Canjes de deuda por desarrollo

Canjes de deuda por desarrollo
¿Respuesta creativa o
cortina de humo?
Informe de EURODAD
Marta Ruiz
Octubre 2007
Sobre EURODAD
EURODAD (la red europea de deuda y desarrollo) es una red de 54 organizaciones no
gubernamentales de 16 países europeos que trabajan sobre cuestiones relacionadas con la deuda, la
financiación del desarrollo y la reducción de la pobreza. La red Eurodad ofrece una plataforma para
explorar temas, recopilar informaciones e ideas y llevar a cabo acciones colectivas de incidencia
política.
Los objetivos de Eurodad son:
Hacer presión para la implementación de políticas de desarrollo que favorezcan a los pobres y de
estrategias de desarrollo sostenible que estén democráticamente definidas
Apoyar el empoderamiento de los pueblos del Sur para que definan su propio camino hacia el
desarrollo y la eliminación de la pobreza.
Buscar una solución sostenible y duradera a la crisis de la deuda, promover una financiación del
desarrollo apropiada y un sistema financiero internacional estable que conduzcan al desarrollo.
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sobre deuda, ayuda, etc.) suscríbase a nuestros boletines Debt-Watch e Infodette
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Extensión de responsabilidad
Este informe ha sido escrito por Marta Ruiz, de EURODAD, basado ampliamente en los trabajos de
de la Fundación SES y en estrecha colaboración con la red Latindadd. Agradecemos la colaboración
y sus valiosos comentarios a Esteban Serrani y Alberto Croce de la Fundación SES, Humberto Ortiz de
Jubileo Perú, Hugo Arias de Jubileo Ecuador, Jürgen Kaiser de erlassjahr.de, Susanne Luithlen
consultante para el Fondo Mundial, Eddie Boelens, del Ministerio de Finanzas de Bélgica, Marta
Filipowic, de la Universidad de Varsovia, Gail Hurley, Lucy Hayes y Alex Wilks de Eurodad entre
otros. Es un documento de EURODAD pero los análisis presentados no reflejan necesariamente la
opinión de todas las organizaciones miembros de EURODAD.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO......................................................................................................................................... 4
EL ORIGEN DE LOS CANJES DE DEUDA .................................................................................................... 5
ANATOMÍA DE LOS CANJES DE DEUDA POR DESARROLLO.......................................................... 6
Fases del canje de deuda por desarrollo .......................................................................................................... 9
Tasa de conversión y tasa de descuento ........................................................................................................... 10
Destino de los fondos canjeados .......................................................................................................................... 11
POR QUÉ CANJEAR DEUDA POR DESARROLLO ................................................................................ 13
¿Por qué canjean los acreedores? ....................................................................................................................... 13
¿Por qué canjean los deudores? ........................................................................................................................... 13
PROBLEMAS ENCONTRADOS EN LOS CANJES POR DESARROLLO......................................... 16
CANJES: UN MECANISMO MUY INSUFICIENTE PARA EL PROBLEMA DE LA DEUDA ........ 21
CANJES DE DEUDA COMO INSTRUMENTO PARA AUMENTAR LA INVERSION SOCIAL 23
CANJES MULTILATERALES, ¿UN MODELO A SEGUIR? ..................................................................... 25
Eco-Fund ........................................................................................................................................................................ 25
Debt 2 Health .............................................................................................................................................................. 25
Debt 4 Education ........................................................................................................................................................ 27
CONCLUSIONES: ¿CANJEAR O NO CANJEAR? ................................................................................. 28
NOTAS.................................................................................................................................................................... 31
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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RESUMEN EJECUTIVO
Los canjes de deuda no son una idea nueva. Mediante una operación de canje el país acreedor
condona una deuda por su valor nominal y el deudor, en contrapartida, invierte parte del monto
condonado en proyectos de desarrollo siguiendo diferentes modalidades prenegociadas entre ambas
partes. Durante la década de los ochenta, el canje de deuda fue ampliamente utilizado sobre todo en
países emergentes, principalmente con fines de inversión privada por toma de participaciones. Tras un
período de estancamiento y con el advenimiento de la Declaración del Milenio y en ella el compromiso
de los Estados miembros de las Naciones Unidas de buscar nuevos recursos para financiar el desarrollo,
los canjes de deuda reaparecen en la agenda de algunos donantes como una alternativa más para
financiar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Para muchas organizaciones de la sociedad civil y gobiernos, acreedores como deudores, los canjes de
deuda ofrecen una oportunidad a aprovechar, dada la urgente necesidad de recursos para financiar
sectores clave como la salud o la educación así como por la posibilidad que abren a una mayor
participación de la sociedad civil local en la gestión y seguimiento de proyectos de desarrollo local.
