Programa EUROsociAL - Visión y Método

Programa EUROsociAL
Visión y Método
Enero 2013
PROGRAMA PARA LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
1. ORÍGENES
La cohesión social es uno de los ejes estratégicos de la alianza entre la Unión Europea (UE) y América Latina (AL).
En el marco de la cumbre de Guadalajara (2004), los jefes de Estado y de Gobierno de ambas regiones decidieron
dotar de medios y contenidos esta prioridad birregional, dando inicio EUROsociAL, un programa de cooperación
técnica.
EUROsociAL pretende consolidar un espacio de diálogo euro-latinoamericano de políticas públicas
en torno a la cohesión social. Es un programa de cooperación horizontal, institucional y de carácter regional:
moviliza el expertise público europeo y latinoamericano en un ejercicio de aprendizaje entre pares, con enfoque
regional de trabajo colaborativo, para afrontar retos comunes en el diseño, formulación, implementación, gestión
y evaluación de políticas públicas que tengan impacto sobre mejoras en la cohesión social.
La primera fase del programa (2005-2010) logró avances importantes en la puesta en marcha de políticas sectoriales que mejoran la cohesión social; situando este concepto en la agenda pública. También demostró la relevancia
del intercambio (de experiencias, conocimientos, etc.) entre pares como herramienta de cooperación institucional.
En la cumbre de Madrid (2010) los Estados de la UE y de América Latina volvieron a comprometerse con la cohesión social, aprobando el lanzamiento la segunda fase del programa, que arrancó a principios del año 2011 y tendrá una duración de cuatro años. Dotado con un presupuesto de 40 millones de Euros, EUROsociAL II pretende
favorecer el cambio y acompañar procesos de reforma de políticas e instituciones aportando sus ventajas comparativas y su valor añadido frente a otro tipo de programas.
¿A qué aspira EUROsociAL?
A contribuir al diseño, la reforma y la implementación de políticas públicas, en América Latina, que tengan impacto sobre la cohesión social.
¿Cómo trabaja?
Como facilitador, poniendo a disposición de las instituciones inmersas en esos procesos, el conocimiento de experiencias análogas en otros países de América Latina y
también de Europa, que puedan aportar elementos innovadores en dichas reformas.
¿Con qué herramientas?
Mediante trabajo colaborativo entre pares y consultorías entre instituciones públicas
de América Latina y de Europa: Asistencias Técnicas, Pasantías, Visitas de Intercambios, Talleres de trabajo, Seminarios, Formación, etc.
2. LA NUEVA FASE DEL PROGRAMA: ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS Y DESAFÍOS
EUROsociAL II persigue los mismos objetivos que la primera fase, pero se propone dar respuesta a una serie de
retos para mejorar la eficacia y la capacidad de “incidencia” del programa. Para ello se basa en los siguientes principios:
Orientación a la demanda: El programa aborda las temáticas en que los gobiernos de América Latina han mostrado un interés específico. EUROsociAL no introduce temas en la agenda, sino que se inserta en aquellos procesos de reforma en marcha que resulten prioritarios para los gobiernos.
Enfoque estratégico: El programa apoya políticas estratégicas dentro de las agendas de gobierno de los países
de la región, intentando huir de cuestiones excesivamente administrativas y de demandas puntuales de Asistencia
Técnica. En ese sentido, EUROsociAL no es un programa de “problem-solving”, sino un programa de acompañamiento de políticas públicas con impacto a medio y largo plazo.
Orientación a resultados: El programa persigue resultados claros y precisos, necesariamente vinculados a los
resultados esperados de las políticas públicas que acompaña. A efectos de EUROsociAL, un resultado es toda
contribución, medible y documentable, a la reforma de políticas públicas o de las instituciones que las aplican, con
el objeto de mejorar la cohesión social en América Latina.
