9 de junio de 2014 Señores Consejo de Gobierno Presente

9 de junio de 2014
Señores
Consejo de Gobierno
Presente
Estimados señores:
Conforme a lo establecido en el inciso e) del artículo 12 de la Ley General de
Control Interno, No 8292 del 31 de julio de 2002, me permito adjuntarles mi informe final
de labores como Presidente del Banco Central de Costa Rica (BCCR), cargo que
desempeñé desde el 16 de junio del 2010 hasta el 8 de mayo del 2014.
Agradeciendo la confianza depositada en mí para ejercer la Presidencia del Banco
Central, quedo a la disposición del Consejo de Gobierno para cualquier ampliación o
aclaración que considere pertinente.
Atentamente,
Digitally signed by RODRIGO
ALBERTO BOLAÑOS ZAMORA
(FIRMA)
Reason: I am the author of this
document
Location: San José, Costa Rica
Date: 2014.06.12 15:29:20 -06'00'
Rodrigo Alberto Bolaños Zamora
Presidente del Banco Central de Costa Rica
en el periodo 16 de junio de 2010 al 8 de mayo del 2014
Cédula de identidad: 4-100-600
bolanosr@racsa.co.cr
rabolanosz@gmail.com
Cc/ Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica
INFORME FINAL DE LABORES COMO PRESIDENTE DEL
BANCO CENTRAL DE COSTA RICA EN EL PERIODO
16/6/2010 AL 8/5/20141
TABLA DE CONTENIDO
I.
Introducción
1
II.
Principales resultados macroeconómicos junio 2010-mayo 2014
2
a)
b)
c)
d)
e)
III.
La estabilidad interna de la moneda: la inflación baja
3
La mayor flexibilidad cambiaria: mayor control sobre la inflación 3
La disminución en el déficit financiero del Banco Central
5
La actividad económica y el empleo
6
La estabilidad externa de la moneda: sostenibilidad de la balanza de pagos
6
La estabilidad del sistema financiero
7
Las entradas de capitales, excedentes monetarios y el límite de crédito
8
La banda cambiaria: ¿por qué no se eliminó ante la entrada de capitales
externos?
10
Los altos diferenciales de tasas de interés pagados por los bancos públicos
12
Resultados
12
Política monetaria y cambiaria, perspectiva temporal junio 2010 - mayo
2014
13
Año 2010:
Año 2011:
Año 2012:
Año 2013:
Año 2014:
i. El retorno gradual a la normalidad
ii. La intervención del Banco Central en el mercado cambiario
iii. Otras variables durante los primeros 4 meses del 2014
Resumen 2010-14:
1
14
17
18
19
21
22
23
25
26
Algunas partes de este informe se basan en el rendido por el suscrito en su calidad de presidente del Banco
Central a la Comisión de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa en abril del 2014 (disponible en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_monetaria_inflacion/RABZInformeAL03Abr14.pdf), así como en el
informe de labores presentado al público en conferencia de prensa el 7 de mayo del 2014.
IV.
Otros proyectos
a)
b)
c)
d)
e)
V.
Proyecto para unificar el mercado de deuda pública en Costa Rica
27
Ruta estratégica para el desarrollo del mercado de valores costarricense y
proyecto de ley
28
Reformas para mejorar el control interno y los riesgos en el Banco Central de
Costa Rica
29
Reformas para mejor coordinación macroprudencial entre el Banco Central y el
CONASSIF y las Superintedencias
29
Plan para establecer una oficina de comunicación en el Banco Central
29
Principales retos para la política monetaria y el BCCR en el futuro próximo
30
a)
b)
f)
VI.
27
La conveniencia y amenazas para que la inflación siga baja
30
El cambio a las metas de inflación y a la flotación cambiaria
31
El paso de la banda cambiaria a la flotación administrada
33
La situación fiscal insostenible y su posible dominancia sobre la política
monetaria
33
La independencia y autonomía del Banco Central de Costa Rica
34
Los atentados contra la autonomía del BCCR: porque el BCCR debe tener
independencia ........................................................................................................35
La autonomía financiera del Banco Central: cómo no volver a esconder
un déficit fiscal en el balance del Banco Central
36
La efectividad de la tasa de política monetaria
38
La estabilidad del sistema financiero nacional
38
La dolarización de hecho
39
El margen de intermediación financiera
40
Los bancos “too big to fail”
40
La baja productividad de la economía
41
Consideraciones finales
Agradecimientos
42
43
2
I.
Introducción
De acuerdo con la Orgánica del Banco Central de Costa Rica (LOBCCR), Ley 7558
del 27 de noviembre de 1995, artículo 29, el Presidente del Banco Central, además de las
funciones que tiene por ser miembro de la Junta Directiva del Banco, “tendrá la máxima
representación de la Institución, en materia de gobierno y en el manejo de sus relaciones con
otras instituciones y organismos financieros internacionales. Para ejercer estas funciones, la
Junta Directiva le otorgará los poderes que correspondan” y “tendrá las siguientes
atribuciones:
a)
Velar por el cumplimiento de los deberes y objetivos del Banco Central y la
marcha general de la Institución.
b)
Presidir la Junta Directiva, someter a la consideración de esta los asuntos cuyo
conocimiento le corresponda, dirigir los debates, tomar las votaciones y
resolver los casos de empate.
c)
Autorizar con su firma, conjuntamente con el Gerente, los billetes y valores
mobiliarios que emita el Banco así como la memorias anual y los otros
documentos que determinen las leyes, los reglamentos de la institución y los
acuerdos de la Junta.
d)
Someter al conocimiento de la Junta normas generales relacionadas con la
política monetaria, cambian, crediticia y bancaria de la Institución.
e)
Atender las relaciones con los personeros del Estado, los bancos, las
instituciones autónomas y las entidades financieras del país.
f)
Coordinar la acción del Banco y suscribir acuerdos y convenios con las demás
instituciones y entidades públicas del país y del exterior, de conformidad con
los acuerdos que adopte la junta.
g)
Las demás que corresponden conforme a lo dispuesto en esta ley y sus
reglamentos.
El Presidente tendrá la representación legal, judicial y extrajudicial del Banco
Central, con las facultades que, para los apoderados generalísimo, determina el
artículo 1253 del Código Civil.”
Con base en lo anterior, el presente informe se centra en las materias que tienen que
ver con las principales decisiones en las que el suscrito participó como miembro de la Junta
Directiva del Banco y que esta adoptó, con base en lo dispuesto en su Ley Orgánica,
especialmente las atribuciones, competencias y deberes establecidos en su artículo 28, y en las
adoptadas en el ejercicio de las atribuciones antes señaladas en su calidad de Presidente del
Banco Central, poniendo especial énfasis en las de los incisos a), b), d), e), f) y g). También,
las resultantes de acuerdos de la Junta Directiva asignándole responsabilidades al Presidente,
principalmente por medio de la participación en Comisiones nombradas por esa Junta con base
en lo dispuesto en la LOBCCR, artículo 27.2
Por lo anterior, el presente informe se enfoca sobretodo en el cumplimiento de los
objetivos y funciones que la LOBCCR le establece a la Institución, las estrategias, planes y
programas y políticas e instrumentos definidos y utilizados y los resultados alcanzados.3 En su
primer apartado o sección, resume en el contexto de los objetivos institucionales, los
principales o más importantes resultados macroeconómicos registrados en el periodo
comprendido entre junio del 2010 y mayo del 2014. La segunda sección, considera, en una
perspectiva temporal, no solo esas decisiones importantes que tomó la entidad que permitieron
alcanzar los principales resultados presentados en la primera sección, sino también las otras
decisiones adoptadas por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica y la Presidencia,
así como el contexto económico que las justificaron. En el tercer aparte se describen una serie
de proyectos que la Presidencia impulsó. Finalmente, el cuarto apartado, plantea de manera
prospectiva retos y decisiones que se mantienen pendientes, lo mismo que un conjunto de
medidas en las que se debe avanzar para la marcha de la Institución y de la economía nacional.
II.
Principales resultados macroeconómicos junio 2010-mayo
2014
La LOBCCR establece en su artículo 2 lo siguiente:
2
Ese artículo establece que “[p]ara el debido desempeño de sus funciones, la Junta Directiva del Banco Central
integrará libremente, las comisiones que juzgue convenientes, con las excepciones que en esta ley se señalan”.
3
Mayor detalle sobre cada uno de los aspectos mencionados en este informe se puede encontrar en los diversos
informes que el Banco Central hace públicos: 1) las memorias anuales
(http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/memoriaanual/ ); 2) los informes anuales escritos y orales que el Presidente
del Banco Central debe rendir ante la Comisión de Ingreso y Gasto Público, especialmente el del 2014 (el escrito
se localiza en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_monetaria_inflacion/Informe_BCCR_para_Asamblea_Legislativa_2
014.pdf y el oral en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_monetaria_inflacion/RABZInformeAL03Abr14.pdf ); 3) los
documentos sobre los programa macroeconómicos bianuales y su revisiones de medio periodo; el del 2014-15 se
encuentra en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_monetaria_inflacion/Programa_Macroeconomico_2014_2015.pdf ;
4) los informes semestrales de inflación (http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_monetaria_inflacion/); 5)
las múltiples presentaciones realizadas por el Presidente del Banco Central ante diferentes organismos y cámaras
empresariales y otros foros (http://www.bccr.fi.cr/discursos_presentaciones/index.html ). En
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/ se pueden encontrar también una gran cantidad de otros documentos sobre
temas más específicos del desempeño de la economía nacional e internacional y de la actuación del Banco
Central, además de la extensa cantidad de datos que sobre estas materias se pueden consultar en
http://www.bccr.fi.cr/indicadores_economicos_/.
2
“Artículo 2. Objetivos
El Banco Central de Costa Rica tendrá como principales objetivos, mantener la
estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a
otras monedas y, como objetivos subsidiarios, los siguientes:
a) Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de lograr
la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación, procurando
evitar o moderar las tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan
surgir en el mercado monetario y crediticio.
b) Velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales de la Nación
para el logro de la estabilidad económica general.
c) Promover la eficiencia del sistema de pagos internos y externos y mantener
su normal funcionamiento.
d) Promover un sistema de intermediación financiera estable, eficiente y
competitivo.
a)
La estabilidad interna de la moneda: la inflación baja
El cumplimiento de “la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar
su conversión a otras monedas”4 fue la principal preocupación del Banco Central de Costa
Rica (BBCR) durante el período 2010-2014; en un contexto que se caracterizó por la
persistencia de un déficit financiero del sector público global reducido del orden del 5,7% del
PIB (2010-2013). También se dieron importantes movimientos de capital externo con una
economía internacional en un lento proceso de recuperación económica, el cual aún hoy día no
se consolida. Finalmente, con una situación financiera del Banco Central que, si bien es mejor
que la de las dos últimas décadas de siglo XX, sigue representando una restricción para el
cumplimiento de sus objetivos y para el adecuado manejo de sus instrumentos de política
monetaria y cambiaria.
La mayor flexibilidad cambiaria: mayor control sobre la
inflación
En la consecución del objetivo primordial del BCCR se partió de los esfuerzos y logros
alcanzados desde que se realizó el cambio en el régimen monetario/cambiario de
minidevaluaciones a uno de banda cambiaria instaurado en la segunda mitad del año 2006 que,
debe recordarse, era un régimen de transición hacia metas de inflación con flotación cambiaria
administrada.
4
La Junta Directiva del Banco Central ha entendido el mantener la estabilidad interna de la moneda como una
inflación baja y estable. Por otro lado, la estabilidad externa de la moneda se interpreta como una cuenta corriente
de la balanza de pagos sostenible, financiada con entradas de capital de largo plazo sin generar presiones sin
presiones excesivas en el tipo de cambio.
3
El objetivo del cambio era permitir al Banco Central tener mayor control sobre la
inflación, por medio de instrumentos como son las tasas de interés o los agregados monetarios,
en vez del control sobre el tipo de cambio o sus tasas de cambio, que era lo que existía en el
sistema de minidevaluaciones. En este último esquema, el BCCR decidía el tamaño del
cambio en el precio (tipo de cambio) y, a cambio, cedía el control sobre los cambios y niveles
de la cantidad (dinero). Esto, porque para mantener el tipo de cambio en una tendencia
deseada, cualquier desviación sobre esa tendencia la corregía con compras o ventas de dólares
que como contrapartida tenía la venta o compra de colones, lo que le quitaba control sobre la
oferta de dinero, que era determinada por la demanda.
Aún un monopolista no puede controlar simultáneamente el precio y la cantidad, dado
que enfrenta la limitación impuesta por la función de demanda (de dinero), que además puede
ser muy volátil y hacer más difícil cualquier control. Con la banda cambiaria, se daba al tipo
de cambio mayor flexibilidad, buscando con ello, como ya se dijo, tener más control sobre
variables que influyen en la determinación de la tasa de inflación, como las tasas de interés y
la liquidez.5
Además, con el cambio se buscaba que el tipo de cambio tuviera más flexibilidad para
absorber choques internos y externos y que esos choques tuvieran efectos menores sobre otras
variables como la inflación o la economía real, reduciendo la volatilidad de la economía.
Esa modificación en el régimen monetario/cambiario, junto con el hecho de que la
situación financiera del Banco Central venía mejorando (su déficit financiero disminuía) por el
efecto de los ingresos por el impuesto inflacionario y las capitalizaciones parciales que se
dieron en las últimas décadas, junto con la apreciación cambiaria del 2010 y la baja inflación
internacional en todo el periodo, coadyuvó a que el crecimiento interanual de los precios
domésticos, medido con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), registrara en el periodo
junio 2010 -abril 2014 un valor promedio de 4,8% y una menor variabilidad, respecto de lo
observado entre noviembre 2002 y mayo 2010.6
Más aún, el Índice Subyacente de Inflación (ISI), que aproxima la presión inflacionaria
causada por factores de naturaleza monetaria, registró una tasa promedio interanual de
crecimiento de 3,5%, entre junio 2010 y abril 2014 (cuarenta y siete meses).7
5
Obviamente, cuando el tipo de cambio estuviera en los extremos de la banda y mientras estuviera allí, se
volvía a un tipo de cambio controlado. La idea de las bandas era dar tiempo a los agentes económicos para
aprender a convivir con un tipo de cambio más flexible, después de muchas décadas de tipo de cambio fijo o
controlado.
6
Para el periodo noviembre 2002 – mayo 2010 la tasa promedio de crecimiento interanual del IPC fue 10,7%,
con una desviación estándar de 2.7 puntos porcentuales, este último estadígrafo fue de 0,9 entre junio 2010 y
abril 2014. Nótese que para 2011, 2012 y 2013 el efecto de la apreciación cambiaria sobre la tasa de inflación ya
fue menor que en el 2010, porque fue en este último año donde se dio la apreciación. Del 2011 en adelante, el
tipo de cambio fluctuó cerca o estuvo en el límite inferior de la banda cambiaria.
7
De 10,0% para el periodo noviembre 2002 y junio 2010.
4
La disminución en el déficit financiero del Banco Central
Un hecho importante a destacar en este resultado de inflación baja es que, a partir de
2005-06, el monto de los activos remunerados del Banco Central empezara a superar a los
pasivos con costo, siendo que esa diferencia había sido bastante negativa en el pasado, desde
la crisis de la deuda de 1981-82 de la Administración Carazo. El menor déficit financiero del
Banco Central desde 2005-06 se ha debido principalmente a que las tasas de interés de los
activos son más bajas que las de los pasivos y no también a una diferencia negativa de en esos
saldos. Pero, para efectos del éxito en bajar la inflación, lo importante es que el tamaño del
déficit se empezó a ubicar en un nivel que la economía podía absorber por medio del aumento
en la demanda por base monetaria a tasas de crecimientos del PIB real de cerca del 4% anual y
con tasas de inflación del 4 ó 5% anual.
Es decir, en esas condiciones financieras, el Banco Central no necesitaba monetizar e
inflar la economía más allá del 4 ó 5% anual para cubrir al parte de su déficit financiero que no
financiaba con deuda. De hecho, esta situación le permitiría, en condiciones normales (por
ejemplo, sin compras esterilizadas de reservas internacionales), no tener que aumentar el saldo
nominal de su pasivo de largo plazo (bonos de estabilización monetaria). Este es un fenómeno
crucial para el futuro de las políticas del Banco Central porque, en cierto grado, le aumenta los
grados de maniobra, dado que la tendencia es a que con el paso del tiempo su deuda vaya
bajando como proporción del tamaño de la economía y que, consecuentemente, su déficit
financiero también disminuya.
