Proceso de paz, cese al fuego, desarme, desmovilización y

Proceso de paz, cese al fuego,
desarme, desmovilización
y reintegración —cddr—
paramilitar y
(apoyo internacional a la)
Misión de Apoyo al Proceso
de Paz de la oea
—mapp/oea— en Colombia
Proceso de paz, cese al fuego,
desarme, desmovilización
y reintegración —cddr—
paramilitar y
(apoyo internacional a la)
Misión de Apoyo al Proceso
de Paz de la oea
—mapp/oea— en Colombia
AB
Kees Koonings (Universidad de Utrecht)
Kjell-Åke Nordquist (Universidad de Uppsala)
Valor ación conjunta comisionada
por las embajadas de Holanda y Suecia
Informe final
3 de octubre de 2005
Uppsala/Utrecht
Proceso de paz, cese al fuego, desarme, desmovilización
y reintegración —cddr— paramilitar y (apoyo
internacional a la) Misión de Apoyo al Proceso
de Paz de la oea —mapp/oea— en Colombia
es una publicación de la Embajada Sueca en Colombia
Primera edición: octubre de 2005
Traducción del texto: Erika Ávila
Corrección de estilo: María Fernanda López
Edición y diseño: Editorial El Malpensante
Contenido
Resumen ejecutivo
Objetivo y alcance de la valoración
Contexto de los conflictos y los esfuerzos de paz:
¿Tiene sentido un proceso de paz con los paramilitares? El papel y el mandato de la mapp/oea
El desempeño de la mapp/oea
¿Por qué apoyar a la mapp/oea en el estado actual
de las negociaciones de paz? ¿Hay equilibrio entre paz y justicia?
¿Cuáles son las perspectivas del proceso de paz
en Colombia y cómo se deben manejar los riesgos
inherentes al apoyo que se da a la Misión? 7
7
8
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14
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1. Introducción
1.1. Objetivo y enfoque del informe
1.2. Alcance y metodología de la valoración
20
20
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2. Antecedentes del proceso de paz
con las autodefensas 23
3. El mandato de la mapp/oea
29
4. Desempeño y relevancia de la mapp/oea
4.1. Recursos operativos: ¿una misión de paz anémica? 4.2 Verificación del cese al fuego y violaciones
de los derechos humanos 4.3. El papel de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos 4.4. Monitoreo de desarme, desmovilización
y reinserción —ddr—
4.5. Trabajo con las comunidades afectadas
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34
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41
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4.6. El fortalecimiento del rol estratégico
de la Misión en el proceso 50
5. Monitoreo internacional y nacional
de la Misión y el proceso de paz:
la dinámica del respaldo y la oposición 5.1. Respaldo político internacional
5.2. Fuentes de apoyo en Colombia
5.3. Controversias y oposición
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54
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59
6. ¿Paz versus justicia?
64
7. Incertidumbre y fragilidad del proceso
y puntos de referencia para apoyo en el futuro 7.1. Las ambigüedades de involucrar
a los paramilitares en el proceso de paz:
puntos de referencia relevantes y creíbles
7.2. El beneficio potencial:
¿Ampliación del proceso de paz en Colombia? 72
72
77
8. Conclusiones y recomendaciones
8.1. Conclusiones
8.2. Recomendaciones a los gobiernos de Suecia y Holanda
8.3. Recomendaciones para fortalecer
el desempeño de la Misión
80
80
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Lista de siglas y acrónimos
88
Lista selectiva de referencias
y documentos consultados
89
Anexo 1: Términos de Referencia (TdR)
para la valoración conjunta
92
86
Antecedentes
Objetivo
Alcance y actividades
Resultados esperados Anexo 2: Acuerdo entre el gobierno de colombia
y la secretaría general de la oea
Convenio entre el gobierno de la república
de Colombia y la Secretaría General
de la Organización de los Estados Americanos
para el acompañamiento al proceso de proceso
de paz en Colombia
Considerando:
Acuerdan lo siguiente:
Anexo 3: Descripción en detalle
de la valoración de la misión de apoyo
al proceso de paz de la oea —mapp/oea—
Base de recurso
Verificación del cese de hostilidades
Monitoreo y apoyo al ddr
Trabajo con las comunidades afectadas
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95
95
95
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104
104
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Resumen ejecutivo
Objetivo y alcance de la valoración
El propósito de este estudio es valorar el desempeño y la relevancia
de la mapp/oea (Misión de Apoyo de la oea al Proceso de Paz, en
adelante la Misión) en Colombia, no sólo en términos de su ope­
ración sino —en su mayor parte— en términos de la validez del
actual proceso con los paramilitares y del contexto político general
en relación con los esfuerzos de paz en el país. La valoración ha sido
comisionada conjuntamente por las embajadas de Holanda y Sue­
cia. El estudio cubre los aspectos operativos y políticos de la misión
de verificación y apoyo mapp/oea, que en la actualidad se encuentra
primordialmente enfocada en el proceso de cese al fuego, desarme,
desmovilización y reintegración (cddr) de los paramilitares para la
paz y la estabilidad en Colombia. El estudio comprende el período
entre 2003 y mediados de 2005.
Este informe contiene argumentos analíticos, conclusiones y
recomendaciones acerca de: la relevancia de las negociaciones entre
el gobierno colombiano y los paramilitares, el alcance del mandato
de la mapp/oea, el desempeño y las limitaciones de la Misión en la
ejecución de su mandato, los argumentos políticos a favor o en con­
tra de la Misión, el balance entre paz y justicia dentro del proceso
colombiano y las perspectivas de ampliar el proceso de paz en un
futuro. En esencia, esta valoración se propone responder a la siguien­
te pregunta central: ¿Tiene sentido para la comunidad internacio­
nal, en este caso Suecia y Holanda, apoyar a la mapp/oea y de esta
forma aportar a los esfuerzos por conseguir la paz en Colombia?
Queremos enfatizar que este informe contiene un análisis au­
tónomo de los autores y no necesariamente refleja, total o parcial­
mente, la opinión de los gobiernos de Holanda o Suecia. Los autores
asumen la responsabilidad total por el contenido del informe y sus
posibles errores.
Contexto de los conflictos y los esfuerzos de paz:
¿Tiene sentido un proceso de paz con los paramilitares?
La compleja y ambivalente naturaleza del fenómeno paramilitar
hace que su inclusión dentro de una estrategia de paz sea a la vez
urgentemente necesaria y complicada, por no decir controversial.
Desde un comienzo, los paramilitares han mezclado la autodefen­
sa territorial y personal con estrategias en las que ejercen coerción
política, se enriquecen ilícitamente, amedrentan a las poblaciones
locales y se involucran en tráfico de drogas. Más aún, ha habido
muchos indicios en el pasado de la convergencia entre los grupos
paramilitares y las fuerzas oficiales de seguridad, cuando no un
respaldo abierto o encubierto de éstas a las actividades paramilita­
res. Los paramilitares como tales han sido responsables de muchos
actos atroces y violaciones del derecho internacional humanitario
(dih). Estos factores dificultan la posibilidad de una negociación de
paz con los paramilitares y debilitan su legitimidad. Es importante
subrayar, sin embargo, que este mismo razonamiento se aplicaría a
las farc o al eln si eventualmente se unieran a negociaciones futu­
ras de paz.
Con todo, y dada la amplia acogida que tiene la aseveración de
que el conflicto colombiano sólo se puede resolver por la vía política,
un proceso de paz en Colombia no puede darse de manera distinta a
la negociación a través de un proceso. Ésta ha sido la naturaleza de
acuerdos totales y parciales con los actores del conflicto armado en
Colombia. Y aunque los paramilitares no dicen oponerse al Estado
colombiano y al gobierno legítimo, el solo hecho de que el gobierno
haya declarado el paramilitarismo como un factor hostil y en desa­
cuerdo con sus estrategias de paz y seguridad, valida la incorpora­
ción del paramilitarismo en el proceso de paz y las negociaciones
del cddr. De ahí la inclusión de los grupos paramilitares en el pro­
ceso, como resultado del acuerdo del 23 de julio de 2003 entre el go­
bierno colombiano y las Autodefensas Unidas de Colombia (auc),
que marcó el inicio del desarme, la desmovilización y la reinserción
de éstas a la vida civil.
A estas alturas, y de este modo, los paramilitares se han con­
vertido en actores de facto dentro del proceso. Eliminarlos como
actores armados cumple varios objetivos:
• La eliminación directa de la violencia letal en muchas áreas
y localidades.
• La posibilidad y, a la vez, necesidad urgente de que se restablez­
can el Estado y un orden no violento en muchas partes del país.
• La eliminación de un factor agravante en las negociaciones
con la guerrilla.
• La mejoría de las condiciones iniciales —nada más y nada
menos— para desmantelar los pilares económicos, políticos y cri­
minales del paramilitarismo.
Por consiguiente, negociar el cddr con los paramilitares tie­
ne sentido, ya que es un paso necesario hacia la paz en Colombia.
Como parte de la negociación, la presencia y el apoyo internacional
son de vital importancia.
El papel y el mandato de la mapp/oea
Desde febrero de 2004 la Misión de Apoyo al Proceso de Paz, bajo
mandato de la Organización de Estados Americanos (mapp/oea),
ha tenido un papel activo en la verificación y apoyo al proceso de
paz en Colombia. Esta es una situación única desde el punto de vista
histórico, ya que es la primera vez que una organización internacio­
nal, autónoma e imparcial participa activamente en la verificación,
y apoya los esfuerzos sobre el terreno para poner fin al conflicto
interno de Colombia y trabajar en la reconciliación y reconstruc­
ción. De hecho, la mapp/oea ha estado exclusivamente dedicada al
proceso con los paramilitares.
Aunque la mapp/oea no es la fuerza impulsora de la negocia­
ción, las ambigüedades y controversias que rodean el proceso con
los paramilitares han afectado su desempeño y la manera como ésta
es percibida por otros interesados.
El mandato de la mapp/oea cubre la verificación, monitoreo y
apoyo a las iniciativas de paz tanto del gobierno como en el ámbito
local (es decir, en zonas y comunidades específicas). El mandato no
está limitado específicamente a un actor o a un grupo de actores,
sino que es exhaustivo con respecto a la situación colombiana.
Sin embargo, se puede cuestionar si un mandato tan completo
no conlleva problemas. Éstos pueden surgir por las siguientes razo­
nes: i) el mandato y la capacidad operativa de la mapp/oea no con­
cuerdan; ii) las prioridades del mandato han ido cambiando según
la dinámica y las etapas del proceso de cddr, y iii) hay conflictos
en la interpretación del mandato por varios de los interesados, es­
pecialmente en lo concerniente a lo que debería o no debería ser la
tarea, así como en el modo de operar de la Misión.
Este amplio mandato no está cubierto por una Misión lo sufi­
cientemente grande; por el contrario, su tamaño actual es demasia­
do pequeño en términos comparativos. Si se mantiene en el mismo
nivel, en la práctica habrá una reducción relativa en el tamaño, de­
bido a que el proceso de paz se está ampliando (es decir, está evo­
lucionando positivamente en algunos aspectos). Esto llevará a unos
desafíos cada vez mayores para una Misión que cuenta con menos
de treinta personas. Sin embargo, durante su período de trabajo,
la Misión se ha ganado el respeto y el apoyo de varias contrapar­
tes, llámense actores armados, como las auc, o actores detrás de las
iniciativas gubernamentales de paz en los ámbitos local, regional y
nacional.
Nuestro argumento es que no es aconsejable reconsiderar el
mandato de la Misión como tal. Aparte de la necesidad de aumentar
la capacidad de la mapp/oea para que sus recursos sean proporcio­
nales tanto a su tarea como a las expectativas que genera, con­clui­
mos que tiene sentido revisar la operatividad y ejecución del man­
dato actual. Esto significa: i) reconsiderar las prioridades del papel
10
de la Misión dentro del amplio espectro de tareas y funciones inclui­
das en el mandato; ii) hacer que esta reconsideración sea dinámica,
lo cual quiere decir que esté ligada a un ritmo y unas prioridades
cambiantes, dictados por la evolución del proceso de paz, y iii) te­
ner claridad y transparencia acerca de las prioridades de la Misión
dentro de su perfil público.
Lo anterior tendría que incluir un inventario de cambios re­
cientes en Colombia, incluyendo la nueva legislación, y servir de
motor de arranque y de nuevo aliento para el compromiso y la par­
ticipación de la comunidad internacional.
El desempeño de la mapp/oea
Teniendo en cuenta su mandato, el papel de la mapp/oea debe en­
contrar un equilibrio constructivo entre la facilitación y la verifica­
ción del proceso de paz, especialmente en lo que concierne al cddr
de los paramilitares. La Misión es respetada por su participación y
significativa presencia en varias áreas y en diversas ocasiones. Sus
documentos escritos —que cubren varios aspectos del proceso—
han sido criticados por su contenido limitado, pero consideramos
que esto se debe al tamaño de la Misión y que no es una cuestión de
estructura fundamental o de forma de operar.
Sin embargo, la verificación del cese de hostilidades y de la vio­
lación de los derechos humanos y del dih sigue siendo un punto
sensible de la Misión, como también lo es la manera como su traba­
jo es percibido y valorado en el exterior. La Misión necesita ser más
sistemática en la búsqueda de este aspecto de su papel verificador,
y en la manera como sus hallazgos son registrados y comunicados
a los actores relevantes y al público en general. Esto implica espe­
cificar criterios para la verificación del cese a las acciones hostiles
y violentas por parte de (antiguos) paramilitares. Estos criterios
deben incluir el qué, el dónde, cómo y el para qué de la verifica­
ción: ¿Cuáles hechos y actos van a ser verificados? ¿En qué áreas? ¿A
11
través de cuáles procedimientos? ¿Cómo y ante quién se reportan
las violaciones? ¿Cuál debe ser el seguimiento? ¿Qué no puede ser
verificado y por qué? ¿Cuáles son las implicaciones del proceso de
paz desde el punto de vista de la Misión?
A este respecto, es clave el apoyo a la Misión por parte de la Co­
misión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), tal y como se
prevé en la resolución del Consejo Permanente de la oea. El Conse­
jo Permanente de la oea decidió, a través de su resolución de febrero
de 2004, que la Misión debe trabajar de acuerdo con las obligaciones
de los Estados miembros de la oea respecto de los derechos huma­
nos y el dih. Para facilitar esto, la cidh fue invitada a asesorar a
la Misión en lo pertinente. Además, la comunidad colombiana e
internacional de derechos humanos le dan gran importancia a la
coherencia en el desempeño de la mapp/oea y los estándares de de­
rechos humanos y el dih. Es muy importante que la Misión y sus
funcionarios trabajen con la cidh para establecer lineamientos cla­
ros sobre la manera como esto se debe poner en práctica.
La mapp/oea ha podido verificar y monitorear el proceso de
desmovilización hasta el momento y también ha hecho un moni­
toreo básico al cese de hostilidades. En relación con este último
aspecto, hemos tenido que desarrollar una interpretación del man­
dato, debido a la naturaleza no militar de algunas expresiones del
paramilitarismo. Por otra parte, la Misión ha logrado que se tenga
confianza en su trabajo y su presencia en áreas de las que algunos
bloques se han ido; en conexión con este punto, ha podido iniciar
proyectos para empoderar a las poblaciones locales. Sin embargo, la
mapp/oea no ha podido establecer una presencia en todo el territo­
rio colombiano. Aunque sus informes a la oea no han cumplido los
estándares esperados dentro de la organización, durante el último
año ha habido un progreso gradual en este punto.
La reinserción y reincorporación de los ex combatientes a la
vida civil es quizás el componente más importante del proceso de
cddr y también el más frágil. Tanto la importancia como los riesgos
12
de la reinserción y la reincorporación a la vida civil son evidentes.
Su destino en gran parte determina el resultado, impacto y credi­
bilidad de todo el proceso, especialmente en el plano local. La efi­
cacia en el desmantelamiento de la capacidad militar de los grupos
ilegales armados, la sostenibilidad de la reducción de la violencia, la
confianza de las comunidades afectadas y, por lo mismo, el grado
hasta el cual algunas de las causas primordiales de la violencia pue­
den ser atacadas dependen en gran medida de la reincorporación
exitosa y de las intervenciones complementarias en las comunida­
des. La supervisión y el apoyo a la reinserción y la reincorporación
serán sin duda temas de creciente importancia y preocupación, in­
dependientemente del curso que tomen las negociaciones en Santa
Fe de Ralito y qué tan completo sean el desarme y la desmoviliza­
ción durante lo que queda de 2005 y posteriormente. La verifica­
ción de la reinserción estará cada vez más ligada a temas relaciona­
dos con el desmantelamiento del potencial de coerción política de
los antiguos paramilitares y con los bienes obtenidos ilegalmente.
Al mismo tiempo, la mapp/oea se encuentra hoy sin personal y sin
fondos suficientes. No es razonable pensar que el mandato se pueda
cumplir con la cantidad actual de recursos. Se gastan mucho tiem­
po y energía en buscar contribuciones financieras voluntarias. En
efecto, la sostenibilidad a corto plazo y la supervivencia de la Misión
se encuentran en riesgo, especialmente en vista de próximas rondas
de negociación de cddr. El nivel de financiación que se estima ade­
cuado no es escandaloso ni desproporcionado, en comparación con
el tamaño y los recursos actuales de la Misión. Algunas de sus fun­
ciones técnicas podrían mejorar si se contara con recursos suficien­
tes. Esto implica, en particular, un mayor desarrollo de la coopera­
ción con la cidh, tal y como se estipula en la resolución del Consejo
Permanente de la oea. También una estrategia más exhaustiva de
apoyo a la reincorporación de ex combatientes, así como iniciativas
de reconciliación y reconstrucción en las comunidades afectadas.
Lo mismo se aplica a la necesidad de una estrategia más proactiva
13
de visibilidad y clarificación frente a otras partes, los medios y la
opinión pública.
¿Por qué apoyar a la mapp/oea en el estado actual de las negociaciones de paz?
El proceso de paz en sí mismo no está sujeto a la evaluación por par­
te de la Misión, sino a su verificación y apoyo. En nuestra opinión, el
trabajo de la mapp/oea —aunque limitado en materia de personal
y recursos— es válido, útil y relevante. A pesar de todos los proble­
mas y dudas que puedan manifestarse en torno al proceso de paz,
en últimas es necesario que Colombia inicie un proceso con sus
grupos armados; obviamente, lo anterior se aplica a las autodefen­
sas, el grupo materia de estudio durante el período establecido. La
comunidad internacional ha reiterado la necesidad de una solución
negociada con todos los actores ilegales armados.
Por primera vez en la historia, los esfuerzos para poner fin al
prolongado conflicto en Colombia son monitoreados y apo­yados por
una misión oficial y multilateral de paz. Esto en sí mismo puede ser
visto como un gran logro, debido a las complejidades del conflicto
mismo y de la naturaleza compleja de los debates respecto de un posi­
ble apoyo al proceso de paz colombiano en la arena internacional. En
este sentido, hemos observado que el concepto sobre la Misión ha me­
jorado recientemente y ha recibido un mayor respaldo internacional.
El respaldo interno a la mapp/oea y al proceso de paz con las
autodefensas es por lo menos tan importante como el aval interna­
cional. Hemos encontrado apoyo interno en diversos círculos, algu­
nos de éstos obvios, otros no tanto.
Inevitablemente existen fuertes controversias con respecto a
las negociaciones con los paramilitares; de ahí el rol y el mérito de
la oea/mapp. Estas controversias surgen, en su mayor parte, dentro
del ruedo político colombiano (entre políticos y partidos políticos)
y dentro de sectores de la sociedad civil nacional e internacional,
14
especialmente dentro de la comunidad de los derechos humanos
(incluyendo la oficina de oacnudh en Colombia).
Las críticas dentro de la sociedad política y civil, que a veces
pero no siempre se inclinan a pedir que la mapp/oea sea desconti­
nuada, provienen de aquellos que: i) no creen que las negociaciones
de cddr con los paramilitares sean sinceras desde el punto de vista
político y por lo mismo carecen de credibilidad; ii) se oponen al go­
bierno de Álvaro Uribe, su estrategia de paz (Política de Seguridad
Democrática) y a su agenda en general (incluyendo la reelección);
iii) están insatisfechos con el marco legal en relación con las garan­
tías de justicia, verdad y reparación, y iv) son escépticos acerca de
la factibilidad general del proceso de paz en Colombia, particular­
mente con respecto a las auc.
Si bien las críticas expresan preocupaciones válidas, también
es cierto que con frecuencia se enfocan en resultados temidos y li­
mitaciones anticipadas (por no mencionar las agendas políticas), en
lugar de enfocarse en los logros, el potencial y las posibilidades del
proceso. Nuestra conclusión es que una Misión fortalecida y me­
jorada podría ser un recurso valioso para el deseado y necesario
fortalecimiento del proceso de paz.
¿Hay equilibrio entre paz y justicia?
Un área importante de la controversia está marcada por la tensión
entre la paz, por una parte, y la justicia (con verdad y reparación)
por la otra. En los últimos meses, este aspecto se ha convertido en
un auténtico torbellino para el debate sobre el proceso de paz. Esto,
en sí mismo, tiene una buena justificación. La dimensión de la justi­
cia no puede ser ignorada. La comunidad internacional ha apuntado
constantemente a la importancia de la justicia (incluyendo verdad y
reparación) dentro del contexto de los derechos humanos y del dih,
como la piedra angular de cualquier proceso de paz en Colombia.
Suecia y Holanda también han adoptado este principio.
15
Sin embargo, esto aún deja un apreciable vacío con respecto a
cómo exactamente se debe encontrar el equilibrio entre paz y justi­
cia, para que ambas sean factibles y sostenibles. En el crecientemen­
te polarizado y enconado debate sobre este tema, tanto en Colombia
como en el exterior, la paz y la justicia están yuxtapuestas en térmi­
nos de “o la una o la otra”.
En nuestra opinión, esta polarización es falsa y perjudicial,
pues justicia y paz deben estar en equilibrio, especialmente dado el
estatus de Colombia como país democrático y teniendo en cuenta
las normas y estándares legales internacionales predominantes.
La tensión es dañina para el proceso de paz porque pone en
campos opuestos tanto a individuos como a organizaciones que
buscan el mismo objetivo: poner fin al conflicto y buscar la recu­
peración total de la democracia y el imperio de la ley en Colombia.
Aquellos que abogan por la paz empezando con el fin de la violencia
(a través del cddr) son denominados “defensores de la impunidad”
por sus opositores. Aquellos que, por su parte, abogan por la jus­
ticia, la paz y la reparación, son acusados de “estar preparados a
condenar a Colombia a una guerra perpetua”. Esta no sólo es una
polarización perjudicial para alcanzar una paz justa en el futuro
cercano, sino que también ignora las complicaciones reales y los in­
tercambios necesarios en cualquier proceso de paz negociada o de
transición política.
En relación con este tema, la comunidad internacional ha en­
fatizado la necesidad de tener un marco legal adecuado para justi­
cia, verdad y reparación como condición necesaria para brindarle
apoyo a la Misión y al proceso. Esta legislación ya se adoptó y rige
desde junio de 2005, y desde el punto de vista formal es un paso ne­
cesario en esa dirección. Su ejecución aún está por verse, pero es el
resultado de un proceso democrático debido.
La paz es un proceso gradual que, a través de su propio cre­
cimiento, debe crear condiciones aceptables y factibles y, a la vez,
generar apoyo a la noción de justicia, verdad y reparación (jvr). El
16
cumplimiento total e inmediato de las normas de jvr como condi­
ción para comenzar el proceso de paz es un aporte dudoso al éxito
de dicho proceso. Las normas de jvr dependen no sólo de la formu­
lación precisa de una ley, sino también de la capacidad para hacerlas
cumplir. Además, deben ser consideradas en relación con las necesi­
dades y prioridades de las víctimas y de las comunidades afectadas.
Cuando se alcanza este nivel, el fin de la violencia y el desmantela­
miento de los grupos armados son verdaderas proezas, con efecto
directo sobre la vida de las personas, y crean las condiciones para la
reinstitucionalización y la reconstrucción. Por ahora, estos aspectos
deben tener prioridad en el desarrollo de políticas.
¿Cuáles son las perspectivas del proceso de paz en Colombia
y cómo se deben manejar los riesgos inherentes al apoyo que
se da a la Misión?
