El presupuesto de Beneficios Fiscales para 2005

Presupuesto y Gasto Público 38/2005: 81-94
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2004, Instituto de Estudios Fiscales
El presupuesto de Beneficios Fiscales para 2005
JAVIER BURGOS BELASCOAÍN
Secretario General de Hacienda
Ministerio de Economía y Hacienda
Resumen
El presente artículo tiene por objeto, esencialmente, dar a conocer al lector la cuantificación del Presupuesto de Be­
neficios Fiscales que figura en la Memoria explicativa al Informe Económico y Financiero que acompaña a los Pre­
supuestos Generales del Estado para el ejercicio 2005. Previamente a la cuantificación global del PBF 2005 y su des­
glose por tributos y por políticas de gasto, analiza el autor el fundamento legal del PBF y las dificultades que
presenta su elaboración, no sólo desde el punto de vista cuantitativo sino también cualitativo, centrándose a este res­
pecto en una labor hermeneútica de lo que debe entenderse por «gasto o beneficio fiscal».
1.
Fundamento legal y consideraciones generales
del Presupuesto de Beneficios Fiscales
Como escribió FUENTES QUINTANA hace ya tres décadas: «Dos rasgos importantes
parecen caracterizar la realidad fiscal del tiempo que vivimos: la extensa e intensa utilización
de incentivos tributarios al servicio de múltiples y heterogéneos propósitos y la conservación
de los incentivos tributarios concedidos.» Continúa diciendo el citado autor: «El Tesoro gas­
ta prácticamente la mitad del actual Presupuesto en un tipo especial de gasto que podría de­
nominarse, dada su naturaleza, como el gasto fiscal... La suma de los gastos fiscales podría
integrar un Presupuesto peculiar. Un Presupuesto de gastos fiscales que las estimaciones rea­
lizadas en el caso de nuestra Hacienda aproximan a la mitad del Presupuesto total. Sin em­
bargo, y pese a su considerable importancia, este Presupuesto de gastos fiscales no se formu­
la, no se discute, no se aprueba, no se interviene, no se juzga,... y casi podría afirmarse que
no se conoce» 1.
Años después, nuestros constituyentes, haciéndose eco de una necesidad sentida y pro­
clamada por la doctrina y que respondía a una exigencia del Estado de Derecho, vinieron a
remediar esta situación estableciendo en el segundo inciso del apartado 2 del artículo 134 de
la Constitución, en relación a los Presupuestos Generales del Estado que «en ellos se consig­
nará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado» 2. Es éste un
mandato constitucional que ha de interpretarse positivamente en cuanto que establece una
vinculación sobre el Poder legislativo que, obviamente, alcanza de lleno al Poder ejecutivo.
En este sentido nuestra Constitución no hizo en 1978 más que conectar con una corriente in­
82
Javier Burgos Belascoaín
ternacional en la misma dirección 3, si bien elevando el rango respecto de otros países al re­
gular con carácter constitucional lo que en la doctrina hacendística se viene denominando
«Presupuesto de Gastos Fiscales» o también «Presupuesto de Beneficios Fiscales».
El inciso que nos ocupa fue incorporado al texto de nuestra Norma Fundamental en la
Comisión Constitucional del Senado, precisamente a instancias del Senador Fuentes Quinta­
na, quien en su defensa argumentó lo siguiente: «El fundamento de esta enmienda es triple.
En primer lugar, un principio de conocimiento y publicidad que debe caracterizar a la acción
del sector público. En segundo lugar, además de este principio de claridad, hay que estable­
cer el principio de competencia... Finalmente, un principio de eficiencia. No se trata de dis­
cutir que las exenciones o bonificaciones fiscales no tengan sentido en nuestro tiempo. Lo
tienen, pero debe ser un derecho excepcional, que se concede para algo y por algo» 4.
Dicho de otra manera, podemos añadir nosotros que el Presupuesto de Beneficios Fis­
cales (en lo sucesivo, PBF) no es un mero instrumento formal, sino una útil herramienta que
sirve para informar a los ciudadanos de la magnitud de lo recursos dejados de recaudar por
esta vía y de los sectores de contribuyentes a los que beneficia, así como para conocer con
exactitud la eficacia y eficiencia de los beneficios fiscales concedidos, si fuera posible ex
ante, pero, en todo caso, ex post, una vez adoptada la medida.
