26.47 VENTA AL POR MENOR DE CARBURANTE

RESUMEN (26)
VENTA AL POR MENOR DE CARBURANTE- Gasolinera en centro comercial
Un operador económico presenta una reclamación frente al Decreto del Ayuntamiento de
Marratxí, de fecha 14 de septiembre de 2015, en el que se deniega la licencia de instalación y
obras solicitada por el reclamante para la instalación de una estación de servicio para la venta al
por menor de carburante en una parcela ocupada por un centro comercial.
Esta Secretaría considera que la denegación de la licencia para la instalación de una estación de
suministro de carburantes aneja a un centro comercial en funcionamiento, atendiendo a que
están pendientes las obras de urbanización en la unidad de ejecución en la que se integra la
parcela y a la falta de informes de ciertas autoridades, podría considerarse una actuación
contraria a los principios de necesidad y proporcionalidad del artículo 5 de la LGUM.
Informe SECUM
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(26/1536)
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 8 de octubre de 2015, ha tenido entrada en la Secretaría del
Consejo para la Unidad de Mercado (SECUM) una reclamación, en el marco
del procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), relativa a la
denegación por parte de un Ayuntamiento de la posibilidad de apertura de una
estación de servicio como equipamiento vinculado a un centro comercial.
La reclamación se presenta frente al Decreto del Ayuntamiento de Marratxí
(Malllorca, Islas Baleares) de fecha 14 de septiembre de 2015 en el que se
deniega la licencia de instalación y obras solicitada por el reclamante para una
estación de servicio para la venta al por menor de carburantes, considerando
que la misma podría vulnerar los artículos 5, 16 y 17 de la LGUM.
En concreto, el reclamante solicitó el 20 de mayo de 2014 una licencia
municipal para la implantación de una estación de servicio en una parcela de
su propiedad ocupada por un centro comercial abierto al público desde el año
1994. En fecha 7 de septiembre de 2015, el reclamante comunicó al
Ayuntamiento el inicio de las obras de implantación de la estación de servicio,
entendiendo concedida su licencia por silencio administrativo positivo.
Finalmente, mediante Decreto de 14 de septiembre de 2015 el Ayuntamiento
de Marratxí deniega la licencia de instalación y obras solicitada por el
reclamante y le informa que no dispone de licencia para el inicio de las obras
de instalación.
Adjunto a su solicitud, el interesado incorpora los documentos relevantes a este
respecto 1.
1
En concreto, incorpora como anexo:
- Solicitud de licencia de actividad para la implantación de la estación de servicio de
fecha 20 de mayo de 2014.
- Decreto del Ayuntamiento de Marratxí de fecha 14 de septiembre de 2015 denegando
la licencia.
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Este informe solo se pronuncia sobre cuestiones que entran directamente en el
ámbito de aplicación de la LGUM.
II. MARCO NORMATIVO
a) Marco normativo estatal.
-
Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
La Ley tiene por objeto regular el régimen jurídico de las actividades
relativas a los hidrocarburos líquidos y gaseosos, estableciendo las
condiciones para la distribución al por menor de productos petrolíferos. Su
artículo 43, en la redacción dada por la Ley 11/2013, de 26 de julio, de
medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la
creación de empleo, señala:
Artículo 43. Distribución al por menor de productos petrolíferos.
[…]
2. La actividad de distribución al por menor de carburante y combustibles
petrolíferos podrá ser ejercida libremente por cualquier persona física o
jurídica.
Las instalaciones utilizadas para el ejercicio de esta actividad deberán
cumplir con los actos de control preceptivos para cada tipo de
instalación, de acuerdo con las instrucciones técnicas complementarias
que establezcan las condiciones técnicas y de seguridad de dichas
instalaciones, así como cumplir con el resto de la normativa vigente que
en cada caso sea de aplicación, en especial la referente a metrología y
metrotecnia y a protección de los consumidores y usuarios.