Un asunto clave en este tema es la naturaleza fundamentalmente
frágil e incierta del proceso de negociación con los paramilitares
y, en general, como producto de la naturaleza compleja y confusa
del conflicto mismo. El argumento de que la paz es un proceso que
busca establecer las condiciones para que haya justicia pierde mu­
cha, si no toda, relevancia si el proceso en sí mismo tiene fallas que
lo conduzcan al fracaso, o si está mal manejado, o carece de since­
ridad, o si tiene la probabilidad de producir únicamente resultados
adversos.
En este contexto, la única opción razonable para la comuni­
dad internacional es apoyar el proceso y ayudar a fortalecerlo. Esto
significa que una presencia fuerte y visible, transparente y neutral
de la comunidad internacional, como agente verificador, es de vital
importancia. Pero a la vez es necesario tener un sentido claro de
dónde y por qué el proceso es factible o no.
Este estudio identifica tres puntos de referencia temáticos para
evaluar el proceso:
17
• ¿Existe un marco consistente para el proceso (legislación,
compromiso de los actores y acciones) desarrollado y mantenido en
los últimos seis meses?
• ¿Se ha realizado, al menos en parte, el potencial que fue identi­
ficado por los actores y analistas en las primeras etapas del proceso?
• ¿Los criterios (de niveles constantes de violencia, continui­
dad, derechos humanos, probabilidad de culminación, transparen­
cia y ausencia de un evento secundario negativo) han tenido alguna
evolución positiva?
Probablemente la pregunta más pertinente en relación con la
futura ampliación del proceso de paz y, consecuentemente, del rol
de la mapp/oea como presencia imparcial internacional es: ¿Qué
tan probable es que el eln y las farc entren en un proceso similar
de negociación y cddr con el gobierno? En las circunstancias ac­
tuales la respuesta es rotundamente negativa. Pero esto no le quita
relevancia al proceso con los paramilitares. El cddr de los parami­
litares puede (en orden ascendente de impacto):
• Eliminar el argumento de que la presencia paramilitar es un
obstáculo para las negociaciones de paz con la guerrilla.
• Eliminar un factor que pueda complicar la estrategia del go­
bierno para lidiar política y militarmente con los otros actores ar­
mados.
• Inducir a sectores de la guerrilla a optar por cddr individua­
les o colectivos.
• Fortalecer una coalición nacional cívica y política para la paz
y la reconciliación.
• Convencer a los líderes de la guerrilla de que una paz comple­
ta negociada es deseable, posible y, además, la única solución.
La paz en Colombia se ha debido lograr hace tiempo. La mapp/
oea representa históricamente una presencia multilateral única en
el proceso de paz colombiano. Es claro que la Misión no cuenta con
recursos ni personal suficientes, y por lo mismo, el mandato amplio
no puede ser cumplido en su totalidad con los recursos existentes.
18
La supervivencia de la Misión misma como mecanismo de apoyo
está en juego. Si bien su desempeño y reputación internacional han
mejorado en los últimos meses, no deja de ser irónico que al mismo
tiempo su capacidad corra el riesgo de verse comprometida debido
al creciente número de desmovilizaciones, programas de reintegra­
ción y a la cantidad de iniciativas regionales que están dándose en
Colombia en relación con el proceso de paz.
Recomendamos a nuestros gobiernos que continúen
apoyando a la mapp/oea, y a considerar seriamente las
maneras y los medios para aumentar sus recursos. La
participación activa por parte de la Unión Europea y
el creciente compromiso de la Organización de Estados
Americanos son componente necesarios para el apoyo
y aporte eficaz al proceso; esto puede ser esencial para
mantener el momentum político de todo el proceso
Finalmente, recomendamos a nuestros gobiernos
encontrar la vía para trabajar con otros socios en la región,
tales como la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, organizaciones no gubernamentales y otros
actores para asegurar un amplio apoyo a la resolución
pacífica de esta primera etapa de un proceso que Colombia
necesita iniciar con el resto de los actores armados.
19
1. Introducción
1.1. Objetivo y enfoque del informe
El objetivo principal de este documento es proporcionar a los mi­
nisterios de Relaciones Exteriores de Holanda y Suecia, a través de
sus embajadas en Bogotá, una evaluación de las experiencias y la
potencialidad del apoyo de estos gobiernos a la Misión de Apoyo
al Proceso de Paz de la oea (mapp/oea). Más específicamente, la
evaluación cubrió los aspectos políticos y operativos del trabajo de
la mapp/oea (la Misión) y analizó su desempeño a la luz de la evo­
lución general del proceso de paz entre las Autodefensas Unidas de
Colombia (auc) y el gobierno colombiano.
Los términos de referencia (TdR) para la valoración pidieron
un análisis acerca de la presencia y la manera de operar de la mapp/
oea, con base en su mandato y el contexto de recientes desarmes,
desmovilizaciones y reinserciones, y perspectivas de paz en Colom­
bia y el resto de América Latina. Según los TdR, algunos asuntos
específicos para ser evaluados son el uso de dineros holandeses y
suecos, la eficacia de la mapp/oea en la ejecución de su mandato y
sus relaciones con otros actores relevantes en el proceso actual co­
lombiano. También se pidieron recomendaciones en cuanto al me­
joramiento operacional de mapp/oea (el anexo 1 contiene el texto
completo de los TdR).
A través de instrucciones verbales adicionales dadas a los eva­
luadores por parte de las embajadas de Suecia y Holanda, en la etapa
inicial de la evaluación en abril de 2005 se enfatizó la importancia
de analizar el contexto y los méritos políticos de la desmovilización
de los paramilitares, el papel de la mapp/oea y el apoyo externo a
la Misión.
Con base en estos términos, la valoración estará relacionada
tanto con el mandato y el desempeño de la mapp/oea, como con su
mérito y legitimidad dentro del contexto político más amplio de las
20
actuales negociaciones entre el gobierno colombiano y los paramili­
tares (específicamente con el grupo negociador de las auc).
Nuestro análisis comenzará, en el capítulo 2, con un breve
repaso del conflicto colombiano para determinar la relevancia del
actual proceso de negociación con los paramilitares y de su des­
movilización y reintegración. A renglón seguido discutiremos el
mandato y el desempeño operativo de la mapp/oea, en los capítulos
3 y 4, respectivamente. En el capítulo 5 analizaremos la dinámica
de apoyo y de oposición a la Misión. El apoyo y la oposición no
pueden entenderse separadamente de un debate más amplio acerca
de las virtudes y las fallas de negociar el cese al fuego, desarme,
desmovilización y reinserción —cddr— con los paramilitares. El
marco legal de la Ley de Justicia, Verdad y Reparación aprobada por
el Congreso Nacional en junio de 2005 puede verse como la pieza
central de este debate. En el capítulo 6 discutiremos el marco legal y
sus implicaciones para el tema del apoyo a la Misión, mientras que
en el capítulo 7 ampliaremos nuestro análisis de la naturaleza gene­
ral del proceso de paz con los paramilitares y la posible ampliación
en el futuro de dicho proceso para incluir a otros grupos ilegales
armados en Colombia. En el capítulo final, expondremos nuestras
conclusiones y recomendaciones. Estas últimas se referirán no sólo
al tema político del apoyo a la mapp/oea sino, también, al desem­
peño operativo de la Misión.
1.2. Alcance y metodología de la valoración
El alcance de este estudio comprende el período completo del tra­
bajo de la mapp/oea, desde el año 2003 hasta julio de 2005. Este es
básicamente un período en el que el proceso de paz se ha concen­
trado en las conversaciones entre las auc y el gobierno. No obstante,
el mandato de la Misión es relevante para cualquier actor o proceso
de paz en Colombia. Esta valoración cubre todos los niveles de tra­
bajo de la Misión, desde las comunidades locales en el campo y los
21
barrios de Medellín, hasta el ámbito nacional y la cooperación con,
por ejemplo, el alto comisionado para la paz. También se cubren las
relaciones con la comunidad internacional, incluyendo a la oea.
Desde el punto de vista metodológico, los dos evaluadores,
aparte de su trabajo académico, hicieron dos prolongadas visitas a
Colombia que incluyeron actividades a nivel nacional y local, como
también reuniones, debates y conversaciones con analistas de ma­
nera individual, en grupo y con organizaciones; visitas de campo
con amplias posibilidades de reunirse con cooperantes —con y sin
la presencia de la Misión— y entrevistas con líderes de las auc y con
los líderes de más alto nivel en el proceso de paz, incluyendo al alto
comisionado para la paz.
Un elemento importante en este proceso ha sido la serie de con­
versatorios organizada por la Embajada de Suecia. En estas reunio­
nes de carácter informal y muy franco, personas que representan
distintos grupos y puntos de vista, que normalmente no se dirigen
la palabra entre ellos, han expresado sus opiniones y desarrollado
posiciones en torno a un tema. Creemos que estas reuniones refle­
jan el espectro de opiniones de la sociedad colombiana en forma efi­
caz e inusual, y facilitan el acceso a ideas que en otras circunstancias
hubiera requerido de más tiempo.
Sentimos que es importante explicar que hicimos nuestras en­
trevistas —aun aquellas con personajes públicos— sobre la base de
la confidencialidad. Nuestro objetivo fue optimizar las condiciones
para obtener opiniones francas de nuestros interlocutores. Por esta
razón nos abstuvimos de identificar o citar directamente a ciertos
informantes en nuestro estudio.
Finalmente, reiteramos que este informe contiene un análisis
autónomo de los autores y no necesariamente refleja, total o parcial­
mente, la opinión de los gobiernos de Suecia o de Holanda. Los au­
tores asumen la responsabilidad total por el contenido del informe
y por sus posibles errores.
22
2. Antecedentes del proceso de paz
con las autodefensas
El actual proceso de paz con los paramilitares es parte de un patrón
complejo y prolongado de conflictos internos que han afectado a
Colombia durante la vida de por lo menos dos generaciones. Por
supuesto, este no es el lugar para insistir en la historia y las rami­
ficaciones actuales del conflicto. Nuestro objetivo en este caso es
reflexionar acerca de los antecedentes de los paramilitares como ac­
tores armados en el conflicto, las ambigüedades y complejidades de
la participación paramilitar en el mismo y sus consecuencias para
las perspectivas generales de paz en el país. La pregunta clave es:
¿Tiene sentido involucrar a los paramilitares en los esfuerzos de paz
de hoy en día?
El patrón actual de conflictos en Colombia comenzó en la
década del cuarenta como una lucha entre dos partidos políticos
principales, el Liberal y el Conservador. Después de la terminación
formal de este conflicto, a raíz de los acuerdos del Frente Nacional
en 1958, algunas ramificaciones de los liberales radicales y de otros
grupos izquierdistas iniciaron operaciones de guerrilla en los años
sesenta. En respuesta a este fenómeno, el gobierno declaró un es­
tado de sitio permanente y varias áreas del país quedaron someti­
das a una administración militar de facto. A comienzos de los años
ochenta el conflicto pareció debilitarse: se levantó el estado de sitio
y los gobiernos siguientes se embarcaron en negociaciones de paz
con varios grupos guerrilleros. Algunos de éstos aceptaron abando­
nar la lucha armada a cambio de una amnistía y de la posibilidad de
ingresar legalmente al ruedo político.
En el curso de la década del ochenta, y especialmente duran­
te la del noventa, la expansión de la economía ilegal y la aparición
1. Nos referimos, entre otros, a González et al. (2003), Pécaut (2001),
Pizarro Leongómez (2004), pnud (2003), Romero (2003).
23
de organizaciones criminales ligadas al narcotráfico ofrecieron un
nuevo conjunto de medios y motivos para la aparición de actores
armados en el conflicto. Este fue especialmente el caso de las farc
y los paramilitares (agrupados en su mayoría como auc a partir de
1997), quienes se valieron tanto de su control sobre las plantaciones
de coca y de las áreas productoras de cocaína, como de su activa
participación en el tráfico de drogas, para ganar cantidades sustan­
ciales de dinero y financiar de esta manera su capacidad logística y
militar.
Durante las dos últimas décadas los grupos paramilitares na­
cieron como reacción de terratenientes locales y regionales, como
también de los comerciantes, a las acciones de la guerrilla, que bus­
caba control territorial y tenían en la mira a personas y bienes como
fuente de lucro. Los líderes paramilitares alegaban y aún alegan que
actuaban para llenar el vacío generado por el descuido y negligencia
de un gobierno central ineficaz. Sin embargo, varias fuentes afirman
que, desde el inicio de sus actividades, los paramilitares tenían una
conexión cercana con la industria ilegal de las drogas. Así, se prote­
gían los intereses de los narcos y la riqueza obtenida con el tráfico
de drogas, y se utilizaba el dinero para financiar las unidades para­
militares. Como resultado, los bloques paramilitares se extendieron
rápidamente a lo largo del territorio colombiano. Sus actividades es­
taban supuestamente encaminadas a arrinconar a la guerrilla, pero
en la práctica la principal víctima de la violencia paramilitar fue la
población civil. De hecho, el paramilitarismo se convirtió también
en fuente de poder coercitivo para los terratenientes locales y los
narcos, al ser utilizado especialmente en contra de fuerzas sociales
y políticas opositoras en el ámbito local. En el país, aunque siempre
fueron rechazados por el gobierno, en muchos casos documentados
los grupos paramilitares recibieron algún tipo de apoyo por parte
de las fuerzas oficiales de seguridad.
En cuanto a los soldados rasos, los paramilitares reclutaban
a su ejército básicamente dentro de la misma población de jóvenes
24
excluidos (de áreas rurales y pueblos pequeños), al igual que la
guerrilla. De hecho, durante nuestra investigación de campo nos
encontramos con más de un caso de unidades paramilitares que
aceptaban a antiguos miembros de grupos guerrilleros. Las razones
más importantes para unirse a los grupos armados son económi­
cas: la perspectiva de un ingreso estable, combinada con un mejor
estatus social y la posibilidad de ejercer la coerción. Pocos soldados
rasos parecen formar parte de un grupo ilegal armado por convic­
ción política o por pura propensión a la conducta violenta.
En el curso de los años noventa los paramilitares comenzaron
a realzar su perfil político. La formación de las auc en 1997 fue un
paso importante en este proceso. Las auc se consideraban a sí mis­
mas como parte política interesada y legítima y, de hecho, como
actores armados dispuestos a formar parte de un proceso de paz. La
disposición de los líderes paramilitares para ingresar en un proceso
político fue motivada por su ostracismo internacional; o dicho más
claramente, por su inclusión en las listas norteamericanas y euro­
peas de organizaciones terroristas criminales. También influyó la
creciente presión de Estados Unidos para obtener la extradición de
narcotraficantes, incluyendo comandantes paramilitares y guerri­
lleros. El formar parte de una negociación de paz, en la mente de
algunos líderes paramilitares, podría servir de garantía para evitar
la extradición o un juicio penal internacional.
Como resultado, los paramilitares ahora están preparados
para participar en una paz negociada pero sobre la base de metas
contradictorias y, en no pocas ocasiones, motivaciones y fines du­
dosos. Para sumarle a esta complejidad, los líderes paramilitares no
están precisamente unidos y no comparten los mismos propósitos.
Algunos de ellos parecen genuinamente interesados en encontrar
una solución política al conflicto y regresar a la vida civil (o políti­
ca), otros parecen interesados en asegurar sus intereses económicos
ilícitos y criminales y otros más pueden estar buscando la continua­
ción de posiciones de poder en las regiones. La mayoría de los lí­
25
deres tienden a ser desconfiados entre ellos, lo que aumenta la in­
certidumbre del proceso.
Frente a estos antecedentes, el gobierno del presidente Álva­
ro Uribe decidió iniciar negociaciones con las auc. Esta estrategia
formaba parte de su Política de Seguridad Democrática, que busca­
ba una estrategia de doble filo consistente en una creciente presión
militar y negociación bajo condiciones claramente definidas frente
a los actores armados ilegales. La meta final fue definida como la
restauración de la presencia efectiva del Estado y sus instituciones
legales en la totalidad del territorio nacional. En diciembre de 2002,
los líderes de las auc (en representación de una mayoría sustancial
pero no de la totalidad de las fuerzas paramilitares) aceptaron un
cese al fuego unilateral. En julio de 2003, luego de una fase explora­
toria, se firmó un acuerdo en Santa Fe de Ralito (departamento de
Córdoba) para definir los términos del cddr gradual de todas las
fuerzas paramilitares cubiertas por el acuerdo hacia diciembre de
2005. Un año después se estableció la zona de ubicación, donde se
llevaron a cabo las negociaciones entre el gobierno (en particular el
alto comisionado para la paz) y el equipo negociador de los parami­
litares (ver recuadro 2.1).
Cualquier valoración de la validez y confiabilidad de las nego­
ciaciones de paz (en general) con los paramilitares, y de cddr (en
particular), necesita tener en cuenta este telón de fondo. Las voces
críticas arguyen que dada la naturaleza perversa del fenómeno pa­
ramilitar (léase la combinación de intereses militares, económicos,
políticos y criminales, basados en el poder coercitivo y la capacidad
2. Un cese al fuego unilateral por parte del actor ilegal armado y la
liberación de rehenes secuestrados. Además, el gobierno de Uribe se rehusó
a aceptar zonas de refugio para unidades armadas completas, para evitar la
repetición de la tristemente recordada zona desmilitarizada de San Juan del
Caguán, utilizada por las farc durante la administración anterior (de An­
drés Pastrana) como un área estratégica de reserva.
26
Recuadro 2.1. La zona de ubicación de Santa Fe de Ralito
Como instrumento de paz y control del proceso con las
auc que han accedido al desarme, se estableció una
“zona de ubicación” el 15 de junio de 2004. En esta área,
los líderes del Alto Comando de las auc (oficialmente
conocido como el Estado Mayor Negociador) residen con
sus guardaespaldas personales, al igual que los soldados
desmovilizados de varios grupos dentro del proceso continuo
de desmovilización. Allí esperan que se defina su situación
jurídica. Mientras vivan en la zona, tienen inmunidad
frente a órdenes de arresto durante el proceso de paz. La
zona geográfica elegida es un área que estuvo bajo control
de las farc y que durante la última década ha estado bajo
el firme control de los paramilitares. Tiene una población
estimada de 7.000 habitantes, una extensión de 368 km2 y
está ubicada en Tierralta, Córdoba. La seguridad exterior
está a cargo de la Fuerza Pública, ausente en el interior del
área. Se levantan retenes paramilitares dentro de la zona en
los cruces de carreteras y en las entradas a las fincas donde
viven los líderes.
La presencia de la mapp/oea en esta zona es altamente
visible, no sólo en relación con los líderes de los grupos
paramilitares involucrados, sino también con la población
local. En Santa Fe de Ralito se encuentra el edificio más
grande para reuniones y diálogos (llamado la mesa). Incluye
oficinas para el alto comisionado para la paz, así como
para la mapp/oea y la Iglesia. La presencia de la Misión
en esta zona le otorga a la población local y a los líderes de
las auc un importante canal de una tercera parte, el único
mecanismo independiente que existe en el área.
27
de violencia), cualquier otra manera de lidiar con estos grupos, que
no sean la confrontación militar y el juicio penal, es inaceptable. Lo
irónico es que los dos grupos guerrilleros, farc y eln, respaldan
esta posición.
Aun así, no se puede dudar de que la paz sólo puede llegar
como resultado de una solución negociada; es decir, de un proceso
político. Esto se debe no sólo al estancamiento militar que ha exis­
tido por mucho tiempo, sino a la naturaleza de los conflictos: su ex­
tensión geográfica, la carencia de zonas de combate y de integración
a las redes de contacto sociales y estructuras de poder hacen que
cualquier solución militar sea apenas un sueño teórico. A estas altu­
ras, los paramilitares se han convertido en protagonistas de facto en
esta intricada red sociopolítica militar. Al eliminarlos como actores
armados se consiguen varios propósitos:
• La eliminación directa de la violencia letal en muchas áreas
y localidades.
• La posibilidad y, a la vez, necesidad urgente de que se res­
tablezcan el Estado y un orden no violento en muchas partes del
país.
• La eliminación de un factor agravante en las negociaciones
con la guerrilla.
• La mejoría de las condiciones iniciales —nada más y nada
menos— para desmantelar los pilares económicos, políticos y cri­
minales del paramilitarismo.
Por consiguiente, negociar el cddr con los paramilitares tiene
todo el sentido. Es parte necesaria del proceso hacia la paz en Co­
lombia. Como parte de esto, la presencia y el apoyo internacionales
son de vital importancia.
28
3. El mandato de la mapp/oea
El 23 de enero de 2004 el gobierno de Colombia y el secretario ge­
neral de la oea firmaron un acuerdo para establecer una Misión de
la oea (mapp/oea) que respaldara el proceso de paz y verificara el
cese de hostilidades, el desarme, la desmovilización y la reinserción
de los ex combatientes a la vida civil. La Misión fue establecida para
trabajar en procesos que involucraran potencialmente a “todos los
grupos ilegales armados”. En la práctica, entre febrero de 2004 y el
día de hoy, la Misión ha participado activamente en la verificación
y el apoyo a las negociaciones del “cese de hostilidades, desarme,
desmovilización y reinserción de los ex combatientes a la vida civil”
de los denominados grupos paramilitares o autodefensas, que adhi­
rieron al acuerdo entre el gobierno de Colombia y las Autodefensas
Unidas de Colombia (auc) en Santa Fe de Ralito el 15 de julio de
2003.
El acuerdo señala específicamente que el papel de la Misión
encaja dentro de los límites de las iniciativas de paz del gobierno
colombiano, y que la Misión no debe interferir en los asuntos do­
mésticos del país ni dar opiniones acerca de decisiones de carácter
político o jurídico tomadas por el Estado. El 6 de febrero de 2004 el
Consejo Permanente de la oea avaló el acuerdo del 23 de enero y,
por consiguiente, la mapp/oea.
El mandato de la Misión fue formulado en términos bastante
amplios y exhaustivos (artículo 2.1. del acuerdo; ver el anexo 2):
• Verificación del proceso de paz (especialmente cddr).
• Apoyo a las iniciativas de paz del gobierno, la sociedad civil y
otros entes, ayudando a conseguir recursos financieros.
• Supervisión de la entrega, la custodia y, posiblemente, la des­
trucción de armas entregadas por los grupos ilegales armados.
• Respaldo a iniciativas locales en las zonas de conflicto a través
de medidas y acciones encaminadas a reducir la violencia, cimen­
tar la confianza, obtener la reconciliación y fortalecer la democra­
29
cia, a través de proyectos específicos de la Misión en dichas zonas
y comunidades. Las directivas de la Misión consideran que el man­
dato como tal es adecuado e incluyente, lo que le permite no sólo
verificar el cddr sino también participar activamente en distintos
campos en el ámbito local con comunidades y grupos que han sido
afectados por la violencia o que enfrentan el retorno de (a veces)
grandes grupos de ex combatientes.
Sin embargo, se puede cuestionar si un mandato tan exhausti­
vo no conlleva problemas. Dichos problemas pueden surgir en tres
aspectos: i) el mandato y la capacidad operativa de mapp/oea no
concuerdan; ii) las prioridades del mandato han ido cambiando se­
gún la dinámica y las etapas del proceso de cddr, y iii) hay conflic­
tos en la interpretación del mandato por varios de los interesados,
especialmente en lo que concierne a lo que debería o no debería ser
la tarea, así como en el modo de operar de la Misión.
Con respecto al mandato de la mapp/oea, tal y como está con­
signado en el acuerdo entre el gobierno colombiano y la oea (ver
el anexo 2), éste es, por una parte, un conjunto estandarizado de
los aspectos de un típico proceso de cddr, cubierto por ejemplo
en cuanto al cese de hostilidades, que va más allá del cddr. Por
otra parte, este acuerdo también asigna como parte del mandato el
apoyo a las iniciativas locales en las zonas de conflicto, al cimentar
la confianza y establecer medidas de reconciliación. Este aspecto le
asigna un perfil especial al mandato, que ha sido utilizado por la
mapp/oea.
Es importante observar en este momento que mientras los as­
pectos más técnicos de los términos verificación y monitoreo del
mandato están específicamente tratados (en el artículo 2.2.) en la
lista de funciones que la mapp/oea puede cumplir, el “apoyo a ini­
ciativas locales” no está mencionado en esta lista de funciones. En
pocas palabras, el acuerdo entre el gobierno y la oea le asigna a la
Misión una tarea para la cual no se prevé una función, lo que con­
trasta con todas las otras tareas.