Para ello no basta con la cuantificación separada de los beneficios fiscales, sino que,
además, se necesita transparencia sobre los fines y el destino de los fondos públicos que se
dejan de ingresar en forma de beneficios tributarios. En definitiva, pues, no se trata de cono­
cer tan sólo su cuantía y distribución por impuestos o por políticas de gasto, sino de saber
también cuáles son sus efectos recaudatorios y, consiguientemente, los efectos sociales y
económicos que va a provocar, aportando así información para la toma de las decisiones pú­
blicas adecuadas en cada momento.
A la misma conclusión se llega si examinamos la cuestión desde otra óptica distinta: la
del «control» financiero de los beneficios fiscales. Dicho control aparece como totalmente
necesario si se quiere saber no sólo cuánto se gasta mediante los beneficios fiscales, sino
también en qué se gasta y con qué eficacia se gasta. Sólo cuando mediante ese control se co­
nozca la eficacia de los beneficios fiscales se podrá optar, a nivel normativo, por su estableci­
miento, su modificación o su supresión.
Por otra parte, el conocido como «Libro amarillo», que acompaña a los Presupuestos
Generales del Estado para el ejercicio 2005, define el PBF como «la expresión cifrada de la
disminución de ingresos tributarios que, presumiblemente, se producirá a lo largo del año
como consecuencia de la existencia de incentivos fiscales orientados al logro de determina­
dos objetivos de política económica y social...». Este texto nos da una definición lato sensu
del PBF, pero no nos permite conocer cuáles son los beneficios fiscales que integran el Pre­
supuesto de igual nombre.
Por esta razón, nuestra primera labor interpretativa debe centrarse en la configuración
del PBF, es decir, en determinar qué debemos entender por «gasto o beneficio fiscal». La au­
sencia de una concepción unívoca de lo que es gasto fiscal va a suponer una dificultad añadi­
da, pero podemos entender con GONZÁLEZ SÁNCHEZ que «los beneficios fiscales a que
se refiere el art. 134.2 de la Constitución española son todos los que puedan derivarse de si­
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
83
tuaciones legales que favorezcan al contribuyente y, por consiguiente, pueden consistir en
exenciones, reducciones, bonificaciones, moratorias, regularizaciones fiscales, etc.» 5.
Ciertamente, puede convenirse otra acepción más estricta, pero el apoyo de la anterior,
más amplia, encuentra su respaldo en el apartado 3 del art. 133 de la Constitución que, al for­
mular la reserva de Ley para cualquier tipo de beneficio fiscal («Todo beneficio fiscal que
afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de Ley»), emplea un concepto
muy amplio para delimitar las situaciones de excepción a la finalidad recaudatoria de la nor­
ma tributaria, pues habla genéricamente de «todo beneficio fiscal», dentro del cual hay que
englobar las exenciones, desgravaciones, reducciones, bonificaciones y, en general, y de la
forma más amplia posible, cualquier tipo de derogación de los principios de generalidad e
igualdad de todos los ciudadanos ante la ley fiscal.
Por lo demás, parece evidente que tanto el art. 134.2 como el 133.3 CE, cuando aluden
a los tributos del Estado para concretar su ámbito de aplicación, se sirven del concepto estric­
to del mismo y, por tanto, se están refiriendo exclusivamente a los tributos que conforman lo
que la Constitución (art. 149.1.14.º) denomina «Hacienda general», dejando al margen, por
tanto, los tributos propios de las Haciendas autonómicas y locales 6. Consecuencia lógica de
esto es que el PBF se limite a cuantificar los gastos fiscales del Estado, sin incluir los que co­
rresponden a las Comunidades Autónomas 7.
Un segundo orden de consideraciones, sobre los beneficios fiscales debe conducirnos a
su «cuantificación». Sabemos que a raíz de la normativa constitucional los Presupuestos Ge­
nerales del Estado han de contener el Presupuesto de gastos o beneficios fiscales, lo cual ha
de interpretarse en el sentido de que el legislador constitucional está exigiendo que los bene­
ficios fiscales sean realmente cuantificados, esto es, consignados en los Presupuestos Gene­
rales del Estado de forma separada y autónoma de los ingresos públicos. De este extremo nos
ocuparemos a continuación de manera expresa.
2.