Concentración: El programa focaliza sus recursos en aquellas acciones susceptibles de generar un mayor impacto, evitando la dispersión de actividades micro. De algún modo, este principio conjuga los dos principios ya referidos (el enfoque estratégico y la orientación a la demanda) para subrayar que EUROsociAL no es una ventanilla de
provisión de asistencia técnica bilateral a las instituciones latinoamericanas, sino un programa de vocación regional
que pretende generar dinámicas positivas para la cohesión social.
Intersectorialidad: La organización del programa en torno a áreas temáticas en lugar de sectores es un paso
importante para lograr resultados de cohesión social, pero aún así es necesario seguir haciendo esfuerzos para
promover acciones de carácter transversal. Para ello, el programa promoverá la interacción entre distintas áreas
temáticas, asumiendo en ocasiones el rol de catalizador en la coordinación de actores.
Dimensión regional: Un claro valor añadido del Programa lo constituye su dimensión regional que debe ser
privilegiada en la medida de lo posible, favoreciendo el trabajo colectivo entre países, la elaboración de productos
comunes o el establecimiento de comunidades de práctica o redes. Además, si bien las reformas de políticas públicas se realizan a nivel nacional, las actuaciones regionales pueden inspirar, alimentar e impulsar tales reformas.
Cooperación sur-sur y triangular: El programa fomenta la cooperación entre las administraciones públicas de
distintos países de América Latina, explorando vías de aprendizaje mutuo y e incentivando el establecimiento de
redes y relaciones estables entre instituciones latinoamericanas. Todas las instituciones participantes son animadas
a hacer el papel de “oferentes” y “demandantes”1, a interactuar con sus pares y a establecer redes.
Complementariedad: El programa se propone optimizar sus recursos buscando alianzas con otras iniciativas
en marcha, tanto de donantes bilaterales como multilaterales y, en especial, de la Comisión Europea.
1
Terminología aplicada en la fase anterior para distinguir la institución que prestaba asistencia técnica de aquélla que la recibía. En EUROsociAL II se abandona esta clasificación y todas las instituciones pasan a ser simplemente participantes.
3. ARQUITECTURA INSTITUCIONAL Y GESTIÓN
En diciembre de 2010 se adjudicó el programa a un consorcio liderado por la FIIAPP (España)2 y compuesto
además por 7 socios coordinadores (4 europeos: GIZ de Alemania, FEI de Francia, IILA por Italia, FIIAPP de
España; y 3 latinoamericanos: APC de Colombia, la ENAP de Brasil, y el SICA de El Salvador); cerca de 40 socios
operativos y más de 40 entidades colaboradoras, donde están representadas instituciones públicas o de
mandato público, especializadas sectorialmente de ambas regiones, tanto de ámbito nacional como internacional.
Cada uno de estos tres grupos de instituciones (socios coordinadores, operativos y entidades colaboradoras),
tiene un papel diferenciado, en cierto modo, a lo largo del proceso de desarrollo del Programa. Los socios coordinadores componen el Comité de Programación y Coordinación, con responsabilidad sobre las funciones propias, en tanto que los socios operativos ejecutan las acciones programadas y ponen a disposición del programa su
“saber hacer” público. No obstante no hay una línea demarcatoria rígida y todas las instituciones involucradas
participan en cierta medida en el diseño, formulación o ejecución de las acciones que se van identificando atendiendo a las prioridades de las instituciones latinoamericanas.
Las instituciones latinoamericanas que se encuentran en procesos de diseño, reforma o implementación de políticas públicas, orientadas a mejorar la cohesión social, son las destinatarias y los principales actores del Programa
EUROsociAL. El Programa les ofrece un espacio de diálogo con sus homólogas y todo un abanico de experiencias
tanto latinoamericanas como europeas, en procesos similares, que pueden iluminar e inspirar los cambios en marcha. EUROsociAL atiende también las necesidades particulares a nivel nacional, de cooperación técnica bilateral,
de otros países, que se derivan de estos intercambios, acompañando así, y apoyando, dichos procesos. Alrededor de 150 instituciones latinoamericanas están ya involucradas en el Programa.