Otros, sin embargo, consideran el canje de deuda como una forma de legitimar deudas de dudoso
origen que deberían ser auditadas y anuladas. Más allá del debate sobre la legitimidad de la deuda,
hay un consenso general para admitir que los canjes de deuda no son en ningún caso la solución al
problema de la deuda de los países empobrecidos. El canje es un mecanismo insuficiente ya que está
muy por debajo de las necesidades de anulación y además conlleva altos costos administrativos así
como un refuerzo de las condicionalidades, que en algunos casos han beneficiado exclusivamente a los
acreedores. La deuda es uno de los principales lastres de los países empobrecidos y todos los
mecanismos de anulación existentes, como la iniciativa de países pobres altamente endeudados (HIPC) y
sus extensiones son muy insuficientes. La anulación de la deuda es primeramente una cuestión de justicia
que debe aplicarse a muchos más países. Además, es una necesidad urgente para lograr en muchos
casos el cumplimiento de los Objetivos del Milenio.
Pero más allá de estas consideraciones, los canjes de deuda no son un debate teórico sino una realidad
presente de manera creciente en la agenda política de algunos países acreedores como España, Italia o
Alemania. Por ello es necesario analizar más de cerca cómo se están ejecutando. A través de una
operación de canje por desarrollo, en un escenario ideal, todos los actores salen ganando: el acreedor
mejora su nivel de Ayuda Oficial al Desarrollo, el deudor aumenta su inversión social y reduce el
volumen de su deuda externa en divisas y las poblaciones más necesitadas benefician de inversiones
adicionales y cuentan con el monitoreo y participación de la sociedad civil.
Para que los canjes tengan un verdadero impacto en la mejora de las condiciones sociales, deben
realizarse y concebirse de manera soberana y estar integrados en las estrategias nacionales de
desarrollo. Sin embargo, el informe muestra que en muchos casos los canjes por desarrollo quedan muy
lejos del contexto idílico en que todos salen ganando, pues los beneficios para los países endeudados
han sido muy limitados y el precio pagado por ellos muy elevado, en términos de gestión y presupuesto
pero también de soberanía y condicionalidades.
También hay iniciativas multilaterales que merecen una atención particular, como el canje por naturaleza
firmado entre varios miembros del Club de París y Polonia en 1992 (Eco-Fund) y más recientemente
fondo de deuda por salud (Debt 2 Health), gestionado por el Fondo Mundial. Por ello es fundamental
comprender su funcionamiento y la manera en que se están implementando. Estas iniciativas responden
en mayor medida a muchos de los problemas que han planteado los canjes por desarrollo
implementados a nivel bilateral.
Este documento analiza los canjes de deuda por desarrollo, cómo funcionan y determina, en base a
experiencias concretas, los logros y problemas encontrados en términos de desendeudamiento y de
desarrollo. El informe propone una serie de criterios que deberían aplicarse en toda operación de canje
para que estos mecanismos se inscriban en un modelo de financiación responsable acorde con los
principios de Eficacia de la Ayuda plasmados en la Declaración de París con los que los donantes de la
comunidad internacional se han comprometido.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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EL ORIGEN DE LOS CANJES DE DEUDA
Canjes de mercado: de los canjes por inversión en tomas de capital a los canjes por naturaleza
Hace más de veinte años que se llevan realizando canjes de deuda en los países en desarrollo. Desde el
primer canje, por tomas de participación, realizado en Chile en 1985 unos cincuenta países han llevado
a cabo canjes de deuda con distintos fines.
Durante la década de los ochenta, en pleno apogeo de los programas de ajustes estructurales tras la
explosión de la crisis de la deuda en 1982, surgen -sobre todo en América latina- los canjes de deuda
por participación de capital como una forma de promover privatizaciones y al mismo tiempo reducir la
deuda comercial externa. El objetivo fundamental era en estos casos mejorar la solvencia fiscal para
tener acceso a nuevos créditos internacionales. Así, los países canjeaban su deuda comercial y a cambio
los acreedores, o un inversor privado, adquirían participaciones en las empresas públicas. Este
mecanismo fue muy utilizado en países como Chile o Argentina y adquirió sus mayores dimensiones a
finales de los ochenta hasta alcanzar un máximo de 27 000 millones $ US en 1990. Pero a partir de
entonces los canjes por inversión en participación de capital comenzaron a decaer debido, en gran
medida, a la revalorización de las deudas de estos países en el mercado secundario como consecuencia
1
de la mejora de la solvencia de los principales países implicados: Argentina, Brasil, Chile y México .