La elaboración del Presupuesto de Beneficios Fiscales
A raíz del mandato constitucional el PBF se elabora en España desde 1979. La Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 1980, es la primera Ley de Presupuestos que aborda
la cuantificación separada de los beneficios fiscales, con lo que se cumple formalmente con
el mandato constitucional del art. 134.2 CE, pero no contiene una regulación desarrollada de
esa estimación de los beneficios fiscales, ni tampoco refleja detalladamente en el contexto de
la estructura presupuestaria la cantidad global en que se estiman los beneficios fiscales, por
lo que no es hasta 1995 cuando a través de la disposición adicional 24.ª de la Ley 41/1994, de
30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, se cumple realmente con
el precepto constitucional al establecer la obligación de incorporar al informe Económico y
Financiero que acompaña a los Presupuestos Generales del Estado una Memoria explicativa
de la cuantificación de los beneficios fiscales.
Ahora bien, contra todo pronóstico, cuantificar el PBF no es en realidad una tarea fá­
cil 8, pues al margen de cuestiones metodológicas 9, en dicha operación influyen diversos
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Javier Burgos Belascoaín
factores que han de ser tenidos en cuenta. Así, en primer lugar, debe tenerse presente que el
PBF (al igual que el Presupuesto de Ingresos) se cuantifica durante el ejercicio anterior a
aquél en que ha de surtir efectos, toda vez que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado debe entrar en el Congreso de los Diputados al menos con tres meses de antela­
ción a la expiración de los Presupuestos del año anterior (art. 134.3 CE). En segundo térmi­
no, deben tomarse en consideración las novedades normativas que pudieran afectar a la
cuantificación del PBF del año en que aquéllas habrán de surtir efecto. Y, finalmente, no
pueden olvidarse las modificaciones que, introducidas en el iter legislativo de la elaboración
de los Presupuestos vía enmiendas parciales, pueden tener incidencia en la evaluación o
cuantificación de los beneficios fiscales, lo que conduce a que aquéllas no puedan ser tenidas
en cuenta en el PBF, simplemente porque no se conocían en el momento de su elaboración.
Todo ello constituye, como apuntábamos antes, un índice no sólo de la dificultad de una eva­
luación apriorística de los beneficios fiscales, sino también de las dificultades para determi­
nar la verdadera magnitud de los beneficios fiscales.
No obstante, como veremos en el apartado siguiente, lo anterior no impide que cual­
quier medida fiscal o cambio normativo producido con anterioridad o prevista e incorporada
a los Presupuestos en tramitación, deban ser analizadas e incorporadas asimismo a las valo­
raciones efectuadas en el PBF, con el único condicionante de que tales medidas o modifica­
ciones normativas hayan de tener incidencia recaudatoria en el ejercicio concreto a que se re­
fiere dicho PBF.
La misma previsión sobre la cuantificación del PBF debe hacerse cuando la medida que
lleva aparejada el beneficio fiscal se adopta a través de una norma que, como las denomina­
das Leyes de Acompañamiento, se tramitan conjuntamente con los Presupuestos Generales
del Estado. En este sentido el PBF 2005 goza de una ventaja comparativa respecto de años
anteriores ante la ausencia de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
para dicho ejercicio, lo cual facilita sin duda su elaboración y cuantificación.
Por lo demás, para la contabilización de los beneficios fiscales en el PBF de 2005 se
adopta el método de cuantificación de la pérdida de ingresos, definida como el importe en el
cual el ingreso fiscal se reduce a causa de la existencia de una disposición particular que esta­
blece el incentivo de que se trate. Su valoración se efectúa, al igual que en años precedentes,
de acuerdo con el «criterio de caja» o momento en que se produce la merma de ingresos, en
coherencia con el Presupuesto de Ingresos, y no en función del «criterio de devengo».
Conviene indicar, igualmente, que quedan excluidos del PBF 2005 aquellos conceptos
que afectan exclusivamente a los pagos a cuenta que se realizan en determinados impuestos,
a los aplazamientos o fraccionamiento de pago de deudas tributarias, las compensaciones de
bases imponibles negativas resultantes de las liquidaciones de períodos impositivos anterio­
res y, en general, de aquellos conceptos impositivos que se traducen en importes negativos.
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
3.
85
Modificaciones normativas que inciden en el PBF de 2005
Para la elaboración del PBF 2005 se han tenido en cuenta los cambios normativos que,
a lo largo del último año, se fueron introduciendo en la regulación de los diversos tributos y
que afectaron de manera más acusada al IRPF y al IS. Estas modificaciones se recogían fun­
damentalmente en cuatro disposiciones: Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de re­
forma económica; Ley 41/2003, de 18 de noviembre, de protección patrimonial de las perso­
nas con discapacidad y de modificación del Código Civil, de la Ley de Enjuiciamiento Civil
y de la Normativa Tributaria con esta finalidad; Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presu­
puestos Generales del Estado para 2004; y Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fis­
cales, administrativas y del orden social.
