Documento de Trabajo - Ministerio de Modernización

ISSN 1850-9835
Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno
a la ley de coparticipación de
impuestos.”
Santiago Bonifacio
Natalia Cecilia Del Cogliano
Dirección de Investigaciones, INAP. Documento de Trabajo N° 4/2010.
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la ley
de coparticipación de impuestos.”
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Abstract
En el presente artículo proponemos un breve repaso sobre el modo en que
los niveles de gobierno nacional y provincial se han articulado en torno a las
disposiciones que han configurado y reconfigurado el régimen federal de
coparticipación de impuestos a lo largo de los años, y las políticas
centralizadoras
o
descentralizadoras
que
el
gobierno
central
ha
implementado en cada período.
De
esta
manera,
buscamos
echar
luz
sobre
las
interrelaciones
gubernamentales de carácter fiscal, porque entendemos que una cabal
comprensión sobre la dinámica que adquiere tal aspecto de las relaciones
verticales de poder en cualquier Estado federal, constituye un elemento de
implicancias fundamentales en el diseño e implementación de las políticas
públicas en los distintos niveles de gobierno, así como, entre otras cosas, en
la configuración partidaria y del sistema de partidos.
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
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“Relaciones fiscales intergubernamentales en torno a la ley de
coparticipación de impuestos.”
Santiago Bonifacio1
Natalia Cecilia Del Cogliano2
Introducción
En el presente artículo proponemos un breve repaso sobre el modo en que
los niveles de gobierno nacional y provincial se han articulado en torno a las
disposiciones que han configurado y reconfigurado el régimen federal de
coparticipación de impuestos a lo largo de los años, y las políticas
centralizadoras
o
descentralizadoras
que
el
gobierno
central
ha
implementado en cada período.
De
esta
manera,
buscamos
echar
luz
sobre
las
interrelaciones
gubernamentales de carácter fiscal, porque entendemos que una cabal
comprensión sobre la dinámica que adquiere tal aspecto de las relaciones
verticales de poder en cualquier Estado federal, constituye un elemento de
implicancias fundamentales en el diseño e implementación de las políticas
públicas en los distintos niveles de gobierno, así como, entre otras cosas, en
la configuración partidaria y del sistema de partidos.
Nación, Provincias y Municipios
A la hora de analizar la dinámica y características que adquiere la dimensión
vertical del poder entre los tres niveles de gobierno de un Estado federal
como el argentino, es necesario partir de la definición constitucional y la
legislación que enmarcan y condicionan tales relaciones.
En tal sentido, la Argentina es una república federal compuesta por el Estado
Nacional, veintitrés Provincias y una Ciudad Autónoma, todos ellos con
1
Director de Relevamiento e Investigación, Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Contacto:
santiago.bonifacio@gba.gov.ar
2
Dirección de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Contacto: ndelcogliano@sgp.gov.ar.
“Relaciones fiscales
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ley de coparticipación de impuestos.”
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rango constitucional3. Adicionalmente se garantiza como tercera instancia de
gobierno
un
régimen
municipal
dotado
de
autonomía
política,
correspondiente a la esfera normativa provincial4, esto es, que debe ser
instituido y diseñado por cada constitución subnacional5. Tal atribución
admite la existencia de una gran diversidad de regímenes municipales, de
manera que en Mendoza encontramos 18 municipios, mientras que en
Córdoba encontramos la existencia de 428, resultando esta heterogeneidad
en una gran cantidad de municipios a nivel nacional (2117 municipios).
De esta manera, hallamos la coexistencia de administraciones públicas
organizativa y funcionalmente independientes, con potestades y funciones
exclusivas, concurrentes y complementarias (Cao, 2008) en cada una de las
unidades políticas (polities) correspondientes a los tres órdenes estatales
previstos en la Constitución: el Nacional (o Federal), el Provincial y el
Municipal, donde los poderes ejecutivos de cada nivel –presidente,
gobernadores e intendentes- son elegidos por medio del voto popular, al
igual que las autoridades legislativas nacionales y provinciales.
Tal
compleja
estructura
remite
a
la
existencia
de
un
‘Estado
Multinivel’ (‘Multilayered Polity’) es decir, un Estado soberano con varios
órdenes y unidades estatales. El término ‘Estado Multinivel’ alude a una
entidad estatal cuya forma organizativa presume la existencia, dentro de la
misma unidad política, de más de un imperium, esto es, de más de una
autoridad política (Escolar, 2008); de varios estratos o capas territorialmente
superpuestas de órdenes estatales. En este sentido, tiene la particularidad de
presentar en cada porción del territorio incluido en el Estado Nacional
(primer orden) unidades políticas estatales (polities) de órdenes inferiores,
provincial o subnacional (segundo orden) y municipal o local (tercer orden).
Entre estos tres órdenes se encuentran distribuidos los poderes y funciones
estatales.
Constitución de la Nación Argentina, Artículos 121, 122, 123, 124 y 129
Constitución de la Nación Argentina, Artículos 5 y 123.
5
Cada provincia tiene la potestad de redactar su propia constitución, respetando los principios establecidos por la constitución nacional.
3
4
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Es, entonces, el corolario financiero de esa compleja trama de interrelaciones
políticas, administrativas y económicas que se teje entre los niveles de
gobierno nacional y provincial, el objeto de análisis del presente artículo.
Los albores de un régimen de coparticipación federal de impuestos
Uno de los campos determinantes más importantes del modo en que la
relación entre la Nación y las provincias se iría configurando a lo largo de los
años en la República Argentina, ha sido el sistema de transferencias de
recursos fiscales entre los distintos niveles de gobierno, ya que, como
señalan Centrángolo y Jiménez (2004), a partir de 1935 las relaciones entre la
Nación y las provincias han girado en torno a la puja por la distribución de
los recursos tributarios.
El sistema de coparticipación define la distribución de los recursos
recaudados por el Estado Nacional hacia los niveles inferiores de gobierno.
Esta definición comprende tres áreas: en primer lugar, qué impuestos
conforman la masa de recursos a distribuir; segundo, qué proporción se
distribuirá entre la Nación y el conjunto de las Provincias (distribución
primaria); y por último, el mecanismo y los criterios de distribución para cada
una de las Provincias (distribución secundaria).
Como veremos, la evolución del sistema de coparticipación de impuestos se
caracterizó por la existencia de tres tendencias generales: el aumento de las
jurisdicciones subnacionales incluidas; la creciente incorporación de tributos
nacionales en la masa de recursos a coparticipar, y el aumento del
coeficiente de distribución primaria (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Es así que
nos focalizaremos en el estudio del modo en que los regímenes de
coparticipación federal (entre el gobierno nacional y las provincias) y
municipal (entre éstas y los municipios) han evolucionado.
En nuestro país, el régimen de coparticipación federal de impuestos –un
mecanismo de federalismo fiscal, de reparto no condicionado y automático
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de recursos-
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tuvo su origen en el año 1935. Con la ruptura del orden
constitucional en 1930 y la posterior recuperación del orden estatal (si bien
con una democracia restringida, con elecciones fraudulentas, en un período
conocido como la “década infame”), los sectores dominantes del país
buscaron fortalecer la intervención estatal en la economía modificando,
política y económicamente, el modelo vigente; con el objeto de adecuarse a
la nueva estructura económica mundial producto de la crisis de los años ’30.
Como
explica Alberto
Porto (2003),
desde
el
punto de vista del
funcionamiento del federalismo fiscal, en el esquema vigente hasta
comienzos de la década del treinta -con excepción de los Aportes del Tesoro
Nacional, de escasa significación cuantitativa- cada Provincia debía ajustar
sus gastos a su restricción presupuestaria.
Por lo tanto, una de las
consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a
la provisión de bienes públicos provinciales: las Provincias "ricas" podían
financiar niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las
Provincias "pobres".
Dada la ausencia de mecanismos de transferencia de fondos significativos y
preestablecidos de Nación a Provincias, cada nivel de gobierno debía
financiar sus gastos con recursos propios. Y en este contexto, las Provincias
y Municipalidades representaban menos de un tercio del gasto público total.
Ante la nueva configuración económica generada por la crisis de 1930, la
alternativa elegida tuvo como objetivo principal concentrar en el nivel
nacional de gobierno las acciones contra la crisis y, por ende, los recursos
(Peñalba, Pírez y Rofman, 1989). Se iniciaba, entonces, un período de
centralización fiscal que se prolongaría, aunque con modificaciones, hasta
fines de 1984.
Una de las principales dificultades generadas por la crisis fue la caída de los
recursos provenientes del comercio exterior, esto es, una merma importante
en el nivel de lo que hasta este momento había sido la principal fuente de
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recursos del gobierno central. De esta manera, se hacía necesario introducir
cambios en el sistema fiscal para superar los efectos de una balanza
comercial deficitaria. Tales modificaciones fueron condensadas en la
aprobación de las leyes 12.139 -unificación de los Impuestos Internos-, 12.143
-transformación del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las
Ventas- y 12.147 - prórroga del Impuesto a los Réditos-, que determinaron la
expansión de la masa de recursos recaudados por la Nación (Cetrángolo y
Jiménez, 1995).
Así, en 1934 se avanzó sobre los poderes provinciales, dando inicio a lo que
durante cincuenta años sería el sistema de coparticipación federal: la Ley
12.139. Ésta se caracterizó por la unificación en la administración federal de
la recaudación de ciertos tributos atribuidos constitucionalmente a ambos
ordenamientos (Nación y provincias). Para su sanción se empleó un
mecanismo legal que permitió articular las decisiones de los dos niveles
jurisdiccionales del Estado: la “ley-convenio”. En ella se establecía que la
distribución de lo recaudado por los recursos coparticipables se llevaría a
cabo en dos instancias: entre el gobierno nacional y la provincias en su
conjunto –distribución primaria-; y entre los gobiernos provinciales, en razón
de criterios redistributivos –distribución secundaria-.
Una
enseñanza
de
este
primer
período
del
régimen
federal
de
coparticipación es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo
reorganizar –modernizándolo- el sistema tributario argentino, a la vez que se
implementó un régimen de distribución de la recaudación con reglas claras.
Sin embargo, el período asistiría también al primer rompimiento de la regla
por parte del Gobierno Nacional, al apropiarse de los incrementos de la
recaudación del Impuesto a los Réditos a partir de 1943.