Las administraciones autonómicas, en el ejercicio de sus competencias,
deberán garantizar que los actos de control que afecten a la
implantación de estas instalaciones de suministro de carburantes al por
menor, se integren en un procedimiento único y ante una única instancia.
A tal efecto, regularán el procedimiento y determinarán el órgano
autonómico o local competente ante la que se realizará y que, en su
-
Dictamen de despacho de abogados contratado por el reclamante informando de la
procedencia del otorgamiento de la licencia de actividad y de obras.
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caso, resolverá el mismo. Este procedimiento coordinará todos los
trámites administrativos necesarios para la implantación de dichas
instalaciones con base en un proyecto único.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de ocho
meses. El transcurso de dicho plazo sin haberse notificado resolución
expresa tendrá efectos estimatorios, en los términos señalados en el
artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Los instrumentos de planificación territorial o urbanística no podrán
regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología
concreta.
Los usos del suelo para actividades comerciales individuales o
agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos
de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales,
serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de
suministro de combustible al por menor. Estas instalaciones serán
asimismo compatibles con los usos que sean aptos para la instalación
de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto
ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para
estación de servicio.
Lo establecido en los párrafos anteriores se entiende sin perjuicio de lo
establecido en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y sus
normas de desarrollo.
-
Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de
Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios.
La norma tiene por objeto, entre otras cuestiones, incrementar la
competencia en el sector de hidrocarburos promoviendo la instalación de
estaciones de servicio en grandes superficies, y a estos efectos, el artículo
3 señala:
Artículo 3. Instalaciones de suministro al por menor de carburantes a
vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo
de actividades empresariales e industriales
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1. Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros
comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección
técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar
entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de
productos petrolíferos a vehículos.
2. En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento
de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará
implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de
suministro de productos petrolíferos.
3. El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de
servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los
establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia
de suelo cualificado específicamente para ello.
4. La superficie de la instalación de suministro de carburantes, no
computará como superficie útil de exposición y venta al público del
establecimiento comercial en el que se integre a efectos de la normativa
sectorial comercial que rija para estos.
-
-Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de
estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
La norma tiene también entre sus objetivos facilitar la apertura de
estaciones de servicio, estableciendo una nueva redacción para el artículo 3
del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, anteriormente transcrito, y
estableciendo una Disposición transitoria cuarta con el siguiente contenido:
Disposición transitoria cuarta. Licencias para nuevas instalaciones de
suministro
Las licencias municipales que se soliciten para la construcción de las
instalaciones de suministro en los establecimientos y zonas a los que se
refiere el artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de
Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de
Bienes y Servicios, que ya dispongan de licencia municipal para su
funcionamiento a la entrada en vigor de esta ley se entenderán
concedidas por silencio administrativo positivo si no se notifica
resolución expresa dentro de los 45 días siguientes a la fecha de
presentación de la solicitud. Transcurrido dicho plazo, el promotor
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comunicará la fecha prevista de comienzo de las obras de construcción
de la instalación a la autoridad responsable de la concesión de dicha
licencia.
b) Marco normativo autonómico. Comunidad Autónoma de Illes Balears.
-
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo.
La Ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico general regulador de
la actividad administrativa en materia de urbanismo en las Illes Balears, y
regula el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas en su
artículo 139:
Artículo 139.
urbanísticas
Procedimiento
de
otorgamiento
de
las
licencias
La ordenación del procedimiento para el otorgamiento de las licencias
urbanísticas municipales se ajustará a las siguientes reglas:
1. La solicitud definirá suficientemente los actos de construcción o
edificación, instalación y uso del suelo y del subsuelo que se pretenden
realizar, mediante el documento oportuno que, cuando corresponda,
será un proyecto técnico. Cuando se trate de un proyecto de edificación,
su contenido y sus fases se ajustarán a las condiciones establecidas en
el Código técnico de la edificación para estos proyectos, que serán
redactados por personal técnico competente según lo que establezca la
normativa estatal vigente.