De manera complementaria y descendiendo a un orden de disposiciones tributarias con
un rango menor, pueden citarse también los desarrollos reglamentarios del régimen fiscal de
las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo (Real Decreto
1270/2003, de 10 de octubre), de los requisitos para la aplicación de la exención y del tipo
especial cero a los biocarburantes en el IH (Real Decreto 1739/2003, de 19 de diciembre) y
de los beneficios fiscales aplicables a los programas y actividades de varios acontecimientos
de excepcional interés público.
Sin embargo, dada la fecha de aprobación y entrada en vigor de la Ley de Modificación
de Tasas y de Beneficios Fiscales de Acontecimientos de Excepcional Interés Público, los in­
centivos fiscales en ella recogidos no inciden en el PBF de 2005, sin perjuicio de que sí estén
cuantificados en dicho PBF las actividades y programas prioritarios de mecenazgo y otros
incentivos de interés general a los que resulten aplicables las deducciones y demás benefi­
cios fiscales establecidos en la normativa vigente a la entrada en vigor de los Presupuestos
Generales del Estado para el 2005.
Considerando lo anterior, los cambios normativos que afectan de manera más directa al
PBF, y abarcando exclusivamente los que se han introducido a través de disposiciones con
rango de ley, son los que se enumeran a continuación, agrupándose por impuestos:
a)
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
• Ampliación de las exenciones relativas a prestaciones familiares por hijo a cargo y
pensiones por orfandad, por maternidad, por acogimiento; de las becas públicas de
educación y de las aportaciones recibidas en el patrimonio protegido de las personas
con discapacidad.
• Nueva reducción en la base imponible por aportaciones al patrimonio protegido del
discapacitado.
• Modificación del contenido de uno de los tres tipos de gastos e inversiones que dan
derecho a la aplicación de la deducción por actuaciones para la protección y difusión
del Patrimonio Histórico.
• Nueva deducción por aportaciones a cuentas de ahorro-empresa.
86
b)
Javier Burgos Belascoaín
Impuesto sobre Sociedades
• Restricción del destino de las inversiones en que se han de materializar las dotacio­
nes a la reserva para inversiones en Canarias.
• Elevación del umbral del importe neto de la cifra de negocios que define el régimen
especial de las empresas de reducida dimensión, fijándose en 6 millones de euros.
• Creación del régimen especial de entidades dedicadas al arrendamiento de viviendas.
• Ampliación de las actividades a desarrollar en la Zona Especial Canaria.
• Se ha potenciado la deducción por actividades de investigación y desarrollo e inno­
vación tecnológica.
• Retoque de la deducción por actuaciones para la protección y difusión del Patrimo­
nio Histórico, análogo al efectuado en el IRPF.
• Se ha eliminado la anterior restricción a las empresas de reducida dimensión para la
modalidad de la deducción por inversiones medioambientales relativas al aprovecha­
miento de energías renovables, pudiéndose aplicar actualmente por la totalidad de los
sujetos pasivos del impuesto.
• Nueva deducción en la cuota íntegra por aportaciones al patrimonio protegido del
discapacitado.
• Aprobación de la lista de las actividades que se consideran prioritarias de mecenazgo, a
efectos del incremento en cinco puntos porcentuales de las deducciones por donativos.
• Incentivos fiscales para varios acontecimientos de excepcional interés público: «XV
Juegos del Mediterráneo. Almería 2005», «IV Centenario del Quijote» y «Copa
América 2007», teniéndose en cuenta también el efecto de los incentivos vigentes
hasta 2004 por la celebración del «Año Santo Jacobeo 2004» y del «Fórum Universal
de las Culturas, Barcelona 2004».
c) Impuesto sobre el Valor Añadido
• Modificaciones en las exenciones por prestaciones de servicios postales y de deter­
minadas operaciones financieras.
• Se suprime la exoneración de los materiales de recuperación.
• Se reduce el gravamen sobre las entregas de viviendas que sean adquiridas por las
entidades acogidas al régimen especial de arrendamiento del Impuesto sobre Socie­
dades, bajo determinadas condiciones, quedando sometidas al 4%.
d)
Impuesto sobre las Primas de Seguros
• Se amplían las exenciones en este tributo, incluyéndose también las operaciones rela­
tivas a los planes de previsión asegurados.