Los grados de maniobra recién mencionados tienen que ver, por ejemplo, con que la
mejora es su balance y estado de resultados, aunque siguen teniendo posiciones negativas, le
ha permitido al Banco Central acumular más reservas monetarias internacionales financiadas
con deuda. Esto, por medio de “pedir prestado” contra futuras bajas su déficit financiero o, lo
que es lo mismo, posponiendo o disminuyendo al velocidad a la que baja su déficit financiero.
También, sirve de base para una propuesta que queda disponible en el Banco elaborada
durante el periodo de esta informe, para llegar a un acuerdo con el Gobierno de la República
que razonablemente permita la capitalización del Banco y la eliminación de su déficit,
consolidando la baja en la inflación y mejorando el manejo de la deuda pública interna en un
solo emisor soberano y, muy posiblemente, con un menor costo.8
Evidentemente, estos márgenes de maniobra son relativamente pequeños y exagerar su
uso pueden provocar que las finanzas del Banco Central entren en una situación insostenible,
sobretodo si se abusa de sus compras de reservas internacionales y si suben los diferenciales
de las tasas de interés de sus pasivos con relación a la de sus activos, como podría pasar si la
situación fiscal del Gobierno no se soluciona rápidamente.
8
Como se señala más adelante, esto depende crucialmente de que se soluciones el problema fiscal del
Gobierno. Sobre la propuesta véase el apartado titulado “La independencia y autonomía del Banco Central de
Costa Rica”a partir de la página 36 de este informe.
5
b)
La actividad económica y el empleo
Esta reducción en la tasa de inflación es un logro importante para la sociedad
costarricense; dado que inflaciones altas no solo son un impuesto regresivo que empobrece a
los más necesitados, sino que impide que la economía crezca más rápido y genere mayor
empleo, inversión y bienestar para su población.
Este logro en materia de inflación estuvo acompañado de un ritmo de crecimiento
económico satisfactorio. Si bien, el país enfrentó una demanda externa deprimida proveniente
de países desarrollados, principalmente de Estados Unidos de América y de Europa, en el
contexto de los efectos de la severa crisis del 2007-09, la actividad económica en Costa Rica
creció a una tasa media anual de 4,1% entre mayo 2010 y febrero 2014, ligeramente menor al
crecimiento potencial estimado en 4,4%. Adicionalmente, se reflejó en una tendencia también
favorable en la tasa de empleo y la acumulación de capital físico privado.
Si bien el desempleo de la mano de obra subió en el 2010 y hasta mediados del 2013,
en los últimos trimestres ha mostrado una clara tendencia a la baja. Después de estar por
encima del 10% de la población económicamente activa, a finales del 2013 ya mostraba una
baja a niveles del 8,3%, aún con crecimientos en la tasa de participación neta de la población.
Es decir, ha sido una baja en el desempleo en los últimos trimestres que ha venido
acompañada de aumentos en la tasa de ocupación de la población.
Por otro lado, la tasa promedio de variación de la inversión privada, interna y externa,
en los últimos 4 años ha sido del 11,5% anual. Esto ha ayudado a mantener, junto con el
crecimiento moderado del consumo privado y de la demanda externa, el buen ritmo de
actividad económica y la mejora en los indicadores de empleo antes señalados.
c)
La estabilidad externa de la moneda: sostenibilidad de la
balanza de pagos
En cuanto a la estabilidad externa, el país ha seguido atrayendo influjos de inversión
extranjera directa, en el orden del 5% del PIB anual. Estas entradas de capital han permitido
financiar sanamente el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Esa inversión ha
venido atraída por las condiciones favorables que el país ofrece en términos de protección al
inversionista, la paz, la estabilidad, la seguridad jurídica y la buena calidad de la mano de
obra, entre otros.
Además de esos ingresos de capital, han existido otros recursos del exterior, públicos y
privados, que permitieron acumular reservas internacionales en niveles de los más altos que ha
tenido el país, alrededor de EUA $7.775 millones a finales de abril del 2014, equivalente al
15,3% del PIB estimado para el 2014 y cerca de EUA $3.833 millones más que el saldo de
reservas registrado a finales de mayo del 2010.9
9
En la sección III de este documento titulada “Política monetaria y cambiaria, perspectiva temporal junio
2010 - mayo 2014” se describen los dos programas de compras de reservas monetarias internacionales que el
6
Lo anterior, constituye un blindaje para la economía costarricense en el contexto del
proceso de retiro gradual de los estímulos monetarios en economías desarrolladas y de
eventuales incrementos en las tasas de interés internacionales.
Si bien lo anterior permite establecer que la situación externa del país ha sido estable
por el lado de la sostenibilidad de la balanza de pagos, el otro elemento importante en esta
materia ha sido el comportamiento del tipo de cambio.
Sobre el comportamiento de esta variable cabe aquí decir que, dentro del régimen de
banda cambiaria vigente (que no sufrió mayor modificación en el periodo del informe), el tipo
de cambio se mantuvo en ese lapso de tiempo muy cerca del límite inferior de la banda (500
colones por dólar). Esto, por las presiones de las importantes entradas de capitales externos.
Ese capital vino al país en buena parte inducidas por las bajas tasas de interés que
prevalecieron en los mercados internacionales y, en algunos subperiodos del informe, por las
altas tasas de interés domésticas y las expectativas de estabilidad cambiaria. Por otro lado,
desde finales de enero hasta mediados de marzo del 2014, el tipo de cambio se vio afectado al
alza y su volatilidad aumentó. Esto se discute en detalle más adelante.
En cuanto a la composición de las reservas monetarias internacionales (RIN), el Banco
Central procuró con su gestión minimizar los distintos tipos de riesgos financieros con el fin
de conservar el capital y la liquidez. Además, subordinado a estos objetivos se buscó
maximizar el rendimiento, según las condiciones del mercado. Durante este lapso, hubo
cambios en los lineamientos de gestión de reservas para reducir, entre otros, la exposición por
efecto de la crisis financiera en la zona del Euro y volatilidad de los mercados financieros
internacionales por periódicas amenazas sobre las finanzas del Gobierno de los Estados
Unidos.10
d)
La estabilidad del sistema financiero
El sistema financiero costarricense estaba a inicio del periodo de este informe
sufriendo los efectos que la crisis internacional había tenido en la economía nacional. La
cartera de los intermediarios financieros se había deteriorado moderadamente por préstamos a
sectores que habían crecido en forma importante en el auge previo a la crisis. Especialmente,
sectores ligados al turismo y bienal raíces, que vivieron en ese periodo una burbuja derivada
de la que se daba en el mercado inmobiliario de los EUA.
Durante 2010 e inicios del 2011, los bancos fueron limpiando sus carteras de las
pérdidas que les representaron esa transacciones y gradualmente fueron logrando estabilizarse,
Banco Central llevó a cabo, que explican una parte del aumento de reservas internacionales en el periodo del
informe.
10
Para mayor detalle, véanse los Informes de Gestión de las Reservas Monetarias Internacionales para
diferentes semestres en (http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_cambiaria_sector_externo/ ). El último
informe, el del segundo semestre del 2013 se encuentra en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_cambiaria_sector_externo/Informe_Gestion_Reservas_Internacional
es_II_sem_2013.pdf.
7
aunque algunos vieron disminuir su suficiencia patrimonial, que les requería aumentar su
capital accionario y generar utilidades para capitalizarse. Aquellos que tuvieran limitaciones
de capitalizarse de esas maneras, debían de limitar el crecimiento de su cartera de crédito e
invertir en activos de menos riesgo.
Las entradas de capitales, excedentes monetarios y el límite
de crédito
Posteriormente, en el segundo semestre del 2012, el sistema financiero se vio afectado,
igual que el resto de la economía, por fuertes entradas de capitales externos atraídos por las
bajas tasas de interés en el exterior y las altas tasas en los mercados locales.11 Esto promovió
un mayor endeudamiento de las personas y empresas costarricenses en moneda extranjera, que
llevó a los bancos a un creciente y riesgosos endeudamiento en el exterior para fondear la
demanda de crédito del público. Simultáneamente, esas entradas de capitales externos, a las
que se sumaron los bonos colocados por el Gobierno en el exterior, hicieron que el tipo de
cambio llegara al piso de la banda y que el Banco Central tuviera que comprar dólares en
forma masiva para sostener el nivel inferior de la banda cambiaria.
Ante estos fenómenos, el Banco Central adoptó medidas tendientes a evitar que esas
monetizaciones llevaran a desequilibrios que pusieran en peligro tanto la inflación, que podía
subir, como la estabilidad del sistema financiero, que podía deteriorarse por una excesiva
dolarización y un posible alto crecimiento en el crédito.
Para ello, el Banco estableció límites al crecimiento del crédito bancario al sector
privado al inicio del año 2013, que los eliminó en julio de ese año y, paralelamente, buscó
colocar BEM (bonos de estabilización Monetaria) para esterilizar los altos excedentes
monetarios provocados por las fuertes entradas de capitales del exterior. 12 Estas medidas se
11
El BCCR destacó cinco factores que presionaron las tasas de interés en colones en el periodo entre noviembre
de 2011 y agosto del 2013: i) el saldo de la deuda pública colocada en periodos anteriores, con su renovación; ii)
los aumentos en la deuda pública producto del déficit financiero del año en curso (gobierno y BCCR); iii) los
aumentos en la deuda del Gobierno para obtener fondos para pagar la amortización de la deuda externa; iv) las
mayores captaciones de depósitos en colones de los banco scomerciales para financiar la expansión del crédito en
colones; y v) las nuevas captaciones de otras entidades públicas no financieras, para financiar algunos de sus
programas de inversión. A partir de setiembre de 2013, hubo factores que presionaban a la inversa, es decir a la
reducción de las tasas de interés y que fueron: a) las entradas masivas de capitales externos para invertir en bonos
de gobierno; b) las colocaciones de bonos del gobierno en el exterior que le ayudaron a disminuir las presiones de
las fuentes ii) y iii) de la lista anterior; c) la llamada de atención de la Presidenta de la República a los bancos
estatales para que revisaran sus políticas de fijación de tasas de interés; y, d) el cambio en la metodología de
cálculo de la tasa básica pasiva.
12
La mayoría del sistema financiero y de las cámaras empresariales privadas se opusieron a la medida de límite
de crédito alegando que iba a disminuir la actividad económica. Sin embargo, difícilmente encuentra uno en sus
declaraciones y comentarios privados, aun de los economistas entre ellos, consideraciones sobre los riesgos que
el Banco Central gestionaba con esas medidas. En muchos casos no reconocieron que esos riesgos, de
materializarse, hubieran tenido consecuencias mucho más negativas que la que podría haber tenido el límite que
dejaba margen para crecer adecuadamente en colones. De hecho, cuando las medidas tuvieron los efectos
deseados por el Banco Central, que le permitió anunciar ya desde abril del 2013 que era factible que las quitara
anticipadamente (ver diarios nacionales del 16 de abril del 2013), más bien dijeron que las medidas habían sido
innecesarias porque ya no existían esos riesgos. Lo que más llama la atención es que muchos banqueros
8
complementaban, porque los límites de crédito frenaban cuantitativamente el crecimiento del
crédito al sector privado.13 Con ello, el Banco compraba tiempo para poder esterilizar los
excedentes monetarios con la colocación de bonos de estabilización, que se había convertido
en un instrumento menos eficaz que en el pasado, dado que las tasas de interés en colones no
podían subirse para colocar más rápido los BEM sin empeorar la situación, porque ello
atraería más capitales financieros del exterior. 14
Adicionalmente, junto con el Ministerio de Hacienda, el Banco Central planteó un
proyecto de ley para dotar al Ministerio y al Banco de instrumentos temporales de naturaleza
tributaria y de encaje, respectivamente, que permitieran disminuir la rentabilidad de las
inversiones financieras que realizaran en el país inversionistas extranjeros, siempre y cuando
esas entradas produjeran desequilibrios monetarios y económicos importantes. Con solo la
presentación del proyecto de ley a la Asamblea Legislativa en enero del 2013, las entradas de
capitales disminuyeron considerablemente. El proyecto fue aprobado y se convirtió en ley a
finales del 2013, lo que deja al país con instrumentos de uso temporal para lidiar mejor con
efectos como los que ocurrieron en el segundo semestre del 2012.
En este entorno, el Banco Central también siguió una política activa de comunicación
donde advirtió a la población de los riesgos de abusar del endeudamiento en moneda
extranjera. Sobretodo porque desde mayo de 2013 el Banco de la Reserva Federal de los EUA
había advertido que podría iniciar el paulatino retiro de sus estímulos monetarios en algún
momento al final de ese año o inicio del siguiente.
defendieron parte de sus argumentos alegando que la demanda de crédito era la que determinaba en que moneda
se debía hacer los créditos y que preferían dólares, lo que puede tomarse como una evidencia de que enfrentaban
el riesgo moral que se menciona en la nota de pie número 13. Esa posición de los banqueros supone que ellos no
tienen influencia sobre las decisiones de sus clientes ni una obligación frente a sus socios y depositantes de
manejar adecuadamente los riesgos y balancear estos contra las ganancias de corto plazo.
13
Como se explica en detalle en el documento del Programa Macroeconómico del 2013-14 de enero del 2013 y
su revisión en julio de ese mismo año, el límite era efectivo en el crecimiento en dólares, que era el que estaba
causando más problemas. En el crédito en colones, los límites dejaban espacio suficiente para crecer más de lo
que había crecido en el año anterior y si los bancos lo hubieran querido, para sustituir lo que no podía crecer el
crédito en dólares. Obviamente, los créditos en colones tenían tasas de interés más altas que las de dólares, pero
como un buen banquero sabe, eso no necesariamente quiere decir que el costo total, incluyendo los riesgos,
especialmente los cambiarios, hace que esa diferencia siempre sea favorable a los créditos en dólares. Es
responsabilidad primaria de los bancos explicar esto a sus clientes e influir en sus decisiones para que los riesgos
se manejen correctamente. De lo contrario, se podría estar en presencia del mencionado riesgo moral, donde los
bancos y sus clientes podrían estar buscando utilidades de corto plazo amparados a que si hay problemas por
materializarse los riesgos el Banco Central o el Gobierno los rescatarían, como ha ocurrido muchas veces en el
pasado, especialmente en la banca estatal (FODEA, etc.). Contra esas percepciones es que iban dirigidas las
acciones y medidas del Banco Central y las adoptadas luego por el CONASSIF y la SUGEF.
14
Con la expectativa de que la Asamblea Legislativa iba dictar una nueva ley autorizando al Gobierno a colocar
hasta EUA $4.000 millones de bonos en el exterior, EUA $ 1.000 millones por año, después de que Costa Rica
había estado ausente de los mercados internacionales por varios años, algunos intermediarios financieros del
exterior empezaron a convencer a sus clientes de que ara atractivo incluir bonos de Costa Rica en sus carteras de
inversión. Lo hicieron por varios centenares de millones de dólares. Por eso se considera que la efectividad del
instrumento de colocar bonos había variado: la economía nacional se había integrado un poco más a los mercados
financieros internacionales.
9
El Banco Central alertó a la sociedad que eso podría llevar a un aumento en las tasas de
interés internacionales y en los tipos de cambio en países como el nuestro. De hecho, el solo
anuncio llevó a aumentos en los intereses en dólares y a depreciaciones en sus tipos de
cambio. En Costa Rica, estos efectos empezaron a darse más tarde, a inicios del 2014,
principalmente porque, a diferencia de otros países en desarrollo, en el nuestro el Gobierno de
la República estuvo vendiendo cantidades diarias importante de dólares en el mercado de
divisas, que contrarrestaron la evidente caída en el superávit cambiario del sector privado que
se empezó a manifestar desde mediados del 2013 y que para finales del ese año había casi
desaparecido y se convirtió en déficit en enero de 2014.
El Banco Central, por medio de su Presidente, también apoyó en el CONASSIF las
medidas tendientes a aumentar la solidez, liquidez y estabilidad de los intermediarios
financieros, con una serie de medidas que entraron en vigencia gradualmente a inicios del
2014. Esas medidas incluyen, entre otras, disposiciones para que los bancos tengan mejor
cobertura de los riesgos que representa en conceder crédito en dólares a personas o entidades
no generadoras de dólares. Esto responde así al llamado que el Banco Central realizó durante
casi todo el periodo de la prudencia que los bancos y sus clientes, así como los reguladores y
supervisores, debían tener en el manejo del endeudamiento en moneda extranjera.
