reformas fiscales tras la crisis económica
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REFORMAS FISCALES TRAS LA CRISIS ECONÓMICA Emilio Albi Ibáñez Universidad Complutense de Madrid Palabras clave: reforma fiscal, impuestos Códigos JEL H5, H87 • RESUMEN Se consideran las modificaciones fiscales más adecuadas tras la salida de la crisis, con aumentos recaudatorios para la reducción del déficit público y también con reducciones impositivas en el ámbito empresarial Reformas fiscales tras la crisis económica 1. Introducción Los asuntos fiscales han de contemplarse dentro de situaciones económicas concretas. Existen elementos del sistema fiscal que son más intemporales, como el diseño global o dual del impuesto sobre la renta, pero, por ejemplo, en cuestiones de tipos impositivos, o de la oferta de ventajas fiscales, el contexto económico resulta muy determinante. La actual crisis económica está suponiendo un enorme reto para los presupuestos públicos de todos los países. Sin embargo, no hay mucho que decir a este respecto. Las políticas keynesianas de gasto público han actuado, junto con las muy importantes medidas financieras, en la contención del considerable descenso de actividad económica habido. Creo que, en general y a pesar de las críticas que pueden hacerse a todas las decisiones económicas, se han planteado las políticas públicas de manera razonable internacionalmente. El aumento del gasto ha sido inevitable y ha resultado prudente no variar excesivamente los ingresos. Es también prudente continuar con estas políticas hasta una clara salida de la crisis. Sin embargo, el coste en términos presupuestarios está siendo tremendo. El desequilibrio internacional de las cuentas públicas que se está produciendo no puede mantenerse. Es en este contexto donde quiero desarrollar mis reflexiones, pensando en las medidas fiscales que resulten más convenientes tras la salida de la crisis económica. Para mayor concreción, nos referiremos específicamente a la situación presupuestaria española y a la fiscalidad de nuestro país. Las cifras de fuentes diferentes sobre la previsión, para 2010, del déficit total de las Administraciones Públicas españolas oscilan entre el optimista pronóstico oficial del 8,4 por ciento del PIB, o el 9 por ciento del Banco de España, hasta estimaciones por encima del 11 por ciento. No es, por tanto, muy pesimista contar con una cifra superior al 10 por ciento de déficit público total en 2010, que corresponde muy fundamentalmente a la Administración Central y en segundo lugar a las Comunidades Autónomas, con un escaso superávit de la Seguridad Social. Esto contrasta con el compromiso de España frente a la UE de situar el desequilibrio presupuestario en el 3 por ciento de PIB en 2012 y aumenta el crecimiento, todavía asumible dado el buen punto de partida, de la deuda pública emitida por España. 327 328 Emilio Albi Ibáñez Con esta situación, el objetivo de estabilidad presupuestaria sólo se puede alcanzar con políticas de fuerte austeridad y de reducción del gasto, junto con aumentos recaudatorios que no entorpezcan la salida de la crisis económica o la internacionalización de la economía española. A los cambios fiscales correspondientes se refieren las páginas que siguen. Repasaremos la diversas figuras impositivas con algunas reflexiones generales pero, sobre todo, con la intención de plantear aumentos recaudatorios concretos para reducir el déficit, que no perjudiquen seriamente la economía española, y algunas disminuciones que la mejoren. 2. I.R.P.F. En la actualidad, los sistemas fiscales han abandonado internacionalmente el objetivo ideal de aplicar impuestos comprehensivos sobre la renta –que todos los tipos de renta se graven igualmente con una sola tarifa progresiva en el impuesto– y utilizan en la práctica gravámenes que distinguen entre los diferentes tipos de renta. De especial interés en este asunto es la imposición dual en la que las rentas del trabajo y las del capital (al menos del capital mobiliario) se gravan diferentemente: las primeras con tarifas progresivas y las segundas normalmente con un solo tipo impositivo. En España se ha seguido también este proceso que significa una ruptura esencial del enfoque básico de la reforma fiscal que se inició en 1979. El proceso se ha de contemplar como una solución de compromiso, en un mundo globalizado y con libertad de movimiento de capitales, que mejora la integración con la imposición societaria y diversos problemas