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
87
Además de la adaptación a las modificaciones en la normativa tributaria que se aca­
ban de mencionar, el PBF ha experimentado algunas novedades y mejoras, entre las que
cabe resaltar la incorporación de estimaciones para un conjunto adicional de incentivos
que ya existían con anterioridad, pero sobre los cuales no había sido posible incluir cifras
en anteriores presupuestos (la reducción en el 50% de los rendimientos derivados del
arrendamiento de viviendas, algunas exenciones del IRPF, los incentivos en el IS vincu­
lados a acontecimientos institucionales vigentes en 2004, y el gravamen nulo de los bio­
carburantes). También se ha revisado en profundidad el reparto de los beneficios fiscales
por políticas de gasto para su adaptación al contenido de la nueva clasificación presu­
puestaria, la cual ha variado de forma sensible respecto a la utilizada en años precedentes
en varios aspectos, tanto en la lista de políticas como en su contenido y en los criterios de
asignación de los conceptos a las políticas, razón por la cual no se puede efectuar la com­
paración en términos homogéneos entre las distribuciones de los beneficios fiscales de
2004 y 2005.
4.
Cifras globales del PBF para 2005
El importe total del PBF 2005 ha alcanzado la cifra de 41.209 millones de euros, pro­
duciéndose un incremento absoluto de 3.277 millones de euros y una tasa de variación del
8,6% respecto al PBF precedente. Si se efectúa la comparación de dicha cantidad con los in­
gresos tributarios previstos para 2005, resulta que, aproximadamente, el 27,9% de la recau­
dación teórica o potencial se pierde por la existencia de incentivos fiscales cuya valoración
cuantitativa se integra en el PBF, siendo el efecto sustancialmente más acusado en el IVA
(con una pérdida del 40% de los ingresos por este tributo), en el IRNR (el 36,6%) y en el
IRPF (el 30,4%).
A continuación se insertan el Cuadro 1 y el Gráfico 1, que recogen el desglose de las es­
timaciones de los beneficios fiscales por tributos y, dentro de éstos, según sus principales
componentes, indicando el peso relativo que, en porcentaje, representa cada rúbrica sobre el
importe total del PBF del año.
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Javier Burgos Belascoaín
Cuadro 1
Presupuesto de beneficios fiscales para el año 2005,
con desglose por tributos y principales componentes
Concepto
1.
IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS
a. Reducción general sobre los rendimientos del trabajo
b. Deducción por inversión en la vivienda habitual
c. Tributación conjunta
d. Reducción por aportaciones a sistemas de previsión social
e. Exención de los premios de las loterías, apuestas y sorteos
f. Deducción por maternidad
g. Gravamen único sobre la base liquidable especial
h. Reducción sobre arrendamientos de viviendas
i. Exenciones de determinadas pensiones de invalidez
j. Reducción por el cuidado de hijos menores de tres años
k. Otros incentivos
2. IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE NO RESIDENTES
3. IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO
Importe
(Millones euros)
Estructura
(%)
14.719,53
5.577,05
3.076,34
2.055,13
1.356,32
711,16
631,94
456,65
195,35
195,06
155,45
309,08
35,7
13,5
7,5
5,0
3,3
1,7
1,5
1,1
0,5
0,5
0,4
0,8
692,48
1,7
13,13
0,0
4.220,42
1.253,04
681,05
558,69
299,82
286,64
224,54
10,2
3,0
1,7
1,4
0,7
0,7
0,5
215,55
200,82
135,50
364,77
0,5
0,5
0,3
0,9
5. IMPUESTOS DIRECTOS (1)+(2)+(3)+(4)
19.645,56
47,7
6. IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO
20.007,14
48,6
10.238,25
6.978,52
2.790,37
24,8
16,9
6,8
4. IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES
a. Deducción por reinversión de beneficios extraordinarios
b. Ajuste por dotaciones a la reserva para inversiones en Canarias
c. Tipo de gravamen reducido para pymes
d. Restantes tipos reducidos de gravamen
e. Saldos pendientes de incentivos a la inversión de ejercicios anteriores
f. Bonificaciones en la cuota
g. Deducciones por gastos e inversiones en investigación, desarrollo e
innovación tecnológica
h. Deducción por gastos e inversiones en actividades de exportación
i. Deducciones por inversiones en Canarias
j. Otros incentivos
a.
b.
c.
