produeixi una modificació estatutària.
1. Durant onze sessions hem escoltat trenta quatre compareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les
que no es pot extreure una visió unitària ni majoritària
sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finançament basat en el concert econòmic per a Catalunya.
2. A diferència d’altres comissions d’estudi que s’han dut
a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les compareixences i els terminis interessadament prefixats no
han deixat marge pel debat entre els grups i la formulació de propostes conjuntes.
10. Per tant, fins i tot en el cas que accedíssim a un model de finançament basat en el concert econòmic per via
d’una singularitat catalana recollida a la LOFCA, seria
necessari que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya establís l’opció d’un model basat en el concert econòmic
de forma explícita, com ha succeït en els casos del País
Basc i de Navarra.
B) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, manifesta que:
11. En qualsevol cas, i independentment de l’encaix jurídic, perquè el model de finançament de Catalunya es
pugui considerar equiparable al concert econòmic en
termes quantitatius, ha d’obtenir un resultats similars als
que produeixen el concert basc o el conveni navarrès en
termes de recursos per habitant.
1. El model de finançament del 2009, negociat en virtut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat un pas
endavant significatiu, tant en termes quantitatius com
qualitatius.
12. En el cas d’un model basat en el concert econòmic,
els guanys depenen fonamentalment dels criteris per la
fixació de recursos per Catalunya a través del cupo o
quota de retorn.
2. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou
model de finançament han suposat uns guanys addicionals de 2.421 milions d’euros respecte el model del 2001.
13. Per tant, qualsevol posició política conjunta que
s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar tant
en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició
dels criteris del model que han de permetre una millora
dels resultats quantitatius i qualitatius.
3. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou
model han suposat que Catalunya, per primer cop a la
historia del nostre autogovern democràtic, es situï per sobre de la mitja en recursos per habitant, un cop aplicats
els mecanismes d’anivellament.
4. Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser
millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en
termes de suficiència i autonomia financera i per tal de
garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi
de lleialtat institucional.
C) Finalment, el Grup Parlamentari Socialista constata
que:
1. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al
finançament de Catalunya.
2. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia
financera.
5. A diferència del model del 2001, el nou model de finançament preveu mecanismes quinquennals d’actualització i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a
negociar la seva millora abans de l’any 2013.
3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just
per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç
fiscal i de solidaritat.
6. Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i les
aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Autonomia,
el model de finançament acordat el 2009 resta totalment
garantit pel marc normatiu vigent a través tant de la
Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA.
4. Aquests objectius esmentats son compatibles amb la
formulació de diferents models de finançament.
7. L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finançament que se’n desprèn va optar per establir un model
basat en una autèntica autonomia tributària sobre els
nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial
entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201,
203, 206 i 210 de l’Estatut.
5. La millor opció per aconseguir aquests objectius amb
garantia jurídica és la revisió abans del 2013 del nou model del 2009.
6. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el
reforç dels principis de suficiència i d’autonomia financera han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar
qualsevol revisió del model.
8. Concretament, l’article 206.1 estableix que «El nivell
de recursos financers de què disposi la Generalitat per a
finançar els seus serveis i les seves competències s’ha de
basar en criteris de necessitats de despesa i ha de tenir
en compte la seva capacitat fiscal, entre altres criteris. A
aquests efectes, els recursos de la Generalitat són, entre
altres, els que deriven dels seus ingressos tributaris, ajus4.40.Informació68
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Propostes de conclusions presentades pel G. P.
Socialista (reg. 24786 i 24790)
Exposició de motius
El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig
de 2011 va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de
Catalunya per la qual es va crear la Comissió d’Estudi
d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert
Econòmic.
La Resolució establia la creació d’una comissió d’estudi integrada per tots els grups parlamentaris i amb
participació de representants del Govern amb l’objectiu
d’analitzar les relacions fiscals entre Catalunya i l’Estat,
l’actual sistema de finançament autonòmic, la seva incidència sobre el grau de desenvolupament econòmic i la
prestació dels serveis públics a Catalunya, i la viabilitat
legal i econòmica d’un model de finançament per Catalunya que permeti recaptar, gestionar, inspeccionar i
liquidar els impostos i equiparar els ingressos als dels
concerts econòmics vigents al País Basc i Navarra.
La Comissió, en sessió del dia 10 de juny de 2011, va
aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir els
següents blocs objecte d’anàlisi:
Àmbit Jurídic. Sobre les possibilitats de que Catalunya
disposi d’un model de finançament propi basat en el concert econòmic des del punt de vista jurídic, atenent al
marc normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...).
Àmbit Fiscal Tributari. Sobre impostos cedits i a cedir,
la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals i
futures en relació als mateixos, així com als diferents
models de gestió tributària (liquidació, recaptació, inspecció...).
Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del
sistema de finançament vigent, així com els criteris de
revisió per a un nou model de finançament basat en el
concert econòmic.
Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern,
per mitjà dels seus representants a la mateixa, informació sobre diversos aspectes del sistema de finançament,
d’acord amb el que especifica el Pla de treball. Cal dir
que aquesta informació ha estat lliurada al Parlament el
passat dilluns 24 d’octubre, només sis dies abans de finalitzar el termini fixat per a presentar les conclusions
sobre els treballs de la Comissió i després de gairebé
quatre mesos de treballs en els que s’han substanciar la
totalitat de les compareixences sense poder tenir aquesta
informació de contrast.
És necessari posar de manifest que durant onze sessions
els Grups Parlamentaris hem escoltat trenta quatre compareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les
que no s’ha pogut extreure una visió unitària ni majoritària sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finançament basat en el concert econòmic per a Catalunya.
Així, a diferència d’altres comissions d’estudi que s’han
dut a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les
compareixences i els terminis interessadament prefixats
no han deixat marge pel debat entre els grups i la formulació de propostes conjuntes.
Núm. 175
Per tant, donats els treballs realitzats per l’esmentada
Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, el Grup Parlamentari Socialista presenta les següents:
Proposta de conclusions de la comissió d’estudi
d’un nou model de finançament basat en el
concert econòmic
A) En relació amb l’àmbit jurídic
1. El sistema d’autogovern de Catalunya es construeix
mitjançant el seu reconeixement en una norma pròpia i
específica com és l’Estatut d’Autonomia.
1.1 L’articulació d’un nou model de finançament de la
Generalitat haurà de tenir el seu encaix, no només en la
Constitució, sinó també en el marc estatutari vigent.
1.2 Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i
les aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Autonomia, el model de finançament acordat el 2009 resta
totalment garantit pel marc normatiu vigent a través tant
de la Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA.
1.3 Resulta obvi afirmar que el legislador assumirà un
risc si les seves pretensions no coincideixen amb la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional, especialment quan aquesta doctrina s’ha anat construint de forma reiterada i en la mateixa direcció al llarg del temps.
2. La garantia jurídica que suposa l’Estatut d’Autonomia
vigent continua essent superior a qualsevol model de finançament que es pugui negociar sense tenir-lo en compte, a no ser que es produeixi una modificació estatutària.
2.1 En el cas que poguéssim accedir a un model de finançament basat en el concert econòmic per via d’una singularitat catalana recollida a la LOFCA, seria necessari
que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya establís prèviament l’opció d’un model basat en el concert econòmic de
forma explícita, tal i com ha succeït en els casos del País
Basc i de Navarra.
2.2 L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finançament que se’n desprèn va optar per establir un model
basat en una autèntica autonomia tributària sobre els
nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial
entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201,
203, 206 i 210 de l’Estatut.
2.3 Concretament, l’article 206 estableix que:
1. El nivell de recursos financers de què disposi la Generalitat per a finançar els seus serveis i les seves competències s’ha de basar en criteris de necessitats de despesa
i ha de tenir en compte la seva capacitat fiscal, entre altres criteris. A aquests efectes, els recursos de la Generalitat són, entre altres, els que deriven dels seus ingressos
tributaris, ajustats a l’alça o a la baixa en funció de la
seva participació en els mecanismes d’anivellament i de
solidaritat.
2. La Generalitat participa en el rendiment dels tributs
estatals cedits. El percentatge de participació s’estableix
4.40.Informació69
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
tenint en compte els seus serveis i les seves competències.
3. Els recursos financers de què disposi la Generalitat es
poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament
disposi de recursos suficients per a garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes,
a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis
socials essencials de l’estat del benestar prestats pels
diferents governs autonòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l’Estat, sempre que portin a terme
un esforç fiscal també similar1. De la mateixa manera,
la Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes
d’anivellament i de solidaritat. Els nivells esmentats són
fixats per l’Estat.
4. La determinació dels mecanismes d’anivellament i de
solidaritat s’ha de fer d’acord amb el principi de transparència, i se n’ha d’avaluar el resultat quinquennalment.
5. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes
d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per capita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.
6. S’ha de tenir en compte, com a variable bàsica per a
determinar les necessitats de despesa a què fa referència
l’apartat 1, la població, rectificada pels costos diferencials i per variables demogràfiques, en particular per un
factor de correcció establert en funció del percentatge
de població immigrant. Així mateix, s’han de tenir en
compte la densitat de població, la dimensió dels nuclis
urbans i la població en situació d’exclusió social.
2.4 L’article 206 de l’Estatut vol garantir l’equilibri entre
els dos principis i evitar que l’aplicació del principi de
solidaritat arribi a posar en risc la suficiència de recursos
per atendre les responsabilitats que pertoquen a la Generalitat. En aquest sentit, un cop establerta la prioritat en
la suficiència dels recursos, l’Estatut preveu uns criteris
d’aplicació dels mecanismes d’anivellament que afecten
especialment a la transparència dels mecanismes emprats, a l’avaluació periòdica del resultat i, de manera especial i més substantiva, a la garantia que l’aplicació dels
mecanismes de solidaritat no alterin en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de les rendes per càpita
entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.
2.5 El principi bàsic que estableix l’Estatut és que la solidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, es a dir,
que el seu resultat final deixi en millor posició a les comunitats que n’han estat beneficiàries en relació amb qui
l’ha prestada.
B) En relació amb l’àmbit fiscal tributari
1. Resulta imprescindible tenir present quins han estat els
trets fonamentals dels successiu pactes fiscals que Catalunya ha tingut des de la recuperació de l’autogovern
democràtic i com han evolucionat.
Núm. 175
insuficient des del primer moment per establir de forma
precisa l’assignació territorial real de la despesa i ha resultat en la pràctica un obstacle per la racionalització
del sistema. Obstacle que ha provocat que la negociació
política tingués un pes excessiu en la determinació dels
recursos finalment transferits.
1.2 Per al segon període de finançament (1984-1986), es
va acceptar la consolidació del criteri de «cost efectiu»
per fixar el nivell de recursos de cada territori, però també es va iniciar el procés de cessió de tributs a les comunitats autònomes.
1.3 Per al tercer període de finançament (1987-1991), es
va pactar per primera vegada un mecanisme de revisió
quinquennal del sistema de finançament de les comunitats autònomes. També es va substituir el criteri de «cost
efectiu» per un repartiment de recursos basat en un conjunt de variables demogràfiques, geogràfiques, així com
redistributives.
1.4 Per el quart període de finançament (1992-1996), es
va pactar el primer avenç en el principi de corresponsabilitat fiscal, a través de la cessió del 15% de l’IRPF.
Aquesta novetat va suposar un canvi substancial respecte a la previsió establerta per a aquest període i va permetre transitar cap a un model on el finançament depèn
de forma parcial també de les variacions en la recaptació
efectiva al seu territori.
1.5 Per al cinquè període de finançament (1997-2001), es
va pactar un primer mecanisme d’accés a una mínima
autonomia financera a través l’ampliació de la capacitat normativa sobre alguns tributs cedit i sobre el tram
autonòmic de l’IRPF. Els tributs cedits per aquest quinquenni són els mateixos del període anterior (patrimoni,
successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxa del joc) i alhora el tram
autonòmic de l’IRPF.
1.6 Per al sisè període de finançament (2001-2009), es va
pactar un model suposadament definitiu dins el context
de la LOFCA i el règim comú. En coherència amb aquesta lògica de model definitiu es va suprimir el mecanisme
de revisió quinquennal que garantia a la Generalitat poder exigir la revisió del model. La falta de mecanismes
de revisió va obligar a pactar un mecanisme d’evolució
dels recursos que va resultar perjudicial per Catalunya.
Per aquest motiu, es van acabar obtenint uns guanys de
només 251 milions d’euros, molt inferiors als previstos.
1.7 Amb el model vigent (Estatut 2006 - Acord 2009), es
va pactar una nova lògica de funcionament del sistema,
que trenca amb les inèrcies dels anteriors períodes, en la
línia dels models de finançament federals que s’apliquen
en altres països, aconseguint una autèntica autonomia
tributària sobre els nostres impostos i establint per primera vegada un mecanisme d’anivellament parcial dels
recursos.
1.1 Per al primer període de finançament (1979-1983) es
va pactar que el criteri per a la fixació dels recursos de
les Comunitats Autònomes fos el criteri de «cost efectiu»
dels serveis transferits. Criteri que es va mostrar del tot
1. L’incís “sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar”
va ser declarat inconstitucional per la STC 31/2010
4.40.Informació70
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
C) Respecte a l’àmbit de finançament
1. El model de finançament del 2009, negociat en virtut
de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat l’establiment d’un nou model que ha significat un pas endavant
significatiu, tant en termes quantitatius com qualitatius.