administrativos y de otra índole (aunque empeora algunos, como el de tratamiento fiscal de los empresarios individuales). TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA Frente a la imposición sobre el gasto, que grava igualmente el consumo presente y el futuro, sin alcanzar al ahorro, la tributación dual supone un gravamen diferencialmente menor del consumo futuro que con la tributación comprehensiva, ya que las rentas del capital atraen un tipo único con un carga tributaria normalmente menor que las rentas del trabajo. Sin embargo, se produce efectivamente gravamen de las rentas del capital, si bien con menor fuerza que en la imposición comprehensiva pero con mayores posibilidades prácticas de éxito. Me parece, por tanto, positivo insistir en la línea tomada recientemente por el IRPF español, mejorando el carácter de gravamen dual del impuesto, simplificándolo y haciéndolo más comprensible. Una posible ventaja, no siempre reconocida, del sistema dual en un país con gobiernos autonómicos, como es España, es la del Véase Boadway, R. (2009) Reformas fiscales tras la crisis económica tratamiento diferenciado de las rentas del trabajo y las del capital: las primeras pueden fácilmente descentralizarse y las segundas mantenerse exclusivamente en el nivel central. De esta manera, la financiación de las autonomías puede alcanzar el nivel adecuado de responsabilidad de sus respectivos gobiernos que podrían aplicar tarifas propias, de tipos diferentes, a las rentas del trabajo, factor de la producción poco móvil territorialmente. En este contexto de imposición dual, y en términos del aumento recaudatorio que se planteará como forma parcial de equilibrar las cuentas públicas a la salida de la crisis, los tipos impositivos pueden sufrir modificaciones al alza. El tipo de gravamen sobre la base del ahorro, actualmente situado en el 18 por ciento, es fácil que alcance un nivel del 20 por ciento, sin que por ello se originen graves repercusiones, aunque tampoco mucha recaudación. En cuanto a las escalas progresivas estatal y autonómica, pueden terminar con un tipo marginal máximo que acumulativamente llegue al 45 por ciento (en vez del 43 por ciento actual). También en los tramos medios y bajos de base liquidable se originarán aumentos impositivos con alta probabilidad que habrán de ser moderados (como los de la base del ahorro o los del tipo marginal máximo) para que no peligre el resultado positivo de una salida de la crisis. Pienso que cualquier aumento recaudatorio se ha de realizar con medidas fiscales “tranquilas” y prudentes, alcanzándose la mayor recaudación con fuentes muy diversas del sistema fiscal. Otra serie de alternativas con las que, en términos recaudatorios y de otra índole, se cuenta en el IRPF español, son las medidas de reforma, o eliminación, del siguiente catálogo de elementos del impuesto: ■ Deducciones de la cuota íntegra y de la líquida: - el anuncio del vencimiento de la deducción por inversión en vivienda habitual no parece haber tenido éxito en la reactivación de la demanda de vivienda. Sin embargo, su caducidad, o aminoración, es un camino a seguir en el futuro ya que esta deducción supone un gasto fiscal importante. - la deducción de hasta 400 euros por obtención de rentas del trabajo o de actividades económicas no siempre beneficia a las rentas medias y muy escasamente a las bajas, habiendo originado una pauta distributiva peculiar. Pienso que es una deducción de la cuota líquida que debería eliminarse. - la deducción por nacimiento o adopción y también la deducción por maternidad (que es más bien una transferencia, o impuesto negativo, 329 330 Emilio Albi Ibáñez con el límite de las cotizaciones a la Seguridad Social), podrían revisarse. Estas deducciones cumplen una función positiva en el fomento de la natalidad, pero es importante conocer a qué coste. ■ Otros elementos: - el régimen transitorio (D.T. 9ª LIRPF) de las ganancias patrimoniales derivadas de activos no afectos a actividades económicas adquiridos con anterioridad al 31 de diciembre de 1994 puede estar acercándose a su fin. No considero que su eliminación produzca grandes aumentos recaudatorios ya que el “efecto anuncio” de su transitoriedad los debe haber eliminado, pero se simplificaría la normativa del impuesto. - un gran elemento del IRPF, con importancia recaudatoria, que puede necesitar revisión es el de las reducciones en la base imponible por aportaciones y contribuciones a sistemas de previsión social (planes de