A partir de esta situación inicial, en el período que va de 1935 a 1988 la
coparticipación federal de impuestos fue objeto de numerosas reformas, que
resultaron en la existencia de lo que puede considerarse una serie de siete
períodos (Peñalba, Pírez y Rofman, 1989; Porto, 2003), cada uno de ellos con
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características distintivas, antes de ser sancionada en 1988 la ley 23.548
vigente hasta la actualidad, destacándose la reforma de 1973, con la sanción
de la ley 20.221, como la más importante del conjunto. Los distintos
regímenes fueron incrementando la participación de las provincias en la
distribución de recursos. En este sentido, distintas son las variables que
intervienen para explicar la forma y la oportunidad en que tuvieron lugar los
procesos de descentralización. Por ejemplo, Porto entiende que es posible
observar como tendencia general que cuando la situación económica se
caracterizó por el crecimiento, la descentralización determinó el carácter de
las reformas implementadas, mientras que cuando las políticas económicas
fueron de ajuste, predominó la concentración. Sin embargo, como veremos
más adelante, la variable política también ha de ser considerada en
determinados períodos para una cabal comprensión de los procesos
registrados.
Segundo Período del Régimen de Coparticipación (1947-1958)
Las modificaciones introducidas a los regímenes de las Leyes 12.143 y 12.147
entre 1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los Gobiernos
Locales. Por consiguiente, con el restablecimiento del funcionamiento del
Congreso en 1946, luego de que Perón ganara las elecciones presidenciales
de tal año, se buscó cambiar la situación imperante tanto a través de la
presentación de proyectos de legisladores a tal efecto, como por medio de la
movilización de los Gobiernos Provinciales.
Consecuencia de tales
negociaciones fue la sanción de la ley 12.956, la cual significó un avance
hacia
una
mayor
sistematización
del
régimen
de
coparticipación,
introduciendo cambios tanto en la distribución primaria como en la
secundaria, corrigiendo los avances iniciales sobre el nivel provincial de la
coparticipación de 1943.
Esta nueva ley unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar,
aumentó el porcentaje de la distribución primaria destinado a las provincias
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y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en un 20% en relación al
año 1947, y estableció de manera explícita la obligación de las Provincias de
"no aplicar gravámenes locales de naturaleza igual a los establecidos por las
leyes de los referidos impuestos” y también la obligación de coparticipar
entre las municipalidades de su jurisdicción no menos del 10% de la
participación que recibieran de la Nación. Esta ley expiraba a fines de 1955,
pero sin embargo fue prorrogada por períodos anuales hasta su cambio en
1959 por la Ley 14.788.
En 1951, la creación de la ley 14.0606 aplicó un nuevo cambio sobre el
sistema tributario, resultando en un renovado avance de la Nación sobre
terreno hasta entonces reservado a los poderes locales, un mecanismo que
perduraría sin variantes hasta 1973. A mediados de la década del ’50,
comenzaron a presentarse nuevos elementos en las relaciones fiscales
nación-provincias, debido a la conversión de los Territorios Nacionales en
provincias, lo cual implicó un replanteo de la distribución primaria ya que
hasta ese momento los gastos de estos Territorios se incorporaban al
Presupuesto Nacional, percibiendo la Nación los tributos de tipo local allí
recaudados.
En diciembre de 1954 venció la antigua ley de unificación de Impuestos
Internos, siendo reemplazada por la ley 14.390. A partir de este año,
entonces, y luego de la provincialización de los ex Territorios Nacionales
iniciada en 1951 (de las 14 Provincias históricas se pasa a 22, quedando
como únicamente Tierra del Fuego como Territorio Nacional), los respectivos
porcentajes de distribución primaria oscilaron alrededor del 54% para la
Nación y el 46% para el conjunto de las Provincias mientras que la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este
régimen. De esta manera, con la ley 14.390 se alcanza la madurez del sistema
referido a los Impuestos Internos que subsistirá hasta 1973, fecha en que sus
6
Se trataba del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes, el cual, como explica Porto, tenía un lugar
tradicional en las finanzas provinciales como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones". Op Cit. Pág 17.
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principales disposiciones se incorporan al nuevo régimen establecido en
dicho año7.
Por último, cabe hacer hincapié en las que consideramos son las principales
características del período, a saber: la introducción, por primera vez, de
criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la
distribución por población, y la obligación de las Provincias de coparticipar a
sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que les corresponda en
la coparticipación federal.
Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) períodos del Régimen de
Coparticipación
En 1959, a un año de haber asumido Frondizi la presidencia, el cambio
implementado más importante fue el relativo a la distribución primaria de los
impuestos comprendidos en la Ley 12.956, los cuales representaban cerca
del 75% del total de recursos coparticipables. Por efecto de esta reforma,
para 1963 quedaría establecida la siguiente ecuación: 36% para las
Provincias, 6% para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y el
restante 58% para la Nación. De esta manera, el conjunto compuesto por
provincias y Municipalidad de Buenos Aires duplicaba su participación (hasta
1955 la ley 12.956 había fijado una distribución del 21% para las provincias y
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y el restante 79% para la
Nación), alcanzando un 42% de la recaudación. En igual sentido, a fines del
mismo año (aprobada la prórroga de la ley 14.788 –de Impuestos Internos) se
introdujo una nueva modificación en la distribución primaria a favor de las
provincias, que pasaron a recibir el 40% de la recaudación de los impuesto
coparticipados por dicha ley, lo cual representó un aumento del 11%.
Entre 1966 y 1973, el régimen de coparticipación de impuestos se vio
7
Para mayores detalles sobre las disposiciones de la misma, ver PORTO, Op. Cit. Pág. 17.
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imbuido en una serie de oscilaciones, reflejo de la inconsistencia política con
que los gobiernos militares del período se manejaron hacia las provincias y
de una actitud vacilante acerca del rol activo que estas pudieran tener en el
crecimiento económico nacional (Eaton: 2006).
Hasta 1972 la modificación de mayor importancia se registró precisamente
en el grupo de Impuestos Internos (ley 14.788) concretada en los años 1967 y
1968. En contraposición a la tendencia de aumento progresivo en la
participación de los niveles subnacionales de Gobierno luego de la primera
reforma del régimen de coparticipación, esta modificación significó un
avance de la Nación, a expensas de las Provincias y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires8. Así, las Provincias vieron disminuir su participación
en 5 puntos porcentuales (del 40 al 35%), y la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires en algo más de 3 (del 6 al 2,6%). Este avance de la Nación
derivó en la necesidad de implementar alguna medida de compensación
financiera, creando a tal fin el Fondo de Integración Territorial (FIT), cuyo
objetivo era el de brindar aportes del Tesoro Nacional para la financiación de
obras públicas de interés de una o más Provincias.
Pero hacia el final del período militar, el péndulo de la oscilación cambiaría
de sentido, permitiendo una modificación radical en el sistema de
distribución de recursos de origen nacional.
Unificación del régimen. Ley 20.221
El marcado deterioro de las cuentas públicas provinciales, la inestabilidad de
sus sistemas financieros y su excesiva dependencia del Tesoro Nacional,
sumado a la complejidad del régimen de distribución, en el marco de un
agravamiento de las condiciones económicas, dieron lugar a un período de
Esta re-centralización de recursos puede comprenderse a partir de la hipótesis que señala que, como en este caso, bajo regímenes
militares el rasgo central fue el incremento de la concentración de la recaudación (Pírez, 1989).
8
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estudio y análisis (desde 1970) que tuvo como resultado la reforma del
sistema de coparticipación comprendida en la Ley 20.221 del mes marzo de
1973, días después de las elecciones que consagraron Héctor Cámpora como
próximo Presidente de la recuperación democrática.
El proyecto de ley-convenio enviado al entonces Presidente de facto Lanusse
contemplaba todas las situaciones mencionadas, definiendo como su
objetivo fundamental “el fortalecimiento en el plano financiero del efectivo
ejercicio
del
sistema
federal
de
gobierno,
teniendo
en
cuenta
preferentemente la situación de las provincias con menores recursos”, en
medio de un proceso de transición democrática que significaría el “traslado
de la responsabilidad del gobierno de cada una de las provincias a los
organismos constitucionales respectivos”.
En este marco, la Ley 20.221 definió un esquema novedoso en dos aspectos:
por un lado, institucionalizó un sistema único de distribución de los
impuestos coparticipables para regular completamente la relación fiscal
intergubernamental, y en segundo lugar, fijó coeficientes de reparto
secundario en los cuales cobraban cierta importancia los criterios
redistributivos (Cetrángolo y Jiménez, 1995).
Pero el cambio fundamental radicó en el fuerte crecimiento de la
participación de las Provincias, al establecer una distribución primaria que
dividía en partes iguales el total de los fondos (48,5% tanto para el conjunto
de Provincias como para la Nación), los cuales estarían conformados por la
totalidad de los impuestos nacionales (exceptuando únicamente aquellos
relativos al comercio exterior y los de asignación específica), y garantizando
al mismo tiempo la automaticidad en los mecanismos de reparto.
Por otra parte, en reemplazo del Fondo de Integración Territorial, la nueva
Ley creaba el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) con el objetivo de
“financiar inversiones en trabajos públicos de interés provincial o regional,
El restante 3% tenía como destino un Fondo de Desarrollo Regional creado por la misma Ley. Cabe mencionar que la Nación debía
destinar, de los fondos que le correspondían, un 1,8% a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y un 0,2% al Territorio Nacional
de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
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destinados a la formación de la infraestructura requerida para el desarrollo
del país, incluyendo estudios y proyectos”. A diferencia del anterior
(desarrollado con Aportes del Tesoro Nacional), el nuevo Fondo sería
financiado con el 3% restante de la distribución primaria. Asimismo, creó la
Comisión Federal de Impuestos como órgano consultivo en la elaboración de
todo proyecto de legislación tributaria nacional y encargado de controlar el
normal funcionamiento del sistema y compuesto por un representante de la
Nación y uno por cada Provincia). En último lugar, se fijaba que este régimen
se extendería entre el 1º de enero de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Nuevas modificaciones: la descentralización del gasto
A pesar de no constituir una transformación directa del régimen de
coparticipación federal de impuestos, un cambio trascendental en las
relaciones intergubernamentales ocurrió en 1978, cuando el gobierno militar
(1976-1983) transfirió a las Provincias la administración de todos los servicios
educativos iniciales y primarios nacionales. Esta política tuvo un fuerte
impacto en la relación fiscal, ya que si bien se apeló al artículo 5° de la
Constitución Nacional10 para justificar la medida, se trató de una
descentralización administrativa11 (Falleti, 2005), en donde la falta de
transferencia de los recursos correspondientes implicó una pesada carga en
las cuentas provinciales, debiendo éstas asumir con recursos propios la
gestión de alrededor de un tercio del sistema educativo primario, con un
costo que ascendía aproximadamente a 207 mil millones de pesos
corrientes12. De esta manera, el objetivo de la medida fue claramente el de
equilibrar sus elevados niveles de déficit, disminuyendo así el gobierno
10
Artículo 5°- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la
educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
(Constitución Nacional Argentina – Primera Parte - Capítulo Primero - Declaraciones, Derechos y Garantías.)
