argentina: centro y periferias en la reforma educativa

ARGENTINA: CENTRO Y PERIFERIAS EN LA REFORMA
EDUCATIVA. MACROPROYECTOS Y MICROPOLÍTICA.
(1993-1999)
SILVIA NOVICK DE SENEN GONZALEZ
UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SAN MARTIN
PREPARADO PARA PRESENTACION EN LA REUNION DE LASA 2001
Latin American Studies Association, Washington D.C., Septiembre 6-8, 2001
Buenos Aires
República Argentina
INDICE
Introducción
1. Reformas Educativas: Nuevos Actores y Redefinición de Funciones
2. La Política de las Reformas 1992/1999
3. El Nuevo Perfil del Nivel Central
4. Los Macroproyectos Educativos: Centralización del Diseño y Desconcentración en la
Ejecución
4.1 Características de los Macroproyectos
4.2 Los Macroproyectos: a favor y en contra
5. Respuestas de los Actores: de la Autonomía a la Resistencia
6. Recursos y Acciones
7. A modo de cierre
2
INTRODUCCIÓN
Desde la organización del Estado nacional en 1853, la educación en Argentina ha sido una
responsabilidad conjunta del gobierno central y de las provincias, y un campo propicio para los
conflictos ideológicos y la puja por los recursos. El régimen federal está constituido por el nivel
nacional, 23 jurisdicciones provinciales y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires.
A partir de la sanción de una Ley Federal de Educación en 1993, las funciones de cada nivel de
gobierno – centro y periferias- se redefinieron. La gestión y el financiamiento de las escuelas
permanecieron en la órbita provincial, en tanto el gobierno nacional se hizo cargo de
financiamientos adicionales, aplicados al diseño y gestión de Programas para la puesta en
marcha de dicha Ley. La construcción de un Ministerio sin Escuelas le dio contenido a sus
acciones, y le proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e
incrementar el rédito político del gobierno. Se inició así un ciclo de reformas liderado por la
sanción e implementación de la Ley de Educación, cuyas consecuencias estamos tratando de
analizar.
Conviene introducir algunos datos básicos que darán una idea de las características del país y
del sistema educativo.
Argentina tiene una población (estimada) de 37 millones de habitantes, en su mayoría urbana
(89.56%). El Producto Bruto Interno es de 282.769 millones de dólares, correspondiendo un
Producto per Cápita de 9329 dólares1.
En el Sistema educativo las tasas de escolarización alcanzan en el nivel Primario: Neta, 95,7%;
Bruta, 108,5%; en el nivel Secundario: Neta, 59,3%; Bruta, 62,4% y en el Superior no
universitaria:Neta,14,4%.
Según datos de 1999 la matrícula se distribuye entre un 76% para el sector público y un 24 %
en el privado, distribuidos del siguiente modo: Inicial 1.180.733; Primaria/EGB 1°, 2° y 3°
6.595.355; Media/Polimodal 1.294.666; Superior no universitaria 391.010. El total de alumnos
del sistema para ese año asciende a 9.461.764, casi el 25% de la población argentina total.
La cantidad de docentes se eleva a 655.750 asignados de la siguiente manera: Sector Público
70,94%; Sector Privado 22.50%.2
Una agencia del gobierno nacional recauda los principales impuestos en todo el territorio
(Impuesto al Valor Agregado, a las Ganancias y Seguridad Social), que luego redistribuye en
el nivel nacional y provincial. El régimen legal de coparticipación vigente desde 1988 otorga
el 44% al primero y el 56% al conjunto de las jurisdicciones. Sin embargo, estos parámetros
han sido frecuentemente alterados y constituyen un permanente campo de conflicto y
negociación entre nación y provincias, que se refleja en la puja por recursos para la educación.
En este artículo3 se propone que durante la década del 90, existió una redefinición de las
funciones educativas asumidas por el Estado argentino, las provincias y la Ciudad de
1
Ministerio de Economía (Caracterización y Evolución del Gasto Público, 1999) e Indec (Relevamiento
Anual, 2000).
2
Ministerio de Educación (Relevamiento Anual, 1999) y Censo Nacional de Docentes, (1994),
3
Elaborado sobre la base de “Apuntes sobre la descentralización educativa en Argentina: tendencias de
las macropolíticas y de las microacciones”, ponencia presentada al IV Congreso Latinoamericano de
Administración de la Educación, Buenos Aires, Argentina – 20 al 22 de julio de 1999
3
Buenos Aires. El estado nacional intentó ampliar su legitimidad y obtener réditos
políticos a través de una reforma educativa, encarnada en la sanción y cumplimiento de la
Ley Federal de Educación (LFE, 1993). Se buscó transformar el sistema escolar, mediante
estrategias e instrumentos elaborados desde un centro ‘modernizante’. Al ser aplicadas y
ejecutadas, estas políticas fueron mediatizadas por actores diversos de las periferias cuyas
capacidades técnicas y políticas heterogéneas provocaron tensiones y diferentes respuestas
en la implementación de la LFE.
1. REFORMAS EDUCATIVAS: NUEVOS ACTORES Y REDEFINICIÓN DE
FUNCIONES
El profesor Noel McGinn afirma que “la reforma educativa es endémica en la mayor parte
de Latinoamérica”4. Este autor afirma que “en los últimos 50 años, todos los países de la
región han iniciado, por lo menos, una reforma y varios han lanzado dos o más. Estas
reformas siguen a reformas de la década anterior, las que a su vez siguieron a las iniciadas
en períodos anteriores.”
¿A qué obedece este incesante afán de reformas? ¿Responde a la insatisfacción de la gente?
¿Es una prueba de que todos los ensayos han fallado y la educación está cada vez peor?
¿Supone una revitalización de la utopía revolucionaria?
En este diagnóstico el autor considera que la insatisfacción creciente frente a la educación
-que abarca desde Canadá a Chile- es la que genera críticas y reclamos que promueven
nuevos cambios. Una razón es que “hay un cambio fundamental en la composición y
perspectivas de los actores sociales y agentes, que participan del debate público sobre
educación”.
Siguiendo esta línea de razonamiento, proponemos centrar el análisis en los actores
estatales, los decisores políticos (‘policy-makers’) que ocupan un papel determinante
en los procesos de instrumentación de la reforma educativa. Aceptando o resistiendo,
con autonomía o con acatamiento, agentes estatales de la nación y de las jurisdicciones
fijaron una impronta de relaciones que despliega formas sutiles o francas de negociación,
intercambio, cooptación, complementariedad y conflicto.
Si bien la reforma educativa promovida por la Ley Federal de Educación 24.195 constituye
un complejo ‘proceso socio-político’, con características singulares, nuestra visión para
analizar las tensiones entre actores políticos y agentes sociales, se remonta a los años
previos a esta norma.