1.1 La única forma d’encetar amb solvència el debat sobre el nostre model de finançament és establir un punt
de partida clar que ens expliqui amb precisió i seguretat
com està funcionant el model vigent, tant des del punt
de vista conceptual com avaluant el seu rendiment real.
1.2 Només així, tindrem criteri i capacitat per encertar
en la definició dels canvis i evolucions que podrem proposar de forma unitària o, al menys, amb el suport més
ample possible.
1.3 L’acord de finançament del 2009 suposa un canvi
qualitatiu decisiu, que s’expressa en dos aspectes bàsics:
– Per una banda, a través dels ingressos tributaris, amb
l’increment dels percentatges de participació i a través
d’un canvi metodològic que passa a distribuir els recursos amb conceptes diferents als establerts fins aquell
moment, incrementant el pes dels tributs en el total del
finançament.
– Per una altra banda, a través d’un mecanisme d’anivellament que posa de manifest la solidaritat interna del
propi model, mitjançant l’atribució de forma directa el
25% dels recursos i anivellant el 75% segons població.
1.4 L’acord de finançament del 2009 representa un increment molt important de la quantia de recursos que obté
la Generalitat, que en primer any d’aplicació (2009) ha
suposat uns guanys addicionals de 2.421 milions d’euros
respecte el model del 2001. Una xifra que supera les previsions que es van realitzar en 391 milions d’euros i que
representa un increment molt important de la quantia de
recursos de la Generalitat, que en el moment de la plena
aplicació (al quart any) ha d’arribar a una xifra propera
als 3.700 M euros.
1.5 Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del
nou model han suposat que Catalunya es situï, per primer cop a la historia del nostre autogovern democràtic,
per sobre de la mitja en recursos per habitant, un cop
aplicats els mecanismes d’anivellament.
1.6 Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser
millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en
termes de suficiència i autonomia financera i per tal de
garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi
de lleialtat institucional.
1.7 A diferència del model del 2001, el nou model de finançament preveu mecanismes quinquennals d’actualització i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a
negociar la seva millora abans de l’any 2013.
2. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el
reforç dels principis de suficiència i d’autonomia financera han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar
qualsevol revisió del model.
2.1 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al
finançament de Catalunya.
Núm. 175
2.2 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia
financera.
2.3 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just
per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç
fiscal i de solidaritat.
2.4 Els objectius esmentats són compatibles amb la formulació de diferents models de finançament.
2.5 La millor opció per aconseguir aquests objectius amb
garantia jurídica és la revisió, abans del 2013, del model
de finançament del 2009, tal i com preveu el mecanisme
de revisió quinquennal que conté el model vigent.
3. Donades les consideracions prèvies, el Govern té la
obligació de convocar urgentment tots els mecanismes
formals i informals de negociació entre el Govern Central i el de la Generalitat.
3.1 El Govern té l’obligació de convocar abans de finalitzar el mes de gener de 2012 una primera reunió de la
Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat per tal d’acordar:
– La creació d’un Grup de Treball bilateral amb responsables d’ambdós Governs per iniciar les tasques de revisió quinquennal del model vigent.
– L’establiment d’un calendari de reunions de la Comissió Mixta i del Grup de Treball esmentat, per tal de
portar a terme durant el 2012 la negociació i revisió del
model en els termes esmentats a continuació.
3.2 En virtut del que disposa l’article 210 de l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya, li correspon a la Comissió
Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat «la
concreció, l’aplicació, l’actualització i el seguiment del
sistema de finançament, i també la canalització del conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat i
l’Estat».
4. Reclamem més autonomia financera, major corresponsabilitat fiscal i aprofundim en els mecanismes bilaterals.
4.1 Catalunya compta amb un Estatut d’Autonomia que
té caràcter de Llei orgànica. Aquesta caràcter reforça les
garanties jurídiques que permeten reclamar el seu compliment al Govern de l’Estat.
4.2 Demanar la creació immediata del Consorci entre
l’Administració Tributària de l’Estat i l’Agència Tributària de Catalunya, tal i com disposa l’article 204.2 de
l’Estatut, presidit per l’Administració Autonòmica i en
condicions d’igualtat efectiva, per tal de compartir la
gestió, recaptació, liquidació i inspecció de tots els impostos pagats a Catalunya.
4.3 La creació del Consorci permetria a la Generalitat
ingressar a temps real els impostos sobre els quals té cedit rendiments, i millorar el sistema de bestretes (lliuraments a compte), reduint així l’impacte de les eventuals
compensacions futures en un o altre sentit.
4.4 La creació del Consorci permetria a la Generalitat
establir un criteri de distribució dels rendiments provinents de la cessió de l’IVA més ajustats als pagaments
efectivament realitzats a Catalunya per aquest impost.
4.40.Informació71
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
4.5 La creació del Consorci permetria a la Generalitat
establir una única Administració Tributària a Catalunya.
dels fluxos entre territoris, que reduiran els marges actuals per l’incompliment dels acords.
4.6 Compartir en condicions d’igualtat, la informació,
gestió, recaptació, liquidació i inspecció de totes els impostos que es paguen a Catalunya permetrà a Catalunya
tenir els elements per exigir i exercir un veritable autogovern sobre els nostres ingressos.
6.1 Podem evitar la deslleialtat institucional i les imposicions d’interpretacions de part si:
4.7 El model de finançament vigent permet a Catalunya
fer un nou salt endavant en relació amb la corresponsabilitat fiscal. La Creació del Consorci Tributari encara
obriria més possibilitats.
4.8 Demanar al Govern de l’Estat un increment progressiu dels percentatges de cessió sobre els rendiments dels
impostos cedits parcialment en l’actualitat i establir per
primera vegada un percentatge de cessió sobre el rendiment de l’Impost sobre Societats.
5. Reclamem més justícia en termes de reconeixement de
l’esforç fiscal i de major exigència sobre la solidaritat.
5.1 El sistema vigent, tant dins del propi model com fora
del mateix, encara manté un conjunt de fons que són el
resultat dels diferents processos de negociació que s’han
produït. Aquests fons dificulten la transparència del model.
5.2 Proposem que el volum de recursos d’aquests fons es
distribueixi sota el mateix criteri d’anivellament parcial
de caràcter federal que conté l’actual model. La integració d’aquests recursos dins la lògica de l’anivellament
parcial aportarà major transparència i incidirà directament en el nivell de solidaritat federal que ha d’haver-hi
entre els diferents territoris.
5.3 L’actual model permet per primera vegada que una
part important del finançament de les Comunitats (el
25%) s’obtingui directament del rendiment dels impostos
que es paguen al seu territori. També per primera vegada el model permet identificar de forma inqüestionable
quins són els territoris que aporten recursos i quins els
que els reben. El sentit i el volum d’aquests fluxos no
ha canviat gaire des de la posada en funcionament del
model autonòmic.
5.4 Incentivem l’autonomia real de les comunitats que
històricament són receptores i limitem la seva dependència dels territoris aportadors. Demanem que el finançament de cada Comunitat, de forma progressiva, depengui cada cop més del seu propi esforç fiscal.
5.5 Reclamem que el nivell de recursos tributaris que les
Comunitats aporten per l’anivellament es limiti, de forma progressiva, des del 75% actual fins el 50%. D’aquesta forma els territoris receptors de solidaritat hauran de
millorar el seu esforç fiscal si volen millorar el seu finançament, sense dependre tant de l’esforç fiscal de la resta.
5.6 La millora dels mecanismes de reconeixement de
l’esforç fiscal i la major exigència sobre la solidaritat
millorarà la nostra suficiència financera, obtenint més
recursos per atendre les nostres necessitats.
6. Si aconseguim les millores esmentades disposarem de
més informació i autonomia, de més transparència i claredat, d’una simplificació del model i d’una minimització
a) Posem en funcionament el Consorci compartit en condicions d’igualtat efectiva.
b) Simplifiquem el model, integrant els recursos dels
fons de convergència i dels altres elements distorsionadors dins el mecanisme d’anivellament parcial de caràcter federal.
c) Aconseguim que una major proporció dels recursos
que rep cada Comunitat provinguin dels recursos que
ells mateixos generen.
7. Defensem la diversitat de models i no permetem els privilegis.
7.1 En un Estat plurinacional ha de ser natural que existeixin diferents models de finançament atenen a la diversitat d’identitats i voluntats d’autogovern que poden
existir.
7.2 Defensem que Catalunya pot tenir un model de finançament propi, atenent a la seva voluntat d’autogovern, a
partir de l’evolució dels elements que conformen el model actual i atenent-nos a que la diversitat de models no
suposa un privilegi per si mateix.
7.3 És evident, però, que una de les distorsions més importants a que està sotmès el finançament de Catalunya,
a l’igual que la resta de CCAA, resulta del fet que els
diferents models existents proporcionen resultats significativament diferents.
7.4 Hem d’exigir la reforma del sistema general de relacions financeres entre l’Estat i totes les Comunitats Autònomes, de forma que la contribució dels diferents models
que puguin existir sigui equiparable.
7.5 Resulta imprescindible desenvolupar els mecanismes
previstos a l’article 201.4 de l’Estatut i al segon punt de la
seva Disposició Addicional Quarta que vol evitar efectes
discriminatoris sobre el finançament de Catalunya
7.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans
del 2013, caldria d’establir un mecanisme de convergència entre els resultats dels diferents models de finançament. A la vegada s’han de crear mecanismes complementaris que garanteixin que fins que no es produeixi
l’equilibri entre els diferents models, el finançament de
Catalunya mantindrà un diferencial de creixement positiu en relació a aquests altres models.
7.7 És possible accedir a un model propi, compatible amb
la resta de models i corregir els greuges comparatius.
8. Proposem la renovació del que estableix la Disposició
Addicional Tercera de l’Estatut sobre inversions en infraestructures.
8.1 La Disposició Addicional Tercera de l’Estatut compromet el Govern de l’Estat a realitzar un percentatge
d’inversió en infraestructures a Catalunya equivalent al
pes del PIB de Catalunya sobre el conjunt del PIB espanyol, per tal de compensar el dèficit d’inversions acumulat al llarg dels darrers anys.
4.40.Informació72
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
8.2 La Disposició Addicional Tercera, però, no pot ser
considerada com un element del model de finançament,
ja que per la seva naturalesa no afecta pròpiament el volum de recursos de que pot disposar la Generalitat.
Propostes de conclusions presentades pel G. P.
del partit Popular de Catalunya (reg. 24626)
8.3 Tanmateix, la necessitat de la seva previsió és il·
lustrativa d’un sistema de distribució territorial dels
recursos que també determina en bona mesura les balances fiscals resultants. Aquest fet va contribuir a justificar la necessitat de reforma del model de finançament
en coherència amb les altres determinacions estatutàries
exposades.
La Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA) s’ha anat modificant periòdicament
des de la seva aprovació l’any 1980, el que ha comportat
una millora contínua de la participació de les Comunitats
Autònomes en els ingressos de l’Estat, així com un augment de la coresponsabilitat dels Governs autonòmics en
l’àmbit normatiu i de recaptació en els tributs cedits. Ara
bé, tot i aquesta millora del finançament autonòmic al
llarg dels anys, continuen havent aspectes substancials
que mereixen especial atenció i demanden una revisió.
8.4 El període 2007-2013, que era el període d’aplicació
contemplat per la Disposició i que també va recollir la
metodologia acordada entre el Govern de l’Estat i el de
la Generalitat, ha estat un període marcat per una crisi
econòmica sense precedents.
8.5 Aquest fet ha comportat que el compliment dels percentatges d’inversió a Catalunya no hagin anat acompanyats de l’increment esperat el 2006 en termes absoluts,
que era el necessari per pal·liar el dèficit històric en inversions que ha patit Catalunya.
8.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans
del 2013 s’ha d’exigir que la revisió del model de finançament vagi acompanyada d’una renovació del compromís adquirit per la Disposició Addicional Tercera pel
quinquenni 2013-2018.
9. Desenvolupem l’Estatut per tal de millorar el finançament local
9.1 La millora del finançament de les administracions
locals és la gran assignatura pendent de la nostra democràcia.
9.2 El nostre Estatut d’Autonomia recull també en el Títol VI de finançament garanties respecte a la suficiència i
autonomia dels governs locals a l’hora d’exercir les seves
competències.
9.3 Una millora del sistema de finançament de la Generalitat no va necessàriament acompanyada d’una millora
del finançament del món local.
9.4 Proposem la creació immediata d’una Comissió
d’Estudi que elabori una proposta de desplegament del
títol VI de l’Estatut referent als governs locals i al finançament del món local català.
D) Finalment, cal deixar constància que
qualsevol posició política conjunta que
s’adopti respecte a un nou model s’ha de
substanciar tant en les possibilitats d’encaix
jurídic com en la definició dels criteris del
model que han de permetre una millora dels
resultats quantitatius i qualitatius.
Consideracions generals
La posició de Catalunya en les diferents formulacions
del model de finançament, continua provocant un resultat final de pèrdua de posicions en termes de retorn dels
ingressos de l’Estat respecte als ingressos que l’Estat recapta des de Catalunya. Aquest fet comporta la necessitat de modificar el model de finançament per tal que es
garanteixi una més amplia participació de Catalunya en
l’àmbit normatiu i de recaptació de les diferents figures
tributàries titularitat de l’Estat.
