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LA REGULACIÓN PÚBLICA
Contacto: Elena Huergo
E-mail: ehuergo@ccee.ucm.es
LA REGULACIÓN PÚBLICA
1. El concepto de regulación.
2. La regulación del monopolio.
3. El objetivo del regulador.
1. Concepto de regulación
a) Definición.
b) Relación con otras formas de intervención pública.
c) Justificación desde la teoría económica normativa.
a) Definición de regulación
• Definición de la actividad de regulación:
“Actividad pública de control de precios y de imposición de
restricciones en el ejercicio de ciertas actividades económicas”
(Shugart, 1990)
™ Forma de intervención pública que restringe, influye o
condiciona las actuaciones de los agentes económicos y que obliga
a que las empresas reguladas actúen de manera distinta a como lo
harían sin regulación. (Ej. Ley del Sector Eléctrico)
™ Define un marco de actuación de empresas reguladas y
consumidores y obliga a que este marco se cumpla.
b) Relación con otras formas de
intervención pública
• Impuestos: Efecto similar; ambas determinan un marco de
actuación al que deben adaptarse los agentes.
• Política económica: Efectos y objetivos distintos; la
P.económica busca objetivos como la estabilidad en el
crecimiento, la distribución de rentas o la compensación de
ciclos. Suele afectar a la Economía en su conjunto. La
regulación suele imponer restricciones a sectores económicos
particulares.
• Propiedad pública: Efectos distintos; la propiedad pública
no restringe necesariamente las decisiones de los agentes, ya
que estas decisiones las toma directamente el sector público
cuando tienen la mayoría del capital o el control de la empresa.
c) Justificación desde la teoría
económica normativa
• Fallo de la generalidad de los dos teoremas básicos del
bienestar en los que se apoya la defensa del mercado
como mecanismo de asignación de recursos.
1er Teorema del bienestar: Dejando en libertad a los agentes
económicos para que intercambien bienes y servicios (sin
restricciones externas) se consigue una asignación de recursos
eficiente en sentido de Pareto.
Los mercados competitivos conducen a asignaciones paretoeficientes. La intervención pública resulta innecesaria.
c) Justificación desde la teoría
económica normativa
2º Teorema del bienestar: Cualquier asignación paretoeficientes es alcanzable mediante el intercambio libre de los
agentes, partiendo de una asignación de recursos compatible
con la que se desea alcanzar.
Cualquier distribución “socialmente justa” puede alcanzarse
mediante el mecanismo del mercado. Pueden separarse los
problemas de eficiencia y justicia distributiva.
c) Justificación desde la teoría
económica normativa
Críticas a los teoremas:
Desde la Teoría de la información: El mundo real dista mucho
de aquel en el que resultarían admisibles las hipótesis de
información perfecta y mercados completos, sobre las que
descansan estos teoremas.
Crítica neoclásica: La existencia de fallos de mercado impide en
ocasiones que mediante intercambios libres se alcance el
óptimo de Pareto.
Críticas desde la Tª de la información
Stiglitz (1994): Los fallos de mercado no son la excepción.
Es el mercado como regla lo que es una excepción.
Críticas al 1er Teorema: Los problemas de información, que no son
excepciones, sino que están presentes en cualquier actividad, impiden
que el mercado conduzca a soluciones óptimas. Estos problemas son:
1. Imposibilidad de la existencia de mercados completos
• No se pueden imaginar todas las posibilidades de futuro y
evaluar los riesgos asociados.
• No pueden existir mercados que cubran todos los riesgos.
• La incertidumbre multiplica el número de bienes y servicios.
• Esta información es, por tanto, intratable por los agentes
económicos en su proceso de decisión; por otra parte, es
imposible de conseguir.
Críticas desde la Tª de la información
2. Problemas de selección adversa.
•
Los agentes económicos tratan de aprovechar las diferencias
de información para obtener beneficios
(Ej. El consumidor no observa la tecnología empleada para producir la
energía que consume. Los generadores térmicos son más caros, pero
también más flexibles, y el consumidor puede demandar esa flexibilidad.
Sin embargo, el sistema eléctrico puede expulsar a estos generadores, al
no querer nadie contratar bilateralmente con ellos) No pueden existir
mercados que cubran todos los riesgos.