30
Lo anterior básicamente le da espacio a la Misión para actuar
con prudencia. Nuestra observación es que la mapp/oea ha logrado
parte de su fortaleza local al desempeñar esta tarea de manera eficaz
y confiable. El acuerdo, finalmente, da pie para el registro estricto y
neutral de eventos, propuestas y participación. El artículo 2.2.b del
acuerdo establece que la Misión puede proponer, supervisar y evaluar
la ejecución de medidas encaminadas a cimentar la confianza y segu­
ridad en aras a prevenir incidentes que puedan interrumpir el progre­
so normal hacia el cese al fuego, refiriéndose de esta manera a todo el
proceso de paz. Cabe anotar que las propuestas deben dirigirse a las
partes involucradas. Este artículo da pie a iniciativas y evaluaciones a
discreción de la Misión, aunque sean dirigidas a las partes; por con­
siguiente, está formulado de manera más amplia que otros artículos
en el mandato. Además, de acuerdo con el artículo 2.2.c, la Misión
puede sugerir recomendaciones al gobierno y a los grupos para avan­
zar en el proceso. La impresión es que el mandato prevé un diálogo
informal, confidencial y respetuoso entre las partes y la Misión, y
tiene menos campo para la comunicación abierta que in­volucre a los
medios de comunicación en el intercambio entre los tres.
Es obvio que el cubrimiento total de todas las interpretaciones
razonables del mandato no es de manera alguna posible para la Mi­
sión debido a su tamaño, como será descrito en el próximo capítulo.
A grandes rasgos, las dimensiones del monitoreo y la verificación
han recibido hasta el momento la mayor parte de la atención y capa­
cidad de la Misión. Esta no es una situación que se pueda mantener
a largo plazo, con un proceso en expansión, por una parte y, por
la otra, con más y más instituciones gubernamentales y no guber­
namentales involucradas en el desmantelamiento de varios grupos
de autodefensas, incluyendo el creciente seguimiento a la parte de
la reintegración de desarme, desmovilización y reintegración y una
misión de verificación que no aumenta.
Hay un punto donde la credibilidad de la Misión corre peligro,
y es si el proceso madura suficientemente a través de legislación,
31
provocando un desarme amplio y la creación de nuevas institucio­
nes/comisiones involucradas en el mismo. En ese momento se hace
necesario tener una paridad evidente entre la dimensión del proceso
y el tamaño de la Misión. De no aumentar el apoyo externo, la única
vía para que la Misión mantenga su credibilidad en los próximos
años parece ser la de autoimponerse una limitación consciente en
la ejecución de su mandato. Es decir, una limitación bien definida y
explícitamente comunicada del trabajo de la Misión.
Esto lo decimos frente al antecedente de que, hasta el día de
hoy, la Misión se ha visto extremadamente limitada en recursos,
frente a otras misiones internacionales con objetivos similares.
Por esta razón, su rendimiento ha sido limitado tanto en cantidad
como —especialmente al inicio del trabajo— en calidad. Un pro­
ducto del trabajo de la Misión, aparte de los documentos escritos
que ha producido, han sido las declaraciones públicas del jefe de
la mapp/oea y de su inmediato subalterno, las cuales han contri­
buido en gran parte a la visibilidad de la Misión. Esto siempre es
un asunto delicado y, según entendemos, debe haber un equilibrio
entre los documentos producidos, el desempeño y los medios de
comunicación. El gobierno colombiano y la comunidad interna­
cional requieren de ambos tipos de “producto” por parte de la Mi­
sión, especialmente porque las entrevistas y demás tienden a ser
interpretadas teniendo en cuenta la agenda política local o nacio­
nal del momento. Esto no ocurre con los documentos producidos
internamente por la Misión, que responden a su agenda y no a los
medios.
Surge un tercer tipo de problema con respecto al mandato.
Cuando es exhaustivo, como el de la mapp/oea, puede llevar a cier­
to aumento de las expectativas entre otras partes interesadas. De
esta manera, cualquier deficiencia del proceso de paz o infracción
específica a sus términos (es decir, la continuación de la violencia y
la coerción por parte de los paramilitares) es vista como un fraca­
so de la Misión en el cumplimiento de su mandato, erróneamente
32
interpretado como la imposición de la paz en vez de la verificación
del proceso de cddr.
Para concluir este aparte, consideramos que no es aconsejable
repensar el mandato como tal. Además de la necesidad de mejorar
la capacidad de la mapp/oea para que sus recursos sean compati­
bles con su tarea y las expectativas que se tienen sobre la Misión, en
nuestra opinión tiene sentido revisar la operatividad y la ejecución
del actual mandato. Esto quiere decir: i) reconsiderar las priorida­
des del papel de la Misión dentro del amplio espectro de tareas y
funciones incluidas en el mandato; ii) hacer que esta reconsidera­
ción sea dinámica, es decir, que esté ligada al cambio de ritmo y
de prioridades que dicte el desarrollo del proceso de paz, y iii) ser
claros y transparentes acerca de las prioridades de la Misión como
parte de su perfil público.
Lo anterior tendría que incluir un inventario de eventos re­
cientes ocurridos en Colombia, incluyendo la nueva legislación, que
sirva como motor de arranque y nuevo aliento para el compromiso
y la participación de la comunidad internacional.
33
4. Desempeño y relevancia de la mapp/oea
Las funciones específicas de la Misión incluyen la verificación del
cumplimiento del cddr, así como proponer, supervisar y verificar
las medidas encaminadas a cimentar la confianza y la seguridad. Se
espera que la Misión funcione en cumplimiento de los tratados y
leyes internacionales, incluyendo la Carta de la oea. La Misión debe
funcionar con suficiente autonomía y flexibilidad dentro de la diná­
mica general del proceso de paz y frente a sus protagonistas princi­
pales (el gobierno colombiano y los grupos ilegales armados).
4.1. Recursos operativos: ¿una misión de paz anémica?
Dentro de este marco, la mapp/oea inició funciones en febrero de
2004. Durante los primeros meses de operaciones se establecieron
contactos con entidades públicas y privadas relevantes, para expli­
car el mandato y el objetivo de la Misión, así como para definir su
estructura básica y la forma de contratación de personal. Adicional­
mente, el jefe de la mapp/oea se dedicó a tratar de comprometer a
los potenciales países donantes en la consecución de aportes para
aumentar los recursos y el presupuesto de la Misión. Desde un co­
mienzo se estableció que la financiación de la Misión provendría de
contribuciones voluntarias, lo que significaba que la oea no disponía
de fondos en forma fija y regular para el funcionamiento. En la prác­
tica, esto significó que el jefe de la Misión empleó una gran parte de
su tiempo buscando el apoyo de la comunidad de países donantes.
El resultado de esta situación hasta ahora ha sido la condición
precaria de los recursos de la Misión y la fragilidad del apoyo polí­
tico internacional. Retomaremos este tema más adelante en éste y el
siguiente capítulo.
Al momento de escribir y revisar este informe (junio-septiem­
bre de 2005), la mapp/oea contaba con veintitrés oficiales de verifi­
cación (once internacionales y doce colombianos). La distribución
34
geográfica de la Misión consiste de una oficina principal en Bogotá
y oficinas regionales en Cúcuta, Medellín, Valledupar y Montería
(que cubre la oficina de Los Volcanes, en el punto de entrada a la
Zona de Ubicación cerca de Santa Fe de Ralito). Adicionalmente,
hay presencia de oficiales de verificación (sin oficina) en el Urabá
antioqueño y en Cali (ver anexo 3 para más detalles).
El fortalecimiento y la relevancia de la mapp/oea corren el ries­
go de sufrir un retroceso debido a la limitada e incierta naturaleza
de la base de recursos de la Misión. Este problema se refleja en una
serie de debilidades:
• El reducido tamaño de la Misión: hay poco personal para
cubrir grandes y dispersas áreas donde se llevan a cabo las labo­
res de verificación y apoyo. Esto obstaculiza el pleno cumplimien­
to del mandato de la Misión, a pesar de la calidad de sus recursos
humanos. El personal es dedicado y —en el caso de la mayoría de
los oficiales— cuenta con experiencia valiosa en procesos post-con­
flicto (más que todo en Centroamérica y África).
• La inseguridad presupuestal de la Misión significa que hasta
el momento el personal ha sido vinculado a través de contratos a
término fijo de corta duración (uno a dos meses). Esto puede poner
en peligro la sostenibilidad de la Misión, pues la “memoria corpo­
rativa” se ve constantemente amenazada. Obviamente éste no es un
asunto de política sino de necesidad, debido a la naturaleza de la
financiación de la Misión.
• Existe una situación similar con respecto a la escasez de equi­
po como vehículos que cumplan con estándares básicos de seguri­
dad (por ejemplo, tener cuatro puertas). La adquisición de vehículos
ha sido difícil por la falta de recursos, de manera que a menudo la
Misión se ha visto obligada a operar con automóviles (y conducto­
res) alquilados. Esta situación riñe con la eficacia y seguridad de los
procedimientos operativos.
• Las limitaciones presupuestales también presentan un pro­
blema a corto plazo: ¿Puede la Misión, con su tamaño actual, abor­
35
dar nuevos cddr y el gran número de desmovilizados que se prevé
va a haber en los meses que vienen? Aun la función central de su­
pervisar el cddr en la última parte del año ejercerá presión en los
recursos y el personal de la Misión debido a la dispersión de áreas
geográficas de la desmovilización y de las comunidades para efectos
de la reintegración.
• La Misión carece de medios para apoyar y desarrollar la rein­
corporación a largo plazo o para llevar a cabo intervenciones en
las comunidades más allá del tamaño y el alcance de los actuales
proyectos piloto. Esto quiere decir que muchos proyectos que brin­
dan apoyo a la reincorporación y empoderamiento por parte de la
comunidad no se podrán materializar por falta de recursos.
Considerando el mandato de la mapp/oea y el tamaño de la ta­
rea misma, es fácil imaginar una operación en una escala más gran­
de de lo que es en realidad. Le pedimos a la dirección de la Misión
que nos diera una visión general acerca del tamaño adecuado de ella
para el período entrante. Desde su perspectiva, la Misión debería
contar con 56 oficiales verificadores (nacionales e internacionales),
en comparación con los actuales 23. También debería haber oficinas
permanentes en Urabá y Valle, además de las cuatro oficinas regio­
nales que hay en la actualidad. La capacidad de la oficina principal
en Bogotá sería fortalecida en las áreas de análisis, verificación y
relaciones públicas. También se formarían unidades móviles de ve­
rificación y relaciones públicas, y se aumentaría la disponibilidad
de equipo (vehículos, comunicaciones y seguridad). Finalmente, se
identificarían e iniciarían proyectos de desarrollo social (dos para
cada región donde se llevan a cabo movilizaciones masivas) en áreas
como asistencia psicosocial, relaciones sociales cívicas, justicia co­
munitaria y memoria histórica.
El presupuesto total estimado para llevar a cabo la visión des­
crita es de us$10.350.000. Si comparamos esta cantidad, a manera de
ilustración, con el presupuesto otorgado por Holanda para los pri­
meros seis meses de 2005 (us$953.778), los recursos necesarios son,
36
proporcionalmente, menos de la tercera parte (2,71) de la financia­
ción otorgada sólo por dicho país. Esta no es, desde ningún punto
de vista, una cifra abrumadora.
No obstante lo anterior, es un hecho que el tamaño inadecuado
de la mapp/oea no es el tema de fondo en el debate sobre su trabajo.
En principio, el tamaño de la Misión no es el peor problema. El ver­
dadero problema radica en la discrepancia entre su mandato y los
recursos disponibles. Aparentemente las evaluaciones de la Misión
se basan muchas veces en la lectura de su amplio mandato, en vez de
concentrarse en las condiciones prácticas bajo las que opera.
4.2 Verificación del cese al fuego y violaciones de los derechos humanos
El proceso de paz con los paramilitares está condicionado en prin­
cipio a que éstos cumplan con el cese de hostilidades que ellos mis­
mos declararon. Esta no es una cuestión de principios; se espera que
el cese de hostilidades lleve a una reducción considerable de la vio­
lencia y las muertes en las áreas de conflicto y, por ende, a mejores
condiciones de seguridad y mayor relevancia directa y legitimidad
del proceso de paz. Adicionalmente, el cese prepara a las unidades
paramilitares para su posterior desarme y desmovilización.
La función de verificación, con respecto al cese de hostilidades,
conlleva la búsqueda activa, por parte de los oficiales verificadores,
de la corroboración en el campo de denuncias formales. Éstas pue­
den venir de cualquier fuente: comunidades locales, entidades ofi­
ciales como la Defensoría o la Personería, la Iglesia, organizaciones
de la sociedad civil, individuos, ong, organizaciones internaciona­
les de derechos humanos, etc. La condición para que la verificación
sea eficaz es que la denuncia no sea anónima y que se mencionen
tanto el lugar donde ocurrió la infracción, como el nombre de las
víctimas.
En cuanto a la eficacia de la verificación, la Misión se encuen­
tra en una situación paradójica: por una parte, se dice que la verifi­
37
cación del cese al fuego y del desarme ha contribuido a una clara y
considerable reducción en los niveles de violencia y de bajas desde
que la mapp/oea inició funciones (las estadísticas de los niveles de­
crecientes de violencia y bajas están incluidas en reportes trimestra­
les). Este ha sido el caso especialmente en zonas donde las unidades
desmovilizadas ejercieron un fuerte control (Urabá, Córdoba, Me­
dellín). Por otra parte, las transgresiones al cese o, dicho en térmi­
nos más generales, los actos de violencia paramilitar ocurren con
frecuencia y no todos estos actos son verificados por la Misión. Se­
gún oficiales de ésta y otros interlocutores, hay una serie de factores
que explica esta situación:
• No todos los bloques y unidades paramilitares participan en
la mesa de negociación.
• La estructura jerárquica y del comando dentro de los para­
militares es más bien laxa; los paramilitares constituyen una “fe­
deración” de grupos, en vez de ser un solo actor en el proceso de
negociación. Esto hace que las órdenes que vienen de arriba pierdan
firmeza a la hora de ser ejecutadas.
• Las unidades paramilitares no están concentradas, lo que di­
ficulta bastante la verificación y, en ocasiones, la vuelve peligrosa.
• La poca cantidad de oficiales verificadores en las distintas
áreas del conflito sólo permite que un número limitado de casos
sea verificado.
• A menudo, por miedo u otros motivos, las denuncias son
hechas sin dar detalles específicos (como nombres), o la población
no se atreve a ampliar la información.
• Los impedimentos de seguridad en algunos casos pueden obs­
taculizar una verificación eficaz. Los oficiales verificadores trabajan
bajo ciertas normas de seguridad que no pueden ser ignoradas.
Aun así, durante los meses pasados la Misión parece haber for­
talecido tanto su acceso a fuentes de información como su uso efi­
caz durante el proceso de verificación. La presencia permanente en
las zonas de conflicto y la creciente visibilidad de la Misión también
38
ayudan a mejorar el acceso a las fuentes de información dentro de
las comunidades locales, porque aumenta la confianza. De hecho, la
investigación que otras organizaciones hacen de actos violentos en
las zonas de conflicto donde la Misión está presente a veces es po­
sible gracias a esa presencia y a la tarea activa de facilitación de este
tipo de investigaciones por parte de funcionarios de la Misión.
Como regla general, la Misión prefiere usar las denuncias y
los resultados de la verificación en forma discreta. Esto se hace no
sólo para mantener la confidencialidad y proteger a los informantes,
sino también porque la Misión utiliza los resultados para confron­
tar a los líderes del grupo armado en cuestión —a través del Comité
de Verificación o de conversaciones personales con comandantes
individuales— para presionar la adhesión al cese, la eliminación
de amenazas o la terminación de la extorsión. Una meta muy im­
portante de este procedimiento es inculcar a los que participan en
la negociación (esencialmente a los comandantes paramilitares)
el sentido urgente de la importancia de detener la violencia como
prerrequisito para la credibilidad del proceso de paz.
No obstante, la verificación del cese de hostilidades y de la vio­
lación de los derechos humanos y del dih sigue siendo un punto
sensible para la Misión y la manera como su trabajo es percibido y
evaluado en el mundo exterior. La Misión necesita ser más sistemá­
tica en fortalecer este aspecto de su papel verificador y de la manera
como los hallazgos de la Misión son documentados y comunicados
a los actores relevantes y al público general. Para entender los retos
de la Misión a este respecto es útil aclarar que la situación de los
paramilitares colombianos en el conflicto y el proceso de cddr es
distinta a la de la típica situación de conflicto en donde hay unas
fuerzas armadas identificables y opuestas que deben ser separadas
y monitoreadas en el curso de un acuerdo, empezando con el cese
a las hostilidades de tipo militar. La situación en Colombia es bas­
tante más compleja, pues no sólo se trata de especificar los crite­
rios para la verificación del cese a los actos hostiles y violentos por
39
los (antiguos) paramilitares. Estos criterios también deben incluir
el qué, el dónde, el cómo, y el para qué de la verificación: ¿Cuáles
hechos y actos van a ser verificados? ¿En qué áreas? ¿Con cuáles
procedimientos? ¿Cómo y ante quién se reportan las violaciones?
¿Cuál debe ser el seguimiento? ¿Qué no puede ser verificado y por
qué? ¿Cuáles son las implicaciones del proceso de paz tal y como lo
ve la Misión?
Parte de esto podría consistir en trabajar más sistemáticamen­
te con agencias relevantes (entidades públicas nacionales y locales,
como las personerías, ong y centros de investigación, organizacio­
nes internacionales y la Iglesia) para registrar y documentar viola­
ciones al cese de hostilidades, a los derechos humanos y al dih por
parte de miembros de los grupos armados ilegales.
4.3. El papel de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
A este respecto, el respaldo que la Comisión Interamericana de De­
rechos Humanos (cidh) brinde a la Misión, como está expresamen­
te previsto en la resolución del Consejo Permanente de la oea, tiene
una importancia clave.
El Consejo Permanente de la oea decidió, a través de una re­
solución de febrero de 2004 que la Misión funcionaría conforme a
las obligaciones de los Estados miembros respecto de los derechos
humanos y del dih. Para facilitar lo anterior, la cidh fue invitada
a asesorar a la Misión en esta materia. Además, la comunidad de
derechos humanos en Colombia y en el exterior le dan gran signifi­
cado a la consistencia en el desempeño de la mapp/oea con respecto
a los derechos humanos y a los estándares internacionales del dih.
Es muy importante que la Misión y sus funcionarios tengan direc­
trices claras acerca de la manera como esto debería ser puesto en
práctica.
Para llevarlo a cabo, la mapp/oea envió una propuesta a la
cidh en la cual solicita la asesoría y colaboración de la Comisión
40
con respecto a capacitación en materia de derechos humanos para
los funcionarios verificadores; información sobre violaciones a los
derechos humanos obtenida por la Comisión; verificación de las
medidas cautelares decretadas por la cidh para grupos vulnerables
específicos; visitas de campo conjuntas a las zonas de conflicto y a
las comunidades afectadas, y la preparación de una guía de cam­
po para evaluar los criterios de justicia, verdad y reparación en el
proceso de paz. En esta solicitud, enviada por el jefe de la Misión
el 1 de diciembre de 2004, se sugirió la firma de un acuerdo entre
la cidh y mapp/oea para diseñar y ejecutar las acciones conjuntas.
En junio de 2005 la cidh aún no le había dado una respuesta oficial
a esta propuesta, a pesar de que fuera anunciada durante la visita
de la comisión a Colombia en febrero de 2005. La cidh señaló la
falta de fondos como la principal limitante a su apoyo a la Misión.
Desde entonces, la cidh ha elaborado una propuesta de proyecto
que, según entendemos, no incluye detalles operativos sobre la ma­
nera como el papel verificador de mapp/oea podría ser respaldado
conforme a los estándares y obligaciones de derechos humanos y el
derecho internacional humanitario.
4.4. Monitoreo de desarme, desmovilización y reinserción —ddr—
Desarme y desmovilización
Desde noviembre de 2004 hasta el 1 de julio de 2005, nueve bloques
y unidades paramilitares se han desarmado y desmovilizado, para
un total de más de 4.200 ex combatientes (en su mayoría hombres).
Si sumamos a este número los 868 desmovilizados del Bloque Ca­
cique Nutibara en Medellín, en noviembre de 2003, el número total
de bloques desmovilizados es diez, con más de 5.000 soldados, sus
armas y demás equipo. Después de la crisis que sufrió el proceso y
del arresto de alias “Don Berna” o “Adolfo Paz” en mayo de 2005,
se han anunciado y llevado a cabo nuevas desmovilizaciones hasta
septiembre de 2005. Oficiales de alto nivel del gobierno colombiano
41
han vuelto a sentirse optimistas acerca de la posibilidad de desmo­
vilizar a todos los grupos paramilitares hacia finales de 2005.
La Misión ha cumplido un papel activo, tal y como lo establece
su mandato, en el desarme y las desmovilizaciones que han teni­
do lugar desde noviembre de 2004. Los componentes de desarme
y desmovilización del proceso de cddr ocurren en una ubicación
previamente definida (área de concentración) y dentro de un plazo
limitado (una o dos semanas, dependiendo del número de perso­
nas desmovilizadas). Durante este período el equipo regional de la
Misión está presente y participa activamente. Ésta es una buena y
típica manera de posicionar a la Misión desde el inicio del proceso
como una “tercera parte” visible e imparcial.
Varias entidades públicas también están presentes y parti­
cipan durante el período de desmovilización. La Oficina del Alto
Comisionado para la Paz se encarga de la organización y logística
del proceso. La mapp/oea verifica las listas del personal que se va a
desmovilizar y de armas que se van a entregar. Ocasionalmente, los
oficiales de verificación ayudan en el trabajo práctico de varias de
las entidades. A lo largo del proceso, la Misión mantiene contacto
cercano con los representantes de las entidades nacionales y de la
unidad desmovilizada.
Una ceremonia de desmovilización y entrega de armas tam­
bién hace parte de este período y normalmente se lleva a cabo en
presencia del alto comisionado para la paz, autoridades locales y los
comandantes paramilitares relevantes. Las armas son recolectadas
y transferidas a una base militar donde son listadas y custodiadas
hasta nueva orden. Los explosivos son destruidos inmediatamente
en un lugar apropiado.
Reinserción
La reinserción y reincorporación de los ex combatientes a la vida civil
es quizás el componente más importante del proceso de cddr, pero
también el que tiende a ser más frágil. La reinserción, producto de las
42
desmovilizaciones colectivas acordadas (y por acordar) en el proceso
de negociación entre el gobierno colombiano y las auc, se basa en el
formato del procedimiento establecido para la desmovilización indi­
vidual (a través del abandono voluntario de un grupo armado ilegal)
en la Ley 782, expedida en 2002, pero con algunas diferencias (como
la aplicación de la recientemente aprobada Ley de Justicia y Paz —ver
el capítulo 6 de este informe— y la reubicación descentralizada de
los desmovilizados). La reinserción cubre un período de dieciocho
meses desde el momento de la llegada a la ubicación escogida des­
pués de dejar el área de concentración. El programa de reinserción
es dirigido por el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su
Programa de Reincorporación a la Vida Civil, que opera a través de
varios Centros de Referencia y Oportunidad (cro). Éstos coordinan
las distintas intervenciones e instalaciones para los desmovilizados
durante los dieciocho meses del programa de reinserción.
En Urabá y Medellín, áreas con un gran número de desmovili­
zados, los antiguos paramilitares (específicamente sus líderes) han
establecido entidades para dar apoyo a los desmovilizados. Se seña­
ló que la existencia de estas asociaciones voluntarias tiene un efecto
positivo en el proceso de reinserción. Es posible que en las áreas
donde no existen estas organizaciones surjan más temprano pro­
blemas y que sean más difíciles de controlar. Con todo, y a juzgar
por las apariencias, las asociaciones voluntarias establecidas por ex
paramilitares son, como es de esperarse, ambiguas. Por una parte,
uno podría apoyar el hecho de que los otrora “movimientos poco
civilizados” escogieran la integración pacífica a la vida civil y polí­
tica locales; de esta manera, las organizaciones de desmovilizados
podrían convertirse en ocb u ong locales que busquen mantener
la cohesión entre sus afiliados y ayuden a suavizar el proceso de
reinserción. Pero, por otra parte, se mantiene la posibilidad de que
estas organizaciones cumplan los objetivos económicos y políticos
de los antiguos comandantes paramilitares (intereses comerciales,
legalización de activos ilegales, influencia política).