El model de finançament vigent, aprovat l’any 2009, finalitza la seva vigència l’any 2013, el que permet disposar d’un temps el suficientment ampli per obrir un període de reflexió i d’estudi amb l’objectiu d’aconseguir
un finançament que garanteixi una millor prestació de
serveis per part del sector públic català en el seu conjunt.
Per la seva part, l’elevat deute de les administracions públiques també es pot convertir en un fre alhora de cedir
la capacitat normativa i la cessió d’ingressos si aquesta
no va acompanyada d’una cessió dels deutes compromesos d’acord amb la participació en el conjunt d’ingressos
públics.
Aquesta situació ens obliga, amb anterioritat, a assegurar la consolidació fiscal entre ingressos i despeses, sent
només possible la millora del finançament de Catalunya
des d’una situació de no recessió i/o estancament econòmic com l’actual, que provoca un augment del deute
públic en general a més d’un deteriorament més ampli
dels ingressos.
Un aspecte essencial en la millora del finançament per
part de Catalunya és la necessitat d’incrementar la participació dels ajuntaments i del conjunt d’ens locals en
els ingressos de la Generalitat de Catalunya i de l’Estat,
el que ha de garantir un nivell suficient d’ingressos que
permeti donar compliment a les diferents necessitats de
despesa.
Estem en un moment on hi ha un consens generalitzat
en la necessitat que la Unió Europea tingui una participació més alta en l’àmbit fiscal, tant en termes d’harmonització de figures impositives i dels tipus de gravamen,
com en l’emissió de deute públic, així com en el fet de la
participació en els ingressos públics, que permeti disposar d’una política fiscal d’àmbit comunitari, que asseguri
una unitat econòmica real entre els diferents estats membres de la Unió Europea. Aquest fet pot comportar modificacions fiscals que poden requerir la modificació de les
diferents legislacions estatals que donin compliment als
4.40.Informació73
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
objectius comunitaris en l’àmbit de política fiscal. I tot
això pot deixar sense efecte una determinada modificació del model de finançament.
La millora del finançament de Catalunya és d’una importància capital, el que ha de requerir del màxim consens i unitat per part de les diferents forces polítiques.
Conclusions
En base al context descrit en l’apartat anterior, el Grup
parlamentari del Partit Popular de Catalunya eleva les
següents conclusions a la Presidència de la Comissió:
1. Catalunya necessita una millora del seu finançament,
que asseguri mantenir la mateixa posició relativa anterior a les aportacions de solidaritat envers la resta de territoris de l’Estat.
2. El compliment del principi de solidaritat interterritorial establert en l’article 138 de la Constitució no pot provocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda
per càpita amb la resta de Comunitats Autònomes.
3. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a partides amb uns objectius i finalitats que assegurin el desenvolupament dels territoris receptors de solidaritat entre
CCAA i a la suficiència de serveis socials bàsics.
4. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a
donar un millor tracte en termes de tipus de gravamen
per als contribuents de les Comunitats Autònomes receptores de solidaritat.
5. El model de finançament de les comunitats autònomes
de règim comú ha de regular-se per llei orgànica, d’acord
amb la reserva de llei orgànica establerta per l’article
157.3 CE, tot corresponent a les Corts Generals la seva
aprovació, i això en relació també als articles 149.1.14è
i 156 CE.
6. El model de concert basc i de conveni econòmic navarrès s’empara en la Disposició Addicional primera
de la Constitució referent als drets històrics. Per la seva
part, l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya no
contempla la singularitat de Catalunya en termes de reconeixement de drets històrics de caràcter públic.
7. Davant la cada cop més àmplia interrelació de bens,
serveis, capitals i persones entre territoris, la inspecció
tributària ha d’estar coordinada per l’administració territorialment més àmplia per tal d’assegurar l’adequada
transmissió i recopilació d’informació que permeti combatre el frau fiscal amb la màxima eficàcia possible.
8. La modificació del model de finançament ha de comportar una millora substantiva en el grau de participació
dels municipis i conjunt d’ens locals en els ingressos de
la Generalitat de Catalunya i de l’Estat, que asseguri la
suficiència d’ingressos per fer front al conjunt de serveis
que presten.
9. La millora del model de finançament entre l’Administració General de l’Estat i la Generalitat de Catalunya
ha de comportar lleialtat i responsabilitat institucional
recíproca.
10. La possible harmonització en termes normatius així
com una major participació de la Unió Europea en termes de recaptació i participació en les figures impositives podria comportar una necessària revisió del model
de finançament.
Núm. 175
Propostes de conclusions presentades pel G. P.
d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra
Unida i Alternativa (reg. 24617)
Conclusions de la Comissió de Pacte Fiscal
ICV-EUiA creiem que es poden extreure les següents
conclusions de tot el que plantejat en la Comissió del
Pacte Fiscal, en les diferents ponències que s’han succeït:
1. La Comissió constata l’interès de les nombrosos compareixences que hi han tingut lloc, però alhora vol deixar
constància de que pràcticament no hi ha hagut debat sobre les propostes dels diversos grups parlamentaris, fet
que constitueix un greu dèficit en debatre’s una proposta
d’una gran importància política i d’una evident complexitat tècnica. Aquest fet aconsellaria que la Comissió
continués la seva tasca sense presses derivades de la situació política.
2. La decisió adoptada, en contra de l’opinió del grup
d’ICV-EUIA, de que les compareixences fossin a porta
tancada ha estat un error que ha impedit a la societat catalana conèixer directament les aportacions dels experts.
3. Es constata la oportunitat i necessitat d’iniciar una
nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol desprès de
la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut.
En aquest marc, el pacte fiscal, és una de les fites a assolir, tot i que no la única. Aquestes relacions s’hauran de
basar en el principi de lleialtat institucional que fins ara
l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions.
4. De l’informe de l’IEA i de bona part de les intervencions dels experts es desprèn que una proposta de pacte
fiscal que apropi Catalunya als resultats del Concert no
precisa de la reforma de la Constitució ni de l’Estatut.
Alhora la Comissió fa seves les conclusions de l’esmentat informe.
5. La comissió constata que de les intervencions de les
persones expertes que han comparegut i de les intervencions dels grups parlamentaris durant les mateixes, es
desprèn que l’actual model de finançament ha implicat
un avenç per les finances de Catalunya, però constata la
necessitat d’avançar en una millora del sistema de finançament de Catalunya. La Comissió constata que no ha
pogut conèixer ni estudiar els models defensats pel Govern de la Generalitat ni pels grups parlamentaris.
6. La Comissió constata que, de les intervencions dels
experts i dels documents aportats pels grups parlamentaris en el tram final de funcionament de la Comissió,
poden sorgir Propostes de Resolució pel Ple que haurà
de debatre el pacte fiscal, que haurien de saber compaginar la voluntat de millorar el marc actual de finançament i un suport àmpliament majoritari en la votació del
Parlament.
7. Es desprèn de les intervencions d’alguns experts, que
la consecució d’un pacte fiscal més just per a Catalunya
precisa, forçosament, de la millora en la lluita contra
el frau fiscal i d’un increment de la pressió fiscal sobre
l’economia especulativa, les activitats més contaminants
i les rendes més altes, un major esforç fiscal que comporti una ampliació dels ingressos públics i permeti un
millor finançament.
4.40.Informació74
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
8. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es
resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan
essencials com la definició de Catalunya com a nació, el
blindatge de competències o l’adaptació del poder judicial a la realitat catalana, per la qual cosa, la Comissió
insta al Parlament i al Govern de la Generalitat a actuar
en tots aquests camps, impulsant les reformes pendents
en la legislació estatal i els traspassos de competències
que resten per efectuar.
9. La Comissió constata la situació greu que viuen els
ajuntaments per la falta d’un finançament just i adequat
al seu nivell competencial. Davant d’aquesta realitat la
Comissió creu necessari que en la proposta d’un nou
model de finançament s’estableixi un sistema de finançament dels ens locals, mitjançant una llei de finances
locals, que ha de tenir com a principis bàsics l’autonomia
local, la coresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibri territorial.
10. Finalment, es proposa al Govern la convocatòria
d’una consulta popular sobre el model de pacte fiscal per
enfortir la posició negociadora del Govern de la Generalitat i d’una altra consulta, a celebrar de forma simultània, per tal que la ciutadania pugui optar en relació a la
política econòmica de la Generalitat si cal augmentar la
pressió fiscal sobre l’economia especulativa, les activitats més contaminants i les rendes més altes o continuar
retallant serveis bàsics.
Propostes de conclusions presentades pel G. P.
d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra
Unida i Alternativa (reg. 24618)
Un nou pacte fiscal
La proposta d’ICV-EUIA: el Concert Econòmic
Solidari
I. Introducció. Valoració del nou model de finançament.
El sistema de finançament és l’element clau del desenvolupament autonòmic, en tant que ha de proporcionar
els recursos necessaris per finançar adequadament els
serveis que són de competència autonòmica. De manera
especial, quan són les autonomies les que ostenten les
competències en educació, salut i serveis socials és a dir,
quan rau a nivell autonòmic la sustentació de l’Estat de
Benestar, el finançament no sols constitueix un element
fonamental per garantir el nivell d’autogovern, sinó que
esdevé la condició central del desenvolupament present i
futur de la societat.
Són les despeses i les actuacions en educació, salut i
serveis socials les que garanteixen la cohesió social, les
competències socials futures i en definitiva el nivell de
benestar i desenvolupament equitatiu de la ciutadania de
Catalunya.
L’actual model de finançament te el seu origen en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 el qual es va concretar en el nou model de finançament de les comunitats
Núm. 175
autònomes de règim comú establert per la Llei 22/2009,
de 18 de desembre i vigent des de l’any 2009 i per un
període de cinc anys fins la seva revisió. El nou model
ha implicat un avenç per les finances de Catalunya respecte el model anterior, tant en termes quantitatius com
qualitatius.
No obstant això, i malgrat l’avenç del model de finançament, l’actual crisi econòmica amb la seva virulència
ha qüestionat de forma radical el sistema de finançament
autonòmic i evidencia de forma inapel·lable la necessitat
d’un nou pacte fiscal. Quatre són els motius que obliguen
a revisar el sistema de finançament en l’actual estat de la
situació econòmica:
1) Les competències fonamentals de l’Estat de Benestar
es troben situades a nivell de governs autonòmics i per
tant el volum de despesa. En consonància, el nivell dels
recursos autonòmics ha de ser concordant amb la rellevància de les seves funcions. Per tant, la distribució de
despeses i recursos entre els diferents nivells de govern,
Estat, Autonomies i Ajuntaments ha de reequilibrar-se a
favor dels Ens que presten de forma efectiva els serveis.
No es pot seguir mantenint la ficció de que el govern
central ha de disposar de no menys del 50% dels recursos i les despeses totals quan presta un nivell de serveis
inferior a aquesta proporció. L’equitat vertical s’ha correspondre a la realitat de la prestació de serveis. En l’actual situació de la gravetat dels efectes socials de la crisi
econòmica i la feblesa de les finances públiques no ens
podem permetre nivells de govern «sobrefinançats» –el
que significa un malbaratament dels recursos– mentre
els que estan proveint els serveis de l’Estat del Benestar
estiguin «infrafinançats». Cal un Pacte Fiscal que doti a
cada nivell de govern dels recursos suficients i adients a
la distribució de competències efectiva.
En aquest sentit, cal recordar que, en la darrera dècada,
la distribució de la despesa pública ha anat traslladant-se
progressivament de l’Estat cap a les CCAA i els Ens Locals (dades del MEH):
• L’any 2000 la distribució de la despesa pública entre
AAPP era de:
– Estat: 53,3%
– CCAA: 31,0%
– Ens Locals: 15,7%
• L’any 2010, la situació ha variat notablement:
– Estat: 44,1%
– CCAA: 39,4%
– Ens Locals: 16,4%
Malgrat aquests canvis en la distribució de la despesa el
canvis en la distribució dels ingressos no s’han produït al
mateix ritme, mantenint-se un desequilibri vertical que
continua afavorint l’Administració General de l’Estat.
2) L’impacte sobre les finances públiques de la greu crisi
econòmica d’origen financer agreujada per l’esclat de la
bombolla immobiliària ha posat de manifest la insostenibilitat del sistema tributari espanyol. Els ingressos tributaris en el conjunt de l’Estat espanyol es trobaven l’any
4.40.Informació75
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
2009 en l’entorn del 31% del PIB, deu punts percentuals
per sota de la mitjana dels 16 països de l’Eurozona.
Amb una fiscalitat d’aquestes magnituds que, tanmateix,
recau de forma gairebé exclusiva sobre les rendes salarials i els consumidors ni hi ha possibilitats de sortir de la
crisi ni de mantenir un Estat de benestar homologable a
la mitjana dels països europeus. Cal un Pacte Fiscal que
impliqui refiscalitzar l’economia espanyola, restituint els
impostos per les rendes més elevades, redistribuint les
contribucions de cadascú d’acord amb el principi de que
qui més te més contribueixi i eliminant el frau fiscal.
