Análisis del Presupuesto 2016

Análisis sobre el Presupuesto de la Administración
Pública Nacional para el año 2016
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Supuestos falsos
El ocultamiento de Recursos y Gasto Público
Análisis del Gasto Público y las principales políticas sociales
Ocupación y Salarios en el Estado Nacional
La cuestión industrial, energética y el endeudamiento
Equipo de Trabajo:
Bruno Costas
Jaime Farji
Horacio Fernández
Agustina Haimovich
Gustavo Lahoud
Roberto Larosa
Tomás Raffo
Ana Rameri
Alejandro Ventura
Octubre 2015
1
Introducción
Presentamos a continuación un informe sobre el presupuesto para el año 2016 que cuenta
con media sanción de la Cámara de Diputados. El presente informe es fruto de un trabajo
de articulación entre los compañeros y compañeras de nuestro Instituto y del Instituto de
Pensamiento y Política Pública (IPYPP).
El proyecto presentado es a todas luces inaceptable a raíz de las enormes inconsistencias
que desde el punto económico, político y fiscal presenta. En efecto desde los supuestos
macroeconómicos con que se elabora como en la estimación de recursos y gastos que se
presentan transforman al mismo en un dibujo alejado de cualquier técnica presupuestaria.
Vale la pena destacar que esta no es solo una particularidad de este proyecto. En efecto,
como se demuestra en el trabajo, la repetición de malos supuestos macroeconómicos y
deficientes estimaciones en gastos y recursos, desde el año 2003 a la fecha han tenido por
consecuencia que el Poder Ejecutivo dispusiera de mayores ingresos por 1,3 billones de
pesos y efectuara mayores gastos por 2 billones de pesos sin control del parlamento. Todo
esto amparado en los superpoderes que se delegan en el Ejecutivo y que a través de
Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete o Decretos de Necesidad y Urgencia
modifican constantemente el presupuesto aprobado. Como referencia puede precisarse que
durante el año 2014 se realizaron 46 modificaciones al proyecto aprobado y el actual cuenta
ya con 27 modificaciones.
Precisando algunas de las inconsistencias que se presentan este año, puede decirse que se
prevé que durante al año 2016 la inflación será del 14,5% y que la economía crecerá un 3%,
situaciones a todas luces inaceptables frente a un mínimo análisis amparado en el sentido
común. Con una tasa actual de inflación que evaluada con seriedad se ubica prácticamente
en el doble y una economía estancada no se entiende como, sin políticas económicas
diametralmente opuestas pueden hacerse tales estimaciones.
Asimismo cuando se estiman los incrementos en recursos y gastos se presenta pautas de
aumento interanual para los primeros de un 21% y para las erogaciones del 16%. Ambas
totalmente inconsistentes, en primer lugar porque si se proyecta un crecimiento económico
del 3% y una inflación cercana al 15% es inaceptable que los recursos crezcan al 21%. Pero
en cuanto a los gastos, si el incremento interanual que durante el 2015 acumulan los
mismos alcanza al 38% bajar ese incremento a la mitad impone un ajuste fiscal de una
magnitud realmente llamativo. Con estos supuestos se proyecta un déficit para el próximo
año de $97.000 millones de pesos.
Es importante destacar que tanto en las partidas para salarios, jubilaciones, y beneficiarios
de planes sociales se estiman solo incrementos por anualización de las pautas escalonadas
otorgadas durante este año. De estimarse para el próximo año aumentos similares a los
otorgados durante este año el déficit resulta más del doble ascendiendo $222.724 millones
de pesos, que prácticamente coincide con el endeudamiento que tiene previsto el proyecto
en cuestión.
2
En este aspecto debe puntualizarse que el monto de endeudamiento para el que se pide
autorización, $247.000 millones de pesos o aproximadamente $23.000 millones de dólares
al cambio oficial mas allá de tirar por tierra el mito del desendeudamiento, nos muestra que
se está tomando deuda para financiar el gasto corriente del Estado.
Asimismo resulta pertinente destacar, haciendo foco en el gasto, que un incremento
nominal del mismo de 15,8% frente a una estimación realista de la inflación esperada trae
aparejada una contracción del gasto en términos reales de casi un 10%: Ajuste que se
extiende a todas las finalidades del gasto fundamentalmente para el caso Servicios
Económicos (que incluye subsidios a las tarifas). Esta reducción incluye el gasto social,
rubro en el que todas las partidas presentan reducción en términos reales, pero donde
Trabajo, Vivienda y Urbanismo y Agua Potable y Alcantarillado sufren disminuciones de
tal magnitud que aún frente al índice inflacionario dibujado que se propone representa un
ajuste.
El trabajo que se presenta incluye un detallado análisis de la evolución de las principales
partidas del gasto así como los efectos del ocultamiento de recursos, gastos y resultados. Se
incluyen también un análisis acerca del tratamiento que la cuestión industrial, energética y
la deuda tienen el presupuesto bajo análisis dada la importancia que tiene en la actual
coyuntura.
Podemos asegurar que mas allá de la repetición de una política destinada a garantizar la
discrecionalidad en la asignación del gasto y recursos en manos del Poder Ejecutivo, el
proyecto actual profundiza una política de fuerte ajuste fiscal y endeudamiento. Una
política ya vista y sufrida por los sectores populares en nuestro país.
3
1) Sobre los supuesto utilizados en el Presupuesto 2016
Los supuestos macroeconómicos considerados en el Presupuesto para el año venidero
resultan absolutamente inverosímiles. Según la versión oficial, el año 2015 culminará con
un crecimiento de la actividad económica del 2,3% en términos reales al tiempo que
proyecta para el 2016 un crecimiento del 3%. Por otra parte, el proyecto de ley determina
que la inflación emprenderá, a partir de este año, un camino de sistemática desaceleración
al suponer una tasa anual de crecimiento de los precios al consumidor (particularmente el
IPC Nu) para este año de un 15,4% y del 14,5% para el siguiente.
Respecto a los indicadores de la actividad económica, resulta un pronóstico con un
optimismo exacerbado al constatar, de la información oficial que releva el propio INDEC,
que uno de los sectores que más incidencia tiene sobre el entramado productivo, la
Industria Manufacturera, describe una trayectoria de estancamiento durante este año ya que
apenas subió un 0,5% interanual en el mes de Agosto 2015 respecto al 2014. Por otra parte,
resulta un tanto descontextualizado que el repunte pronosticado –que se extiende al 2018
con una tasa de crecimiento anual del 3,2%- se verifique en el marco de una economía que
viene desinvirtiendo sistemáticamente desde el año 2011: según las estadísticas la inversión
en equipo durable para la producción pasó del 8,9% del PBI en el 2011 al 7,2% en el 2014.
Llama aún más la atención la justificación de esta mejora en los indicadores económicos
reflejados en el proyecto oficial sin el correlato en materia de empleo. Mientras el
Presupuesto asegura que la economía se recompone, el INDEC publica en sus últimas tasas
básicas del mercado laboral, una caída de la tasa de empleo en lo que va del año 2015.
Mientras a fines del año 2014 la tasa de empleo era del 42,1% en el primer semestre del
2015 la misma cae al 41,5% reflejando la destrucción de 155 mil puestos de trabajo.
Cabe agregar que según estimaciones del sector privado, el panorama resulta más
preocupante. De hecho, si se promedian las tasas de crecimiento económico estimadas por
algunas consultoras1, en los últimos tres años (2012-2014) la producción se mantuvo
prácticamente estancada (0,6%) con una recesión en 2014 (-2,2%2). En lo que respecta a
2015, se estima una caída del -0,4% en el primer semestre de 20153 con respecto al mismo
período del año anterior.
Coincidimos, sin embargo, con la versión oficial que la tasa anual de inflación se
desacelerará durante el presente 2015 respecto a lo acontecido el año anterior. Sin embargo,
ello resulta de la confluencia de dos fenómenos para nada promisorios respecto a la llegada
de signos favorables en la actividad económica, que son: por un lado, la existencia de una
tasa de inflación elevada durante el 2014 como resultado de una fuerte devaluación del peso
a comienzos de ese año, y por el otro, la extensión de un escenario recesivo, con epicentro
en la industria, que se profundizó durante el 2014 y continúa hasta nuestros días. De la
combinación de la recesión conjuntamente con una estabilización del tipo de cambio se
operó la desaceleración del ritmo de precios. Sin embargo, ambas condiciones aparecen
1
Bein, Econométrica, Fiel y Melconian.
EN contraste con el 0,5% de aumento del INDEC y la proyección del 2,3% según el Proyecto de Ley de
Presupuesto 2016.
3
Según Ferreres y Asociados, Serie desestacionalizada.