3. Problemas de riesgo moral (o de manipulación).
•
El estar cubierto frente a un riesgo puede llevar a
comportarse con menor precaución.
(Ej. Seguros de autómóviles)
Críticas desde la Tª de la información
Críticas al 2º Teorema: Es imposible separar los problemas de
eficiencia y de distribución
1. Redistribuir tiene costes de ineficiencia
•
•
Imposibilidad de calcular transferencias que no alteren la
eficiencia. Incluso si fuera posible, serían injustas.
Cualquier otro mecanismo de redistribución tiene costes de
aplicación (gestión, administración) o afecta a las decisiones de
los agentes, generando ineficiencias.
2. No redistribuir también tiene costes de ineficiencia
•
Si nos olvidamos de los objetivos de equidad, se perpetuarían en
el tiempo las asignaciones iniciales. Estas últimas serían ajenas a
la igualdad de oportunidades necesaria para garantizar
teóricamente unas asignaciones pareto-eficientes.
Críticas desde la Tª de la información
Teorema alternativo de Greenwald y Stiglitz:
“...cuando los mercados son incompletos y la
información es imperfecta, las acciones de los
individuos tienen un efecto externo sobre el conjunto
que evita que los mercados consigan, por sí solos, la
optimizacion social”
Crítica neoclásica
La existencia de fallos de mercado impide que mediante
intercambios libres se alcancen asignaciones eficientes.
Estos fallos son:
1. Efectos externos, asociados a la producción y consumo de bienes,
que implican costes o beneficios de no incorporarlos (internalizados)
en los precios).
(Ej. Valor de una red de teléfono: es mayor cuanto más grande es el número
de usuarios. Difícil definir los derechos de propiedad sobre el valor que
aporta a la red el nuevo usuario)
2. Bienes públicos de consumo no excluyente.
(Ej. Parque natural)
Crítica neoclásica
3. Economías de escala. Existen determinadas estructuras de costes
en las que resulta más caro producir mediante muchas empresas
competitivas que mediante un monopolio.
(Ej. Red de distribución del gas natural)
4. Imposibilidad de alcanzar objetivos de equidad mediante
mecanismos de mercado.
(Ej. Acceso al teléfono en determinadas áreas geográficas en los primeros
tiempos de las telecomunicaciones)
En estos casos, la intervención publica permitiría alcanzar
asignaciones pareto-eficientes. (Samuelson, 1947).
La regulación también puede fallar
Tª elección pública: “Los fallos que genera la intervención del sector
público pueden ser superiores a los que provoca el mercado”.
1.
Fallos de información e incentivos.
La ausencia de información sobre los efectos de las medidas adoptadas
puede generar ineficiencias mayores que las que se tratan de evitar.
2.
Fallos de sostenibilidad o consistencia en las decisiones.
Los gobiernos actúan en base a decisiones de corto plazo (legislatura).
La intervención puede ser inconsistente en el tiempo y generar
ineficiencias.
3.
Fallos de captura ante los intereses particulares.
Las decisiones del sector público pueden estar condicionadas por los
intereses de determinados grupos de presión (sectores industriales,
burócratas), que pueden anteponerse a los objetivos de eficiencia y
equidad.
2. La regulación del monopolio
a) El monopolio del servicio público.
b) El monopolio natural.
a) El monopolio de servicio público
La existencia de monopolios se considera un fallo de mercado:
P
CMg
CMe
M
P
PC
EM
EC
P MS
E MS
IMg
qM
q C q MS
D
q
a) El monopolio de servicio público
P
CMg
CMe
M
P
PC
P
EM
EC
MS
E
IMg
qM
Pérdida de
bienestar
MS
q C q MS
D
q
b) El monopolio natural (MN)
Un monopolio se considera “natural” cuando, por razones tecnológicas,
resulta más barato producir la cantidad demandada por medio de una
sola empresa que mediante 2 o más.
(Ej. Red de alta tensión)
En el marco de una empresa que sólo produce un bien, esta situación
se da cuando la función de costes presenta Economías de Escala (es
decir, rendimientos de escala crecientes o CMe decrecientes).
b) El monopolio natural
P
CMg
CMe
P
EM
M
IMg
PC
EC
qM
qC
D
q0
q
b) El monopolio natural
Esta explicación resulta muy restrictiva porque:
1.
