Teclas para transformar la Administración Pública

Teclas para Transformar la Administración Pública:
GIAP - Administración Pública 2032
Teclas para transformar la Administración Pública española
Grupo de Investigación en Administración Pública GIAP-2032
GIAP
Coordinador: Manuel Arenilla Sáez. Director INAP.
Coordinador Auxiliar: Ana Isabel Polo-Sánchez.
Polo Sánchez. Investigadora INAP
Relatores:
elatores: José Ignacio Criado y Ricardo Rivero Ortega
Resumen/Justificación
stificación
Desde el INAP se ha constituido un grupo de investigación formado por un equipo
multidisciplinar de expertos denominado GIAP 2032, cuyo objetivo es establecer un nuevo
paradigma para la Administración Pública del futuro. En el primer acercamiento
acercam
a los
fundamentos de la Administración de los próximos 20 años se han abordado los problemas
que aquejan a la Administración actual y se han sugerido propuestas actuales de mejora.
A continuación se presentan diez puntos en los que se plantean problemas actuales de la
Administración española y las medidas de mejora sugeridas por el GIAP 2032. Estas propuestas
alcanzan diferentes aspectos y ámbitos de la Administración, desde el uso de nuevas
tecnologías para la mejora de la
la participación ciudadana al cumplimiento de los plazos y la
responsabilidad individual de los empleados públicos pasando por medidas para paliar la
desafección ciudadana o la introducción de mejoras administrativas.
Desafección Política
Modelo de función pública
Provisión de bienes y
servicios
Evaluación de políticas
públicas
Transparencia y
rendición de cuentas
Nuevas formas de gestión
basadas en las TICs
Procedimiento
administrativo
Participación
Ciudadana
Modelos
elos organizativos
Organización Territorial
Documento Síntesis. (Versión 1.0)
Marzo de 2013
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Desafección Política
Cada vez se observa un distanciamiento mayor entre los ciudadanos y las instituciones
políticas y sus representantes. El funcionamiento de los partidos políticos y la corrupción son
señalados por los ciudadanos entre los cinco problemas principales de España
Espa según los
barómetros del CIS. Los ciudadanos perciben que sus problemas no son atendidos
suficientemente por los políticos a la vez que también perciben que estos obtienen en
ocasiones una serie de beneficios derivados de su cargo más allá de la duración
duració de éste.
Parte del problema de la desafección puede corregirse modificando algunos aspectos de la
regulación de los cargos públicos y la concepción de los mismos:
a) Los políticos deben permanecer un periodo limitado de tiempo en los cargos y no
adquirir, durante la ocupación de los mismos, beneficios que perduren una vez
transcurrido su mandato.
b) Los políticos deben ser poseedores de unos valores ejemplares que con
con su hacer y
comportamiento deben trasladar a la ciudadanía. Su responsabilidad durante el
ejercicio del cargo es mayor que la de los restantes ciudadanos.
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Marzo de 2013
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Provisión de bienes y servicios
La provisión y la calidad de los servicios públicos no deben ser, en cuanto a su eficiencia
económica y estándares de consecución, diferentes al de la provisión de un bien privado. Por
lo que la gestión de un proveedor de un servicio público debe seguir los mismos objetivos de
eficiencia y máxima calidad del servicio que la gestión de un proveedor de un bien privado. Si
conocemos cuáles son las claves de una empresa exitosa podremos trasladarlas a la
Administración, sin perder el valor y la esencia de lo público.
En una empresa exitosa los accionistas eligen los objetivos, a los gestores y estos a sus
equipos. La remuneración dependerá del resultado productivo. Existe supervisión externa
tanto individual como global que es pública y transparente y sobre la que se toman
t
decisiones
correctoras de para mejorar tanto el output individual como global. La empresa dedica
recursos a la formación de trabajadores y gestores de forma regular.
Adaptar la provisión de servicios públicos a las claves de una empresa exitosa supone:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Normalizar en habilidades a la línea media de la Administración pública.
Buscar consensos sobre la misión y objetivos estratégicos de la Administración.
Los gerentes se responsabilizan de la provisión de trabajadores.
Remuneración de loss trabajadores y gestores en función a su resultado productivo.