2. Junto con la solicitud se aportarán las autorizaciones o los informes
que la legislación aplicable exija con carácter previo a la licencia.
Asimismo, cuando el acto suponga la ocupación o la utilización del
dominio público, se aportará la autorización o la concesión de la
administración titular de este.
3. Las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la
legislación y de la ordenación urbanística vigente en el momento de su
otorgamiento siempre que se resuelvan en plazo. Si se resuelven fuera
de plazo, se otorgarán de acuerdo con la normativa vigente en el
momento en que se tuvieron que resolver. En todo caso, deberá constar
en el procedimiento el correspondiente informe técnico y jurídico sobre la
adecuación del acto pretendido a estas previsiones.
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4. La resolución expresa deberá notificarse en el plazo máximo de tres
meses, sin perjuicio de la procedencia de la interrupción del plazo en los
términos que fija el artículo 42.5 de la Ley 30/ 1992, de 26 de
noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común. Transcurrido este plazo se podrá
entender otorgada la licencia solicitada, sin perjuicio de lo establecido en
el apartado 2 del artículo 5 de esta ley, y salvo en los casos en que una
norma con rango de ley estatal o autonómica prevea expresamente el
carácter negativo de la falta de resolución en plazo.
5. El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de esta requerirá, en
todo caso, comunicación al municipio con al menos diez días de
antelación.
6. Las licencias urbanísticas deben otorgarse o denegarse de acuerdo
con las previsiones de esta ley, del resto de legislación directamente
aplicable y de las disposiciones del planeamiento urbanístico y, en su
caso, del planeamiento de ordenación territorial. Todo acto
administrativo que deniegue la licencia debe ser motivado, con
referencia explícita a la norma o la disposición del planeamiento
urbanístico que la solicitud contradiga.
-
-Reglamento general de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y
uso del suelo, para la isla de Mallorca.
Por otra parte, el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica señala en
su artículo 384 cuando se podrá autorizar la ejecución simultánea de las
obras edificación y de urbanización o de reurbanización:
Artículo 384. Licencias de edificación simultáneas a las obras de
urbanización
1. Se podrá autorizar la ejecución simultánea de las obras de edificación
y de urbanización o de reurbanización, en el caso de terrenos incluidos
en ámbitos sujetos a actuaciones de transformación urbanística,
mediante el otorgamiento de la licencia de edificación correspondiente
antes de que la parcela alcance la condición de solar, cuando concurran
todos los requisitos siguientes:
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a) Que la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación sea firme, o
bien, si la reparcelación es innecesaria, que se haya formalizado la
cesión obligatoria y gratuita de terrenos.
b) Que se produzca simultáneamente la ejecución efectiva de las obras
de urbanización, y que se hayan realizado como mínimo, las obras de
compactación y nivelación de terrenos destinados a calles o a vías de
todo el ámbito; y siempre que las obras relativas al saneamiento, a las
redes de suministro y a la distribución de agua, de energía eléctrica y, en
su caso, de conexión a redes de telecomunicaciones, de acuerdo con el
proyecto de urbanización correspondiente, hayan alcanzado un grado de
ejecución adecuado.
c) Que la persona interesada se comprometa por escrito en el momento
de solicitar la licencia a no utilizar la edificación hasta la finalización de
las obras de urbanización que confieran a los terrenos la condición de
solares, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la LOUS, así
como a hacer constar dicho compromiso, tanto en las transmisiones de
la propiedad como en las cesiones del uso de toda la edificación o de
partes de ésta, condicionándolas a la subrogación por parte de la
persona adquirente o cesionaria.
d) Que la persona interesada preste fianza para garantizar la ejecución
simultánea de las obras de urbanización que le correspondan y las de
edificación, en metálico y en una cuantía mínima del 100 % del
presupuesto de las obras de urbanización que corresponda a las fincas
objeto de edificación. Esta fianza no incluye la que se pueda exigir para
garantizar la reposición de obras de urbanización ya ejecutadas.