En el mundo real la mayoría de empresas son multiproducto.
2.
Cambios en la cantidad demandada (por desplazamientos en la
demanda) modifican las condiciones de monopolio natural (a la
derecha de q0 no hay economías de escala crecientes, sino
decrecientes).
3.
Si hay economías de escala crecientes, no es posible la entrada de
nuevas empresas en competencia con el monopolio natural (para
producir a un precio menor, deberían producir más que el
monopolio).
b) El monopolio natural
En el marco de una empresa multiproducto, puede existir un
monopolio natural con CMe crecientes si se observa subaditividad de
costes para un determinado nivel de producción.
Se dice que una curva de CMe presenta subaditividad de costes para
un determinado nivel de producción si el coste de producir ese bien es
menor cuando se produce bajo decisiones centralizadas (p.ej. Una
empresa) que cuando se produce bajo decisiones descentralizadas
(p.ej. Varias empresas)
b) El monopolio natural
CMe
CMe1
D
CMe1+ 2
CMe1+ 2 (qa )
CMe1+2 = Curva de costes si
producen 2 empresas, cada
una de ellas con curva CMe1
CMe2 (qa )
Si q < q1 existe subaditividad
Por ejemplo, cuando q = qa,
CMe2(qa) < CMe1+2(qa)
Subaditividad
q0
qa q1
2qa
q
b) El monopolio natural
En este contexto:
1) Desplazamientos de la demanda (sin cambios tecnológicos) e incluso
manteniendo CMe decrecientes, pueden cambiar las condiciones de
monopolio natural.
2) La libre entrada y salida de una industria donde existe subaditividad,
pero no economías de escala, puede conducir a la no sostenibilidad del
monopolio. (Un nuevo entrante puede conseguir menores costes
fraccionando la producción entre q0 y q1)
3) Resulta difícil contrastar empíricamente la existencia de condiciones
de MN si no se tiene información precisa sobre costes, productos,
demandas y precios.
3. El objetivo del regulador
a) La función objetivo del regulador.
b) Tarifas óptimas:
™ Tarifas diferentes según elasticidades de demanda
(precios de Ramsey).
™ Tarifas diferentes según periodos de demanda
(precios demanda punta).
™ Tarifas diferentes según cantidades
(precios no lineales).
™ Tarifas según reparto de costes comunes (CC).
a) La función objetivo del regulador
La existencia de subaditividad de costes suele ser la principal
razón económica para regular los servicios públicos. En este
caso se dan las condiciones de MN y la regulación resulta
imprescindible para evitar o reducir ineficiencias e inestabilidad
de precios.
La forma más sencilla de regulación de estas industrias de
servicios públicos (o “utilities”) es el establecimiento de precios
a los que el monopolio puede vender.
A la hora de establecer estos precios, las leyes suelen determinar
que los reguladores tomarán sus decisiones en beneficio de los
consumidores y de las empresas.
a) La función objetivo del regulador
En este línea, se define la función objetivo del regulador como
la suma del excedente de los consumidores y el beneficio de los
productores:
W ( p) = E ( p) + α B( p)
siendo:
E '( p ) < 0, (el excedente disminuye al aumentar el precio)
B '( p ) > 0, (el beneficio aumenta al aumentar el precio)
Existe, por tanto, un trade-off entre los dos componentes. En
esta expresión α es un factor de ponderación que refleja el peso
relativo que tienen los intereses de las empresas para el
regulador, con relación a los de los consumidores.
a) La función objetivo del regulador
Este factor α puede tomar valores superiores, iguales o inferiores
a 1 por distintas razones:
• Mejorar el bienestar de los más desfavorecidos (α<1, dado que los
accionistas suelen tener más rentas).
• Compensar el mayor poder de negociación de los accionistas en el
proceso político de decisión (α<1).
• Reflejar un mayor peso de los consumidores en la jurisdicción
política del regulador (α<1).
• Compensar el poder de los trabajadores de las empresas reguladas
para apropiarse de las rentas del monopolio (α<1).