2
Europa: FIIAPP – Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas; IILA – Instituto Italo
Latino Americano; FEI – France Expertise Internationale; GIZ – Deutsche Gesellschaftfür Internationale Zusammenarbeit:
América Latina: SICA – Sistema de Integración Centroamericana; ENAP – Escola Nacional de Administração Pública de Brasil; APC-Colombia: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia.
4. ÁREAS TEMÁTICAS
En el año 2011, en la fase de formulación de EUROsociAL II, la Comisión Europea lanzó un proceso de consulta
para conocer los intereses prioritarios de los países latinoamericanos. El análisis de los resultados ha permitido
definir las 10 áreas temáticas, las líneas de acción y las acciones del programa.
A partir de las líneas de acción se pone en marcha el proceso de planificación de las acciones específicas mediante
los cuales EUROsociAL II pretende contribuir a un avance sustantivo de políticas públicas nacionales
encaminadas a la cohesión social. Las líneas de acción, una vez confirmadas y afinadas con los gobiernos latinoamericanos, se convierten en el espacio común de trabajo de los socios operativos y de los Ministerios latinoamericanos para definir e implementar acciones, que coordinan temáticamente los socios coordinadores del
programa.
Esas acciones involucran normalmente a varios países que comparten problemáticas semejantes, y
apuntan a resultados muy concretos, bien en cada país individualmente, bien de manera colectiva, o ambos.
Como ejemplo pueden mencionarse el apoyo a la elaboración de leyes, normativas, o reglamentos, a la institucionalización o fortalecimiento de algunas instituciones, a la construcción de consensos en el seno de un país o entre
países, o al desarrollo de productos o protocolos comunes entre países y a su aplicación.
Una vez focalizadas y bien definidas las acciones y sus objetivos y resultados esperados, se construye el itinerario
de actividades (seminarios, pasantías, partenariados, asistencias, etc.) que mejor contribuyan con sus productos al
cambio, a la consecución de los resultados previstos.
5. HERRAMIENTAS
Una de las ventajas comparativas de EUROsociAL respecto a otros programas de cooperación es la agilidad de
respuesta y la flexibilidad en sus instrumentos. EUROsociAL no es una ventanilla de asistencia técnica puntual y
aislada, pero una vez identificado un objetivo y resultados claros, puede reaccionar con rapidez y adecuación,
utilizando de manera versátil las herramientas de las que dispone para atender las necesidades. Estas herramientas
conforman un abanico de modalidades de intervención de “asistencia técnica pública”, orientada al aprendizaje
colectivo entre instituciones pares. En otras palabras, fomentan la creación de espacios donde expertos,
funcionarios y altos cargos puedan conocer cómo sus homólogos de otros países han abordado problemáticas
similares a las que ellos afrontan en un momento determinado. Estas herramientas se pueden agrupar en:
Misiones.
Las misiones son viajes al terreno realizados por miembros del equipo de trabajo de la acción, personal del socio
operativo o expertos contratados por el programa con el objeto de llevar a cabo tareas esenciales para el logro de
los resultados esperados. Los objetivos de las misiones pueden ser de distinta índole –programación, coordinación, seguimiento de la acción, resolución de problemas, negociación, evaluación, gestión económica, etc.
Asesorías Especializadas.
Las asesorías especializadas son trabajos de consultoría destinados a resolver necesidades concretas de las administraciones latinoamericanas participantes en una determinada acción. Son una de las principales herramientas de
EUROsociAL. Pretenden proporcionar asistencias (normalmente procedente de otra institución pública) para
asesorar, acompañar y apoyar procesos de cambio, mejora o reforma técnicamente especializados. Pueden ser
de corta duración, pero también de medio plazo, estableciendo alianzas y partenariados más estables entre administraciones públicas “pares”.
Trabajos analíticos.