Además, el Banco Central insistió en que era necesario que los precios y tasas de
interés en dólares empezaran a reflejar el verdadero riesgo para los particulares de adquirir
activos o pasivos en dólares, para evitar el riesgo moral contra las reservas internacionales de
la Nación. Riesgo que consiste en que las personas y empresas crean que si se daba una crisis,
el Estado les va a evitar la quiebra o la pérdida de sus activos adquiridos con el crédito en
dólares. Con precios y tasas de interés que reflejaran esos riesgos, lo que no ocurre totalmente
hoy, alertó el Banco Central, las personas y empresas podrían hacer una valoración correcta de
la conveniencia o no de endeudarse en moneda extranjera, mejorando la estabilidad potencial
del sistema financiero y la economía nacional.15
La banda cambiaria: ¿por qué no se eliminó ante la entrada de
capitales externos?
En general, el Banco Central fue exitoso en lidiar con los fenómenos recién descritos.
Es cierto que se discutió y eventualmente se descartó otra medida que también habría llevado
a reflejar mejor el riesgo cambiario en los precios y tasas de interés de los activos y pasivos en
dólares: eliminar la banda cambiaria y pasar a un tipo de cambio más flexible. Sin embargo, la
Junta Directiva del Banco consideró que hacerlo en medio de las fuertes entradas de capitales
del exterior habría llevado a una apreciación mayor del tipo de cambio real, imponiendo
costos adicionales a los exportadores de bienes y servicios y a los productores de sustitutos de
importaciones.
15
Estos temas fueron cubiertos en detalle en la ponencia del Presidente del Banco Central titulada “Reformas
Financieras: Visión a Futuro”, presentada en un seminario de la Academia de Centroamérica y la Asociación
Bancaria Costarricense, celebrada el Mayo del 2013 y disponible en
http://www.bccr.fi.cr/discursos_presentaciones/PresentacionRABZ30AniversarioABC.pdf. Además, algunos de
ellos se tocan en los documentos de los Programas Macroeconómicos y su revisiones de 2012-13,2013-14 y
2014-15 y en varias ponencias y conferencias de prensa.
10
Dado que las políticas monetarias expansivas en los países desarrollados,
especialmente en lo EUA, habían venido fomentando tasas de interés muy bajas en esos países
y, por ello, salidas de capitales de esos lugares hacía nuestras economías en desarrollo, donde
las tasas de interés y rendimientos al capital bajaron pero siempre mantuvieron diferenciales
altos con respecto a las internacionales, los tipos cambio nominales y reales de nuestras
monedas se habían apreciado frente al dólar. Sin embargo, se actuaba bajo el entendido o casi
certeza de que ese era un fenómeno transitorio, que duraría varios años, pero que
eventualmente se retornaría a una normalidad donde las tasas de interés volverían a niveles
normales más altos en los países desarrollados y que las entradas de capitales se revertirían o
reducirían.
En esas condiciones, un dilema de política económica fue si era conveniente dejar
apreciar más el tipo de cambio, para que esa flexibilidad ayudara, con el riesgo cambiario que
significaba en las inversiones en moneda nacional, a disminuir las entradas de capitales. O, por
el contrario, si era más conveniente no eliminar la banda cambiaria y, dadas las fuertes
entradas de capital, incurrir en el costo económico y financiero de sostener el tipo de cambio
en el valor inferior de la banda cambiaria de 500 colones por dólar y esterilizar las entradas de
capitales colocando bonos de estabilización y otras medidas complementarias como los límites
de crédito y encajes a las entradas de capitales externos. Esto ayudaría a los exportadores y
productores de sustitutos de importaciones a no ver reducida sus utilidades y mantener la
producción y el empleo que generaban, ganando tiempos mientras la situación internacional
volvía a lo normal y el tipo de cambio se volvía a depreciar.
No eliminar la banda cambiaria en esas circunstancias fue una decisión de política
económica con fuerte presión de los grupos interesados (exportadores, sistema financiero,
sectores políticos dentro del sector público y del privado), donde, después de ponderar los
costos y beneficios de las opciones disponibles, se llegó a esa conclusión. Lamentablemente,
el costo lo asumió la sociedad por medio de un mayor déficit fiscal, al financiarse ese costo
con una mayor deuda pública del Banco Central, que vino a aumentar el déficit financiero de
la institución. Es probable que ese costo se absorba por a las reducciones futuras del déficit
financiero del Banco, o sea, que se tarde más tiempo en reducir ese déficit por los efectos
antes descritos en este documento en la parte titulada “La disminución en el déficit financiero
del Banco Central” en la página 5.
Pero, definitivamente, la decisión fue una de las más difíciles en la Junta Directiva del
Banco en el periodo de este informe y, evidentemente, conllevaba la imperfección de hacer
política económica sin un financiamiento adecuado de sus costos, aumentando el déficit fiscal
por medio de la deuda adicional del Banco Central. Es claro que otras formas de
financiamiento (incluida deuda del gobierno de la República) hubieran requerido pasar por la
Asamblea Legislativa, con las dificultades que eso conlleva.
Las consecuencias sobre la independencia y autonomía del Banco Central que significa
poder cargar a su balance esos costo sin que haya una disposición legal para que el Gobierno
posteriormente se haga cargo de esos costos de política económicas de Estado, como es lo
11
normal en bancos centrales más avanzados en su desarrollo institucional, tanto en países
desarrollados como en países en desarrollo, se tratan más adelante.16
Los altos diferenciales de tasas de interés pagados por los
bancos públicos
A mediados del 2012, se presentó un fenómeno anormal en las tasas de interés pasivas
pagadas por los bancos públicos. Esos bancos, que normalmente pagan las tasas más bajas del
mercado en su captación de depósitos, empezaron a pagar las tasas más altas en los depósitos
realizado ene ellos por las entidades públicas no bancarias, especialmente en los plazos que
son capturados por la metodología para calcular la tasa básica pasiva (TBP) y en las
transacciones de mayor tamaño.
Se dio una amplia discusión sobre el tema, que llevó incluso a la Presidenta de la
República a hacer un fuerte llamado de atención a los bancos estatales para que revisaran esos
diferenciales. En el medio financiero se alegó que los bancos podían estar tratando de influir
sobre la tasa básica tanto por los niveles de las tasas de interés que pagaban a las entidades
públicas, como por el mayor tamaño que esas captaciones representaban, factores ambos que,
en la metodología de cálculo vigente en ese entonces, hacía subir el nivel de la TBP. Como
contraparte a ese mayor costo, se alegaba, los bancos hacían subir sus ingresos porque la
mayor TBP subía la tasa de interés de los créditos concedidos por los bancos en colones con
tasa flotante atada a la TBP. Los bancos públicos rechazaron categóricamente esos alegatos,
aunque nunca dieron una explicación convincente de por qué pagaban tasas de interés más
altas que las de intermediarios financieros de mucho mayor riesgo.
El Banco Central, cambió a finales del 2012 al metodología de cálculo d la TBP, para
evitar que las acciones de cualquier intermediario financiero, independientemente de su
tamaño, pudiera tratar de modificar el nivel de la TBP con las captaciones de unas pocas
operaciones. Posterior a eso, los bancos públicos volvieron a ser los que pagaban las tasas de
interés más bajas en sus depósitos en relación con las de otros intermediarios.
e)
Resultados
En resumen, en cuanto a la estabilidad del sistema financiero y, en realidad, de toda la
economía, la estrategia que siguió el Banco Central para lidiar con los desequilibrios
producidos por las fuertes entradas de capitales del exterior dio los resultados esperados,
porque la inflación se mantuvo dentro del rango meta y no se llegó a dar un desequilibrio
monetario que llevara a un excesivo crecimiento del crédito. El crédito en moneda extranjera
sí continuó aumentando en forma rápida y su fondeo externo también.
Sin embargo, los factores externos que llevaron a iniciar la tendencia al alza en las
tasas de interés internacionales y a depreciar los tipos de cambio desde 2013 y que en Costa
Rica se manifestaron en materia cambiaria a finales de enero del 2014, llevaron a una
16
Véase la parte titulada “La conveniencia y amenazas para que la inflación siga baja” a partir de la página 30
del presente informe.
12
acelerada reducción en la velocidad a la que venía expandiéndose el crédito bancario en
dólares y al fondeo externo de los bancos. Esto significó que, por factores fuera del control
nacional, el riesgo proveniente del rápido crecimiento del crédito en dólares y de su fondeo en
el exterior se redujo.
El Banco Central no tomó durante el 2013 medidas como quitar la banda cambiaria por
los costos que eso impondría al sector exportador. Tampoco impuso encajes a los créditos
bancarios obtenidos en el exterior de mediano y largo plazo, como ya lo había hecho en a
inicios del 2011 con los de corto plazo. Eso se justificó por el hecho de que la economía venía
desacelerándose. Pero, el Banco si advirtió oportunamente que las condiciones internacionales
iban a cambiar, por los anuncios hechos por el Banco de la Reserva Federal en mayo del 2013.
En ese sentido, cabe esperar que los agentes económicos hayan escuchado las alertas que a
tiempo dio el Banco Central y así hayan evitado efectos negativos cuando se dieron los
cambios anticipados.
III.
Política monetaria y cambiaria, perspectiva temporal junio
2010 - mayo 2014
Esta sección considera, en una perspectiva temporal, enfatizando la secuencia en el
tiempo del accionar de la Institución durante el periodo del Informe que se rinde, las
principales decisiones adoptadas por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, así
como el contexto económico que las justificaron. Por esa razón, se pasa muy rápido sobre
aquellas que ya tuvieron un tratamiento más detallado en la sección anterior.
En los últimos cuatro años la política del Banco Central ha contribuido
considerablemente a estabilidad de la economía costarricense manifiesta en términos de
inflación, producción y generación de empleo. Esta labor se ha realizado tomando en
consideración la condicionalidad que plantean los alcances y limitantes de la política
monetaria y cambiaria de un Banco Central.
En ese sentido, y teniendo claro que:
•
la inflación es en el mediano plazo, un fenómeno de naturaleza monetaria, pero
que en el corto plazo se encuentra afectado por el impacto de choques de oferta
(internos y externos), factores inerciales y por el comportamiento de las
expectativas,
•
el crecimiento económico y el grado de competitividad de una economía
dependen, entre otros elementos de la cantidad y calidad de los factores
productivos que se posea, el estado de la tecnología, la integración de
actividades productivas, las condiciones jurídicas y empresariales en que se
realicen las actividades productivas y la infraestructura.
Sobre la mayoría de este conjunto de condicionantes, la injerencia de la política
monetaria y cambiaria es limitada y en consecuencia el quehacer de un Banco Central se
13
restringe especialmente a lograr la estabilidad de precios, lo que permite una mejor asignación
de los recursos económicos, una mejor toma de decisiones económicas y evita un impuesto
altamente regresivo.
Al respecto es importante acotar que la economía nacional, aunque ha crecido a tasas
satisfactorias en estos últimos años, muestra una decreciente productividad de los factores,
resultado entre otros de rezagos en infraestructura, obstáculos para realizar trámites, pocos
incentivos a la innovación tecnológica.
Si bien se han dado avances en algunos de estos campos, es necesario que la
competitividad y productividad de nuestra economía aumente atendiendo los problemas que
persisten en estos campos.
En este contexto, la gestión del BCCR en el periodo 2010-2014, tal como se indicó en
el primer apartado, procuró como objetivo de largo plazo la convergencia de la inflación local
hacia la que muestran los socios comerciales. Cuando las condiciones macroeconómicas lo
permitieron, también buscó influir en el corto plazo sobre la actividad económica por medio
de reducciones en las tasas de interés para estimular, de manera transitoria, el consumo y la
inversión. Además, en algunos caso se eliminaron medidas (el límite al crecimiento del crédito
bancario) o posponer o no adoptar otras (encajes al endeudamiento bancario de mediano y
largo plazo) que hubieran ayudado a cumplir con otros objetivos (estabilidad financiera y
estabilidad de la balanza de pagos) pero que, como se destacó en la sección anterior, hubieran
desacelerado la economía cuando crecía lento, dada una inflación bajo control.
Año 2010:
En perspectiva temporal, en el 2010 la economía mundial continuó con la fase de
recuperación moderada, apoyada de manera importante por los estímulos fiscales y
monetarios. Por su parte, la lenta recuperación de la demanda interna en las economías
desarrolladas hizo posible que la inflación se mantuviera baja y, en el caso de los países
emergentes, el dinamismo de la demanda interna no generó presiones sobre la inflación.
Los mercados financieros presentaron una menor volatilidad y un aumento en el nivel
de actividad bursátil, particularmente en los mercados de países emergentes, producto de la
entrada de flujos de capital. En este contexto, el BCCR consideró que el principal reto de
política para el 2010 era consolidar el proceso de desinflación observado en el 2009, con el fin
de alcanzar en el mediano plazo niveles de inflación convergentes con los que registran los
principales socios comerciales del país.
En línea con lo anterior, el Banco Central continuó con las medidas tendientes a
adoptar una nueva estrategia de control de la liquidez, en la cual la tasa de interés constituya el
principal instrumento de política monetaria. En particular, propició una reestructuración de los
plazos de su deuda, como parte del proceso iniciado en años anteriores para separar la gestión
de su deuda de la administración de la liquidez en la economía.
Por su parte, en materia de política cambiaria, mantuvo su compromiso con los
parámetros de la banda cambiaria, dando continuidad al proceso de transición gradual y
14
ordenada hacia un régimen de flotación, en aras de incrementar la efectividad de la política
monetaria; asimismo, continuó con las labores relacionadas con la promoción del inicio y
desarrollo del mercado de instrumentos de cobertura cambiaria.
Con respecto a la política financiera, el Banco Central participó en el estudio y revisión
de los proyectos de ley que se habían presentado antes de junio de 2010 a la Asamblea
Legislativa, relacionados con la supervisión financiera consolidada, un sistema de seguro de
depósitos y un proceso de resolución bancaria, buscando su aprobación. Lamentablemente,
estos proyectos no pudieron aprobarse, y como se comenta más adelante, probablemente los
cambios de fondo que se han dado a nivel mundial en materia de supervisión financiera llaman
a sustituirlos por textos nuevos y modernos. También requerirán de definir una estrategia
legislativa que permita vencer la oposición de grupos financieros que se han opuesto a estas
reformas y las han logrado bloquear.
Por último, el Banco aprobó una modificación al Reglamento del Sistema de Pagos,
para mejorar los servicios de pago provistos por esta Institución al sistema financiero y al
público en general y, complementariamente, apoyar las acciones de política monetaria.
También amplió las garantías del sistema de pagos a valores emitidos por las instituciones
autónomas y por emisores no residentes (gobiernos soberanos).
En el plano cambiario, durante el 2010 el mercado privado de cambios se caracterizó
por una mayor disponibilidad de divisas, que acentuó la apreciación de la moneda nacional,
observada desde agosto del 2009, lo cual hizo que el tipo de cambio en el MONEX tendiera a
ubicarse cercano al límite inferior de la banda.
En el segundo semestre se dio una fuerte presión de los grupos de exportadores de
bienes y servicios para que el Banco Central aumentara el tipo de cambio para evitar los
efectos negativos de la apreciación sobre la rentabilidad de esos sectores.
Ante esas demandas, el Banco Central, condujo una férrea defensa de la posición de
que esa política tenía un costo fiscal y que era necesario dotar al Banco Central de recursos no
inflacionarios para cubrir sus costos. Que no era conveniente pedirle al Banco Central, por el
solo hecho de que no tenía que pasar por la autorización legislativa para emitir más deuda para
financiar ese costo si así lo decidía, siguiera un curso que era contrario a la política adoptada
en cumplimiento de los objetivos que le manda la ley, de bajar la inflación. A diferencia de
otras épocas, donde prácticamente era imposible para el BCCR bajar la inflación, por los
elevados niveles de su déficit financiero, a partir del 2009, aproximadamente, ya fue posible
bajarla y no hacerlo habría sido incumplir con la ley del BCCR.