2
4
cuestionadas toda vez que se observa una incipiente recuperación del nivel de actividad y al
mismo tiempo, y en el marco del recambio gubernamental, es esperable que la
incertidumbre en el mercado cambiario aumente en lo que resta del año, revirtiendo el
proceso de desaceleración de precios observada, y por cierto muy superior a los que
sostienen las proyecciones presupuestarias para el 2016. Mientras el proyecto oficial espera
una tasa de inflación para el 2015 del 15,4% (promedio) y 13,2% (entre los diciembres) una
estimación alternativa en base al IPC de la Dirección de Estadísticas de la Ciudad de
Buenos Aires indica que es prácticamente el doble: 28%. Por lo tanto, el año 2016 la
proyección oficial del 14,5% (promedio) y 10,4% (entre los diciembres) nuevamente
repiten el conocido dibujo presupuestario al que resulta tan afín la actual gestión.
2) La recaudación y el gasto proyectado para el año 2016
Las proyecciones planteadas en el mensaje de presupuesto indican que el año 2015 cerrará
con un déficit primario de casi $43 mil millones y un déficit financiero cercano a los $139
mil millones (2,6% del PBI). Mágicamente, para el año 2016 estos resultados se revertirán
de forma tal que el resultado primario pasará a ser superavitario, arrojando un saldo de
$5.827 millones, mientras el déficit financiero se reducirá un 45% llegando a los $97,7 mil
millones (1,5%). Esta variación se generaría por un aumento del 21% en el total de recursos
frente a un incremento del 16% en los gastos.
La habitual práctica, por parte del actual gobierno, de subestimar recursos para desviarlo
del debate parlamentario queda plasmada en este Proyecto de Ley a partir de la difícil
argumentación oficial de presentar un nivel gastos que no incluye en el rubro gastos las
actualizaciones salariales para los trabajadores del Estado Nacional,ni los aumentos
previsionales ni de los planes sociales.En efecto si recordamos que la ejecución Enero Agosto del corriente trae acumulado un crecimiento del gasto primario del 38,1% la
magnitud, el incremento proyectado del gasto para el 2016 implica un significativo ajuste
fiscal. Por otro lado, resulta absolutamente inconsistente alcanza una recaudación del 21% a
partir de una inflación oficial proyectada del 14,5% y una tasa de crecimiento del PBI del
3%.
Por su parte, los intereses se verían incrementados en un 8%. En términos reales,
considerando una proyección inflacionaria del 28% para 20164 (más realista que el 14,5%
oficial), tanto los recursos como los gastos sufrirán una retracción.
4
La proyección inflacionaria del 28% para 2016 se basa en suponer que se mantendrá la variación interanual
promedio registrada entre Enero y Julio 2015 según el IPC elaborado por la DGEyC de la Ciudad de Buenos
Aires. Esta estimación incluso puede considerarse auspiciosa en tanto en un escenario donde los ajustes en el
tipo de cambio se visibilizan como una opción para 2016, la aceleración en los precios generada por la vía
cambiaria puede superar nuestra proyección.
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Cuadro Nº 1: Resultados primario y financiero 2015 y 2016.
2015 CONCEPTO I) TOTAL RECURSOS II) TOTAL GASTOS PRIMARIOS II) INTERESES (IV ‐ II) V) TOTAL GASTOS V) RESULTADO PRIMARIO (I ‐ II) 2016 Millones de $ % del PIB 1.216.354,30
1.259.353,80
95.730,90
1.355.084,70
‐42.999,50
22,62
23,42
1,78
25,2
‐0,8
Millones de $ % del PIB 1.471.717,90
1.465.891,10
103.521,00
1.569.412,10
5.826,80
Variación Nominal 22,6 22,51 1,59 24,1 0,09 VI) RESULTADO FINANCIERO (I ‐ IV) ‐138.730,40
‐2,58
‐97.694,20
‐1,5 Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
Variación Real 21,0%
16,4%
8,1%
15,8%
‐113,6%
‐5,5%
‐9,1%
‐15,6%
‐9,6%
‐110,6%
‐29,6%
‐45,0%
Haciendo foco en el gasto, se observa que el incremento nominal del 15,8% implica en
términos reales un ajuste del 9,6%.Este recorte se extenderá a todas las finalidades del
gasto, siendo más acentuado en el caso de los servicios económicos que nominalmente se
mantienen estancados, cayendo así un 21,9% en términos reales. Sigue en importancia la
caída real en el gasto destinado a la deuda pública (-15,7%) y en los servicios de defensa y
seguridad (-8,5%). Los recursos destinados a servicios sociales, si bien muestran una caída
menor, no quedan exentos del ajuste al sufrir un recorte del 4,5%.
Cuadro Nº 2: Evolución del gasto total según finalidad. 2015-2016.
2015
2016
Variación Variación En millones
En %
En millones
En % Nominal Real Administración Gubernamental $ 79.044
5,8%
$ 88.066
5,6% 11,4%
‐13,0%
Servicios de Defensa y Seguridad $ 82.677
6,1%
$ 96.878
6,2% 17,2%
‐8,5%
Servicios Sociales $ 820.928
60,6% $ 1.004.323
64,0% 22,3%
‐4,5%
Servicios Económicos $ 276.002
20,4%
$ 276.011
17,6% 0,0%
‐21,9%
Deuda Pública $ 96.434
7,1%
$ 104.134
6,6% 8,0%
‐15,7%
TOTAL DE GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL $ 1.355.085 100,0% $ 1.569.412 100,0% 15,8%
‐9,6%
Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
Al analizar el gasto social según función, se observa que la caída promedio del 4,5% se
desprende de un recorte en todas las funciones aunque con diferentes intensidades. Entre
los rubros que más caen se destacan las funciones Trabajo (-18,7%), Vivienda y Urbanismo
(-18,7%) y Agua Potable y Alcantarillado (-12,4%). Cabe destacar que incluso
considerando la proyección inflacionaria subestimada que indica el oficialismo para 2016
(14,5%), se observan ajustes reales en estas funciones. En el caso de Trabajo, el recorte
previsto resulta preocupante si se considera que la última información publicada por el
INDEC da cuenta de una caída de la tasa de empleo durante el primer semestre del 2015
que va del 42,1% al 41,5%, resultando en una destrucción de 292 mil puestos de trabajo
desde mediados del 2013, generando así que los desocupados superen ampliamente el
millón de personas5.
5
Según los últimos datos publicados por el INDEC, la tasa de desempleo es actualmente de 6,6% (1,1
millones de desocupados). Sin embargo, las sospechas de manipulación sobre esta cifra (ante la llamativa
tendencia decreciente de la tasa de actividad) generan la necesidad de elaborar estimaciones más realistas que,
manteniendo constante la tasa de actividad del 2do trimestre de 2013, arrojan una tasa de desocupación del
10,6% que en términos poblacionales equivale a 1,9 millones de desocupados.
6
Por otra parte, el ajuste previsto en la función de Vivienda y Urbanismo como así también
el de Agua Potable y Alcantarillado que de por sí cuentan con recursos limitados, resulta
incomprensible en un marco en el cual el déficit habitacional que atraviesa gran parte de la
población lejos está de ser resuelto y el acceso a la infraestructura social básica se
encuentra restringido para porcentajes considerables de la población. De hecho, según los
datos que surgen de la EPH más de la mitad de los habitantes atraviesa alguna situación de
infraestructura deficitaria6.
Por otra parte, teniendo en cuenta nuestra pauta inflacionaria se observa que el gasto en
Promoción y Asistencia Social sufre un recorte del 7,6% en términos reales, seguido del
gasto en Educación y Cultura (-5,5%). Entre las funciones cuyo gasto cae por debajo del
promedio se encuentran Salud (-4,3%) y el principal gasto social en magnitud que es el
destinado a la Seguridad Social (-2,9%).
Cuadro Nº 3: Evolución del Gasto en Servicios Sociales según función. 2015-2016.
2015
2016
Variación Variación En millones
En %
En millones
En %
Nominal Real Salud $ 51.358
6,3%
$ 62.942
6,3%
22,6% ‐4,3%
Promoción y Asistencia Social $ 19.622
2,4%
$ 23.225
2,3%
18,4% ‐7,6%
Seguridad Social $ 575.732
70,1%
$ 716.062
71,3%
24,4% ‐2,9%
Educación y Cultura $ 100.894
12,3%
$ 122.117
12,2%
21,0% ‐5,5%
Ciencia y Técnica $ 20.740
2,5%
$ 23.972
2,4%
15,6% ‐9,7%
Trabajo $ 7.621
0,9%
$ 7.932
0,8%
4,1% ‐18,7%
Vivienda y Urbanismo $ 29.526
3,6%
$ 30.751
3,1%
4,2% ‐18,7%
Agua Potable y Alcantarillado $ 15.435
1,9%
$ 17.323
1,7%
12,2% ‐12,4%
TOTAL $ 820.928 100,0% $ 1.004.323 100,0%
22,3% ‐4,5%
Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
Funciones Por el lado de los Servicios Económicos, el estancamiento que se observa en términos
nominales se explica principalmente por un recorte en el principal rubro que lo integra, los
subsidios a la Energía, Combustibles y Minería (-9,4% nominal), que de este modo
pasarían de representar el 57,2% del total en 2015 al 51,8% en 2016. El segundo rubro en
importancia son los subsidios al Transporte, que ante un crecimiento nominal del 11,9%
verían incrementada su participación pasando de un 30,5% en 2015 a un 34,1% en 2016. El
resto de las funciones, en términos nominales, muestra un incremento que va desde un
1,4% en el caso de Industria hasta un 31,4% en el caso de Ecología y Medio Ambiente.