Supervisión de calidad y gestión y transparencia en los resultados de las supervisiones.
Los resultados de las supervisiones de calidad y gestión deben ser públicos.
Los trabajadores y gestores
estores reciben formación regularmente.
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Transparencia y rendición de cuentas
La crisis ha puesto en evidencia la necesidad de reformas estructurales en todos los niveles de
gobierno. En este sentido la crisis se puede convertir en una oportunidad e ir más allá del
equilibrio y ajuste presupuestario al poder sentar las bases de una nueva Administración
pública sostenible, eficiente, efectiva y abierta que rediseñe un nuevo modelo de sociedad.
Se propone:
a)
b)
c)
d)
Aprobación de una ley de rendimiento del sector público.
Introducción de la transparencia en la técnica legislativa.
Revitalización de los Consejos de Participación
Diseño de un panel crítico de ciudadanos y encuestarlos semestralmente para conocer
su precepción.
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Procedimiento administrativo
La cultura administrativa en nuestro país presenta entre sus aspectos más
m negativos una
tendencia a interpretar los plazos de tramitación de los asuntos y resolución de los
procedimientos administrativos como márgenes temporales que deben ser agotados, más que
como límites que no deben ser superados. La burocracia presenta una
una escasa capacidad de
permeabilidad a las transformaciones en el concepto de tiempo.
La incorporación de la responsabilidad individual por el cumplimiento de los plazos es el punto
referencia para impulsar el cambio organizativo del que las personas son la clave. Es necesario
reforzar los desincentivos por el incumplimiento de las previsiones
previsiones temporales de las normas,
que habrían de generar verdaderos derechos subjetivos reaccionales en las personas que
solicitan una respuesta de la Administración a sus demandas y necesidades.
Se propone:
a) Modificación de los artículos 41 y 42 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El
primero para individualizar las responsabilidades en la tramitación, añadiendo un
apartado que imponga la asignación personalizada
personalizada de la tramitación de los
expedientes (frente a la actual disolución de responsabilidades que se observa en la
tramitación de muchos procedimientos). El artículo 42 debiera ser modificado en su
séptimo apartado con el fin de contemplar responsabilidades
responsabilidades individualizadas
patrimoniales, no sólo de naturaleza disciplinaria (pues no alcanzan a las autoridades
políticas).
b) Incorporar la posibilidad de exigir responsabilidades personales al texto del Estatuto
Básico del Empleado Público, Ley 7/2007, de 22 de
de abril. El lugar natural para
incorporar estas responsabilidades individuales sería el Capítulo VI del Título III, sobre
derechos, deberes y código de conducta.
c) Reforzar estas medidas con sistemas de evaluación del desempeño de mediciones de
tiempos de respuesta en las distintas unidades y servicios administrativos,
monitorizando los cumplimientos temporales de cada uno de los empleados e
incentivando mediante la promoción y complementos de productividad (de verdadera
productividad, en este caso) a quienes
quienes acreditan por sus resultados un mayor esfuerzo
y capacidad de respuesta óptima a las demandas de los ciudadanos
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Modelos organizativos
La capacidad de cambiar las estructuras organizativas es esencial para un sector público
moderno. Sin embargo, el cambio estructural –ya
ya sea para suprimir órganos existentes o para
crear otros nuevos- no debe emprenderse a la ligera pues la supresión de estructuras
es
puede
conducir a la pérdida de continuidad, de memoria institucional y de capacidad a largo plazo;
mientras que la proliferación excesiva de órganos, además de onerosa, dificulta la acción
gubernamental transversal y la coordinación.
Los Ministerios
ios deben concebirse más como grandes áreas de gestión gubernamental que
como estructuras departamentales. Se trata de mantener la necesaria flexibilidad en la
estructura gubernamental de acuerdo con los designios del Presidente del Gobierno de turno
y, en cambio, limitar la alteración de la estructura administrativa otorgando vocación de
continuidad a las Secretarías de Estado y convirtiéndolas en módulos administrativos. De esta
manera cuando se creasen o suprimiesen carteras ministeriales esto no afectase
afectas más que a la
adscripción de las Secretarías de Estado a una u otra área de gestión gubernamental. Este
cambio, además, permitiría a los ministros limitarse a supervisar la gestión administrativa de
las tres o cuatro Secretarias de Estado que corresponderían
corresponderían a su cartera y concentrarse en las
tareas de planificación, prospectiva y evaluación de su ámbito amplio.