El BCCR argumentó que ya tenía un compromiso reflejado en el piso de la banda
cambiaria y lo iba a defender, por lo que cualquier costo adicional no se justificaba, salvo que
el Estado se hiciera cargo quitando recursos de una manera no inflacionaria a otros sectores
para pasárselos al sector exportador. Eso considerando especialmente que, a diferencia de
otros países, la inflación en Costa Rica apenas estaba empezando a bajar y no estaba todavía
consolidada en términos de que los agentes económicos tuvieran expectativas consistentes con
15
las metas del BCCR.17 Las expectativas de inflación todavía eran mayores a las metas del
Banco y seguir una política que llevaría a mayor deuda y mayor déficit del Banco Central, más
allá de lo que el Banco había aceptado incurrir para defender en los niveles extremos de la
banda cambiaria vigente, muy probablemente hubiera echado atrás parte importante de los
logros obtenidos en materia de baja la inflación y en la credibilidad que los sectores sociales y
económico podían tener en que el BCCR iba a cumplir sus metas de inflación.
Esa tesis y presiones sobre el BCCR no desaparecieron y se repetirían en otros años
siguientes, pero probablemente es justo decir que el BCCR logró resistir esas presiones de
defender un tipo de cambio superior al piso de la banda cambiaria vigente durante el periodo
del informe, y cumplir con el compromiso de una inflación baja.
Con el propósito de fortalecer la posición de activos externos de la economía, ante la
incertidumbre prevaleciente en los mercados financieros internacionales, el 1 de setiembre del
2010 la Junta Directiva acordó, con fines precautorios, un Programa de Fortalecimiento de
Reservas Internacionales (PFRIN) para el periodo comprendido entre el 2 de setiembre del
2010 y el 31 de diciembre del 2011, hasta por un monto de EUA $600 millones, mediante el
cual podrá hacer compras como máximo hasta por EUA $50,0 millones por mes.
La participación del Banco Central para reconstituir reservas internacionales obedeció
a que el país registraba un nivel de activos externos similar al observado a finales del 2007 y
que, en términos del PIB, había venido decreciendo (15,6% en diciembre del 2007 y 11,9% en
agosto del 2010). Por otra parte, la relación de reservas internacionales a PIB era inferior al
promedio de 13,1% del subgrupo de países con un esquema monetario de metas de inflación y
un grado similar de calificación crediticia.
El año 2010 terminó con crecimiento de la economía bastante aceptable, del 5,1% en
términos del PIB real. La tasa de desempleó cerró en el 9,1%.18
17
En países como Israel, Chile, Colombia o México, que fueron algunos que se usaron como ejemplos de que el
Banco Central estaba tratando de depreciar su moneda para aumentar la competitividad de las exportaciones, ya
la inflación baja está consolidada desde hacía muchos años y los bancos centrales tenían entre la población de su
países una alta credibilidad de su compromiso con la inflación baja. Además, y esto es muy importante, los costos
de las intervenciones cambiarias de esos bancos centrales los cubre el Gobierno de su país. Ninguna de esas
características se cumplen ni se cumplían en Costa Rica, donde lo que predomina es la tesis de que el BCCR debe
de inflar la economía para ayudar a los sectores productivos. Estas tesis contiene una buena dosis de ilusión
monetaria, porque si no se cubren los costos de esas intervenciones con recursos no inflacionarios, el Banco
Central lo que podría terminar haciendo, eventualmente, es aumentar la emisión de dinero para cubrir su mayor
déficit financiero, lo que provocaría mayor inflación que no aumenta ni la productividad ni las utilidades. Como
se discute más adelante, lo que hay que hacer en nuestro país es dejar la tesis inflacionista de lado y buscar los
recursos sanos, ni inflacionarios ni que aumenten el déficit fiscal, para cubrir esas políticas económicas de
Estado, que en ocasiones pueden estar plenamente justificadas por sí solas, pero no necesariamente cuando
producen más inflación u otras distorsiones. Una actitud permisiva con la inflación tiende a abrir la compuerta
para usar la emisión del BCCR y financiar de manera inflacionaria otros programas, con los perjuicios que ya la
sociedad costarricense vivió por casi 30 años hasta el 2009, precisamente porque se usó al BCCR de esa forma en
los gobiernos de los años 1974-81.
18
Los datos de desempleo de este informe se refieren a la Encuesta Continua de Empleo elaborada por el
Instituto Nacional de Estadística y Censos.
16
Año 2011:
En el 2011, el BCCR continuó con la adopción de medidas que buscaron consolidar la
tasa de interés como el principal instrumento de política. Para ello buscó reducir la volatilidad
de la tasa de interés del MIL, redefinió la tasa de política monetaria (TPM) como una tasa de
referencia a un día plazo e inició las intervenciones diarias inyectando o drenando liquidez a
un día plazo de manera activa (en subasta), según lo requieran las condiciones de liquidez.
Con esas acciones el Banco estableció las bases, en el mercado de liquidez, para contar con un
sistema de control monetario similar al que usan muchos otros bancos centrales alrededor del
mundo, en particular aquellos que emplean el sistema de metas de inflación.
Adicionalmente, el Banco buscó mejorar el canal de comunicación con la sociedad,
como medida complementaria para facilitar la comprensión de las decisiones de política
monetaria y cambiaria y con ello, coadyuvar en el proceso de formación de las expectativas
para anclarlas en torno a la meta de inflación. Para ello, entre otros, inició la publicación de un
boletín mensual que resumía las apreciaciones de la Junta Directiva al discutir los informes
mensuales de coyuntura económica.
El Banco Central también continuó analizando la experiencia internacional en torno a
los mecanismos de intervención cambiaria, para considerarlas en el proceso tendiente a la
adopción de un régimen de flotación cambiaria.
Asimismo, puso a disposición del sistema financiero facilidades de crédito contingente
y continuó trabajando en otros proyectos orientados a mejorar los servicios de pagos, entre
ellos la firma digital. Además, modificó el capital mínimo de los bancos privados y de las
empresas financieras de carácter no bancario.
En cuanto al encaje mínimo legal, en razón del fuerte endeudamiento del sistema
financiero doméstico con el resto del mundo, en abril del 2011, se estimó necesario fortalecer
el control monetario extendiendo la aplicación de este instrumento a pasivos originados en
endeudamiento externo de corto plazo (y operaciones externas cuya realidad económica fuese
similar a éste); esta medida entró en vigencia gradualmente a partir del 1 de setiembre del
2011 con una tasa de 5%, de 10% en octubre y 15% en noviembre del 2011.
Para dar cumplimiento al objetivo subsidiario asignado al Banco Central en el artículo
2 de su Ley Orgánica, referente a promover un sistema de intermediación financiera estable,
eficiente y competitivo, la Junta Directiva del Banco Central, de manera precautoria tomó
medidas para atender requerimientos extraordinarios de liquidez en el sistema financiero.
Estas medidas básicamente fueron: i) ampliación del catálogo de instrumentos permitidos
como garantía en el MIL, y. ii) se puso a disposición del sistema financiero las facilidades de
crédito contingente en el MIL, así como líneas de crédito para atender faltantes sistémicos de
liquidez.19
19
Durante el 2012 y 2013, grupos técnicos del BCCR y de los bancos comerciales trabajaron en una serie de
mejoras a esas líneas de crédito, que se enviaron en consulta pública a inicios del 2014. Lamentablemente, no fue
17
En los últimos meses del año, el Gobierno de la República aumentó en forma
considerable las tasas de interés sobre sus bonos en moneda nacional, con el propósito de
cubrir su déficit financiero y captar recursos en colones para comprar dólares en el mercado y
con ello amortizar la deuda interna.
En el 2011 la tasa de crecimiento del PIB cerró en un 4,5% ligeramente por encima del
crecimiento del PIB potencial estimado por el BCCR. Sin embargo, el desempleo aumentó del
9,1% en el último trimestre del 2010 al 10,4% en ese mismo periodo del 2011
Año 2012:
En el 2012, se enfrentó un difícil entorno económico internacional y un contexto
interno caracterizado por la persistencia de las vulnerabilidades en las finanzas públicas, que
dificultaron el mantenimiento de la estabilidad interna. Asimismo, en el último trimestre, el
país presentó un aumento en la disponibilidad de divisas que llevó al BCCR a realizar una
activa política de intervención en defensa del límite inferior de la banda cambiaria.
En materia cambiaria, el BCCR acordó poner en ejecución un segundo programa de
acumulación de reservas internacionales para el período comprendido entre el 1 de febrero del
2012 y el 31 de diciembre del 2013, que permitiera la adquisición de divisas en el Monex
hasta por EUA $1.500 millones.
En 2012, el BCCR adquirió EUA $1.369,4 millones, y posteriormente alcanzó el límite
máximo del programa de acumulación de reservas el 11 de enero de 2013. Del monto total, un
96,5% fue adquirido en defensa del límite inferior de la banda cambiaria, y un 82,6% se
adquirió en el último cuatrimestre de 2012. Al igual que con el primer programa de
acumulación de reservas, éste buscó mantener su nivel relativo al tamaño de la economía y a
la evolución de los agregados monetarios, importaciones y deuda y de esta forma aumentar la
posición de liquidez internacional del país.
De manera subsidiaria y, también en apego a lo dispuesto en su Ley Orgánica, las
acciones del BCCR también procuraron la eficiencia del sistema de pagos interno, así como la
eficiencia, competencia y estabilidad del Sistema financiero nacional (SFN).
En esta materia, completó la puesta en circulación de las denominaciones de la nueva
familia de billetes, continuó con el proceso de apertura de oficinas de registro de firma digital,
incrementó el capital de los bancos privados y de las entidades financieras no bancarias,
ratificó la suscripción de un 40% de capital adicional en el Fondo Latinoamericano de
Reservas (FLAR) e inició la conformación de un equipo de profesionales que se encargará del
análisis y seguimiento del sistema financiero nacional (SFN) desde una perspectiva donde se
presta especial atención a los factores de riesgo sistémico y a la formulación de propuestas de
políticas macroprudenciales. Eventualmente, este grupo se transformaría en el 2013 en el
Departamento de Estabilidad Financiera del Banco.
posible aprobarlas antes del vencimiento del periodo de este informe y quedaron en estudio para una futura
decisión de la Junta Directiva del Banco.
18
Por otra parte, durante el primer semestre del año, el BCCR incrementó las tasas de
interés de sus instrumentos de deuda, en consonancia con los rendimientos del mercado
financiero, que entre otros hechos respondieron a:
•
la necesidad del Ministerio de Hacienda de financiarse en el mercado local,
tanto para atender su déficit, amortizar el creciente saldo de su deuda interna
bonificada, así como la amortización de su deuda externa.
•
una mayor competencia por fondos prestables, producto de los requerimientos,
antes comentados, del Ministerio de Hacienda, un incremento en la demanda de
crédito en colones por parte del sector privado y captaciones del resto del sector
público en el mercado local.
El último cuatrimestre del año se caracterizó por un exceso de liquidez creciente,
influido en buena medida por la monetización asociada a la compra de divisas por parte del
BCCR en defensa del límite inferior de la banda cambiaria por las fuertes entradas de capitales
del exterior, atraídas por los diferenciales de tasas de interés colones versus dólares y por las
ventas que el Gobierno realizó de parte de los dólares que había obtenido con la primera
colocación de bonos en el exterior.
En este lapso, el BCCR pasó a tener en el MIL una posición deudora neta que se ubicó,
en promedio, en ¢164.428 millones (equivalente a un 10,4% del saldo medio de la base
monetaria del último trimestre del 2012); sin embargo, la activa participación del BCCR en el
MIL permitió ubicar la tasa de interés promedio de este mercado en 4,9% (5,0% en el 2011),
muy cercana a la TPM. Las tasas de interés en bonos en colones de mediano y largo plazo
disminuyeron entre 4 y 5 puntos porcentuales y el tipo de cambio permaneció pegado en el
nivel inferior de la banda cambiaria.
En el 2012 la tasa de crecimiento del PIB cerró en un 5,1%, crecimiento bastante
aceptable dado el entorno internacional y los problemas de alzas en las tasas de interés
domésticas. En parte, ese crecimiento pudo haber estado influido por el dinámico crecimiento
del crédito bancario, especialmente en dólares. La tasa de desempleo bajo casi en un punto en
el ultimo trimestre del año con relación a 12 meses antes, ubicándose en 9,8%.
Año 2013:
El 2013, inició con dos retos importantes el manejo de los excesos de liquidez y el
crecimiento en el saldo del endeudamiento externo de las entidades financieras. Por ello, las
acciones de política monetaria se orientaron principalmente a absorber el exceso de liquidez
para evitar que dicho exceso generara presiones de demanda que incidieran negativamente en
el logro de la meta de inflación establecida por esta Entidad y buscar desincentivar el
endeudamiento en dólares.
Dichos flujos externos fueron propiciados por un contexto internacional de alta y
barata liquidez (resultante de la política monetaria expansiva de las principales economías) y,
sobretodo en el 2012, por condiciones internas, tales como las elevadas tasas de interés en
19
colones de los títulos valores locales y un tipo de cambio prácticamente fijo (“anclado” en el
límite inferior de la banda cambiaria).
Con este propósito, el BCCR colocó bonos de estabilización monetaria (BEM) e
intervino activamente en el Mercado integrado de liquidez (MIL). Además, estableció una
restricción temporal al crecimiento del crédito del sistema financiero al sector privado no
financiero y colaboró con el Ministerio de Hacienda en la elaboración de un proyecto de ley
para limitar el ingreso de capitales incentivados por diferenciales de tasas de interés.
Esta coyuntura propiciaba el surgimiento de varios riesgos:
•
mayores presiones inflacionarias,
•
un ensanchamiento del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos; y,
•
una creciente vulnerabilidad del sistema financiero por un excesivo
endeudamiento en moneda extranjera para conceder crédito al sector privado,
que en muchos casos se otorgaba a unidades cuya principal fuente de ingresos
era en colones.
En principio, el BCCR trató de trasladar el exceso monetario hacia instrumentos de
deuda de mediano y largo plazo, pero la coyuntura limitaba el uso de las operaciones de
mercado abierto. Ante esta situación y considerando que el encaje mínimo legal como
instrumento de control directo estaba acotado, pues la tasa vigente era la máxima permitida
por ley sin tener que incurrir en costos financieros, las autoridades del BCCR optaron por
establecer una restricción temporal al crecimiento del crédito al sector privado no financiero.
Dados los avances en cuanto a la esterilización de los excedentes monetarios durante el
primer semestre de 2013 y los avances en cuanto a las disposiciones de CONASSIF y SUGEF
(prevista para enero del 2014) para que el sistema financiero mejorara la cobertura de los
riesgos de crédito en moneda extranjera, el BCCR decidió eliminar la restricción al
crecimiento del crédito en julio y no en octubre, como estaba previsto.
En términos generales, el resultado de estas medidas de control monetario fue
satisfactorio y acorde con los objetivos planteados por el Banco Central cuando fueron
establecidas, pues se limitó la posibilidad de que el exceso monetario se materializara en gasto
y, en consecuencia, generara presiones adicionales de inflación, o en un aumento de los
riesgos financieros por una rápida expansión del crédito.
De hecho, en el 2013 los agregados monetarios líquidos y crediticios crecieron a tasas
congruentes con la meta de inflación y el nivel de actividad económica, por lo que por esta vía
no se incubaron presiones adicionales de demanda agregada. Sin embargo, una de las
consecuencias negativas de las medidas adoptadas fue el aumento en el déficit financiero del
BCCR, que subió en cerca de 0,4% del PIB por el costo en intereses de la considerable
cantidad de BEM colocados para esterilizar el excedente monetario. Ese aumento en el déficit
consumió buena parte del margen de maniobra del Banco para atender otros objetivos
20
diferentes a la inflación, margen al que se hizo referencia en la parte de este documento
titulada “La disminución en el déficit financiero del Banco Central” en la página 5.
No obstante, el límite al crecimiento del crédito al sector privado no tuvo los resultados
esperados en cuanto a la composición de este agregado por moneda. Los intermediarios
financieros continuaron recurriendo al financiamiento externo para canalizar esos recursos
hacia operaciones internas denominadas en moneda extranjera, aunque en menor medida hacia
finales del año.
En adición a las medidas anteriores, con la intención de limitar el ingreso de capitales
incentivados por diferenciales de tasas de interés, el BCCR trabajó en coordinación con el
Ministerio de Hacienda en la elaboración del proyecto “Ley para Desincentivar el Ingreso de
Capitales Externos”, el cual fue enviado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa para
su discusión.
El contexto en la segunda mitad del 2013 fue diferente. Las operaciones cambiarias del
sector privado mostraron un superávit menor en EUA $1.666 millones al observado en igual
lapso del 2012, situación que fue compensada, en buena medida, por un menor requerimiento
neto de divisas del sector público, por las ventas que realizó el Gobierno.