43
Los representantes de comunidades y municipios locales apo­
yan el programa de desmovilización y reinserción, especialmente
porque éste contribuye a acabar con la violencia y la coerción de
actores ilegales armados y, por lo mismo, mejora las perspectivas de
restaurar la capacidad institucional del Estado (incluyendo la po­
licía) y la sociedad civil.
La gran preocupación manifestada por representantes de comu­
nidades locales se relacionaba con la incertidumbre de encontrar
trabajo y actividades productivas, no sólo para los desmovilizados
sino también para los miembros menos privilegiados de la comuni­
dad en general. El resurgimiento de la violencia criminal y la absor­
ción de ex combatientes desempleados fue otra preocupación clara
y comúnmente manifestada dentro de las comunidades locales. Los
actos violentos y asesinatos que involucran a desmovilizados ocur­
ren con frecuencia, especialmente en zonas difíciles como el Cata­
tumbo y el norte del Valle. Sin embargo, aun en estos lugares los
índices generales de violencia parecen haber disminuido.
En pocas palabras, el proceso de reinserción y reincorporación
a la vida civil es delicado, involucra a varios interesados y depen­
de de una cantidad de variables inciertas. Algunas de las ventajas
observadas del proceso son el desmantelamiento de la capacidad
militar de las autodefensas, la disminución de la violencia y el re­
gistro y seguimiento inicial a los desmovilizados, ya que muchos
de ellos eran desconocidos antes del proceso de desmovilización
y reinserción. Algunos de los riesgos del proceso, observados en
general, son: la poca capacidad y falta de fondos de los cro, parti­
cularmente en el área de rehabilitación y orientación psicosocial;
la incertidumbre acerca de las perspectivas de los desmovilizados a
largo plazo (especialmente en lo concerniente a empleo, ingreso y
sustento) después de los dieciocho meses; la falta de conocimiento
acerca de lo que sucederá con ellos después de este período, y el
peligro de un nuevo reclutamiento o ingreso a pandillas de crimi­
nales comunes.
44
La tarea de la mapp/oea con respecto a la reinserción y rein­
corporación a la vida civil es monitorear su progreso: verificar que
los desmovilizados cumplan sus obligaciones y que las actividades
de reincorporación funcionen bien. La Misión también tiene un pa­
pel visible de apoyo, sirve de mediadora entre los desmovilizados y
las entidades involucradas (como los cro) y mantiene contacto con
las fuerzas de seguridad, autoridades locales, organizaciones comu­
nitarias y la Iglesia. La Misión se encuentra en posición de concebir,
diseñar e implementar la reincorporación específica, como también
la reinstitucionalización y las intervenciones de conciliación en el
ámbito.
Recuadro 4.1. El ejemplo de Medellín: ¿el camino a seguir?
La ciudad de Medellín fue escenario de un esfuerzo
pionero del gobierno nacional y local para involucrar
a los paramilitares en cddr. En noviembre de 2003,
868 miembros del Bloque Cacique Nutibara (bcn) se
desmovilizaron sobre la base de un acuerdo separado (el
Acuerdo de La Ceja) con el gobierno nacional. La ciudad
ya tenía diseñado un programa para su rehabilitación y
reinserción a la vida civil. Este programa fue confiado a la
Oficina para la Paz y Reconciliación (opr) de la ciudad
e incluye la supervisión cercana a los desmovilizados,
asistencia psicosocial, orientación y capacitación y un
subsidio en dinero más alto que el previsto en la Ley 782.
El programa, además, cuenta con personal relativamente
abundante (especialmente psicólogos y asistentes de
psicólogos). Cabe anotar que el programa se financia en su
totalidad con dineros del municipio, sin ayuda externa de
donantes. Su costo corresponde a un 0,34% del presupuesto
45
municipal y cuenta con un buen grado de respaldo político.
Finalmente, el programa está ligado a una estrategia más
amplia de seguridad ciudadana y reforma de las fuerzas
policial y judicial, bajo la responsabilidad del secretario de
Gobierno del municipio.
Muchos observadores, incluyendo a los críticos, han
señalado los resultados provisionales del programa después
de un año y medio: reducción considerable de la violencia
y mayor seguridad en las comunas. Datos de una encuesta
realizada por la Oficina para la Paz y Reconciliación
muestran un alto grado de inscripción de los desmovilizados
en las actividades educativas y de capacitación.
No obstante lo anterior, hay varios asuntos sensibles
que saltan a la vista. Existe el riesgo de que el trabajo
de la opr con los desmovilizados tienda a descuidar los
intereses de las comunidades. Han surgido dudas acerca
de las perspectivas de un empoderamiento eficaz de las
organizaciones de base en las comunas: se dice que en
muchos barrios pobres las estructuras del bcn, es decir, la
organización de Adolfo Paz, mantienen el control efectivo
y han ordenado el cumplimiento del cese de hostilidades,
especialmente tras la incorporación de Paz en el proceso
de Ralito. Desde todo punto de vista, el restablecimiento
de la presencia efectiva de las fuerzas de seguridad pública
es un asunto difícil, dada la profunda desconfianza que la
población local le tiene a la policía. Finalmente, es necesario
mencionar en este punto el dilema existente sobre si los
miembros de pandillas de delincuencia común deben ser
admitidos en el programa de reinserción.
El rol de la mapp/oea en este contexto ha sido positivo:
sus cuatro funcionarios en Medellín han cimentado una
buena relación y colaboración constructiva con la opr.
El mandato de la Misión permite verificar y apoyar en
46
Medellín el programa de la opr y el Centro de Referencia y
Oportunidad (cro) local para el ddr de Ralito.
A pesar de las incertidumbres, el proceso de
reincorporación manejado por la Alcaldía de Medellín
es con frecuencia mencionado como un modelo positivo.
Los factores principales para el mejor desempeño de la
reinserción en Medellín son los siguientes:
• Mayor capacidad del equipo alineado por la Oficina
para la Paz y Reconciliación (opr) municipal; esto quiere
decir que hay una proporción mucho más alta entre el
personal y los desmovilizados (lo que también significa que
hay una financiación más adecuada).
• Un sistema integrado por diez psicólogos que trabajan
con pequeños equipos de animadores, reclutados del grupo
de desmovilizados.
• Un enfoque más completo hacia la reinserción,
basado en el concepto de restaurar la legalidad y la
ciudadanía, y de involucrar a los líderes naturales de los
desmovilizados.
• Un programa paralelo de seguridad ciudadana,
ejecutado por la Alcaldía.
• La naturaleza más compacta desde el punto de vista
geográfico, y más densa desde el punto de vista institucional,
de la ciudad de Medellín, combinados con una presencia
significativa e históricamente arraigada de entidades
públicas y civiles.
• Datos y capacidad de supervisión más completos
de los desmovilizados, y de las opiniones dentro de las
comunidades receptoras (barrios y comunas).
47
Algunos interlocutores, como el Ministerio del Interior y de
Justicia, afirmaron que preferirían un papel aún más activo, opera­
tivo y cooperativo por parte de la mapp/oea, en vez de un rol sim­
plemente verificador. La opinión oficial del gobierno colombiano,
en especial del alto comisionado para la paz, es que el futuro papel
de la Misión sería en gran parte el de trabajar con las comunidades
afectadas.
Por lo general, la importancia y los riesgos de la reinserción y
la reincorporación a la vida civil son evidentes. Su suerte determi­
nará en gran parte el resultado, el impacto y la credibilidad de todo
el proceso, especialmente en el ámbito local. Esto debido a que la
eficacia de desmantelar la capacidad militar de los grupos ilegales
armados, la sostenibilidad de la reducción en la violencia, la con­
fianza de las comunidades afectadas y, por ende, el grado al cual
algunas de las causas primarias de la violencia puedan ser aborda­
das, dependen en gran parte de la reincorporación exitosa y de las
intervenciones complementarias en el ámbito comunitario.
Más aún, la supervisión y el apoyo a la reinserción y reincorpo­
ración seguirán siendo asuntos de creciente importancia y preocu­
pación, independientemente del curso que tomen las negociaciones
en Santa Fe de Ralito y del grado de finalización del desarme y des­
movilización en lo que queda del año 2005 y posteriormente. La
verificación de la reinserción se irá ligando cada vez más al tema del
desmantelamiento del potencial de los antiguos paramilitares para
ejercer coerción política y al de los bienes obtenidos ilegalmente.
4.5. Trabajo con las comunidades afectadas
El mandato de la mapp/oea prevé una actividad proactiva de la
Misión en el trabajo con comunidades afectadas por el conflicto o
por la reubicación de los ex combatientes. Como señalamos en el
párrafo anterior, este aspecto es ampliamente percibido como vital
tanto para la reconciliación en las localidades, como para la soste­
48
nibilidad de la paz. Muchas comunidades en las zonas afectadas por
el conflicto de Colombia han sido víctimas de la violencia, el miedo
y la coerción habitual y a lo largo de una o hasta dos generaciones,
debido a la ausencia de instituciones públicas legítimas y confiables.
Los grupos ilegales armados han impuesto la ley y el orden y a la vez
han pretendido actuar como representantes de las organizaciones
comunitarias y de la sociedad civil.
Por consiguiente, el trabajo comunitario en el proceso de paz
cumple varios propósitos:
• Apoyar el desmantelamiento de las unidades armadas y el
cese de hostilidades.
• Ayudar a restaurar los niveles básicos de confianza, que en
el caso de la mapp/oea también ha tenido el efecto de un mejor
acceso a la información concerniente a las infracciones al cese de
hostilidades.
• Ayudar a dar los primeros pasos hacia la reinstitucionaliza­
ción: volver a cimentar la autoridad pública, lo que incluye man­
tener el imperio de la ley, así como la disponibilidad de servicios
públicos básicos.
• Ayudar a construir una sociedad civil local y las condiciones
para que ésta tenga voz e incidencia.
• Abrir el camino para el desmantelamiento de las estructuras
económicas y políticas del paramilitarismo (o en general de los ac­
tores ilegales armados) y crear las condiciones para la reparación y
la compensación.
El rol de la mapp/oea incluye la presencia verificadora y super­
visora que contribuye a cimentar la confianza entre los actores lo­
cales, pero también un papel más proactivo en el diseño y ejecución
de intervenciones específicas (léase proyectos).
El primer rol depende en gran parte de la capacidad que tengan
los oficiales verificadores de la Misión para moverse dentro de las
áreas afectadas y mantener el acceso a los diferentes actores. La visi­
bilidad de la Misión, a través de sus vehículos claramente marcados
49
con el logotipo y el emblema mapp/oea, ha sido un logro importan­
te, no importa qué tan pequeño parezca. Esto, a su vez, implica un
rol activo como intermediaria en el tema de la consecución de fon­
dos y puede llevar a esquemas de colaboración con otras agencias
(públicas, internacionales y no gubernamentales). La Misión aspira
a trabajar de cerca con otras entidades nacionales e internacionales
(fuerzas de seguridad, la rama judicial, administraciones locales,
cro, ong, oim).
La extensión de esta faceta del trabajo de la Misión a todas las
zonas de desmovilización y reinserción requeriría de una cantidad
de recursos financieros y fuerza de trabajo considerablemente ma­
yores. Probablemente tendría sentido para la Misión que concen­
trara su participación activa en aquellas actividades que tengan una
relación directa con la construcción de paz, la reconstrucción y la
reconciliación: por ejemplo, la restauración de las instituciones lo­
cales y la sociedad civil; el apoyo a la gobernabilidad local, el res­
tablecimiento del imperio de la ley y la seguridad ciudadana, y la
reconstrucción de la memoria histórica.
4.6. El fortalecimiento del rol estratégico de la Misión en el proceso
Como para cualquier misión, los logros de su trabajo son el resulta­
do de la combinación de su mandato y sus recursos. Después de un
año, el mandato de la Misión aún se está definiendo, por ejemplo
—como ya hemos visto— en lo que concierne a la relación de la Mi­
sión con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Ade­
más, la formulación relativamente abierta acerca de la constitución
de una Misión de apoyo en los acuerdos entre la oea y el gobierno
colombiano ha dejado espacio para la interpretación y la definición
de prioridades, lo cual ha sido absolutamente necesario en vista de
la relativamente pobre financiación disponible para la Misión.
Aun con la intención de hacer una verificación completa, hay
una gran necesidad de tener fuentes y acceso a la información para
50
llevar a cabo esta tarea. Como se indicó antes, el acceso de la Misión
a las fuentes de información ha aumentado en los últimos meses y
esto ha mejorado las condiciones para hacer un análisis más claro y
profundo, lo que a largo plazo genera la confianza interna y externa
en la Misión.
En general, la Misión ha optado por un rol bastante discreto
e introvertido dentro del proceso: da la mayor importancia a ci­
mentar la confianza entre las partes de la negociación (gobierno y
comandantes paramilitares) y a ejercer los buenos oficios para pre­
venir o ayudar a terminar la violencia y la coerción. De ser factible,
las violaciones comprobadas en áreas donde una unidad de parami­
litares está a cargo son llevadas directamente al líder en Santa Fe de
Ralito que comanda esa unidad. En vista del mandato de la Misión,
esta línea de acción es más apropiada y eficaz que las denuncias pú­
blicas y la crítica. Parece que este enfoque ha contribuido al forta­
lecimiento gradual de la Misión en su labor de acompañamiento en
las negociaciones y, por consiguiente, en su relevancia estratégica
como tercera parte independiente dentro del proceso de paz.
Con respecto al proceso mismo, es preciso observar que la Mi­
sión tuvo un papel significativo, si no decisivo, en el arresto pacífico
de Diego Murillo (alias ”Don Berna” o “Adolfo Paz”), que hasta el
momento era el reto más importante y difícil en toda la estructura
de la zona de ubicación y las conversaciones (ver recuadro 4.2). El
papel pacificador de la Misión no hubiera sido posible de no ser
por el establecimiento de un cierto nivel de confianza y legitimidad
entre ambas partes, pero en este caso particular en relación con las
auc. Gracias a esta actuación, la Misión puede tener un papel cons­
tructivo más dinámico y funcional en los aspectos también más di­
námicos y visibles del proceso.
Hasta abril-mayo de 2005 la Misión había establecido la con­
fianza entre todos los actores locales, a través de lo que —desde el
punto de vista nacional— es considerado un trabajo de bajo perfil
con las comunidades afectadas por la desmovilización. Al mismo
51
tiempo, la Misión tenía retos muy distintos que cumplir, a menudo
en relación con la necesidad de defender su trabajo; un trabajo que
no siempre fue visto o entendido desde la capital, especialmente en
la etapa inicial. De momento parece que la Misión ha fortalecido
su papel interno en Colombia, lo que le permite convertirse en una
tercera parte dentro del proceso, capaz de hacer lo que otros no
pueden.
Sin embargo, el papel estratégico de la Misión, y especialmente
su credibilidad, se ven debilitados por las fallas percibidas en rela­
ción con su perfil público y aparente falta de transparencia. Este
es un asunto delicado y es posible imaginar que un perfil público
aumentado puede socavar la capacidad de facilitación que la Misión
ha construido gradualmente dentro del proceso. Para equilibrarl o,
abogamos por una estrategia más proactiva de visibilidad y una ma­
yor claridad hacia las otras partes, los medios de comunicación y la
opinión pública, como también por el fortalecimiento de los recur­
sos y el conocimiento de la Misión en este tema en particular.
52
Recuadro 4.2. El arresto de “Don Berna”: de la crisis a la
reanudación de las negociaciones
En abril de 2005 un miembro del Congreso nacional, su
hermana y su conductor fueron asesinados por hombres
armados del Bloque Héroes de Tolová. La investigación
posterior por parte de la Fiscalía apuntó a la culpabilidad
de “Don Berna”, en ese momento miembro del equipo
negociador de las auc y sujeto a las condiciones del acuerdo
de Santa Fe de Ralito. Tras la acusación inicial por parte
de la Fiscalía, la suspensión de la orden de arresto de Don
Berna fue anulada por el mismo presidente Uribe, quien
afirmó que Ralito no podía convertirse en un refugio de
impunidad.
En mayo de 2005 una brigada compuesta por 700
hombres armados, encabezados por el jefe de la Policía
Nacional, y con la ayuda del alto comisionado para la paz,
se alistaron para efectuar el arresto. Don Berna inicialmente
se dio a la fuga, lo que creó gran tensión en la mesa de
negociación de Ralito. Pero luego de deliberaciones entre los
líderes de las auc y el gobierno, Don Berna se entregó para
reclamar estatus de desmovilizado, con la condición de que
toda su estructura fuera desmovilizada.
El jefe de la mapp/oea acompañó al Alto Comisionado
en este evento, por solicitud de éste. Su papel fue
determinante para mantener la mesa intacta y hacer que los
líderes de las auc accedieran a reanudar la desmovilización.
En retrospectiva, este asunto le dio una nueva
dinámica a un proceso que se encontraba estancado, con los
líderes paramilitares, hasta ese entonces, cruzados de brazos
esperando el descenlace del proceso con respecto a la Ley de
Justicia y Paz.
53
5. Monitoreo internacional y nacional
de la Misión y el proceso de paz:
la dinámica del respaldo y la oposición
5.1. Respaldo político internacional
Por primera vez en la historia, los esfuerzos para poner fin al prolon­
gado conflicto armado en Colombia son monitoreados y apoyados
por una misión oficial de paz de carácter multilateral. Esto puede
ser visto como un gran logro, dada la complejidad del conflicto y la
naturaleza, también compleja, de los debates en el ruedo internacio­
nal en torno del posible apoyo a un proceso de paz en Colombia.
Este debate debe tener en cuenta no sólo la necesidad de una
solución negociada al conflicto, sino también los estándares inter­
nacionales en materia de derechos humanos, justicia, verdad y re­
paración. Algunos países, particularmente México, han participado
con un bajo perfil en la mediación entre el gobierno colombiano y
los grupos guerrilleros. Al mismo tiempo, las ramificaciones nacio­
nales, regionales e internacionales del narcotráfico y el terrorismo
han tenido un creciente impacto, en buena medida por el apoyo
masivo de Estados Unidos al Plan Colombia, que hace énfasis en la
contrainsurgencia, el contraterrorismo y la erradicación forzosa de
las plantaciones de coca.
En este campo, la decisión de constituir y organizar una misión
internacional de paz es bastante difícil. Por esta razón, el análisis de
las perspectivas políticas y de las virtudes de la Misión debe tener en
cuenta la evolución de la base de apoyo internacional a la Misión.
Hemos observado que el concepto internacional de la Misión
ha mejorado recientemente. De acuerdo con —y posiblemente como
resultado de— los acontecimientos sucedidos en el proceso con los
paramilitares, a los que nos referíamos anteriormente, y del papel
activo de la Misión en este punto, el apoyo a ésta ha ido en aumento.
Esto se manifiesta desde los acuerdos de apoyo con la República de
54
Irlanda y la República de Corea, hasta las señales positivas del recién
elegido secretario general de la oea. Asimismo, el embajador de Es­
tados Unidos en Colombia, en declaraciones recientes, ha manifes­
tado públicamente su respaldo al trabajo de la Misión. La mayoría
de representantes de la Unión Europea en Colombia (incluyendo la
Comisión Europea) han adoptado una actitud positiva al apoyo.
El estatus de la Misión a los ojos de los Estados miembros de la
oea es uno de los puntos clave presentados por organizaciones y Es­
tados que la critican. Si bien es evidente la falta de apoyo a la Misión
por parte de los países de la región, a través de la oea, también es
necesario analizar el papel de las Naciones Unidas en Colombia.
Sin pretender reducir el papel de la onu en Colombia, es nece­
sario decir que su sistema se ha abstenido de asumir un papel activo
o de liderazgo para la conformación de una misión internacional y
multilateral de paz en el país. El argumento oficial de los voceros
principales de la onu en Colombia es que la falta de una estrategia
nacional de paz coherente, la ausencia de consenso político y la na­
turaleza parcial del proceso (al no incluir a la guerrilla) hasta el mo­
mento no le permiten a las Naciones Unidas asumir este tipo de rol.
Sin embargo, al mismo tiempo, la onu aprueba el comienzo de las
negociaciones con las auc y, en especial, hace comentarios positivos
sobre la presencia de la mapp/oea (aunque afirma que ésta debería
contar con más recursos y trabajar en forma más eficaz y transpa­
rente). Este argumento nos presenta una paradoja: de acuerdo con
la onu, la participación activa de la comunidad internacional en los
esfuerzos de paz, en medio del difícil conflicto colombiano, es nece­
saria y merece respaldo, pero al mismo tiempo la onu misma siente
que las condiciones no están dadas para comprometerse totalmente
con el proceso de paz. Pareciera que estas condiciones están lejos de
cumplirse y que no se van a crear de la noche a la mañana.
Sin ánimo de profundizar demasiado en este tema, reconoce­
mos que muchas agencias de la onu tienen excelentes iniciativas en
el país, como por ejemplo el estudio del pnud titulado El Conflicto,
55
callejón con salida (2003). No obstante, lo que aquí discutimos es la
participación de la onu como presencia internacional y coordinada
tanto en términos de la Secretaría General como de sus agencias.
Además, hasta el momento no ha sido reemplazado James Lemoy­
ne, quien fue nombrado consejero especial de la onu para Colom­
bia por el secretario general en 2002. Lemoyne, cuyo mandato ori­
ginalmente fue previsto hasta mediados de 2005, tuvo que dejar el
país por supuesta presión del gobierno colombiano.
En términos generales, no se puede esperar la participación
activa de una organización regional, a menos que sea fuertemen­
te recomendada y coordinada por la onu o algún otro actor inter­
nacional relevante (como la ue o la otan). Este es ciertamente el
caso de Asia Central, donde la Organización para la Seguridad y la
Cooperación Europea (osce) tiene un papel significativo, haciendo
que la onu sea menos necesaria y activa en la región. También su­
cede esto en los casos de África Oriental y Sudán, donde la presión
externa ha sido la única manera de comprometer a los gobiernos,
algunos de los cuales tienen intereses propios en los conflictos de
sus vecinos.
Colombia no es la excepción. Mientras México ha trabajado
de manera decidida en la negociación con el eln, la naturaleza del
proceso con las auc es muy distinta y es más sensible para los países
vecinos, pues en no pocos casos afecta su situación política interna.
Un rol proactivo de la Unión Europea y de algunos Estados miem­
bros secundarios de la oea, como Canadá, podría tener un efecto
importante en América del Sur. Esto, a su vez, haría que el respaldo
a la oea y a su Misión en Colombia sea no tanto un asunto de ca­
rácter nacional dentro de cada Estado miembro de la oea, sino más
bien un compromiso internacional (incluyendo a Europa y al con­
tinente americano), algo que un determinado Estado asume más
fácilmente con otros Estados de la región y fuera de ella.
El apoyo holandés y sueco a la Misión también debe ser anali­
zado a la luz de las perspectivas de esa posibilidad, pues el argumen­
56
to para mantener dicho apoyo se fortalecería considerablemente si
los Estados miembros de la oea se comprometieran en forma defi­
nitiva con la Misión, con respaldo político y recursos financieros.
5.2. Fuentes de apoyo en Colombia
El respaldo nacional a la Misión y al proceso de paz con las auto­
defensas es al menos igual de importante que el aval internacional.
Hemos encontrado ese respaldo en diversos campos, unos bastante
obvios, otros no tanto.
El gobierno colombiano. El apoyo del gobierno colombiano a
la Misión de la oea y al proceso con las auc no genera sorpresas,
pero es útil mencionar algunos de los argumentos que el gobierno
mismo nos dio. Según el gobierno (particularmente el alto comisio­
nado de paz y sus colaboradores), Colombia sí tiene una política de
paz cohesiva, consistente en la negociación sobre la base de un cese
al fuego previo (y la liberación de los rehenes secuestrados), y que
está abierta a todos los grupos ilegales armados. En el acuerdo con
las auc a partir de julio de 2003, la desmovilización total fue esta­
blecida con el concepto de la verificación internacional como algo
aceptable y deseable. El papel de la Misión es, por consiguiente, muy
importante —y hasta decisivo— como en el caso de “Don Berna”
(ver capítulo anterior), especialmente porque hasta el momento na­
die más ha mostrado interés en involucrarse con los paramilitares.
De esta manera, Holanda y Suecia están sentando un precedente
para la comunidad internacional, según expresaron nuestros inter­
locutores del gobierno.