Para esto se propone:
a) Creación de Policy Units. Estas unidades harían prospectiva. Reportarían a la
presidencia, cohesionarían la visión de los ministerios sobre su visión gubernamental.
b) Coordinación. Reforma de las funciones de la Comisión de Secretarios de Estado y de
Subsecretarios para que los Ministerios trabajen de acuerdo a la estrategia
gubernamental en lugar de la estrategia departamental.
dep
c) Fortalecimiento de la dirección política y la coordinación del poder ejecutivo.
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Modelo de función pública
El estatuto del que actualmente disfrutan los empleados públicos fue concebido en su origen
para una pequeña parte de la fuerza laboral del país. En la actualidad, la Administración
española integra a millones de empleados y consume buena parte del producto
product interior bruto
español. Las funciones que desempeña, en su mayoría, se asemejan a las grandes
organizaciones burocráticas del sector privado. Este estatus obstaculiza la flexibilidad de las
plantillas públicas, algo que se hace más patente en circunstancias
circunstancias de una crisis casi sistémica
como la actual. Ante esta dificultad, se opta como única salida factible para reducir el peso de
la misma mediante ajustes lineales de salarios, que no tienen en cuenta el rendimiento o
la valía de los empleados, o mediante la congelación general de plantillas, algo que puede
primar aquellas unidades administrativas previamente sobredimensionadas.
Los cambios que se aconsejan están orientados a conseguir transformaciones en otros órdenes
de la Administración como el presupuestario
presupuestario o la gestión de recursos humanos en aspectos
como la motivación, la selección y la formación de los nuevos trabajadores públicos:
a)
b)
Reforma en el acceso a la función pública.
Revisión de los conocimientos exigidos para acceder a la función pública.
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Evaluación de políticas públicas
Para juzgar el valor o mérito de las políticas públicas hay que tener en cuenta si se han
alcanzado sus objetivos y los efectos o resultados previstos, es decir, analizar su impacto en el
sentido más general del término. La evaluación cierra el ciclo de políticas
políticas públicas y debe
comenzar uno nuevo. Esto es, evaluar significa tomar de decisiones sobre la continuidad,
modificación o suspensión de la política evaluada.
En el ámbito de la Administración General del Estado existen diversos actores institucionales
institucionale
en un escenario de evaluaciones asimétrico y complejo: la Intervención General de la
Administración del Estado (IGAE) mediante la adecuación de actividad económico-financiera
económico
del sector público a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia;
eficac la Dirección
General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tiene
atribuidas funciones de análisis y evaluación de políticas de gasto; la Inspección de los
Servicios; los órganos de evaluación sectorial, entre otros la Agencia
Agencia Nacional de Evaluación de
la Calidad y la Acreditación (ANECA); la Agencia de Evaluación de Tecnologías Sanitarias o la
Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud; y el Tribunal de Cuentas.
a) La tecla de cambio se encuentra en el diseño de un Diseño de un Plan Integrado de
Evaluación para el periodo 2013-2016
2013 2016 que coordine y racionalice los instrumentos
existentes y garantice que se evalúen, al menos, cuatro políticas clave de cada
Ministerio en el período 2013-2016.
2013
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Nuevas formas de gestión basadas en las TICs
Administraciones Públicas, transparencia y open government
El open government implica un salto cualitativo ligado a la existencia de una nueva generación
de herramientas ligadas a la Web 2.0. La mera puesta a disposición de la ciudadanía de los
numerosos datos referidos a las personas, sobre las más diversas áreas de actividad (desde los
resultados del rendimiento de las escuelas públicas, pasando por los tiempos de espera para
diferentes tipos de operaciones quirúrgicas, hasta llegar a la distribución de gastos dentro de
los presupuestos públicos) tiene unos efectos benéficos de
de cara a la transparencia y la
rendición de cuentas de los gobiernos y Administraciones públicas. Se llega a plantear que lo
anterior también tiene consecuencias positivas para el propio funcionamiento interno de las
Administraciones públicas, por ejemplo, reduciendo costes o siendo más
eficaces, disminuyendo la carga de trabajo de los empleados públicos o facilitando la
comunicación entre unidades u organizaciones.