3) El sistema de finançament autonòmic ha estat sotmès,
des de el seu inici, a greus problemes de fiabilitat en la
previsió dels recursos, degut al reiterat incompliment de
la necessària lleialtat institucional. Catalunya ha estat,
en aquest aspecte, notablement perjudicada. S’ha millorat, però segueixen persistint els incompliments dels
acords, el trasllat dels costos a les finances de la Generalitat, de decisions presses per part del Govern central
sense assumir les corresponents compensacions. Decisions unilaterals per part del Govern central, que afecten
al marc competencial autonòmic, o interpretacions de la
llei que repercuteixen en elevats costos de retard injustificat en la transferència de recursos financers vitals per
el finançament de Catalunya, són factors que generen dificultats financeres de forma sobrevinguda amb caràcter
pràcticament permanent en el temps.
L’actual episodi dels 1.450 milions d’euros corresponents al Fons de competitivitat n’és un bon exemple. No
es pot acceptar que els recursos corresponents a un exercici - i d’aquesta magnitud–, no es percebin fins dos anys
més tard, la qual cosa a més no es correspon amb el que
estableix la llei on distingeix entre bestreta i liquidació
definitiva.
Cal un pacte fiscal que doti a la Generalitat de la capacitat de recaptar tots els impostos, amb la qual cosa
restitueixi al nivell de govern responsable de la despesa
fonamental de l’Estat de Benestar la fiabilitat en la previsió dels recursos.
A la vegada, cal fixar els elements propis del pacte fiscal
amb Catalunya, introduint elements propis d’una relació
bilateral entre Generalitat i l’Estat.
II. La proposta d’ICV-EUiA: El Concert
Econòmic Solidari
El model de finançament autonòmic no sols ha de garantir la suficiència dels recursos, així com una prestació
equitativa dels serveis públics en el territori, la qual cosa
exigeix un nivell de redistribució de recursos de les Comunitats més riques a aquelles amb menys recursos, sinó
que, a més ha de garantir que el grau de redistribució interterritorial o solidaritat ha de ser transparent, raonable
i universal.
Per garantir la transparència cal efectuar els càlculs de
les Balances fiscals i publicar-ne el resultat.
Des d’un primer moment hem apostat per un model de
finançament fonamentat en el concert econòmic solidari
que garanteixi la suficiència financera de l’autogovern.
I això es tradueix en fer efectiu els principis que recull
Núm. 175
l’estatut. Com a formació d’esquerres, creiem que el concepte tradicional de solidaritat ha de fer un pas més enllà, i s’ha de concretar en el concepte de redistribució.
Les diferents CCAA han de poder garantir els serveis
que desprenen de l’Estat del benestar sempre que facin
un esforç fiscal similar.
El més rellevant serà que el nou model de finançament,
en totes les seves dimensions, sigui una eina de progrés
per a Catalunya i compleixi amb els requeriments solidaris i redistributius que demanem. No volem, per tant,
que un model massa enfocat a la reducció del dèficit
fiscal amb l’Estat, doni lloc a una estructura fiscal més
regressiva, incentivi models de creixement insostenibles
o una menor despesa pública social, o generi una competència fiscal que fomenti les deslocalitzacions de persones o activitats i redueixi la suficiència financera de
les administracions públiques. Entenem que fins i tot un
model de concert solidari que acabés aportant els mateixos recursos per a Catalunya que l’actual seria millor que
l’actual gràcies a la seva concepció de funcionament que
evita els incentius perversos esmentats abans.
Per altra banda, cal que el nou model de finançament sigui estable i no pugui ser alterat per decisions unilaterals
des de l’administració central; això també val per l’import de la inversió pública d’interès general estatal que
afecti a Catalunya.
Finalment, el nou sistema ha de servir, alhora, per donar
solució als endèmics problemes de finançament del món
local.
Elements principals del model de finançament per a la
Generalitat de Catalunya:
1) El finançament de la Generalitat es derivarà de la recaptació de tots els tributs imposats a Catalunya, dels
que es deduiran les aportacions a la Hisenda estatal en
concepte de les despeses atribuïbles a les competències no cedides, les despeses comunes de l’Estat, incloses
les d’inversió en infrastructures i equipaments d’interès
general, dins i fora del territori de Catalunya, i les financeres.
2) La participació en el finançament de la Unió Europea
segons els mecanismes establerts d’aportacions proporcionals a la renda i cessions totals o parcials d’impostos
recaptats a Catalunya.
3) La contribució a un fons d’anivellament on hi participin totes les comunitats autònomes i que serveixi per
garantir a tot l’Estat una prestació equitativa de serveis
bàsics a igualtat d’esforç fiscal.
4) La contribució a un fons de desenvolupament solidari
de les comunitats amb menys recursos.
5) Les aportacions a la Hisenda estatal pels conceptes
dels punts 1) i 2) hauran de reduir-se progressivament
en base a:
– una major assumpció de competències estatals per
part de la Generalitat o els ens locals
– un major grau de descentralització territorial dels serveis comuns estatals en base a criteris de proporcionalitat de població entre les diferents comunitats.
4.40.Informació76
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
6) Les contribucions solidàries dels apartats 3) i 4) hauran de servir per reduir les diferències de renda disponible per càpita entre comunitats autònomes però sense
invertir-les. A tal fi es faran avaluacions periòdiques del
compliment d’aquesta limitació i s’ajustaran els imports
de les contribucions solidàries.
7) Es valorarà l’impacte a Catalunya de les inversions
d’interès general pressupostades per l’Estat, import que
haurà de igualar, en percentatge, el que representi el PIB
català respecte del conjunt de l’Estat espanyol, independentment del sistema de finançament que s’utilitzi, i
calculat en mitjana de quatre anys. Periòdicament es verificaran les diferències obtingudes amb l’execució real
de les inversions. Les diferències s’hauran de compensar
amb els corresponents increments o reduccions de les
aportacions de Catalunya al finançament de la Hisenda
estatal.
8) La Generalitat de Catalunya participarà mitjançant
convenis en la definició i execució de totes les inversions
que l’Administració de l’Estat dugui a terme en territori
de Catalunya, en funció de les seves competències pròpies i amb càrrec als seus pressupostos.
9) El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat i la Unió
Europea no haurà de superar el que regions de la Unió
Europea amb renda per càpita similar a la catalana tenen
amb el seu estat i la Unió Europea, aplicant el criteri de
flux monetari.
10) La Generalitat, mitjançant la seva Administració Tributària serà la única responsable de la gestió, recaptació,
liquidació i inspecció de tots els impostos a Catalunya.
L’Administració Tributària catalana es coordinarà amb
la de l’Estat i les altres administracions tributàries de la
resta de l’Estat en les tasques d’inspecció.
11) La Generalitat tindrà potestats administratives i normatives sobre els impostos a Catalunya, limitades exclusivament per les necessitats d’establir elements comuns
amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Generalitat
podrà establir tributs propis.
12) El finançament dels ens locals de Catalunya forma
part del finançament de la Generalitat, entès en els termes del punt 1 del present document. No es deduirà cap
aportació a la Hisenda estatal per aquest concepte, ni
en matèria de transferències corrents, ni de capital. En
aquest sentit:
– El Parlament de Catalunya establirà un sistema de finançament dels ens locals adaptat a la redistribució competencial que determini el model d’organització territorial propi, que tindrà com a principis l’autonomia local,
la corresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibri
territorial.
– La Generalitat gestionarà tots els fons europeus territorialitzables cap a Catalunya i es personarà en la distribució d’aquells fons no territorialitats d’interès general.
13) L’Estat garantirà l’estabilitat del sistema fiscal de
manera que aquelles modificacions que impliquin una
reducció de la capacitat recaptatòria de la Generalitat
hauran de ser acordades amb l’Estat.
14) Els elements del model de concert econòmic solidari s’establiran en el marc d’una relació bilateral entre la
Generalitat i l’Estat.
Núm. 175
Propostes de conclusions presentades pel
G. P. d’Esquerra Republicana de Catalunya
(reg. 24605)
1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fiscal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el
capital públic, la competitivitat de la nostre economia i
la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha
estat notable, afeblint la competitivitat de la nostra economia i el nostre estat del benestar. El seu efecte negatiu
ha recaigut finalment sobre tots els ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
2. Des de la recuperació de la democràcia a Catalunya ha
lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge constant de recursos. La recuperació de l’autonomia l’any
1979, les successives negociacions del seu finançament,
la reclamació d’un tracte equitatiu de les inversions públiques i darrerament la reforma de l’estatut d’autonomia
el 2006 en són un clar exponent.
3. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades
la possibilitat d’assolir un model de finançament per a
Catalunya basat en el Concert Econòmic. Durant la V
Legislatura es va constituir una comissió d’estudi sobre
el Concert Econòmic com a Via per a l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya i va elaborar, en
data 14.05.1999, unes conclusions que s’emmarcaven en
aquesta línia.
4. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005
proposava un model de finançament singular fonamentat en la recaptació de tots els impostos generats a Catalunya i l’aportació a l’estat d’una part d’aquests per a
contribuir al finançament dels serveis propis de l’estat i
de la solidaritat. Aquesta proposta va ser modificada en
la fase de tramitació parlamentaria a Madrid reconduïda
altra cop cap al sistema de règim comú multilateral que
posteriorment va ratificar i retallar encara més la sentència del TC.
5. L’actual sistema de finançament i, concretament, la
determinació estatutària en el seu article 208 preveu la
revisió del sistema de finançament. Les limitacions del
model que va entrar en vigor el 2009 s’han posat de manifest en la liquidació del primer exercici d’aplicació la
seva limitació, així com també la impossibilitat de donar
plena satisfacció en el sistema comú a les necessitats de
finançament de Catalunya.
6. La reclamació d’un model de finançament singular
per a Catalunya basat en el Concert Econòmic ha estat
una reclamació que ha anat assolint, cada vegada més,
un major suport social fins a esdevenir àmpliament majoritari.
7. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya
basat en el Concert Econòmic o pacte fiscal en la que la
Generalitat gestioni i decideixi sobre els seus propis recursos requereix una concreció del model i políticament
un ampli suport. Per això abans d’entrar en una nova fase
de negociació del nou model amb el govern de l’Estat, es
feia necessari que el Parlament analitzes les possibilitats
i les vies per les quals es pot assolir el nou model de finançament basat en el sistema de concert.
8. Anar a un model basat en el concert requereix deixar de banda el model comú per passar a tenir un model
4.40.Informació77
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
bilateral. Per això abans de negociar amb el Govern de
l’Estat cal una posició unitària i una definició del model, concretant el seu abast, els seus objectius i les seves
competències. Amb la voluntat de que aquest nou model
tingui el suport més ampli possible el Parlament de Catalunya va constituir en aquesta IX legislatura la Comissió
d’Estudi pel Concert Econòmic.
Núm. 175
9. Un cop finalitzada la fase de compareixences d’experts i recollint les seves aportacions aquesta comissió
conclou:
9.8. No acaba amb el crònic dèficit fiscal. La millora
quantitativa però relativa del sistema de finançament
actual no contribueix a una reducció significativa del
dèficit fiscal. Malgrat l’aportació de nous recursos l’any
2009 ha estat insuficient per reduir significativament el
dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al sistema de finançament s’ha reduït l’any 2009 però en canvi
aquesta reducció no ha repercutit de forma equivalent en
el dèficit fiscal global. Mantenint-se aquest, segons les
darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferiors però similars als habituals.
9.1. El model de finançament aprovat el 2009 ha representat un avenç respecte al model anterior aprovat el
2001, especialment en termes quantitatius reportant un
increment de recursos aproximadament de 2.000 M euros el primer any, això però no arriba a un 1% del PIB,
mentre el primer anys del model aprovat el 2001 va representar només 225 M euros més. El resultat de la liquidació d’aquest primer any demostra que la millora del
model ha vingut únicament per l’aportació addicional de
recursos de l’estat al conjunt del sistema.
9.9. Tampoc ha contribuït a disminució del dèficit fiscal
l’aplicació de la Disposició Addicional Tercera de l’Estatut que disposa una inversió anual a Catalunya durant 7
anys d’un percentatge equivalent a la participació relativa de Catalunya en el PIB de l’estat. Aquesta es una mesura temporal que acaba el 2013 i que la seva finalitat era
la de pal·liar, en part, la secular discriminatòria manca
d’inversió publica de l’Estat a Catalunya més que contribuir de manera estructural a la reducció significativa del
dèficit fiscal.
9.2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del primer any d’aplicació del model evidencia que lluny de resoldre els problemes, ha deixat en evidència la feblesa
dels preceptes estatutaris i la limitació del model.
9.10. La darrera negociació del model de finançament
ha constatat que els marges pressupostaris de l’Estat per
afegir més recursos addicionals al model per acontentar
totes les CCAA són gairebé inexistents.
9.3. El model és més confós i menys transparent que l’anterior amb un conjunt de fons poc justificats amb afectes
neutralitzadors entre ells. Els indicadors de necessitat
del sistema LOFCA són poc objectius i no recull, entre
d’altres, la variable del cost diferencial dels serveis.
9.11. Durant tots aquests anys de negociació del diferents
models de finançament multilateral es constata que la
nostra capacitat negociadora es exigua i la nostra singularitat no té suport en un model multilateral, més aviat
al contrari.