Tipo reducido del 7%
Exenciones
Tipo superreducido del 4%
7. IMPUESTO SOBRE PRIMAS DE SEGUROS
8. IMPUESTOS ESPECIALES
a. Impuesto sobre Hidrocarburos
b. Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas
9. IMPUESTOS INDIRECTOS (6)+(7)+(8)
10. TASAS
11. TOTAL DE BENEFICIOS FISCALES (5)+(9)+(10)
276,93
0,7
1.256,92
1.198,69
58,23
3,1
2,9
0,1
21.540,99
52,3
21,97
0,1
41.208,52
100
89
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
Gráfico 1.
Estructura del PBF 2005 por tributos
IPS
0,7%
IIEE
3,1%
Resto
0,1%
IRPF
35,7%
IVA
48,6%
IS
10,2%
IRNR
1,7%
5. Los beneficios fiscales en los principales impuestos
En referencia a las figuras impositivas con una mayor presencia cuantitativa en el PBF
2005, se pueden destacar los siguientes resultados:
a)
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
El volumen de beneficios fiscales para el año 2005 se cifra para el IRPF en 14.720 mi­
llones de euros, lo que supone el 35,7% sobre el importe total del presupuesto. Respecto al
año anterior, ha experimentado un aumento absoluto de 835 millones de euros y un incre­
mento relativo del 6%.
Los dos conceptos de mayor importancia numérica en dicho tributo son: la reducción
general de los rendimientos del trabajo y la deducción en la cuota por inversión en la vivien­
da habitual, con importes de 5.577 y 3.076 millones de euros, respectivamente.
b)
Impuesto sobre Sociedades
En el impuesto societario, la magnitud de los beneficios fiscales se sitúa en 4.220
millones de euros, lo que representa el 10,2% del total presupuestado. Respecto a 2004,
se produce un aumento de 580 millones de euros y una tasa de variación del 15,9%, la
cual se explica fundamentalmente por el conjunto de incentivos que se articulan median­
te deducciones en la cuota y, en particular y de forma relevante, por el efecto de la relati­
va a la reinversión de beneficios extraordinarios. Este último concepto es el de mayor
peso cuantitativo en el tributo, con un importe de beneficios fiscales que se estima en
1.253 millones de euros.
90
Javier Burgos Belascoaín
c) Impuesto sobre el Valor Añadido
La aportación de los incentivos en el IVA al PBF 2005 se cifra en 20.007 millones de
euros, absorbiendo casi la mitad del monto total del presupuesto. En comparación a los resul­
tados de 2004, dicha cantidad supone un aumento absoluto de 1.804 millones de euros y un
incremento relativo del 9,9%.
Desglosando su importe según los conceptos que generan beneficios fiscales, desta­
can los productos gravados con el tipo reducido del 7% (determinados alimentos, entre­
gas de viviendas distintas de las de protección oficial, servicios de transporte y restaura­
ción, etc.) y las exenciones que no tienen un carácter meramente técnico o simplificador
del impuesto (educación, sanidad, asistencia social, operaciones financieras, entre otras),
cuyos importes en el PBF de 2005 se elevan a 10.238 y 6.979 millones de euros, respecti­
vamente.
d)
Impuestos Especiales
El efecto de los beneficios fiscales en los IIEE sobre los ingresos del Estado se esti­
ma para 2005 en 1.257 millones de euros, cantidad que supone un aumento absoluto de
51 millones de euros y una tasa del 4,2% respecto a la cifra consignada en el presupuesto
precedente. Gran parte de dicho importe proviene de las exenciones y tipos reducidos
que se aplican en el Impuesto sobre Hidrocarburos, siendo sus beneficios fiscales de
1.199 millones de euros.
e) Otros tributos
El importe de los beneficios fiscales generados por los incentivos existentes en los de­
más tributos se cifra en cerca de 1.005 millones de euros, lo que representa el 2,4% sobre el
total del presupuesto.
6.
Clasificación funcional, por políticas de gasto
A continuación, en el Cuadro 2 y en el Gráfico 2 se refleja la distribución de los
beneficios fiscales según la nueva clasificación presupuestaria de políticas de gasto, al
objeto de proporcionar una mejor percepción del impacto económico y social de los be­
neficios fiscales y facilitar una visión más completa de las vertientes presupuestarias
del gasto directo y del beneficio fiscal. Esta clasificación ha de interpretarse con caute­
la, pues muchos incentivos tributarios persiguen una diversidad de objetivos, de forma
que podrían encuadrarse en distintas políticas de gasto, dentro de las cuales se ha opta­
do por adscribirlos únicamente a aquella a la que se encuentren más directamente aso­
ciados.