• Reflejar el hecho de que el regulador sea el propietario de la empresas
regulada (α>1).
a) La función objetivo del regulador
Dada esta función objetivo, el problema del regulador se plantea
como la elección del nivel de precios que hace máxima esta
función:
MAX
W ( p ) = E ( p) + α B( p)
p
Dado que W ( p ) = E ( p ) + α B( p )
⎡p
⎤
= ⎢ ∫ D( p )dp ⎥ + α ⎡⎣ pD( p ) − C ( D( p ) ) ⎤⎦
144424443
⎢⎣ p
⎥⎦
B( p)
14
4244
3
max
E ( p)
y suponiendo que: E '( p) = D( p max ) − D( p ) = 0 − D( p) = D( p)
a) La función objetivo del regulador
Entonces, al derivar W ( p ) = E ( p) + α ⎡⎣ pD( p ) − C ( D( p) ) ⎤⎦ :
144424443
B( p)
C.P.O.:
dW ( p ) dE ( p )
dB( p )
=
+α
=0
dp
dp
dp
dW ( p )
= − D( p ) + α [ D( p ) + pD '( p ) − CMg D '( p ) ] = 0
dp
Reordenando términos:
p − CMg (α −1) 1
=
p
α ε q, p
En particular, cuando α=1, p=CMg, que es la situación que se
considera “1er óptimo”.
No obstante, este 1er óptimo puede no ser viable si los CMe se
sitúan por encima de los CMg.
a) La función objetivo del regulador
p
p
CMe
CMe = CMg
CMg
q
1er óptimo viable
q
1er óptimo no viable
a) La función objetivo del regulador
Ejemplos de situaciones donde CMe>CMg en servicios públicos:
•
Una innovación tecnológica puede permitir obtener unos costes de
producción inferiores a los de tecnologías ya existentes (coste de
tecnologías digitales en telecomunicaciones menor que el de las
tecnologías analógicas tradicionales. CMg<CMe históricos
determinados por la tecnología tradicional).
•
Las ampliaciones de capacidad existente pueden requerir
inversiones discontinuas en el tiempo (transporte de electricidad,
gas...). Con restricciones de capacidad puede observarse CMg altos
superiores a los CMe. Tras la ampliación CMe>CMg.
Soluciones para evitar pérdidas:
•
Subsidiar al monopolio, con una transferencia igual a las pérdidas.
•
Añadir al p=CMg un suplemento destinado a cubrir los costes fijos,
reduciendo o eliminando las ineficiencias.
b) Tarifas óptimas
De las dos soluciones, la primera resulta imposible de aplicar en
la práctica. Respecto a la segunda, existen distintos criterio para
determinar estructuras de tarifas en la regulación de monopolios
naturales:
™ Tarifas distintas según las distintas elasticidades de demanda de
cada grupo de consumidores (precios de Ramsey).
™ Tarifas distintas según los periodos de demanda en los que se
consume (precios de demanda punta).
™ Tarifas distintas según la cantidad demandada por el consumidor
(tarifas no lineales con descuentos por precio o cantidad).
™ Tarifas que sigan criterios de reparto de costes comunes (CC) en
el caso de servicios públicos multiproducto.
Precios de Ramsey
Un criterio para determinar tarifas cuando CMe>CMg consiste en
añadir al CMg un margen menor para los consumidores con mayor
elasticidad de demanda. Esta regla se denomina regla de la
elasticidad inversa. Tiene su origen en los planteamientos de Ramsey
(1927) sobre cómo repartir los impuestos necesarios para obtener una
recaudación dada de recursos públicos de modo que las ineficiencias
generadas sean mínimas.
Para su aplicabilidad requiere:
•
Que no haya elasticidades cruzadas entre los segmentos para los
que se establecen precios distintos.
•
Que los efectos renta no alteren sustancialmente las conclusiones
de analizar elasticidades sobre funciones de demanda en las que
no se contemplan estos efectos.
Precios de Ramsey
Obtención de la regla de la elasticidad inversa:
El problema del regulador (suponiendo α=1) sería:
⎧⎪ MAX
p
⎨
⎪⎩ s.a.
W ( p) = E ( p) + B( p)
B( p) = 0
donde p = ( p1 , p2 ,..., pn ) recoge los precios a fijar en cada segmento de mercado.