4
McGinn, Noel Las reformas como instrumentos. El fracaso del éxito. Presentación en el IV Congreso
Latinoamericano de Administración de la Educación, Universidad Nacional de Gral. San Martín, Buenos
Aires, julio de 1999
4
2. LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS 1992/1999
El gobierno del Presidente Carlos Menem, que asumió el cargo en 1989 y finalizó su mandato
en diciembre de 1999, emprendió una reestructuración del Estado nacional, a través del
achicamiento y reorganización del aparato estatal, la privatización de empresas públicas en
sectores de alta rentabilidad y condiciones cuasimonopólicas y la transferencia a los gobiernos
provinciales de servicios no rentables y de alto contenido social (cárceles, escuelas,
hospitales)5. En ese marco se inscribió una reforma educativa que se encuentra en fase de
implementación.
Pueden definirse dos etapas desde su inicio:
En la primera etapa, el motor de la reforma educativa fue la transferencia o devolución o
provincialización de las escuelas nacionales de nivel secundario, técnico y de los institutos de
formación docente, localizados en las provincias, y gestionados desde hacía un siglo, por el
gobierno nacional. De este modo se puso fin a un ciclo histórico de centralización de funciones
escolares, ya que la dictadura militar (1976-1983) había transferido a las jurisdicciones la
totalidad de las escuelas primarias en 1978, cerca de 6.000 establecimientos. No obstante,
recuperada la democracia en 1983 dichas unidades permanecieron en poder de los gobiernos
provinciales y, a diferencia de lo ocurrido en las décadas del 60 y 70, ninguna jurisdicción
intentó devolver a la Nación los servicios recibidos.
La transferencia de las escuelas secundarias técnicas y de formación docente, constituyó una
pesada herencia para las jurisdicciones. Pese a la magnitud administrativa y financiera de esa
decisión, la devolución se realizó en sólo dos años (1992-1994) y sin mayores conflictos.
“Además, y salvo protestas aisladas por incumplimiento de los compromisos financieros que
asumió la Nación según lo establecido en la Ley 24.049, las provincias no plantearon a
posteriori ningún reclamo, ni trascendieron amenazas o gestos de devolución”6, mostrando
una aceptación explícita del mandato del gobierno nacional.
En relación al financiamiento de este traspaso, puede afirmarse que la transferencia de
escuelas se hizo con recursos de las propias jurisdicciones, mediante la pre-coparticipación
de los recursos destinados al conjunto de las provincias (distribución secundaria), en el
marco de la ley 23.548, teniendo un alto costo para éstas, como se desprende de la ley
24.049, artículos 14 a 19 y del decreto 964/92 . El costo de esta transferencia se calculó en
1000 millones de pesos anuales, según información proveniente del Ministerio de Cultura y
Educación.
El marco político y financiero de la transferencia fue una aguda crisis fiscal que desembocó
en un ciclo de hiperinflación7 (1988-1990), seguida de fuertes reformas (achicamiento) del
aparato gubernamental de la nación, y ajustes estructurales en la economía 8. En este
5
Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en
Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997
6
Ídem anterior
7
Sigal, Kessler La hiperinflación en Argentina: comportamientos y representaciones sociales. En
Cantón, Jorrat (comp.) La investigación social hoy. Buenos Aires, UBA, 1997
8
Senén González y Arango La descentralización educativa ¿Política educativa o política fiscal? en
Oszlak, O (comp.) Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego, Vol.1, CBC-CEA, Buenos Aires,1997
5
escenario, “el federalismo ayudó a legitimar el proceso descentralizador”9 y permitió
las negociaciones entre gobernadores y funcionarios del gobierno nacional, que finalizaron
con el marco jurídico aprobado para instalar el proceso de transferencia.
En la segunda etapa, el motor de la reforma educativa se encarnó en la sanción e
implementación de la Ley Federal de Educación 24.195, que se propuso re-construir un
sistema federal educativo con énfasis en la calidad y la equidad, a través de:
- la ampliación de la educación obligatoria de siete a diez años;
- el incremento (duplicación) de los recursos financieros para el sector;
- una nueva estructura académica basada en tres ciclos de educación obligatoria y un nivel
multimodal; y
- la definición de nuevas funciones para el nivel central nacional.
Por ello se puede afirmar que, a partir de 1993, la instrumentación de la LFE fue un
cometido impulsado por el Ministerio nacional, que le dio contenido a sus acciones, y le
proporcionó un marco político-técnico apto para construir legitimidad e incrementar el
rédito político del gobierno .
Esa direccionalidad le posibilitó cerrar un ciclo, el de la transferencia, sin mirar hacia atrás,
coronando un proceso en el cual la nación actuó “sin que hubiera mediado una etapa de
transición y adaptación, y sin el auxilio de apoyo técnico efectivo para resolver los
problemas de coyuntura”10. La orientación de la gestión del nuevo Ministerio sin Escuelas
no intentó reparar las diferencias y focalizar acciones en los establecimientos que habían sido
de su responsabilidad sino que abrió un ciclo de reformas liderado por los mandatos
establecidos en la Ley de Educación.
3. EL NUEVO PERFIL DEL NIVEL CENTRAL
A partir de 1994, el estado nacional abrió una etapa estratégica de construcción de
instrumentos y propuestas para ejecutar la Ley Federal de Educación. Cabe señalar que, al
carecer la administración central de escuelas propias para gestionar, había sólo dos caminos
posibles para operar las políticas: 1) actuar a través de la mediatización de los gobiernos
provinciales. Esto implicaba atender y paliar las diferencias de capacidades de gestión y
planificación entre las jurisdicciones y utilizar al Consejo Federal de Cultura y Educación
para construir consenso y legitimidad, y 2) actuar directamente con las escuelas de órbita
provincial. En este caso, podría ampliarse el rédito político de las acciones, aún a costa de
conflictos con las autonomías provinciales por supuestas intromisiones en la jurisdicción.
Ambas estrategias fueron utilizadas, y la gestión estuvo sostenida por dos pilares:
1) El ministerio nacional, a través de “una administración en razonable proceso de
profesionalización”, encontró en la invención y desarrollo de instrumentos de gestión de
la Ley Federal de Educación un nuevo modo de hacer política educativa, tal como
9
Faletti, T Federalismo y descentralización educativa. Consecuencias (no queridas) de la
descentralización del gasto en un país federal. (versión mimeo) Año 2001
10
Idem anterior
6
afirma Braslavsky11. Ello se plasmó en el diseño de nuevos programas y
macroproyectos, que posibilitaron distintas formas de regulación e intervención en las
realidades educativas provinciales, con el objetivo de mejorarlas y transformarlas. En
una lista incompleta se pueden mencionar el Plan Social Educativo y sus subproyectos;
el Programa Nueva Escuela; el Programa Nacional de Becas Estudiantiles; al menos
siete Programas y Circuitos de Capacitación y Actualización de maestros, profesores,
supervisores, directivos y formadores de docentes; el Programa de Estudios de Costos
del Sistema Educativo; el Programa de Formación y Capacitación para el Sector
Educación12. Esta lista (incompleta) contiene un amplio menú de ofertas, capaz de
atravesar tanto instancias asistencialistas y compensatorias como ‘reformas de
innovación’ encaradas desde la política educativa nacional.