En términos reales, todos los rubros muestran una disminución, con excepción de Ecología
y Medio Ambiente que, sin embargo, tiene una porción minoritaria en el total.
6
Este indicador incluye aquellos hogares que registran al menos alguna de las siguientes situaciones:
hacinamiento; falta de acceso a agua corriente, cloacas o gas de red; baño con arrastre de agua precario;
cercanía a basurales y viviendas ubicadas en zonas inundables o en villas de emergencia.
7
Cuadro Nº 4: Evolución del Gasto en Servicios Económicos. 2015-2016.
2015
2016
Variación Variación Funciones En millones
En %
En millones
En % Nominal Real Energía, Combustibles y Minería 157.871,50
57,2% 143.055,70
51,8% ‐9,4% ‐29,2%
Comunicaciones 9.088,70
3,3%
11.189,50
4,1% 23,1% ‐3,9%
Transporte 84.195,10
30,5%
94.183,60
34,1% 11,9% ‐12,6%
Ecología y Medio Ambiente 3.687,90
1,3%
4.847,60
1,8% 31,4% 2,6%
Agricultura 7.802,20
2,8%
8.998,00
3,3% 15,3% ‐9,9%
Industria 6.915,50
2,5%
7.012,00
2,5% 1,4% ‐20,8%
Comercio, Turismo y Otros Servicios 5.951,10
2,2%
6.110,40
2,2% 2,7% ‐19,8%
Seguros y Finanzas 489,5
0,2%
614,3
0,2% 25,5% ‐2,0%
TOTAL 276.001,50 100,0% 276.011,10 100,0% 0,0% ‐21,9%
Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
8
3) Análisis de la Política de Ocupación y Salarios del Estado Nacional
Según afirma el Mensaje del Proyecto de Ley para el Presupuesto del próximo año,la
política de ocupación y salarios del Sector Público Nacional “estarán orientados a respetar
los niveles de crédito que se fijen en el Presupuesto Nacional, en un marco compatible con
la sustentabilidad fiscal”. Por otra parte, agrega que se estima que la cantidad de cargos
vacantes descongelados para el próximo año será equivalente a lo dispuesto para el año
2015.
Con respecto a esto último surge una observación un tanto desconcertante puesto que en el
Mensaje recientemente enviado refiere que se descongelará la misma cantidad de cargos
que la dispuesta en el Presupuesto del año anterior -Presupuesto del año 2015- en cuyo
Mensaje nuevamente se vuelve a hacer alusión a la política anterior –el Presupuesto 2014-.
Sin embargo, en el mensaje del Presupuesto 2014 no aparece de manera expresa ninguna
mención a la cantidad de vacantes que serán descongeladas. Todo esto demuestra, una vez
más el nivel de oscurantismo con el que opera la actual gestión para transparentar la
información pública de interés común.
Es posible, sin embargo evaluar la cantidad de cargos que han sido incorporados durante el
último año que surge de la comparación entre la cantidad de cargos estimados a Septiembre
2015 (momento en el que se remite el Presupuesto desde el Poder Ejecutivo al Congreso de
la Nación) y lo estimado por la autoridad pública para el año pasado.
Cuadro N º 5: Cargos estimados en los Mensajes del Presupuesto para la Administración
Nacional 2015 y 2016.
Administración Central Organismos Descentralizados Instituciones de la Seguridad Social Total Presupuesto Presupuesto 2015 2016 Evolución 311.115
322.838
11.723 60.825
63.445
2.620 17.456
389.396
17.556
403.839
100 14.443 Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 215 y 2016.
Del cuadro surge que existen actualmente 14.443 cargos más de los cuales 11.723
corresponden a la Administración Central, 2.620 a Organismos Descentralizados y 100 a
Instituciones de la Seguridad Social.
Lo anterior da cuenta por lo tanto, que no sólo existe una limitación en el orden de la
provisión de información sino que también en el tipo de política llevada a cabo ya que, en
el marco de una administración nacional que abusa de figuras de contratación de carácter
flexible que deriva en que uno de cada cuatro empleados público son precarios7, un
7
Fernández, H.; Rameri, A.; Haimovich, A.; Ventura, A. (2015): “Apuntes sobre la Precarización Laboral en
el Sector Público Nacional”. ATE Nacional - IDEP.
9
aumento de 14 mil cargos parece a todas luces insuficiente para revertir la fragilidad en la
condiciones de contratación del empleo público.
Cuadro N º 6: Cargos estimados en los Mensajes del Presupuesto para la Administración
Nacional 2016.
Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
4) Análisis de las Principales Políticas del Gasto Social
Análisis de las políticas sociales destinadas a la niñez y la familia
La información que presenta el proyecto de Ley de Presupuesto en relación a la AUH es de
gran utilidad para analizar la evolución de las metas físicas, no sólo en referencia a lo que
se prevé realizar, sino también en vistas de chequear aquello que efectivamente sucedió.
En relación a esto último, presentamos a continuación el alcance de las asignaciones
familiares durante el año 2014 y 2015según el mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.
De la lectura del mismo se desprende que, por un lado, las Asignaciones Familiares
contributivas por hijo cayeron en 524 mil niños y niñas mientras que, por otro, la AUH
llega en 2015 a 109 mil chicos más que en el año anterior. Al tomar ambas prestaciones en
conjunto, resulta que la evolución neta con respecto al 2014, implica una caída en la
cobertura de casi 415 mil chicos.
Cuadro Nº 7: Evolución de cobertura AAFF y AUH años 2014 y 2015.
AAFF por hijo
AUH
2014
3.949.943 3.421.038
2015
3.425.809 3.530.417
Diferencia ‐524.134
109.379
Diferencia Total ‐414.755 Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.
10
Al observar lo que se había proyectado para el año 2015 de forma comparativa con las
metas físicas efectivamente alcanzadas enel corriente año, surge que en el caso de las
asignaciones por hijo del segmento formal se cubrieron 614 mil chicos menos que lo que se
había proyectado. Ello se ve parcialmente compensado a través del segmento no
contributivo (AUH) que cubre en 2015 a 152 mil chicos más que la meta proyectada,
llegando así a 3,5 millones de chicos8.
Cuadro Nº 8: Comparación cobertura AAFF por hijo 2015vs. meta proyectada 2015 en
Mensaje de Presupuesto 2015.
Conceptos AAFF por hijo
AUH 2015 proyectado 4.040.349 3.377.654
2015 cubierto 3.425.809 3.530.417
Diferencia ‐614.540
152.763
Diferencia total ‐461.777 Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.
En este marco, la proyección para 2016 si bien prevé un incremento en la cobertura lejos
está de cubrir la caída mencionada anteriormente. Por el lado de las AAFF del segmento
formal, la cobertura presenta un incremento ínfimo de 5 mil chicos más, llegando así a
3.430.822 niños, niñas y adolescentes. Por el lado de la AUH, el incremento es mayor
previendo cubrir a 3.613.112 niños y niñas en 2016 (83 mil más que los cubiertos
actualmente).
Cuadro Nº 9: Evolución de la cobertura AAFF por hijo entre 2015 y 2016 según Proyecto
de Presupuesto 2016.
Conceptos
AAFF por hijo
AUH
2015 cubierto
3.425.809
3.530.417
2016 proyectado
3.430.822
3.613.112
Diferencia
5.013
82.695
Diferencia total
87.708
Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.
A partir de los datos provistos en el Presupuesto, es posible estimar el cuadro general de
cobertura de la niñez en el sistema de protección social. De allí se puede concluir que
considerando los menores de 18 cubiertos a través de las AAFF formales (tanto nacionales
como provinciales), así como también aquellos cubiertos indirectamente a través de las
deducciones por hijo del Impuesto a las Ganancias, hay8,5 millones de niños y niñas
cubiertos actualmente por el sistema de asignaciones familiares. Así, uno de cada tres niños
y niñas quedan excluidos del sistema de AAFF (4,4 millones frente a un total de 12,9
millones de chicos). Si a los niños cubiertos por el sistema de AAFF se añaden aquellos
8
Sin embargo, la cobertura alcanzada en 2015persiste por debajo de la meta física de 4,9 millones elaborada al
momento del lanzamiento de la medida.