[…]
c) Marco normativo municipal. Ayuntamiento de Marratxí.
El Ayuntamiento de Marratxí hace referencia en su Decreto, como motivo
para no proceder al otorgamiento de la licencia, al artículo 32 de las Normas
Subsidiarias del término municipal de Marratxí, que señala:
Artículo 32. Condiciones para poder edificar en Suelo urbano
El Suelo urbano, además de las limitaciones específicas que le imponga
las presentes NN.SS. y el planeamiento que lo desarrolle, estará sujeto a
la de no poder ser edificado hasta que la respectiva parcela merezca la
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calificación de solar, a menos que se asegure la ejecución simultánea de
la urbanización y de la edificación mediante las garantías y las
previsiones establecidas en los artículos 39.1, 40.1 y 3 y 41 del
Reglamento de Gestión urbanística para cada caso, y en las presentes
Normas
II. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA
UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de la actividad de distribución al por menor de carburantes y
productos petrolíferos en el ámbito de la LGUM.
El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas
como:
b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o
profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios
de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de
intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de
servicios.”
La actividad de distribución al por menor de carburantes y productos
petrolíferos constituye una actividad económica y como tal está incluida en
el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en
condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores
legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional.”
b) Admisión a trámite de la reclamación en el marco del procedimiento
del artículo 26 de la LGUM
La reclamación tiene entrada en esta SECUM el 8 de octubre de 2015, y se
plantea frente a un Decreto del Ayuntamiento de Marratxí de fecha 14 de
septiembre de 2015, notificado al interesado el 17 de septiembre. Procede
su admisión a trámite, puesto que se produce dentro del plazo de un mes
del procedimiento de reclamación establecido en el artículo 26.1 de la
LGUM.
c) Análisis de la reclamación a la luz de los principios de la LGUM.
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La Ley 34/1998, de 7 de octubre, considera en su artículo 2 el suministro de
productos petrolíferos, donde se incardinan las actividades consistentes en
la distribución al por menor de productos petrolíferos, como una actividad de
interés económico general.
En este contexto, se ha aprobado en los últimos años diversa normativa
destinada a promover la instalación de estaciones de servicio en centros
comerciales.
Así se aprobó el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, que en la última
redacción dada a su artículo 3, establece la posibilidad de que los centros
comerciales puedan incorporar entre sus equipamientos una estación de
servicio; establece que el otorgamiento de licencias municipales requeridas
para el centro comercial lleve implícita la concesión de las que fueran
necesarias para la estación de servicio; prohíbe que se deniegue la
instalación de estaciones de servicio en estos establecimientos por la
ausencia de suelo cualificado para ello; y garantiza que la superficie útil de
exposición y venta al público de la estación de servicio no se compute a
efectos de la normativa sectorial comercial.
Con idéntico objetivo, también la Ley 34/1998, de 7 de octubre, declara en
su artículo 43.2 que los usos del suelo para centros comerciales serán
compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro
de combustible al por menor.
Finalmente, y para incentivar este proceso de instalación de estaciones de
servicio en centros comerciales, la Ley 11/2013, de 26 de julio, señala en su
Disposición transitoria cuarta que las licencias municipales que se soliciten
para la construcción de estaciones de servicio en centros comerciales y que
ya dispongan de licencia municipal de funcionamiento se entenderán
concedidas por silencio administrativo positivo si no se notifica resolución
expresa dentro de los 45 días siguientes a la fecha de presentación de la
solicitud.
En este contexto, el reclamante señala que la denegación de la licencia de
obras podría constituir una actuación contraria al principio de necesidad y
proporcionalidad establecido en el artículo 5 de la LGUM, que señala:
Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones
de las autoridades competentes.
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1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas
competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o
su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley
o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de
interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley
17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio.
2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior,
deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general
invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o
distorsionador para la actividad económica.