2) En el período 1993-1998 se registró a la vez un incremento en los recursos del
Ministerio nacional junto con una importante variación en la asignación de dichos
recursos. Ya que “de solventar los gastos recurrentes del sistema, ahora pasó a financiar
acciones específicas que no se vinculan con la prestación corriente (al menos en un
sentido tradicional) del sistema educativo”, como muestra un reciente trabajo de
Morduchowicz13. Dichas actividades incluyen una gran variedad de tareas, tales como:
♦ la asistencia técnica en terreno,
♦ contrataciones de expertos y consultores,
♦ realización de encuentros, seminarios, congresos y otros eventos de intercambio,
♦ otorgamiento de becas y subsidios,
♦ transferencias directas a escuelas,
♦ trabajos de investigación educativa
♦ operativos de medición de resultados de aprendizaje
La mayor parte de ellas resultaban ‘nuevas’ para una estructura burocrática tradicional
como la que arrastraba el viejo Ministerio de Cultura y Educación. No es desdeñable
agregar que los flujos financieros que obtuvo la nación mediante el crédito externo se
volcaron también a estas nuevas funciones.
La construcción de este nuevo perfil técnico-político del Ministerio coincidió con el momento
más severo de la crisis fiscal en las provincias (1995-96). Esta simultaneidad de situaciones
altamente contradictorias contribuyeron a encauzar y disciplinar a las jurisdicciones para
obtener los recursos ofrecidos desde los programas y macroproyectos del nivel ministerial
nacional14, acumulando tensiones y dando lugar a comportamientos y respuestas heterogéneas.
Un documento reciente elaborado por el Ministerio nacional afirma que, “en el marco de un
sistema federal como el argentino, en el que la gestión de las escuelas es responsabilidad de
los estados provinciales, el Estado nacional desarrolló un conjunto de dispositivos para la
11
Braslavsky, Cecilia: Estudios de casos sobre la reforma de la gestión en América Latina: el caso de
Argentina, en La gestión: en busca del sujeto, UNESCO, Santiago de Chile, 1999
12
Ministerio de Cultura y Educación Enseñar el futuro. Diez años de transformación educativa en la
Argentina. 1989-1999, Buenos Aires, 1999.
13
Morduchowicz, Alejandro: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Senado de la
Nación. Julio de 1999.
14
Senén González, Silvia Ajuste y reforma educativa: dos lógicas en pugna, III Congreso Latinoamericano
de Administración de la Educación, UNICAMP, Campinas, julio de 1997
7
regulación del sistema”15, donde pone como ejemplos de dichos mecanismos
regulatorios la elaboración de contenidos básicos comunes para todos los niveles y para
todo el país, el desarrollo de planes y programas compensatorios, el establecimiento de una
evaluación de calidad anual, la organización de una red de información estadística y la
política de capacitación.
Desde la perspectiva política de las reformas, “hay que subrayar que el que plantea la
necesidad de reforma en el nivel provincial fue casi exclusivamente el Estado Nacional”16.
Esto fue consecuencia de la crisis fiscal que se “hacía sentir sobre el tesoro del Estado
Federal, pero también por las características económicas, políticas y culturales de la
relación Nación – Provincias, es decir por las condiciones estructurales y tendenciales de
funcionamiento del paradojal ‘federalismo centralista’ argentino”.
En el momento de la instrumentación de la LFE, se omitió considerar la situación de “las
Provincias, actor heterogéneo, que históricamente tenía un papel subordinado en el reparto
de funciones, pero que en este proceso se le demandaban otros roles”17. Quizás se pensó
que existiría una vinculación mecánica entre los cambios operados en la administración
nacional y los ámbitos provinciales. A lo mejor se supuso que una podría arrastrar a la otra,
del centro a la periferia.
Cabe preguntarse por las razones de este vacío u omisión en la concepción política de la
reforma: el gobierno nacional, ¿no quiso reconocer que la heterogeneidad de capacidades
entre las provincias debía dar lugar a políticas específicas y adecuadas a este encuadre? ¿no
debía por ello trabajar, al menos, con una categorización representativa de las diferencias
por grupos de provincias? Este planteo seguramente implicaba mayores costos para la
reforma, a partir de que algunas jurisdicciones iban a requerir un seguimiento más cercano,
asistencia técnica y mayor apoyo financiero. Además, una decisión de este tipo pondría a la
política educativa en un espacio de discusión no deseado con gobernadores, legisladores y
ministros provinciales que tendría finalmente un alto costo político para la nación18. Ni
digamos si se hubiera considerado la alternativa de incluir entre estos actores a los
sindicatos docentes. El objetivo de la legitimidad parecía entonces reñido con la búsqueda
del consenso.
El ministerio nacional optó entonces por una receta única de diseño e implementación,
aunque bajo el criterio del ‘gradualismo’ en la ejecución. De ese modo, redujo los costos
financieros de la reforma y disciplinó a las autoridades provinciales, que se encolumnaron
detrás de los fondos disponibles para la reforma en curso. Así, también el gobierno
nacional evitó respuestas díscolas o desvíos a su proyecto original de Ministerio sin
Escuelas.
15
Serra, Juan C. La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación
Docente Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001.
Versión borrador.
16
Esteso y Capraro, “Algunos elementos para el análisis de las relaciones entre el Estado Federal y las
Provincias”, en Cuadernos IIPAS Nº 1, Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires ,1989.
17
Idem anterior
18
Al respecto cabe pensar en el costo que tuvo para le ex ministra Decibe (1995-1998) la participación de
algunos gobernadores de su propio partido, como el de Santa Fe, en la discusión del Fondo de Financiamiento
para los salarios docentes.
8
Es posible visualizar cómo las políticas y estrategias definidas centralizadamente son
luego mediatizadas por las estructuras de decisión y gestión provinciales. El impacto de
esta mediación parece no haber sido considerado por los actores de la política nacional, así
como las consecuencias que este defasaje tendría sobre los ritmos y calidades de la
implementación de la LFE.
La nueva construcción organizacional y operativa que ensayaba el organismo nacional tuvo
diversas expresiones:
♦ diseño de nuevos programas,
♦ ejecución desconcentrada de proyectos,
♦ incorporación de profesionales de alta calificación,
♦ capacitación de técnicos en el país y el exterior,
♦ captación y reclutamiento de recursos humanos de las provincias altamente calificados
y entrenados, entre otros.
Una investigación reciente afirma que “muchas de estas funciones son nuevas atribuciones
creadas en el marco de la regulación de un Ministerio ‘sin escuelas’, resultante de la
descentralización de los servicios educativos que tuvo lugar en nuestro país entre 1978 y
1992.” A la vez que señala como “principales competencias nacionales el establecimiento y
seguimiento de políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualdades y el
reconocimiento y equivalencia de títulos.”19
Mientras tanto, el ajuste en las provincias se enmarcó en reducciones y restricciones que
afectaron tanto el nivel central de gestión como el de las escuelas.
En el primer caso, se trató de:
♦ redimensionamiento (achicamiento) de las plantas profesionales,
♦ supresión de áreas técnicas de planeamiento y programación,
♦ tercerización de servicios de alta calificación técnica (equipos de capacitación y diseño
de materiales de instrucción, diseño y elaboración de Proyectos Educativos
Institucionales, capacitación y equipamiento para el acceso a las Nuevas Tecnologías de
la Información y la Comunicación),
♦ eliminación de instancias intermedias de supervisión, entre otras20
♦ reducción y ajustes salariales y de haberes jubilatorios.