En cuanto a actividad económica, el año empezó con una economía que venía
desacelerándose desde finales del 2012, y el BCCR tomó en mayo del 2013 la decisión de
apoyar una recuperación con una baja en la TPM de 5% al 4% y la volvió a bajar en diciembre
a 3,75%. En el segundo semestre la economía tendió a acelerarse y el PIB creció a una tasa del
3,94% en el cuarto trimestre del año, contra 2,80% en el primer trimestre. La tasa de
desempleo cerró a la baja en 8,1%.20
Año 2014:
Desde enero del año en curso, el tipo de cambio ha mostrado una tendencia al alza.21 El
Banco Central había alertado desde los primeros meses del 2013 que era probable que esto
20
Varias cámaras empresariales alegaron que las medidas temporales de limitar el crecimiento del crédito
vigente entre febrero y julio del 2013 llevaron a la desaceleración de la economía. Definitivamente, el BCCR
trató de limitar, como se explicó en la primera sección de este informe, el crecimiento del crédito en dólares al
sector privado y eso pudo haber tenido ese efecto. Además, puede ser cierto que las medidas hayan tenido un
efecto negativo sobre la confianza de grupos de consumidores. Sin embargo, en el Banco Central llamó la
atención que los datos lo que mostraban era que la economía se fue acelerando durante el año (las tasas de
crecimiento del PIB trimestral fueron 3,37% en el IV-2012 (cuarto trimestre del 2012), 2,80% en el I-2013,
3,16% en el II-2013, 3,76% en el III-2013 y 3,94% en el IV-2013. Uno de los sectores más vociferantes contra la
medida del BCCR fue el de la construcción, alegó una fuerte caída en su actividad y en el empleo que generaba.
Sin embargo, los datos de actividad económica del BCCR para la construcción con destino privado mostró, en el
primer semestre del 2013, una de las tasas de crecimiento de las más altas de la economía y mayor que la del
segundo semestre de ese mismo año, que también fue alta. Lo que si mostró tasas de actividad muy bajas o hasta
negativas fue el sector construcción con destino sector público. Pero, el límite de crédito excluía al sector público,
y lo que se podría haber visto afectado fue el crédito para construcción de vivienda social en el tanto se financiara
en dólares, porque debe recordarse que en el crédito en colones más bien el límite no tuvo efectos.
21
El tipo de cambio promedio ponderado en este mercado acumuló una variación de 10,2% al 30 de abril del
2014 (con respecto al 30 de diciembre último).
21
ocurriera e hizo llamados a la prudencia, a personas y a empresas, para que actuaran teniendo
en cuenta esas expectativas.
Las advertencias que el Banco Central realizó reiteradamente, tanto en documentos
como en conferencias de prensa y participaciones en medios de comunicación, se basaron en
los anuncios que empezó a realizar el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos de
América. En ellos se anunciaba que ese Banco Central podría empezar, a finales del 2013 o a
inicios del 2014, la reducción paulatina de los estímulos monetarios en ejecución desde hacía
varios años para ayudar a reactivar la economía de ese país, en un ambiente de baja inflación.
Esos anuncios y el análisis de expertos internacionales provocaron, desde mayo del
2013, reacciones en los mercados internacionales que empezaron a presentar alta volatilidad
en las tasas de interés y en el precio de los bonos y acciones e iniciaron, particularmente en
países emergentes, una tendencia a la depreciación de sus monedas.
En Costa Rica el fenómeno de la depreciación cambiaria no ocurrió a la velocidad
observada en países de Latinoamérica y otras regiones en desarrollo. A diferencia de lo que
ocurría en esos países, en el nuestro el Gobierno de la República vendió a lo largo del segundo
semestre del año EUA $740,5 millones en el mercado cambiario, lo que contribuyó a mantener
el tipo de cambio cerca del piso de la banda cambiaria.
i.
El retorno gradual a la normalidad
Los citados cambios anunciados por el Banco de la Reserva Federal en la primera parte
del 2013, significaban que la economía más grande del planeta iniciaba un gradual retorno a la
normalidad, después de años de fuertes expansiones monetarias, bajas tasas de interés y altos
movimientos de capital, desde países desarrollados hacía naciones emergentes y en desarrollo,
que apreció las monedas de los países receptores de estos recursos, reduciendo, en la mayoría
de los casos, la rentabilidad de sus exportaciones.
Ese regreso gradual a la normalidad significaba que, paulatinamente, se revertirían las
tendencias de los últimos años: las tasas de interés de mediano y largo plazo en dólares en los
mercados internacionales iniciaban el incremento hacia niveles más normales, no tan bajos
como los habían tenido en los últimos años. Los movimientos de capital hacia los países
emergentes y en desarrollo serían menores o en algunos casos se reversarían en flujos hacia
los países desarrollados y sus monedas iniciarían una depreciación para volver a niveles más
normales.
En Costa Rica, desde inicios del segundo semestre del 2013 se percibía con claridad
que estos fenómenos en los mercados internacionales, junto con la baja en la tasas de interés
en colones que se dio a finales del 2012, disminuyeron el excedente neto de dólares en el
mercado cambiario, y esa tendencia llevó a que esa diferencia casi desapareciera a finales del
2013.
También, en el segundo semestre de 2013, varias organizaciones reaccionaron a toda
esa información. Por ejemplo, en el sistema financiero, varios intermediarios empezaron a
22
aumentar su posición en moneda extranjera, probablemente ante la expectativa de aumento en
el tipo de cambio.
Por otro lado, también en el segundo semestre del 2013 las cifras mostraban una
aceleración en los depósitos en dólares en el sistema financiero, que anteriormente habían
mostrado tasas bajas o negativas de variación interanual. Además, el crédito en colones del
sistema financiero al sector privado se aceleró en los últimos meses del 2013.
Como se acaba de mencionar, a partir de mediados del 2013, la cantidad neta de
divisas que sector privado llevaba al mercado cambiario por medio de las ventanillas de los
intermediarios cambiarios fue disminuyendo hasta tornarse en un balance negativo. Este
fenómeno se debió, principalmente, a lo que ocurría en los mercados internacionales en
términos de los avisos, y posterior ejecución, del programa de retiro del estímulo monetario en
Estados Unidos, así como a las reacciones internas descritas. Ello presionó al alza el tipo de
cambio y exacerbó las expectativas de depreciación cambiaria.
A lo anterior, se sumó el hecho de que a partir de enero del 2014, la demanda neta del
sector público no bancario aumentó ante la reducción en las ventas de dólares por parte del
Ministerio de Hacienda.
Es decir, en Costa Rica también hubo, aunque con demoras, las consecuentes
reacciones esperadas ante los anuncios realizados externa e internamente sobre los posibles
cambios en variables como tasas de interés, tipo de cambio y flujos de capital externos.
Aquellos que no reaccionaron como era de esperarse, lo hicieron bajo su libre
escogencia y teniendo la información que el Banco Central y los medios de prensa divulgaron
varias veces durante el 2013 e inicios del 2014, donde alertó sobre lo que se venía.
ii.
La intervención del Banco Central en el mercado
cambiario
El fenómeno observado en las ventanillas de los bancos y de otros intermediarios
cambiarios quedó de manifiesto, también, en las negociaciones en el Monex y llevó a ajustes
de magnitudes importantes en el tipo de cambio, que requirieron de la intervención del Banco
Central en este mercado cambiario con el fin de reducir volatilidades excesivas en esta
variable. 22
22
El Banco Central requirió vender divisas por EUA $381,6 millones entre enero y abril del 2014. Muchas
personas que emitieron su opinión en esa época sobre los movimientos cambiaron lo hicieron sin fundamento
alguno en el que sustentarlas. Muy criticable fueron las declaraciones del presidente de la Asociación Bancaria
Costarricense en febrero del 2014 (véase el documento
http://www.bccr.fi.cr/noticias/BCCR_rechaza_declaraciones_infundadas_sobre_mercado_cambiario.html) y las
del presidente anterior de esa Asociación (Seminario de la Academia de Centroamérica de de marzo del 2014),
cuando criticaron al Banco Central utilizando datos erróneos o actuaciones inexistentes y que eran contrarias a la
información que el BCCR había dado a conocer al público y ellos tuvieron disponible en la prensa o en la página
Web del Banco antes de realizar sus manifestaciones.
23
El Banco Central informó con detalle sobre los objetivos y las formas en las que ha
intervenido. Explicó lo que hacía y puso en la página Web los montos diarios de la
intervención a los pocos minutos del cierre del Monex.23
Además, la Junta Directiva acordó ampliar las acciones de intervención dentro de la
banda cambiaria cuando la variación acumulada en el tipo de cambio le ubique en niveles no
concordantes con la evolución de las variables que explican la tendencia de largo plazo de este
macroprecio. Consideró el Directorio que, si el mercado no corrige esos desvíos, la
intervención podría realizarse en varios días y por montos mayores a los establecidos para las
participaciones intradía. Esta intervención interdía no había sido utilizada hasta la fecha de
corte del presente informe.
Estas dos modalidades de intervención se utilizan cuando lo determine la Comisión de
Estabilidad Financiera del Banco, siempre dentro de los lineamientos que le definió la Junta
Directiva.
Sin embargo, la Junta Directiva del Banco consideró que, dada la naturaleza de nuestro
mercado cambiario, en donde algunos participantes tienen alto poder de mercado, no es
conveniente para el interés público dar a conocer el detalle de todos los criterios de
intervención.24, 25
Esa información puede dar ventajas para que se atente contra las reservas monetarias
internacionales del país que custodia el Banco Central y perjudicar a otros participantes del
mercado de menor tamaño, procurando con ello ganancias excesivas. Por ejemplo, si se
conocieran los criterios de intervención, algunos participantes podrían inducir alzas ficticias en
el tipo de cambio para forzar las ventas del Banco Central al precio de intervención, si es que
no hay otros vendedores dispuestos a recibir esos tipos de cambio.
23
Por ejemplo, véase el documento en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/politica_cambiaria_sector_externo/Intervencion_cambiaria.pdf.
24
Las justificaciones jurídicas de esta decisión son las siguientes: 1º) Inciso 1 del artículo 273 de la Ley General
de la Administración Pública, que permite la declaración de confidencialidad en la sede administrativa de
información, cuando ésta confiera un privilegio indebido o una oportunidad a terceros para dañar ilegítimamente
a la Administración; 2º) Sentencia de la Corte Suprema de Justicia tomada en sesión N° 51 del 26 de agosto de
1982, al indicar que el derecho de obtener información de una entidad pública, aunque sea de rango
constitucional, no puede anteponerse a otros altos intereses del Estado que la Constitución también protege, como
son los relativos al orden público; y, 3º) Criterios de la Procuraduría General de la República, los que conforme al
artículo 2 de su Ley Orgánica son jurisprudencia vinculante para la Administración Pública. En ellos se
interpretan, entre otras normas, el alcance del artículo 30 de la Constitución Política relativa a la garantía del libre
acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, así
como el citado artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública.
25
Se presentaron dos recursos de amparo contra la decisión de la Junta Directiva. Uno de ellos la Sala
Constitucional lo acaba de declararlo sin lugar y es posible pensar que algo similar ocurrirá con el segundo dado
que los argumentos son muy parecidos. Cabe destacar que el manejo de los criterios de intervención clasificados
como confidenciales por la Junta Directiva está sujeto a la fiscalización de la Auditoría Interna del BCCR, que
reporta a la Junta Directiva del Banco, a su Comité de Auditoría y, muy importante, a la Contraloría General de la
República. Esa Auditoría revisó los procedimientos en dos ocasiones entre enero y abril de 2014 y no encontró
irregularidad.
24
iii.
Otras variables durante los primeros 4 meses del 2014
En términos de actividad económica, la tasa de variación interanual del Índice Mensual
de Actividad Económica (IMAE) se ha venido acelerando, desde un 2,3% en enero a 4,8% en
marzo del 2014. La tasa de desempleo llegó al 9,7% en el primer trimestre del año (9,5% en el
1er. trimestre del 2013).
Dado la recuperación que venía teniendo la actividad económica y tomado en cuenta el
efecto que tendría el aumento en el tipo de cambio observado en los primeros meses del año
2014 en la tasa de inflación, por el traslado a los precios en colones de los bienes transables, y
considerando que las expectativas de inflación mostraron otra vez no estar suficientemente
ancladas en la meta de inflación del BCCR,26 la Junta Directiva del BCCR subió la TPM en
dos ocasiones. La primera fue en marzo del 2014, donde la tasa subió en 1 punto porcentual
para llegar al 4,75% y una segunda alza en mayo de 0.5 punto porcentual para ubicarse en
5,25%. Estas alzas se hicieron para frenar los posible efectos de segundo orden del efecto
traspaso del aumento del tipo de cambio en los precios de los bienes no transables, y buscando
que la inflación se mantuviera dentro del rango meta establecido en el Programa
Macroeconómico 2014-15.
Hasta el momento del cierre de periodo de este informe, se puede decir que el control
monetario realizado por el Banco Central ha permitido que los agregados monetarios y
crediticios evolucionen acorde con la meta inflacionaria definida en el Programa
Macroeconómico 2014-15.
Como parte de su control monetario, el Banco Central ha venido disminuyendo la
liquidez en colones por medio de esterilizaciones con bonos de estabilización monetaria y la
venta de divisas. Con estas políticas el Banco Central busca eliminar excedentes monetarios
producto de la preferencia del público por ahorrar en dólares en vez de colones que se ha
manifestado al aumentar el tipo de cambio y restringir la liquidez tanto para que haya menos
presión sobre el tipo de cambio como sobre los precios de los bienes no transables.
De esta manera, con la política del BCCR, también se reversaría parcialmente la
apreciación real del tipo de cambio ocurrida en los últimos 3 a 4 años y se iniciaría la vuelta a
un tipo de cambio real más normal y más competitivo.
Es probable que la tasa de inflación siga al alza en los próximos meses por los efectos
al alza del tipo de cambio en los primeros meses del año, aunque no necesariamente se saldría
del rango meta de 3 a 5%. Sin embargo, suponiendo que así ocurriera, debería ser un
fenómeno transitorio, parecido a lo que ocurrió a principios del 2013 por el aumento en los
precios de los bienes regulados. No se anticipa que el tipo de cambio vaya a seguir con
aumentos al ritmo que lo hizo en febrero- marzo de este año. Por eso, se espera que el efecto
del tipo de cambio sobre los precios se concentre en los próximos meses del año en curso.
26
En el mes de marzo ya las expectativas de inflación medidas por la encuesta del BCCR, empezaron a subir
ante el aumento en el tipo de cambio. Han estado oscilando alrededor del 6,5% (6,9% en marzo 2014), después
de que a finales del 2013 habían estado debajo del 6%.
25
En todo caso, el Banco Central debe seguir atento para toma las medidas que aseguren
el cumplimiento de la meta de inflación.27
Resumen 2010-14:
A manera de resumen la toma de decisiones de política monetaria y cambiara en los
últimos 4 años estuvo condicionada por los siguientes elementos:
•
2010 a mediados del 2013: Las entradas de capital inducidas por políticas
monetarias expansivas en países avanzados, como Estados Unidos de América,
y las bajas tasas de interés que prevalecieron en los mercados internacionales.
•
2010 a 2013: La apreciación del colón y estabilidad cerca del piso de la banda
cambiaria.
•
2011-2012: La entrada en recesión de la zona del euro y los riesgos de una
desintegración de ese bloque.
•
Mediados del 2012 a 1er. Trimestre del 2013: fuertes flujos de capital externos
atraídos por las altas tasas de interés en colones asociadas con un déficit fiscal
elevado y la presión de los bancos por captar recursos, en un ambiente de
estabilidad cambiaria.
•
Mediados del 2012 a 1er. Trimestre del 2013: Los desequilibrios monetarios de
esas fuertes entradas de capital.
•
2012-2013: El creciente riesgo en el sistema financiero ante el alto
endeudamiento en dólares.
•
4to. Trimestre del 2012 a 1er. Trimestre del 2013: altos aumentos en precios de
bienes y servicios regulados.
27
Hasta el 8 de mayo del 2014, la Junta Directiva del BCCR había acordado seguir la estrategia de bajar la
inflación con un esquema monetario/cambiario moviéndose gradualmente hacia metas de inflación. En las
últimas semanas después de esa fecha han surgido interrogantes sobre si las decisiones administrativas de la
Presidencia del Banco y los Comités nombrados por la Junta Directiva con atribuciones para tomar decisiones de
aplicación de la política y programación, podrían llevar a una situación diferente a la aprobada por la Junta
Directiva. Por ejemplo, se alega, se podrían establecer límites de intervención cambiaria suficientemente
estrechos como para que el tipo de cambio varíe poco y se esté en el equivalente de un tipo de cambio fijo.