11
cubiertos a través de programas asistenciales como las Pensiones no contributivas para
Madres de 7 y más hijos y Ciudadanía Porteña, surge que aún así 3,3 millones de chicos y
chicas quedan por fuera de toda prestación destinada a la protección social, es decir, uno de
cada cuatro chicos (25,6%). Los datos expuestos dejan en evidencia la subejecución de las
metas propuestas para 2015, al mostrar que la cantidad de excluidos alcanza a 474 mil
chicos y chicas más que lo previsto para este año.
Por otra parte, se observa que las proyecciones establecidas para el año 2016 lejos están de
proponerse la universalización del sistema de asignaciones familiares sino que, por el
contrario, se proponen continuar excluyendo a un segmento considerable de los niños, niñas
y adolescentes (33,5% si se consideran las AAFF y 25,3% tomando el conjunto de
prestaciones a la niñez).
Cuadro Nº 10: Cobertura a la niñez del sistema de Asignaciones Familiares. 2015-2016.
Proyección 2015 TIPO DE COBERTURA TOTAL MENORES DE 18 AÑOS POBLACIÓN
% POBLACIÓN
% POBLACIÓN % 0
37.610
31,2%
3.425.809
26,4%
3.430.822 26,4% ‐614.540
5.013
236.557
1,8%
236.557
1,8%
236.557 1,8% 0
0
AAFF Gobierno Provincial 1.358.136
10,5%
1.358.136
10,5%
1.358.136 10,5% 0
0
Cobertura sub‐TOTAL 5.635.042
43,5%
5.020.502
38,8%
5.025.515 38,7% ‐614.540
5.013
Deducciones del Impuesto a las ganancias 12.953.329 100,0%
Proyección 2016 Proyección Vigente 2015 vs 2015 vs Vigente Proyección 2015 2016 4.040.349
AAFF Nacionales * 12.953.329 100,0%
Año 2015 (según ‐
Mensaje del Proy Ley Presupuesto 2016) 12.990.939 100,0% AUH 3.377.654
26,1%
3.530.417
27,3%
3.613.112 27,8% 152.763
82.695
Cobertura AAFF + AUH 9.012.696
69,6%
8.550.919
66,0%
8.638.627 66,5% ‐461.777
87.708
Excluidos del sistema de AAFF 3.940.633
30,4%
4.402.410
34,0%
4.352.312 33,5% 461.777
‐50.098
Pensiones no contributivas para madres de 7 y más hijos 1.027.791
7,9%
1.015.925
7,8%
995.117 7,7% ‐11.866
‐20.808
Ciudadanía Porteña (Mayo 2015) 64.700
0,5%
64.700
0,5%
64.700 0,5% 0
0
Cobertura Total AAFF + AUH + Pensiones + Ciudadanía Porteña 10.105.187
78,0%
9.631.544
74,4%
9.698.444 74,7% ‐473.643
66.900
TOTAL DE EXCLUIDOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL 22,0%
3.321.785
25,6%
3.292.495 25,3% 473.643
‐29.290
2.848.143
* Incluye las Asignaciones Familiares correspondiente al personal del Gobierno Nacional
Fuente: Elaboración propia en base a Censo 2010, Proyecto de presupuesto 2015 y 2016, Respuesta AFIP
Sigea 13289 25428/2011-1, Informe Ciepyc 2009, Informe de Evaluación de Ciudadanía Porteña, Mayo 2015.
Por otra parte, los datos presentados en el Mensaje del Presupuesto incluyen las metas
físicas para la asignación prenatal (segmento contributivo) y la Asignación Universal por
Embarazo (segmento no contributivo), prestación que se encuentra aún más lejos de
alcanzar la universalidad. De hecho, a partir de las estadísticas que provee el Ministerio de
Salud es posible estimar la cantidad de embarazos por año, que están en torno a los 760 mil.
Sin embargo, ambas prestaciones no llegan en 2015 a cubrir a 220 mil mujeres
embarazadas, es decir que no se alcanza a cubrir ni a un tercio de la población objetivo.
Para 2016, si bien se prevé un incremento en la cobertura por AUE, el mismo es
insignificante en relación con la brecha mencionada con lo cual, de cumplirse la meta
12
prevista sólo se alcanzaría al 31,6% de las mujeres embarazadas, excluyendo a más de 500
mil mujeres.
Cuadro Nº 11: Cobertura de asignaciones familiares prenatales. 2015-2016.
Concepto
2015
2016
754.603
754.603
Mortalidad materna*
258
258
Defunciones fetales*
6.222
6.222
Cantidad de embarazos estimados en un año
761.083
761.083
Asignación prenatal del Régimen Contributivo
61.796
61.796
Meta estimada de la AUE
156.022
178.761
Embarazadas cubiertas
217.818
240.557
28,6%
31,6%
543.265
520.526
Cantidad de nacidos vivos*
% de cobertura a embarazadas
Embarazadas no cubiertas
% de embarazadas sin cobertura –potencial71,4%
68,4%
Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016 y Anuario de Estadísticas Vitales-DEIS
2013.
Análisis de la Política Previsional
En el caso de la cobertura jubilatoria, los datos indican que en 2015 la cobertura aumentó
un 7,8% con respecto a 2014, explicada fundamentalmente por la incorporación de casi 447
mil jubilaciones, llegando así a un total de 6.304.308 de beneficios previsionales. Parte de
este incremento puede explicarse por la Ley de Moratoria Previsional aprobada en
septiembre 2014 (Ley Nº 26.970), que se estableció como una extensión del Plan de
Inclusión Previsional de 2005 con el objetivo de llevar la cobertura prácticamente al 100%
haciendo foco en los grupos de mayor vulnerabilidad social. Sin embargo, en el mensaje del
Presupuesto 2016 aparece información dispar en tanto en una sección manifiesta que “se
estima que más de 240.000 nuevos jubilados por moratoria comenzaron a cobrar durante el
año 2015” mientras en otra sección afirma que “Actualmente alrededor de QUINIENTAS
MIL (500.000) personas ya accedieron a este beneficio”, diferencia no menor en tanto una
cifra duplica a la otra.
Cuadro N º 12: Pagos en concepto de jubilaciones y pensiones (ANSES y Ex-Cajas Provinciales).
Estimación cobertura 2014 vs cobertura 2015.
Evolución
absoluta
Evolución
porcentual
2014
2015
Jubilaciones
4.299.919
4.746.907
446.988
10,4%
Pensiones
1.548.153
1.557.401
9.248
0,6%
TOTAL
5.848.072 6.304.308
456.236
7,8%
Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración
Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2016.
13
Sin embargo, a través de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC,
es posible construir un indicador de la cobertura previsional, cuyos últimos datos
disponibles corresponden al 4to trimestre de 2014, momento en el cual la moratoria ya
había entrado en vigencia. Si bien aún no hay datos para 2015, se observa que según esta
fuente la brecha en la cobertura previsional es significativa: el 18,2% de los mayores en
edad de jubilarse no accede a un beneficio previsional, lo cual equivale a casi 983 mil
mayores.
Cuadro Nº 13: Cobertura previsional de los mayores en edad de jubilarse. 4to trimestre
2014.
Cantidad
Mayores activos que perciben jubilación o pensión
%
536.316
9,9%
Jubilados
3.884.097
71,9%
Subtotal
4.420.412
81,8%
982.952
18,2%
Total de Mayores en edad de jubilarse
5.403.365
Fuente: Elaboración propia en base a EPH-INDEC.
100,0%
Resto
En este marco, el Presupuesto para el año 2016 prevé adicionar 261 mil jubilaciones y 12
mil pensiones más, generando así un incremento del 4,3% en la cantidad de beneficios
previsionales.
Cuadro N º 14: Pagos en concepto de jubilaciones y pensiones (ANSES y Ex-Cajas Provinciales).
Estimación cobertura 2015 vs proyección 2016.
2015
2016
Evolución
absoluta
Evolución
porcentual
Jubilaciones
4.746.907
5.008.171
261.264
5,5%
Pensiones
1.557.401
1.569.637
12.236
0,8%
TOTAL
6.304.308 6.577.808
273.500
4,3%
Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración
Nacional para el Ejercicio Fiscal delos años 2015 y 2016.
Por otra parte, en función del crédito presupuestario determinado para las prestaciones
previsionales, se desprende un haber medio implícito de $5.316 en 2015 que asciende a
$6.476 en 2016. Es un incremento equivalente al 21,8% en términos nominales que no llega
a cubrir la evolución de precios del 28% según nuestra proyección. Sin embargo, hay que
aclarar que tal dato surge de anualizar los últimos aumentos otorgados pero no incluye una
previsión de los incrementos que se otorgarán a través de la fórmula de movilidad.
14
Cuadro N º 15: Evolución prevista del haber jubilatorio medio. 2015-2016.