En el caso de las escuelas, muchas decisiones afectaron la dotación de recursos humanos y
equipos, la eliminación y/o fusión de secciones, la reforma de cuerpos normativos que
redujeron los regímenes de licencias y permisos.
19
Gluz, Nora: Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política:
equidad, consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones
Educativas. Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador
20
Ver Senén González, Silvia: Ajuste y reforma educativa. Dos lógicas en pugna, en Fleming y Senén
González (comp.) Reformas educativas en Argentina y Canadá. Trama social, gestión y agentes de cambio.
Biblioteca Norte Sur. Buenos Aires, año 2000.
9
En ese sentido, las transformaciones diseñadas e impulsadas por el gobierno nacional,
para construir una capacidad político-técnica propia, no generaron automáticamente
cambios de contrapartida en el ámbito provincial, que pudieran acompañar y sostener la
reforma educativa. Se trató de una mediatización, en la cual la heterogeneidad de las
situaciones y capacidades provinciales no fue considerada en la estrategia de ejecución.
Las lógicas que impulsaron al centro y a las variadas periferias fueron contrapuestas,
provocando tensiones y respuestas diversas que neutralizaron los instrumentos puestos en
práctica desde el nivel central de gobierno.
4. LOS MACROPROYECTOS EDUCATIVOS: CENTRALIZACIÓN DEL DISEÑO
Y DESCONCENTRACIÓN EN LA EJECUCIÓN
Para bailar un tango,
Se necesitan dos
DICHO POPULAR
En los regímenes federales existen dos extremos, dos partes, dos niveles de gobierno, que
son necesarios para la ejecución de la política, y que asumen funciones y roles
diferenciados21. La asimetría o la armonía entre las partes configura sistemas de relaciones
que adquieren diferentes matices de adhesión o rechazo.
Como mencionamos anteriormente, el ministerio nacional descubrió un “nuevo modo de
hacer política educativa”, que se plasmó en el diseño de nuevos programas y
macroproyectos. Las posibilidades efectivas de producir cambios en las jurisdicciones
estarían mediatizadas por las decisiones, los recursos y la voluntad de los actores
políticos, y por su capacidad de intervención sobre las realidades educativas
provinciales.
4.1 Características de los macroproyectos
Varios autores han señalado que con posterioridad a la transferencia o descentralización de
servicios educativos, se habría producido una nueva “recentralización” de funciones en el
aparato educativo nacional 22. Visto en otra perspectiva, una autora señala que “la ejecución
desconcentrada de programas inventados y gestionados por el estado nacional parece
predominar como forma de llevar adelante políticas compensatorias, financiadas por el
estado nacional”23.
Una observación de estos instrumentos nos lleva a afirmar que el “nuevo modo de hacer
política educativa” combina dos modalidades administrativas: la centralización en la
iniciativa y el diseño y la desconcentración en la ejecución.
21
Senén González, S La descentralización educativa y el orden político: países unitarios y federales.
Boletín del Proyecto Principal, OREALC-UNESCO, Nº 33. Abril 1994.
22
Narodowsky, Mariano ¿Hacen falta ‘políticas educativas de Estado’? s/d; Tiramonti, G. Los nuevos
modelos de gestión educativa y su incidencia sobre la calidad de la educación, FLACSO, 1996.
23
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
10
Señalaremos algunos rasgos que se destacan en el ‘menú’ de propuestas surgidas del
Ministerio nacional, a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación (1993).
Existe una marcada centralización de la iniciativa y del diseño original de los proyectos,
que son ‘inventados’24 o ‘adaptados’ (de modelos de otros países y/o de recomendaciones
de organismos internacionales) desde el nivel central del estado. No hay en esta etapa
participación provincial. Los instrumentos diseñados obedecen, en su mayoría, a los
diferentes mandatos incluidos en la ley, pero algunos remiten a acciones que el Ministerio
realizaba en la etapa previa a la sanción. Se avanzó en el rediseño de la curricula (nuevos
Contenidos Básicos Comunes sustituyeron a viejos contenidos), en la capacitación y
actualización docente (Circuitos de Capacitación orientados a diferentes grupos y
jerarquías), reordenamiento y reorganización institucional (imposición del Proyecto
Educativo Institucional), permanencia de alumnos en el sistema, evaluación de resultados
de aprendizaje, re-construcción de un sistema nacional de información educativa (de larga
trayectoria). Estos programas y proyectos respondieron a la ampliación de tareas que el
Ministerio realizaba en forma limitada, y a la necesidad de dar forma a instrumentos para
orquestar la LFE, bajo la fórmula de la “receta única”. Es por eso que los temas abarcados
responden prioritariamente a los dictados de la Ley. En el caso del Plan Social Educativo,
un documento señala que responde a “una lógica de diseño y ejecución de programas con
alcance nacional pero de gestión local.”25, que establece una clara diferenciación de
funciones a distintos niveles jurisdiccionales, en base al esquema siguiente: la nación define
objetivos y criterios de acción, formula planes y proyectos y evalúa resultados; la provincia
aporta información básica y criterios para la selección de las escuelas y controla la
implementación de los proyectos en las escuelas y los establecimientos reciben los recursos
y gestionan los proyectos e informan a las fuentes ministeriales nacional y provincial.
En el diseño también se consideró la centralización de las fuentes de financiamiento. Los
nuevos programas y macroproyectos se sostuvieron con recursos de fuentes diversas pero
de un mismo origen: generadas por la nación, algunas de origen presupuestario y otros del
financiamiento internacional. En el caso de las políticas de capacitación, “los recursos
destinados al pago de los contratos a las instituciones oferentes y al personal técnico de las
provincias formaron parte de la inversión que la Nación realizó en cada jurisdicción en
cumplimiento del Pacto Federal Educativo”26. Un autor señala que “en el centro de la
disputa se encuentra el rol desempeñado (y a desempeñar) por el Estado Nacional y los
Provinciales en el marco del nuevo mapa educativo generado por la transferencia y la Ley
Federal de Educación. Sobre todo, a partir de la constatación de que el actor que dispone en
mayor medida de los recursos -financieros y humanos- para llevar adelante este tipo de
24
Idem anterior.
Gluz, N Análisis de los proyectos destinados a desarrollar nuevos lineamientos de política: equidad,
consenso federal y modernización de la función pública 1993-1999. Unidad de Investigaciones Educativas.
Ministerio de Educación de la Nación. Julio 2001. Versión Borrador
26
Serra, J.C: La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente
Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión
borrador.
25
11
procesos es el gobierno central, ahora sin escuelas y sin la presión de tener que financiar
los (bajos) gastos corrientes derivados del sostenimiento de la nómina salarial docente”27.