Se propone:
i)
ii)
La apertura de las Administraciones públicas a un escrutinio público mucho más
directo y constante por las acciones que adopten, siendo más accesibles a
cualquier individuo que desee relacionarse con ellas y fomentando la colaboración
de otros actores ampliando
ampliando la receptividad a las nuevas demandas, propuestas e
ideas del entorno.
Facilitar por parte de las Administraciones la reutilización de información pública
que permita la creación de servicios de valor añadido que contribuyan al impulso
de la actividad
ctividad económica.
Administraciones públicas sin costuras o interoperables
Las Administraciones públicas sin costuras se vinculan al concepto de interoperabilidad. La
interoperabilidad se refiere a la capacidad mediante la cual sistemas heterogéneos, no sólo
tecnológicos, pueden intercambiar información y procesos técnicos o datos.
dato
La
interoperabilidad en el sector público cobra mayor importancia como consecuencia de la
necesidad de satisfacer mejor las necesidades y expectativas del ciudadano y, por tanto, de
implantar proyectos TIC más sofisticados y complejos que requieren la colaboración
colaboración de dos o
más órganos administrativos. Lo anterior es especialmente relevante en sistemas de gobierno
multinivel, donde cohabitan Administraciones públicas que deben colaborar en la prestación
de determinados servicios públicos.
La interoperabilidad
idad es una adición de todos esos factores técnicos considerando la existencia
de legados de sistemas, de plataformas hardware y software instalados, es decir, parte de
principios que tratan de la diversidad de componentes con la utilización de diversos productos
pr
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de múltiples proveedores en diferentes organizaciones. Pero además, tiene como objetivo la
definición de políticas, normas y estándares para la consecución de la cooperación entre los
sistemas de diferentes organizaciones públicas. Este último aspecto
aspecto implica la preocupación
por el funcionamiento de los procesos de gobierno, como requisito previo a las soluciones
técnicas. En ese plano, desde la UE se han diferenciado tres vertientes de la interoperabilidad
en el ámbito de la eAdministración que permite
permite integrar las diferentes dimensiones del
fenómeno (Comisión Europea, 2010): técnica, semántica y organizativa.
Se propone:
i)
ii)
Crear sistemas integrados capaces de intercambiar la información necesaria para
ofrecer a los ciudadanos servicios públicos
públicos en todo tiempo y lugar
independientemente de las Administraciones públicas involucradas, los datos
requeridos de los ciudadanos o del tipo de procedimiento administrativo de
manera que los ciudadanos puedan despreocuparse de los niveles competenciales.
Todo lo anterior, con las garantías a la privacidad y con los niveles de seguridad
que en cada caso se consideren admisibles y necesarios.
Administraciones públicas orientadas a la innovación continua
La innovación
ón en las Administraciones públicas ha sido siempre uno de los retos centrales de
cara a mejorar la prestación de servicios públicos, la eficiencia, la cobertura y equidad o la
creación de externalidades positivas en el resto de la economía y de la sociedad.
socieda Así, la
innovación implica la búsqueda de soluciones creativas o diferentes a los problemas sociales,
pudiendo incluir la creación de nuevos servicios, formas de organización, mejoras de procesos
o modificaciones de conducta de los ciudadanos. En entornos
entornos cada vez más convulsos,
inestables y cambiantes las administraciones públicas deben orientarse a la innovación
constante.
Se recomienda:
i)
ii)
Apertura a procesos de innovación constantes, abiertos al entorno y en los que la
sociedad desempeñe un papel cada vez más protagonista.
Las Administraciones deben adaptarse a entornos cambiantes, con unos niveles de
incertidumbre desconocidos, bajo situaciones de riesgo alto, al mismo tiempo que
facilitan la colaboración con personas y organizaciones fuera de las fronteras
organizativas. La innovación constante ya no será una opción, sino que se
convertirá en un imperativo para las organizaciones públicas
públicas de cara a facilitar su
propia supervivencia, así como su contribución a la calidad de vida y el bienestar
colectivo.