11
Kathleen O’Neill (Decentralizing the State. 2005) no hablaría aquí de descentralización, ya que una efectiva descentralización requiere siempre de la transferencia conjunta de poder fiscal y poder político a los niveles subnacionales de gobierno. (pág. 17) La sola
transferencia de poder político debería denominarse, según este marco teórico, ‘Devolution’, cuya traducción literal es ‘Devolución’.
12
Ello representaba 6.564 establecimientos primarios, 64.619 cargos docentes y auxiliares, y 897.400 alumnos. Datos del Presupuesto
General de la Administración Nacional de 1978 (Ministerio de Educación y Cultura, 1980), citados por Falleti, Tulia en El Federalismo
electoral argentino. (pág. 237)
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militar cerca de un 75% del gasto en educación elemental13.
De forma complementaria, el régimen de coparticipación federal sufrió una
nueva modificación en perjuicio de las Provincias, como consecuencia de la
reforma tributaria implementada en 1980, todavía durante el gobierno
militar. Por la reducción de la carga sobre la nómina salarial correspondiente
a las contribuciones patronales con destino al financiamiento del sistema
jubilatorio y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), en adelante ambos
serían financiados por una deducción sobre la recaudación total de
impuestos coparticipables (Cetrángolo y Jiménez, Op.Cit.). Realizada esta pre
-coparticipación, la distribución se efectuaría de acuerdo a los coeficientes
establecidos por la Ley 20.221. Así, para 1981, las Provincias diminuyeron su
participación a 26,8%, y para 1984, último año de vigencia de esta Ley,
recibieron solamente un 21,4% del total de impuestos coparticipados
(Cetrángolo y Jiménez, Op.Cit.), provocando lógicamente una emergencia
fiscal en las finanzas provinciales (Pírez, Peñalba, y Rofman, 1989 pág. 127;
Falleti; 2005, pág. 341). Como contrapartida, asumiendo una suerte de papel
compensatorio ante esta disminución, los Aportes del Tesoro Nacional
registraron un fuerte incremento, representando en 1984 cerca de un 60% del
total transferencias a las Provincias (Coparticipación más ATN). Cabe
mencionar, sin embargo, que la característica distintiva de este instrumento
radica en su elevado grado de discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo.
De este modo, el inicio de la década de 1980 marcó la inauguración de un
nuevo ciclo en la relación financiera entre el gobierno nacional y los
gobiernos provinciales, cuya característica distintiva fue un mayor nivel de
conflictividad, a partir de un claro retroceso de las posiciones alcanzadas por
el conjunto de las Provincias en 1973. En este sentido, tres factores marcarían
los ejes de la relación entre los distintos niveles de gobierno: la situación
macroeconómica, la necesidad de recursos adicionales para financiar un
sistema previsional en crisis, y la puja política de cada momento (Cetrángolo
y Jiménez, 1995).
13
El gasto del Estado Nacional en este rubro pasó de 1.550 millones de pesos en 1977 a sólo 400 millones en 1979. Cifras extraídas del
informe Presupuesto APN 1965-2006, del Ministerio de Economía de la Nación. Cifras expresadas en pesos de 2005
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intergubernamentales en torno a la
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La recuperación democrática y el régimen de coparticipación: fin de
la Ley 20.221 e inicios de una conflictiva etapa de transición (y
negociación)
Con la recuperación democrática de 1983, otra vez el marco de las relaciones
fiscales intergubernamentales sería transformado. En primer lugar, los
gobiernos subnacionales recuperaron significativamente su participación en
la distribución de recursos coparticipables para 1985, recibiendo más del 50%
del total. Por otro lado, a fines de 1984 pierde vigencia la Ley de
Coparticipación de 1973 (luego de haber sido prorrogada en dos
oportunidades) y, ante la falta de acuerdo para sancionar su actualización o
modificación, entre 1985 y 1987 Argentina careció de un sistema explícito
que otorgara previsibilidad en el reparto del producto de la recaudación de
impuestos nacionales por primera vez en casi medio siglo.
Este vacío en el marco legal significó una creciente irregularidad en los
criterios
y
mecanismos
de
distribución
de
los
fondos,
donde
la
discrecionalidad del Ejecutivo Nacional fue el rasgo primordial del período.
La falta de automaticidad en la proporción, monto y tiempo de recepción por
parte de las Provincias representaba un instrumento de presión en favor de
la Presidencia en las negociaciones y pujas de poder entre los distintos
niveles, condición reforzada por un contexto económico inestable. En efecto,
una demora de las transferencias (ante las urgencias fiscales provinciales y
una inflación creciente que haría perder el valor de las mismas), aumentaba
la incertidumbre de los gobiernos subnacionales, reduciendo al mismo
tiempo sus capacidades de planificación y el margen de acción de los
Gobernadores en la mesa de negociaciones. Un elemento importante en la
celebración de los convenios bilaterales para la distribución de recursos era
la existencia (o no) de afinidad partidaria entre el presidente y los
gobernadores (Nicolini et. al., 2002)
En resumen, si bien las transferencias del Gobierno Nacional aumentaron
fuertemente, más del 50% del total de las mismas fueron de tipo discrecional.
En el año 1985, este tipo de transferencias llegó a representar el 59% de las
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ley de coparticipación de impuestos.”
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transferencias totales, y el 54% en 198614, realizándose gran parte de las
mismas, tal como venía sucediendo, por medio de Aportes del Tesoro
Nacional.
A pesar de los persistentes reclamos y propuestas que los gobiernos
provinciales realizaban a fin de institucionalizar un sistema de distribución de
recursos que reconociera las nuevas responsabilidades y necesidades a raíz
de los cambios operados en la administración de servicios, esta situación de
inestabilidad, carente de consensos políticos que permitieran alcanzar
convenios y marcos perdurables en el tiempo, sería modificada por la
alteración de las fuerzas políticas resultante de las elecciones legislativas de
1987. La derrota electoral del partido gobernante (UCR) significó la pérdida
de la mayoría con la que contaba en la Cámara de Diputados y cinco
gobernaciones (conservando solamente 2, mientras que el PJ gobernaría en
17 provincias).
Frente a una cada vez más compleja situación económica, con expectativas
adversas para el futuro del Gobierno, la existencia de un Congreso dominado
por la oposición y el consiguiente fortalecimiento de los gobiernos
provinciales de distinto signo partidario, la UCR, a cargo del Poder Ejecutivo,
vio disminuir considerablemente sus oportunidades de retener el control del
gobierno en las siguientes elecciones. En este contexto la posibilidad de
iniciar un proceso de descentralización fiscal tomó protagonismo, al
presentarse para el partido gobernante como una garantía de que, en caso
de un triunfo del PJ en las presidenciales, en los años posteriores los
recursos de poder subnacional a transferirse a las provincias (incluyendo las
radicales) no se verían afectadas de manera discrecional, reduciendo así el
costo de oportunidad de esta política15 (O´Neill, 2005; Falleti, 2005). Fue así
que el entonces Presidente Raúl Alfonsín dio lugar a la demanda de las
provincias por una redistribución de la renta pública y los impuestos, y el 7
Ministerio de Economía. 1989. Politics for Structural Change in the Public Sector. Speeches on National Budget Proposals 1986–1989
[in Spanish]. Buenos Aires: Poder Ejecutivo Nacional, Ministerio de Economía, Secretaria de Hacienda. Citado por Falleti, 2005. Pág 341.
15
O´Neill postula que un todo proceso de descentralización existe un intercambio. Este proceso implica un cálculo del costo de oportunidad realizado por el partido en el gobierno, donde éste decidirá la conveniencia o no de iniciar el proceso en base a las expectativas
que tenga tanto para retener el Ejecutivo nacional como para obtener triunfos electorales a nivel subnacional. Si la expectativa de continuar en el gobierno es negativa, habrá fuertes incentivos para descentralizar el poder, asegurándose así la posibilidad de contar con los
recursos correspondientes para gobernar a nivel provincial.
14
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 17
de enero de 1988 el Congreso de la Nación sancionó la Ley Nº 23.548 de
Coparticipación Federal de Recursos Fiscales.
La Ley de Coparticipación de 1988
La sanción de la Ley de Coparticipación creó un nuevo marco institucional
para el desarrollo de las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno,
dando inicio a una nueva etapa en la relación Nación-Provincias luego del
vacío legal que se había extendido durante los tres años previos. Este marco
enseña significativas modificaciones, reglamentando claros avances en favor
del conjunto de las provincias:
·
Aumento de la masa coparticipable: Fue ampliada la masa de fondos
a distribuir, al incluirse todos los impuestos nacionales existentes o a
crearse, detallando las excepciones (que en la práctica resultarían
numerosas);
·
Mayor participación en la distribución de recursos: El artículo 3 fija
una distribución primaria del 42,34% para la Nación y un 57,66% para
las Provincias, es decir un 8% más respecto a la ecuación establecida por
la Ley 20.221 de 1973. Este importante incremento institucionaliza los
avances que venían registrándose en los años anteriores, reconociendo la
necesidad de compensar a las Provincias por el aumento en el nivel de
gastos generado a partir de la transferencia educativa de 1978 y el
creciente número de funciones y responsabilidades a su cargo;
·
Mecanismo de distribución automático: Se retoma el carácter
automático
como
mecanismo
para
el
reenvío
de
los
fondos
correspondientes a cada parte. Así, se elimina la posibilidad de demorar
las transferencias, y la discrecionalidad y desequilibrio de poder que ello
trae aparejado. Además, se evita la necesidad de establecer sistemas para
actualizar los valores reales de las transferencias, fuente de conflicto
permanente entre los niveles de gobierno en la etapa anterior (Pírez, et. al.
1989);
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
·
Página 18
Cláusula de garantía: Incluida en su artículo 7, esta cláusula de garantía
indica que el monto a distribuir al conjunto de las provincias no podrá ser
inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de
la Administración Central, sean o no coparticipables. Este piso significa
que, a priori, ante cualquier tipo de variación (incremento o reducción) en
la recaudación nacional (independientemente del carácter de los
impuestos que se modifiquen), no sea afectada o ajustada la participación
de las Provincias en la distribución de los ingresos;
·
Reglamentación del uso de los ATN: Por primera vez se definieron los
alcances en el uso de los ATN, limitando la discrecionalidad con la cual se
venían manejando previamente. El objetivo de este fondo sería el de
atender
situaciones
de
emergencia
y
desequilibrios
financieros
provinciales, siendo el Ministerio del Interior el encargado de su
distribución, con la obligación de informar trimestralmente los criterios
utilizados para su asignación. Su financiación se realizaría con el 1% de la
masa de recursos coparticipables, a la vez que prohíbe expresamente que
el Poder Ejecutivo gire sumas superiores a ese monto;
·
Carácter transitorio – Renovación automática: El régimen creado es
definido como transitorio, con una duración de 2 años. Sin embargo, a fin
de evitar la repetición de un escenario de vacío legal, se establece que su
vigencia será prorrogada automáticamente ante la inexistencia de un
régimen que lo reemplace.