La modalidad operativa que se introdujo para homogeneizar los proyectos obedeció a una
lógica de planificación centralista que se ejecutó a través de la “estandarización” de la
operatoria. Para ello se definieron normas, prototipos y parámetros que habilitaran para
una ejecución y control uniforme. No se reparó en la heterogeneidad del universo
provincial y en las diferencias de capacidades para planificar y gestionar. La falta de
participación de los actores de las jurisdicciones –técnicos, docentes- fue notable en el
establecimiento del diseño y la formulación de los proyectos. Se reforzó así la tarea rectora
del nivel central en la selección de los temas y contenidos de los proyectos y en la selección
de expertos para cada área. La “receta única” es la expresión cabal de este nuevo modelo de
planificación.
Como ya se ha mencionado, la política y programas ejecutados a través de las escuelas,
abrieron canales de relación directa entre la administración nacional y las escuelas,
que se habían clausurado luego de las sucesivas transferencias de 1978 y 1992/3. En efecto,
el ‘Ministerio sin escuelas’ cerró el trato directo con los establecimientos primarios, en
1978, y con los secundarios, en el período 1992/94. Sin embargo, esta modalidad se retoma
en la gestión que se analiza, y parece ser la novedad principal dentro de la estrategia de
implementación de la reforma educativa, ya que apunta a redefinir las relaciones
intergubernamentales.
Desde la perspectiva de la gestión, la decisión de operar directamente con los
establecimientos generó diferentes reacciones según las jurisdicciones, ya que muchas la
consideraron una intromisión indebida de la nación en su territorio. En tanto otras, se vieron
estimuladas a crear cuerpos o mecanismos de seguimiento y control. En relación al tema,
“es interesante remarcar que se instala sobre las escuelas, en el marco de un sistema federal,
un potencial cruce de acciones desde la Nación y desde la Jurisdicción a la cual pertenecen.
Esto último cuestiona doblemente los grados de autonomía que las organizaciones escolares
pudieran alcanzar en el cumplimiento de los objetivos organizacionales” 28. Tanto el Plan
Social Educativo como otros Programas, ensayaron fórmulas de transferencia directa de
recursos e insumos (financieros, libros, equipamiento) a las escuelas. Esta modalidad de
ejecución desconcentrada es un rasgo que caracterizó la reforma educativa impulsada por la
Ley 24.195. Desde el análisis de la construcción de la subjetividad, un interesante trabajo29
identifica al Plan Social Educativo como una “abrupta ruptura” en la noción de la
educación pública legada desde el siglo XIX, ya que “se polarizan los destinatarios de la
educación en sujetos de necesidad y sujetos competentes”. A diferencia de la lógica
descentralizadora que preside la transferencia de servicios a las provincias, este “poderoso
instrumento” construye “relaciones particulares con las escuelas de su órbita, produciendo
nuevas identidades”, constituyendo un novedoso mecanismo de regulación.
27
Morduchowicz, A.: Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Informe para el H.
Senado de la Nación. Julio 1999
28
Isuani Fernado.: Regulación y autonomía en las organizaciones. El caso del Plan Social Educativo en el
GCBA. Tesis. Maestría en Administración Pública, UBA. Marzo 1998.
29
Duschatzky, Silvia. Redondo, Patricia.: El PSE y la crisis de la educación pública, en Duschatzky
(comp.) Tutelados y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós, Bs.As. 2000
12
El centralismo se acompañó de una desconcentración en la ejecución. La modalidad
de implementación estaba centrada en la operatoria con los ministerios y Consejos
provinciales, desde el momento en que el Ministerio nacional ya no gestionaba en forma
directa a las escuelas. Era evidente que la ejecución de programas y macroproyectos estaría
librada a las decisiones y capacidades (técnicas, financieras, etc.) de cada jurisdicción.
Debe recordarse que éstas atravesaban una etapa de ajuste y achicamiento, alejada de las
condiciones que los programas y macroproyectos requerían (fondos de contrapartida,
técnicos calificados, trayectorias de programas e iniciativas propias, por ejemplo). Por ello,
aunque el organismo central había elaborado estrictos requerimientos técnicos para
adjudicar los fondos, “en algunos casos se realizó la transferencia de los fondos sin el
cumplimiento de estos requisitos”30 a fin de flexibilizar y aprovechar el uso de los recursos.
Según este autor, estas excepciones indican que “la cuestión de los mecanismos para la
transferencia de fondos entre la Nación y las provincias requiere de mayor información y
análisis”.
Esta modalidad de ejecución desconcentrada era suscripta y aceptada por las provincias a
través de las Resoluciones del CFCE, pero su no cumplimiento no implicaba ningún
tipo de sanción. Este rasgo sustantivo de la cuestión refuerza la des-responsabilización de
las partes, centro y periferia, en todo el proceso. Ni las provincias ni el Congreso alentaban
sanciones a la Nación por el no cumplimiento del artículo 61 de la LFE31. Así, la Nación
también carecía de mecanismos para castigar a las jurisdicciones que incumplían plazos y
obligaciones acordadas en el seno del Consejo Federal. Sin embargo, en muchos casos el
centro inducía la obligatoriedad de la ejecución de los macroproyectos, aunque sin
especificarlo expresamente en los documentos, ya que muchas de las propuestas estaban
atadas a la obtención de mecanismos de financiación provinciales (fondos de
contrapartida), de acreditación institucional (ejemplo: las instituciones terciarias no
universitarias) y/o de certificación de títulos y antecedentes.
Los mecanismos de evaluación de resultados de los proyectos, cuando existieron, no
parecen haber sido efectivos para realimentar las estrategias del centro. Aún en casos en
que se movilizaron numerosos agentes en terreno, no se garantizó una difusión y
utilización de resultados que pudiera obrar para fortalecer las capacidades en el territorio, o
para rediseñar acciones. En tal sentido, no se conocen públicamente evaluaciones
sistemáticas y rigurosas de los macroproyectos realizadas por el Ministerio nacional. Puede
decirse que la calificación de “exitosos” o “fracasados” atribuida a los proyectos adscribe
más bien a opciones personales e ideológicos que a trabajos con base objetiva. Es curioso
que un Ministerio con énfasis modernizante, que tuvo como eje central de la gestión la
evaluación de logros de aprendizaje, no haya previsto adecuadamente esta función.
Ya se ha mencionado la falta de convocatoria a la participación de los cuadros técnicos
provinciales, y de los propios docentes. En cuanto al rol jugado por los niveles políticos de
las jurisdicciones, incluyó la visión desde el centralismo propio de las administraciones
provinciales. En algunas, los macroproyectos se consideraron una injerencia del poder
30
Serra J.J. La política de capacitación docente en la Argentina: la Red Federal de Formación Docente
Continua (1994-1999). Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, julio 2001. Versión
borrador.
31
Art. 61. “La inversión pública consolidada total en educación....será duplicada gradualmente y como
mínimo a razón del 20 por ciento anual a partir del presupuesto 1993...”
13
central, que creó dificultades para el control interno. En otras fue necesario crear
cuerpos de control, para impedir lo que se percibía como una ‘invasión’ desde el centro.
Tampoco los niveles centrales de las administraciones provinciales son homogéneos, cabría
indagar más acerca de su heterogeneidad. La vocación de las instancias provinciales para
implementar macroproyectos alimenta a veces su propia resistencia a conceder poderes a
instancias locales e intermedias: municipios, supervisores, delegados regionales. Por ello, la
relación centro-periferia, con rasgos centralistas y ausencia de participación, volvió a
reproducirse al interior de las jurisdicciones.