pensiones, de mutualidades, de previsión social empresarial, de previsión asegurados…). La decisión en este terreno se mueve entre las ventajas del fomento fiscal del ahorro-previsión para la jubilación y el gasto fiscal correspondiente. - por último, tras el nulo o negativo nivel de inflación existente, otra variable de aumento de recaudación en momentos futuros de inflación positiva, es el mantenimiento del valor nominal de las diversas deducciones y mínimos personales o familiares. TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA 3. Impuesto sobre sociedades Del Impuesto sobre Sociedades, por lo que discutiremos a continuación, se pueden esperar pocos aumentos recaudatorios si queremos continuar con la internacionalización de la economía española. La competencia fiscal internacional entre países para atraer capitales (por inversión directa) y rentas (vía precios de transferencia y operaciones financieras) así lo aconseja. La tributación societaria, dentro de la globalización, ha de tener muy en cuenta los temas internacionales para su reforma. El enfoque teórico que vaticinaba, dados los movimientos internacionales de capital y rentas, la “desaparición” del Impuesto sobre Sociedades no se ha visto adecuadamente respaldado en la práctica, aunque algunas de sus predicciones se han hecho notar. Con la investigación económica reciente sabemos lo suficiente para poder afirmar que en las inversiones directas internacionales: Véase Albi, E. (2009)a. Reformas fiscales tras la crisis económica ■ las decisiones de localización internacional de inversiones se ven afectadas por los tipos medios efectivos de gravamen del Impuesto sobre Sociedades ■ las transferencias de rentas y beneficios (elementos mucho más móviles que la inversión) a través de transacciones financieras o precios de transferencia están influidas por los tipos nominales de gravamen ya que estas prácticas de las empresas multinacionales son meras transferencias entre países y la decisión empresarial sólo tiene en cuenta el tipo nominal. Además sabemos que la intensidad de la influencia de los tipos medios efectivos y de los tipos nominales es muy superior a cualquier otro efecto de la imposición societaria sobre la inversión. Por lo tanto, la competencia fiscal internacional se produce con más importancia en relación con los tipos nominales y los medios efectivos. Es también cierto que las empresas multinacionales tienden al uso de las transferencias de rentas y beneficios en búsqueda de tipos nominales bajos y mayores beneficios globales después de impuestos. Como es natural, esto último se puede ver compensado si las autoridades fiscales del país donde se desarrolla la actividad empresarial actúan con eficacia en el combate de esas prácticas. El nivel de los tipos nominales del Impuesto sobre Sociedades resulta, dado lo anterior, una variable esencial de la política tributaria en la vertiente empresarial. Considerando nuestro contexto económico natural que es el de la UE, con efectos de 2009, los promedios de tipos nominales son los siguientes: UE-27 = 22,23 por ciento UE-26 = 22,27 por ciento (eliminando a Estonia que cuenta con un impuesto sobre la distribución de dividendos en lugar de un impuesto de sociedades tradicional) UE-15 = 25,21 por ciento El promedio que tiene mayor interés es lógicamente el que corresponde a UE-15 que es el grupo de nuestros principales países competidores. Si se elimina del grupo a Irlanda, con un tipo claramente bajo –12,5 por ciento–, tendríamos un promedio UE-14 = 26,12 por ciento y si se corrige el tipo federal alemán del 15 por ciento en el Impuesto sobre Sociedades con la carga del “Business tax” podemos acercarnos a un promedio del 27 por ciento. European Tax Handbook IBFD 2009. 331 332 Emilio Albi Ibáñez Las cifras anteriores señalan que resulta de interés para fortalecer la competencia fiscal de nuestra economía reducir los tipos nominales del Impuesto sobre Sociedades español en la actualidad fijados en el 30 por ciento como tipo general y, para las empresas de reducida dimensión, con un tipo reducido del 25 por ciento para los primeros 120.202,41 euros de base imponible. Esta sugerencia puede plantearse, dependiendo de la merma recaudatoria que se acepte absorber, desde el 30 por ciento –25 por ciento actual a tipos del 25 por ciento – 20 por ciento o del 27 por ciento –22 por ciento. Por otro lado, también caben en el Impuesto sobre Sociedades español algunos aumentos recaudatorios como los ya planteados con la reducción y caducidad final de la bonificación por actividades exportadoras (artículo 34.1 TRIS) o las deducciones para incentivar la realización de determinadas actividades (artículos 35 a 44 TRIS). Incluso la deducción por la realización de actividades de I+D o de innovación tecnológica que no cuentan con fecha de derogación probablemente merecerían una revisión cuidadosa en términos de su “coste-beneficio” propio. 