En síntesis, como puede observarse, a diferencia de la descentralización
administrativa ocurrida en 1978 con la transferencia de las escuelas hacia las
Provincias, esta Ley de Coparticipación produjo una descentralización de
carácter fiscal. En este sentido, existió una importante transferencia de
recursos desde el nivel federal hacia las provincias que, junto con otras
garantías y mecanismos, diseñaron un régimen que contemplaba las
necesidades provinciales ante el incremento de sus responsabilidades en la
prestación de servicios.
Sin embargo, este régimen no se mantendría intacto por mucho tiempo.
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 19
Diferentes leyes y decretos, acuerdos y pactos fiscales, junto a la creación de
nuevos impuestos y cambios en la distribución de otros ya existentes, fueron
generando sucesivas modificaciones sobre las disposiciones establecidas en
la Ley de Coparticipación, configurando nuevos escenarios que disminuirían
los beneficios obtenidos por las Provincias anteriormente. Además, nuevas
transferencias
de
servicios
educativos
y
de
salud,
profundas
transformaciones del Estado, distintas crisis, recuperaciones y cambios en el
contexto macroeconómico nacional e internacional, resultaron en una
transformación radical de las condiciones que dieron lugar, hace ya veinte
años, a la sanción de la mencionada Ley. No obstante, a pesar del carácter
transitorio de dos años indicado en su artículo 1º y del hecho de que en
numerosas oportunidades se establecieron plazos para la sanción de una
nueva ley, la ausencia de un régimen de coparticipación que lo reemplazara
activó la cláusula de prórroga automática, y la Ley de Coparticipación de
1988 sigue vigente en la actualidad.
Es así que a partir de un seguimiento exhaustivo sobre las disposiciones
institucionales
que
regulan
y
han
regulado
las
relaciones
intergubernamentales a nivel fiscal puede comprenderse cuál es o ha sido el
grado de centralización o descentralización en la gestión de los asuntos
públicos. En este sentido, la tendencia observada de una mayor participación
de los niveles subnacionales en la distribución de los recursos pone de
manifiesto un crecimiento de la importancia de los mismos, ampliando sus
funciones, responsabilidades y niveles de influencia en la gestión de las
políticas públicas.
Período de acuerdos transitorios: los ‘90
En el marco de la nueva ley de coparticipación, la década del ’90 fue testigo
de importantes cambios. Una serie de pactos fiscales introdujo transferencias
complementarias a la ley de coparticipación, complejizando notablemente la
estructura del sistema federal de coparticipación de impuestos.
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 20
Un año de cambios: agosto de 1991 – agosto de 1992
El año transcurrido entre agosto de 1991 y agosto de 1992 fue trascendental
para las relaciones intergubernamentales, ya que estuvo cargado de
modificaciones que impactaron de lleno en el régimen de coparticipación
federal. Sin embargo, ante la ausencia de consensos básicos para crear un
nuevo sistema que sustituya el de 1988, el Gobierno Nacional promovió y
concretó una serie de cambios, que significaron la introducción de reformas
parciales sobre el mismo. Como causa de tales hechos, surge claramente la
necesidad de la Nación de captar nuevos fondos para financiar el sistema
previsional en crisis.
Las modificaciones de aquel año comenzaron con la ejecución de lo
establecido en la Ley 24.049, sancionada en diciembre de 1991. A partir de
esta norma, el Gobierno Nacional inició nuevamente un proceso de
transferencia de la administración de servicios educativos y de salud16,
mediante la firma de convenios bilaterales con las Provincias. Sin embargo,
estas debieron asumir las nuevas responsabilidades sin la transferencia
correspondiente de recursos, es decir con ingresos propios, ya que los
fondos destinados por la Nación para hacer frente a los nuevos gastos serían
extraídos de la masa de recursos coparticipables antes de la distribución
secundaria.
Como fundamentos de esta medida fueron invocados, por un lado, el
carácter federal de la misma y la responsabilidad constitucional de las
provincias sobre la educación y, por otro lado, las mejores perspectivas
fiscales de las provincias para asumir esta responsabilidad, debido al
incremento en la recaudación de impuestos coparticipables que se venía
registrando. Sin embargo, a fin de cuentas, la realidad fue la repetición de
una descentralización administrativa, buscando la Nación incrementar sus
recursos, en consonancia con el proceso de Reforma del Estado en marcha.
Así, en un área que en 1991 representaba en promedio un 25% de sus
presupuestos, las provincias registraron una suba del 53,4% (en pesos
16
Incluyó la administración de escuelas nacionales de nivel medio y de adultos, la supervisión de escuelas privadas, y también la gestión de una serie de hospitales nacionales y dos programas alimentarios pasaron a la órbita provincial.
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 21
constantes de 2004) en gastos de educación y cultura entre 1991 y 1993 (muy
superior al 37% de aumento del gasto provincial total), lo cual derivó en un
fuerte incremento del déficit en 1993.
Otra modificación trascendental registrada en este período fue la que afectó
la distribución de lo recaudado por una serie de impuestos, destacándose los
cambios realizados en IVA y Ganancias17, los dos principales gravámenes de
la estructura tributaria. Así, un 11% de lo producido por la recaudación del
IVA sería destinado al financiamiento del Régimen Nacional de Previsión
Social (del cual un 90% iría al sistema nacional y un 10% a las jurisdicciones
provinciales); asimismo, se aplicaron un conjunto de precoparticipaciones
(descuentos previos a la distribución primaria) que disminuyeron lo recibido
por las Provincias a sólo un 36,26% de lo recaudado por el Impuesto a las
Ganancias (excluyendo el Fondo del Conurbano Bonaerense allí creado18), de
los cuales un 20% tendría como destino el Sistema de Seguridad Social, para
ser destinado a la atención de las obligaciones previsionales nacionales19.
De esta manera, estos cambios significaron una marcada reducción en los
recursos recibidos por el conjunto de las Provincias (ver Cuadro 1), en favor
del Sistema de Seguridad Social, que pasaba a recibir una considerable masa
de esos recursos para su financiamiento.
Por último, el 12 de agosto de 1992, Nación y Provincias alcanzaron un
acuerdo
por
el
cual
se
realizaron
modificaciones
al
régimen
de
coparticipación federal, conviniendo entre sus objetivos la necesidad de
“afianzar el federalismo reconociendo el creciente papel de los Gobiernos
provinciales y municipales en la atención de las demandas sociales de la
población”, y “profundizar el proceso de descentralización como modelo
para la prestación de las funciones básicas del Estado”.
Sin embargo, el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los gobiernos
provinciales (ratificado por el Congreso Nacional a través de la Ley 24.130),
Leyes 23.966 y 24.073 (Decreto 879/92), respectivamente.
En el Artículo 40° de la Ley 24.073 se estableció que un 10% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias tendría como destino
al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la Provincia de
Buenos Aires.
19
Decreto 879/92 – Artículo 4°.
17
18
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 22
significó la introducción de enmiendas sobre el sistema de coparticipación,
por medio de las cuales el Ejecutivo nacional obtenía mayores beneficios en
detrimento de las posiciones alcanzadas anteriormente por las Provincias.
En este sentido, el primer punto del Acuerdo estableció que a partir de
septiembre de 1992 el Estado Nacional quedaría autorizado a retener un 15%
de la masa de impuestos coparticipables, más una suma fija mensual de 43,8
millones de pesos, generando una severa reducción de los ingresos
provinciales en la distribución de fondos. En la misma línea que los cambios
introducidos en la distribución del IVA y del Impuesto a las Ganancias, se
estableció que el primer porcentaje tendría como destino “el pago de las
obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten
necesarios”, mientras que la suma fija serviría para cubrir desequilibrios
fiscales provinciales, siendo asignados de acuerdo a los montos allí
estipulados.
Como forma de compensar el “esfuerzo realizado por los Estados
Provinciales y con el objeto de evitar que tan elevada actitud derive en
desequilibrios fiscales involuntarios, la Nación garantiza a las provincias un
interés mensual mínimo” derivado del régimen de coparticipación, fijado en
$725 millones20.
Paralelamente, también como contrapartida de la reducción de ingresos
provinciales, el Ejecutivo nacional descentralizó los recursos financieros
correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Consejo
Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo
Eléctrico del Interior (FEDEI), y el Fondo Vial Federal, los cuales serían
remitidos en forma automática y administrados por las provincias. Estos
fondos significaron entonces una concesión otorgada por la Nación dentro
del marco de una negociación para garantizarse el apoyo de los
gobernadores
a
las
reformas
y,
consecuentemente,
asegurar
la
sustentabilidad del equilibrio macroeconómico recientemente logrado. Por
un lado, la Nación redujo el monto de las transferencias automáticas a las
20
Neto de las deducciones establecidas por la cláusula primera, las Leyes 23.966 y 24.073 y el financiamiento del costo de los servicios
transferidos según las Leyes 24.049 y 24.061 y el Decreto 964/92
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
provincias, mientras los gobernadores obtenían el control de facto de la
importante masa de recursos correspondiente al FONAVI.
El Acuerdo incluía, entre otros, los siguientes compromisos:
Las provincias limitarían el incremento de sus gastos corrientes a financiarse
con recursos de coparticipación en 1993 (un 10 % en relación a 1992),
incluyendo los servicios transferidos; así, las Provincias proyectarían sus
presupuestos por una coparticipación bruta de $ 10.890.000.000.
El Estado Nacional no detraería de la masa coparticipable porcentajes o
montos adicionales a los convenidos, ni transferiría nuevos servicios sin el
consentimiento expreso de las provincias.
Nación y provincias se comprometían a firmar los convenios de transferencia
de servicios educativos y de salud (Leyes 24.049 y 24.061)
La vigencia del Acuerdo se extendería hasta el mes de diciembre de 1993.
Como resultado de este Acuerdo Fiscal, si bien en 1993 se registró un
aumento del 10% (en pesos corrientes) en los ingresos tributarios
provinciales de origen nacional, ello se explicó en gran medida por un
incremento del 13% en la recaudación tributaria nacional de ese año. No
obstante, dicho crecimiento fue insuficiente para contrarrestar, como ya fue
mencionado, el impacto que la transferencia de servicios educativos y de
salud tuvo sobre el gasto de los gobiernos provinciales, engrosando el
resultado financiero deficitario de sus cuentas públicas.