Se tratan de estudios sobre la realidad socioeconómica y político-institucional de América Latina, o de algún país
en concreto, cuyas premisas y/o conclusiones estén orientadas a inducir resultados de cohesión social. Los trabajos analíticos pueden ser de varios tipos: estudios de caso, estados del arte, análisis de actores, libros blancos,
evaluaciones, análisis de riesgo, análisis comparados, estudios normativos, estudios sectoriales y temáticos, análisis
de actores, autodiagnóstico, estudios de cultura organizacional metodologías y manuales, etc.
Encuentros.
Reunión especializada orientada a la reflexión y la discusión de temas vinculados con las demandas de los países.
Puede ser un evento -presencial o virtual- donde los participantes intercambian experiencias y analizan distintos
puntos de vista para alcanzar un resultado (individual o colectivo) relacionado con un cambio en sus políticas públicas, orientado a la mejora la cohesión social. Entre los encuentros se contemplan: seminarios, y mesas de diálogo (nacionales, regionales, subregionales, público-privadas etc.).
Reuniones de trabajo.
Se trata de una reunión de uno o varios países para una sesión de trabajo conjunto en torno a un tema específico.
A diferencia del Encuentro, suelen ser reuniones especializadas de aprendizaje activo con objetivos muy concretos
y en la que se logra un avance sustantivo en relación a los resultados esperados de EUROsociAL.
Cursos de formación.
Un curso de formación es una herramienta de aprendizaje específicamente diseñada para la profundización de
conocimientos y el desarrollo de capacidades (destrezas, habilidades y aptitudes) de servidores públicos de una o
varias instituciones latinoamericanas. Puede ser impartido en sesiones presenciales o virtuales, siempre con el objeto de aplicar eficazmente las reformas de políticas públicas orientadas a aumentar la cohesión social.
Visitas de Intercambio.
Se trata de una corta estancia de trabajo de un grupo de especialistas seleccionados con el propósito de conocer
(y reflexionar sobre) una experiencia práctica en un entorno diferente a aquel donde desempeñan su actividad
cotidiana. Las visitas de intercambio se insertan siempre en el marco de una acción para el acompañamiento de un
proceso de reforma en curso, y por lo tanto debe guardar una relación directa con los objetivos perseguidos por
dicha acción De esa manera, se espera que puedan contribuir a ampliar los conocimientos de las instituciones
participantes con vistas a introducir o promover cambios en sus procesos de reforma de las políticas públicas.
Pasantías.
Una pasantía es una estancia de aprendizaje de un funcionario latinoamericano en una institución pública de Europa
o de América Latina para conocer de primera mano los mecanismos y procesos de implementación de una política
pública. Su principal objetivo es la transmisión inter-institucional de un conocimiento práctico, directo y concreto
a través de uno o varios funcionarios que actúan como canales de ese saber-hacer.
Estas herramientas no son un fin en sí mismo, sino que se articulan y combinan, formando itinerarios de acompañamiento (acciones) tendentes a resultados de reforma, de cambio concretos en las políticas públicas o las instituciones.
6. CICLO DE PROGRAMACIÓN: FASE ESENCIAL PARA
GARANTIZAR LAS ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS DEL
PROGRAMA
El ciclo de programación de EUROsociAL y su resultado -las acciones del programa- responden a un ejercicio
riguroso, no sólo en línea con los principios de la agenda internacional de desarrollo: apropiación, coordinación y
alineación, sino que en todo momento se ha tratado de garantizar las orientaciones estratégicas del programa, y
particularmente combinar un equilibrio entre la orientación a la demanda y la orientación a resultados.
Como se ha mencionado anteriormente, las acciones EUROsociAL tienen como punto de partida el Escenario de
la demanda que la Comisión Europea elaboró en 2010, durante el periodo de transición entre la primera y segunda fase del programa. Una serie de misiones sirvieron para identificar casi 200 demandas (o intereses) presentadas
directamente por representantes de los gobiernos y posteriormente ordenadas por la Comisión Europea en 5
ejes de trabajo y 10 áreas temáticas.