Este problema es equivalente a:
n
MAX W ( p) = E ( p) + B( p) = ∑ E ( pi ) + B( p)
p
s.a.
i =1
n
n
i =1
i =1
B( p) = ∑ pi Di ( pi ) − ∑ CV ( Di ( pi ) ) − CF = 0
Precios de Ramsey
C.P.O.:
∂W ( p )
∂B ( p )
−λ
= 0, i = 1....n
∂pi
∂pi
es decir:
⎡
∂Di ( pi )
∂Di ( pi ) ⎤
− Di ( pi ) + (1 − λ ) ⎢ Di ( pi ) + pi
− CMg
⎥=0
∂pi
∂pi ⎦
⎣
Reagrupando terminos:
pi − CMg
λ 1
δ
=−
=
pi
(1 − λ ) ε i
εi
A δ se le denomina “número de
Ramsey” y representa el nivel general
de precios de la empresa regulada.
Por tanto, la forma óptima de introducir en el precio los componentes
del coste fijo (que hace que CMe>CMg) es repartiendo este coste
mediante un margen inversamente proporcional a la elasticidad de la
demanda de cada segmento.
Precios uniformes
Precios de Ramsey
p
p
D1
D2
D1
p1 = p2
D2
Costes cubiertos:
2
∑ ( p q − CMg ⋅ q )
p2
p1
CMg
q1
q2 q(1+ 2)
q
=
i =1
i i
CMg
q2 q1 q(1+ 2)
q
i
Precios uniformes
Precios de Ramsey
p
p
D1
D2
D1
p1 = p2
D2
p2
p1
CMg
q1
q2 q(1+ 2)
Pérdida de excedente =
q
CMg
q2 q1 q(1+ 2)
>
q
Precios de Ramsey
¿Problemas?
•
Dificultad para obtener información necesaria para calcular las
elasticidades de demanda.
•
Dificultad para distinguir entre diferencias de precios que
siguen la regla de Ramsey, y aquellas que incluyen subsidios
cruzados (a segmentos donde los precios no cubren su parte
correspondiente de CMg)
•
Resistencia social a su implantación (puede conducir a que el
consumo caiga drásticamente en los segmentos de
consumidores con menor nivel de renta, si estos son los que
tienen una demanda más rígida.
Precios demanda punta
Supongamos una función de demanda con las siguientes características:
1.
La demanda varía estacionalmente de un periodo a otro, pudiendo
diferenciarse periodos con demanda pico (alta) y demanda valle (baja).
2.
Para satisfacer la demanda en periodos de demanda pico se necesitan
inversiones en capacidad con un largo periodo de maduración. Estas
inversiones suponen un exceso de capacidad en periodos de demanda
valle.
3.
Resulta muy costoso o imposible almacenar el bien o servicio. (Imposible
un arbitraje temporal entre periodos de distinta demanda).
(Ejemplos: Energía eléctrica, gas natural, telecomunicaciones).
En estas condiciones, si el regulador establece un único precio para todos
los periodos, no será eficiente.
Precio uniforme: p*
Tarifas distintas: pV , pP
p
CMg
p
LP
pP
p*
p*
pV
CMg
DVALLE
q1
DPICO
q1k
q
DVALLE
q1 q2
q2k q1k
DPICO
q
p* < CMg LP , dado que el regulador fija el precio evitando que monopolio obtenga Bºs extraordinarios
q1k = demanda en periodo pico ⇒ capacidad instalada, q2k < q1k
CMg = CVMe en periodo valle, CMg LP = CVMe + CFMe asociados a capacidad pico
= ∆ bienestar por instalar q2k en vez de q1k : Ahorro en costes - ∇ excedente consumidores DPICO
= ∆ excedente consumidores DVALLE
Precios demanda punta
En esta situación, resulta eficiente hacer recaer todo o gran parte del coste
fijo asociado a las inversiones, que determinan la capacidad para
satisfacer la demanda, en quienes consumen en las horas de mayor
demanda.
¿Problemas?
•
Existencia de un componente estocástico de la demanda con
restricciones de capacidad.
La demanda del servicio público puede resultar difícil de predecir, al
estar sujeta a desviaciones aleatorias respecto a su valor esperado.
(Por ejemplo, por cambios climáticos).