Página 23
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 24
Cuadro 1: Evolución de los porcentajes de distribución primaria
correspondiente a las provincias, de acuerdo con el Régimen Federal
de Coparticipación *
MES/
AÑO
IVA
GANANCIAS
ACTIVOS
INTERNOS
INT. SEGUROS
Enero/88
56,66
56,66
.
56,66
56,66
56,66
Ley
23.548
Diciembre/89
-
-
56,66
-
-
-
Ley
23.760
Abril/91
-
-
28,33
-
-
-
Ley
23.906
Agosto/91
50,43
-
-
-
-
-
Ley
23.966
Febrero/92
-
-
-
-
0,00
-
D. 355/92
Abril/92
-
47,59
-
-
-
-
Ley
24.073
Junio/92
-
36,26
-
-
-
-
D. 879/92
Septiembre/92
42,86
30,82
24,08
48,16
0,00
48,16
Ley
24.130 (1)
Agosto/93
42,86
30,82
24,08
48,16
0,00
48,16
Abril/95
32,70
(3)
OTRO NORMA
S
LEGAL
D.
1807/93
(2)
-
-
-
-
-
Ley
24.468
Fuente: “El conflicto en torno a las relaciones financieras ente la Nación y las provincias.
Segunda parte: Desde la ley 23548 hasta la actualidad” (Cetrángolo y Jiménez, 1996)
* No se incluye Tierra del Fuego.
(1)
Adicionalmente se restan 43,8 millones de pesos mensuales sobre la masa a coparticipar.
(2)
Adicionalmente se restan 45,8 millones de pesos mensuales sobre la masa a coparticipar.
(3)
El impuesto a los activos se creó con posterioridad a la ley 23548 y se derogó en el año 1995.
En la vía de los Pactos Fiscales
Exactamente un año después de este Acuerdo, el 12 de agosto de 1993 fue
suscripto entre el Poder Ejecutivo Nacional y por un número mayoritario de
Gobernadores el denominado Pacto Federal para el Empleo, la Producción y
el Crecimiento, que actuaría de forma complementaria al primero. Por medio
de este Pacto, se acordó una serie de modificaciones y derogaciones de
impuestos provinciales, implicando un retroceso o una limitación de sus
capacidades y facultades.
Así, por ejemplo, en la primera parte del Pacto se expresaba la voluntad de
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 25
derogar el impuesto de sellos (tributación propia del nivel subnacional) sobre
una serie de actividades allí detalladas, a fin de alinearse con la política
económica que había fijado el Gobierno Nacional. En este mismo sentido,
también se definía el compromiso de los Ejecutivos Provinciales de
“propender a la privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de
servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de
las
provincias
o
a
la
liquidación
de
las
empresas,
sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o
parcialmente a las Provincias” (Apartado Primero, Punto 9).
Para contrarrestar eventuales pérdidas en las recaudaciones provinciales
generadas a partir de estas modificaciones, el Ejecutivo Nacional ofreció a
cambio la suspensión de la retención de los montos excedentes de
coparticipación por encima de los $725 millones establecidos como garantía
en el Acuerdo de 1992, aunque de manera automática y transitoria por un
período de 60 días, y en forma permanente una vez que cada provincia
cumpliera con los compromisos de aplicación inmediata establecidos en el
Pacto. Complementariamente, se elevó a $740 millones la garantía a partir
del 1º de enero de 1994. Además se alcanzó un compromiso por el cual, en
caso de que los recursos a coparticipar a las provincias superaran los $800
millones, esos fondos no serían de libre disponibilidad, sino que las
provincias debían destinarlos a la cancelación de deudas, o al financiamiento
de gastos de “capital y programas de reformas de los Estados Provinciales
que sean aprobados por el Gobierno Nacional”.
Por otra parte, también cabe destacar el acuerdo por el que el Estado
Nacional aceptaría la transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales
de aquellas Provincias que adhirieran al nuevo Régimen Previsional a ser
sancionado por la Nación, instrumentándose dicha transferencia por medio
de convenios particulares21. En último término, el Pacto prorrogó la vigencia
del Acuerdo de 1992 hasta el mes de Junio de 1995.
De esta manera, si bien el Ejecutivo Nacional otorgó algunas concesiones
Para más información sobre el rescate de los sistemas previsionales provinciales ver “Decentralization, Fiscal Discipline in SubNational Governments, and the bailout problem: the case of Argentina” (Nicolini, Posadas, Sanguinetti. J, Sanguinetti. P, y Tomassi,
2002. Red de Centros de Investigación – BID. Trabajo #R-467)
21
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
para compensar las pérdidas provinciales, se revela como característica
esencial del Pacto el poder de fiscalización e intervención que retuvo la
Nación en la orientación y control de las políticas provinciales, avanzando así
sobre la autonomía de las mismas, limitando incluso sus capacidades
tributarias.
En relación a las finanzas públicas, el Pacto no tuvo un efecto negativo
directo. En 1994, los números de recaudación tributaria provincial
presentaron un incremento al igual que la recaudación nacional, y por lo
tanto también aumentaron los ingresos tributarios de origen nacional en las
provincias. Sin
embargo, se registró un incremento del déficit de las
provincias, por un aumento mayor del lado del gasto. Luego, la disminución
de los ingresos provinciales y el fuerte incremento del déficit que se registra
para 1995 tienen su origen en la disminución de la recaudación tributaria
nacional, producto de una disminución de la actividad económica del país
durante dicho año (perturbado por el “Efecto Tequila”), más que como
consecuencia directa de las modificaciones del Pacto Federal. Este
representó antes un retroceso en términos de autonomía política-económica
de las provincias que una involución en términos de finanzas públicas.
En este contexto, se realizó un nuevo cambio en la distribución del IVA, en
abril de 1995. Por medio de la Ley 24.468, el Congreso estableció un
incremento del 3% en la alícuota del impuesto (alcanzando entonces el 21%),
con el cual se crearía un fondo especial para el equilibrio fiscal y el
fortalecimiento del crédito público, administrado por el Tesoro Nacional. Ello
significó, otra vez, la disminución del porcentaje con destino a las Provincias,
ubicándose entonces por debajo del 35% de lo producido por la recaudación
del principal impuesto de la estructura tributaria nacional.
A modo de balance, para comprender los efectos que las modificaciones
impositivas de inicios de los años 90 tuvieron sobre el régimen de
distribución establecido en 1988, es necesario identificar 4 tendencias
registradas principalmente a partir de 1991:
1.
por la recuperación de la actividad económica, hubo un fuerte
Página 26
¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 27
incremento de la recaudación total (67% entre 1991 y 1995);
2.
consecuentemente,
las
transferencias
por
coparticipación
a
las
provincias también mostraron un notable crecimiento (76%);
3.
al mismo tiempo, se llevó a cabo una modificación de la estructura
tributaria, concentrando la recaudación en los impuestos de IVA y
Ganancias (los cuales pasaron de representar un 28% en 1991, a cerca
de un 55% de la recaudación total en 1995);
4.
la necesidad de nuevos fondos, particularmente para el financiamiento
del sistema previsional, llevó a la Nación a concretar una serie de
modificaciones sobre los impuestos coparticipables (principalmente IVA
y Ganancias), las cuales resultaron en una disminución de los fondos
con destino a las provincias.
En efecto, si bien las transferencias por coparticipación aumentaron
significativamente, lo hicieron en una proporción muy inferior a lo ocurrido
con los dos principales impuestos coparticipables: entre 1991 y 1995, IVA y
Ganancias
registraron
un
incremento
del
180%
y más
del
500%,
respectivamente. De esta manera, el impacto global de las reformas
comentadas resultó en el deterioro efectivo del coeficiente de distribución
primaria.
Por último, la puja por el destino de los fondos originada por la
concentración de la recaudación sobre impuestos coparticipables, generó la
búsqueda de mecanismos para eludir la legislación. Así, como plantean
Cetrángolo y Jiménez (1996), “el sistema de distribución de los recursos
coparticipables cobró una complejidad y fragilidad difícil de encontrar en
otro período de la historia argentina”.
La Constitución de 1994 y la coparticipación
En medio de la serie de modificaciones que venían implementándose sobre
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Página 28
el régimen de coparticipación federal de impuestos vigente, la reforma de la
Constitución Nacional de 1994 introdujo un nuevo marco en cual debería (y
debe) desarrollarse el debate en torno a su configuración.
En primer lugar, un hecho fundamental es, naturalmente, la inclusión de la
coparticipación dentro de la Constitución, en el artículo 75° inciso 2. De esta
manera,
la
discusión
encuentra
ahora
referencias
y
disposiciones
preestablecidas y obligatorias para su configuración. En segundo término,
este artículo establece claramente los criterios que una nueva ley convenio
deberá contemplar, estipulando que la distribución “se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, luego de garantizar
la “automaticidad en la remisión de los fondos.”
En tercer lugar, la Constitución establece los requisitos formales para su
sanción en el Congreso22, así como también restringe la posibilidad de llevar
a cabo nuevas políticas de transferencia de funciones sin la reasignación de
recursos respectiva.
Por último, las Disposición Transitoria Sexta de la Constitución dice que un
nuevo régimen de coparticipación de acuerdo a los criterios mencionados en
el Artículo 75° “serán establecidos antes de la finalización del año 1996”,
definición que se ha postergado y olvidado de manera sistemática y
voluntaria.
Renovación II Pacto Fiscal – 1996
Luego de la recesión de 1995, acompañada naturalmente por una
disminución de la recaudación de impuestos públicos y el consiguiente
aumento del déficit ante un gasto que continuó aumentando, en 1996 el
22
“La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.” (Artículo
75°, inciso 2, cuarto párrafo).
¿E l Ne w Pu bl ic M an ag em en t me j or a la c al id ad d el E st ad o? U n a ná li si s cu an ti ta ti vo
“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
Ejecutivo Nacional promovió la renovación del Pacto Federal para el Empleo,
la Producción y el Crecimiento, por medio de la Ley 24.699 del mes de
septiembre. El Pacto introdujo cambios en la distribución de distintos
impuestos, con impactos diversos en la participación correspondiente a las
provincias, pero de carácter positivo en términos financieros.
En primer lugar, hubo una nueva modificación en el destino de lo recaudado
por el Impuesto a las Ganancias, que se mantiene vigente hasta la actualidad.
Se introdujo, como ya había ocurrido en el Acuerdo de 1992 sobre el total de
la masa coparticipable, una detracción previa de $580 millones anuales, a
distribuirse en tres partes: $120 millones anuales con destino al Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP); $20 millones anuales al Fondo
de ATN; y $440 millones anuales al conjunto de las Provincias, a distribuir de
acuerdo a la distribución secundaria establecida en la Ley de Coparticipación.