La gran ausencia fue la de la escuela, que no apareció en el proceso de la reforma. Las
escuelas, jaqueadas por los vaivenes de los cambios en la estructura de la organización por
ciclos y años y la puesta en marcha de nuevos contenidos, constituyeron una arena de
improvisación, incertidumbre, falta de regulación y ausencia de normativas claras. Cada
jurisdicción dispuso modalidades propias para ejecutar los cambios, o decidió resistir y
sostener lo existente. La ausencia de la escuela remite también a una pérdida de identidad.
La nueva estructura organizativa que surge de la LFE exigió un fuerte énfasis en los
aspectos organizativos, en desmedro de otras cuestiones sustantivas que pasaron a un
segundo plano. Esta reestructuración ¿otorga más poder? ¿quién lo tiene?32 En términos de
recursos, de influencia social, de expectativas, parece haber aumentado la masa de poder
para distribuir en el sistema. Ese es el impacto de la política, que aún no se metaboliza
integralmente en los procesos intersubjetivos. Allí resuenan todavía las voces del pasado,
los sujetos incorporan lentamente las indicaciones, pautas y resoluciones que encarnan la
Transformación Educativa. En el aula, los cambios apenas se incorporan. Hay una lenta
digestión, los sujetos se aferran a las prácticas conocidas y perciben claramente los
tropiezos de este “nuevo modo” de hacer política. El impacto ha resentido o ha debilitado la
identidad y esto repercute agudamente en el sistema educativo.33
4.2 Los macroproyectos: a favor y en contra
La ejecución territorial de las políticas derivadas de la LFE constituyó un complejo
ejercicio de gestión que puso de relieve la redefinición de funciones ya mencionada. Se ha
confeccionado un listado tentativo de posibles ‘ventajas’ y ‘desventajas’ de los
macroproyectos, elaborado a partir de la escasa investigación sobre el tema y de la
sistematización de experiencias personales.
Posibles Ventajas
- Evita abusos y clientelismo de autoridades locales 34.
- Facilita inversiones en áreas donde históricamente se manifiesta una fuerte desinversión 35
- “Garantiza insumos imprescindibles para procesos educativos de calidad....y un uso
eficiente de recursos muy importante” 36.
32
Senén González, Silvia Estudio de la transformación educativa en la provincia de Buenos Aires
(mimeo) UNESCO-DGCE, 1998.
33
Idem anterior
34
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
35
Isuani, Fernando Regulación y autonomía en las organizaciones (El caso del Plan Social Educativo en el
GCBA), tesis de Maestría. Fac. de Ciencias Económicas. UBA, marzo de 1998.
14
-
- Genera competencia frente a recursos escasos.
Otorga legitimidad a la gestión nacional.
Posibles Desventajas
- Incertidumbre de normas y cambio de reglas del juego en la gestión de los
macroproyectos.
- Improvisación en la implementación.
- Discontinuidad de financiamiento frente a crisis (recortes) de finanzas del gobierno
nacional (situación que se hizo crítica a mediados de mayo de 1999).
- Insuficiente evaluación y supervisión por parte de la administración central.
- El financiamiento de los macroproyectos puede convertirse en una fuente de cooptación
y favoritismo político en la periferia.37
- Incertidumbre por la continuidad de los proyectos ante la potencial finalización de los
recursos frente a cambios de política.
5. RESPUESTAS DE LOS ACTORES: DE LA AUTONOMÍA A LA RESISTENCIA
Trataremos de avanzar en un tema en el que se abren promisorios caminos para la
indagación de las políticas públicas, su evaluación y la comprensión de las estrategias
adoptadas. En el corazón de este análisis, que es muy preliminar debido a la carencia de
estudios específicos38, están en juego las relaciones de poder entre los actores políticos
dentro de las estructuras estatales, los estilos de gestión y decisión, los vínculos
multilaterales y bilaterales, y la compleja y sutil trama que teje el federalismo en la arena
política.
Para ello centramos el análisis en los comportamientos que se producen entre los actores
provinciales, los sujetos que “reciben” e implementan los macroproyectos, en este proceso
que denominamos de centralización en la iniciativa y el diseño y de desconcentración en
la ejecución y gestión.
A título de ejercicio provisorio, se indicarán algunos ejemplos en cada categoría, señalando
algunas jurisdicciones, aunque somos conscientes que quedan muchas afuera de este
ensayo. Estamos en un momento de búsqueda de criterios clasificatorios y conceptos que
debería profundizarse, para lo cual es necesario avanzar con nuevos estudios e
investigaciones, a fin de complejizar este análisis.
36
Braslavsky, Cecilia Estudios de casos sobre la reforma de la gestión: el caso de Argentina, en La
gestión: en busca del sujeto, OREALC-UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
37
Un informe sobre la reforma en las administraciones provincias indica que a partir de 1996 el gobierno
nacional “busca avanzar por medio de la negociación y seducción de actores sociales, con el único límite de
no permitir desajustes fiscales, objetivo - por otra parte - no totalmente cumplido.” Estesso, R y otros “La
reforma en las administraciones públicas provinciales. Los determinantes en las décadas del 90 y el
lugar de las TICs” CFI (mimeo) Julio 2001.
38
Material consultado de las Revistas “Zona Educativa”, “Nueva”, diarios editados en ciudades de provincias
y entrevistas mantenidas con docentes, directivos y supervisores de las provincias de Buenos Aires, Salta y
Santa Fe.
15
+ GRADO DE ACEPTACIÓN O RESISTENCIA DE LOS NIVELES CENTRALES DE
LAS JURISDICCIONES
Estableceré cuatro categorías para explicar distintas reacciones de las administraciones de
las jurisdicciones frente a los macroproyectos, que denomino:
+ Autonomía con iniciativa
+ Aceptación y adaptación activa
+ Aceptación pasiva
+ Resistencia
Si bien estas categorías se fijaron en función de los “casos” estudiados, hay una interesante
coincidencia con un estudio reciente que analiza las reformas de las administraciones
provinciales, y menciona tres situaciones39:
“1. Adhesión más o menos incondicional a los lineamientos nacionales, en algunos casos
como condición para mantener estabilizados los flujos mínimos de funcionamiento de las
Administraciones Públicas Provinciales, en otros como gesto formal pero sin implementar
acciones. Se pudieron observar políticas defensivas o de crítica puntual.
2. Búsqueda de un modelo alternativo al ajuste inducido desde la Nación, sin mayores
definiciones y acciones, salvo el caso Córdoba.
3. Buenos Aires y Capital Federal, con adhesión a las políticas nacionales sólo en los
aspectos tributarios y en alguna medida de desregulación.”
Pese a la existencia de este trabajo, en el campo del estudio de la gestión de reformas
educativas no existe aún una masa de investigación que permita establecer la relación entre
las políticas de los macroproyectos y las diferentes respuestas de los actores provinciales40,
ya que frente a la heterogeneidad de situaciones, deberían ser estudiadas en cada caso. Sin
embargo, trataré de caracterizar a grandes rasgos las modalidades de respuesta que
surgieron en la aplicación de los instrumentos de la reforma educativa.