Una vez adjudicado el programa, en julio de 2011, el consorcio adjudicatario organizó misiones de profundización
de la demanda con la finalidad de confirmar, actualizar y priorizar ese primer escenario, así como recabar información sobre otras actividades vinculadas con la cohesión social y fomentar la complementariedad y coordinar la
actividad en el terreno con las delegaciones de la UE.
Una de las grandes novedades de EUROsociAL es que el método utilizado para la programación, que sirvió de
insumo para la elaboración del Plan de Acción 2012, fue la realización en 2011 de 7 Encuentros de programación en
América Latina, en torno a 7 de las líneas de acción. Estos encuentros reunieron a los países latinoamericanos que
habían expresado durante la fase de identificación un interés por trabajar con EUROsociAL en cada temática concreta; y son los propios países, por medio de talleres técnicos, quienes formulan las acciones a realizar y los resultados de las mismas, fortaleciendo al mismo tiempo su compromiso institucional con el Programa. En los encuentros los participantes comparten el estado de sus reformas en los temas de interés, sus
avances y sus problemáticas, y descubren los puntos en común o los apoyos mutuos que se pueden prestar, e
identifican otras contribuciones relevantes para sus procesos en marcha, que EUROsociAL puede proporcionar.
De los encuentros se derivó por tanto gran parte de los contenidos temáticos en los que ahora se está trabajando. No obstante, no se trata de un ejercicio de programación cerrado, en el que se formulan proyectos tradicionales empaquetados, a ejecutar en todos sus componentes; sino que en los encuentros se identifican los objetivos
y resultados a alcanzar (que definen una acción) así como algunas actividades iniciales, en un proceso en construcción que a medida que se va avanzando en la implementación, se va completando y reorientando, buscando siempre adaptarse y encontrar la solución más adecuada al momento y situación, para lograr cierto impacto (efecto o
resultado). En este proceso se incorporan o abandona componentes, objetivos o países a la programación, dependiendo de su contribución a este efecto, a través de métodos flexibles, dinámicos y por medio de relaciones
bilaterales con los países participantes.
El primer Plan de Acción, presentado en enero 2012, integra las fichas de acción elaboradas por los socios operativos tras los encuentros. La puesta en marcha concreta de las primeras actividades del programa se inició en marzo 2012, y en julio 2012 ya se estaban implementando 16 acciones. Durante 2012, se han organizado encuentros
de programación para el resto de las áreas (3) y se encuentran en marcha un total de 21 acciones.
7. EL PLAN DE ACCIÓN ANUAL 2012
El resultado de este proceso de puesta en marcha es un PAA consolidado, mejor estructurado, en el que se refleja
también parte de los avances conseguidos a lo largo de los primeros meses de ejecución. Es importante destacar de
nuevo, que el proceso de programación de EUROsociAL va más allá de la temporalidad anual requerida en los planes
anuales de acción, y responde a una lógica incremental, de adaptación a los tiempos y las expectativas de los países, y
de reorientación en función de los resultados conseguidos.
Están en marcha 21 acciones y alrededor de 165 actividades, que se inscriben en un itinerario coherente, orientado a
la consecución de resultados que inciden en la cohesión social. Gran parte de las acciones están orientadas a reducir brechas (distancias) apoyando tres tipos de políticas interrelacionadas que influyen positivamente en el
incremento de las oportunidades productivas de las personas (que surgen en el marco del empleo); en el fomento
del desarrollo de capacidades individuales (a través de la educación); y en la extensión de la protección social a toda
la ciudadanía (para reducir los riesgos del desempleo, la enfermedad, la vejez o la pobreza extrema). También se
están implementando acciones centradas en orientar las tres funciones clásicas del Estado a asegurar la
inclusión y la cohesión social, esto es, lograr mayores garantías de financiamiento y asegurar el Estado de derecho y la seguridad humana, al que se ha unido el tema de cohesión territorial. Y por último, están en marcha acciones, en algunas áreas temáticas, que favorecen el sentido de identidad y pertenencia y la construcción y el ejercicio de una ciudadanía activa y responsable.