Líderes de las autodefensas. En abril de 2005 las declaraciones
públicas del Estado Mayor Negociador de las auc insinuaron un
creciente desencanto con el proceso por el contenido de los proyec­
tos de ley de Justicia y Paz que se estaban discutiendo. Los líderes
amenazaron con abandonar las negociaciones y “volver al monte”
si la ley no les ofrecía condiciones más benévolas (como no ir a pri­
57
sión). Para muchos, ésta era la prueba de la falta de sinceridad de los
líderes paramilitares o, peor, de la conspiración entre el gobierno y
“su brazo ilegal armado”. Aunque es cierto que las auc no son de
ninguna manera un todo coherente y que sus comandantes irán tan
lejos como necesiten para hacer el mejor negocio posible, también es
cierto que, de acuerdo con declaraciones públicas y conversaciones
privadas con la jefatura de las auc, la mayoría de ellos prefieren una
paz negociada y aceptan un castigo —ligero— por sus “crímenes
de guerra”, a retomar las armas y mantener su estatus de parias. Sus
motivos son una mezcla de: i) temor a la extradición a Estados Uni­
dos por narcotráfico; ii) su valoración del gobierno de Álvaro Uribe
y la capacidad de éste para “restaurar el orden” y ofrecer protección
en el país; iii) cansancio del “oficio” militar y de las consecuencias
del mismo para sus vidas (y seguridad) personales y de sus familias,
y iv) oportunismo: la oportunidad de “volverse legales” y mantener
el poder económico y político sin tener que pagar un precio dema­
siado alto. Es en este contexto que se debe analizar la aprobación
de la Misión. Según los líderes paramilitares, la Misión es “esen­
cial”, “ayuda a cimentar la confianza”, “disminuye la presión en la
mesa negociadora”, “sin ella no habría negociaciones”, “cumple sus
promesas”, “contribuye a nuestra credibilidad y seguridad”, etc. En
efecto, los oficiales de la Misión tienen total acceso a los jefes de las
auc y no dudan en dirigirse a ellos cuando hay violaciones u otros
asuntos relevantes al proceso de paz.
La Iglesia y la Comisión de Conciliación Nacional. A pesar de
que la Iglesia en Colombia ha mantenido, al menos desde los últi­
mos días de Camilo Torres, el famoso cura guerrillero del eln, una
amplia gama de opiniones (conservadoras y progresistas) sobre el
conflicto y otros asuntos sociales y políticos, el consenso dentro de
esta institución es que es urgente ponerle freno a la violencia, prote­
ger a las víctimas y desmantelar la capacidad militar de los actores
armados, en este caso los paramilitares (“esta terrible máquina mi­
litar”). La Iglesia es la única institución que, de una forma u otra,
58
mantiene el acceso a todos los actores armados del conflicto. Desde
este punto de vista, los voceros de la Iglesia y de la Comisión de
Conciliación Nacional (relacionada con la Iglesia) manifestaron un
fuerte apoyo a la Misión por su experiencia previa con misiones de
paz, y al nuevo impulso que ella le ha dado al proceso (incluyendo
presión al gobierno y las auc para que cumplan sus promesas).
ong, sociedad civil, académicos. El respaldo de estos sectores a
la Misión y al proceso de paz se basa por lo general en una opinión
pragmática del proceso, la prioridad de proteger a las víctimas y pre­
venir futuras bajas, o ciertas consideraciones analíticas. Los argu­
mentos incluyen la aseveración de que es clave que la violencia ter­
mine y que el Estado retome el monopolio de la violencia legal. Este
es considerado el primer y más necesario paso en el proceso de paz
(aun cuando los grupos guerrilleros se rehúsen a unirse), especial­
mente para crear las condiciones que permitan escuchar y proteger a
las verdaderas víctimas del conflicto; es decir, las personas que viven
en las zonas del conflicto y los desplazados. Aunque varios de nues­
tros interlocutores criticaron a la Misión por no hacer lo suficiente,
no ser más activa o no opinar públicamente sobre los problemas del
proceso (como las transgresiones o violaciones), la presencia de una
misión internacional se consideró importante, como también el he­
cho de que la Misión debe ser más fuerte y eficaz.
5.3. Controversias y oposición
Inevitablemente, existen fuertes controversias en torno a las nego­
ciaciones con los paramilitares y, por consiguiente, sobre el papel y
las virtudes de la Misión. Dichas controversias, en su mayor parte,
surgen dentro del ruedo político (entre los políticos y los partidos
políticos), dentro de sectores de la sociedad civil nacional e interna­
cional y, en especial, la comunidad de los derechos humanos, inclu­
yendo la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (oacnudh).
59
Las voces críticas dentro de la sociedad política y civil, que a
veces, pero no siempre, se muestran partidarias de descontinuar la
Misión, vienen de aquellos que: i) no creen que las negociaciones
de cddr con los paramilitares sean sinceras desde el punto de vista
político, y por lo mismo carecen de credibilidad; ii) se oponen al
gobierno de Uribe, a su estrategia de paz (Política de Seguridad De­
mocrática) y a su agenda en general (incluyendo la reelección); iii)
están insatisfechos con el marco legal en relación con las garantías
de justicia, verdad y reparación, y iv) son escépticos acerca de la fac­
tibilidad general del proceso de paz en Colombia, particularmente
con respecto a las auc.
En este aparte revisaremos las primeras dos posiciones; las
otras dos serán materia de estudio en los capítulos 6 y 7.
Escepticismo respecto de la credibilidad de las negociaciones. Un
interrogante en torno al proceso total entre el gobierno colombiano
y las auc es si el gobierno está negociando consigo mismo o no,
en el sentido de que hay intereses y lealtades compartidos con las
auc. ¿Hay un verdadero conflicto entre los dos actores claves de este
proceso?
Se pueden asumir dos posiciones frente a este interrogante.
Una es tratar de dilucidar lo que en verdad es, y la otra es preguntar­
se lo que significa —independientemente de lo que es—. Antes de
hacerlo, es importante reconocer que tanto analistas colombianos
como internacionales discuten este tema.
Podemos hacer dos observaciones sobre este particular. Una
opinión se basa en que debido a que las auc mismas nunca se refie­
ren al gobierno como el “enemigo”, entonces no hay conflicto entre
los dos actores. Este punto de vista, sin embargo, está basado en
una simplificación: el análisis de una relación no se debe basar so­
lamente en las palabras sino también en las obras. Los asesinatos,
extorsiones y demás acciones violentas de las auc amenazan a los
civiles que se supone están protegidos por el Estado. Asumir que el
gobierno puede ser indiferente a tales actos o que de alguna manera
60
los acepta al no prevenirlos eficazmente, no es una presunción rea­
lista. En cambio, el asunto de fondo radica más en los intereses y las
lealtades.
Si este punto de vista puede ser defendido estaríamos frente a
un conflicto entre las partes “a un nivel básico”, del cual se trata este
proceso de paz; mientras más generalizados se vuelven los temas,
mayor es la probabilidad de encontrar puntos de interés común. Sin
embargo, también hay diferencias notables en este nivel en térmi­
nos de políticas, por ejemplo en relación con las drogas ilícitas.
El mérito de este tipo de análisis es limitado para hacer una
valoración de la Misión y del proceso de paz en sí mismo, en razón
a que el propósito del proceso de paz es, primordialmente, ponerle
fin a la violencia. Los otros componentes, muy necesarios, depen­
den del anterior y, por lo tanto, son secundarios a éste. Verificar la
terminación de la violencia es un objetivo clave de la Misión.
Agendas políticas. Otro aspecto que rodea el debate sobre la
Misión es la influencia cada vez mayor de la agenda electoral. Las
posiciones políticas con respecto al proceso de paz con los parami­
litares parecen estar relacionadas en parte con el respaldo o la opo­
sición al gobierno actual y con la posible reelección del presidente
Álvaro Uribe. Declaraciones públicas de líderes paramilitares pro­
minentes (como Mancuso y Vicente Castaño), en el sentido de que
los paramilitares controlarían aproximadamente la tercera parte
del Congreso de Colombia, profundizaron la polarización política
en torno al proceso de paz3 .
3. Según algunos observadores, una valoración más realista de esta su­
posición podría revelar que un 10% de los congresistas podrían, en efecto,
representar a los paramilitares, otro 10% podría simpatizar con la causa pa­
ramilitar y su proyecto político y un 10% más simplemente vendrían de re­
giones con una fuerte presencia paramilitar. Se podría hacer una suposición
fundamentada similar en relación con las conexiones entre políticos y grupos
guerrilleros. No hay evidencia pública para ninguna de estas aseveraciones.
61
Un elemento de la crítica política es la aseveración de que el
gobierno actual carece de una política de paz clara, coherente y com­
pleta. Según algunos opositores políticos, esto puede llegar a reflejar
una agenda oculta de este gobierno, entendida como una estrategia
para legalizar el paramilitarismo y de esta manera abordar a la gue­
rrilla más agresivamente con una estrategia de contrainsurgencia
militar. La Misión es, según esta opinión, “parte del escenario” y por
esta razón no puede ser creíble su trabajo de verificación y apoyo.
La posición del gobierno es que la Política de Seguridad Demo­
crática constituye un programa de paz cohesivo, y que el gobierno
realmente quiere desmantelar a todos los grupos ilegales armados
como condición necesaria para restablecer el monopolio del uso de
la fuerza por parte del Estado y reinstaurar la presencia institucio­
nal total en el país. El gobierno asegura que la propuesta para nego­
ciar está abierta a las farc y el eln, siempre y cuando declaren un
cese de hostilidades y liberen a los rehenes secuestrados.
Aunque, por supuesto, no queremos sugerir que no debe ha­
ber un debate político serio en torno al conflicto y al proceso de
paz, consideramos que la falta de consenso político es un obstáculo
mucho más grave para lograr un proceso de paz más completo y
cohesivo en Colombia.
Críticas al desempeño técnico de la Misión. Un tercer aspecto
criticado, probablemente el más relevante para la valoración directa
del desempeño y relevancia de la mapp/oea, como analizamos en
el capítulo 3, se enfoca en las fallas percibidas en el papel técnico de
ésta; es decir, en el cumplimiento de su mandato.
Un ejemplo de esta posición es la columna de León Valencia
(El Colombiano, 28 de junio de 2005), donde la valoración que hace
de la Misión está más basada en el alcance de su mandato que en sus
condiciones de trabajo. De igual forma, en opinión de Valencia, los
problemas del proceso se vuelven los problemas de la Misión, aun­
que ésta sólo debería verificar, y no manejar, el proceso. Valencia
también duda de la voluntad de la Misión para lograr un mejor de­
62
sem­peño. Al mismo tiempo, aboga por una Misión más “incisiva”,
que sea del interés de todas las partes.
Esta mezcla de mandato, recursos, desempeño, proceso y su­
puestas intenciones políticas hacen que el debate acerca de la Misión
sea impreciso e inadecuado en razón del interés de una audiencia
específica. Nuestra convicción es que la Misión debería ser analiza­
da a la luz de su mandato, recursos y condiciones.
Esto no quiere decir que las controversias en Colombia acerca
de la Misión no tengan fundamento. Ésta, sus defensores y críticos
deben tomar en serio las deficiencias.
La primera línea de acción en la mejoría del trabajo de la Mi­
sión es, por supuesto, explicar, delinear y enfocar lo que es y no es
con respecto a asuntos específicos. Una estrategia de comunicación
desarrollada por la Misión puede evitar hasta cierto punto los malos
entendidos y aumentar el conocimiento sobre su trabajo. Sin embar­
go, ésta es sólo una manera de alimentar el debate. Cuando se trata
de lidiar con problemas operativos y estructurales, existen decisio­
nes y prioridades concretas que posiblemente la Misión necesitará
adoptar, para evitar una “pseudodiscusión” sobre su trabajo. Como
indicamos en el punto 4.1, la Misión enfrenta desafíos económicos
inmediatos, que probablemente la forzarán a tomar decisiones in­
cómodas con respecto a la ejecución de su mandato, en vista de la
expansión de la agenda de desmovilizaciones.
Finalmente, en este punto también surge una paradoja: muchas
de las voces críticas de la Misión porque no está cumpliendo su man­
dato (o peor: no actúa para mejorar el proceso de paz y acabar con las
incertidumbres) contribuyen a crear un clima político que va en con­
tra de consolidar y ampliar el respaldo a la Misión; no obstante, estas
mismas voces a la vez exigen una Misión fortalecida y mejorada.
63
6. ¿Paz versus justicia?
Una importante área de controversia está dada por la tensión entre,
por una parte, la paz y, por la otra, la justicia (con verdad y repara­
ción). En los meses pasados esta controversia ha aumentado hasta
convertirse en un verdadero torbellino en el debate sobre el proceso
de paz. Hay buenas razones para esto; la dimensión de la justicia no
puede ser ignorada. La comunidad internacional ha sido consistente
en señalar la importancia de la justicia (incluyendo la verdad y repa­
ración) dentro del contexto internacional de los derechos humanos
y del dih como la piedra angular de cualquier proceso de paz en
Colombia. Suecia y Holanda también han adoptado este principio.
Sin embargo, esto aún deja un apreciable vacío con respecto a
cómo exactamente se debe encontrar el equilibrio entre paz y justi­
cia, para que ambas sean factibles y sostenibles. En el crecientemen­
te polarizado debate sobre esta materia, tanto en Colombia como en
el exterior, la paz y la justicia están yuxtapuestas en términos de “o
la una o la otra” (ver el recuadro 6.1).
Consideramos que ésta es una tensión falsa y perjudicial para
el proceso de paz, pues pone en campos opuestos a individuos y a
organizaciones que buscan el mismo objetivo: poner fin al conflicto
y buscar la recuperación total de la democracia y el imperio de la ley
en Colombia. Aquellos que abogan por la paz empezando con el fin
de la violencia (a través de un proceso de cddr) son denominados
“defensores de la impunidad” por sus opositores; los que, por su
parte, abogan por la justicia, la paz y la reparación, son acusados
de “condenar a Colombia a una guerra perpetua”. Esta no sólo es
una polarización dañina para alcanzar una paz justa en el futu­
ro cercano, sino que también ignora las complicaciones reales y los
intercambios inevitables en cualquier proceso de paz negociada o
de transición política. Hacemos mención de cinco aspectos de esta
polémica.
64
1. Tomando como punto de partida que una paz que permita
totalmente la justicia, la verdad y la reparación (jvr) sea el objetivo
ulterior, no creemos que los criterios de jvr absolutas deberían ser
impuestos como condición sine qua non al inicio del proceso (como
ha sido la reciente posición de la oacnudh en Colombia). Este enfo­
que contradice la idea de un proceso negociado. Un proceso de paz
implica la reinstauración de la confianza social y de las institucio­
nes. Además, bajo condiciones pacíficas y democráticas normales,
el establecimiento de un imperio de la ley eficaz es un proceso gra­
dual, más aún después de un conflicto armado.
Aquí es útil hacer un paralelo con procesos de construcción
de paz y transiciones post-autoritarias hacia la democracia. En el
caso de los acuerdos de paz en Centroamérica, la condición de la
justicia no fue impuesta al inicio del proceso; de hecho, las leyes
de amnistía formaron parte de los acuerdos finales. En el caso de
las transiciones en el Cono Sur, la verdad fue lenta y escasa, y hubo
casi total impunidad. Esto no ha sido un obstáculo para la acepta­
ción amplia de las transiciones democráticas en Argentina, Chile y
Uruguay. Ahora, más de dos décadas (o casi una generación) des­
pués del inicio de esas transiciones, disposiciones y reclamos legales
están de nuevo sobre la mesa contra los responsables por el terror
estatal en Argentina y Chile. Según quienes abogan por los criterios
absolutos de justicia y verdad desde el comienzo del proceso de paz
en Colombia, el caso del Cono Sur da fundamento a su tesis por­
que demuestra que esas transiciones estaban condenadas al fracaso
desde un comienzo y finalmente están siendo corregidas. Este es un
punto de vista estrictamente jurídico. Una opinión histórica y polí­
ticamente informada, con la cual estamos de acuerdo, establece que
lo que este caso demuestra es que toma tiempo y mucho esfuerzo
político crear las condiciones (apoyo y aceptación) para formular y
aplicar normas legales para manejar el crimen y reparar la impuni­
dad. El fracaso temprano de estas transiciones, debido a la intran­
sigencia de los interesados hubiera, muy probablemente, atrasado la
65
materialización de estas condiciones y hubiera llevado a una nueva
ronda de represión y victimización.
Recuadro 6.1. La Ley de Justicia y Paz (21 de junio de 2005)
El 21 de junio de 2005 el Congreso colombiano aprobó
el proyecto de Ley de Justicia y Paz. El proyecto había
sido cambiado con respecto a versiones anteriores, tras
un intenso debate con los partidarios de un proyecto
alternativo (el “grupo Pardo”) y comentarios críticos de
organizaciones nacionales y actores internacionales (como
la oacnudh en Colombia y miembros del Congreso de
Estados Unidos).
Los principales elementos de la ley aprobada pueden
resumirse de la siguiente manera:
• El objetivo de la ley es facilitar los procesos de paz y
la reincorporación individual o colectiva de miembros de
grupos armados ilegales a la vida civil, al tiempo que se
garantiza los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia
y la reparación (artículo 1).
• Se pueden establecer penas alternativas para
beneficiar a aquellos que contribuyen a la paz, justicia,
reparación y resocialización (artículo 3).
• Derecho de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y el debido proceso (artículos 4 a 8).
• Obligación para los ex combatientes de confesar
libremente los delitos cometidos y de declarar los bienes
obtenidos de manera ilegal para beneficiarse de esta ley
(artículo 17). Si después surge nueva información, los
beneficios legales serán mantenidos si el acusado colabora
para aclarar dicha información. Se puede decretar una pena
adicional del 20% sobre la original (artículo 25).
66
• Después de la primera acusación, la Fiscalía tiene 60
días para investigar y reunir la evidencia y presentar cargos
(artículo 18).
• Las sentencias de las penas alternativas serán mínimo
de cinco años y máximo de ocho años de prisión (artículo 30).
• El gobierno determina el lugar de reclusión (artículo 31).
• El tiempo de estadía en la zona de ubicación de Santa
Fe de Ralito cuenta como parte del tiempo de reclusión, sin
exceder los dieciocho meses (artículo 32).
• El Estado garantiza los derechos de las víctimas,
su protección (artículos 38 a 42) y su reparación a través
de varios mecanismos: individualmente, por parte de
los miembros de los grupos armados, a través del Fondo
de Reparación o a través de los programas colectivos de
reparación (artículos 43 y ss.)
• El presidente puede avalar acuerdos humanitarios
con los grupos ilegales armados (artículos 61-62). La Ley 67
de 1993, que regula la aplicación del artículo 10, numeral
3 de la Convención de la onu contra el Tráfico de Drogas
Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas (20 diciembre de 1988)
mantiene plena vigencia (artículo 72).
Según el gobierno, esta ley ofrece en la actualidad el
mejor equilibrio entre justicia, verdad y reparación, por una
parte, y, por la otra, beneficios jurídicos que inducen a los
grupos armados ilegales a unirse a las negociaciones del cddr.
Se considera que la ley está de acuerdo con las obligaciones de
Colombia en materia de derechos humanos, dih y tratados
internacionales. El gobierno sostiene que la ley será aplicada a
todos los grupos armados “al margen de la ley”.
Las críticas a la ley están basadas en los siguientes
argumentos:
—Las penas alternativas son demasiado benévolas.
—No se exige plena confesión.
67
—No se exige la restitución (total) de la riqueza ilegal.
—El Estado no garantiza un enfoque proactivo para
garantizar los derechos de las víctimas.
—El tiempo previsto para la investigación penal es
demasiado corto.
—Los narcotraficantes pueden evitar la extradición al
refugiarse en esta ley.
—Es improbable que los grupos guerrilleros la acepten
como base para la negociación (¡Este argumento va en
contra del resto de las críticas porque la probable razón
detrás de esta crítica es que la guerrilla exigirá amnistía e
indulto!).
Los críticos más acérrimos ven esta ley como una forma
de impunidad disimulada y por consiguiente sostienen
que descalifica el proceso con las autodefensas y, de paso, la
presencia de la mapp/oea.
2. En este comienzo del siglo xxi, principios importantes sobre
los derechos humanos (dh) y el derecho internacional humanitario
(dih) se establecen para guiar un proceso de paz. Estos principios
operan tanto en el país como en el exterior, pero aún no hay un
acuerdo unánime sobre su alcance por parte de la comunidad in­
ternacional.
En el ámbito nacional, observamos que Colombia es amplia­
mente considerada como una democracia consolidada (o, por lo
menos, en “proceso de consolidación”). Con o sin la legislación in­
ternacional, el hecho de ser una democracia autoimpone al menos
ciertos requisitos (mínimos) en materia de jvr, en cualquier for­
mato, para una paz negociada. En este punto se hace necesario y
legítimo un papel activo y crítico para las ong y la sociedad civil.
Incluso así, los actores políticos en Colombia deben responder por
la dimensión de la jvr en el proceso de paz. Esto implica aceptar la
68
legitimidad del proceso político colombiano y, por lo mismo, res­
petar su resultado. En efecto, la Ley de Justicia y Paz ha sido una de
las leyes más debatidas en Colombia desde la Asamblea Constitu­
cional en 1991. Los intentos de la comunidad internacional de dh
por presionar ciertos parámetros legales (colegislación) tienden a
ser contraproducentes. Con respecto al proceso de paz con los pa­
ramilitares, el Consejo Permanente de la oea es un escenario apto
para transmitir preocupaciones políticas al gobierno colombiano.
En el plano internacional está el desarrollo continuo de un
marco legal supranacional y la práctica en el campo de los dh y el
dih. Esto está reflejado, entre otras cosas, en la adhesión de Colom­
bia a la Corte Penal Internacional (pero con ciertas reservas tran­
sitorias en lo concerniente a “crímenes de guerra” por un período
limitado de tiempo).
La implicación de este argumento para el proceso de paz actual
con los paramilitares es que éste no se puede basar en una amnistía
o un indulto general, como ha sido el caso en muchos procesos de
paz o transición. Esto, a su vez, significa que es importante tener un
marco legal para lidiar con delitos y violaciones de los dh y el dih.
Este marco debe decidirse en forma democrática bajo la responsa­
bilidad de la legislatura colombiana, y ser ejecutado por una rama
judicial eficaz e independiente.
3. La letra de la ley no es el único elemento. Una ley que no
puede ponerse en práctica tiene un valor limitado. La creación pro­
gresiva de las condiciones para su ejecución es un elemento crucial,
y no el comienzo, de un proceso de paz. Dado el récord de impuni­
dad, la implantación eficaz de la nueva ley para el proceso de paz es,
en sí misma, un logro porque no prevé la amnistía/impunidad de
facto para los actores más importantes.
4. La jvr no es unidimensional (legal-punitiva). Las opiniones
e intereses de las víctimas directas del conflicto, particularmente
en las regiones afectadas por el conflicto, deben ser una preocupa­
ción de suma importancia. En este punto, la reducción inmediata
69
y eficaz de la violencia y las bajas es la clave. Los reclamos legítimos
de víctimas en el pasado deben ser evaluados frente a la creación
potencial de futuras víctimas: podemos pedir el castigo al grado
que nadie lo acepte, y por consiguiente el conflicto continúa y las
nuevas víctimas pagan el precio. Se trata de un punto medio entre el
castigo y la protección, una realidad en los conflictos donde no hay
un ganador ni un conquistador. Esta es la dimensión crítica detrás
de la mayoría de las consideraciones en este difícil proceso: es entre
dos partes que no pueden reclamar la victoria militar.
5. Es urgente lograr, primero, el restablecimiento de la presen­
cia estatal y de las instituciones públicas en las (antiguas) zonas de
conflicto, incluyendo la elaboración y ejecución de las formas al­
ternativas de justicia (como la justicia restaurativa y la mediación y
resolución de conflictos, que apunten al fortalecimiento de la con­
fianza social y la legitimidad institucional en las zonas afectadas.
Finalmente, la sociedad necesita tener memoria histórica —no ne­
cesariamente lo mismo que la verdad jurídica— como ingrediente
para la reconciliación a largo plazo.
Con base en todas estas consideraciones, el proceso de paz de­
bería buscar un enfoque equilibrado y con una secuencia que sea
practicable.
Los matices de este tema parecen haberse perdido en el intenso
desfogue de críticas a raíz de la aprobación de la Ley de Justicia y
Paz. El creciente descontento entre los oponentes de la ley ya ha lle­
vado a apelaciones directas (por ejemplo por parte de la ong Human
Rights Watch) a los gobiernos sueco y holandés para que pongan fin
al apoyo a la Misión. Es nuestra opinión que esta línea de acción se
precipita a sacar conclusiones porque no hace una distinción formal
entre las deficiencias de carácter legal y punitivo en el texto de la ley
y el resultado esperado de su aplicación. El argumento de que la ley
es sinónimo de impunidad debería basarse en una evaluación del
proceso judicial completo, en vez de la simple redacción del texto
de la ley.