Además, que se puede dejar que la liquidez en el mercado MIL aumente dejando vencer los BEM sin que se
renueven y permitiendo que la tasa efectiva de ese mercado empiece a estar consistentemente por debajo de la
TPM. Si algo como esto ocurriera, no solo se estaría modificando la estrategia, programación y política aprobada
por la Junta Directiva, sino que se haría sin tener las atribuciones para hacer ese cambio, que sería un cambio
mayor en la política monetaria del Banco Central. En mi criterio, esas alegaciones son infundadas, y si hay
cambios de fondo en la política monetaria estos se empezarán a ver en las decisiones que adopte la Junta
Directiva en las próximas semanas, especialmente con la revisión de medio año del Programa macroeconómico,
que normalmente el Banco da a conocer a finales del mes de julio del año en curso.
26
•
Mayo 2013 a mayo 2014: proceso de reversión de las políticas monetarias
expansivas en los Estados Unidos de América, con efecto de presión al alza en
las tasas de interés internacionales y en los tipos de cambio de países
emergentes.
•
Primeros meses del 2014:
ƒ
Las intervenciones del Banco Central para evitar fluctuaciones violentas y
desvíos en la tendencia del tipo de cambio, dejando suficiente flexibilidad al
tipo de cambio para encontrar su nuevo sendero en las nuevas condiciones
internacionales.
ƒ
posibles efectos de la devaluación cambiaria sobre la estabilidad de los
intermediarios financieros y sus clientes;
ƒ
mejora en la rentabilidad de las exportaciones por el aumento en el tipo de
cambio.
El Banco Central consideró que sus políticas y uso de instrumentos ayudaron a tener
resultados exitosos al enfrentar esos choques y que eso se logró con mejoras de la economía en
términos de producción, precios, balanza de pagos y estabilidad del sistema financiero. Sin
embargo, las medidas adoptadas aumentaron el déficit financiero del BCCR, en cerca de 0,4%
del PIB. Ese aumento en el déficit consumió buena parte del margen de maniobra del Banco
para atender otros objetivos diferentes a la inflación, margen al que se hizo referencia en la
parte de este documento titulada “La disminución en el déficit financiero del Banco Central”
en la página 5.
IV.
Otros proyectos
En esta sección se comentan algunos proyectos específicos que la Junta Directiva y la
Presidencia del BCCR impulsaron en forma especial durante el periodo del Informe.
a)
Proyecto para unificar el mercado de deuda pública en
Costa Rica
El Banco Central de Costa Rica (BCCR) y el Ministerio de Hacienda son los
principales emisores de deuda pública del país; considerando que la participación ordenada y
bien coordinada entre ambas entidades en el mercado tendría implicaciones positivas para
ambas entidades y para la economía en general, en el año 2010 se solicitó el apoyo de Banco
Mundial para guiar un proyecto para unificar el mercado de deuda pública interna en Costa
Rica.
Este proyecto busca que en el mediano plazo el Ministerio de Hacienda se constituya
en el único emisor soberano, como tal tendría además bajo su responsabilidad realizar las
operaciones de esterilización en nombre del Banco Central. Ello permitiría una mejor gestión
27
de la deuda pública por tanto en un menor costo y coadyuvaría a dar una solución al problema
de pérdidas del BCCR y mejoraría la eficiencia de los instrumentos monetarios.28
En marzo del 2011 se recibió la visita de una misión integrada por funcionarios del
Departamento de Desarrollo de Mercados de Capitales (Global Capital Markets Development
Department, GCMSM) del Banco Mundial.
En mayo del 2013 el equipo consultor presentó ante la Comisión de Coordinación de
Deuda Soberana con las etapas requeridas para unificar el mercado de deuda pública. A partir
de ello se redactó un borrador de "Convenio Marco para la coordinación de deuda pública
entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda". Este convenio fue suscrito por las partes
en 2013.
En esta línea se creó también el Comité de Compensación y Liquidación, constituido
por funcionarios técnicos del Banco Central de Costa Rica, la SUGEVAL y al Bolsa Nacional
de Valores. Luego de un extenso trabajo, este comité propuso un conjunto de acciones para
mejorar la eficiencia y la gestión de riesgos de los procesos de compensación y liquidación del
mercado de valores del país.
b)
Ruta estratégica para el desarrollo del mercado de valores
costarricense y proyecto de ley
Con el apoyo de una asistencia técnica del Banco Mundial, del mismo programa antes
mencionado, y con la conformación de un Consejo Asesor nombrado por la segunda
Vicepresidencia de la República, conformado por especialistas en mercado nacional de
valores, se discutieron y promovieron una serie de reformas dentro de una ruta estratégica para
el desarrollo de ese mercado. Los trabajos culminaron con la presentación al Congreso de un
proyecto de una nueva ley de mercado de valores.
Entre los beneficios directos que se esperan obtener con esta nueva ley se identifican:
28
•
Más opciones de financiamiento y ahorro para las personas, emprendedores y
PyMEs, además de las empresas de mayor tamaño.
•
Acceso más seguro al inversionista común y calificado producto de la
profesionalización y educación de los participantes y una mejor revelación y
gestión de riesgos.
•
Mayor protección a los ahorros de los trabajadores al permitir una mayor
diversificación de las inversiones de los fondos de pensiones.
•
Financiación de grandes inversiones que son indispensables para el crecimiento
y competitividad de la economía: infraestructura, energía y vivienda.
Véase el aparte titulado “La conveniencia y amenazas para que la inflación siga baja” a partir de la página
30.
28
•
Generación de más oportunidades de empleo para todos y todas las
costarricenses.
La documentación sobre los trabajos de este Consejo y el proyecto de ley se pueden
consultar en http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/consejomercadodevalores/.
c)
Reformas para mejorar el control interno y los riesgos en el
Banco Central de Costa Rica
Con base en asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional, y bajo los
lineamientos de la Junta Directiva del Banco y de su Comité de Auditoria, que se fortaleció,29
la Gerencia lideró una serie de transformaciones para mejorar el control interno y la gestión de
riesgos dentro de la Institución.30
d)
Reformas para mejor coordinación macroprudencial entre
el Banco Central y el CONASSIF y las Superintedencias
La presidencia del Banco impulsó los estudios y asistencias técnicas para empezar a
desarrollar en el Banco Central una unidad que se especializara en el análisis de los riesgos
macroprudenciales en el sistema financiero, de manera que la política del Banco pudiera
considerar sistemáticamente esos elementos y que esa unidad pudiera servir de contraparte a
las áreas técnicas del CONASSIF y las Superintendecias que regulan el sistema financiero
nacional.
En el 2013 se aprobó la creación del Departamento de Estabilidad Financiera, que tiene
a cargo esas funciones y prepara informes mensuales par ala Junta Directiva y coordina el
Informe sobre Estabilidad Financiera.
En esta materia quedó pendiente por terminarse y suscribir un convenio entre BCCR y
CONASSIF para darle más formalidad a la coordinación en materia de supervisión
macroprudencial.
e)
Plan para establecer una oficina de comunicación en el
Banco Central
Con el apoyo de los asesores en el Despacho de la Presidencia del Banco Central, se
estudió lo que otras entidades similares tienen en su organización para efectos de una mejor
comunicación con la población y los mercados. Se dejó muy avanzado un planteamiento para
establecer formalmente dentro de ese Despacho una oficina de Comunicación que permita
29
En el Comité de Auditoría queda pendiente la integración de un miembro externo del BCCR, que brinde más
independencia a los trabajos de ese importante órgano.
30
En el informe final de labores de la Licda. Laura Suárez, miembro de la Junta Directiva del BCCR hasta el 8
de mayo de 2014, se encuentra mayor detalle de este proyecto. Ese informe se puede localizar en
http://www.bccr.fi.cr/publicaciones/administrativos/Informe_final_gestion_Laura_Suarez_Zamora.pdf.
29
manejar ese tema de una manera sistemática y con visión estratégica que defina la Junta
Directiva y la Presidencia y coordine esa labor dentro del BCCR.
V.
Principales retos para la política monetaria y el BCCR en el
futuro próximo
Con un alto respeto por la institucionalidad nacional y los cambios de autoridades que
deben darse después de cada proceso electoral, pero aprovechando lo aprendido en estos años
en la institución, me permito plantear una serie de retos que considero son fundamentales para
el la entidad y para el mejor desempeño de la economía nacional.
Si bien los resultados hasta ahora mencionados son positivos, hay que tener presente
que nuestra economía enfrenta, todavía, problemas y riesgos que deben corregirse para
aumentar aún más el bienestar general de la población.
A continuación se hacen una serie de consideraciones sobre esos temas.
a)
La conveniencia y amenazas para que la inflación siga baja
Desde enero del 2009 hasta mayo de 2014, la variación mensual promedio en el Índice
de Precios al Consumidor en Costa Rica ha sido del 5,03% anual. Desde hace 41 años, cuando
todavía no había nacido cerca del 70% de la población actual, el país no había tenido durante 5
años y 5 meses seguidos una inflación promedio tan baja. Es decir, la mayoría de los
costarricenses no está acostumbrada a este fenómeno y a sus beneficios. Ese es un logro
especialmente importante para la sociedad costarricense, que debe continuarse.
La inflación baja ayuda a que haya menos pobreza y más producción, inversión y
empleo. La inflación alta empobrece más a las familias de menores ingresos, que son los que,
lamentablemente, tienen pocas o casi ninguna forma de protegerse de sus efectos. También,
hace que se produzca menos en el país y haya menos inversión y empleo. La inflación no solo
significa que suben los precios y baja la capacidad de compra de los consumidores. Suben
también los costos y las empresas de todo tamaño enfrentan la incertidumbre de no tener
claridad sobre lo que ocurre en los mercados con los precios, en el sentido de si los mayores
precios a los que están vendiendo sus productos se deben a una mayor demanda de los bienes
o servicios que ofrece o a una inflación más generalizada. Por ello, reaccionan con más
prudencia y no aumentan tanto la producción y el empleo, ante el temor de se puedan
equivocar e incurrir en pérdidas.
La inflación debe ser uno de los objetivos de los bancos centrales, porque nadie más
que ellos puede controlar la emisión monetaria, causante principal de la inflación sostenida. Si
una sociedad no quiere sufrir los costos de una alta y volátil inflación, su banco central debe
usar el monopolio de la emisión monetaria para velar porque los precios suban poco. Sin
embargo, los bancos centrales también deben tener otros objetivos diferentes al de la inflación
baja, mientras se posean los instrumentos efectivos para alcanzarlos. Pero, aún si tienen los
instrumentos adecuados, no siempre pueden cumplir varios objetivos simultáneamente.
30
En esos casos, ¿debe siempre un objetivo prevalecer sobre los demás? Alrededor del
mundo, los bancos centrales y muchos economistas y aún pensadores políticos de izquierda,
por no decir de centro y derecha, defienden hoy en día la tesis de que el objetivo de inflación
baja debe prevalecer sobre los demás. Esto ha sido así después de la mala experiencia mundial
y el alto costo social de las altas inflaciones acompañadas de altos desempleos de los años
1960 y 1970, provocadas por querer aumentar el empleo con más emisión monetaria. Ya para
finales del siglo XX, con raras excepciones, la tasa de aumento de los precio será menor al 5%
anual y a los bancos centrales se les había dado el mandato de mantenerla inflación baja como
su principal objetivo. Costa Rica fue una de las excepciones y siguió con tasas de inflación
mayores al 10% anual hasta inicios del 2009, cuando se inició el periodo de baja en la
inflación.
En ese contexto, cuando no esté amenazada la inflación, un banco central puede apoyar
con más fuerza otros objetivos, como el empleo, el crecimiento económico y la estabilidad
financiera. Por ejemplo, los bancos centrales ayudan a atenuar los ciclos económicos,
siguiendo políticas monetarias expansivas cuando la economía atraviesa la parte contractiva
del ciclo económico donde la inflación tiende a bajar, y con ello buscar que la actividad
económica y el empleo no se vean menos afectados. Eso es lo que hace el BCCR desde hace
tiempo, como lo hacen muchos otros bancos centrales alrededor del mundo.
En todo caso, hay que tener presente, en el caso costarricense, que todavía falta camino
importante por andar para consolidad un esquema de meta de inflación y una inflación baja.
Mientras se está en esa transición, y así lo reconoció el Banco en sus declaraciones y acciones
durante el periodo de este informe, y no esté consolidado el anclaje de la inflación en las
expectativas de los agentes económicos, hay que tener mucho cuidado en tratar de hacer lo que
se hace en otros países donde ese anclaje ya se logró desde hace muchos años. En Costa Rica,
es evidente que ese anclaje no está consolidado, y las señales recientes ponen en cierto grado
de duda el compromiso del BCCR con una inflación baja después del 8 de mayo del 2014 y
eso puede estar influyendo, junto con la depreciación del tipo del cambio en los meses reciente
y la poca definición sobre cómo se va a enfrentar el déficit fiscal, en el aumento en las
expectativas de inflación observado desde febrero del 2014. Pero, lo más importante en esta
materia, es darse cuenta que mientras no esté consolidado el anclaje, los grados de maniobra
que tenga el BCCR para cumplir otros objetivos que pueda afectar con los instrumentos que
posee son pocos. Será a medida que se consolide el anclaje de la inflación, que aumenten los
márgenes de maniobra del BCCR para lidiar con otros objetivos, como el tipo de cambio, los
ciclos de actividad económica, etc.
Por ello, se requiere preservar la inflación baja y menos volátil que se ha logrado en los
últimos 5 años, y para ello se necesita avanzar en las siguientes áreas.
El cambio a las metas de inflación y a la flotación cambiaria
Es fundamental que el BCCR mantenga la estrategia que ha tenido hasta la fecha de
este informe de moverse en la dirección de establecer plenamente un esquema de metas de
inflación. Para ello, va a ser fundamental actuar sobre los siguientes elementos, aunque no
necesariamente todos deben buscarse a la misma vez. Probablemente, por lo complejo que
31
sería introducir varios de ellos, deberían introducirse, gradualmente, en un periodo de tal vez 5
años o más.
El esquema de metas de inflación busca que las expectativas de inflación sean el
“ancla” o “amarre” de la tasa de inflación. Tal y como en otras épocas el ancla había sido el
tipo de cambio o los agregados monetarios, la evolución de la teoría y práctica de la banca
central en las últimas décadas, impulsados por los fracasos de los esquemas de tipo de cambio
fijo y lo poco predecible que se ha ido haciendo la demanda de dinero por las innovaciones
financieras que introducen sustitutos del dinero, se ha orientado hacia estos esquemas de metas
de inflación.
En los esquemas de metas de inflación el Banco Central debe ganar una credibilidad
sobre su compromiso con la meta de inflación que se plantea, de manera que con esa
credibilidad los agentes económicos tengan expectativas de inflación iguales a la meta del
Banco Central y de esa manera queda anclada o amarrada la inflación. Obviamente, para ello,
los bancos centrales deberán utilizar sus instrumentos para que, efectivamente, los
comportamientos de la demanda agregada y de la liquidez de la economía sean consistentes
con la meta de inflación y normalmente uno de los instrumentos más utilizados y efectivos es
la tasa de política monetaria. Esta es la tasa de interés a la que el banco central presta o retira
reservas de liquidez a los bancos.
Un elemento importante en los esquemas de metas de inflación, es que si el banco
central tiene otros objetivos, estos estén supeditados al de inflación. Por eso, en esos esquemas
el tipo de cambio flexible juega un papel importante, en el sentido de que no si bien no tiene
que ser una flotación pura en todo momento y es factible convivir con intervenciones
cambiarias, estas deben de hacerse sin afectar la meta de inflación. Lo mismo ocurre con la
tasa de crecimiento de la economía, que es una variable objetivo que probablemente siempre
está presente en las decisiones de política de los bancos centrales pero, en metas de inflación,
los bancos centrales actúan para afectar el crecimiento económico siempre que la inflación
esté bajo control (en la meta), y aún en esto sus instrumentos son efectivos para atenuar el
ciclo económico no para inducir más crecimiento o empleo en forma permanente. Lo
importante es que estos otros objetivos no se perciban como que dominarán al de inflación,
porque eso llevaría a que se rompa el anclaje de esa variable y el sistema pueda fallar como
forma de fijar la tasa de variación de los precios.