4. Cotizaciones sociales El tema de las cotizaciones sociales tiene intensa actualidad en situaciones de paro generalizado. Es en todo caso importante por sus posibles efectos en el mercado laboral español con sus características básicas de una alta tasa de paro en relación con otras economías y su considerable temporalidad. TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA Estas características se pueden explicar por razones estructurales e institucionales como la dualidad en la protección del empleo entre trabajadores fijos y temporales o la rigidez y grado intermedio de centralización de la negociación colectiva. Pero también influye la carga tributaria sobre el trabajo que engloba los efectos del IRPF y los de las cotizaciones sociales. En cuanto a las cotizaciones sociales, un asunto con ya larga discusión en nuestro país e internacionalmente es la reducción de las cotizaciones empresariales a cambio de una financiación con mayores tipos impositivos en el IVA(). Dados los topes existentes en el sistema de cotizaciones sociales, la base imponible del IVA es más amplia y requiere menores incrementos del tipo impositivo de este impuesto. Como además el IVA europeo es un impuesto en destino que deja exentas las exportaciones, con devolución del IVA soportado, el empresario tiene más fácil Véase Albi,E. (2009), pags. 460-477. Una propuesta reciente se encuentra en BBVA (2009). Reformas fiscales tras la crisis económica actuar en el comercio internacional: si las cotizaciones empresariales no se trasladan y son coste laboral, los precios internacionales pueden disminuir sin que exista incidencia del IVA. En cambio, nacionalmente el aumento del IVA supone un mayor precio para el consumidor por lo que se frenaría la recuperación económica. Sin embargo, el coste laboral debería disminuir (sin traslación de las cotizaciones) y aumentar así la demanda de trabajo. En este debate, un elemento esencial es claramente el de quién soporta las cotizaciones empresariales. Si la traslación de las cotizaciones sociales empresariales hacia los trabajadores (o hacia los consumidores) es reducida en España, la elevación del IVA a cambio de una reducción de cotizaciones empresariales tiene aspectos de gran interés. En cambio, si como tradicionalmente se ha considerado, el grado de traslación de las cotizaciones hacia los trabajadores en forma de menores salarios brutos es elevado, el asunto pierde interés ya que podría producirse la reacción laboral y sindical en demanda de mayores salarios con lo que las ventajas en términos de la demanda de trabajo y del fomento de la exportación disminuirían o desaparecerían con el tiempo. Adicionalmente, en este asunto está siempre pendiente la seria dificultad demográfica que el sistema de reparto de las pensiones originará en España a partir de 2020-2025, fechas ya cercanas a la actualidad. Este es un tema de gran alcance. Ante esta realidad, la rebaja de las cotizaciones sociales empresariales no es necesariamente una buena idea cara al futuro, ya que su aumento posterior sería difícil. Es cierto que este problema financiero de la Seguridad Social tiene algunas vías diferentes de solución, pero también parece claro que resultará necesario el esfuerzo por parte de las cotizaciones. La conclusión, por tanto, no es obvia. La evidencia empírica sobre la incidencia de las cotizaciones sociales empresariales en España no es unánime en cuanto a la traslación de esas cotizaciones hacia salarios menores, o no (la traslación hacia precios mayores parece descartada). Este es un elemento central de la discusión. Si consideramos la situación de las pensiones españolas dentro de un poco más de diez años, las dudas sobre la conveniencia del esquema de sustitución de cotizaciones sociales empresariales por recaudación obtenida del IVA aumentan. Como señala Melguizo (2007). Véase Argimón y González-Páramo (1987), Herce (1996) o Melguizo (2009). 