+ Autonomía con iniciativa
Se trata de administraciones con fuerte autonomía política y técnica. Ello coincide con un
alto desarrollo de la economía y con una capacidad contributiva propia.
Existe una alta concentración de la decisión sobre la política educativa de la jurisdicción,
que se sostiene sobre la viabilidad de recursos, tanto técnicos como financieros .
En estos casos, la estrategia de implementación de la LFE, se hizo a través de políticas de
“shock”, ya que en poco tiempo se desencadenó la reforma. La escala es masiva; con
cobertura universal. No hay gradualismo ni ‘experiencias piloto’. Se parte de una visión
macropolítica, sustentada por los decisores políticos del más alto nivel.
39
Estesso R. Idem anterior.
El caso más analizado ha sido el de la provincia de Córdoba. Ver Cocorda, Esteban "La descentralización
educativa en Argentina. El caso de la provincia de Córdoba entre 1989 y 1992" CIDE-PREAL, Julio 1999
Miranda, E Lamfri N "Tensiones y conflictos en procesos recientes de transformación de la educación en
Argentina. Contextos, políticas y actores." CIDE-PREAL, Julio 1999
40
16
Frente a los macroproyectos hay varias posturas, pero todas coinciden en atribuirles un
muy bajo perfil. Esto va desde un mínimo compromiso e involucramiento hasta el rechazo
o minimización por considerar a los megaproyectos como una injerencia del nivel
nacional., y una competencia (desleal) frente a los programas generados por la jurisdicción.
El financiamiento de la reforma se hace con recursos propios, o con recursos externos
solicitados y gestionados por la jurisdicción. Las propuestas son generadas por equipos
político-técnicos de la jurisdicción.
Esta estrategia provoca que tanto los beneficios como los costos políticos –si los hubierason exclusivos de la provincia.
La estrategia al interior de la jurisdicción suele generar lealtades y resistencias corporativas,
contándose con ‘ganadores’ y ‘perdedores’.
Se desarrolla una inercia burocrática, que obstaculiza la implementación de la política y
busca formas de negociación.
En algunos casos, este estilo de gestión de la política puede asociarse con confrontación
política con el gobierno nacional.
También pueden estar en juego aspiraciones políticas mayores, como el liderazgo de la
nación. En este caso, puede asociarse con propuestas de un modelo futuro de política
nacional, como casos testigos del "buen hacer" político, del "darle en la tecla",
hechos/logros que serían considerados por los dirigentes en sus plataformas de lanzamiento
en el orden nacional.
En Argentina, las provincias de Buenos Aires y Córdoba, en el período 1995-1999, podrían
encuadrarse en este conjunto.
+ Aceptación y adaptación activa
Se trata de administraciones que adoptan una estrategia gradual en la aplicación de políticas
educativas.
Hay concentración de las decisiones, con una fuerte atención a las demandas de la
comunidad local.
La comunicación se hace a través de canales directos con la comunidad.
Se adopta una escala adaptativa de las decisiones, que no es ni macro ni micro.
El estilo de la gestión es tratar de adaptar los macroproyectos a su propio marco y estilo
político. Hay un fuerte componente de negociación.
Existe una dependencia fuerte del gobierno central para lograr recursos técnicos y
financieros.
Aprendizaje institucional de las instancias de la administración provincial.
Tendencia a la modernización tecnológica, aunque incipiente.
Historicidad en la aplicación de reformas (apelan a experiencias históricas, combinan lo
nuevo con lo viejo, etc.).
Beneficios y costos políticos compartidos entre nación y provincias.
En el período 1995-1999 las provincias de La Pampa, Mendoza, San Luis, Entre Ríos y
Santa Cruz podrían suscribir muchos de estos rasgos.
+ Aceptación pasiva
Administraciones que adoptan una estrategia ‘minimalista’ en la aplicación de políticas
educativas. En relación a la ejecución de la LFE, muestran escasos avances y un ritmo
débil de ejecución. En el caso de los macroproyectos, se aceptan en forma acrítica, sin
capacidad para redireccionar objetivos y recursos.
17
Se trata de un sometimiento a diseños originados en el centro, ya que en realidad se
constituye en una estrategia para la obtención de recursos con destinos específicos para las
escuelas.
Hay situaciones de cooptación y clientelismo, propias de sistemas políticos tradicionales.
Organización administrativa pre-burocrática e inercial, con ausencia de decisión, demoras y
escasa capacidad propositiva.
La obsolescencia tecnológica y la falta de personal técnico capacitado produce una
“parálisis técnica” y acompaña formas pre-burocráticas de gestión.
En el período 1995-1999 existe información que permitiría ubicar a la provincia de
Tucumán41, en esta categoría. Lamentablemente, carecemos de datos para otras
jurisdicciones.
+ Resistencia
La resistencia implica el punto más alto de la confrontación política. Este sería el caso de
una jurisdicción que expresamente se excluye de los macroproyectos (o los absorbe muy
lentamente) y cuestiona la política de la reforma educativa.
En el período 1995-1999 el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de
Neuquén podrían suscribir muchos de estos rasgos. La primera se mantiene sin ejecutar las
modificaciones organizativas establecidas en la LFE, y la utilización de los recursos
provenientes de fuentes internacionales ha sido mínima y muy lenta. Neuquén es la única
jurisdicción que ha suspendido la aplicación de la norma federal, mediante el decreto 1712/
2000. La decisión se funda en la necesidad de “conservar la tranquilidad y la paz social en
la provincia”, frente a protestas y manifestaciones de rechazo llevadas a cabo por
estudiantes y docentes. Se establece esta suspensión hasta el año 2003.42
El siguiente esquema preliminar permite visualizar las respuestas de los actores políticos
sobre dos ejes, y sugiere un campo interesante de investigación comparada.
ACEPTACIÓN ACTIVA
SAN LUIS
MENDOZA
LA PAMPA
ENTRE RIOS
RESISTENCIA
AUTONOMIA
CDAD BS. AS.
CORDOBA
NEUQUÉN
PROV. BUENOS AIRES
TUCUMÁN
41
Senén González, Silvia. Caracterización de las administraciones provinciales en el nivel medio de
educación. El caso de Tucumán. PRODYMES. Agosto 1997.
42
La Nación, 22 de agosto de 2000, página 9.
18
ACEPTACIÓN PASIVA
El esquema permite agrupar tentativamente conjuntos de provincias, según criterios de
decisión y acción de los actores y decisores políticos. Un campo interesante de
investigación para desarrollar es la combinación de criterios educativos con indicadores
socio-económicos y de gestión. Debería prestarse atención a variables asociadas a factores
estructurales del desarrollo provincial, tales como el PBI, el índice de deuda pública, las
condiciones de servicio técnico de las administraciones provinciales. Esto significaría
considerar, no sólo las restricciones emergentes de la delicada situación fiscal, sino
especialmente la identificación de capacidades que las sucesivas crisis han ido menguando
para su reconstrucción.
El contar con este tipo de estudios abriría nuevas vías para ejecutar políticas más
equitativas e integrales. Un concepto a introducir sería el de la “brecha de desigualdades”,
en la que convergen variables educativas, socioeconómicos y de capacidad de gestión.