Las metas de inflación requieren, por lo tanto, que no haya otras variables que dominen
sobre la inflación en la toma de decisiones del banco central. Por ello, es normal que, en la
teoría y en la práctica de banca central, se asocie la credibilidad del banco central con un alto
grado de independencia y autonomía en la toma de sus decisiones. Eso significa, entre varias
otras cosas, que no haya dominancia fiscal sobre la política monetaria, y que el balance y
estados de resultados del banco estén sanos. También, que si se debe seguir una política
cambiaria o de acumulación de reservas para aumentar el blindaje económico del país, los
costos de esos programas por encima de las utilidades que tenga el banco central las debe
cubrir el Gobierno de manera sana.
32
Las anteriores consideraciones llevan a plantear las siguientes reformas, para que el
país pueda tener un sistema de metas de inflación pleno, que le permita disfrutar de las
ventajes económicas y sociales de una inflación baja y con poca volatilidad.31
El paso de la banda cambiaria a la flotación administrada
La tendencia al alza que ha mostrado el tipo de cambio ante la vuelta gradual a la
normalización de la política monetaria en los EUA, brinda una oportunidad única para dar el
paso a la flotación. Como se mencionó, no sería nunca una flotación pura, menos en países
pequeños y abiertos como el nuestro. Sería una flotación en la que el Banco Central
intervendría en el mercado, con reglas como las que ya tiene definidas y que ha aplicado en los
últimos meses.32
Si bien es factible argumentar que la mesa está servida para dar el paso a la flotación
administrada, es importante justificar por qué no se hizo durante el periodo cubierto por este
informe, especialmente entre finales de enero y abril del 2014. La razón es muy sencilla y fue
explicada públicamente: el partido que eventualmente ganó el Poder Ejecutivo en las
elecciones pasadas había manifestado que no estaba de acuerdo con ese paso, y en la Junta
Directiva del BCCR se discutió este tema y por respeto a esa opinión, no se eliminó el sistema
de bandas. Sin embargo, eso no quiere decir que las nuevas autoridades no puedan llegar a
convencerse de las bondades de dar el paso y ejecutarlo.
La situación fiscal insostenible y su posible dominancia sobre
la política monetaria
El Gobierno de la República tiene un déficit fiscal creciente e insostenible, que para el
2014 se estima en alrededor del 6% del PIB y que en un par de años podría alcanzar cifras
mayores al 8% del PIB, partiendo de que si no se tiene la convicción para reducirlo, muy
probablemente el gasto primario crecerá proporcionalmente por encima del PIB. Si a ese
déficit se le suma el del BCCR, que ronda alrededor de 0,6%-0,7% del PIB, y debería sumarse
por las razones que más adelante se exponen, la situación se complica aun más.
El Banco Central ha alertado constantemente sobre la amenaza que este déficit
representa para la estabilidad macroeconómica del país y ha urgido que se tomen acciones
efectivas para iniciar su disminución a niveles sostenibles. No hacerlo puede poner en peligro
el crecimiento económico y el bienestar nacional, en particular, los avances en tener una
inflación baja y menos volátil.
Ese tamaño de los desbalances fiscales ejerce presiones para que suban en forma
significativa las tasas reales de interés y el premio por riesgo país, disminuyan las entradas de
31
Si la sociedad no desea disfrutar de esa ventaja tendrá que especificar a qué objetivos va a orientar los
instrumentos de política monetaria y cambiaria y tomar en cuenta que esos instrumentos solo pueden actuar sobre
ciertos objetivos y no sobre cualquiera.
32
Aquí debe reiterarse lo que se mencionó antes. En el tanto el BCCR quiera limitar los movimientos en el tipo
de cambio, entonces tendrá que comprar o vender dólares y eso hará que se le reduzca el control sobre la liquidez
y, eventualmente, sobre la tasa de inflación.
33
capitales de largo plazo o haya salidas, la inflación aumente y disminuya la rentabilidad de la
inversión en capital físico y humano.
Todos esos posibles efectos podrían llevar a una significativa desaceleración o
contracción en la actividad económica, mayor desempleo, más pobreza y una reducción en los
niveles de vida de la población. Los que tengan a cargo la responsabilidad hacendaria del país
en los próximos años tendrán el compromiso de evitar que esto ocurra.
Pero, para la política del Banco Central, es claro que una situación fiscal en una
trayectoria de continuo deterioro no permitiría seguir por mucho tiempo con metas de
inflación alrededor del 4% o al 5% anual. Por eso, y por las varias otras importantes razones
recién mencionadas, es fundamental tomar las medidas de baja en el gasto público y aumento
en los impuestos para que las finanzas públicas vuelvan a un sendero sostenible y consistente
con una mejora en los niveles de bienestar de la población y, en particular, una inflación baja.
La independencia y autonomía del Banco Central de Costa
Rica
Como se mencionó antes, para que la inflación puede consolidarse en un nivel bajo,
además de las otras consideraciones de esta parte del informe, la credibilidad en la política del
Banco Central es indispensable. Por ello, se defiende la tesis de que el Banco Central deje de
estar sometido a la influencia directa del Poder Ejecutivo por la tendencia que han mostrado a
la inflación y a imponer una dominancia fiscal sobre la monetaria.33
Esa independencia incluiría hacer que el Presidente del Banco Central no pueda ser
removido libremente por el Presidente de la República de turno y probablemente que su
periodo no coincida con los de los gobiernos.34 El Ministro debería de dejar de ser miembro de
la Junta Directiva, aunque si debería tener poder de decisión en cuanto al tamaño del costo de
los programas que el Banco Central desee ejecutar con cargo al Presupuesto Nacional, como
se plantea más adelante. La ley del BCCR fijaría la inflación como el principal objetivo y
establecería cuáles sería los otros objetivos sobre los que el BCCR podría actuar y su nivel de
importancia, como ya hoy lo hace la LOBCCR vigente.
La independencia del Banco Central tendría la ventaja de que podría aumentar
considerablemente la credibilidad del compromiso del Banco Central con la inflación, y los
inversionistas nacionales e internacionales podrán requerir menos premios en sus inversiones
en el país.35 Es claro que para ello, el Banco Central tendría que tener ese compromiso, el que
33
También se restringiría la influencia de grupos privados que presiona al Poder Ejecutivo para que el BCCR
defienda sus intereses particulares.
34
Podrían ser periodos de 4 u 8 años, que venzan en medio de los periodos presidenciales. Los otros miembros
de la Junta Directiva del BCCR serían nombrados por el Poder Ejecutivo en forma escalonada como hoy en día y
ratificados por la Asamblea Legislativa pero con un límite de tiempo para votar si se ratifica o no. De lo
contrario, el nombramiento quedaría ratificado.
35
Obviamente, algo similar debería ocurrir con la situación fiscal, donde reglas que limiten el déficit o la deuda
pública podrían surtir efectos similares.
34
debería estar, como lo está hoy, establecido en la ley como el principal objetivo y el Banco
tendría que rendir cuentas y su Presidente podría ser destituido cuando incumpla
injustificadamente ese mandato legal.
Los atentados contra la autonomía del BCCR: porque el BCCR debe
tener independencia
A lo largo del tiempo se pueden encontrar ejemplos de acciones de grupos particulares
buscando forzar al Banco Central a actuar en beneficio de su interés particular, en contra del
interés general. Por ejemplo, durante las discusiones a finales de 2012 e inicios del 2013 sobre
cómo lidiar con las fuertes entradas de capitales, varias cámaras empresariales atacaron la
autonomía del Banco Central pidiendo que este se sometiera a las decisiones del Poder
Ejecutivo, sin darse cuenta del grave riesgo inflacionario que eso puede representar a futuro.
En algunos casos, las declaraciones se basaban en consideraciones muy parciales de lo
que ocurría en sus sectores particulares, ignorando lo que ocurría o podía ocurrir en otras
partes de la economía nacional e internacional. En este sentido, es conveniente insistir que a
esas personas les pagan por defender sus intereses particulares o los de su sector o actividad y
es válido que lo hagan. Pero, también hay que reconocer que el Banco Central tiene la
obligación de velar por el interés nacional, no únicamente el de algunos sectores y que la
decisiones que tomó el Banco buscaban gestionar una serie de riesgos sobre los que había que
actuar para que no se vieran perjudicados todos los sectores de la sociedad, incluidos los que
lo criticaban.
También ha habido manifestaciones recientes de empresarios para que se el BCCR
afloje en la meta de inflación y permita una mayor inflación para que se pueda generar más
empleo. Sobre estas posiciones cabe decir lo siguiente.
El desempleo que se observa en el país desde hace varios años tiene un componente
estructural importante. El desempleo es mayor en los jóvenes y las mujeres, en los
trabajadores rurales y de baja calificación y en las actividades económicas cuya importancia
relativa va irreversiblemente en caída. No se debe a falta de liquidez o emisión monetaria.
Nuestro sistema financiero tiene buena capacidad de financiar la expansión de la economía
nacional y así lo viene haciendo, bajo un manejo razonable y prudente de la emisión y las tasas
de interés por el Banco Central, como lo demuestran las cifras.
En Costa Rica no requerimos de una política monetaria fuertemente expansiva, como
algunos la piden para imitar lo que se hace en los EUA. A diferencia de nosotros, en los EUA
el sistema financiero no ha funcionado bien durante el ajuste posterior a la crisis del 2007-08.
En ese país, el crecimiento y el empleo han sido bajos, en parte porque los bancos y sus
deudores tuvieron que disminuir su alto endeudamiento, lo que llevó a una contracción en la
oferta y la demanda de crédito y a acumulaciones excesivas de liquidez en los bancos. El
banco central tuvo que salir a inyectar liquidez directamente a la economía por fuera del
sistema financiero.
Otra diferencia nuestra con los EUA, es que ellos han consolidado una inflación baja y
la meta es más bien subirla de nuevo al 2% anual, lo que les da los márgenes de maniobra para
35
actuar sobre el crecimiento y el empleo. Por el contrario, en Costa Rica la inflación, aunque ha
bajado, todavía en las expectativas no se le ve como un fenómeno consolidado en un nivel
bajo. En esas condiciones nuestras, una fuerte expansión monetaria para aumentar la actividad
económica y disminuir el desempleo, terminaría produciendo una subida en la inflación, más
inestabilidad, menor producción y más desempleo. Los problemas estructurales de nuestro
mercado de trabajo no se curan con políticas monetarias y crediticias más expansivas e
inflacionarias. Se curan atacándolos directamente.
Además de las estructurales, hay consideraciones macroeconómicas que explican el
alto desempleo. Por un lado, la baja actividad económica mundial, que ya ha empezado a
mejorar. Por otro, a lo interno, la incertidumbre sobre las políticas macroeconómicas, en
particular, por el alto déficit fiscal y el desconocimiento de cuáles serán las fuertes medidas
que se adoptarán para disminuirlo a niveles sostenibles. Esos problemas no se alivian con más
emisión monetaria. El de incertidumbre más bien se agravaría si se usa la emisión monetaria,
porque llevaría eventualmente a más inflación, más desempleo y más inestabilidad en la
economía. Lo correcto es eliminar la incertidumbre y hacer todo lo posible para mantener los
beneficios de una inflación baja como la que se está logrando.
Por situaciones como estas, es conveniente que el Banco Central tenga no solo
autonomía sino también independencia en sus decisiones. Esa ha sido la tendencia marcada
alrededor del mundo: darle independencia a sus bancos centrales, para protegerlos de los
sesgos inflacionistas del resto del poder político público y privado, fijándole claramente sus
obligaciones por ley y haciéndolo rendir cuentas.
La autonomía financiera del Banco Central: cómo no volver a
esconder un déficit fiscal en el balance del Banco Central
Para que el Banco Central pueda tener credibilidad en el cumplimiento de sus metas de
inflación, se requiere que pueda controlar la liquidez de la economía, lo que actualmente no
puede realizar con toda efectividad por el saldo no despreciable de su deuda interna. Por esa
razón, es importante introducir reformas a la ley del Banco Central para que el Gobierno se
haga cargo de esa deuda históricamente acumulada y, además, cubra los costos que el Banco
Central incurra a futuro en programas de intervenciones cambiarias por aumentos de reservas
o para mantener un nivel de tipo de cambio o por saneamientos financieros.
Con una asistencia técnica del Banco Mundial, el consultor Peter Stella, especialista de
reconocido prestigio mundial en este tipo de arreglos, elaboró una propuesta en este sentido
que tomaba en cuanta las limitaciones actuales de la situación fiscal pero que permitiría que el
Gobierno asumiera la deuda del Banco Central en un periodo de 5 a 7 años, con un impacto
casi nulo para el Gobierno en los primeros años. Además, dejaba previstos los mecanismos
para que el Gobierno cubriera los costos de programas futuros como los mencionados.
De hecho, por lo explicado antes en la parte de este documento titulada “La
disminución en el déficit financiero del Banco Central” en la página 5, salvo por programas
extraordinarios en que el BCCR incurra costos significativos, el nivel actual de la deuda del
Banco Central no es tanto un problema para mantener`, en condiciones normales, una
36
inflación baja. Pero, si lo es para el manejo de la deuda interna,36 porque la existencia de dos
emisores (Hacienda y el Banco Central) en los mercados locales introduce costos adicionales e
imperfecciones comparado con si solo existiera un solo emisor, que debería ser el Gobierno,
justificado por lo menos en que es el emisor de mayor tamaño. Además, que no exista deuda
del Banco Central y exista solo la del Gobierno viene a mejorar la eficiencia de los
instrumento de política monetaria, como se describe en detalle más adelante en esta sección.
Algunas personas consideran que el Gobierno no debe hacerse cargo de la deuda del
Banco Central, que ese es un problema monetario. Evidentemente, detrás de esa posición es
posible percibir una tesis en cierto grado inflacionista, porque esta es la única forma (la
inflación más alta) que en el largo plazo el Banco tiene para pagar esa deuda. Por eso esa tesis
no es consistente con el planteamiento de buscar una inflación baja y sostenible y de mejorar
el manejo de la deuda pública con un solo emisor soberano.
En todo caso, esas son deudas que el Banco Central ha incurrido a lo largo del tiempo
para cubrir su déficits financieros y los costos de la acumulación de reservas y la colocación
de deuda para bajar la inflación en periodos en los que ese déficit era muy alto y, obviamente,
aumentar la inflación en los que ese déficit era más bajo. Si no se quiere que esa deuda tenga
efectos inflacionarios, no queda otro curso de acción que trasladarla al Gobierno. En realidad
son deudas que reflejan política de Estado, buenas o malas, pero decisiones deseadas u
obligadas del Banco Central, especialmente cuando el Banco era una institución autónoma
pero con casi nula independencia.37
En realidad muchas de esas personas que están en contra de que el Gobierno se haga
cargo de esa deuda o lo ven como un problema aparte del fiscal, puede estar argumentando por
mantener, por ejemplo, la opción de usar el poder de endeudamiento del Banco (basado en su
poder de emisión) que permite financiar programas para favorecer a ciertos sectores vía
intervenciones en el tipo de cambio, sin tener que tramitar el permiso legislativo, permiso con
el que sí se debe contar si fuera el Gobierno el que cubriera esos costos.
Es precisamente en este punto donde se juntan la independencia en la toma de
decisiones del Banco Central con la independencia financiera del Banco Central. Es difícil
pensar que una pueda darse sin la otra. Más bien, los que proponen que ambas no existan,
probablemente defienden la tesis de que la política fiscal debe dominar a la monetaria, lo que
36
Esto es lo que se trabaja en el proyecto mencionado en el aparte titulado “Proyecto para unificar el mercado
de deuda pública en Costa Rica” en la sección IV, página 27 del presente informe.
37
Por ejemplo, hasta la reforma a la ley orgánica de 1988, la Junta Directiva del Banco Central tenía a cuatro
representantes el Poder Ejecutivo: el Presidente y 3 ministros de Estado dentro de un total de 7 miembros. El
Banco fue utilizado para endeudarse en el exterior para financiar programas de interés del Gobierno y se hicieron
cambios legales que permitieron que el Banco financiera directamente entidades como CODESA o el CNP o a
los bancos estatales. La crisis de 1980-81 hizo que se “cobraran por adelantado” las utilidades del Banco y más y
lo dejó con un patrimonio muy negativo que le produjo un déficit financiero estructural. El BCCR debe ser uno
de los pocos bancos centrales que licuó sus activos con la fuerte devaluación de 1980-81: el BCCR tenía activos
en colones a tasas de interés pre-crisis y tenía pasivos en dólares. La devaluación de la moneda le dejó ese
patrimonio negativo.