70
De acuerdo con la experiencia hasta el momento, el papel de la
Misión en el proceso a largo plazo, incluyendo las muchas dimen­
siones mencionadas, tiene la probabilidad de desarrollarse desde la
tarea técnica y basada en datos de supervisión y verificación, hasta
la de ser un forjador de confianza y una tercera parte en los diferen­
tes niveles de la sociedad colombiana involucrados en el proceso.
Este papel más suave y, no obstante, extremadamente importante
en una sociedad polarizada es fácil que sea pasado por alto y que su
importancia no sea vista con anticipación. Sin embargo, trabajar en
este papel más amplio —lo cual es posible dado el amplio manda­
to— es una función a la vez probable y necesaria para una misión
internacional de paz en un proceso de negociación excesivamente
largo.
71
7. Incertidumbre y fragilidad del proceso
y puntos de referencia para apoyo en el futuro
7.1. Las ambigüedades de involucrar a los paramilitares en el
proceso de paz: puntos de referencia relevantes y creíbles
Un elemento clave de la controversia es la naturaleza fundamen­
talmente incierta y frágil del proceso de paz y la negociación con
los paramilitares y, en general, como resultado de la naturaleza
compleja y confusa del conflicto. El argumento de que la paz es un
proceso que debe construir las condiciones para la justicia pierde
mucha relevancia si el proceso mismo tiene fallas que lo conducirán
al fracaso, o si está mal manejado o carece de sinceridad, o si tiene la
probabilidad de producir únicamente resultados adversos.
El proceso genera lo que parece un número interminable de
preguntas (véase recuadro 7.1).
Si las incertidumbres del recuadro 7.1 son tomadas como obs­
táculos definitivos, es decir como consideraciones que invaliden o
deslegitimicen cualquier negociación con los paramilitares, inclu­
yendo el cddr de sus fuerzas, entonces no puede haber un proceso
de paz negociado.
Todos los procesos de paz, de cualquier tamaño y alcance, li­
dian de alguna manera con dimensiones estructurales —de iden­
tidad (como en Sudán y Guatemala), codicia y queja (como en Li­
beria y Sierra Leona), descolonización (como en Timor Oriental) y
paramilitarismo (como en el proceso con las auc en Colombia)—.
En ningún proceso la dimensión estructural ha sido adecuada­
mente abordada (con la rara excepción de Timor Oriental, donde
la independencia se convirtió en la solución estructural al colonia­
lismo). Acabar con la violencia directa y de corto plazo y, a la vez,
reorganizar las estructuras económicas y sociales —casi como si
hubiera habido una revolución— en un mismo proceso de paz es,
sencillamente, mucho pedir y esperar, si es que ésta fuera la inten­
72
Recuadro 7.1. Preguntas sobre el proceso de paz con las
autodefensas
—¿Están todos los líderes/grupos paramilitares
preparados para entrar en el proceso?
—¿Están dispuestos a poner en práctica un desarme y
una desmovilización del 100%?
—¿Aceptarán el marco legal? ¿Es posible que las
conversaciones y el cddr se suspendan y las fuerzas
paramilitares “vuelvan al monte”?
—¿Cómo pueden ser desmanteladas las estructuras
ocultas del paramilitarismo?
—¿No harán estas estructuras que la violencia
continua sea inevitable?
—¿Cómo lidiar con la dimensión criminal/
narcotraficante/mafiosa de los paramilitares?
—¿Entrarán otros actores armados al proceso?
—¿Está el gobierno realmente apuntando al
desmantelamiento de los paramilitares?
¿Las consideraciones de contrainsurgencia no llevarán
a una agenda encubierta para mantener (parte de) la
capacidad militar de las autodefensas?
ción seria de todas las partes. El que los procesos de paz puedan ser
utilizados como un método clave para realizar, también, un cambio
estructural (“la eliminación de la violencia estructural”) contradice
la experiencia, debido a la debilidad y polarización de una sociedad
que ha pasado por un conflicto armado interno o una guerra civil.
Poner fin a la violencia directa —asesinatos, extorsión, secuestro,
etc—. es, para la mayoría de las sociedades, una tarea muy desafian­
te dentro de un proceso de paz.
73
Sin embargo, lo que no contradice la experiencia es considerar
y contar con la posibilidad de desarrollar instituciones más fuer­
tes tras la eliminación de la violencia directa. El reciente abandono
de las leyes de amnistía en Argentina 4 es sólo el último ejemplo de
una sociedad que se recuperó de la carga de la impunidad bajo el
militarismo y de la renovada fortaleza de una sociedad civil y de­
mocrática. La justicia siempre puede volver, lo que no es cierto para
aquellos que son asesinados cuando la desmovilización es rechaza­
da y la violencia se reanuda. Encontrar el equilibrio entre la paz y la
justicia es, entonces, cuestión de método, no de principio. Jamás se
debe llegar a la necesidad o a la obligación de renunciar a ninguna
de estas dos.
El proceso de paz de Colombia no ha salido de un libro de
texto. No hay una visión compartida del tipo de paz que se puede
alcanzar, como tampoco una guía para llegar a esa meta. El proceso
mismo es, pues, la mejor opción para indicar los posibles caminos
a seguir.
En este contexto, la única opción razonable para la comuni­
dad internacional es apoyar el proceso y ayudar a fortalecerlo. Esto
significa que la presencia fuerte y visible, transparente y neutral de
la comunidad internacional, a través de un agente verificador, es
de vital importancia. Pero, entonces, es necesario tener un sentido
claro de cuándo y por qué el proceso es factible o no (es decir, si es
o no un proceso de paz parcializado, que involucra a uno solo de
los grupos armados ilegales). En nuestra opinión hay una serie de
criterios y puntos de referencia que pueden ser utilizados para mo­
nitorear las virtudes del proceso en el futuro inmediato.
Basados en este tipo de criterios, se puede valorar el apoyo y, si
es necesario, también se puede condicionar. Sin embargo, no son las
condiciones las que en sí mismas justifican el apoyo, sino la graduación
total en dimensiones como las que se pueden ver en el recuadro 7.2.
4. Ver también la discusión sobre el Cono Sur en el capítulo 6.
74
Recuadro 7.2. Criterios para monitorear las virtudes de un
proceso de paz (• indica punto de referencia de apoyo)
1. ¿En qué medida tiene el proceso un objetivo, ya sea
limitado o amplio? Los ejemplos pueden incluir lo siguiente:
–Una visión —implícita o explícita— compartida
entre las partes, acerca de la naturaleza del proceso (como
cddr y procesos legales) y del fin último.
–El proceso no debe ser una ruta de escape para ocultar
otros asuntos entre las partes o algo por el estilo. (Esto
puede variar entre simples tácticas para el rearmamento, y
sofisticadas maniobras políticas en el exterior).
• ¿Se ha desarrollado y mantenido un marco
consecuente para el proceso (legislación; compromiso de los
actores y acciones) en los últimos 6 meses?
2. ¿Hasta qué punto tiene el proceso un potencial? Dadas
la capacidad que las partes tienen para cumplir, y las
posiciones que asumen, ¿existe la posibilidad de llegar a
algún acuerdo o, de alguna manera, completar el proceso?
De ser así, ¿qué tipo de acuerdo? ¿Cese al fuego, acuerdo de
paz limitado o pacto social completo?
• ¿Se ha materializado hasta hoy, al menos en alguna
medida, el potencial identificado por actores y analistas en
las primeras etapas del proceso?
3. ¿Hasta qué punto el proceso tiene un buen desempeño?
Nuestro argumento es que el apoyo al proceso aumenta
mientras:
–la violencia entre las partes se reduzca como
consecuencia del proceso,
–el proceso (conversaciones/diálogos) mantenga alguna
regularidad,
75
–el proceso no excluya algún asunto fundamental de
derechos humanos,
–las partes manifiesten interés en que el proceso se
complete,
–las partes manifiesten interés en la apertura y
transparencia internacional,
–no haya un acontecimiento fundamentalmente
opuesto y negativo en otros aspectos de la relación entre las partes tras las conversaciones, y
–la perspectiva de una finalización exitosa no se cierre
de antemano, pero en principio exista posibilidad de un
resultado positivo.
• ¿A alguno de los anteriores criterios se le ha marcado
un “no”? De ser así, se necesita un contrapeso considerable
para compensar ese “no”, y mantener el apoyo a largo plazo.
(De esta manera, cada uno de estos criterios es considerado
un sine qua non.)
4. La misión de verificación y apoyo debe tener un valor
agregado claro, mostrado a través del fortalecimiento exitoso
de la confianza en el proceso a través de sus buenos oficios.
5. Debe ponerse en práctica un programa sólido y sostenible
de reinserción y reintegración de los ex combatientes,
reinstitucionalización de la vida pública y civil, así como
de la labor con los grupos y comunidades afectadas. Esto se
deriva directamente del argumento de que el desarme y la
desmovilización deben tener un efecto positivo inmediato en
el terreno. En este momento, tal elemento aún está débil, lo
que conlleva el peligro del “reciclaje de la violencia”.
76
7.2. El beneficio potencial:
¿Ampliación del proceso de paz en Colombia?
Es fácil enfocarse únicamente en el proceso mismo de la Misión,
pues hay una buena razón para esto: es el proceso que actualmente
está ganando respaldo. Sin embargo, para entender su papel y tener
una idea completa de su eficacia no sólo se deben considerar sus
actividades, sino que también es necesario tener en cuenta su efecto
de “contagio” en la sociedad colombiana.
Sabemos, por otros procesos de paz complejos, que hay una
interacción entre ogi, ong e iniciativas relacionadas con la Iglesia.
La mejor descripción de este fenómeno es que otros procesos a veces
necesitan una cobertura, un proceso al cual se pueda hacer refe­
rencia (“si ellos pueden, nosotros también”) o, simplemente, otro
proceso de paz que les sirva de inspiración. Además, Colombia y el
continuo proceso con los paramilitares involucra a comunidades
locales o ciudades en procesos separados de integración y resociali­
zacón, como lo demuestra el caso de Medellín, del que se hizo breve
mención anteriormente.
Posiblemente la pregunta más pertinente con respecto a la fu­
tura ampliación del proceso de paz y, consecuentemente, del rol de
la mapp/oea como presencia internacional verificadora imparcial y
de apoyo es: ¿Cuál es la posibilidad de que el eln y/o las farc entren
en un proceso similar de negociación y cddr con el gobierno? La
realidad actual impone un no como respuesta. No existe la probabi­
lidad de que las farc (desde su posición de fortaleza militar relativa
y consolidación financiera y territorial) o el eln (en su mucho más
precario estado) acepten algo menos que amnistía e impunidad to­
tales a cambio de acordar la paz. Es muy probable que no acepten
la nueva Ley de Justicia y Paz. Ninguno de estos dos actores ilegales
armados está preparado para aceptar un cese unilateral de hostili­
dades y actos violentos. Ambos, especialmente las farc, exigirán
concesiones políticas sustanciales ya que rechazan las negociaciones
77
del gobierno con los paramilitares. Aunque, obviamente, no estu­
vimos en posición de confirmar esto directamente, la posibilidad
de que las farc o el eln se sometan a una misión de verificación
internacional es bastante limitada.
Parte de todo este pensamiento estratégico de los dos grupos
guerrilleros puede estar motivado por una táctica a un plazo más
corto de negar al presidente Uribe cualquier beneficio extraordi­
nario producto del éxito en la negociación. Esto lo demostrará el
futuro. La pregunta con la que hay que lidiar ahora es: ¿Esto hace
irrelevante el proceso con los paramilitares? Nuestra respuesta es
no, no hace que el proceso con los paramilitares pierda relevancia.
No lo hace irrelevante desde el punto de vista de sus posibilidades
intrínsecas, y tampoco dentro del marco más amplio del conflicto.
El cddr de los paramilitares podría (en orden ascendente de im­
pacto):
• eliminar el argumento de que la presencia paramilitar es un
obstáculo para las negociaciones de paz con la guerrilla;
• eliminar un factor que pueda complicar la estrategia del go­
bierno para lidiar política y militarmente con los otros actores ar­
mados;
• inducir a sectores de la guerrilla a optar por cddr individua­
les o colectivos;
• fortalecer una coalición nacional cívica y política para la paz
y la reconciliación;
• convencer a los líderes de la guerrilla de que una paz completa
negociada es deseable, posible y, además, la única solución.
El proceso con los paramilitares también puede tener conse­
cuencias más amplias para realzar el papel de la sociedad civil en
la búsqueda de la paz. Hay por lo menos tres papeles que los acto­
res no estatales pueden desempeñar en los procesos de paz como el
que vemos ahora en Colombia: crean un complemento al proceso
gubernamental al enfocarse en su área específica de competencia y
desarrollan procesos de reintegración, verdad, reconciliación, etc.
78
dentro de esta esfera; o buscan conscientemente complementar y
rectificar fallas del proceso oficial; o, finalmente, desarrollan pro­
cesos donde es inapropiado que el Estado, o quizás cualquiera de las
partes, sea el organizador.
Las comisiones de verdad y reconciliación son ejemplos de este
último rol para las organizaciones no gubernamentales.
Es razonable asumir que si hay una iniciativa creíble y duradera
del gobierno, otras iniciativas también se abrirán paso y el resultado
será complementario y mutuamente fortalecedor. Esto es fácil de
entender y Colombia no debería ser vista como la excepción a este
tipo de desarrollo. La conferencia realizada en Cali en febrero de
2005 ha dado como resultado la discusión continuada de sus temas.
La nueva ley de junio ha inspirado a las ong a emprender acciones
de tipo simbólico. Estos son sólo algunos ejemplos de lo que iremos
viendo cada vez más en Colombia.
Finalmente, no debemos perder de vista la simple realidad de
que un proceso de desmovilización y su correspondiente verifica­
ción cambia concretamente las condiciones de vida tanto de los que
se desmovilizan como de los que viven en las áreas afectadas. En
comparación con las nuevas leyes y acuerdos, tiene una naturale­
za transformadora inmediata de las vidas de los involucrados y sus
familias. Esto significa que es necesario que cualquier análisis del
proceso en su totalidad se fije en los cambios ocurridos en el día a
día, como también en su desarrollo gradual a largo plazo, producto
de la expedición de leyes, mayor confianza y mejores redes de con­
tacto e influencia.
79
8. Conclusiones y recomendaciones
8.1. Conclusiones
1. Los distintos conflictos armados en Colombia se han prolon­
gado en el tiempo y son cada vez más anacrónicos. Una paz durable
es urgente y se ha debido lograr hace años. En las últimas décadas,
los conflictos han ido escalando y se han ido degenerando, lo que
hace más complejas y espinosas sus ramificaciones nacionales e in­
ternacionales. Aun así, no puede haber duda de que la paz sólo pue­
de llegar como el resultado de una solución negociada, es decir, con
un proceso político. Esto se debe no sólo al estancamiento militar
que ha existido por mucho tiempo, sino a la naturaleza de los con­
flictos: su extensión geográfica, la carencia de zonas de combate y de
integración a las redes de contacto sociales y estructuras de poder
hacen que cualquier solución militar sea apenas un sueño teórico.
Por consiguiente, la negociación de cddr con los paramilitares es
un componente necesario del proceso hacia la paz en Colombia.
Como parte de esto, la presencia y el apoyo internacional son de
vital importancia.
2. La presencia en Colombia de una misión multilateral de ve­
rificación de cddr, en este caso la mapp/oea, es única en la historia
de los procesos de paz en Colombia. La Misión ha tenido éxito en
aumentar gradualmente su presencia, impacto y relevancia como
tercera parte imparcial en el proceso. Por lo tanto, ha fortalecido su
función de verificación y apoyo, así como su contribución a crear
confianza entre las partes del proceso. La misión condujo claramen­
te a la reanudación del proceso en la etapa crítica entre mayo y junio
de 2005.
3. La Misión ha podido verificar y monitorear el proceso de
desmovilización hasta el momento, y a un nivel básico también ha
monitoreado el cese de hostilidades. En relación con esto, hay que
desarrollar una interpretación de su mandato, dada la naturaleza
80
no militar de algunas expresiones del paramilitarismo. Además, ha
creado confianza en su trabajo y presencia en áreas de donde algu­
nos de los bloques se han ido, y, en relación con esto, ha iniciado
proyectos para empoderar a las poblaciones locales. Sin embargo,
no ha podido tener una presencia a lo largo y ancho del país y sus
informes a la oea no han cumplido con los estándares esperados
dentro de la organización, aunque durante el último año ha habido
una mejoría gradual en este punto.
4. Al mismo tiempo, la Misión no cuenta con personal ni fon­
dos suficientes. Su mandato no puede ser razonablemente cumpli­
do con su presente tamaño y cantidad de recursos. Mucho de su
tiempo y energía se emplean en la tarea de buscar contribuciones
voluntarias. De hecho, las sostenibilidad a corto plazo y la supervi­
vencia están en riesgo, especialmente en vista de las próximas ron­
das de ddr. El nivel de financiación estimado como adecuado no
es una suma escandalosa o desproporcionada en comparación con
el tamaño y los recursos actuales de la Misión. Algunas de sus fun­
ciones técnicas pueden mejorar si los recursos son suficientes. Esto
incluye, en particular, la profundización de la cooperación con la
cidh, como lo estipula la resolución del Consejo Permanente de la
oea. También incluye una estrategia más completa en el apoyo a la
reincorporación de ex combatientes, así como iniciativas de recon­
ciliación y reconstrucción en las comunidades afectadas. Lo mismo
aplica a la necesidad de una estrategia más proactiva de visibilidad
y aclaración con respecto a las otras partes, los medios y la opinión
pública.
5. La expansión de este aspecto del trabajo de la Misión a lo lar­
go de las distintas áreas de desmovilización y reinserción requeriría
de una cantidad de recursos y fuerza de trabajo considerablemen­
te mayores. Probablemente tendría sentido que la Misión concen­
trara su participación directa en aquellas actividades que guardan
relación directa con la construcción de paz, la reconstrucción y la
reconciliación: por ejemplo, la restauración de las instituciones lo­
81
cales y la sociedad civil, el apoyo a la gobernabilidad local, el res­
tablecimiento del imperio de la ley y la seguridad ciudadana y la
reconstrucción de la memoria histórica.
6. Si la revisión del mandato no está del todo dentro de la gama
de posibilidades, sería útil tener una formulación más estricta y ló­
gica de la relación entre las funciones de la Misión y las tareas que le
corresponden en virtud de su mandato. Por una parte, un mandato
mejor definido y, en algunos aspectos, más limitado y, por la otra,
un mandato multiproceso mejor articulado serían desarrollos úti­
les de un nuevo mandato. Esto incluiría acontecimientos recientes
dentro de Colombia, como la nueva legislación, y serviría de motor
de arranque y nuevo aliento para el compromiso y participación de
la comunidad internacional.
7. Desde el punto de vista internacional ha habido una ten­
dencia, en los últimos meses, hacia una apreciación más positiva
sobre la Misión; la disposición para apoyarla ha ido en aumento.
En el sistema de la oea, la posición de la Misión no se ha debilitado
con el cambio reciente de secretario general; quizás ha sucedido lo
contrario. Al mismo tiempo, la posición del sistema de las Naciones
Unidas sigue siendo ambivalente y fragmentada, aun si el pnud está
dispuesto trabajar en la reincorporación, así como en la reconstruc­
ción y reconciliación general post-conflicto. Un mayor apoyo polí­
tico y financiero a la Misión es vital, especialmente por parte de los
países miembros de la oea y las agencias multilaterales.
8. El respaldo nacional a la Misión y al proceso de paz se puede
encontrar en el gobierno, las auc (con algunas reservas), la Iglesia
católica y entre algunos sectores de la sociedad civil y la comunidad
académica. Los partidarios subrayan la importancia de poner fin a
la violencia y de tener una negociación en pie. La presencia interna­
cional es crucial para sostener el proceso y aumentar la confianza
entre los partidos y la sociedad como un todo.
9. El debate y las opiniones críticas sobre la Misión y el proceso
de paz con los paramilitares se ha polarizado aún más, tanto en
82
Colombia como en el exterior. Las críticas se relacionan con: i) la
percepción de falta de credibilidad política de las negociaciones con
los paramilitares; ii) la dinámica política del proceso electoral y la
oposición política al presidente Uribe y a su posible reelección; iii) el
rechazo al marco legal adoptado por el Congreso nacional en junio
de 2005 sobre la base de que avala la impunidad e impide la verdad y
reparación, y iv) la naturaleza compleja e impredecible del proceso
de paz, y en especial la falta de cumplimiento total por parte de los
paramilitares, la ausencia de una solución adecuada a los problemas
de narcotráfico, la riqueza e influencia política de los paramilitares
y el hecho de que el proceso no se ha ampliado para incluir a otros
actores ilegales armados (eln y farc). Hay una falta de consenso y
de sentido de urgencia con respecto al conflicto y a la agenda de paz
dentro de la clase política colombiana. Esto ciertamente no mejora
las perspectivas de un proceso de paz inclusivo y sostenible.
10. La justicia y la paz se deben encontrar en equilibrio, dados
el estatus de Colombia como país democrático y las normas legales
y estándares internacionales predominantes. No obstante, justicia
y paz se han convertido en yuxtaposiciones en el cada vez más po­
larizado y enconado debate sobre el tema. En nuestra opinión, esta
polarización es falsa y perjudicial. La paz es un proceso gradual
que a través de su propio crecimiento debe crear condiciones acep­
tables y factibles y, a la vez, generar apoyo a la noción de justicia,
verdad y reparación (jvr). El cumplimiento total e inmediato de
las normas de jvr como condición para comenzar el proceso de
paz es un aporte poco probable al éxito de dicho proceso. Las nor­
mas de jvr dependen no sólo de la formulación precisa de una ley,
sino de la capacidad de hacerlas cumplir y, también, de ser consi­
deradas frente a las necesidades y prioridades de las víctimas y las
comunidades afectadas. Cuando se alcanza este nivel, el fin de la
violencia y el desmantelamiento de los grupos armados son una
verdadera proeza, con un efecto directo sobre la vida de las perso­
nas, porque se crean las condiciones para la reinstitucionalización
83
y reconstrucción. Por ahora, estos aspectos deben tener prioridad
en el desarrollo de políticas.
11. Las negociaciones con los paramilitares son componentes
de un proceso que por definición es incierto e impredecible. Sur­
gen muchos interrogantes legítimos: ¿Cumplirán todos los parami­
litares con el resultado de las negociaciones y el pleno cddr? ¿Se
frenará efectivamente la violencia? ¿Se abordarán las dimensiones
económicas, políticas y criminales (en relación con las drogas) del
paramilitarismo? ¿Aceptará la guerrilla entrar en negociaciones y
buscar una solución pacífica al conflicto? Como este no es un pro­
ceso de paz salido de un libro de texto, la única opción razonable
para la comunidad internacional es apoyar el proceso y fortalecerlo.
Las respuestas a estas preguntas pueden surgir de un proceso forta­
lecido; pedir una respuesta antes de que ésta pueda darse sólo está
en manos de quienes prefieren la violencia y el conflicto.
12. Una misión internacional de verificación y apoyo, que
cuente con un mandato y recursos adecuados, puede constituir­
se en una presencia fuerte y visible, transparente y neutral de la
comunidad internacional. De esta manera, puede desarrollar la
función de una tercera parte en el proceso que, como nos demues­
tra la experiencia, es tan constructiva cuando los enemigos deben
comenzar a hablar.
13. La negociación y el cddr con los paramilitares constituyen
en la actualidad el único proceso operativo encaminado a ponerle
fin a la violencia y buscar la paz. Como tal, en este momento es
la única oportunidad, no sólo con los paramilitares sino también
para atraer a otras partes a la negociación e inducir un proceso de
conciliación nacional. El apoyo internacional claro e incondicional
puede ser muy valioso para traer a otras “niñas feas” al baile y así
aumentar la credibilidad general del proceso. Si esto sucede, la exis­
tencia de una Misión más fortalecida será un activo clave para una
participación internacional constructiva. Además, y gracias a ese
compromiso, la voz de la comunidad internacional ganará fuerza
84
para expresar preocupaciones políticas a través de los canales apro­
piados de diálogo y los foros internacionales.