9.4. No compleix els principis fixats a l’Estatut. Després
de cinc anys de la seva aprovació encara està sense constituir-se el consorci tributari que hauria d’esdevenir en
administració tributària única a Catalunya.
9.12. Clara tendència a una laminació de l’autonomia
política i financera. L’aprovació de la modificació de la
Constitució limitant l’autonomia financera per la porta
del darrera amb la clara voluntat de no només limitar el
dèficit públic sinó de limitar també la despesa autonòmica a través d’una llei orgànica és un primer exemple
que s’estén cap a propostes intervencionistes de fixar uns
mínims de despesa per càpita en els serveis bàsics fonamentals (ensenyament educació i serveis socials)
9.5. No compleix el principi d’ordinalitat. Mantenint-se
«l’status quo» en la relació entre comunitats. La relació
entre capacitat fiscal per càpita i recursos per càpita ha
continuat substancialment igual. Aquelles CCAA que
més aporten per càpita continuen sent les que menys recursos per càpita disposen per atendre les mateixes prestacions. Castigant per tant les CCAA més dinàmiques i
eficients.
9.6. Continua sent l’insuficient anivellament vertical,
malgrat les noves aportacions en la revisió del model del
2009. Les necessitats de despesa de les CCAA creix més,
a causa del seu comportament expansiu, que la seva capacitat recaptatòria. Aquest comportament es degut especialment a que les CCAA tenen encomanades la prestació
dels serveis fonamentals de l’estat del benestar. En canvi
no es corregeix el sobredimensionament de l’estat.
9.7. Deslleialtat institucional. Diverses han estat i són encara les pràctiques de l’estat que conculquen el principi
de lleialtat institucional. En alguns anys aquestes pràctiques han superat els mil milions. L’assignació de bestretes a compte dels tributs cedits, especialment IRPF i
IVA, durant els anys 2008 i 2009 ha provocat un trasllat
cap a la Generalitat de Catalunya d’un major dèficit pressupostari. Actualment per aquest excés de bestretes la
Generalitat de Catalunya ha de retornar per aquest dos
anys més de 3.000 M d’ euros.
10. Per tot això constatem la impossibilitat d’arribar en
un marc multilateral a un model que doni satisfacció a
les necessitats de finançament de Catalunya que garanteixi el ple desenvolupament i la competitivitat de la nostre economia i la prestació d’un nivell de serveis públics
comparable amb els de països amb un nivell de desenvolupament econòmic similar a Catalunya.
11. Per possibilitar el desenvolupament de totes les nostres potencialitats, Catalunya necessita un model de finançament singular fora del sistema de règim comú i de
la negociació multilateral basat en una relació bilateral
entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat amb les característiques del Concert Econòmic Basc o al Conveni
Econòmic Navarrés
12. No existeix cap obstacle legal en l’ordenament jurídic de l’Estat espanyol, ni amb el dret de la Unió Europea que impedeixi a Catalunya tenir un sistema de
finançament singular anàleg o de la mateixa naturalesa
que el Concert Econòmic Basc o el Conveni Navarrés.
«L’informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model
de finançament basat en el Concert Econòmic» presentat
4.40.Informació78
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
per l’IEA avala aquesta viabilitat constitucional i estatutària.
Propostes de Conclusions presentades pel
S. P. Ciutadans (reg. 24836)
13. Aquets nou sistema de fiançament per a Catalunya
s’ha de fonamentar amb les següents bases com recull
l’informe de l’IEA:
Exposición de motivos
a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya
i l’Estat.
b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per
a Catalunya que determini les disposicions tributàries
com les normes generals, de gestió i de procediment i
normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic.
c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya
de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a
Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya.
d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal
comunitària.
e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part
alíquota del cost de les competències o serveis comuns
que exerceix l’Estat que li són propis i a la cooperació
interterritorial, revisable quinquennalment i que s’ha
d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat.
14. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el
Concert s’ha d’articular normativament a través d’una
reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció
del règim de finançament comú i, en segon lloc, una llei
que reguli els trets i les característiques d’aquest model.
15. Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avançar en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern de
Catalunya ha de:
a) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els
agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada
pel Parlament del nou model de relació econòmica de
Catalunya amb l’Estat.
b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els
sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel
Parlament.
c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte
de llei que reguli els instruments de consulta popular de
caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar suport legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de
la proposta de pacte fiscal basat en el Concert Econòmic
abans de la seva negociació amb l’Estat.
d) El govern ha de constituir en el termini d’un mes des
de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del
càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat.
El Pleno del Parlamento de Cataluña, en la sesión del 4
de mayo de 2011 adoptó la Resolución 61/IX por la que
se creó la Comisión de Estudio de un Nuevo Modelo de
Financiación basado en el Concierto Económico con el
voto en contra de Ciutadans (C´s).
Esta resolución establecía la creación de una comisión de
estudio integrada por los grupos parlamentarios y representantes del Gobierno de la Generalitat para la analizar
la viabilidad y las posibles ventajas e inconvenientes de
la instauración de un sistema de financiación específico
para Cataluña que estaría inspirado en el modelo foral
de concierto o convenio que se aplica en el País Vasco
y Navarra.
La comisión fue declarada a puerta cerrada impidiendo a
los ciudadanos y a los medios de comunicación conocer
de forma directa los contenidos y deliberaciones de la
misma. Esta decisión evidenció el verdadero objetivo de
esta comisión, que no era otro que el «legitimar» una de
las propuestas electorales estrella de CiU en las pasadas
elecciones autonómicas, la consecución de un Pacto fiscal en la línea del Concierto económico para Cataluña.
En el pasado pleno de Política General CiU y ERC pactaron una resolución en la que dejaban claro que por
«pacto fiscal» entendían un concierto equiparable al vasco en el que la Generalitat tendría las competencias en
«exacción, recaudación, gestión, liquidación, inspección
y revisión» de todos los tributos generados en Catalunya. Asimismo, ambos se comprometieron a impulsar en
tres meses un proyecto de ley que regulase las consultas
populares sin carácter de referéndum para dar «apoyo
legislativo a un proceso de ratificación ciudadana de la
propuesta de pacto fiscal». Con ello adelantaban las conclusiones de la comisión parlamentaria, burlando su función, y evidenciando la instrumentalización de la misma.
El acuerdo de CiU y ERC dejaba claro que esta comisión
había sido una farsa creada para generar una coartada
puesto que sus conclusiones estaban determinadas de
antemano.
Ante esta falta de respeto a los integrantes de la comisión y a los ponentes que habían participado en la misma, C’s decidió abandonar los trabajos de la misma por
dignidad y respeto institucional.
Las conclusiones de esta comisión, el adelanto de las
cuales se visualizó en el acuerdo CiU-ERC, aún a pesar de ser inviables constitucional y políticamente, desaconsejables en términos de racionalidad económica y
administrativa, sirven a los partidos nacionalistas para
excitar sentimientos de agravio dentro de Cataluña y de
rechazo fuera de ella, alimentando así un sentimiento de
confrontación entre ciudadanos y territorios que, aunque
pueda reportar beneficios electorales, agita el enfrentamiento basándose en un falso «expolio fiscal».
Ésta propuesta continúa la senda adoptada por los partidos nacionalistas y el PSC durante el proceso estatutario
de mantener un pulso legal con el Estado y su arquitec-
4.40.Informació79
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
tura legal como estrategia de victimización y frustración
permanente.
Los partidos nacionalistas no buscan la suficiencia financiera, sino la independencia financiera como paso
previo a la independencia política. El concepto «pacto
fiscal», no es sino un eufemismo que esconde, no la voluntad de un mejor justo modelo de financiación, sino
una excusa, un coartada para visualizar permanentemente la confrontación con el Estado.
El sistema de financiación del que disfrutan el País Vasco y Navarra es un residuo histórico de la España del
Antiguo Régimen, el resultado del acuerdo que en 1839
puso fin a la primera guerra carlista, consistente básicamente en respetar los fueros medievales, es decir, los
privilegios tradicionales de las tres provincias vascas
y Navarra, territorios donde el carlismo estaba fuertemente implantado. Su vigencia se mantuvo íntegramente
hasta la victoria de Franco en la Guerra Civil que, sin
embargo, aún los prorrogó para Navarra y Álava, como
premio por alinearse con el ejército sublevado, y los derogó para Vizcaya y Guipúzcoa, las llamadas «provincias traidoras» favorables a los republicanos. Durante la
época de la transición, se acordó mantener los fueros y
extenderlos de nuevo a Vizcaya y Guipúzcoa. Bajo la denominación de «derechos históricos» se aseguraron en la
disposición adicional primera de la Constitución.
El principal, aunque no único, contenido de estos mal
llamados derechos es el peculiar sistema de financiación
de estas dos comunidades, una excepción al sistema general que impera en el resto. En el caso del País Vasco,
todos los impuestos son recaudados y gestionados íntegramente por las diputaciones provinciales y éstas son
las encargadas de financiar al gobierno autónomo para
así atender el gasto de los servicios de la comunidad. En
el caso de Navarra, al ser provincia única, los poderes
de la Diputación han sido asumidos por el Gobierno de
la comunidad, que ejerce todas las funciones tributarias
y financieras.
En ambos casos, del conjunto de los tributos recaudados,
debe asignarse, como es natural, una determinada cantidad al Estado en concepto de los servicios que éste presta en el País Vasco y Navarra. Para el cálculo de estos
servicios estatales, cada cinco años el Gobierno central
y los gobiernos vasco y navarro negocian qué cantidad
abonar dentro del marco establecido por una ley estatal.
Esta cantidad se denomina «cupo» en el País Vasco y
«aportación» en Navarra. Por tanto, la cantidad global
con la que se financian las autonomías vasca y navarra
es, básicamente, el resultado de restar este cupo o aportación al total de lo recaudado.
Se trata, por supuesto, de un sistema distinto al de las
demás comunidades: pero no debería ser discriminatorio ya que este sistema de asignación de recursos, por
sí mismo, no debería beneficiar a los territorios vasco y
navarro en cumplimiento del artículo 138.2 de la Constitución, que establece que las diferencias entre los estatutos «no podrán implicar, en ningún caso, privilegios
económicos o sociales». Sin embargo, dado que la clave
está, no en el diferente método de financiación, sino en la
concreta cuantificación del cupo o aportación, negociado
entre gobiernos, lo cierto es que se han ido produciendo
Núm. 175
importantes diferencias que han llegado a ser escandalosas: en este momento la financiación per cápita entre los
ciudadanos de Navarra y el País Vasco comparada con la
del resto de las comunidades es casi el doble a favor de
las primeras.
De ahí proviene la falsa idea de que el concierto establece una mejor financiación para las comunidades autónomas. Ello, sin embargo, no es así: el concierto es, simplemente, un método de asignación de recursos y, como tal,
es neutral. La discriminación es debida al mal cálculo
del cupo, influida por la coacción ejercida frente al Gobierno central por los ejecutivos vascos al esgrimir como
bazas a su favor el grado de colaboración en la lucha antiterrorista y el soporte parlamentario en el Congreso.
Los elementos que determinan la minorizada cuantificación del cupo son esencialmente dos. Primero, la valoración de las competencias estatales no asumidas por el
País Vasco que se recoge en los anexos de las leyes quinquenales está fuertemente sesgada a la baja. Y segundo,
el ajuste por IVA se realiza utilizando valores desfasados
de los coeficientes que recogen el peso del País Vasco en
el consumo nacional y en la base del impuesto.
La solución pues a una supuesta deficiente financiación
de la Generalitat no está, por tanto, en el sistema de concierto. Tal como se ha implementado en la práctica, el
modelo vasco-navarro de concierto o convenio supone
una violación flagrante de la prohibición constitucional de que los regímenes autonómicos comporten privilegios económicos o sociales y constituye una fuente
permanente de inestabilidad para el sistema de régimen
común al ser percibido como un agravio comparativo en
las regiones no forales de mayor renta.
En todo caso, lo que debería hacerse es reclamar el ajuste del cupo y la aportación a lo que reciben las demás
comunidades para evitar discriminaciones y cumplir con
el artículo 138.2 CE y una mejora del actual sistema de
financiación para equipararse a los sistemas de financiación «federal» de países como Alemania o Canadá, no la
ampliación de una anomalía fiscal mundial inexistente
en los países de arquitectura federal.
Conclusiones
El vigente modelo de financiación de las CCAA de régimen común, fruto de la reforma de la LOFCA a probada
en diciembre de 2009, es perfectamente homologable
con los existentes en otros países federales avanzados.
Proporciona tanto a las comunidades autónomas como al
Gobierno central los instrumentos tributarios que estas
administraciones necesitan para ejercer con efectividad
sus competencias y porque intenta, aunque sea de una
forma claramente mejorable, reconciliar la autonomía
regional con el principio de igualdad a través de un sistema de nivelación que complementa los recursos de las
regiones de menor renta con el fin de que sus ciudadanos
no se vean discriminados en el acceso a los servicios públicos.
En el lado positivo, el actual modelo ha proporcionado
una distribución más equitativa de los recursos asignados a las CCAA, reduciendo de forma apreciable la dispersión de la financiación por unidad de necesidad en
relación con el sistema anterior. Otra mejora significa-
4.40.Informació80
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
tiva ha sido la creación del Fondo de Garantía, un instrumento que, por primera vez en la historia del sistema,
permite ir adaptando la financiación a las cambiantes
circunstancias regionales, ofreciendo así a las CCAA un
seguro parcial contra los riesgos ligados a la evolución
de sus ingresos y sus necesidades de gasto.