Efectuada esta detracción previa, la distribución continuaría realizándose
igual que hasta ese momento.
Más significativa, por lo que representó para las provincias, fue la
modificación en la distribución de lo percibido por el Impuesto a los
Combustibles Líquidos y GNC. El artículo 2 de la Ley destinó al SIJP el total
de lo producido de impuestos que gravaran, en forma específica, el gasoil,
diesel-oil, kerosene y GNC, y un 21% de lo que se recaudara en gravámenes
específicos a las naftas. El 79% restante de este último se distribuiría de
acuerdo al artículo 18 (Título III, Capítulo IV), de la Ley 23.966. Esta detracción
significó un retroceso para las provincias, reflejada en el hecho de que si bien
hubo un aumento de casi el 70% en la recaudación de los Impuestos a los
Combustibles en 1997 respecto al año anterior (archivo: recaudación), las
provincias percibieron solo un 5% más iniciando una progresiva disminución
que se iría extendiendo en los siguientes años, al mismo tiempo que la
recaudación continuaba ascendiendo.
Inverso fue el caso del Impuesto a los Bienes Personales, ya que se
suspendía la distribución dispuesta previamente respecto al 90% de su
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
recaudación, para destinarlo de forma completa a las provincias de acuerdo a
la distribución secundaria.
Por último, se dispuso que el destino de lo producido por el impuesto a los
automotores que utilicen como combustible gasoil, en lo que corresponda a
una alícuota aplicable sobre la base imponible de hasta el 10%, fuera
destinado al financiamiento del SIJP.
Como resultado general, este Pacto benefició a las finanzas públicas
provinciales, a pesar de las detracciones realizadas y la disminución de lo
percibido por el Impuesto a los Combustibles. La mayor participación de las
provincias en la distribución de Bienes Personales y un significativo aumento
de la recaudación en Ganancias favorecida por el crecimiento del PBI
registrado en 1997, se tradujo en un marcado incremento de los ingresos
tributarios de origen nacional para el nivel provincial en ese año (13%) que,
junto a un crecimiento del 10% de los ingresos tributarios provinciales,
permitieron reducir fuertemente su déficit financiero, a solamente $112
millones, un 90% menor que la registrada en 1996.
En materia impositiva, hubo tres nuevas leyes sobre el final del segundo
período presidencial de Carlos Menem que merecen atención por su
influencia sobre las relaciones intergubernamentales.
Creación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Junio
1998 - Ley 24.977), más comúnmente conocido como Monotributo, cuyo
producto sería destinado en un 70% a la ANSES y en 30% a las provincias
según la distribución secundaria23. Así, se dejó de lado la ecuación planteada
por la Ley de Coparticipación, y de manera sugerente indica que “esta
distribución tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999 y no sentará
precedente a los fines de la coparticipación federal de impuestos”.
Creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (Noviembre 1998 - Ley
25.053) con el objetivo de otorgar una asignación especial remunerativa a los
docentes de todo el país. Si bien su destino no generaba mayores
23
Artículo 59 de la Ley 24.977.
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
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controversias, la discusión se daría en cuanto a la fuente de financiamiento:
el Ejecutivo Nacional gravaba para ello sobre el rubro de automotores,
competencia específica del nivel provincial.
A fines de 1998, el Congreso sancionaría la Ley 25.082, que estableció una
asignación, previa a la distribución primaria, de $2.154 millones anuales al
financiamiento del SIJP hasta el 31 de diciembre de 2000, a efectuarse en
caso de que los fondos correspondientes al conjunto de las provincias
superaran mensualmente los $920 millones. Así, si bien se establece un piso
más elevado, nuevamente se restringían las posibilidades de crecimiento de
la participación provincial en la distribución de la masa coparticipable. Esta
detracción sería derogada recién en Mayo de 2002.
Cambio de Gobierno, misma transitoriedad (1999)
A raíz de los indicios de agotamiento del modelo económico de la década del
90, con una caída superior al 3% del PBI en 1999, el nuevo gobierno
encabezado por el Presidente Fernando De la Rúa intentó tomar la iniciativa
para controlar el incremento del déficit fiscal tanto nacional como provincial.
Para ello, en los días previos a su asunción en diciembre de 1999,
representantes del Gobierno Nacional electo suscribieron junto con
Gobernadores
en
ejercicio
y
Gobernadores
electos
el
denominado
Compromiso Federal. En él se explicitaba el deber de sancionar una nueva
ley de coparticipación cumpliendo al mismo tiempo con lo establecido en la
reforma constitucional de 1994. El acuerdo también señalaba que la nueva
ley debía reunir las diversas modificaciones legales y responder “a un
sentido federal, en el cual el conjunto de provincias pasen a tener mayor
protagonismo y responsabilidad en la determinación y control de los criterios
de distribución primaria y secundaria y el seguimiento de las cuentas fiscales
(incluyendo la deuda) de todas y cada una de ellas en línea con pautas
comunes que se determinen en la ley” (Punto Quinto), considerando así los
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“Relaciones fiscales
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ley de coparticipación de impuestos.”
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cambios operados en el escenario de las relaciones intergubernamentales
durante los diez años previos.
El Compromiso insistía en el cumplimiento de los aspectos pendientes del
Acuerdo y los Pactos Federales, así como en la necesidad de disminuir el
gasto público y el déficit de los dos niveles de gobierno, con el objetivo de
alcanzar un crecimiento económico equilibrado, eliminando los efectos
adversos provocados por el alto nivel de endeudamiento y las fluctuaciones
del nivel de actividad.
En cuanto a los recursos coparticipables, si bien el Compromiso establecía
que la distribución de fondos continuaría realizándose de acuerdo a las leyes
y normas utilizadas hasta ese momento, al mismo tiempo determinó que la
transferencia a las provincias por todo concepto durante el año 2000 sería de
una suma única y global de $1.350 millones mensuales, independientemente
de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse. También
programaba la distribución para el año 200124, garantizando la Nación un
mínimo de $1.364 millones mensuales. Además, permitió que los gobiernos
provinciales utilizaran para otros fines hasta un 50% de los fondos asignados
por leyes especiales. Por último, una novedad fue la creación de un Fondo
anticíclico a financiarse con recursos coparticipables.
Como resultado de este Compromiso, en el año 2000 hubo una disminución,
aunque ligera, del déficit financiero del conjunto de las provincias respecto al
año anterior. Ello fue producto tanto de una leve disminución del gasto
público total como de un incremento de igual magnitud del total de
transferencias de recursos de origen nacional hacia las provincias.
Un año después, en diciembre del 2000, el Congreso de la Nación sancionó la
Ley 25.400, ratificando un nuevo acuerdo entre el Ejecutivo Nacional y el
conjunto de Gobernadores, denominado Compromiso Federal para el
Crecimiento y la Disciplina Fiscal, dentro del contexto del “blindaje” y del
“megacanje”. En él se ratificaron los principios y mecanismos dispuestos en
El artículo 4º del Compromiso Federal precisaba que los recursos a transferir a las provincias en 2001 serían el promedio mensual de
lo recaudado coparticipable en 1998, 1999 y 2000.
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el Compromiso previo, comprometiéndose las partes (una vez más) a
presentar un proyecto de ley de coparticipación federal. Las únicas
novedades concretas respecto a los recursos coparticipables fueron:
·
Proponer al Congreso la prórroga por un plazo de cinco años de todas las
leyes que conformaban el régimen de distribución.
·
Fijar en $1.364 millones mensuales la suma única y global a transferir por
todo concepto a las provincias durante 2001 y 2002, manteniendo la
independencia respecto a los niveles de recaudación de impuestos
existentes o a crearse.
Asimismo, para los años siguientes establecía una garantía de transferencias
mínimas, con un incremento progresivo (aunque muy leve), y cuyo monto
final continuaría siendo el resultado del promedio de lo recaudado
coparticipable en los tres años anteriores. También se extendía la
autorización a las provincias para destinar provisoriamente a otros fines
hasta un 50% de los fondos de asignación específica.
Otros aspectos tratados a lo largo del Compromiso se enfocaban en alcanzar
una mayor responsabilidad en el manejo presupuestario, donde las partes
acordaron no aumentar sus niveles de gasto primario; y en mejorar el nivel
de transparencia de las cuentas públicas, exhortando por ejemplo a todos los
niveles de gobierno a presentar presupuestos y previsiones fiscales
plurianuales, siguiendo criterios y procedimientos para la difusión de la
información.
Como contrapartida a estos requerimientos, a la rigidez en relación a las
transferencias de recursos coparticipables y a la necesidad de revertir la
debilidad financiera de las cuentas públicas provinciales, la Nación ofreció
algunos beneficios, entre los cuales sobresalen tres medidas. En primer
lugar, diseñó un plan para cancelar la deuda del FONAVI correspondiente a
1999. Por otro lado, asumió el compromiso de elevar el presupuesto
destinado a programas sociales y de empleo, acordando la utilización de
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$225 millones para tales fines a ser administrados exclusivamente por los
gobiernos provinciales; y también proyectaba la forma de administración y
distribución de los fondos en los años siguientes. Por último, en pos de
asistir a aquellas jurisdicciones con dificultades financieras, el Gobierno
Nacional profundizaría el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero hasta
el año 2005, a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial
(FFDP), el Banco de la Nación Argentina u otras herramientas financieras.
Finalmente, el Compromiso establecía que, en caso de inexistencia de una
nueva ley de coparticipación para el año 2003, el Gobierno Nacional podría
enviar al Congreso, con acuerdo previo de los gobernadores, un proyecto de
ley, el cual debía incluir una serie de definiciones allí señaladas. Entre estas
se encontraba la simplificación del sistema de transferencias, eliminando el
sistema de precoparticipaciones (detracciones previas a la distribución
primaria), herramienta utilizada con frecuencia, como hemos visto, durante la
década del 90 (y prorrogada durante el gobierno de la Alianza), muy
perjudicial en la participación provincial sobre los recursos coparticipables.
Sin embargo, este Compromiso caería en saco roto: el año 2001 marcó la
crisis del modelo económico-cambiario sostenido por el país a lo largo de la
década del 90, sufriendo el derrumbe del conjunto de sus indicadores
económico-sociales, lo cual derivó en el incumplimiento del conjunto de las
disposiciones acordadas. La severa caída del PBI (por encima del 4%)
provocó una marcada contracción en la recaudación nacional, arrastrando así
a los recursos transferidos a las provincias, los cuales tuvieron una
disminución mayor al 11%, ubicándose muy por debajo de las cifras
previstas en el Compromiso Federal. En medio de esta caótica situación,
resultó paradójica la creación del impuesto a los créditos y débitos de cuenta
corriente (conocido como “impuesto al cheque”), que ese año recaudó casi
$3.000 millones, pero con la particularidad de que no formaban parte de la
masa de fondos coparticipables. Igualmente, el resultado financiero en
ambos niveles de gobierno registró grados de déficit muy superiores a los
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ley de coparticipación de impuestos.”