14. Finalmente, es importante enfatizar que el cddr es sólo
el paso inicial en la construcción de paz. La reconstrucción, re­
paración y reconciliación, más allá de la etapa actual, son vitales
para superar el patrón de conflictos y violencia en Colombia. Una
presencia internacional sostenida y sobre el terreno para facilitar y
verificar el proceso más allá del mandato actual a corto plazo de la
Misión, será muy importante.
8.2. Recomendaciones a los gobiernos de Suecia y Holanda
1. Mantener el apoyo continuo para asegurar la supervivencia
de la Misión a corto plazo y su consolidación en el punto actual.
2. Considerar el apoyo a mediano plazo para algunas mejoras
estratégicas de la Misión. (La sección 8.3 se refiere a las recomenda­
ciones específicas en cuanto al seguimiento de este punto.)
3. Tomar parte activa en la reevaluación, el estudio y posible
revisión del mandato de la Misión, dentro del marco internacional
y colombiano apropiado, para aclarar si las funciones y prerrogati­
vas de la Misión deben ser ampliadas, así como para fortalecer su
capacidad para participar en forma imparcial y constructiva en el
proceso de paz.
4. Buscar una estrategia política y diplomática activa para am­
pliar el apoyo político y financiero a la Misión hasta alcanzar niveles
aceptables, especialmente entre los Estados miembros clave de la
oea (Estados Unidos, Canadá y los principales poderes latinoame­
ricanos), como también de Estados miembros de la ue.
5. Poner a disposición recursos, en coordinación con otros ac­
tores internacionales que respaldan a la Misión, que fortalezcan la
ejecución de áreas escogidas del mandato, como la colaboración con
la cidh, apoyo a la reincorporación de las comunidades afectadas y
el aumento de personal en algunas áreas.
85
6. Respaldar mecanismos o procedimientos que analicen el de­
sarrollo del proceso colombiano, en virtud de la reciente legislación,
el creciente —de por sí alto— número de desmovilizaciones y rein­
tegraciones, con el propósito de asegurar el apoyo internacional y
contribuir a un desempeño más eficaz por parte de la mapp.
7. Trabajar con otros socios internacionales, el gobierno co­
lombiano y la sociedad civil para mejorar las dimensiones políticas,
sociales y legales del proceso de paz, complementándolo a través
de proyectos directamente relacionados con situaciones, actores y
socios locales.
8. Considerar brindar apoyo, junto con socios nacionales e in­
ternacionales, a áreas complementarias del proceso: restauración
del imperio de la ley y de la presencia efectiva del Estado; reforma
de la rama judicial y de la seguridad; derechos humanos, protección
y reparación a las víctimas; y reconstrucción de las comunidades y
zonas afectadas por el conflicto.
8.3. Recomendaciones para fortalecer el desempeño de la Misión
1. No es aconsejable reconsiderar el mandato como tal. Reco­
mendamos revisar la operatividad y la ejecución del mandato ac­
tual. Esto significa: i) reconsiderar las prioridades sobre el rol de
la Misión dentro de la amplia gama de tareas y funciones incluidas
en el mandato; ii) hacer de esta reconsideración algo dinámico, es
decir, ligada a cambios en el ritmo y las prioridades, dictados por el
desarrollo del proceso de paz, y iii) ser claro y transparente acerca
de las prioridades de la Misión, como parte de su perfil público.
2. Aclarar los criterios para la verificación del cese a las accio­
nes hostiles y violentas por parte de (antiguos) paramilitares. Estos
criterios deben incluir el qué, el dónde, el cómo y el para qué de la
verificación: ¿Cuáles hechos y actos van a ser verificados? ¿En qué
áreas? ¿A través de cuáles procedimientos? ¿Cómo y ante quién se
reportan las violaciones? ¿Cuál debe ser el seguimiento? ¿Qué no
86
puede ser verificado y por qué? ¿Cuáles son las implicaciones del
proceso de paz tal y como lo ve la Misión?
3. Aumentar el tamaño y los recursos materiales y logísticos,
así como la presencia territorial de la Misión, con el fin de fortalecer
su potencial para monitorear y apoyar el cddr, así como su papel
de tercera parte en el proceso para cimentar la confianza en todas
las zonas del conflicto. Esto es relevante también para mantenerse a
tono con las desmovilizaciones paramilitares recientes y próximas.
Este punto debe incluir la revisión de los estándares de seguridad
para los equipos de la Misión que hacen trabajo de campo.
4. Formular una estrategia de comunicación y dotar la oficina
central de la Misión con el conocimiento y experiencia necesarios.
Esta estrategia debe incluir al público general y la opinión pública
dentro de su objetivo, como también a partes interesadas específicas
dentro de la sociedad civil y política y a la comunidad internacional.
5. Estimular y respaldar a la oea y a sus Estados miembros para
que desarrollen un proceso de cooperación más cercano entre la
Misión y la cidh, de acuerdo con las necesidades específicas previs­
tas en el mandato de la Misión.
87
Lista de siglas y acrónimos
acp: Alto Comisionado Para la Paz (de Colombia)
Asdesur: Asociación de Desmovilizados del Sur de Urabá
auc: Autodefensas Unidas de Colombia
bcn: Bloque Cacique Nutibara
cddr: Cese al fuego, desarme, desmovilización, y reintegración
cidh: Comisión Interamericana de Derechos Humanos
cro: Centro de Referencia y Oportunidad
ddr: Desar me, desmovilización, y reintegración
dh: Derechos humanos
dih: Derecho Internacional Humanitario
eln: Ejército de Liberación Nacional
farc: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
jvr: Justicia, verdad y reparación
mapp: Misión de Apoyo al Proceso de Paz
Minugua: Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Gua­
temala
oacnudh: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos
ocb: Organizaciones comunitarias de base
oea: Organización de los Estados Americanos
ogi: Organización gubernamental internacional
oim: Organización Internacional para las Migraciones
ong: Organización no gubernamental
Onusal: Misión de Observación de las Naciones Unidas en El Sal­
vador
opr: Oficina para la Paz y Reconciliación
osce: Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
otan: Organización del Tratado del Atlántico Norte
pnud: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
sg/oea: Secretario General de la oea
ue: Unión Europea
88
Lista selectiva de referencias
y documentos consultados
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in Medellín, demobilization or legalization? (consultado: http://
web.amnesty.org/library)
Comisión Colombiana de Juristas (2005), El deber de la memoria: imprescindible para superar la crisis de derechos humanos y
derecho humanitario en Colombia 2005 (Informe sobre el año 2004).
Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos (2005), Do­
cumento presentado por la Coordinación Colombia-Europa-Esta­
do Unidos a la Asamblea General de la oea, Bogotá, junio de 2005.
Fundación Seguridad y Democracia (2004), “El repliegue de
las farc: derrota o estrategia?”, Coyuntura de Seguridad (informe
especial) N° 6, Bogotá.
González, Fernán E., Ingrid J. Bolívar & Teófilo Vázquez (2003),
Violencia política en Colombia. De la nación fragmentada a la cons­
trucción del Estado, Bogotá, Cinep.
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Human Rights Watch (2005b), Smoke and Mirrors: Colombia’s
Demobilization of Paramilitary Groups, Washington, hrw.
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Idepaz (2005), “¿Verificación de qué? Siguiendo el conflicto:
Informe semanal de la Fundación Ideas para la Paz —Idepaz—” (N°
28), en revista Semana, 2 de septiembre de 2005 (http://semana2.ter­
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segundo reporte: septiembre de 2004; tercer reporte: diciembre de
2004; cuarto reporte: marzo de 2005; quinto reporte: julio de 2005).
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República de Colombia (2005), Ley 975 de 2005 (“Justicia, Ver­
dad y Reparación”) (25 julio) “por la cual se dictan disposiciones
para la reincorporación de miembros de grupos armados organi­
zados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para
acuerdos humanitarios” (consultado Ministerio del Interior y de
Justicia, www.mininteriorjusticia.gov.co)
Restrepo, Jorge y Michael Spagat (2004), Violence Against Ci­
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Commissioner for Human Rights (E/CN.4/2005/10, 28 de febrero
de 2005).
91
Anexo 1: Términos de Referencia (TdR) para la
valoración conjunta
Antecedentes
Explicación breve del por qué del apoyo sueco y holandés a la Mi­
sión de Verificación en Colombia de la oea.
Decisión de hacer una misión conjunta de valoración y eva­
luación, reiterada en Cartagena por el viceministro sueco para la
Cooperación y el Desarrollo y el embajador de Holanda en Colom­
bia.
Breve descripción de la situación actual: discusión del marco
legal “Justicia y Paz”, etc.
Objetivo
1. El objetivo general es monitorear la presencia y manera de
operar de la mapp/oea, basada en el mandato de la Misión de la
oea en Colombia. Esta valoración también podrá brindar opinio­
nes acerca del mandato mismo; aunque como tal no se extiende al
proceso de paz en sí mismo, sí podrá analizar en general las pers­
pectivas de paz en Colombia, a la luz de experiencias recientes de
ddr (tanto en Colombia como en otros países de América Latina) y
dar recomendaciones para mejorar en esta área.
2. Asuntos más específicos que serán analizados por los con­
sultores:
—Utilización de los fondos holandeses y suecos de acuerdo
con las propuestas de proyectos de la mapp/oea. ¿Hasta qué punto
se han cumplido los objetivos de esas actividades?
—Valoración de la eficacia de la verificación por parte de la
mapp/oea del cese al fuego unilateral.
—Valoración de las tareas de verificación de la mapp/oea con
respecto a los procesos de ddr.
92
—Relación de la mapp/oea con actores externos, incluyendo el
gobierno colombiano, la sociedad civil y la Comisión Interamerica­
na de Derechos Humanos.
—Análisis de las razones para que la mapp/oea no cumpla su
mandato, si ésta es la conclusión a la que se llega.
—Recomendaciones para posibles mejoras en la operación de
la mapp/oea.
3. El informe servirá como una importante contribución para
permitir a las embajadas de Suecia y Holanda monitorear su con­
tribución a la oea. El estudio servirá de base para que se tome la
decisión sobre la eventual continuación de la mapp/oea. A este fin,
el informe tendrá recomendaciones y puntos de referencia de pro­
greso que podrán ser utilizados en evaluaciones futuras.
Alcance y actividades
—Estudio sobre el papel.
—Documentos de la oea (mandato, acuerdo con el gobierno
de Colombia, resolución del Consejo Permanente, informes trimes­
trales, informe de la Comisión Interamericana de Derechos Huma­
nos, procedimientos internos, etc.).
—Documentos e informes elaborados por Kjell-Ake Nordquist
y Mauricio Romero/Arco Iris (financiados por la Embajada sueca).
—Otros documentos relevantes, por ejemplo, de ong.
—Dos visitas a Colombia, en abril y junio de 2005 (Bogotá,
Santa Fe de Ralito, oficinas de campo de la oea).
—Diálogo con distintos actores relevantes:
• mapp/oea.
• Gobierno y instituciones estatales relevantes (incluyendo ám­
bitos regional y local).
• Académicos.
• Sociedad civil en su sentido amplio, es decir, incluyendo a la
Iglesia y al sector privado.
93
• La comunidad de países donantes y otros actores relevantes
en el campo internacional (onu, etc.).
Resultados esperados
Los consultores presentarán un informe final al finalizar su tarea.
Este informe será sometido a las embajadas de Holanda y Suecia
a más tardar el 1 de julio de 2005. Su contenido será de 30 páginas
como máximo.
El informe cubrirá los siguientes temas:
a)Las tareas de verificación de la mapp/oea.
b)ddr y su significado.
c)La mapp/oea y su relación con las negociaciones de paz.
d)Relaciones externas.
e) Recomendaciones y puntos de referencia.
94
Anexo 2: Acuerdo entre el gobierno de colombia
y la secretaría general de la oea
Convenio entre el gobierno de la república de Colombia y la
Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos
para el acompañamiento al proceso de proceso de paz en Colombia
A los 23 días del mes de enero de 2004, en la ciudad de Bogotá, D.C.,
las partes, el Gobierno de la República de Colombia (en adelante,
el gobierno), representado por el Excelentísimo Presidente de la
República, Álvaro Uribe Vélez, y la Secretaría General de la Organi­
zación de Estados Americanos (en adelante, sg/oea), representada
por su Secretario General, César Gaviria Trujillo,
Considerando:
Que el Artículo 2(a) de la Carta de la oea establece que la oea, “para
realizar los principios en que se funda y cumplir sus obligaciones
regionales de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, establece
los siguientes propósitos esenciales: a) Afianzar la paz y la seguridad
del Continente...”
Que el gobierno, representado por el Presidente Álvaro Uribe
Vélez, ha establecido una política de paz donde “... las puertas para
una negociación están abiertas para todos aquellos grupos armados
ilegales que deseen retornar a la vida democrática del país, previa
condición de decretar un ‘cese de hostilidades’, con el único fin de
lograr una disminución de la violencia y asegurar el respeto de los
derechos humanos en todo el territorio nacional”;
Que dicha política de paz “ofrece la oportunidad a los grupos
armados ilegales de sentarse a dialogar y concretar el reintegro de
sus miembros a la vida civil con todas las garantías necesarias para
que puedan expresar sus ideas y luchar sin armas para defender sus
propósitos, se debe entender como un complemento a la política de
seguridad democrática”;
95
Que el gobierno ha solicitado en distintas oportunidades el
apoyo de la comunidad hemisférica en relación con su conflicto in­
terno, el cual ha recibido, en el marco de la oea, entre otros, me­
diante la Declaración de la iv Sesión Plenaria de la Asamblea Gene­
ral sobre la situación de Colombia, de junio de 2003, contenida en el
documento ag/dec. 34 (xxxiii-0/03) y en la Resolución del Consejo
Permanente cp/res. 837 (1354/03) corr. 1;
Que en la Declaración de la Conferencia Especial sobre Segu­
ridad sobre la Situación de Colombia del 28 de octubre de 2003, los
países de hemisferio respaldaron al gobierno “en su búsqueda de
soluciones pacíficas negociadas para superar la violencia, previo
cese de hostilidades... e [hicieron] un llamado a la comunidad in­
ternacional para que respalde el pronto inicio de negociaciones, los
programas de desmovilización, reconciliación, desarme y reinser­
ción que se requieran para lograr, de manera justa y transparente,
la reincorporación a la vida civil de integrantes de todos los grupos
armados ilegales”;
Que el gobierno ha solicitado a la Secretaría General de la Or­
ganización de los Estados Americanos el apoyo en materia de ve­
rificación y asesoría a partir de la experiencia acumulada por esta
Organización,
Acuerdan lo siguiente:
Artículo i. Objetivos y alcance
1.1. El objetivo general del presente Convenio es apoyar al gobierno en los objetivos de su Política de Paz, mediante la facilitación
de la cooperación que el gobierno solicite de la sg/oea, así como la
recepción de la ayuda proveniente de los estados miembros de la oea,
y de los observadores permanentes de la oea, y de otros estados.
1.2. El objetivo específico es establecer una Misión para apoyar
el Proceso de Paz de Colombia (en adelante mapp/oea o la Misión)
y verificar las iniciativas de cese al fuego y de hostilidades, de des­
96
movilización y desarme, y de reinserción, que en el marco del Pro­
ceso de Paz sea establecido por el gobierno.
1.3. El alcance de la Misión es el de la verificación del cese del
fuego y de hostilidades, la desmovilización y desarme, y la reinser­
ción de los miembros de grupos armados organizados al margen de
la ley que en uso de sus atribuciones constitucionales y legales rea­
lice el gobierno con las fuerzas irregulares. La Misión no interven­
drá en los asuntos internos de Colombia, así como tampoco emitirá
juicios sobre las decisiones jurídicas o políticas que son propias de
la soberanía del Estado Colombiano.
Artículo ii. Mandatos y funciones de la Misión
2.1. El mandato de la Misión es efectuar un acompañamiento
amplio y flexible a la Política de Paz con los grupos armados ilega­
les, contemplando:
a. La verificación del proceso de paz, en especial en lo que hace
al cese al fuego y de hostilidades, desarme y desmovilización y rein­
serción.
b. El apoyo a las iniciativas del Gobierno Nacional, organiza­
ciones de la sociedad civil y otras instancias, mediante el apoyo a la
movilización de recursos para dichas iniciativas políticas, progra­
mas y actividades.
c. Verificación de las entregas de armas que sean pactadas,
monitorear su estricto cumplimiento y definir programas para su
destrucción.
d. El apoyo a las iniciativas locales en zonas de conflicto,
promoviendo medidas de fomento de la confianza y la reconcilia­
ción que desarrollen una cultura de democracia, paz y resolución
pacífica de la violencia, así como la identificación, formulación y
gestación de iniciativas y proyectos de contenido social en dichas
áreas.
2.2 A fin de cumplir con sus objetivos y sus mandatos, la Mi­
sión podrá realizar las funciones siguientes:
97
a. Verificar el cumplimiento de los acuerdos que sobre el cese
al fuego y hostilidades, de desmovilización y desarme, y de reinser­
ción de los grupos armados ilegales, a los que llegue el gobierno
con los grupos armados organizados al margen de la ley;
b. Proponer, monitorear y evaluar la implementación de Medi­
das de Confianza y Seguridad entre el gobierno y los grupos arma­
dos organizados al margen de la ley, con el fin de prevenir incidentes
que puedan perturbar el normal desarrollo del proceso de cese de
fuego y de hostilidades, desmovilización y desarme y reinserción.
c. Proponer al gobierno y a los grupos armados organizados
al margen de la ley otras recomendaciones para facilitar el desarro­
llo del proceso de negociación, pero no podrá participar ni opinar
sobre el mismo, a menos que específica y puntualmente su colabo­
ración sea solicitada de común acuerdo por ellas.
2.3. En el desempeño de sus funciones, la mapp/oea cumplirá
con los principios generales de la Carta de la oea y de otros tratados
y acuerdos internacionales pertinentes; respetará la Constitución y
las leyes de la República de Colombia; y actuará de conformidad
con los principios de operación siguientes:
a. Autonomía: Las labores de la Misión se realizarán en estricta
independencia del gobierno y de los grupos armados ilegales, ob­
servando estrictamente el respeto a la soberanía y a la iniciativa de
las autoridades políticas colombianas.
b. Neutralidad: La Misión está destinada a atender, dentro del
marco de su alcance y mandato, a todas las partes afectadas por la
violencia, sin discriminación alguna.
c. Flexibilidad: La dinámica del proceso de paz, sus tiempos y
prioridades requieren ser atendidos mediante una estructura flexi­
ble que pueda adaptarse a las cambiantes realidades del proceso, sin
perjuicio de la verticalidad de la autoridad y del mando.
98
Artículo iii. Obligaciones de las partes para el funcionamiento
de la misión
3.1 La sg/oea se compromete a:
a. Establecer la mapp/oea como una dependencia de la Secre­
taría General de la oea, la cual contará con un Jefe de Misión y otros
Miembros de la Misión, de acuerdo con las disposiciones estableci­
das en el Artículo v a continuación.
b. Establecer una sede principal de la mapp/oea en el domicilio
que establezcan de común acuerdo las partes y, de ser necesario,
abrir sedes alternas donde así se requiera para el cumplimiento de
los fines del presente Convenio.
c. Poner en conocimiento de sus órganos los contenidos del
presente Convenio y armonizar las actividades de las distintas de­
pendencias de la sg/oea para el logro de los propósitos enuncia­
dos.
d. Efectuar gestiones ante terceras entidades para el apoyo a
las actividades de la mapp/oea y las iniciativas y proyectos que en el
marco del mandato de este Convenio se establezcan.
e. Presentar un Informe de la mapp/oea anual al Consejo Per­
manente de la Organización.
3.2 El gobierno se compromete a:
a. Brindar la más óptima seguridad a los Miembros de la Mi­
sión y las sedes de la mapp/oea, la cual será establecida de común
acuerdo;
b. Brindar a la maap/oea, a sus Miembros, a sus bienes, locales
y archivos, de la Misión los privilegios e inmunidades especificados
en el artículo vi del presente Convenio.
c. Poner en conocimiento de las entidades del Estado y sus au­
toridades civiles y militares los contenidos del presente Convenio,
con el propósito de que faciliten y coordinen sus actividades con
aquellos de la Misión.
d. Facilitar a la Misión las instalaciones y medios indispensa­
bles para su funcionamiento y operación.
99
e. Responder oportunamente a las solicitudes de la sg/oea para
la aceptación y acreditación de Miembros de la Misión de acuerdo
con la cláusula 6.1 del presente convenio.
3.3 Las Partes se comprometen a:
a. Instar a los países miembros de la oea y terceras entidades
de la comunidad internacional a que continúen brindando apoyo al
proceso de paz.
b. Invitar a la comunidad internacional a que apoye y contri­
buya con recursos a la Misión.
Artículo iv. Representaciones y notificaciones
4.1. Los representantes de las partes para el objeto del presente
Convenio serán:
a. El gobierno designa al Alto Comisionado para la Paz, Dr.
Doctor Luis Carlos Restrepo, como su representante.
b. La sg/oea designa como Jefe de Misión al Sr. Sergio Cara­
magna.
4.2. Todas las comunicaciones y notificaciones que se deriven
de este Convenio tendrán validez únicamente cuando sean remiti­
das por correo o vía facsímile y estén dirigidas a los representantes
coordinadores en las direcciones de sus oficinas respectivas. Cuan­
do las comunicaciones y notificaciones sean transmitidas por co­
rreo electrónico tendrán validez siempre y cuando se efectúen di­
rectamente de la dirección electrónica del representante de una de
las Partes a la dirección electrónica del representante de la otra.
4.3. Cualquiera de las Partes podrá cambiar su representante
designado, la dirección, fax o correo electrónico indicados, notifi­
cándolo así a la otra Parte por escrito.
Artículo v. Miembros de la Misión
5.1 Serán Miembros de la mapp/oea aquellos que, previa acep­
tación del gobierno, hayan sido debidamente acreditados ante las
autoridades del gobierno por el Secretario General de la oea.
100
5.2 Los Miembros de la Misión incluirán funcionarios interna­
cionales y locales de la sg/oea y contratistas independientes contra­
tados en el plano local o internacional de acuerdo con las normas
de la sg/oea. Los Miembros de la Misión desempeñaran funciones
de supervisión, de asesoría, de naturaleza técnica-profesional, o de
servicio general.
5.3 La sg/oea proveerá a cada uno de los Miembros de la Misión
de un carné de identidad numerado el cual contendrá el nombre
completo, la fecha de nacimiento, el cargo o rango y una fotografía.
Los Miembros de la Misión no estarán obligados a entregar dicho
carné sino a presentarlo cuando así lo requieran las autoridades del
gobierno.
Artículo vi. Privilegios e inmunidades
6.1 La maap/oea, todos sus Miembros, sus bienes y haberes,
sus sedes, y sus archivos gozaran de los mismos privilegios e inmu­
nidades otorgadas a la Organización de los Estados Americanos, a
los órganos de la Organización, al personal de los mismos, y a los
bienes, haberes, sedes y archivos de ellos, de conformidad con el
Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Organización de los
Estados Americanos, con respecto a lo que el gobierno depositó su
instrumento de adhesión del 21 de abril de 1974.
6.2 Los Miembros Internacionales de la maap/oea además go­
zarán de los privilegios e inmunidades otorgados a agentes diplo­
máticos de acuerdo con la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas del 18 de abril de 1961. Para los efectos de esta disposi­
ción, los Miembros Internacionales de la Misión son:
a. Miembros de la Misión que son funcionarios internacio­
nales nombrados de acuerdo con el Reglamento de Personal de la
sg/oea y
b. Miembros de la Misión que son personas contratadas para
la Misión que no son funcionarios de la sg/oea de acuerdo con sus
normas y que no son ciudadanos de la República de Colombia.
101
6.3 Los Miembros de la Misión colaborarán con las autoridades
competentes del gobierno para evitar que ocurran abusos en relación
con los privilegios e inmunidades concedidos. Asimismo, las autori­
dades competentes del gobierno harán todo lo posible para facilitar
la colaboración que les sea solicitada por los Miembros de la Misión.
6.4 Sin perjuicio de los privilegios e inmunidades otorgados,
los Miembros de la Misión respetarán las leyes y reglamentos vi­
gentes en Colombia. El gobierno podrá declarar persona non
grata y disponer la expulsión de un extranjero protegido por las
inmunidades reconocidas en este Acuerdo, comunicando previa­
mente tal medida a la sg/oea a través del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
6.5 El Gobierno y la sg/oea tomarán las medidas que sean ne­
cesarias para procurar un arreglo amistoso para la solución ade­
cuada de:
a. las controversias que se originen en contratos u otras cues­
tiones de derecho privado y
b. las controversias en que sea parte cualquiera de los Miem­
bros de la Misión respecto de materias en que gocen inmunidad.