Sin embargo, este modelo no resuelve satisfactoriamente
los problemas que obligaron a la reforma de su antecesor, es bastante más complejo y opaco que éste, introduce un mecanismo de nivelación parcial de dudoso encaje
constitucional, opta por un reparto inicial incierto que
podría ser difícilmente aceptable ex-post para algunas
CCAA, y no ha abordado otros problemas estructurales
del sistema, incluyendo su excesiva variabilidad y dependencia en función del ciclo económico.
En resumen, aunque el actual modelo supuso un avance
respecto a los anteriores, no se adecua satisfactoriamente
a los principios de igualdad, autonomía, responsabilidad
y transparencia que deberían orientar el diseño de un
modelo de financiación de corte «federal» avanzado, a
la vez que puede dificultar el cumplimiento de los objetivos básicos de la política macroeconómica del conjunto
de las administraciones públicas en momentos bajos del
ciclo económico.
Propuesta Actualización del Modelo
Financiación CCAA
Para C’s es necesario avanzar en la solución de los problemas de financiación de las CCAA mediante una reforma de la actual LOFCA en el año 2013 (momento de
su actualización), en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera mediante un acuerdo multilateralentre
el Gobierno de España y el conjunto de las CCAA de
régimen común.
Esta reforma debe fundamentarse en los principios de
igualdad, autonomía y suficiencia financiera, corresponsabilidad fiscal y transparencia.
Para ello C’s propone un acuerdo entre las fuerzas políticas del Parlamento de Cataluña para incorporar al
nuevo modelo de financiación de las CCAA de régimen
general en 20130, los siguientes puntos:
1. Recuperar la garantía de igualdad de acceso de todos los ciudadanos al conjunto de los servicios públicos
(especialmente sanidad, educación, servicios sociales y
justicia) como principio básico orientador del diseño del
sistema de financiación y asegurar su aplicación efectiva
en la práctica.
2. Eliminar el Fondo de Suficiencia (excepto como mecanismo para la financiación de las competencias singulares) y los Fondos de Convergencia para repartir
el conjunto de los recursos del sistema de acuerdo con
la fórmula de necesidades de gasto que actualmente se
aplica sólo a la dotación del Fondo de Garantía. Con el
fin de evitar la necesidad de fuertes recortes en la financiación de algunas comunidades, convendría hacer una
transición suave desde la asignación actual hasta la derivada de la fórmula.
3. Introducir modificaciones en la actual fórmula de necesidades de gasto, recuperando una partida que permita sufragar los costes fijos ligados a las instituciones de
autogobierno y a ciertos servicios autonómicos así como
Núm. 175
la introducción de una corrección por diferencias en niveles de precios entre CCAA.
4. Desdoblar el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales en un tramo estatal y otro autonómico claramente
diferenciados, abandonando los actuales porcentajes de
cesión. Los dos tramos serían regulados de forma independiente manteniendo el Estado la determinación de la
base imponible y la gestión del impuesto.
5. Dotar a las CCAA de competencias normativas sobre
un tramo de los principales tributos indirectos y para le
creación de mecanismos de copago. Sin embargo, y dada
la oposición de la Comisión Europea a cualquier cambio
normativo que pueda abrir la puerta a la existencia de
tipos impositivos diferenciados regionalmente, el poder
de decisión sobre el tramo autonómico del IVA y los Impuestos Especiales deberá ejercerse de forma colegiada
por el conjunto de las CCAA, que habrán de fijar tipos
uniformes en todo el territorio nacional.
6. Crear un Fondo de Estabilización Presupuestaria,
que se dotaría con el «exceso» de recaudación tributaria
que se genera en la parte alta del ciclo económico para
garantizar los ingresos autonómicos en la parte baja del
mismo.
7. Implementar en el sistema el principio de ordinalidad,
para que una vez aplicados los mecanismos de nivelación entre las CCAA, una comunidad receptora neta de
transferencias no supere en nivel de renta per cápita a
otra que aporta transferencias netas al sistema.
8. Crear un consorcio único entre la Administración Tributaria del Estado y las CCAA para compartir la gestión,
recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos estatales y autonómicos.
C’s también propone la supresión de los privilegios forales vascos y la incorporación de las CCAA del País Vasco
y Navarra al régimen común. Transitoriamente C’s exige
corregir gradualmente el insostenible sesgo a la baja que
existe actualmente en el cálculo de la aportación de los
territorios forales a la hacienda central. Para ello no es
necesario modificar las leyes del Concierto vasco y el
Convenio navarro sino que en las correspondientes leyes
quinquenales se realice una valoración razonable de las
competencias que permanecen en manos del Estado, entre las que habría de incluirse la nivelación interregional,
y se actualizasen los coeficientes que se utilizan para
calcular el ajuste por IVA.
Propostes de conclusions presentades pel S. P.
de Solidaritat Catalana per la Independència
(reg. 24627)
En les compareixences i treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert
Econòmic s’ha fet palès que Catalunya pateix un espoli fiscal a mans d’Espanya d’uns 20.000 milions d’euros anuals (el 9% del PIB), que fa inviable l’assoliment
d’unes quotes de benestar i de prosperitat econòmica
com les que gaudeixen els països més avançats de la
Unió Europea. Unes quotes de benestar i prosperitat a
les que podríem arribar si Catalunya gestionés i recaptes
els impostos que es generen al nostre territori.
4.40.Informació81
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
A la Comissió d’Estudi s’ha constatat, també, que és
d’una dificultat jurídica i política pràcticament insuperable que Catalunya pugui aconseguir un model de finançament particular, diferent al de règim comú de les
CCAA, com seria el cas d’un Model de Finançament
basat en el Concert Econòmic que ens permeti recaptar i
gestionar tots els impostos. Així ha quedat demostrat una
vegada estudiades les restriccions que imposa a Catalunya la Constitució Espanyola, l’Estatut d’Autonomia de
Catalunya i la jurisprudència que es deriva de la recent
sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut.
Concert dels criteris que segons l’article 206 de l’Estatut
han de regir la fixació del nivell de recursos de la Generalitat... Sembla clar que els criteris emprats per fixar el
nivell de recursos dels que disposarà la Generalitat respon amb naturalitat als criteris emprats en el sistema de
finançament comú».
Encara, però, hi ha dues possibilitats per assolir un model de finançament diferenciat del de règim comú de les
CCAA, basat en el Concert econòmic que ens permeti
recaptar i gestionar tots els impostos generats a Catalunya:
Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa
clar que «La sentència del TC sobre l’Estatut nega la naturalesa vinculant de les previsions estatutàries i reitera
la completa llibertat del legislador estatal per definir el
model de finançament».
1. La més clara, amb la independència política de la nació catalana.
2. Amb un acte de força democràtica excepcional de la
nació catalana, com el que significaria un suport massiu i
contundent a una proposta de Concert Econòmic a través
d’una Consulta Popular a tota la ciutadania, que pugui
sacsejar les actuals institucions espanyoles i superar les
restriccions que se’ns imposen, forçant una nova jurisprudència del Tribunal Constitucional per fer possible un
model de Concert Econòmic per a Catalunya.
Les restriccions de l’actual marc jurídic
Les restriccions de la Constitució espanyola, de l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya i de la sentència del TC contra
l’Estatut, fan pràcticament impossible l’assoliment d’un
model de finançament basat en el Concert Econòmic.
1. Catalunya no pot aspirar al Concert Econòmic del
País Basc o Navarra
Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa
clar en les pàgines 25 i 26 que «La doctrina del Tribunal Constitucional ha considerat que la Disposició de la
Constitució espanyola era aplicable als territoris forals
del País Basc i Navarra... i ha respòs negativament a l’interrogant sobre l’aplicació d’aquesta Disposició a una
altra Comunitat Autònoma. També ho ha fet recentment
de manera preventiva i expeditiva en la recent Sentència
del TC sobre l’Estatut.»
2. El canvi en el model de finançament de Catalunya s’ha
de fer a través de la LOFCA (la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), com fins ara.
Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa
clar en la pàgina 71 que «Cal concloure que d’acord amb
la jurisprudència constitucional, ha de ser la LOFCA la
disposició que incorpori el nou sistema de finançament a
l’ordenament jurídic vigent».
3. El model de Concert no està previst en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya
Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa
clar en la pàgina 38 que «Més problemes suscita d’entrada l’adequació a un sistema de finançament basat en el
4. Per millorar el model contingut a l’Estatut és necessari
que el legislador espanyol sigui més ambiciós i favorable
als interessos de Catalunya que el que ho va ser el legislador català.
5. El nou model de finançament per a Catalunya no podrà ser una excepció dins la LOFCA i haurà de poder
estendre’s a d’altres Comunitats Autònomes.
Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa
clar en la pàgina 18 que «La seva aplicació a Catalunya
no impedeix que legalment no es pugui estendre a d’altres
Comunitats, ni té perquè provocar una pèrdua de recursos a les altres CCAA».
I en la pàgina 86 «La darrera paraula sobre la pervivència del model de finançament continuarà corresponent a
la decisió lliure de l’Estat».
La sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut
estableix que «les decisions tendents a garantir la suficiència financera de les CCAA han d’adoptar-se amb caràcter general per l’Estat i de forma homogènia per a tot
el sistema.»
6. El model viable de finançament per a Catalunya s’allunya del model de Concert i no implicaria un increment
significatiu de recursos per a la Generalitat.
Aquestes restriccions han portat a que el propi informe
de la Generalitat reconegui que el model de finançament
viable pot ser que enlloc de la cessió del rendiment de
tots els tributs (com al model de Concert), es cedeixi
només el rendiment de «quasi tots els tributs» (pàg. 10),
excloent-ne alguns.
I que enlloc de l’establiment d’una quota de retorn directament abonada per la Generalitat a l’Estat per les despeses d’aquest al territori, aquesta quota es faci efectiva
a partir de la «retenció per part de l’Estat del rendiment
que li correspon» (pàg. 11), com en l’actual model. És a
dir que l’Estat mantindria la clau de la caixa i no seria la
Generalitat que li transferiria directament els recursos.
També es reconeix que una major quantitat de recursos
per a la Generalitat s’hauria d’assolir a partir de «l’aportació de més recursos per part de l’Estat al sistema de
finançament comú». Cosa altament improbable atès el
gran dèficit públic de l’Estat i la prohibició constitucional per incrementar-lo.
Així com és inviable que aquest increment de recursos
sigui superior al que aconseguirien les altres CCAA, ja
que la pròpia sentència del TC sobre l’Estatut va declarar
4.40.Informació82
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
nul l’article que es referia a la possibilitat que la Generalitat obtingués més recursos que la resta de CCAA si
feia un «esforç fiscal superior». I l’article 138.2 de la CE
prohibeix cap tipus de «privilegi econòmic» d’una comunitat respecte una altra.
Una consulta popular per a un nou model de
finançament basat en el concert econòmic
És per tot això que reiterem que totes aquestes restriccions constitucionals, sobretot les que imposa la sentència
del TC sobre l’Estatut fan imprescindible un canvi en la
jurisprudència del TC. Un canvi que només es pot aconseguir amb una força política excepcional com la que
s’aconseguiria amb una Consulta Popular sobre el model
de finançament basat en el Concert econòmic que hauria
d’incloure els següents punts:
1) Recaptació, per part de la Generalitat, de tots els impostos, taxes i cotitzacions socials pagats a Catalunya.
L’Agència Tributària de Catalunya recaptarà tots els impostos, taxes i cotitzacions socials que paguen els ciutadans i les empreses de Catalunya (entre d’altres IRPF,
IVA, Impost Societats...), i els gestionarà, liquidarà i inspeccionarà.
2) La Generalitat de Catalunya tindrà capacitat normativa sobre tots els impostos, taxes i cotitzacions socials.
3) En el càlcul de la quota de retorn s’establirà com a
criteri la fi del dèficit fiscal.
4) La Generalitat de Catalunya no acceptarà cap retallada per part de l’Estat Espanyol del model de finançament
basat en el Concert Econòmic votat pel poble, en respecte i compliment de la decisió del poble de Catalunya.
L’Estat espanyol tindrà com a opcions acceptar la decisió
del poble de Catalunya o refusar-la, tal i com fa amb la
llei que regula el Concert econòmic basc.
Recordem que el suport del 90% del Parlament de Catalunya a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i del 35%
del cens en el referèndum que es va convocar el 2006,
no van ser suficients per evitar les retallades de la Sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut. Només una Consulta Popular que generi més força que la
que es va aconseguir aleshores pot capgirar la jurisprudència del TC.
Això i la independència política, el camí més segur,
constatem, per assolir l’objectiu de recaptar i gestionar
tots els impostos que paguem els catalans i acabar definitivament amb l’espoli fiscal a mans d’Espanya.
Núm. 175
II. Conclusions
I. El dèficit fiscal de Catalunya
1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fiscal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el
capital públic, la competitivitat de l’economia catalana i
la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha
estat notable i ha afeblit la competitivitat de l’economia i
l’estat del benestar de Catalunya. El seu efecte negatiu ha
recaigut finalment sobre tots els ciutadans de Catalunya.