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obtenidos el año anterior.
Esta crítica situación económica y financiera ya se advertía al promediar el
año, por lo que el Ejecutivo Nacional intentó revertir la situación mediante la
implementación de nuevos acuerdos. Así, en el mes de julio de 2001, el
Gobierno Nacional y las provincias suscribieron el Compromiso por la
Independencia, y el Acuerdo de Apoyo Institucional para la Gobernabilidad, y
posteriormente, en noviembre, se firmó la Segunda Addenda al Compromiso
Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, ratificados en conjunto por el
Decreto 1584.
Los
primeros
dos
acuerdos
perseguían
la
adopción
del
principio
presupuestario de déficit cero en todos los niveles de la administración, la
generalización del impuesto a los créditos y débitos bancarios, y la
incorporación de hasta $1.000 millones al Fondo Fiduciario de Desarrollo
Provincial, en concepto de anticipo del Impuesto a la Ganancias, por sólo
mencionar las medidas que tenían un impacto directo en las relaciones
fiscales intergubernamentales. Por su parte, la Segunda Addenda reconocía
una situación de desajuste y retrasos en el envío de fondos coparticipables a
las provincias a causa de los problemas financieros que afrontaba el
Gobierno Nacional, diagramando diferentes mecanismos, instrumentos
(LECOP25) y plazos de pago, e incluso recortando el monto de los envíos26 con
el objetivo de contrarrestar esta situación. Sin embargo, esta Addenda fue
suscripta en el transcurso del mes de noviembre de 2001, por lo que su
aplicación real resultó prácticamente nula teniendo en cuenta que la grave
crisis de finales de año arrastró al gobierno, y que para el mes de febrero de
2002 un nuevo Acuerdo anularía lo allí dispuesto. No obstante, al representar
sus disposiciones un claro retroceso para los gobiernos provinciales (una
mayor debilidad financiera) en momentos extremadamente críticos, las
mismas pueden haber tenido implicancias políticas en las relaciones
gubernamentales, generando cambios de incentivos, posicionamiento y
apoyo para enfrentar el juego político de aquellos días.
Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales, creadas por el Decreto Nº 1004/01.
El Artículo 3° de la Segunda Addenda abría la posibilidad de recortar en un 13% el envío de fondos coparticipables hacia las Provincias.
25
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ley de coparticipación de impuestos.”
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Crisis, cambio, nuevo acuerdo transitorio
La crisis desatada durante 2001 y 2002 no tenía precedentes en la historia del
país: más de un 50% de la población se encontraba bajo la línea de pobreza;
la tasa de desocupación era superior al 20%; la declaración de default
indicaba la quiebra financiera del Estado; la legitimidad del sistema político
estaba en crisis, con un rechazo generalizado de la sociedad, y la sucesión de
cinco presidentes en un lapso de 10 días puso en serio riesgo la continuidad
institucional. Frente a este calamitoso contexto, la relación fiscal NaciónProvincias había entrado en el mismo estado de desconcierto, desarticulando
de facto cualquier tipo de garantía.
Comprendiendo la necesidad de generar un nuevo marco normativo que
regulara dicha relación en medio esta difícil situación, el Gobierno de
Eduardo Duhalde, electo por la Asamblea Legislativa para completar el
mandato presidencial de De la Rúa, alcanzó un nuevo acuerdo con los
Gobernadores, luego ratificado por el Congreso a través de la Ley 25.570.
El denominado Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases
de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, tenía como
propósitos:
1.
Definir un régimen de coparticipación de impuestos que permita una
distribución de ingresos fiscales adecuada a la excepcionalidad de las
circunstancias y que inicie, sobre una base estable, el régimen de
coparticipación definitivo, cumpliendo con el mandato constitucional;
2.
Clarificar
la
mecanismos
relación
de
fiscal
distribución
Nación-Provincias,
(complicadas
simplificando
por
las
los
sucesivas
excepciones al régimen único de la Ley 23.548), y otorgando mayor
previsibilidad y sustento al financiamiento de las administraciones de
ambos niveles de gobierno;
3.
Refinanciar la pesada carga que constituían las deudas financieras para
el funcionamiento normal de los Estados Provinciales.
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ley de coparticipación de impuestos.”
Así, contemplando estas premisas, el Acuerdo detalla una serie de medidas:
·
Incorporación a la masa de recursos coparticipables del 30% del producido
por el Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente. Ello
favorecía claramente al conjunto de las Provincias, ya que este impuesto
registraría un incremento muy importante en 2002, creciendo de forma
sostenida a lo largo de los últimos años, y convirtiéndose en uno de los de
mayor relevancia sobre el total de la recaudación tributaria nacional a
partir de la crisis del 2001. El 70% restante lo administraría la Nación para
hacer frente a la Emergencia Pública;
·
Para dar una mayor flexibilidad a la gestión provincial, se otorgó el
carácter de libre disponibilidad a los recursos tributarios asignados a
regímenes especiales de coparticipación, incluso liberándolos de las
obligaciones establecidas en el inciso g) del art. 9, Ley 23.548 (distribución
provincial hacia los municipios);
·
Eliminación de las garantías sobre las transferencias del Gobierno
Nacional hacia las Provincias (en particular la suma fija de $1.364 millones
a transferir en 2002, independientemente del nivel de recaudación, junto a
las proyecciones del art. 6 del Compromiso Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal);
·
Suspensión de la propuesta de prórroga por cinco de años del conjunto de
leyes que componían el régimen de distribución;
·
Derogación de la posibilidad de recortes del 13% en las transferencias a
las provincias, según habilitaba el artículo 3 de la Segunda Addenda del
Compromiso Federal;
·
Eliminación de la asignación de $2.154 millones anuales para el
financiamiento del SIJP a partir de la masa de fondos coparticipables (arts.
2 y 3, Ley 25.082);
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·
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Definición de parámetros para la renegociación y cancelación de deuda
pública provincial (canje de deuda con el Gobierno Nacional), utilizando
como garantía de pago los fondos provenientes del régimen de
coparticipación, y condicionando la asunción de deuda por parte del
Estado Nacional al compromiso de las provincias de reducir en un 60% el
déficit fiscal de 2002 y alcanzar el equilibrio en 2003. Asimismo, cualquier
nuevo endeudamiento debería ser, a partir de allí, autorizado por el
Ministerio de Economía de la Nación y/o el Banco Central;
Compromiso del Estado Nacional a fin de garantizar que los servicios de la
deuda reprogramada de cada Provincia no supere el 15% de afectación de los
recursos del régimen de coparticipación.
Finalmente, el Acuerdo contenía el compromiso de las partes de alcanzar la
sanción de un régimen integral de coparticipación federal antes del 31 de
diciembre de 2002, fecha en la cual finalizaría la vigencia del presente
régimen (aunque previendo la renovación automática en caso de ausencia de
una nueva ley). Entre las definiciones enumeradas para ser incorporadas en
un
régimen
definitivo
se
incluía
la
necesidad
de
evaluar
una
descentralización de funciones y servicios desde la Nación a las Provincias,
anticipando una posible nueva instancia de la secuencia iniciada en 1978.
Nuevo escenario: (2002 – 2007)
Este Acuerdo permitió alcanzar un apreciable grado de estabilidad en las
relaciones
intergubernamentales
en
medio
de
una
profunda
crisis,
reportando beneficios para ambos actores. En primer lugar, en la arena
política el Acuerdo logró aplacar los reclamos de los gobernadores,
garantizando
mejores
condiciones
para
la
gestión
de
políticas
de
recuperación por parte del Gobierno Nacional al disminuir el nivel de
conflictividad.
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Para conseguirlo, el Estado Nacional otorgó a las Provincias una serie de
importantes beneficios financieros y garantías de un mayor nivel de recursos
correspondientes a la coparticipación, así como una mayor flexibilidad en su
utilización, lo que les permitió aliviar el estado de las cuentas públicas frente
al descalabro financiero que la crisis ocasionaba.
Como contrapartida, la Nación impuso un fuerte condicionamiento sobre las
Provincias, al exigir una reducción del 60% en el déficit fiscal del año 2002
con respecto a 2001 para hacer efectivo el canje de deuda. De esta manera, si
bien los efectos de la crisis durante ese año arrojarían inevitablemente un
resultado deficitario en las cuentas públicas del conjunto de las Provincias, la
combinación de las ventajas otorgadas por la Nación y la cláusula
establecida generaron una muy fuerte reducción del mismo, incluso
superando las metas estipuladas27.
Cuadro 2: Ejecución Presupuestaria – Total Provincias 2001-2003
CONCEPTO
PESOS CONSTANTES *
PESOS CORRIENTES
2001
2002
2003
2001
2002
2003
Ingresos
Totales
55.747,2
39.671,1
45.169,4
30.036,2
32.384,5
42.652,9
Gastos
Totales
67.574,0
41.668,5
43.443,7
36.408,4
34.015,1
41.023,3
Resultado Financiero
-11.826,8
-1.997,5
1.725,8
-6.372,2
-1.630,6
1.629,6
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias - Ministerio de Economía
* De acuerdo al Índice de Precios Combinados, base 2004 = 1
En este sentido, al analizar la composición de la Ejecución Presupuestaria del
conjunto de las Provincias, podemos observar que estas realizaron un
enorme esfuerzo fiscal. Aunque una comparación en pesos corrientes ya nos
permite ver una disminución del gasto público provincial en 2002 (de
magnitud similar al aumento de los ingresos -alrededor del 7%), el abandono
27
De acuerdo a los datos suministrados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del Ministerio de Economía de la Nación, los resultados financieros del conjunto de las Provincias mostraron una disminución del déficit fiscal superior al 70%
en pesos corrientes, y al 80% en pesos constantes a precios de 2004.
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del régimen de convertibilidad cambiaria y la devaluación subsiguiente
obligan a considerar las variaciones sobre las cuentas públicas en valores
constantes, a fin de comprender en su real dimensión tanto la profundidad
los efectos de la crisis como las exigencias establecidas en el Acuerdo
posterior. Así, por la combinación de estos tres factores, la contracción del
gasto público provincial se ubicó en torno al 40%, al mismo tiempo que los
ingresos cayeron un 30%. Ello indica que la gravedad de la crisis forzó a las
Provincias a optar, como única alternativa posible, por una disminución de
sus erogaciones superior a la ya de por si brusca reducción de sus recursos,
a fin de cumplir con la meta planteada por la Nación para el canje de deuda,
considerando que ella era la única vía por la cual, en aquel contexto de
declaración de cesación de pagos, las Provincias podían conseguir
financiamiento para afrontar sus obligaciones corrientes.