Tarifas no lineales
Las estructuras de precios que diferencian según cantidades son esquemas
“no lineales” porque el gasto medio o precio pagado por el consumidor no
es constante, sino que varía con el número de unidades adquiridas (cuantas
más unidades, menor pago).
El caso más sencillo es la Tarifa en dos partes, que distingue entre un
componente fijo, o cuota de enganche, y un componente variable, o cuota
de consumo (Coase, 1946):
T = A+ p⋅q
Logra mayor bienestar que la tarifa lineal con precio medio igual a coste
medio, siempre que el componente variable o precios marginal, p, sea igual
o mayor que el CMg. (Si fuera menor, consumir una unidad adicional
provocaría pérdidas en la empresa que presta el servicio público).
Precio medio =
T A+ p⋅q A
=
= +p
q
q
q
Tarifas no lineales
Demostración de la superioridad de la tarifa en dos partes:
Sea la función de costes C (q ) = K 0 + c ⋅ q
donde
K 0 = coste fijo o componente de capacidad,
c = coste variable unitario o CMg a corto.
El problema del regulador sería:
T
64
4744
8
⎧
⎪ Max W ( p) = ∫ D( p)d [ D( p) ] − ( A + pD( p) ) + α ⎡⎣( A + pD( p) ) − ( k0 + c ⋅ q ) ⎤⎦
14444
4244444
3
1444442444443
⎨ p
B( p)
E( p)
⎪
⎩ s.a. B( p) = 0
⎧ p = c ⎫ teniendo en cuenta la restricción y que no existe ningún
C.P.O. : ⎨
⎬,
⎩ A = k0 ⎭ consumidor para el cual el excedente sea inferior a A.
Tarifas no lineales
Por tanto, la tarifa óptima consiste en hacer el precio marginal igual al
coste marginal y fijar una cuota fija por consumidor que cubra los costes
fijos.
¿Problema?
•
Si el término fijo es muy elevado puede impedir que consuman los
individuos con bajo nivel de renta o preferencias más débiles por el
servicio público.
Este problema se soluciona ofreciendo a los consumidores la
posibilidad de elegir entre varias tarifas no lineales con distintas cuotas
fijas, de manera que cada uno escoja según sus preferencias, niveles de
renta y consumos esperados.
Tarifas según criterios de costes comunes
Los servicios públicos suelen consistir en una cesta compuesta de varios bienes
o servicios, por lo que pueden tener funciones de costes complejas.
(Ej. Empresa de telecomunicaciones ofrece llamadas de corta distancia, larga distancia,
alquiler de aparatos, servicios de información...)
Considerando estos servicios públicos como bienes multiproducto, gran parte
de los costes fijos suelen ser comunes a todos (o parte de) los productos.
(Ej. Organización, dirección, comercialización, mantenimiento, distribución)
En estos casos, una regla alternativa a los criterios de bienestar social es repartir
los costes fijos entre los distintos productos (según los costes o la producción
de cada uno de ellos). La ventaja de este criterio es que no necesita información
sobre la demanda y su coste de implantación es mucho menor, por lo que se ha
aplicado con frecuencia.
Tarifas según criterios de costes comunes
Ejemplo. Sea la función de costes de la empresa:
C = CC + m1t1 + m2t2
⎧t1 y t2 = servicios alternativos ofrecidos por la empresa (u. fisicas),
⎪
⎨m1 y m2 = costes variables unitarios de cada uno de los servicios,
⎪CC = costes comunes
⎩
Criterios frecuentemente utilizados son:
ti
1.
Reparto según inputs de la función de costes: pi =
2.
Reparto según costes individualizados (variables): pi =
3.
Reparto según ingresos imputables: pi =
∑tj
CC + mi ti
mi ti
CC + mi ti
m
t
∑ jj
pi ti
CC + mi ti
p
t
∑ jj
(Si el margen de beneficio para cada bien es igual, 2 y 3 coinciden)
Tarifas según criterios de costes comunes
¿Problemas?
•
Estos criterios son contrarios a los que se derivan de analizar los
precios que maximizan la función objetivo del regulador. No son
precios eficientes.
•
No resultan útiles para identificar subsidios cruzados.
•
Suelen ser arbitrarios y carentes de fundamentos económicos.