2. Des de la recuperació de la democràcia, Catalunya ha
lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge constant de recursos. La recuperació de l’autonomia el 1979,
les successives negociacions del finançament, la reclamació d’un tracte equitatiu de les inversions públiques i,
darrerament, la reforma de l’Estatut d’autonomia el 2006
en són un clar exponent.
II. La necessitat d’un model de finançament
basat en el concert econòmic
1. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades
d’assolir un model de finançament per a Catalunya basat en el concert econòmic. Durant la V legislatura es va
constituir la Comissió d’Estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per a l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya, la qual va presentar, el 14 de maig de
1999, unes conclusions que seguien aquesta línia.
2. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005
proposava un model de finançament singular fonamentat
en la recaptació de tots els impostos generats a Catalunya i l’aportació a l’Estat d’una part d’aquests per a contribuir al finançament dels serveis propis de l’Estat i a la
solidaritat. Aquesta proposta va ésser modificada en la
fase de tramitació parlamentària a Madrid i reconduïda
altra vegada cap al sistema de règim comú multilateral.
Posteriorment, la sentència del Tribunal Constitucional
la va retallar encara més.
3. L’actual sistema de finançament, concretament l’article 208 de l’Estatut, permet la revisió del mateix sistema. Les limitacions del model que va entrar en vigor el
2009 s’han posat de manifest en la liquidació del primer
exercici en què s’ha aplicat, com també s’ha posat de manifest la impossibilitat de donar plena satisfacció a les
necessitats de finançament de Catalunya amb el sistema
comú.
4. La reclamació d’un model de finançament singular per
a Catalunya basat en el concert econòmic ha anat assolint cada vegada més suport social, fins a esdevenir àmpliament majoritària.
5. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya
basat en el concert econòmic o pacte fiscal en què la Generalitat gestioni els seus propis recursos i decideixi sobre aquests recursos requereix una concreció del model
i, políticament, un ampli suport. Per això, abans d’entrar
en una nova fase de negociació del nou model amb el
Govern de l’Estat, calia que el Parlament analitzés les
possibilitats i les vies per les quals es pot assolir el nou
model de finançament basat en el sistema de concert
econòmic.
4.40.Informació83
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
6. Anar cap a un model basat en el concert econòmic
requereix deixar de banda el model comú per a passar
a un model bilateral. Per això, abans de negociar amb el
Govern de l’Estat, cal una posició unitària i una definició del model, i cal concretar-ne l’abast, els objectius i
les competències. Amb la voluntat que aquest nou model
tingui el suport més ampli possible, el Parlament de Catalunya ha constituït en aquesta IX legislatura aquesta
comissió d’estudi.
III. Insuficiència del model de finançament
vigent
1. El model de finançament aprovat el 2009 ha representat un avenç respecte al model anterior aprovat el 2001,
especialment en termes quantitatius, i ha reportat un increment de recursos de 2.421 milions d’euros el primer
any. Cal tenir present que el mateix acord de finançament del 2009 estableix explícitament que se salda el
compliment del principi de lleialtat institucional del període anterior, i queda subsumit en l’import dels recursos
addicionals, de manera que no és pròpiament un guany
net de recursos, sinó que és una aportació estatal que vol
compensar les noves necessitats de despesa generades
per decisions estatals. Pel que fa al primer any de compliment del model aprovat el 2001, només va comportar
un guany net de recursos de 225 milions d’euros.
2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del primer any d’aplicació del model no solament no resol els
problemes sinó que evidencia la feblesa dels preceptes
estatutaris i la limitació del model.
3. El model de finançament és més confús i menys transparent que l’anterior, amb un conjunt de fons poc justificats que tenen efectes neutralitzadors entre ells. Els
indicadors de necessitat del sistema LOFCA són poc
objectius i no recullen, entre altres qüestions, la variable
del cost diferencial dels serveis.
4. El model de finançament no compleix els principis que
fixa l’Estatut. Després de cinc anys d’haver estat aprovat,
encara no s’ha constituït el consorci tributari que hauria
d’esdevenir l’Administració tributària única a Catalunya.
5. Els recursos nets per a Catalunya són inferiors al rendiment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les
estimacions inicials, els recursos del model de finançament –en termes homogenis– de la liquidació de l’exercici del 2009 pugen a 15.394 milions d’euros, mentre que
Catalunya va recaptar, en el marc de la cistella d’impostos –cedits i propis– determinada per l’Estatut, 15.673
milions d’euros l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 milions d’euros menys dels que es van recaptar, d’acord amb
l’esmentada cistella.
6. El model de finançament no compleix el principi d’ordinalitat. Manté l’statu quo en la relació entre comunitats. La relació entre capacitat fiscal per capita i recursos
per capita ha continuat substancialment igual. Les comunitats autònomes que més aporten per capita continuen essent les que menys recursos per capita tenen per a
atendre les mateixes prestacions. Es castiguen, per tant,
les comunitats autònomes més dinàmiques i eficients.
Núm. 175
7. Catalunya se situa en la tercera posició en capacitat
en recursos tributaris, un 20,7% per sobre de la mitjana
de l’Estat. Una vegada aplicats els mecanismes de redistribució del model de finançament, Catalunya passa a la
vuitena posició en recursos rebuts. És a dir, perd cinc
posicions en el rànquing.
8. El model de finançament no respecta el principi d’ordinalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que:
– Hi ha sis comunitats autònomes que reben més recursos que Catalunya, quan la seva capacitat tributària és
inferior a la catalana.
– Hi ha tres comunitats autònomes que tenen una capacitat tributària per sota de la mitjana de les comunitats
autònomes de règim comú, però reben per sobre de la
mitjana.
– Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i
recursos finals molt diferents.
Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingués en compte les diferències de preus entre les diferents
comunitats autònomes –en termes de paritat de poder
de compra, que mostrarien d’una manera més acurada
el poder de compra dels recursos rebuts del model de finançament–, els resultats que s’obtindrien serien encara
més negatius. En efecte, Funcas publica per a cada any
el nivell de preus relatius de totes les comunitats autònomes de l’Estat: l’any 2009, Catalunya va ésser la segona
comunitat amb preus més alts de tot l’Estat, després de
La Rioja; els preus es van situar un 8,2% per sobre de la
mitjana de l’Estat.
Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats
pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim
comú, Catalunya passa d’ésser la vuitena comunitat receptora de recursos a ésser la tretzena d’un total de quinze. És a dir, de la tercera posició en capacitat en recursos
tributaris, Catalunya passa finalment a la quinzena en recursos reals rebuts, una vegada aplicats els mecanismes
d’anivellament.
9. L’anivellament vertical continua essent insuficient,
malgrat les noves aportacions en la revisió del model del
2009. Les necessitats de despesa de les comunitats autònomes creixen més, a causa de llur comportament expansiu, que llur capacitat recaptatòria. Aquest comportament és degut especialment al fet que les comunitats
autònomes tenen encomanada la prestació dels serveis
fonamentals de l’estat del benestar. En canvi, no es corregeix el sobredimensionament de l’Estat.
10. Les pràctiques de l’Estat que conculquen el principi
de lleialtat institucional han estat i són encara diverses.
Alguns anys aquestes pràctiques han superat els 1.000
milions d’euros. L’assignació de bestretes a compte dels
tributs cedits, especialment IRPF i IVA, durant els anys
2008 i 2009 ha provocat un trasllat cap a la Generalitat
de més dèficit pressupostari. A causa d’aquest excés de
bestretes, la Generalitat ha de retornar per aquests dos
anys més de 3.000 milions d’euros.
11. A tall de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valoració econòmica de la deslleialtat institucional per a Catalunya en 1.085 milions d’euros anuals. Aquesta dada
actualment és superior, ja que cal afegir-hi tota la norma-
4.40.Informació84
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
tiva estatal aprovada entre el 2005 i el 2009, que afecta
les despeses de la Generalitat; per exemple, la Llei de la
dependència, que comporta per a la Generalitat una despesa addicional de més de 600 milions d’euros. El mateix es pot dir de l’infrafinançament de les despeses sanitàries, i més concretament del Fons de cohesió sanitària
i de les decisions adoptades els darrers anys, com la del
finançament de la interrupció voluntària de l’embaràs, de
noves vacunes o del programa de salut bucodental, que
comporten un major cost per a l’Administració catalana,
de més de 210 milions d’euros. Igualment, en aquest capítol s’ha de computar l’import de la compensació per la
supressió de l’impost del patrimoni, que equival a 539
milions d’euros. És a dir, resulta que mentre l’Estat ha
aportat 2.421 milions d’euros, també ha fet gastar a la
Generalitat un mínim de 2.434 milions d’euros.
16. Durant tots els anys de negociació dels diversos models de finançament multilateral, hom ha pogut constatar
que la capacitat negociadora de Catalunya és exigua i la
seva singularitat no té suport en un model multilateral,
més aviat al contrari.
12. Els recursos que proporciona el model de finançament comú estan encara molt allunyats dels recursos de
què disposen les comunitats autònomes de règim foral,
ja que una cosa és que el model de finançament sigui
radicalment diferent i l’altra és que els recursos que proporcionen els dos models de finançament siguin tan diferents, quan el nivell de competències i de serveis és
pràcticament el mateix. Les darreres estimacions, corresponents a l’any 2009, situen els recursos disponibles
del País Basc en un 56% superior als recursos de què
disposa Catalunya, en termes per capita.
IV. Una nova etapa en les relacions
Generalitat-Estat
Aquesta diferència significativa en el finançament dels
governs català i basc ha implicat una evolució dispar en
el deute de les dues institucions. Catalunya actualment
té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el
del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els
dos nivells de deute no és un fenomen recent, sinó que ha
anat creixent en el temps des del 1984.
13. El model de finançament no posa fi al dèficit fiscal
crònic. La millora quantitativa però relativa del sistema
de finançament actual no contribueix a una reducció significativa del dèficit fiscal. L’aportació de nous recursos
el 2009 ha estat insuficient per a reduir significativament
el dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al sistema de finançament s’ha reduït el 2009, però, en canvi,
aquesta reducció no ha repercutit d’una manera equivalent en el dèficit fiscal global, que es manté, segons les
darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferiors però similars als habituals.
14. Tampoc no ha contribuït a la disminució del dèficit
fiscal l’aplicació de la disposició addicional tercera de
l’Estatut, que disposa una inversió anual a Catalunya
durant set anys d’un percentatge equivalent a la participació relativa de Catalunya en el PIB de l’Estat. Aquesta
és una mesura temporal que acaba el 2013 i la finalitat
de la qual era pal·liar la secular i discriminatòria manca
d’inversió pública de l’Estat a Catalunya, més que no pas
contribuir de manera estructural a la reducció significativa del dèficit fiscal.
15. La darrera negociació del model de finançament ha
permès constatar que els marges pressupostaris de l’Estat per a afegir més recursos addicionals al model a fi
de satisfer totes les comunitats autònomes són gairebé
inexistents.
17. Hi ha una clara tendència a la laminació de l’autonomia política i financera. L’aprovació de la modificació
de la Constitució, que limita l’autonomia financera per la
porta del darrere, amb la voluntat evident de limitar no
solament el dèficit públic sinó també la despesa autonòmica per mitjà d’una llei orgànica, és un primer exemple
que s’estén cap a propostes intervencionistes, com ara
fixar uns mínims de despesa per capita en els serveis bàsics fonamentals (ensenyament, sanitat i serveis socials).
1. La Comissió constata l’oportunitat i la necessitat d’iniciar una nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol
després de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut. En aquest marc, el pacte fiscal és una de
les fites a assolir, tot i que no l’única. Aquestes relacions
s’han de basar en el principi de lleialtat institucional, que
fins ara l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions.
2. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es
resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan
essencials com la definició de Catalunya com a nació, el
blindatge de competències o l’adaptació del poder judicial a la realitat catalana, per la qual cosa la Comissió
conclou que el Parlament i el Govern de la Generalitat
han d’actuar en tots aquests camps, impulsant les reformes pendents en la legislació estatal i els traspassos de
competències que resten per efectuar.
3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al
finançament de Catalunya.
4. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia
financera.
5. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just
per a Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç
fiscal i de solidaritat.
V. El marc de la proposta de pacte fiscal
1. Catalunya aspira a un model de finançament propi
perquè vol autogovernar-se, perquè aspira a disposar
del màxim poder polític. Però, a la vegada, la necessitat d’aconseguir aquest pacte fiscal basat en el concert
econòmic se sustenta en l’objectiu d’aconseguir major
progrés econòmic i major benestar per a Catalunya. I és
precisament en el moment actual de crisi econòmica i
de necessitat d’austeritat i d’ajustaments que adquireix
un major sentit, una major importància, la reivindicació
del pacte fiscal. Si es vol preservar i potenciar l’estat del
benestar, si es vol una societat més cohesionada i més
equitativa, cal un model de finançament singular que
4.40.Informació85
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
posi fi al dèficit fiscal que pateix actualment Catalunya
i que avui dia comporta un veritable ofec per al progrés
social i econòmic del país. Si en condicions normals la
situació de Catalunya ja és excepcional en l’àmbit europeu –no hi ha cap territori que, amb un nivell de renda
similar al de Catalunya, tingui un dèficit fiscal tan elevat
com el que pateix Catalunya–, en les circumstàncies excepcionals actuals la manca de recursos suficients encara es fa més palesa.