En relación con la necesidad de la exigencia de licencia municipal, y de
acuerdo con la normativa referenciada en párrafos precedentes, el
legislador ha especificado que la actividad económica de suministro de
combustible al por menor es compatible con la actividad de los centros
comerciales, e incluso esta compatibilidad se extiende a actividades con
niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental al de las
estaciones de servicio.
De esta forma, con carácter general se ha considerado que a través de las
licencias de apertura de centros comerciales, que en sí mismas llevan
implícitas el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a una
actividad económica, se ha efectuado un control proporcionado a las
razones imperiosas de interés general a proteger y de la posibilidad de que
cuenten entre sus instalaciones con una estación de servicio.
No obstante, en el caso que nos ocupa, la concesión de la licencia
municipal por el Ayuntamiento para el funcionamiento del centro comercial
es previa a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio,
por lo que la previsión del artículo 3.2 no sería de aplicación al supuesto
analizado. Sin embargo, el resto de los apartados de este artículo 3
(posibilidad de incorporación de estación de servicio; no denegación por la
mera ausencia de suelo cualificado; y ausencia de cómputo de la superficie
de la estación de servicio a efectos de la normativa comercial), sí resultarían
aplicables en la medida en que no se hace referencia al momento de
otorgamiento de las licencias municipales.
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Para los casos en los que la obtención de la licencia municipal del centro
comercial es previa a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 6/2000, de 23
de junio, del contenido de la Disposición Transitoria cuarta de la Ley
11/2013, de 26 de julio, se desprende la necesidad de solicitar licencia
municipal para la construcción de estaciones de servicio. Igualmente se
establece expresamente en esta disposición el silencio administrativo
positivo en relación con la licencia municipal si no se notifica resolución
expresa dentro de los 45 días siguientes a la fecha de la presentación de la
solicitud.
El razonamiento subyacente detrás de este silencio positivo en relación con
las licencias municipales para estaciones de servicio en el caso de centros
comerciales que ya dispongan de licencia municipal de funcionamiento,
parece ser reforzar la compatibilidad prevista en la normativa entre ambas
instalaciones, y simplificar trámites y eliminar barreras administrativas a la
apertura de estaciones de servicio.
Por otra parte, la denegación de la licencia para la estación de servicio
atendiendo a que están pendientes obras de urbanización en la unidad de
ejecución de la parcela tampoco parece una actuación proporcionada
teniendo en cuenta la compatibilidad prevista para los usos de suelo entre
centros comerciales y estaciones de servicio, así como la imposibilidad de
oponer la ausencia de suelo cualificado para las estaciones de servicio en
estos casos.
Igualmente, tampoco resulta proporcionado alegar la exigencia de informes
adicionales como es el estudio de movilidad de grandes centros
generadores de movilidad para la instalación de una estación de servicio, ni
la autorización autonómica por ampliación de gran establecimiento
comercial teniendo en cuenta que la superficie de la estación de servicios
no computa como superficie útil de exposición y venta al público del
establecimiento comercial en virtud del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de
junio.
En este sentido, la única previsión adicional que establece la normativa
sectorial vigente en relación con la compatibilidad para usos de suelo entre
centros comerciales y la actividad económica de estación de servicio, se
refiere al necesario cumplimiento de lo establecido en la Ley 25/1988, de 29
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de julio, de Carreteras y sus normas de desarrollo 2, circunstancia que el
reclamante debería garantizar.
IV. CONCLUSIÓN
La SECUM considera que la denegación de la licencia para la instalación de
una estación de suministro de carburantes aneja a un centro comercial en
funcionamiento, atendiendo a que están pendientes las obras de urbanización
en la unidad de ejecución en la que se integra la parcela y a la falta de informes
de ciertas autoridades, podría considerarse una actuación contraria a los
principios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 5 de la
LGUM.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible.
Madrid, 21 de octubre de 2015
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Artículo 43.2 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos.
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