Prestaciones previsionales, en millones de pesos
(ANSES+Ex cajas provinciales)
2015
2016
$ 402.136
$ 511.201
Evolución
27,1%
Haber medio
$ 5.316
$ 6.476
21,8%
Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración
Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2016.
Análisis de las políticas destinadas a la protección social frente al desempleo
A continuación presentamos el cuadro general de cobertura de los principales planes de
empleo proyectados para el 2016.
Del cuadro surgen las siguientes conclusiones:
-
Prácticamente los montos pagados por el conjunto de programas destinado a la
población de desocupados caen en términos reales respecto del año anterior: el
Seguro de Capacitación y Empleo congelado desde que se originó en $225, cae un
22% entre 2014 y 2015 y caerá otro 22% entre 2015 y 2016; la misma dinámica
tuvieron los programas PEC e Ingreso Social con Trabajo con montos también
estancados de $150 y $1.200 respectivamente. Sin embargo, cabe aclarar que en el
caso de Ingreso Social con Trabajo (Argentina Trabaja), desde 2012 se ha
establecido que los cooperativistas pueden acceder al pago de sumas adicionales por
productividad y por presentismo, que se adicionan al básico de $1.200 y se han ido
actualizando hasta ubicarse hoy en día en los $800 y $600 respectivamente. Sin
embargo, aún incorporando estos adicionales a la evolución del monto percibido, se
observa que el poder de compra del monto máximo otorgado por Argentina Trabaja
(básico más incentivos) se encuentra hoy en día un 48% por debajo de Septiembre
2009 (momento en que se lanzó el programa). Por otra parte, no hay información
publicada acerca de cuantos incentivos se han otorgado en concepto de
productividad y presentismo, a pesar de que desde este espacio se han realizado
sucesivos pedidos de información. En lo que respecta al Seguro de Desempleo, si
bien no se encuentra publicado el monto promedio que perciben los desempleados,
los datos del Mensaje del Presupuesto 2016 arrojan una caída tanto nominal como
real de la masa de ingresos que transfiere, tanto para 2015 (20% y 37,5%,
respectivamente) como para 2016 (9,4% y 29,2% respectivamente), considerando
una pauta alternativa de evolución de los precios del 28% para cada año.
-
Durante el 2015, año caracterizado por la contienda electoral, la cobertura aumentó
en todos los programas con excepción del Seguro de Desempleo y Jóvenes con Más
y Mejor Trabajo (JMyMT). En el primer caso, se redujo en cerca de 12 mil personas
(-15,2%) y se espera que continúe cayendo, aunque en menor medida, en el año
2016 (-7,3%), cubriendo así a 64 mil desocupados. En el caso de JMyMT, en 2015
hay 7 mil receptores menos que en 2014 (-7,8%) y se prevé una nueva caída para
2016 (-4,3%) pasando de 78 a 75 mil receptores. Este último efecto puede deberse a
15
la migración, en algunos casos automática, de los receptores de este plan al
Progresar que está dirigido al mismo sujeto social (jóvenes de entre 18 y 24 años en
condiciones de vulnerabilidad social).9
-
En el resto de los programas, se destaca un incremento en la cobertura durante 2015,
mayormente en el caso del Seguro de Capacitación y Empleo (+20,6%) y de Ingreso
Social con Trabajo - Argentina Trabaja (+18,4%), que suman de este modo 92 mil y
305 mil receptores, respectivamente. Para el año 2016 se espera que ambos planes
continúen incrementando su cobertura, aunque a un ritmo menor (+9,1% y +1,1%
respectivamente).En el caso del Programa de Empleo Comunitario (PEC), si bien es
un programa de menor alcance, se observa un incremento del 3% en 2015 y se
espera que vuelva a crecer en 2016 (+4,5%), llegando así a cerca de 28 mil
receptores.
-
La cobertura del total de los programas expuestos prevé alcanzar en 2016 a 575 mil
trabajadores desocupados lo que significa prácticamente un estancamiento con
respecto a este año, que contrasta con el incremento del 8,6% generado entre 2014 y
2015. Sin la información de la cantidad de desocupados estimados para el próximo
año es difícil saber lo que este estancamiento significa en términos de cobertura a la
población desempleada, pero se puede observar que, de mantenerse el nivel de
desempleo, la cobertura se acercará al 50%, quedando una parte considerable de la
población desocupada sin ningún tipo de protección10.
9
A pesar de esta posible migración, la propia información oficial correspondiente al Análisis de la Ejecución
Físico-Financiero de la Oficina nacional de Presupuesto argumenta que la caída en la Asistencia Financiera a
los Jóvenes Desocupados del PJMMT se debe a “las demoras en la notificación por parte de los Sistemas
Educativos Provinciales de la cantidad de jóvenes que asisten en el 2015 a la escuela como prestación de
terminalidad educativa, lo cual implica que participantes del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo no
perciban prestación dineraria alguna”.
10 La relación cobertura por planes de empleo / desocupados no establece una proporción de cobertura ya que
es posible que parte de los que perciben algunas de las prestaciones citadas figuren en la EPH como ocupados.
Por lo tanto sólo debe leerse como una relación que describe una tendencia sobre la evolución de la cobertura
real (proporción que hasta el momento desconocemos).
16
Cuadro Nº16: Evolución de los principales programas de transferencia de ingresos a los
desocupados. Presupuesto 2016.
Evolución Evolución 2013 2014 2015 2016 2014‐2015 2015‐2016
Seguro de Desempleo (ANSES)* Metas 91.326 80.929 68.650 63.618 ‐15,2% ‐7,3% Masa transferida Nominal (en millones de pesos) $569 $530 $424 $384 ‐20,0% ‐9,4% Masa transferida Real (en millones de pesos) $568,7 $384,0 $239,9 $169,8 ‐37,5% ‐29,2% Seguro de Capacitación Y Empleo** Metas 90.059 75.999 91.667 100.000 20,6% 9,1% En millones de pesos $ 243,2 $ 205,2 $ 247,5 $ 270,0 20,6% 9,1% Monto Promedio Nominal $225 $225 $225 $225 0,0% 0,0% Monto Promedio Real $ 225,0 $ 163,0 $ 127,3 $ 99,4 ‐21,9% ‐21,9% Jóvenes con Más y Mejor Trabajo Metas 121.031 84.954 78.333 75.000 ‐7,8% ‐4,3% En millones de pesos $ 653,6 $ 458,8 $ 423,0 $ 405,0 ‐7,8% ‐4,3% Monto Promedio Nominal $450 $450 $450 $450 0,0% 0,0% Monto Promedio Real $ 450,0 $ 326,0 $ 254,6 $ 198,8 ‐21,9% ‐21,9% Empleo Transitorio (PEC+Interzafra) Metas 33.001 25.719 26.497 27.700 3,0% 4,5% En millones de pesos $ 59,4 $ 46,3 $ 47,7 $ 49,9 3,0% 4,5% Monto Promedio Nominal (PEC) $ 150 $150 $150 $150 0,0% 0,0% Monto Promedio Real (PEC) $ 150,0 $ 108,7 $ 84,9 $ 66,3 ‐21,9% ‐21,9% Ingreso Social con Trabajo **** Metas 216.106 257.534 304.938 308.333 18,4% 1,1% En millones de pesos $ 3.111,9 $ 3.708,5 $ 4.391,1 $ 4.440,0 18,4% 1,1% Monto Promedio Nominal $ 1.200 $1.200 $1.200 $1200 0,0% 0,0% Monto Promedio Real $ 1.200,0 $ 869,3 $ 678,9 $ 530,2 ‐21,9% ‐21,9% Cobertura Total 551.523 525.134 570.084 574.652 8,6% 0,8% Desocupados 1.115.751 1.204.716 1.140.200 1.140.200 ‐5,4% 0,0% % Cobertura 49,4% 43,6% 50,0% 50,4% *El seguro de desempleo tiene como objetivo cubrir ante tal riesgo a los trabajadores formales. Si se analiza
su evolución respecto de la cantidad de receptores se observa que esta acompaña levemente los momentos de
crisis y recuperación. Sin embargo la relación entre cantidad de receptores del seguro y desocupados da
cuenta de una importante brecha de cobertura que rondó el 90%.
** El SCyE es, al momento, el programa de empleo más importante dentro del Ministerio de Trabajo luego de
haber sido receptor de una cantidad importante de titulares de otros planes (como el Plan Jefe/as de Hogar y el
PEC) que fueron desmantelados a causa de la implementación del programa “Asignación Universal por
Hijo”11.