37
puede terminar en más inflación, como lo demuestra no solo nuestra historia sino la de muchos
otros países donde se ha dado esa dominancia.
El arreglo institucional para que el Gobierno se haga cargo de los costos futuros de
programas en los que extraordinariamente incursione el Banco Central debería considerar que
la Junta Directiva decida someter a Consejo de Gobierno el plan extraordinario con sus costos
y beneficios y que este sea aprobado por ese alto cuerpo colegiado.38
La efectividad de la tasa de política monetaria
En la situación financiera actual del Banco Central, el que deba gestionar una deuda
interna importante (entre 7 y 8% del PIB, mayor que el valor de la base monetaria) significa
que ocasionalmente el BCCR aumenta la cantidad de reservas liquidas del sistema al pagar los
principales de sus bonos de estabilización cuando vencen. Dado lo poco sofisticado del
mercado de valores nacional y lo dominante que es la deuda del Gobierno en él, para el BCCR
ha sido difícil controlar ex - ante esos excedentes de liquidez y lo ha hecho ex – post.
Muy probablemente, la efectividad de la TPM como instrumento de política monetaria
aumentaría considerablemente si el BCCR logrará que la base monetaria tuviera un
componente de “reservas adeudadas”39 por los bancos al BCCR. En las pocas ocasiones en
que ha logrado hacerlo, muy rápidamente los vencimientos de BEM han llevado otra vez a que
el Banco, en vez de ser acreedor, sea deudor de los bancos (capte depósitos a la vista),
mientras se vuelven a colocar los BEM.
Por lo anterior, en la medida en la que se pueda llegar a un arreglo con el Ministerio de
Hacienda como el propuesto por el Peter Stella y que haya un solo emisor soberano y el
BCCR además con una dotación de bonos fiscales para hacer la regulación de corto plazo de la
liquidez, como está planteado en esa propuesta, muy probablemente aumentaría la efectividad
en la transmisión de la TPM al resto de tasas en el sistema financiero. La política monetaria
sería más potente.
Esta es otra razón para justificar las reformas planteadas antes.
b)
La estabilidad del sistema financiero nacional
Lamentablemente, varios proyectos que el Banco Central había promovido con el
apoyo de los supervisores del sistema financiero antes y después de junio de 2010 no se
aprobaron, en buena parte por oposición de varios de los entes regulados.40 Estos proyectos
son:
38
En algunos países como Colombia, Chile e Israel el Banco Central no tiene esa limitación. ejecuta el
programa y luego pasa la cuenta.
39
“Borrowed reserves” en inglés.
40
En el diario La Nación de fecha 30 de octubre de 2010, página 4A, en noticia titulada “PAC y PLN presentan
objeciones idénticas a control de bancos” se informa que “Aunque tienen diferente ideología, el PAC y el
Movimiento Libertario cerraron su filas para oponerse a un proyecto de ley que pretende regular a los bancos
38
1. Seguro de depósito
2. Resolución bancaria
3. Supervisión consolidada
Por el largo tiempo transcurrido desde que se presentaron estos proyectos y por los
cambios de fondo que se han dado en la regulación financiera en el mundo después de la crisis
financiera del 2007-08, probablemente lo más recomendable es tomas estos proyectos y
hacerlos nuevos antes de que se continúe su trámite legislativo. Pero, debe quedar claro que
los principios que orientaron a esos tres proyectos siguen siendo válidos se y es imprescindible
contar con leyes de este tipo si es que en nuestro país queremos contar con una adecuada y
verdadera supervisión financiera. Mientras no tengamos esos proyectos la supervisión será
parcial y una amenaza contra las finanzas públicas, que es donde generalmente terminan
pagándose los platos rotos por no contar con ellas.
La dolarización de hecho
Una de los elementos que han introducido distorsiones en la economía y sistema
financiero nacional tiene que ver con la dolarización de hecho de activos y pasivos y otros
contratos. Eso se debió a una política correcta de que cuando la moneda nacional perdía valor
todos los días por los desarreglos fiscales, incluidos los que estaban en el balance del BCCR,
se fue perdiendo confianza en la moneda nacional y se sustituto en ciertas transacciones por el
dólar. Hoy, que se discute como volver una moneda nacional confiable en su valor interno y
externo, saltan a la vista las distorsiones que esa dolarización de hecho conlleva.
Los agentes económicos no enfrentan los precios y tasas de interés que reflejen los
riesgos verdaderos de los activos en moneda extranjera, creando un problema de riesgo moral
en el que confían en que ante cualquier problema serán rescatados por el Gobierno. Eso es
altamente inconveniente y debe eliminarse.
La forma de hacerlo es restableciendo la confianza en la moneda nacional, que es un
proceso que pasa por tener confianza en que el país seguirá políticas fiscales y monetarias que
promuevan la estabilidad y que no lleven a que la moneda pierda valor interno y externo. Pero,
también hay una serie de distorsiones que se establecieron para favorecer las entradas y el uso
de dólares que es necesario eliminar para apoyar esa desdolarización de hecho.
costarricenses que operan fuera del país. Por separado, ambas agrupaciones presentaron al menos 20 mociones
idénticas, incluso en la redacción, para tratar de cambiar dicha reforma”y agrega “solo dos entidades financiera
tienen operaciones en el exterior. Una es el Banco Internacional de Costa Rica (Bicsa), ... El otro es el Banco
BCT, que trabaja en Panamá. Este último banco otorgó préstamos, tanto al Movimiento Libertario como al
Partido Acción Ciudadana (PAC), para que pudieran financiar la pasada campaña electoral.” En noticia similar en
el mismo diario, el 8 de noviembre de 2010, en noticia titulada “PAC y ML acogieron mociones de banco para
evitar nuevo controles” se reporta que “El Partido Acción Ciudadana (PAC) y el Movimiento Libertario (ML)
impulsaron en el Congreso unas mociones entregadas por Leonel Baruch, Presidente del Banco BCT, para
reformar un proyecto sobre supervisión bancaria. … y algunas de las mociones presentadas por Baruch
impedirían a las autoridades financieras regular entidades que operen fuera del país.” Esto llama la atención sobre
la transparencia y las influencias y posibles conflictos de interés involucrados en el trámite de estos proyectos.
39
Entre ellas están que las tasas de interés y el tipo de cambio reflejen la volatilidad y los
riesgos de la economía. Además en materia tributaria, hay tratamiento favorables a los interés
que se pagan en créditos en dólares, que pareciera se van a empezar a reducir.41
El margen de intermediación financiera
El suscrito no es muy optimista con relación a bajas sustanciales adicionales en el
margen de intermediación, porque no es muy optimista con relación a la factibilidad de las
grandes reformas que se requerirían para disminuirlos, especialmente en las operaciones en
colones. Las razones principales son:
1.
Los bancos públicos seguirán teniendo alto poder de mercado (ni se van a
privatizar ni se les va a dividir en bancos más pequeños), por lo que eso
significa que es difícil que haya mayor competencia en esa industria;
2.
Los bancos privados les costará ganar terreno en colones, salvo que otras
reformas hagan que se avance rápido en la desdolarización de las transacciones
financieras y los bancos privados ganen en ello participación;
3.
Es difícil pensar en un mayor número de intermediarios financieros rentables
que introduzcan mayor competencia en el mercado financiero de manera
efectiva;
4.
A los bancos estatales se les sigue llenando de cargar contra las utilidades y
como el Estado tiene poca capacidad para capitalizarlos, eso les lleva a buscar
crecer con crecimientos de las utilidades que puedan capitalizar y eso les puede
inducir a tener márgenes mayores, dado su poder de compra en el mercado.
Por lo anterior, la expectativa es que si bien es importante impulsar las reformas para
bajar los costos y riesgos y disminuir los poderes de mercado de ciertos bancos (especialmente
los públicos), no hay que hacerse muchas ilusiones de que el margen de intermediación puede
bajar y muy rápido. Además, en términos relativos a países en desarrollo, no es un margen de
los más altos del mundo.
Los bancos “too big to fail”
El país tiene que discutir algún día los temas relacionados con el tamaño tan importante
que tienen en el sistema financiero nacional los bancos Nacional, de Costa Rica y Popular y de
Desarrollo Comunal y cualquier otro banco, público o privado, que llegue a ser demasiado
grande en el sistema.
41
En el proyecto de ley de banca de desarrollo recién aprobado en el plenario legislativo y en consulta en la Sala
Constitucional, se elimina gradualmente el trato preferencial en la retención a los intereses pagados en crédito
otorgados por entidades financieras del exterior registrados en lista de bancos de primer orden y similares. Eso es
un avance en la dirección correcta. Por cierto que en el trámite de ese proyecto en la legislatura pasada, se
presentaron conflictos de interés y presiones similares a las citadas en la nota pie de página número 40 en la
página 38, que involucraron a las mismas entidades.
40
Con la reciente crisis financiera internacional, quedó evidenciado el problema de los
bancos tan grandes que no deben quebrar (“too big to fail”). La solución no ha sido darles
carta blanca para que actúen como bancos que los Estados no dejarán quebrar y que, por ello,
pueden incurrir en riesgos excesivos. Por el contrario, la tendencia ha sido someterlos a una
regulación y supervisión más estricta, con niveles mucho mayores de capitales en relación a
sus riesgos comparados con los de los bancos que no son tan grandes, y con otras limitaciones
en cuanto a los riesgos que pueden asumir. Es decir, no es asegurarles que el Estado los
salvará de una quiebra o cierre, sino que deberán tener suficientes recursos por sí mismos para
poder pagar sus obligaciones en una situación de esas.
En Costa Rica, los bancos estatales tiene la garantía explícita del Estado, por
disposición legal. El Banco Popular no la tiene explícita, pero en una crisis puede ser que se le
dé, o sea, puede tener lo que en la literatura se llama una garantía implícita. No es claro si en el
caso de bancos privados grandes podría suceder algo parecido, por lo menos para sus
depositantes pequeños. Sin embargo, ninguno de los bancos o sus clientes pagan una prima o
contribuyen de alguna manera a fondos que puedan ser usados para pagar a los depositantes en
caso de quiebra. Esto puede llevar a los bancos o a sus clientes a tomar riesgos excesivos,
amparados a la garantía estatal.
La tendencia mundial ha sido establecer loe mecanismos de seguro o garantía de
depósito para cubrir a los depositantes pequeños en una caso de quiebra o incapacidad de pago
de una entidad financiera, pública o privada. Eso es lo que pretende el proyecto de seguro de
depósito antes mencionado. Pero, los bancos privados se oponen a crear un verdadero seguro y
más bien pareciera que quisieran seguir pensando que tienen una garantía implícita del Estado.
En el caso de los bancos estatales, no se incluyen del todo en el proyecto por que se consideró,
probablemente con razón, que no tendría viabilidad política incluirlos. Sin embargo, ni
siquiera se planteó la alternativa de que el Estado fuera creando una reservas contra esos
riesgos, sino que han quedado como contingencia abiertas contra las finanzas públicas, lo que
puede ser una solución ineficiente desde el punto de vista social.42
f)
La baja productividad de la economía
La economía nacional, aunque ha crecido a tasas satisfactorias en estos últimos años,
muestra una decreciente productividad de los factores. En eso pesa el rezago en infraestructura
y los obstáculos para realizar trámites, constituir empresas, los pocos incentivos a la
innovación tecnológica y las altas cargas que llevan a grupos importantes a operar en el sector
informal de la economía. Esto tiene consecuencias negativas para el crecimiento del bienestar
de la población, en particular porque una mayor productividad llevaría a un mayor crecimiento
nacional y, en particular, facilitaría la conducción de la política monetaria.
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La escogencia es entre empezara crear un fondo en el tiempo contra en un periodo muy corto de tiempo
obtener recursos del resto d la sociedad vía impuestos, deuda o más inflación, o del exterior, pata hacer frente a
una contingencia. Hacerlo en un periodo corto de tiempo en una crisis bancaria, seguramente resultará más
costoso. La reserva se podría crear por el Gobierno e invertirla en el exterior, para diversificar riesgos.
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Si bien se han dado avances en algunos de estos campos antes citados como limitantes
de la productividad, es necesario que la competitividad y productividad de nuestra economía
aumente atendiendo los problemas que persisten en estos campos.
Un problema, en cierta medida asociado con el alto déficit fiscal, la ineficiencia y la
baja capacidad de ejecución de obra en varias partes del sector público, ha llevado a bajos
niveles de inversión pública.
La construcción pública ha tenido tasas de crecimiento muy bajas en los últimos años,
y el país se va quedando cada día más rezagado en cuanto a disponer de una infraestructura de
caminos y carreteras, puertos, generación eléctrica eficiente, que le reduzcan costos de
producción y redunden en aumentos en la productividad de la economía.
Lo anterior, se ha venido dando en el contexto que la disponibilidad de financiamiento
no ha sido problema, sino más bien ha estado presente una estructura estatal llena de trabas e
impedimentos y una sociedad dividida, donde se ha satanizado la participación privada en la
construcción de obra pública.
Aumentar la productividad de la economía y la rentabilidad de la inversión privada
ayuda a generar más y mejores empleos y mayores ingresos. También facilita cumplir con los
objetivos de inflación baja y hace más fácil tener una situación fiscal sostenible. Pero, debe
quedar claro que la política monetaria puede ayudar a esa mayor productividad por medio de
una inflación baja y coadyuvando con la política fiscal en la estabilidad de los agregados
macroeconómicos, no tratando de tener un tipo de cambio real más altos o más empleos
permanentemente. Eso solo lleva a más inflación.
En conclusión, para que la economía nacional pueda crecer más es importante
mantener la estabilidad de precios, una balanza de pagos bien financiada, contar con reservas
internacionales altas y mejorar el clima para la inversión en capital físico y humano. También
es imprescindible reducir el déficit fiscal a niveles sostenibles, aumentar la inversión pública
rentable, bajar costos y eliminar trabas al sector público y privado que permitan aumentar la
producción y el empleo. Todo ello también apoya el cumplir el objetivo de una inflación baja.
VI.
Consideraciones finales
Es claro que el Banco Central es una de las instituciones que tiene la responsabilidad
de analizar la economía nacional como lo que es: un organismo donde todas las partes están
integradas y si una funciona mal eso puede empeorar las otras.
En ese sentido el Banco toma en cuenta los efectos de sus políticas y medidas sobre la
inflación, la actividad económica, el empleo, la inversión, las tasas de interés, la balanza de
pagos y las reservas internacionales, los flujos de capital externos, el sistema financiero y sus
clientes, el ahorro nacional, el sistema de pagos, la liquidez de la economía, el crédito, el
comercio exterior, la situación fiscal y el endeudamiento público.
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Adicionalmente, debe balancear varios de estos aspectos, casi diariamente, en la
ejecución de sus políticas. El Banco no puede ni debe restringir su análisis a una sola variable,
pues ello puede llevar a desbalances en otras. El Banco no puede ni debe influir por igual
sobre todas, y en muchos casos simplemente los efectos son indirectos y no directos. Su ley
orgánica le señala a los que le debe dar prioridad.
El Banco debe constantemente hacer valoraciones de costo-beneficio de sus
actuaciones desde una perspectiva técnica y profesional. La tarea no es fácil por la
incertidumbre que en muchos casos priva al disponer de información incompleta.
El Banco Central, con base en la experiencia y preparación técnica de su personal, y de
sus miembros de Junta Directiva, busca tomar las mejores decisiones con el bien común como
su objetivo, dentro de las atribuciones y responsabilidades que le establece su Ley Orgánica.
Agradecimientos
Deseo agradecer a la Presidenta de la República en el periodo 2010-14, al
Vicepresidente Luis Liberman, a los miembros de la Junta Directiva del Banco Central durante
el periodo 2010-14, al Sr. Gerente General, la Subgerente General así como al personal del
Banco, a los Presidentes y funcionarios del CONASSIF, a los señores Superintendentes y el
personal de la SUGEF, la SUGEVAL, la SUGESE y la SUPEN, por el apoyo que brindaron
durante el periodo de este informe, para que el Banco pudiera cumplir con lo rendido en él.
San José, 9 de junio de 2014
Rodrigo Alberto Bolaños Zamora
Cédula de identidad 4-100-600
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