91
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
Cuadro 2
Clasificación de los beneficios fiscales para el año 2005, según políticas de gasto
Política de gasto
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Pensiones
Servicios sociales y promoción social
Fomento del empleo
Acceso a la vivienda y fomento de la edificación
Sanidad
Educación
Cultura
Agricultura, pesca y alimentación
Comercio, turismo y pymes
Subvenciones al transporte
Infraestructuras
Investigación, desarrollo e innovación
Otras actuaciones de carácter económico
Servicios de carácter general
Deuda Pública
Restantes políticas de gasto *
TOTAL
Importe
(Millones euros)
1.658,26
3.280,19
5.619,69
5.951,15
2.170,66
983,87
850,37
4.511,03
5.534,99
871,89
543,17
216,08
7.729,13
556,62
673,18
58,24
41.208,52
Estructura
(%)
4,0
8,0
13,6
14,4
5,3
2,4
2,1
10,9
13,4
2,1
1,3
0,5
18,8
1,4
1,6
0,1
100
* Incluye las políticas: Seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias, Política exterior, Desempleo e Industria
y energía.
Gráfico 2.
8.000
7.000
Millones euros
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
Distribución del PBF 2005 por políticas de gasto
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Javier Burgos Belascoaín
7. Otras políticas de gasto que inciden en el PBF 2005
Al margen de la política denominada «otras actuaciones de carácter económico»,
cuya función es de cierre e incluye una gran variedad de conceptos heterogéneos, conviene
resaltar la importancia de los beneficios fiscales asignados a cuatro políticas fundamenta­
les: vivienda; fomento del empleo; comercio, turismo y pymes; agricultura, pesca y ali­
mentación.
Los beneficios fiscales destinados a la política de vivienda se elevan a 5.951 millo­
nes de euros, lo que supone el 14,4% del monto total del presupuesto. A dicha política se
asignan la deducción en la cuota íntegra del IRPF por inversión de la vivienda habitual,
la reducción en el IRPF del 50% de los rendimientos derivados del arrendamiento de vi­
viendas y la aplicación de los tipos impositivos reducidos del IVA en las entregas de vi­
viendas nuevas.
La segunda política en trascendencia relativa en el PBF 2005 es la dirigida a fomentar
el empleo, la cual absorbe un importe de beneficios fiscales de 5.620 millones de euros, lo
que representa el 13,6% del total presupuestado. El principal incentivo que conforma esta
política viene dado por la reducción general de los rendimientos del trabajo en el IRPF (la
cual permite rebajar sustancialmente la denominada brecha fiscal entre los costes laborales
asumidos por las empresas y los salarios realmente percibidos por los empleados, en térmi­
nos netos después de impuestos), complementado por un par de deducciones en la cuota ínte­
gra del IS, motivadas por la creación de empleo para minusválidos y por gastos de las empre­
sas para la formación profesional.
En tercer lugar, la política de apoyo al comercio, turismo y pymes incluye unos benefi­
cios fiscales de 5.535 millones de pesetas, con un peso relativo del 13,4% en el presupuesto
total. A esta política se adscriben un amplio conjunto de incentivos en el IRPF, IS e IVA,
aunque gran parte del citado importe de los beneficios fiscales dedicados a esta política pro­
vienen del tipo especial del 30% para las pymes en el IS y la alícuota del 7% que se aplica en
el IVA a los servicios prestados por los restaurantes y los hoteles.
Por último, el importe de los beneficios fiscales en 2005 que abarca la política de apoyo
a la agricultura, la pesca y la alimentación se sitúa en 4.511 millones de euros, con una apor­
tación relativa del 10,9% al total presupuestado. Dentro de esta política, cabe citar por su ele­
vada trascendencia cuantitativa dos conceptos: los productos alimenticios gravados con tipos
reducidos en el IVA y el gasóleo bonificado en el IH.
Notas
1.
FUENTES QUINTANA, E.: Prólogo al libro de LAGARES CALVO, M.J.: «Incentivos fiscales a la inversión
privada», Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1974, pp. 5 y 6.
2.
En análogo sentido, como no podía ser de otra manera, se pronuncia el art. 33.2.e) de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, al decir que los Presupuestos Generales del Estado determinarán «la estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado».
El presupuesto de beneficios fiscales para 2005
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3.