333 334 Emilio Albi Ibáñez 5. Imposición indirecta Los elementos de la imposición indirecta, el IVA y los diversos impuestos especiales sobre el consumo y medioambientales son otros candidatos para el logro de una mayor recaudación que reduzca el déficit público originado por la crisis económica. El caso del IVA, dada la amplitud de su base y capacidad recaudatoria, es una elección preferente que puede usarse asimismo como elemento compensatorio de reducciones de tipos impositivos en el Impuesto sobre Sociedades o en las cotizaciones sociales empresariales como ya se ha comentado. El IVA español con un tipo estándar del 16 por ciento es el segundo más bajo en la UE tras Luxemburgo (15 por ciento). Los promedios de tipos en la Unión son EU-15 = 19,81 por ciento y EU-27 = 19,52 por ciento. Esta comparación señala que hay recorrido para el aumento del tipo estándar del IVA español, por ejemplo entre 2 y 4 puntos porcentuales. La mayor dificultad del aumento de la imposición indirecta, dejando a un lado sus efectos distributivos, es su reflejo en los precios al consumidor que, sobre todo con el IVA que recae sobre todo el consumo, puede reducir éste y entorpecer la salida de la crisis económica. En este sentido, los aumentos del tipo estándar del IVA que es probable que se produzcan han de realizarse con prudencia en situaciones donde la demanda de consumo resulta ya sostenida. El resto de los impuestos indirectos o medioambientales pueden utilizarse con relativos menores problemas, pero su reflejo recaudatorio es mucho más escaso. 6. Conclusiones TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA Sin perjuicio de los forzosos e importantes recortes de gasto que se han de producir, la reducción del déficit público tan cuantioso originado por la actual crisis económica requerirá de aumentos impositivos. En otros casos, como el de la tributación empresarial y, quizás, en el tema de las cotizaciones sociales empresariales, el resultado final puede ser de recortes en la tributación. En el IRPF, donde se debe insistir en el perfeccionamiento de su carácter dual y en la simplificación del impuesto, existen posibilidades recaudatorias tanto con aumentos moderados de tipos impositivos como con medidas de cambio, o eliminación, de elementos de la base imponible o de deducciones de la cuota íntegra y de la líquida. En cambio, el Impuesto sobre Sociedades puede requerir disminuciones de tipos para reforzar la competencia fiscal española frente a otros países, con mejoras recaudatorias cuyo origen radica en las bonificaciones y deducciones existentes en el impuesto. Reformas fiscales tras la crisis económica No se ha considerado específicamente la imposición patrimonial por su escasa capacidad recaudatoria. Sin embargo, se debe insistir en que la eliminación en la práctica del Impuesto sobre el Patrimonio ha de mantenerse, dados sus adversos efectos sobre el ahorro personal. En el ámbito del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, en cambio, parecería lógico alcanzar una reordenación que igualara el tratamiento fiscal de las transmisiones intergeneraciones entre los diversos gobiernos autonómicos de España, con un impuesto sencillo y de tipos reducidos. El debate sobre la reducción de las cotizaciones sociales empresariales con cargo a aumentos de tipos impositivos en el IVA ha vuelto a aparecer como mecanismo de mejora de la demanda de trabajo en nuestro país y de fomento de la exportación. No resulta evidente la solución final de este debate. En todo caso, los impuestos indirectos y sobre todo el IVA pueden suponer en el próximo futuro aumentos recaudatorios vía incrementos de tipos. La dificultad radica en que no se perjudique la recuperación económica a la salida de la crisis por el efecto del IVA, y en general de la imposición indirecta, sobre el consumo. 335 336 Emilio Albi Ibáñez Referencias bibliográficas TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA Albi, E. (2009), Sistema Fiscal Español, Ariel, Barcelona, 24ª edición. Albi, E. (2009-a), “The challenges of corporate income taxes in a globalized world”, papel presentado a la Conferencia sobre Tax Systems: Whence and Whither, patrocinada por FUNCAS y UNICAJA, Málaga, 9-11 Septiembre, sin publicar. Argimón, I. y González-Páramo, J.M. (1987), Traslación e incidencia de las cotizaciones sociales por niveles de renta en España, 1980-1984, Documentos de Trabajo, 01/87, Junio, FIES. BBVA (2009): “Tres reformas estructurales para el mercado laboral español”, Situación, Servicio de Estudios, págs. 26-41. Boadway, R. 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