2. Si Catalunya ja disposés del pacte fiscal, la Generalitat no es veuria obligada a fer ajustaments, o serien d’un
calibre molt reduït. Els ajustaments pressupostaris que
fa la Generalitat en els exercicis 2011 i 2012 signifiquen
passar d’un dèficit públic del 4,2% del PIB català l’any
2010 a l’1,3% l’any 2012, és a dir, una reducció de 2,9
punts percentuals menys, una magnitud molt inferior a la
mitjana anual del dèficit fiscal estructural, que se situa a
l’entorn del 8% del PIB català.
VI. La viabilitat d’un model de finançament
singular
1. La Comissió constata la impossibilitat d’arribar, en un
marc multilateral, a un model que satisfaci les necessitats de finançament de Catalunya i que garanteixi el ple
desenvolupament i la competitivitat de la seva economia
i la prestació d’un nivell de serveis públics comparable
amb el de països amb un nivell de desenvolupament econòmic similar.
2. Per a possibilitar el desenvolupament de totes les seves potencialitats, Catalunya necessita un model de finançament singular fora del sistema de règim comú i de
la negociació multilateral, basat en una relació bilateral
entre la Generalitat i l’Estat, amb les característiques del
concert econòmic basc o del conveni econòmic navarrès.
3. En un estat plurinacional ha d’ésser natural que hi hagi
diferents models de finançament, atenent la diversitat
d’identitats i de voluntats d’autogovern que hi poden coexistir.
4. Catalunya ha de poder tenir un model de finançament
propi, atenent la seva voluntat d’autogovern, a partir de
l’evolució dels elements que conformen el model actual
i partint del fet que la diversitat de models no suposa un
privilegi per si mateixa.
5. Fer viable un model de finançament propi per a Catalunya és, en termes jurídics, clarament constitucional.
Cal recordar que la Constitució no predetermina un
model concret de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional
(STC 192/2000, del 13 de juliol), la qual cosa deixa obert
un espai important de decisió política en aquest àmbit
per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament
la diversitat.
6. De l’informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics i de
bona part de les intervencions dels experts en aquesta
comissió es desprèn que una proposta de pacte fiscal que
apropi Catalunya als resultats del concert no necessita la
reforma de la Constitució ni de l’Estatut. La Comissió fa
seves les conclusions de l’esmentat informe.
Núm. 175
7. No hi ha cap obstacle legal en l’ordenament jurídic de
l’Estat espanyol ni en el dret de la Unió Europea que impedeixi a Catalunya tenir un sistema de finançament singular anàleg al concert econòmic basc o al conveni econòmic navarrès o de la mateixa naturalesa que aquests.
L’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model
de finançament basat en el concert econòmic, presentat
per l’Institut d’Estudis Autonòmics, avala la viabilitat
constitucional i estatutària del dit sistema de finançament singular.
8. Tal com ha establert l’Institut d’Estudis Autonòmics
en l’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic, «hi ha
bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament “basat en el Concert” no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació
a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria
justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.»
Tampoc no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 2006. I, alhora, tampoc no
contravindria al dret europeu, ni l’originari ni el derivat.
L’Institut d’Estudis Autonòmics planteja que l’establiment d’aquest nou model basat en el concert «s’ha
d’articular normativament a través d’una reforma de la
LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de
finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o “orgànics” d’aquest model.»
En aquest sentit, estableix que «els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model
i regular la seva aplicació dependran del model que es
pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la
llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la
del Concert Basc, tant pel que fa al seu contingut com al
procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un
model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la
cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1
CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota
de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA
bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat
que s’empri una llei semblant a la del Concert.»
L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no-previsió del nou model de finançament en la Constitució o
en l’Estatut d’autonomia i el seu establiment a través de
la LOFCA implica que no podrà gaudir d’una garantia
jurídica absoluta front a hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal
tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte
tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model
a la LOFCA com en el de les seves modificacions futures
i en l’aprovació de les disposicions generals que desenvolupin i concretin el model. Entre altres mecanismes, es
podria preveure la utilització del procediment legislatiu
de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat
com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre
l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de
retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes
bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i l’autonòmica.»
4.40.Informació86
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
Núm. 175
VII. L’articulació legal del nou model
de finançament
xació de recursos per a Catalunya per mitjà de la quota
de retorn a l’Estat.
1. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el concert econòmic s’ha d’articular normativament per mitjà,
en primer lloc, d’una reforma de la LOFCA en què es
proclami l’excepció del règim de finançament comú i, en
segon lloc, d’una llei que reguli els trets d’aquest model.
Per tant, qualsevol posició política conjunta que s’adopti
respecte a un nou model s’ha de substanciar fonamentant-se tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la
definició dels criteris del model que han de permetre una
millora dels resultats quantitatius i qualitatius.
2. El procediment passa per establir una clàusula d’excepció a la LOFCA per al cas català, en la línia del que
es va fer per als casos del País Basc i Navarra, i l’aprovació d’una llei que estableixi les característiques fiscals
i financeres del model, que doni contingut al model de
pacte fiscal. Un model singular que hauria de descansar
en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Es tracta, en definitiva, de sortir del règim comú i
donar contingut a la singularitat del sistema institucional
de la Generalitat (en virtut de l’article 5 de l’Estatut, sobre els drets històrics).
2. La millora del model de finançament ha de comportar lleialtat i responsabilitat institucional recíproca entre
l’Administració general de l’Estat i la Generalitat.
3. Un cop feta la modificació de la LOFCA per a introduir-hi una clàusula d’excepció per a Catalunya, s’haurà d’acordar en el marc de la Comissió Mixta d’Afers
Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat una proposta de
llei ordinària, perquè el Govern espanyol la presenti a
les Corts Generals com a projecte de llei. Aquesta llei
ordinària haurà de contenir, com a mínim, els dos apartats que, seguint la descripció del catedràtic d’hisenda de
la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri Oria, són els
«els dos pilars d’un sistema de concert»:
– En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli
la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen
a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica
autonomia fiscal a Catalunya, establir que l’Agència Tributària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la
recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs
suportats a Catalunya i establir també que el Parlament
de Catalunya disposi de capacitat normativa sobre els diferents tributs.
– En segon lloc, un capítol financer que determini els
principis i les fórmules de càlcul d’una quota de compensació, fonamentalment a partir del cost de les càrregues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per
compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la
solidaritat interterritorial.
Com en el cas de la llei del concert econòmic del País
Basc, la llei esmentada també podria contenir com a
tercer apartat un capítol sobre la coordinació bilateral i
sobre la revisió i actualització del model.
VIII. Criteris que cal tenir en compte
en el nou model de finançament
1. Independentment de l’encaix jurídic, perquè el model
de finançament de Catalunya es pugui considerar equiparable al concert econòmic en termes quantitatius, ha
d’obtenir en qualsevol cas uns resultats similars als que
produeixen el concert basc o el conveni navarrès en termes de recursos per habitant.
En el cas d’un model basat en el concert econòmic, els
guanys depenen fonamentalment dels criteris per a la fi-
3. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el
reforçament dels principis de suficiència i d’autonomia
financera han d’ésser els criteris prioritaris a l’hora de
plantejar qualsevol revisió del model.
4. Cal un model més just en termes de reconeixement de
l’esforç fiscal i major exigència sobre la solidaritat. La
millora dels mecanismes de reconeixement de l’esforç
fiscal i la major exigència sobre la solidaritat millorarà la suficiència financera de la Generalitat i permetrà
d’obtenir més recursos per a atendre les necessitats de
Catalunya.
5. Catalunya necessita una millora del seu finançament
que asseguri que es manté la mateixa posició relativa anterior a les aportacions de solidaritat envers la resta de
territoris de l’Estat.
6. El compliment del principi de solidaritat interterritorial establert per l’article 138 de la Constitució no pot provocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda
per capita amb la resta de comunitats autònomes.
7. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a partides amb uns objectius i finalitats que assegurin el desenvolupament dels territoris receptors de solidaritat entre
comunitats autònomes i a la suficiència de serveis socials
bàsics.
8. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a
donar un millor tractament en termes de tipus de gravamen als contribuents de les comunitats autònomes receptores de solidaritat.
9. El dèficit fiscal de Catalunya amb relació a l’Estat i a
la Unió Europea no ha de superar el que tenen regions de
la Unió Europea amb renda per capita similar a la catalana amb relació a l’estat respectiu i a la Unió Europea,
aplicant el criteri de flux monetari.
IX. El pacte fiscal i el finançament local
La Comissió constata la situació greu que viuen els ajuntaments per la manca d’un finançament just i adequat
a llur nivell competencial. Davant d’aquesta realitat, la
Comissió constata que un pacte fiscal basat en el concert econòmic ha de comportar una millora en el finançament dels ens locals. Aquesta millora s’ha d’articular
mitjançant una llei específica de finances locals, que ha
de tenir com a principis bàsics l’autonomia local, la coresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibrament
territorial.
4.40.Informació87
3 de novembre de 2011
BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA
X. Bases del nou model de finançament
El nou sistema de finançament per a Catalunya s’ha de
fonamentar en les bases que recull l’informe de l’Institut
d’Estudis Autonòmics:
a) Una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat:
– El pacte fiscal ha d’ésser un model singular que descansi en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la
Generalitat, ha d’activar la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat i ha de desplegar el
potencial implícit que conté l’Estatut i assolir la cessió
del 100% de tots els tributs que es paguen a Catalunya.
Cal tenir present, en aquest sentit, que la cistella d’impostos cedits definida per l’Estatut pot ésser modificada
per acord de l’esmentada Comissió Mixta, i que l’aprovació de la cessió requereix tan sols una llei ordinària
de les Corts Generals, tal com estableix la disposició addicional setena de l’Estatut, i no ha de seguir el feixuc
procés de reforma estatutària.
b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per
a Catalunya que determini les disposicions tributàries,
com les normes generals, de gestió i de procediment i
les normes específiques per a cada tribut, les relacions
financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic.
c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya
i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de
Catalunya:
– Des del punt de vista de la gestió i la recaptació tributària, aquest model singular ha de desplegar l’article
204.1 de l’Estatut, que estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits
totalment a la Generalitat corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya.
– La Generalitat, per mitjà de la seva Administració
tributària, ha d’ésser l’única responsable de la gestió, la
recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els impostos a Catalunya. L’Administració tributària catalana ha
de col·laborar amb la de l’Estat i amb les altres administracions tributàries de la resta de l’Estat en les tasques
d’inspecció.
d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal
comunitària:
– La Generalitat ha de tenir potestats administratives i
normatives sobre els impostos a Catalunya, limitades
exclusivament per les necessitats d’establir elements comuns amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Generalitat pot establir tributs propis.
e) L’establiment de la quota que s’ha de lliurar a l’Estat
com a part alíquota del cost de les competències o els
serveis comuns que exerceix l’Estat i que li són propis,
i en concepte de cooperació interterritorial, revisable
quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la
Comissió Bilateral Generalitat-Estat:
Núm. 175
– Pel que fa a les càrregues que Catalunya hauria de
continuar assumint respecte als serveis que encara pugui continuar prestant l’Estat a Catalunya, i respecte a
la possible contribució a la solidaritat interterritorial,
aquest model hauria de desenvolupar les funcions de la
Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat determinades per l’Estatut i establir unes bases
de negociació ben diferents a les imposades per l’acord
de finançament vigent. Val a dir, en aquest punt, que ni
el País Basc ni Navarra no estan exempts de contribuir a
la solidaritat interterritorial que estableix la Constitució,
i que, tal com estableix la mateixa Constitució, és només a l’Estat a qui correspon d’establir per llei aquestes
càrregues. Per això, tant el concert com el conveni es
regeixen també per una llei estatal que estableix el mecanisme de càlcul específic per a establir la quantia que
caldrà transferir a l’Estat en concepte de la contribució a
la solidaritat interterritorial.
– En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compensació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà
tenir en compte només les competències que corresponen realment a l’Estat i no les que continua exercint tot i
no correspondre-li (per exemple, en l’àmbit de la cultura). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’aportació a
la solidaritat que incorpora aquesta quota, caldrà aplicar
dos límits: un d’econòmic i un de qualitatiu. Així, caldrà
tenir present que Catalunya no pot perdre capacitat fiscal
un cop feta la contribució a la solidaritat i, alhora, que
els diners només es podran destinar a les polítiques més
bàsiques de l’estat del benestar i no a polítiques que precisament Catalunya no es pot permetre.
XI. El procés de negociació del nou model
de finançament
Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avançar
en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern ha de:
a) Impulsar accions informatives adreçades als ciutadans i als agents econòmics i socials sobre la proposta
aprovada pel Parlament d’un nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat.
b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els
sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel
Parlament.
c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte
de llei que reguli els instruments de consulta popular de
caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar suport legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de
la proposta de pacte fiscal basat en el concert econòmic
que Catalunya plantegi a l’Estat.
d) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació
de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de
treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a
establir la quota que s’ha de lliurar a l’Estat.
Palau del Parlament, 28 d’octubre de 2011
El lletrat de la Comissió
El president de la Comissió
Antoni Bayona Rocamora
Jordi Turull i Negre
4.40.Informació88