Así, la Ley alemana de 8 de junio de 1967, impone al Gobierno federal la obligación de presentar a las Cáma­
ras, junto con el Proyecto de Presupuestos Generales de Estado, un resumen cuantitativo sobre las ayudas fi­
nancieras bonificadas, al que se agregará un resumen de las bonificaciones tributarias, así como la reducción
de ingresos que se prevea. En los EE.UU., a partir de 1976, el Presupuesto de Gastos Fiscales se ha de incorpo­
rar necesariamente a los Presupuestos Generales del Estado. Y desde la década de los 80, Australia, Canadá,
Austria y Francia identifican y comunican al Parlamento los mencionados gastos.
4.
Diario de Sesiones del Senado, Comisión de Constitución, núm. 82, sesión número 14, correspondiente al
viernes, 8 de septiembre de 1978, pp. 2488 y 2489.
5.
GÓNZALEZ SÁNCHEZ, M.: «Los beneficios fiscales y su consideración jurídica de gastos públicos». Presu­
puesto y Gasto Público núm. 5, 1980, pág. 65.
6.
Téngase presente que tributos del Estado son los cedidos a las CC.AA. De conformidad con lo dispuesto en el
art. 10.1 de la LOFCA: «Son impuestos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto co­
rresponda a la Comunidad Autónoma». Corresponde al Estado su entera regulación jurídica, si bien por el jue­
go jurídico de la cesión su rendimiento pasa a integrarse en una Hacienda pública distinta. Se trata pues, sim­
plemente, de una disociación entre titularidad y afectación.
7.
El denominado «Libro Amarillo», que acompaña a la presentación de los Presupuestos Generales del Estado
para el ejercicio 2005, subraya a este respecto que el PBF «se refiere exclusivamente a los beneficios fiscales
del Estado y, por consiguiente, las cifras que en él se reflejan constituyen cuantificaciones en términos netos
de los pertinentes descuentos que miden los efectos de las cesiones de los diversos tributos a las administracio­
nes territoriales, en virtud de lo preceptuado en el vigente sistema de financiación autonómica y en la Ley Re­
guladora de las Haciendas Locales.
En este sentido debe señalarse que este año los beneficios fiscales por primera vez recogen el efecto de la ce­
sión parcial a las entidades locales de los rendimientos derivados del IRPF, del IVA y de los Impuestos Espe­
ciales, de manera análoga al criterio seguido para el presupuesto de ingresos ».
8.
Algún autor no sólo considera inadecuado la consignación presupuestaria de los beneficios fiscales por el
lugar en que se prevé (art. 134.2 CE), sino que además duda de la capacidad de la Administración para lle­
var a cabo la determinación cuantitativa de los beneficios fiscales: (GONZÁLEZ GARCÍA, E.: «La Ley
del Presupuesto en la Constitución española de 1978», en Presupuesto y Gasto Público núm. 3, 1979,
pág. 129).
9.
En la metodología del cálculo del PBF no se utiliza un único procedimiento, sino que se recurre a una plurali­
dad de ellos. Por un lado, se efectúan predicciones de acuerdo con métodos de microsimulación para la mayo­
ría de los incentivos del IRPF y del IS. Por otro, se adoptan enfoques macroeconómicos para algunos de los
conceptos de estos impuestos (cuando no se dispone de información suficiente obtenida de las declaraciones
anuales), y en los restantes tributos.
También cabe realizar una doble clasificación de los métodos empleados, en función de la información de la
que se parte para efectuar las predicciones. Así, las estimaciones para el cálculo de los beneficios fiscales que
afectan al IRPF, al IS y a los II.EE. se sustentan en el sistema de datos fiscales. Por el contrario, para el IVA, el
IPS, el IRNR y los demás tributos, se desarrollan métodos de cálculo basados fundamentalmente en datos ex­
trafiscales, ya sean estadísticos o económicos.
Esto sentado, hay que señalar que en el terreno metodológico el PBF 2005 no registra cambios significativos
respecto al año anterior.
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Javier Burgos Belascoaín
Abstract
This article tackles the issue of tax expenditures.
Firstly, the author analyses the legal fundamentals of the existente of a tax expenditure budget, not only from a quantitative point of view but also from a qualitative point of view, focusing on some methodological aspects that could
help understand what should be considered or not tax expenditure.
Then, the author clearly quantifies the tax expenditures budget that appears in the Explanatory Report which accompanies the 2005 General Budget.