6.6 Los privilegios e inmunidades se otorgan a los Miembros
de la Misión para salvaguardar su independencia en el ejercicio de
sus funciones oficiales y no para beneficio personal. Por lo siguien­
te, el Secretario General de la oea renunciará a los privilegios e in­
munidades de éstos en caso de que, según su criterio, el ejercicio de
ellos impida el curso de la justicia y cuando dicha renuncia pueda
hacerse sin que se perjudiquen los intereses de la oea.
6.7 El gobierno reconoce el “Documento Oficial de Viaje” ex­
pedido por la sg/oea como documento válido y suficiente para los
viajes de los Miembros de la Misión. Dicho documento requiere vi­
sado oficial para que los Miembros de la Misión ingresen en el país
y permanezcan en él hasta el término de la Misión.
6.8 La Misión podrá establecer y operar en el territorio de Co­
lombia un sistema de radiocomunicaciones autónomo destinado a
102
proveer enlace permanente entre sus Miembros y los vehículos que
utilice la Misión con las oficinas y sedes regionales, como de éstas
con la Sede principal, y de ésta con la Sede de la sg/oea en Washing­
ton, D.C., para cuyo logro el gobierno prestará toda la colabora­
ción técnica y administrativa que se considere necesaria.
6.9 Ninguna disposición establecida en este Convenio consti­
tuye una renuncia, expresa o implícita, de los privilegios e inmuni­
dades de las Partes y de su personal.
Artículo vii. Disposiciones generales
7.1 Este Convenio podrá ser modificado por mutuo consenti­
miento de las Partes.
7.2 Este Convenio entrará en vigor después de firmado por las
Partes.
7.3 Este Convenio tendrá una duración de tres años, prorroga­
bles por el mismo tiempo o el que las Partes acuerden mediante el
intercambio de notas de sus representantes.
7.4 Las Partes pueden dar por terminado el Convenio antes de
las fechas descritas de mutuo acuerdo o cada una de las Partes en
forma independiente, sin invocación de causa, poniendo en conoci­
miento a la otra por escrito con anticipación no menor a un mes de
anterioridad a la fecha en que se solicite su terminación.
en fe de lo cual, los representantes de las Partes firman dos
ejemplares iguales, en la ciudad de Bogotá, Colombia, a los
Por el gobierno Por la secretaria general de la
organización de los estados
americanos
Álvaro Uribe Vélez
César Gaviria
cp12208s01
103
Anexo 3: Descripción en detalle de la valoración
de la misión de apoyo al proceso de paz de la oea
—mapp/oea—
Base de recurso
Inicialmente, el gobierno colombiano dio un aporte de un millón
de dólares y cedió un espacio para la oficina de Bogotá. Otras en­
tidades públicas también ofrecieron espacio para oficinas, como la
Gobernación de Córdoba (en Montería), la Alcaldía de Medellín y
el Ministerio del Interior y de Justicia (espacio en el Centro de Refe­
rencia y Oportunidad —cro—), en Turbo, Antioquia.
Durante la segunda mitad de 2004 dos países miembros de la ue
iniciaron su apoyo a la Misión: Suecia (con un vehículo y el pago del
salario a un oficial de verificación sueco) y Holanda (con $858.000
euros, equivalentes a $953.778 dólares de apoyo presupuestal para
el período comprendido entre enero y junio de 2005). Adicional­
mente, Bahamas donó $5.000 dólares (invertidos en la adquisición
de dos teléfonos satelitales), mientras la Organización Internacional
para las Migraciones (oim) también hizo una contribución. Recien­
temente, Irlanda y la República de Corea prestaron su apoyo (con
$500.000 y us$100.000 dólares, respectivamente).
La Misión sólo amplió su tamaño gradualmente a veintiún ofi­
ciales verificadores, once de ellos internacionales y diez colombia­
nos, en diciembre de 2004. En ese momento la Misión contaba con
seis oficinas regionales, además de la oficina principal en Bogotá.
Pero, posteriormente, dos oficinas regionales fueron cerradas para
permitir el monitoreo de los cro que estaban siendo establecidos
para absorber a los ex combatientes desmovilizados en noviembre y
diciembre de 2004.
Los oficiales verificadores están distribuidos en las localidades
como se muestras en la tabla 1.
104
Tabla 1. Despliegue de la Misión a junio de 2005
Localidad
Oficiales verificadores Oficiales verificadores
internacionales
colombianos
Bogotá (oficina principal)
4
(más el jefe de misión)
2
Medellín
1
3
Montería/Volcanes/Ralito
1
3
Valledupar
1
1
Cúcuta
1
1
Turbo (Urabá, sin oficina)
1
1
Cali (sin oficina)
1
1
Otros recursos vitales de la Misión son los vehículos y los
equipos de comunicaciones. Aparte de los dos teléfonos satelitales
adquiridos con la donación de Bahamas, la Misión cuenta con un
equipo de radio y un número de vehículos todoterreno. Los oficiales
verificadores, el personal de apoyo, el transporte y los equipos de
comunicaciones son los activos con los que cuenta la Misión para
cumplir su mandato.
Hay que recordar constantemente el hecho de que la Misión,
como se mencionó antes, está compuesta por menos de treinta per­
sonas y sólo ha recibido sus instalaciones y equipo en forma gradual;
además, ha empleado tiempo considerable en la búsqueda de apoyo
económico. Aunque en la actualidad sólo hay un proceso de paz en
curso en Colombia, en principio la Misión debería estar disponible
para procesos de paz con cualquiera de los grupos restantes. En vis­
ta de esto, su tamaño es, a todas luces, insuficiente, lo que amenaza
su sostenibilidad a corto plazo y su eficacia a largo plazo.
Obviamente es difícil comparar misiones, tanto en términos
de mandato como en cuanto a los recursos y las condiciones políti­
cas bajo las cuales se trabaja. No obstante, una mirada general a las
misiones de verificación y/o tropas de paz de la onu nos revela ci­
105
fras considerablemente mayores para cualquier tipo de misión que
las que maneja la mapp/oea.
El caso de la Misión en Colombia se compara a menudo con
Minugua en Guatemala. Esta misión finalizó su trabajo el 31 de di­
ciembre de 2003, y hacia el final del término tenía un personal com­
puesto de 222 personas. Minugua tuvo ese tamaño en la que pro­
bablemente fue la etapa más estable del período, entre 1996 y 1997.
Minugua fue un compromiso internacional bajo los auspicios de la
onu y con contribuciones en dinero y especie de varios países en
Europa y el continente americano. Otra comparación que se puede
hacer es con Onusal en El Salvador, que en la cumbre de su trabajo
contó con un personal de más de 1.000 personas.
Verificación del cese de hostilidades
De acuerdo con el mandato de la Misión, la verificación del cese
de hostilidades (las cuales incluyen la extorsión y la coerción a las
poblaciones locales) se refiere a las unidades paramilitares que aún
no se han desmovilizado y cuyos líderes supremos participan en la
mesa de negociación de Santa Fe de Ralito. El resultado de la veri­
ficación no está encaminado a servir en procedimientos judiciales,
pero sí es utilizado para confrontar directamente a la parte respon­
sable a través del llamado Comité de Verificación. Este comité, con­
formado mediante el acuerdo al que se llegó para establecer la zona
de ubicación en Santa Fe de Ralito el 13 de mayo de 2004, tiene una
composición tripartita (mapp/oea, alto comisionado para la paz y
auc). La comisión recibe quejas e informes sobre violaciones al cese
de hostilidades y actúa con base en ellas. Adicionalmente, la Misión
registra las quejas (verificadas o no) y elabora un informes trimes­
trales para el secretario general de la oea.
Como regla general, la Misión prefiere usar las denuncias y los
resultados de la verificación en forma discreta. Esto lo hace no sólo
para mantener una posición de confidencialidad y proteger a los in­
106
formantes, sino también porque utiliza los resultados para confron­
tar a los líderes del grupo armado en cuestión —a través del Comité
de Verificación o en conversaciones personales con los comandan­
tes de manera individual— para presionar una nueva adhesión al
cese, la eliminación de las amenazas o la terminación de la extor­
sión. Una meta importante de este procedimiento es inculcar a los
participantes en la negociación (esencialmente a los comandantes
paramilitares) el sentido de la urgente necesidad de poner freno a la
violencia como prerrequisito de un proceso de paz serio.
Monitoreo y apoyo al ddr
Los componentes de desarme y desmovilización del proceso de cddr
se llevan a cabo en la localidad designada (área de concentración) y
dentro de un plazo limitado (una o dos semanas, según el número
de desmovilizados). Durante este período el equipo regional de la
Misión está presente y su participación es total e intensiva.
Antes de llevarse a cabo la concentración y la desmovilización
de una unidad, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz desarro­
lla una fase preparatoria para establecer el número de miembros de
la unidad que se van a desmovilizar y elaborar la correspondiente
lista. Durante esta fase se informa y prepara a las comunidades lo­
cales y a las entidades implicadas.
Luego de esto, las columnas de unidad marchan a uno o más
puntos de recepción, donde los espera un camión para llevarlos al
Área de Concentración (generalmente una finca o hacienda alqui­
lada por el alto comisionado de paz para la ocasión). Los oficiales
verificadores de la mapp/oea están presentes en esos puntos de re­
cepción, donde les informan a los miembros de las unidades acer­
ca de su papel en el proceso y sobre los procedimientos a seguir y
las entidades que estarán involucradas. Un objetivo de la Misión en
este punto es asegurar que sus funcionarios verificadores sean la
primera parte civil que los combatientes encuentren cuando salgan
107
de su zona de operación. Esta es una buena —y típica— manera de
establecer desde el inicio a la Misión como la tercera parte visible e
imparcial dentro del proceso .
Posteriormente, los miembros de la unidad que se va a desmo­
vilizar pasan unos días en el área de concentración para informarse
de los siguientes procedimientos y llevarlos a cabo:
• Registro (cada miembro recibe una tarjeta de identidad espe­
cial de desmovilización, expedida por la Oficina del Alto Comisio­
nado para La Paz.
• Chequeo de antecedentes (incluyendo acusaciones judiciales
pendientes).
• Confesión de los delitos (necesario si quieren acogerse a los
beneficios otorgados por la legislación aprobada en junio de 2005;
en ese caso, la persona en cuestión es transferida a la zona de ubica­
ción en Santa Fe de Ralito).
• Escogencia del lugar al que prefieren ir una vez se hayan des­
movilizado.
• Identificación del correspondiente programa de capacitación
o trabajo de su preferencia.
Para cumplir este propósito (como pudimos ver cuando fuimos
al área de concentración del Bloque Héroes de Tolová, cerca de Valen­
cia, Córdoba, en junio de 2005), varios espacios cubiertos fueron dis­
puestos y equipados con mesas y sillas dentro del área. También se dis­
pone de un buen número de computadores portátiles, directa­mente
conectados a una base de datos. Un equipo compuesto por cámaras
digitales, escáners de iris, dispositivos para registrar huellas digitales
y libretas electrónicas para firmar permite que los datos ingresen de
inmediato a la base de datos y se expidan directamente las tarjetas de
identidad. Se expiden a los desmovilizados otros documentos corrien­
tes como la cédula de ciudadanía, el pasado judicial y la libreta mili­
tar (que documenta el cumplimiento de servicio militar y, en algunos
casos, se requiere para solicitudes de trabajo). También reciben un
estuche de aseo personal y una vestimenta de ropa de civil.
108
Durante este período también se lleva a cabo una ceremonia
oficial de desmovilización y entrega de armas. Normalmente acuden
a la ceremonia el alto comisionado para la paz, representantes de
autoridades locales y los comandantes paramilitares correspondien­
tes. Las armas recolectadas son llevadas a una base militar, donde
se relacionan y se mantienen bajo custodia hasta nuevo aviso. Los
explosivos son destruidos inmediatamente en un lugar apropiado.
Por otro lado, hay un número de agencias públicas presentes y
activas durante el período de desmovilización. La Oficina del Alto
Comisionado para la Paz se encarga de la organización y la logística
necesarias.
La mapp/oea verifica las listas de personal que se desmovili­
zará y la lista de armas que serán entregadas. Ocasionalmente, los
oficiales de verificación de la Misión ayudan en el trabajo práctico
de las agencias implicadas. La Misión mantiene contacto a lo largo
del proceso con los representantes de entidades nacionales y de la
unidad desmovilizada.
La reinserción cubre un período de dieciocho meses a partir de
la llegada de los desmovilizados al lugar escogido luego de dejar el
área de concentración. El programa de reinserción es dirigido por
el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su Programa de
Reincorporación a la Vida Civil, el cual opera a través de los Centros
de Referencia y Oportunidad (cro), que coordinan las distintas in­
tervenciones y facilidades para los desmovilizados durante el tiem­
po del programa de reinserción.
1. Las principales entidades participantes son: Ministerio del Interior y de
Justicia, Ministerio de Defensa, Ministerio de Educación, Ministerio de Pro­
tección Social, Fuerza Pública, Consejería para la Acción Social, Fiscalía Gene­
ral de la Nación, das, Cuerpo Técnico de Investigación, Registraduría Nacional
del Estado Civil, Incoder, Dirección Nacional de Estupefacientes y Sena.
2. Se han establecido cro en Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Montería,
Sincelejo y Turbo. Adicionalmente, hay dos cro móviles que atienden a cerca
de 220 municipios.
109
La estructura básica del programa consiste en lo siguiente:
• Admisión inicial.
• Asistencia para el traslado.
• Subsidio personal mensual de $358.000 durante dieciocho
meses.
• Programa educativo (comenzando por el “Módulo Cero”, so­
bre capacidades básicas, que incluye capacitación en estudios pri­
marios, secundarios o vocacionales).
• Ayuda jurídica.
• Ayuda psicosocial.
• Orientación al mercado de trabajo o a actividades produc­
tivas (incluyendo la posibilidad de trabajar durante un año en las
Brigadas Móviles de Erradicación de Coca).
• Una subvención final de $8.000.000 sobre la base de un plan
aprobado.
Para llevar a cabo estas tareas, los cro normalmente cuentan
con un equipo pequeño, compuesto por un(a) director, un(a) asis­
tente, un(a) secretario y un(a) psicólogo(a). La oim apoya el funcio­
namiento de los cro con equipos de ocho asistentes. En principio,
los cro consultan y coordinan con varias entidades públicas (como
el Servicio Nacional de Educación, Sena, encargado de las activida­
des de capacitación y educación), administraciones y comunidades
locales. Los desmovilizados que pueden “volver a casa” (es decir,
aquellos que no están obligados a instalarse en la zona de ubicación
por razones jurídicas) tienen derecho a los beneficios de apoyo otor­
gados por el programa. Para recibir la mesada mensual, los desmo­
vilizados deben cumplir con la obligación de participar en diversas
actividades durante los dieciocho meses.
En Urabá y Medellín, dos áreas con un gran número de des­
movilizados y trasladados, los antiguos paramilitares (específi­
camente los líderes) han establecido entidades de apoyo para los
desmovilizados. En Turbo y Urabá —regiones consideradas exi­
tosas en materia de reinserción— encontramos el ejemplo de la
110
Asociación de Desmovilizados del Sur de Urabá (Asdesur) dirigida
por Hernán Hernández, un desmovilizado que fue comandante
del Bloque Calima. Él y sus colaboradores nos dijeron que la Aso­
ciación se formó a raíz de la preocupación por las antiguas tropas
(“los muchachos”). Según Hernández, mantenerlos dentro de una
asociación los previene de recaer en la violencia, unirse a pandillas
o tener problemas judiciales. Más aún, la Asociación ayuda a guiar
a los ex combatientes al programa educativo y se involucra activa­
mente en el diseño y manejo de diversos proyectos productivos,
algunos de los cuales fueron formulados para beneficiar tanto a
desmovilizados como a los miembros de las comunidades (inclu­
yendo a los desplazados internos), a través de la creación de em­
pleo, generación de ingreso y copropiedad. Esta Asociación tiene
un efecto muy positivo sobre el proceso de reinserción. Donde no
existen este tipo de organizaciones, pueden surgir problemas cuya
solución puede ser difícil.
A primera vista, sin embargo, estas asociaciones voluntarias
establecidas por antiguos paramilitares son, obviamente, ambi­
guas. Por una parte, se podría favorecer la escogencia hecha por
los otrora “movimientos subversivos” de integrarse pacíficamente a
la vida civil y política local. De esta manera, las organizaciones de
desmovilizados pueden llegar a convertirse en obc u ong que bus­
quen mantener la cohesión entre sus miembros y ayuden a suavizar
el proceso de reinserción. Por otra parte, se mantiene la posibilidad
de que estas organizaciones sirvan a los propósitos de los antiguos
comandantes paramilitares (intereses empresariales, legalización
de bienes clandestinos, influencia política...).
Los representantes de las comunidades locales y de los muni­
cipios apoyan el programa de desmovilización y reinserción, espe­
cialmente en la medida en que éste contribuye a poner fin a la vio­
lencia y a menguar la coerción que ejercen actores ilegales armados;
por lo mismo, mejora las perspectivas de restablecer la capacidad
institucional del Estado (incluyendo la policía) y la sociedad civil.
111
Los representantes de las comunidades locales manifestaron
una gran preocupación por la incertidumbre con respecto al em­
pleo y las actividades productivas, no sólo para los desmovilizados
sino para los miembros menos privilegiados de las comunidades en
general. Un temor específico se dio en el sentido de que los pro­
yectos productivos sólo se enfocarían en los ex combatientes, sin
beneficios palpables para la población local. En Urabá las preocupa­
ciones sobre la situación socioeconómica se vieron agravadas por la
expectativa de que la ue estaba a punto de quintuplicar los arance­
les a la importación de bananos colombianos. Se temió en general
que esto llevaría a una crisis en el sector bananero, fundamental en
la economía de la zona, y a un creciente desempleo, justamente en
el momento en que gran cantidad de desmovilizados han estado
regresando a la región: Urabá ha sido un “exportador neto” de sol­
dados paramilitares. San Pedro de Urabá, por ejemplo, siendo un
municipio pequeño y remoto que esperaba recibir a unos 50 desmo­
vilizados, en realidad tuvo que albergar a por lo menos cuatro veces
esa cantidad, algo para lo cual la comunidad no estaba preparada.
El resurgimiento de la violencia criminal y la absorción de ex
combatientes desempleados fueron otras preocupaciones claras y
comúnmente manifestadas dentro de las comunidades locales, es­
pecialmente en zonas como el Catatumbo y el norte del Valle, don­
de actos violentos y asesinatos que implican a los desmovilizados
ocurren con frecuencia. Sin embargo, aun en este caso, los índices
generales de violencia parecen haber disminuido.
En pocas palabras, el proceso de reinserción y reincorporación
a la vida civil es delicado, involucra muchos intereses —e interesa­
dos— y depende de variables inciertas. Algunas virtudes observadas
3. En Urabá nos reunimos con los alcaldes y otros miembros de la ad­
ministración municipal de los pueblos principales: Apartadó, Chigorodó,
Turbo, Carepa y San Pedro de Urabá.
112
en el proceso incluyen el desmantelamiento de la capacidad militar
de las autodefensas, la disminución de la violencia y la posibilidad
que han tenido muchos desmovilizados de obtener un registro ci­
vil, pues antes del proceso de desmovilización y reinserción eran
anónimos. En cuanto a los riesgos, se incluyen la poca capacidad
y financiación de los cro, especialmente en el área de orientación
y rehabilitación psicosocial; la incertidumbre con respecto a las
perspectivas de empleo a largo plazo para los desmovilizados, par­
ticularmente en cuanto empleo, ingreso y sustento después de los
dieciocho meses; la falta de conocimiento acerca de lo que sucederá
con ellos después de este período, y el peligro de que vuelvan a ser
reclutados o que se unan a pandillas criminales.
Frente a estas incertidumbres, el proceso de reincorporación
manejado por la Alcaldía de Medellín es a menudo mencionado
como un modelo positivo. El recuadro 4.1 de este informe contiene
algunos antecedentes de este modelo. Los factores principales del
mejor desempeño de la reinserción en Medellín son los siguientes:
• Una mayor capacidad del equipo de reincorporación alinea­
do por la Oficina para la Paz y Reconciliación (opr) del municipio;
esto quiere decir que la proporción de personal por desmovilizado
es mucho mayor (también como producto de mejores niveles de fi­
nanciación).
• Un sistema integrado de diez psicólogos que trabajan con pe­
queños equipos de animadores contratados de entre los desmovili­
zados.
• Un enfoque más completo de la reinserción, basado en el con­
cepto de restaurar el orden legal y la ciudadanía y que involucra a los
líderes naturales entre los desmovilizados.
• Un programa paralelo de seguridad ciudadana puesto en
práctica por la Alcaldía.
• La naturaleza geográfica más compacta y más densa desde el
punto de vista institucional de la ciudad de Medellín y una presen­
cia históricamente arraigada de entidades públicas y civiles.
113
• Datos más completos y mejor capacidad de monitoreo de los
desmovilizados, junto con una mejor receptividad por parte de las
comunidades receptoras (barrios y comunas).
Trabajo con las comunidades afectadas
Hasta el momento, el trabajo de la Misión en esta área está en sus
primeras etapas debido a que un trabajo exitoso requiere de una
cantidad considerable de tiempo, dinero y fuerza de trabajo. Ya se
cuenta con el plan para dos proyectos piloto:
• Justicia comunitaria en la zona de Santa Fe de Ralito.
• Reconstrucción de la memoria histórica y fortalecimiento de
las relaciones cívico-sociales en la ciudad de Medellín.
En el recuadro siguiente se describe el primero de estos pro­
yectos, que está siendo financiado con parte de la contribución de
Holanda al presupuesto de la mapp/oea (enero-junio de 2005). El
proyecto ha progresado lo suficiente para ilustrar la manera como
la Misión cumple con este aspecto de su mandato.
Recuadro 1. Proyecto piloto de justicia comunitaria en la
zona de ubicación cerca de Santa Fe de Ralito
La zona de ubicación fue establecida el 15 de junio de
2004. Comprende un territorio de 368 km2 en el municipio
rural de Tierralta (Córdoba). Su población es de cerca
de 7.000 personas, que viven en un gran número de
comunidades pequeñas. La zona ha estado bajo el firme
control paramilitar durante los últimos diez años o más,
luego de que expulsaron a las farc del territorio, y el Bloque
Córdoba impuso un régimen de facto en la zona.
La mapp/oea mantiene una pequeña oficina en
Los Volcanes, uno de los puntos de entrada a la zona de
114
ubicación. La Misión inició allí un proyecto piloto de justicia
comunitaria inmediatamente después de la apertura de esta
zona, con la participación de 60 comunidades. El objetivo
era capacitar a estas comunidades para que ejercitaran sus
derechos y de esta manera contribuyeran al restablecimiento
de las instituciones y la vida civil pacífica. Hasta diciembre
de 2004, la mapp/oea desarrolló un programa de consultas
con la comunidad para aclarar el propósito y la naturaleza
de la zona de ubicación, así como para identificar las
posibilidades de establecer un sistema local de justicia y
arbitramento. La intención es que este sistema funcione con
base en “conciliadores en equidad”, elegidos entre los líderes
naturales propuestos por las comunidades. Estos conciliadores
deben trabajar de cerca con las autoridades competentes en la
administración de justicia local y en la resolución de disputas.
Con la ayuda de fondos provenientes de Holanda,
a partir de diciembre de 2004 se logró un enfoque más
estructurado del programa. Después de trabajar en conjunto
con el Ministerio del Interior y de Justicia, la población eligió
a 45 conciliadores. En un caso, un candidato con conocidas
conexiones al antiguo líder paramilitar dominante fue
rechazado en forma rotunda a través del voto popular.
Los futuros pasos incluyen la capacitación de los
conciliadores elegidos, el establecimiento de puntos para la
prestación de servicios públicos, la articulación de enlaces
horizontales entre los conciliadores, y el establecimiento de
conexiones funcionales entre los conciliadores y el sistema
legal formal. Los residentes locales y sus organizaciones de
base prestan apoyo al trabajo de los conciliadores y ayudan
a difundir el propósito y la manera como opera el sistema.
El componente de capacitación es realizado por la ong
Corporación Razón Pública, que tiene amplia experiencia
en la educación y capacitación de poblaciones rurales.
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