Función Trabajo 11
Según se desprende del mensaje presupuestario 2016, el SCyE continuará con la incorporación de
receptores. Cabe destacar que en los últimos tiempos se han sancionado una serie de resoluciones del
MTEySS que apuntan a extender la cobertura de este programa a segmentos de la población con
problemáticas específicas y muy diversas, que en algunos casos no se vinculan directamente con un problema
de desempleo. Por ejemplo, la Resolución Nº 331/13, que extiende la cobertura “a personas en situación de
desempleo cuya identidad de género, (…) no sea coincidente con el sexo asignado al momento de su
nacimiento”; la Res. 332/2013, que lo extiende a las mujeres víctimas de violencia doméstica; la Res. 375/13,
que extiende la cobertura del SCyE a las personas desocupadas que fueron afectadas por las inundaciones de
17
*** EL PEC está destinado a trabajadores desocupados que se encuentren en situación de vulnerabilidad
social, con el objeto de promover su participación en actividades que mejoren su empleabilidad y faciliten su
inserción laboral. Atendía al año 2009 a poco más de 460 mil desocupados y se había convertido, luego de la
desarticulación Plan Jefes, en el plan de mayor alcance de transferencia de ingresos a los desocupados. Sin
embargo, a partir de la creación de la Asignación Universal por Hijo, este Programa comenzó a reconfigurarse
para que las personas incluidas en el mismo migren al Seguro de Capacitación y Empleo.El PEC se
encontrará vigente hasta Diciembre de 2015, debido a una prórroga instrumentada a través de la resolución
21/2015 del MTEySS. Sucesivamente se han instrumentado prórrogas de este tipo, lo que hace pensar en la
posibilidad de que se apruebe una nueva prórroga para 2016.
****A partir de 2012 se ha modificado el pago del incentivo mensual en base a una evaluación de
concurrencia y productividad a los cooperativistas adicionando la suma de $800 por productividad y $600 por
concurrencia diaria a las actividades del programa.
Cabe destacar que el tipo de programas implementados y el congelamiento previsto en la
cobertura para el año próximo dan cuenta de las limitaciones que presenta el modelo
vigente para superar las problemáticas en materia laboral. De hecho, el estancamiento en la
cobertura implica el mantenimiento de un cuadro laboral que desde el año 2007 presenta
severas dificultades para generar empleo, signado por una tasa de desempleo que según
estimaciones alternativas alcanza el 10%. Esta situación tampoco parecería revertirse en
2016, en tanto el crecimiento económico esperado es según el pronóstico oficial (el mejor
de los escenarios) del 3% siendo más correcto esperar un estancamiento de la actividad,
como resultado de un esquema productivo “asfixiado” ante la ausencia de los volúmenes de
inversión necesarios, agravado por un contexto de escasez de divisas a causa de la caída
sistemática de las exportaciones y los desembolsos que se destinarán a cubrir vencimientos
significativos de la deuda. En este sentido, las políticas de empleo proyectadas para 2016,
fijan un techo demasiado bajo a la mejora en las condiciones laborales experimentada en
los primeros años de la recuperación económica (2003-2006), la cual posteriormente
comenzó a evidenciar un agotamiento de los rendimientos sociales obtenidos, para mostrar
a partir de 2016 un claro retroceso.
Por otra parte, la pérdida del poder adquisitivo que implica la no actualización de los
montos percibidos por los receptores de los programas, contribuye a deteriorar aún más el
ya insuficiente nivel de ingresos de los trabajadores que habitan el suelo argentino. Lo
anterior se sustenta al tomar distintos parámetros: el 34,6% de los ocupados gana menos del
Salario Mínimo, vital y móvil y el 90% de los ocupados no logra cubrir la Canasta de
Consumo Promedio Familiar. Esta situación genera un cuadro social donde 1 de cada 10
hogares no accede a la Canasta Básica Alimentaria, mientras 4 de cada 10 tienen ingresos
insuficientes para adquirir la Canasta Básica Total y a 7 de cada 10 les cuesta llegar a fin de
mes. En este marco, la no actualización de los montos percibidos por los receptores de los
planes no parecería ser la estrategia más correcta para un gobierno que se jacta de priorizar
la recomposición de ingresos de los sectores populares. Es más, lo que se observa
justamente es un límite en el actual modelo que es preciso superar a través de la
conformación de un piso de ingresos, derechos y garantías para todos los hogares.
Abril de este año; y la Res. 1504/13 que incluye en este programa a las víctimas de prácticas de explotación
sexual, trata de personas o en situación de vulnerabilidad vinculada a la prostitución.
18
5) Sobre el Ocultamiento de Recursos, Gastos y Resultados.
Como consecuencia de la práctica permanente de presentar Presupuestos futuros en base a
supuestos inconsistentes, con el objeto de excluir del debate parlamentario una porción
significativa de los recursos presupuestarios, la gestión estatal actual, desde el año 2003 al
2014 ha excluido del debate parlamentario la asignación de nada menos que $1.358.604,3
millones en pesos del 2015. Ver cuadro adjunto.
Cuadro N º 17: Presupuesto Original de cada año, Modificaciones. En millones de pesos
corrientes y de pesos del 2015. 2003 – 2014.
Años
Presupuesto
original
Modificaciones
Original +
Modificaciones
Modificaciones a
precios IPC=Base
2015
2003
62.079,4
3.678,1
65.757,5
39.120,8
2004
62.014,0
11.299,1
73.313,2
106.370,1
2005
82.105,7
9.783,2
91.888,9
78.409,4
2006
101.161,9
12.736,0
113.897,9
92.044,2
2007
120.391,9
30.219,1
150.611,0
185.635,3
2008
169.462,8
44.660,3
214.123,1
215.489,7
2009
242.948,9
26.544,6
269.493,5
111.575,8
2010
273.750,9
55.087,7
328.838,6
187.648,9
2011
374.549,1
45.373,8
419.922,9
124.226,9
2012
506.576,2
21.662,9
528.239,2
47.513,6
2013
629.216,7
36.660,1
665.876,8
63.348,6
2014
860.411,6
83.766,4
944.178,0
107.221,0
Total
3.484.669,1
381.471,4
3.866.140,4
1.358.604,3
Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.
Esta exclusión es aún mayor en el caso de los gastos efectivamente realizados durante la
gestión 2003 – 2014. Como se observa del cuadro adjunto, en estos 12 años la actual
gestión asignó recursos púbicos sin el necesario debate parlamentario por un monto
equivalente a $2.067.891, 1 millones del 2015. Es decir poco más que 2 billones de pesos
fueron asignados por fuera del Parlamento Nacional. Se trata de un monto que equivale
en términos del 2015, a otro presupuesto más y un tercio adicional.
19
ADMINISTRACIÓN NACIONAL
GASTOS 2003 - 2015 ORIGINAL + MODIFICACIONES
En millones de pesos
Años
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Total
Original
Modificaciones D.ADM
+ DNU
Original +
Modificaciones
Modificaciones a precios
IPC=Base 2015
61.758,5
59.712,0
77.530,8
93.722,4
113.221,4
161.486,5
233.839,7
275.779,4
380.416,5
505.130,0
628.629,1
859.542,7
2.259,8
9.510,7
14.293,0
16.646,9
35.077,4
44.249,0
30.570,5
65.964,2
88.574,8
83.456,7
92.566,4
274.821,5
64.018,3
69.222,7
91.823,8
110.369,3
148.298,8
205.735,4
264.410,3
341.743,6
468.991,4
588.586,7
721.195,5
1.134.364,2
24.036,2
89.533,9
114.553,7
120.308,4
215.479,9
213.505,0
128.498,0
224.698,1
242.505,1
183.046,6
159.954,7
351.771,6
3.450.769,0
757.990,9
4.208.760,0
2.067.891,1
Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.
La presentación del presupuesto año a año configura realmente un sin sentido ya que las
diferencias entre lo presentado a la discusión parlamentaria y lo que realmente se ejecuta
durante el ejercicio fiscal son alarmantes, y motivan sucesivas modificaciones en el marco
de las atribuciones que comúnmente llamados superpoderes se otorgan a la Administración.
Vale destacar que durante el año 2014 el presupuesto sufrió 46 modificaciones avaladas por
Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete o Decretos de Necesidad y Urgencia,
la última de ellas el mismo 30 de Diciembre, mientras que el presupuesto en vigencia
recibió 27 modificaciones hasta el momento. Obviamente esto genera la enorme cantidad
de recursos que el ejecutivo dispone sin control parlamentario.
Vale la pena remarcar que el presupuesto del presente ejercicio preveía originalmente un
resultado financiero negativo que ascendía a los 49.518 millones de pesos, con las
modificaciones en vigencia el déficit en cuestión se estima en 55.764 millones, pero la
ejecución en curso (a Agosto) acumula un resultado negativo que asciende a 102.700
millones. Es decir que son de esperar varias modificaciones más para adecuar el relato
presupuestario a la realidad. Si bien puede reconocerse que distintas alternativas
coyunturales pueden introducir modificaciones a una elaboración presupuestaria en
ejecución la magnitud de estas diferencias son a todas luces injustificables y solo
pueden ser resultado de una deplorable técnica presupuestaria o una manifiesta
intencionalidad de eludir el control parlamentario.