En la dirección de fortalecer genuinamente la capacidad técnica y de negociación de las
administraciones provinciales, se enuncian algunas iniciativas posibles: acciones a través de
los posgrados en gestión y planeamiento, mediante tecnología de redes, fomentando la
cooperación técnica interprovincial y regional (intercambio de capacidades, proyectos
compartidos). Estos conocimientos premitirían considerar la heterogeneidad y armar
programas “a medida” de las necesidades técnicas y profesionales.
6. RECURSOS Y ACCIONES
La información disponible señala que, en el período estudiado, el nivel central obtuvo un
importante financiamiento para la instrumentación de la LFE, que se volcó en los
macroproyectos. El Pacto Federal Educativo fue una de las fuentes de financiamiento para
fines específicos, así como los recursos provenientes de fuentes internacionales.
A diferencia de la etapa pre-transferencia, cuando el organismo nacional solventaba gastos
corrientes de sus establecimientos, a partir de 1992 comenzó a financiar acciones
vinculadas con la macro planificación, que consisten en gran medida en la prestación de
servicios no tradicionales para el nivel central, que se mencionan en el punto 2.2 y en
transferir fondos a las jurisdicciones para la ejecución de los macroproyectos.
19
RECURSOS NACIONALES PARA LA APLICACIÓN DE LA LEY
Años 1993 a 1997. En pesos.
1993
1994
1995
1996
1.000.000
6.000.000
4.582.605
35.648.268
88.365.718 135.596.591
Infraestructura
95.000.000
117.850.797
127.551.629
200.310.584
270.587.875 811.300.885
Equipamiento
7.000.000
18.000.000
82.143.058
96.101.348
147.833.893 350.078.299
Capacitación
15.000.000
60.000.000
26.355.000
33.446.755
47.234.143 182.035.898
118.000.000
201.850.797
240.632.292
365.506.955
554.021.629 1.479011873
En % del gasto total del
McyE
7.0
10.2
11.5
16.5
21.7
En % del gasto del
MCyE sin Universidades
27.0
35.1
39.6
53.4
59.3
Becas y Subsidios
Total
1997
TOTAL
Fuente: Alejandro Morduchowicz. Una mirada desde los costos del sistema educativo argentino. Honorable
Senado de la Nación, Julio 1999, en base a iinformación del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
El porcentaje de los recursos, medido sobre el gasto total, se triplicó en cinco años, pasando
del 7% al 21.7 %. Si se excluyen los recursos destinados a las universidades, el
crecimiento es constante, con un fuerte salto entre 1993 y 1994, y luego entre 1996-1997.
La suma total indica que hubo una fuerte inversión en edificios y equipos, que entre 1993 y
1997 superó los 1400 millones de pesos, destinados al cumplimiento de las obligaciones
emanadas de la Ley Federal de Educación.
Pero también se transfirieron cientos de millones para acciones ‘no tangibles’ de
capacitación (un total de 27.431 cursos), becas y subsidios a proyectos educativos. En ellos
se invirtieron casi 500 millones de pesos en el mismo lapso, una cifra que sin duda debería
haber provocado gran impacto en el conjunto del sistema educativo. El incremento de las
becas y subsidios coincide con el agravamiento de la crisis social en las provincias. El
Programa de Becas aparece como una respuesta compensatoria, de alto rédito político, que
junto con otros planes asistenciales, coadyuva a las familias en la supervivencia.
Según Morduchowicz, “este proceso de reasignación, creación e incremento de partidas
para la aplicación de la Ley Federal de Educación se corresponde con un viejo adagio de las
finanzas públicas que señala que sin gasto no hay política; en este caso, educativa”. La
sujeción de la política a la implementación de la LFE implicaba acompañar a las
jurisdicciones, mediante “la generación de estas nuevas asignaciones de recursos”. Esta fue
la visión del centro, que coadyuvaba de este modo a incrementar su legitimidad y su rédito
político. Las autoridades de las periferias, sin mucho espacio para inventar modelos
alternativos, se volcaron hacia esta estrategia mediante comportamientos diversos, que
hemos tratado de caracterizar.
Sin embargo, otros factores parecen haber contribuido a generar tensiones y respuestas
fragmentadas. Ya se mencionaron: la dispersión de las acciones en el territorio, la falta de
evaluaciones de impacto y de proceso en el desarrollo de los macroproyectos, la
20
heterogeneidad de capacidades técnicas y políticas. En la perspectiva de los actores
políticos de las jurisdicciones pesan intereses y capacidades tanto personales como
institucionales que limitan o amplían sus habilidades para alcanzar sus objetivos e incidir
sobre la definición de éstos.
El enfoque que se presenta, abre perspectivas para la investigación comparada de políticas
educativas y para comprender la gestión de las mismas. En el punto actual, es posible
plantear algunas preguntas que guíen las indagaciones futuras.
En el marco del ajuste fiscal, ¿habría podido el gobierno nacional reparar las diferencias
inter-jurisdiccionales? ¿Qué factores explican las distintas respuestas de los actores
políticos? ¿Que otras políticas y acciones hubieran permitido avanzar en la dirección de
promover una mayor integración y desarrollo educativo? ¿Qué instrumentos se utilizaron y
cuáles están pendientes?
5. A MODO DE CIERRE
¿Qué ha cambiado y qué permanece en el tiempo y en el territorio? ¿Dónde están las
políticas, programas e iniciativas que las provincias desarrollaron antes de la sanción de la
Ley Federal de Educación43 ? Como resultado del financiamiento de los macroproyectos,
las brechas educativas entre provincias y regiones, ¿se acortaron o, por el contrario, se
profundizaron? ¿Es la reforma educativa una política o un instrumento apropiado para
avanzar en la dirección adecuada?
Braslavsky44 afirma que el ministerio nacional, a través de “una administración en
razonable proceso de profesionalización”, encontró en los macroproyectos un nuevo modo
de hacer política educativa. Los flujos financieros que obtuvo la nación mediante el crédito
externo y la simultaneidad con el momento más severo de la crisis fiscal en las provincias
(1994-96), contribuyeron a encauzar y disciplinar a las jurisdicciones para obtener los
recursos. La obtención de legitimidad y la búsqueda de réditos políticos inmediatos también
formaron parte de las motivaciones de la reforma educativa. No obstante, faltó la dimensión
del consenso social, presente en algunos discursos, pero no en la realidad de la ejecución.
Un ejemplo fue el tardío reconocimiento que la gestión menemista hizo de los sindicatos
docentes, luego de la Carpa Blanca (1998-1999), en relación al tema salarial.
El doble efecto de una centralización en el diseño de las políticas con una desconcentración
en la ejecución pasa por la mediatización e intervención de las autoridades y funcionarios
provinciales. Las consideraciones expuestas ponen en evidencia la asimetría de los actores
que juegan roles dentro de la política y la gestión educativa. Ello se visualiza claramente a
través del posicionamiento de los decisores de políticas en cuanto a sus reacciones, entre la
autonomía y la resistencia, entre la pasividad y la iniciativa.
43
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44
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