15 países de los 19 países latinoamericanos participan en un mínimo de 4 acciones; con una media de participación de
9 acciones por país y de 8 países en cada acción. Estos datos confirman que el Programa es pertinente en América
Latina, ajustándose a las necesidades e intereses prioritarios de los países en este momento, y que los gobiernos
latinoamericanos conceden relevancia a la contribución de EUROsociAL en sus procesos de reforma política.
ANEXO I: ACCIONES POR PAÍS
ARG BOL BRA CHL COL CRI CUB ECU SLV GTMHND MEX NIC PAN PRY PER DMNURG VNZ
TOTAL
PAISES
SALUD
1 SISTEMAS NACIONALES DE MONITOREO
1
2 EQUIDAD EN EL ACCESO A SERVICIOS
1
3 RECURSOS HUMANOS
1
1
1
1
4 EQUIDAD EN EL USO DE MEDICAMENTOS
1
1
1
1
1
4
1
1
4
4
1
1
1
4
1
1
7
10
EDUCACIÓN
5 PREVENCIÓN DEL ABANDONO ESCOLAR
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
POLITICAS SOCIALES
6 FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD
7
INSERCIÓN LABORAL DE BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIA CON CORRESPONSABILIDAD
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
8
8 SISTEMAS PÚBLICOS DE CUIDADO
1
7
EMPLEO
9 SISTEMAS INFORMATIVOS PARA LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO
1
10 SISTEMAS NACIONALES DE CUALIFICACIONES PROFESIONALES
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
7
1
1
1
1
1
1
1
8
FINANZAS PÚBLICAS
11 CUMPLIMENTO VOLUNTARIO
1
12 REFORMAS DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS
13 VINCULACIÓN PLAN PRESUPUESTO Y EVALUACIÓN EN EL CICLO DE POLÍTICAS
14 EDUCACIÓN FISCAL
1
1
1
1
1
1
11
4
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
11
11
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA
15 TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
1
4
1
DIÁLOGO SOCIAL
16 APOYO A LOS CONSEJOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
1
1
1
1
1
1
1
1
7
1
DESCENTRALIZACIÓN
17 POLÍTICAS NACIONALES PARA EL DESARROLLO REGIONAL
1
1
1
1
7
1
POR DEFINIR
18 FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE DEL DESARROLLO TERRITORIAL
JUSTICIA
19 ACERCAMIENTO A LA CIUDADANÍA DEL DERECHO EFECTIVO
1
1
1
1
1
1
1
1
8
20 REDUCCIÓN DE BARRERAS DE ACCESO A LA JUSTICIA
1
1
1
1
1
1
1
1
8
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
21 MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
22 APOYO A LAS DEFENSORÍAS PÚBLICAS
1
23 COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN TEMAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO
24 REINSERCIÓN LABORAL DE PERSONAS CONDENADAS
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
9
1
6
1
1
1
1
1
1
1
6
1
1
1
1
15
SEGURIDAD CIUDADANA
25 PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA
TOTAL ACCIONES
7
7
15
13
1
1
16 18 0
1
1
14 12 6
1
10
6
1
2
6
15
14
1
1
14 1
7
*Aunque parte de las acciones son realmente intersectoriales e involucran varias de las áreas aquí categorizadas, y a instituciones de distintos sectores a
nivel de país, se clasifican en este cuadro bajo el área temática desde la que son coordinadas: Reinserción laboral de las personas condenadas (Justicia),
Estrategias para la inserción laboral de beneficiarios de PTC (Políticas Sociales); Apoyo a la implementación de sistemas nacionales de cualificaciones profesionales (Empleo), Fortalecimiento de la colaboración institucional y social en la lucha contra la corrupción (Institucionalidad Democrática), Apoyo a la
incorporación del enfoque territorial en las políticas públicas de desarrollo (Descentralización), Fortalecimiento de las instancias de construcción de consensos para la cohesión social (Diálogo Social) y Vinculación Plan Presupuesto (Finanzas Públicas).
www.eurosocial-II.eu