Según la información contenida en el Proyecto de Presupuesto 2016, se estima que al
cierre del año en curso (2015) el rojo llegará a los 138.730 millones, en verdad resulta
difícil de aceptar esta estimación ya que supondría que dicho déficit se ha concretado en un
90% a agosto del corriente año, (cabe destacar que la ejecución durante estos ocho meses
ha registrado un incremento i.e. de los gastos primarios del 38,1% mientras los recursos
corrientes el crecieron el 28,1%) , por otra parte si se lo compara con la ejecución del 2014
donde el rojo llegó a los 190.000 millones no parece lógica esa estimación.
20
El proyecto 2016 incluye entre otras estimaciones de difícil aceptación una estimación de
mayores recursos corrientes con respecto al presente del 21, 0 % como se observa inferior
a la que se viene verificando en el corriente año, pero lo realmente llamativo es el
incremento previsto para las erogaciones corrientes y el gasto total los que ascienden al
16,7% y al 15,8%. En el rubro ingresos resulta difícil comprender como se llega a esa
estimación proyectando una inflación del 14,5% y una tasa de crecimiento del PBI del 3%,
en otra parte de este trabajo se discuten en detalle estas estimaciones pero si fueron las que
se tomaron para la cálculo de recursos este no resulta consistente. Pero superlativamente
más llamativo resulta la estimación en el incremento de los gastos. En efecto si recordamos
que la ejecución Enero - Agosto del corriente trae acumulado un crecimiento i.e. del gasto
primario del 38,1%, la magnitud del ajuste fiscal que implica tal reducción en el nivel del
gasto o bien forma parte del remanido recurso de subestimación de los mismos o nos pone a
las puertas de una conflictividad social sin precedentes. Vale la pena destacar que en el
rubro gastos no se incluyen actualizaciones salariales para los trabajadores, ni para los
jubilados ni para los beneficiarios de planes sociales (los únicos incrementos que se
observan en estas partidas corresponden a la anualización de los aumentos escalonados
durante el corriente año).. De este modo, el ocultamiento de gastos se profundiza en la
presentación del Presupuesto 2016, donde al no computar los aumentos salariales,
previsionales y de planes sociales se presenta un déficit de $97.694 millones, cuando en la
práctica, con solamente repetir las pautas de aumentos que se otorgaron durante este año
para el próximo ejercicio, será más del doble: $222.724 millones. Cifra, que como se verá
en el último punto de esta presentación, prácticamente coincide con el nivel de
endeudamiento que tiene previsto el Presupuesto.
21
Cuadro N º 18: Serie Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional 20032015.
En millones de pesos
Concepto
1)Recursos
2016 Presupuesto
2016 EP
1.471.718
1.471.782
1.469.434
1.469.434
1.1.1)Tributarios
841.440
841.440
1.1.2)Seguridad Social
1.1.2.1)Aportes y
Contribuciones
453.359
453.359
453.359
453.359
0
0
1.1)Corrientes
1.1.2.2)Traspasos
1.1.3)No tributarios
34.273
34.273
140.363
140.363
1.1.4.1)Utilidades del BCRA
68.824
68.824
1.1.4.2)Utilidades ANSES
71.090
71.090
449
449
0
0
2.284
2.348
1.465.874
1.592.967
1.291.995
1.432.967
187.952
215.639
622.448
697.037
481.595
520.291
1.1.4)Renta de la Propiedad
1.1.4.3)Resto
1.1.5)DEG
1.2)Capital
2)Gasto Primario
2.1)Corrientes s/Intereses
2.1.1)Salarios
2.1.2)Jubilaciones
2.1.3)Transferencias y otros
gastos
2.1.3.1)Subsídios Sec.
Económicos
2.1.3.2)Resto
2.2)Capital
3)Resultado Primario (1-2)
4)Intereses
5)Gasto Total (2+4)
191.032
191.032
290.563
329.259
173.879
160.000
5.844
-121.185
103.538
103.538
1.569.412
1.696.505
6)Resultado Financiero (1-5)
-97.694
-224.722
Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.
6) Sobre el tratamiento de la cuestión industrial, energética y el endeudamiento
Resulta pertinente analizar las particularidades que presenta el tratamiento de estas tres
cuestiones en el presupuesto nacional, habida cuenta de la significación que el tratamiento
de las mismas adquiere tanto sobre el total de erogaciones como en la demanda de divisas y
los condicionamientos que impone mantener las políticas llevadas hasta el momento para
poder proyectar una política económica distinta en nuestro país
1) La cuestión industrial.
22
Argentina es un país en el cual sostener una tasa de crecimiento de su sector industrial
demanda no menos de U$S 30.000 millones anuales; los cuales son el reflejo de la ausencia
de una política industrial dirigida a sustituir importaciones en profundidad. Más aún, el
sector industrial vigente se caracteriza por asemejarse a una verdadera “ensambladora” de
partes y componentes que se producen dominantemente fronteras afuera. Tal es el caso del
emblemático sector automotriz, así como del complejo electrónico radicado en Tierra de
Fuego entre los más destacados. Este último es de central importancia puesto que las
evidencias indican que las firmas pertenecientes a este sector obtienen tasas de rentabilidad
que triplican al del promedio del conjunto industrial; y si se le retiraran sólo las exenciones
públicas concedidas para el pago del impuesto a las ganancias la tasa de rentabilidad sería
aún el doble que del conjunto industrial. Es bueno observar que el monto de recursos
tributarios que se prevén destinar al régimen de Tierra de Fuego para el 2016 es de
$30.114,3 millones; mientras que el conjunto de regímenes promocionales insumen un total
de recursos por $40.109,9 millones. Asumir este problema requiere políticas específicas de
regulación y administración de las operaciones de importación de insumos sujetas a metas
de producción local de las mismas, ausentes en este Presupuesto.
2) Sobre la cuestión energética
En el marco de la caída del precio internacional del barril del petróleo y con un costo de
producción local que no supera los U$S 14 el barril (según los propios balances de YPF), la
política energética contenida en el Presupuesto convalida la asociación del Estado con las
petroleras representado en la vigencia de un precio interno de U$S 70 dólares que garantiza
y reproduce la captura de una renta extraordinaria en beneficio de unos pocos actores, en su
mayoría de capital extranjero. Esta política sin lugar a dudas refleja las preferencias que
define el carácter de la intervención estatal de esta gestión y sobre la cual fundamos un
nuevo rechazo al Proyecto del Presupuesto.
En efecto, lo más destacable en la función Energía, Combustibles y Minería y que, a la vez,
resulta ser uno de los aspectos más controvertidos de la política hidrocarburífera, es la
continuidad de los estímulos directos destinados a las empresas del sector. En este sentido,
continúan los vinculados al programa de extracción adicional de gas natural- tanto para las
empresas de mayor producción como para las empresas de inyección reducida, que fue
establecido en 2013. Aquí, cabe recordar que, en octubre de 2014, en el marco de la
aprobación de la reforma a la ley de hidrocarburos, estos estímulos- conocidos
popularmente como Plan Gas y que funcionan bajo el Programa 29 en la órbita del
Ministerio de Economía- fueron incluidos en un artículo especial, lo cual implica que ya
tienen rango de ley. Para el ejercicio 2014, estos insumieron un total de $7.170 millones;
mientras que para el 2015 se encuentran ejecutados a agosto de $8.865,3 millones. Es decir
en el contexto de la caída del 50% en el precio internacional del crudo, los subsidios
crecieron un 23% a agosto de este año. Asimismo, para el año 2016, este programa tiene
previsto un gasto de 11.507,87 millones de pesos, lo cual supone un aumento del 60%
respecto al 2014, mientras los precios internacionales siguen planchados y un 50% por
debajo de aquel entonces. De más está decir, que si la regulación pública tuviera como
objetivo fijar el precio del barril en función de parámetros acordes con el desarrollo
productivo, lo que en el contexto actual supondría aprovechar la baja en el precio
internacional del barril U$S40 (en lugar de los U$S 70) los subsidios deberían descender
(en una proporción cercana al 50%) en lugar de observarse el aumento de los mismos.