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Participación Ciudadana
Administraciones públicas y redes sociales digitales
Dentro de las Administraciones públicas se han identificado ya, al menos, dos tipos de usos
generales de las redes sociales digitales. En primer lugar, empleados públicos que utilizan las
redes sociales digitales en interés y por intermediación de la organización en la que trabajan.
En este caso, los empleados públicos desarrollan las redes sociales
sociales digitales para expresar los
objetivos de la organización o reforzar sus actuaciones públicas de una manera directa. En
segundo lugar, empleados públicos que usan las redes sociales digitales para objetivos
personales relacionados con su actividad profesional
profesional pública. Aquí los empleados públicos se
centran en cuestiones específicas ligadas a su propio trabajo dentro de la entidad
gubernamental en la que se desempeñan, pero de una manera individual, sin que ello refleje
necesariamente la opinión de aquella.
aquell
Se aconseja:
i)
ii)
iii)
Facilitar el acceso de la ciudadanía a la Administración pública a través del uso de
redes sociales siendo usuarias intensivas de redes sociales digitales en la mejora de
su gestión interna.
Considerar las redes sociales como parte activa de los procesos de comunicación y
gestión internos.
Superar la visión de las redes sociales como mero escenario de comunicación, para
dotarlas de unas implicaciones estratégicas orientadas a la generación
generación y
compartición de conocimiento o la creación de espacios de colaboración
profesional mediante su aplicación creciente.
Coproducción de servicios
Durante los últimos años se ha trasformado la relación entre los ciudadanos y las
Administraciones Públicas. La actual relación
relación se ha puesto de manifiesto la importancia de la
idea de coproducción de servicios públicos. La involucración de los ciudadanos en la prestación
de los servicios se ha ido centrando en la posibilidad de utilizar el conocimiento que los
usuarios disponen
onen sobre los servicios para aumentar el nivel o calidad de su prestación.
A la hora de entender el potencial de conceptos como crowdsourcing o Wikipedia dentro de
las Administraciones públicas, hay que pensar en los individuos como agentes cada vez más
activos
ctivos en la creación, organización, combinación e intercambio de información relacionada
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con aquéllas. En otras palabras, la información que las Administraciones públicas utilizan para
crear facilitar la creación de los servicios públicos se crea por personas
personas fuera de los márgenes
organizativos a través de una acción colaborativa en redes.
Se propone:
i)
ii)
Incorporar a los ciudadanos en la producción de servicios públicos. Las
Administraciones públicas deben facilitar a la ciudadanía una involucración
creciente en la prestación de los servicios.
Facilitar la integración de los ciudadanos en los portales públicos para mejorar el
diseño de los procesos que desarrollan, para beneficiarse de la información que les
brindan durante la prestación de los servicios, así como para contar con su
retroalimentación
mentación durante la evaluación de los mismos. Con todo ello, se produce
una transformación de la idea de participación de los ciudadanos en los servicios
públicos, explorando una vía de intercambio mutuo más fluida.
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Organización Territorial
En nuestro sistema institucional existe un conglomerado de numerosos de organismos
públicos y duplicidades que debería abordarse a través de un proceso de reformulación
organizativa incluyendo el reforzamiento de la cooperación y coordinación. Este tipo de
soluciones suponen la integración de las distintas partes o fases de las políticas públicas en
organismos participados por las distintas administraciones implicadas en ellas. Para ello es
necesario poner en marcha mecanismos de supervisión en paralelo a la
la descentralización
política y administrativa.
Se propone:
a) Impulso político de las conferencias sectoriales.
b) Dotar de una definición más precisa a los principios de lealtad institucional,
cooperación y colaboración entre el Estado y la Comunidades Autónomas y éstas entre
sí
c) Mejorar la eficacia de las conferencias sectoriales y la evolución de la Conferencia de
Presidentes.
d) Creación de carteras comunes de servicios.
e) Transformación de la Comisión General de Comunidades Autónomas.
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