Estos esfuerzos encontrarían su recompensa a partir del año siguiente,
cuando la recuperación general de la economía (el PBI creció por encima del
8% en 2003) y el incremento de los ingresos públicas producto de dicha
reactivación (la recaudación se elevó en más de un 40%), permitieron
alcanzar al conjunto de Provincias un superávit financiero por primera vez en
20 años.
Como balance general, nuevamente ante un contexto de crisis, la debilidad
del Poder Ejecutivo Nacional lo llevó a realizar amplias concesiones frente la
presión política de los gobernadores con el objetivo de garantizar la
gobernabilidad. Sin embargo, en esta ocasión la modificación de las
circunstancias político-económicas llevó a que las implicancias a mediano
plazo fueran considerablemente distintas.
En primer lugar, el canje de deuda y los planes de asistencia financiera28
implementados por la Nación en los años posteriores a la crisis, convirtieron
al Estado Nacional en el principal acreedor de los Estados Provinciales,
transformándose ello en una herramienta trascendental en favor del nivel
central de Gobierno para las negociaciones intergubernamentales. Pero sería
la modificación del modelo político-económico a partir de la crisis general de
2001-2002 lo que marcaría la característica esencial de este período en el
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ámbito de las relaciones aquí estudiadas.
El abandono del régimen de convertibilidad cambiaria, a través de una fuerte
devaluación del peso, alteró las relaciones de intercambio del país, volviendo
más competitivos los bienes nacionales en el mercado internacional, y
transformando las condiciones de producción de la industria local. Por otro
lado, debe sumarse a ello el cambio en el rol del Estado, que inició un
proceso de recuperación de sus capacidades institucionales, comprendiendo
su
papel
esencial
como
promotor
del
desarrollo
y
regulador
del
funcionamiento del sector privado.
Así, el proceso de recuperación macroeconómica tuvo como pilares centrales
el desarrollo de la producción y del consumo. Para ello, se basó en un tipo de
cambio competitivo y en la configuración de mecanismos económicos que
favorecieron el crecimiento de las exportaciones nacionales, el superávit
comercial, y el desarrollo del mercado interno, por medio de la promoción de
la actividad industrial y la recomposición del poder adquisitivo de amplios
sectores de la sociedad golpeados por la crisis económica (baja del
desempleo, pobreza e indigencia, e incremento del salario real). El
crecimiento sostenido del PBI en torno al 8% entre 2003 y 2008 reflejó la
recuperación de las principales variables económicas. Ello se tradujo,
naturalmente, en un fuerte incremento de los niveles de recaudación del
Estado Nacional, permitiéndole, a su vez, destinar mayores recursos para
inversión pública, retroalimentando el proceso de desarrollo productivo.
En este marco, un análisis en detalle de los componentes principales de la
estructura tributaria abre la posibilidad de comprender la forma que
asumieron las relaciones entre los distintos niveles de gobierno.
Influencia
de
la
estructura
tributaria
sobre
las
relaciones
intergubernamentales en el período 2001-2008
28
Hacemos referencia al Plan de Financiamiento Ordenado (Decreto 2263/02), Plan de Unificación Monetaria (Ley 25.736, año 2003), y
Plan de Asistencia Financiera (2005).
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Como se puede observar en el cuadro 2, la composición tributaria del Estado
Nacional registró significativas variaciones en el período 2001-2008. Para un
mejor análisis de las implicancias que ello tuvo sobre las relaciones
intergubernamentales, hemos seleccionado los principales impuestos de la
estructura (que en conjunto representan alrededor de un 80% sobre el total),
separándolos según su distribución entre aquellos que tienen una
Asignación Específica (fijada por Ley o Decreto),
Coparticipables y No
Coparticipables. Cabe aclarar que, si bien un porcentaje de su producto es
coparticipable, incluimos en esta última categoría el Impuesto sobre Créditos
y Débitos en Cuenta Corriente debido a que, en términos netos, existe una
escasa participación de las Provincias en la distribución de estos recursos
(inferior al 15%).
Cuadro
3:
Estructura
CONCEPTO
Impuestos Coparticipables
A las Ganancias
Al valor agregado
Internos
Transferencias de inmuebles
Impuestos con Asignación Específica
Ganancia mínima presunta
A los Combustibles líquidos y gas
Bienes personales
Monotributo (impositivo)
Impuestos No Coparticipables
Derechos de importación y
exportación Neto
Tasa Estadística de importación
Créditos y Débitos en
Cuenta Corriente
% del Subtotal sobre la
Rec. Nacional
Tributaria
Nacional
2001-2007
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
58,6 50,3 51,5 56,4 56,8 55,8 54,7 51,4
%
%
%
%
%
%
%
%
21,7
17,3
20,0
22,3
23,2
22,1
21,2
19,7
%
%
%
%
%
%
%
%
33,0
29,5
28,4
31,0
30,5
30,9
31,0
29,5
%
%
%
%
%
%
%
%
3,8% 3,4% 3,0% 3,0% 3,0% 2,7% 2,3% 2,1%
0,1%
0,1%
0,1%
10,8
%
1,2%
11,2
%
1,0%
11,1
%
1,8%
7,4%
8,7%
1,7%
0,7%
1,0%
0,4%
19,3
%
8,7%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
0,2%
8,8% 8,0% 7,0% 6,1% 5,7%
1,2%
0,9%
0,7%
0,6%
0,4%
6,7%
5,4%
5,0%
4,3%
3,7%
3,6%
2,2%
0,4%
21,7
%
13,7
%
1,7%
0,5%
19,7
%
11,9
%
1,5%
0,6%
19,6
%
11,8
%
1,4%
0,6%
19,4
%
11,7
%
1,2%
0,5%
20,1
%
12,6
%
1,2%
0,5%
22,7
%
15,4
%
2,3%
9,8%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
6,3%
9,4%
8,0%
7,7%
7,8%
7,7%
7,4%
7,2%
78,1
%
80,8
%
84,4
%
84,9
%
84,4
%
82,2
%
80,9
%
79,7
%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Dirección Nacional de Investigaciones y
Análisis Fiscal - Ministerio de Economía de la Nación.
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
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Si bien este conjunto de impuestos registraron un significativo crecimiento
en el período, son los impuestos no coparticipables los que mayor
incremento tuvieron en relación a la participación sobre el total de la
recaudación nacional. Esto significó una concentración de recursos en el
Estado nacional, resultando naturalmente en un refuerzo de su poder político
a la hora de tomar decisiones de gobierno y en las negociaciones con el
conjunto de las Provincias, necesitadas de nuevas fuentes de financiamiento
para superar la crisis del inicio de la década.
En este sentido, se profundiza el proceso de recentralización financiera de los
recursos iniciado sólo unos años después de la Ley de coparticipación de
1988.
Conclusión
El régimen de coparticipación federal de impuestos es uno de los principales
ejes en torno del cual se configura la relación político-financiera entre la
Nación, las provincias y los municipios, en una república federal como lo es
la Argentina.
Como hemos visto, las relaciones fiscales entre los dos niveles superiores de
gobierno se han ido configurando de modo diferente desde sus orígenes,
estructurándose, así, formas variadas de relaciones verticales de poder. De
esta manera, distintas reformas realizadas sobre el régimen federal de
coparticipación
de
centralizadoras
o
impuestos
se
descentralizadoras
vincularon
relativas
con
a
la
otras
políticas
distribución
de
competencias entre los distintos niveles de gobierno, alterando las relaciones
de poder entre la Nación, las provincias, y los municipios.
La evolución de este sistema de distribución de recursos se caracterizó por la
existencia de tres tendencias generales: el aumento de las jurisdicciones
subnacionales incluidas; la creciente incorporación de tributos nacionales en
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
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la masa de recursos a coparticipar, y el aumento del coeficiente de
distribución primaria. Todo ello representó un avance para el conjunto de las
provincias, al contar con nuevos ingresos para hacer frente a la multiplicidad
de funciones y responsabilidades que fueron adquiriendo a través de los
años.
Sin embargo, luego de la gran evolución que significó el régimen unificado
instaurado por la Ley 20.221 (tanto para las Provincias como para la
modernización del sistema), a fines de la década de los ´70 se realizó la
primera de una serie de descentralizaciones administrativas hacia los niveles
inferiores de gobierno, que alterarían las finanzas provinciales, ya que
tuvieron que hacerse cargo de nuevas y costosas funciones (salud y
educación, principalmente), sin contar con los recursos correspondientes.
Si bien la Ley de Coparticipación de 1988 significó un nuevo incremento de la
participación de las Provincias en la distribución primaria, luego de la crisis
económica de fines de la década el Estado nacional desarrolló una serie de
políticas que redujo la disponibilidad de recursos correspondientes a los
niveles subnacionales de gobierno. De esta manera, al mismo tiempo que
continuaba al proceso de descentralización de servicios desde el gobierno
federal hacia los niveles subnacionales, se profundizó el recorte de los
ingresos transferidos a los mismos por medio de los llamados Pactos
Fiscales.
En
adelante,
estas
condiciones
de
fragilidad
financiera y
dependencia de recursos pusieron a las Provincias en una posición de
debilidad en la negociación políticas con el Estado nacional, que conservó así
la iniciativa en las relaciones intergubernamentales.
Por otra parte, el proceso de recuperación luego de la crisis de 2001 se
tradujo en una nueva centralización de recursos por parte del Estado
nacional, ya que los ingresos que pasaron a tener mayor importancia relativa
sobre el total en el último período fueron los no coparticipables (Impuestos
sobre el Comercio Exterior e Impuesto a los Créditos y Débitos).
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“Relaciones fiscales
intergubernamentales en torno a la
ley de coparticipación de impuestos.”
A partir de todo lo expuesto, entendemos que los efectos que las políticas
implementadas en materia de coparticipación federal de impuestos pueden
conllevar efectos apreciables sobre los niveles de nacionalización o
desnacionalización del sistema de partidos nacional, e incluso sobre el grado
de nacionalización de los partidos en tanto organizaciones individuales.
Mayores niveles de autonomía política, administrativa y fiscal en los
gobiernos subnacionales, genera incentivos para la conformación de fuerzas
políticas regionales, y para la penetración, en tales circunscripciones, de
partidos políticos con proyección federal. Consecuentemente, el federalismo,
en sus aspectos político y fiscal, constituye una variable determinante en la
estructuración del sistema de partidos existente en un Estado Multinivel
como el argentino.
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