23
El otro aspecto relevante en materia de estímulos, es una “innovación” incorporada en
febrero de 2015, que refiere a un Programa de Estímulo a la Producción de Petróleo Crudo,
y que está destinado a las empresas que obtengan niveles de extracción adicional a sus
promedios productivos y que, además, logren exportar niveles diferenciales en relación a su
media histórica. En este caso, los montos asignados son distribuidos a través del Ministerio
de Planificación Federal y, en tal sentido, si se toman los números de ejecución
presupuestaria a septiembre del corriente año, se podrá observar que, en este caso, ha
habido una importante aceleración de los gastos, a tal punto que la ejecución es ya superior
al 80%.En concreto, es importante observar que el crédito original previsto para el
programa de política de hidrocarburos- unos 3.962,9 millones de pesos que se manejan
desde Planificación-, se ha elevado hasta los 6.055 millones de pesos, a partir de
reasignaciones presupuestarias encaradas durante el curso del año. Se estima que estas
nuevas asignaciones de fondos, estarían relacionadas con el mencionado Programa de
Estímulo a la Producción de Petróleo Crudo, que se ha creado a comienzos de año. A su
vez, para el año 2016, el programa Formulación y Ejecución de Política de
Hidrocarburos, contará con 4.025,08 millones de pesos. Estos contrastes señalados están
directamente relacionados con la naturaleza arbitraria y nada transparente del instrumento
utilizado por la Administración nacional para determinar los volúmenes de transferencias
directas que se operan a favor de las empresas del sector. Asimismo, no existen registros
administrativos ni contables fehacientes sobre la forma en que estos recursos son
ejecutados, lo cual suma mayor opacidad institucional a la ya existente.
En definitiva, estos dos programas concentran las decisiones más controvertidas en materia
de política energética, ya que implican la consolidación de un patrón de transferencia
permanente de recursos públicos a las empresas del sector que, a excepción de YPF, no
muestran resultados productivos satisfactorios que estén en línea con los fondos
promocionales recibidos. Aquí surge, nuevamente, el interrogante de siempre: cómo se
realizan los controles desde el sector público a los efectos de determinar la asignación de
estos recursos.
Párrafo aparte merece la consideración de los recursos destinados al sector energético. En
efecto, los fondos que el Gobierno destina para subsidiar la electricidad- operación que está
a cargo de CAMMESA y que está directamente vinculado con el precio al que se fija el
barril interno de petróleo- quedaron al borde de su límite presupuestario hacia mediados de
septiembre del corriente año. En efecto, según datos oficiales publicados por la Secretaría
de Hacienda, al 15 de septiembre se gastó el 98,34% de los recursos del área, por lo que es
muy probable que de aquí a diciembre se reasigne dinero a la partida original, tal como
sucedió en años anteriores. El presupuesto para la formulación y ejecución de políticas de
energía eléctrica que se destinan a Cammesa, tenía un crédito vigente de 74.004 millones de
pesos; este monto, representa casi la mitad de los 156.700 millones que tiene distribuidos el
Ministerio de Planificación Federal en distintos programas para atender subsidios
económicos destinados a distintos sectores y, también, es casi similar al monto que se
destina en 2016 para esta programa, que es de 72.945,9 millones de pesos. A la fecha, el
Ejecutivo ya le devengó $ 72.778 millones. De continuar a este ritmo, cuando todavía
restan más de tres meses para concluir 2015, se estima que el Ejecutivo deberá modificar
la partida presupuestaria y transferir nuevos fondos. Así sucedió el año pasado, cuando
24
luego de comenzar en $ 34.000 millones, la partida final devengada terminó en torno a $
71.000 millones, lo que representó un crecimiento mayor al 100%, mientras el precio
internacional se reducía un 50%.
En definitiva, en estas partidas se concentran los principales desequilibrios del sector
energético, de manera tal que estos actores concentrados refuerzan sus esquemas de
rentabilidades en dólares, a partir de la consolidación de precios internos desfasados de los
actuales precios internacionales- los valores de referencia del mercado local en U$S 70 el
barril son entre un 30% y un 35% superiores a las referencias internacionales- y de
aumentos persistentes en los precios de los combustibles líquidos que, desde el momento de
la estatización del 51% del paquete accionario de YPF S.A en mayo de 2012, han
acumulado alzas promedio de un 200%.Por ende, el Estado nacional, mediante distintos
mecanismos- control del negocio a través de YPF y captación de mayores niveles de
impuestos vinculados a los combustibles líquidos- captura porciones superiores al 60% de
la renta del sector, aunque, simultáneamente, sigue siendo funcional a su apropiación por
parte de las empresas, lo cual se corrobora con los estímulos establecidos a la extracción
y exportación adicional de hidrocarburos, que en 2015 totalizarán más de U$S 600
millones. Asimismo, tanto el Estado nacional como las provincias, en lo que respecta a los
ingresos por regalías vinculadas a la actividad como a la virtual desaparición de los
derechos de exportación, han visto mermados sus ingresos globales. Por ende, las
transferencias han operado a favor de las empresas productoras- estímulos mediante-, lo
cual implica que el eslabón upstream es uno de los grandes beneficiarios en 2015, mientras
que aumenta en forma significativa la apropiación de renta del Estado a través de todos los
impuestos a los combustibles líquidos, vía sistemáticos aumentos de precios, con gravosas
consecuencias sociales e industriales.
3) Sobre la cuestión del endeudamiento
Como consecuencia de un política económica que no ha modificado las condiciones
estructurales que definen el funcionamiento de la economía en base a la provisión de
divisas externas (armaduría industrial, actores extranjeros, fuga de capitales, y los propios
pagos de la deuda) en el marco de un contexto internacional donde los precios de los
productos que nuestro país exporta se encuentra en niveles deprimidos y con tendencia a la
baja que opera al compás de la devaluación de nuestros principales socios comerciales
(Brasil y China), nuestro país ingresa una vez más en la lógica del Endeudamiento para
financiar tasas de crecimiento que no resuelven los problemas estructurales; o bien Ajustes
del actual ordenamiento económico; donde los actores concentrados se las arreglan para
traspasar el costo de los mismos a los sectores populares. Deuda o Ajuste; o bien una
combinación de ambos, es el horizonte próximo de la economía argentina, como lo fue
en la historia económica reciente.
En este sentido el proyecto de Presupuesto 2016 tiene previstos pagos en concepto de
“amortización de deudas y disminución de otros pasivos” por 721.032,3 millones de pesos,
y pagos en concepto de intereses por 103.537,9 millones de pesos en un contexto donde las
25
reservas netas del Banco Central son de apenas U$S 9.800 millones (12) U$S 11000
millones y donde el balance comercial esperado para el 2016 no superará los U$S 4000
millones. Sin embargo, del proyecto de ley surge que se incurrirá en nuevo “endeudamiento
público e incremento de otros pasivos” por 968.473,7 millones de pesos. Es decir,
descontando el endeudamiento respecto de la amortización, resulta que sobran más de
$247.000 millones; cifra significativamente similar al déficit oculto en el Presupuesto 2016
Se ve así el papel que cumple el endeudamiento: no sólo ya refinanciar los compromisos
de capital sino financiar el gasto primario del Estado Nacional. Deuda financiando el
déficit del sector público no sólo deja atrás y en el olvido el desendeudamiento, sino que
presagia una dinámica fiscal compleja, en tanto los intereses sobre la deuda nueva agregan
mayores presiones al resultado fiscal, y profundizan las necesidades de deuda. Una lógica
explosiva de la cual la Convertibilidad dejó enseñanzas crudas que parecen obviarse.
En este marco, sorprende la constitución del Fondea y del Fondoi por U$S 11.679 millones
ya que para ello hacen falta reservas de libre disponibilidad, como lo dice la ley, que como
lo señaláramos se encuentra por debajo de dicho valor. Para ser claros, si el 80%de las
reservas del BCRA provienen de endeudamiento con deuda nueva solo estamos
pagando deuda vieja. En este sentido adquiere racionalidad la idea prevista en el
Presupuesto endeudar al país con Títulos por más de U$S 8500 millones.
Resulta claro que hacer frente a los compromisos de deuda se requiere adoptar deuda nueva
(lógica tristemente bien conocida por los argentinos). Así, una vez más la deuda se ubica
como la problemática central de la futura administración. Sin embargo, desde nuestra
perspectiva la prioridad debiera orientarse en un doble sentido: a) Una profunda reforma
tributaria y fiscal fuertemente progresiva, que elimine los subsidios, exenciones,
regímenes promocionales que benefician a los actores más concentrados al tiempo que
incremente la punción fiscal sobre las expresiones de riqueza realizada (patrimonios,
herencias, stocks de capitales fugados, consumo superior, etc); y b) el trabajo de auditoría
e investigación de la deuda que la Comisión Bicameral de Investigación de la Deuda
creada recientemente debiera realizar y que el oficialismo posterga su funcionamiento..
12
Reservas Netas de Pasivos en U$S y que estén constituidas por colocaciones líquidas u oro. Al presente se
informan Reservas Brutas por U$S 33.400 millones, pero dentro de ese número se computan: a) el swap
contra yuanes que alcanzan al 30% de las reservas brutas, unos U$S 10.000 millones, b) préstamo del banco
de Francia por U$S 700 millones, c) deuda del mismo BCRA por Lebacs (en U$S) y CEDIN por U$S 2.500
millones, d) encajes de depósitos en U$S de empresas y ahorristas por U$S 7.600 millones, e) Derechos
Especiales de Giro por U$S 2800 millones. Estos números no computan la deuda “flotante” por importaciones
no pagadas que se estima en unos U$S 5.000 millones.
26