A mediados de los ochenta aparecen también los canjes por naturaleza donde el inversor era, por lo
general, una agencia medioambiental sin ánimo de lucro y el monto canjeado se destinaba a proyectos
de protección de la biodiversidad y de recursos naturales. Los canjes por naturaleza se realizaron a una
escala mucho menor que los de participación. Entre 1987 y 1994 representaban un total de 177,96
millones $ US, cifra insignificante en comparación con el volumen de los canjes por participación2. El
primer canje por naturaleza se realizó en 1987 con Bolivia y Conservation International, quien adquirió
650 000$ US de deuda comercial de Bolivia con un banco suizo a un precio de 100 000 $ US y que
fue canjeado por el gobierno boliviano a 260 000 $US invirtiendo estos recursos en un fondo de
3
inversión para la protección de la biodiversidad . Desde entonces, se estima que se han llevado a cabo
unas 30 operaciones de conversión por naturaleza. Entre ellas destaca el Eco-Fund, iniciado en 1992
4
entre Polonia y un grupo de acreedores oficiales del Club de París , por un monto de 571 millones $
5
US . Esta es sin duda alguna la conversión más voluminosa que se ha realizado en el ámbito
medioambiental y es, en este sentido, una excepción.
A finales de los ochenta aparece igualmente la UNICEF como un actor importante de conversión de
deuda comercial en programas de ayuda a la infancia. Entre 1989 y finales de los 90, la UNICEF llevó
6
a cabo 21 canjes por un valor de 52 millones $ US sobre un total de 199 millones $ US condonados .
Canjes fuera del mercado: de la aparición de los canjes por desarrollo e inversión social
En un primer momento, las operaciones de canje se realizaban exclusivamente en el mercado
secundario, con deudas comerciales de bancos o agencias de crédito a la exportación, pero a partir de
los noventa comienzan también a canjearse las deudas bilaterales, que se operan fuera del mercado.
A iniciativa de la Secretaría General de la ONU el Club de París introdujo, en 1991, la cláusula de
conversión de deuda por inversión social, que establece el marco para canjear deuda bilateral
concesional y no concesional por inversiones sociales. A partir de entonces aparecen los denominados
canjes por inversión social, o canjes por desarrollo, que se operan fuera de los mercados secundarios,
entre el acreedor bilateral y el deudor. La mayoría de los miembros del Club de París han realizado o
realizan conversiones de deuda por desarrollo. Entre los pioneros en la utilización de canjes destacan
Canadá, Estados Unidos (que llevaron a cabo canjes por naturaleza en los noventa) y Suiza, que lanzó
un amplio programa de canjes de deuda con la ocasión del 700 aniversario de la confederación.
Actualmente Alemania, Francia, España e Italia se encuentran entre los acreedores que utilizan
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activamente este instrumento como mecanismo para mejorar sus niveles de Ayuda al Desarrollo (AOD) .
Existen además otras iniciativas oficiales de desendeudamiento que no consideraremos como canjes en
8
este documento .
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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ANATOMÍA DE LOS CANJES DE DEUDA POR DESARROLLO
¿Qué es un canje de deuda?
Una operación de canje o conversión de deuda consiste en la cesión, por parte de un acreedor, de una
deuda a un inversor (agencia sin ánimo de lucro) que la compra con un descuento y la canjea al país
deudor a un precio tal que le permita obtener un margen de beneficio. El canje se realiza bien en forma
de participación en una empresa local, bien en moneda local que será destinada a financiar proyectos
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de desarrollo ya sea directamente o mediante un fondo de contravalor .
Estudio de caso: Canje triangular entre UNICEF, Senegal y Argentina en 1993
UNICEF
Comité holandés
Gobierno de Senegal
(deudor)
PASO 2
PASO 1
PASO 3
Gobierno de
Argentina
(acreedor)
UNICEF Senegal
Proyectos de
desarrollo
Tres Pasos:
1. El comité holandés de UNICEF compró US $24 millones de deuda a valor nominal del gobierno
de Argentina (un acreedor de Senegal) por US $6 millones (25% del precio de compra)
2. UNICEF transfirió US $24 millones de deuda al gobierno de Senegal para su condonación.
3. El gobierno de Senegal pagó el equivalente de US $11 millones (46% del precio de
amortización) en francos CFA durante tres años en apoyo a los proyectos de UNICEF-Senegal
para mujeres y niños.
Fuente: UNESCO, 200610
¿Qué tipos de canjes de deuda hay?
Se pueden distinguir diferentes tipos de canje, según su estructura, su contenido o el objetivo perseguido.
Existe una multitud de posibilidades, pero los principales son:
Bilateral: la operación se realiza directamente entre el país acreedor y el país deudor. Este es el tipo
de canje que ha primado en inversiones por desarrollo.
Triangular, tripartita o con un tercero: el acreedor vende a un intermediario (ONG, agencia de
desarrollo u otro agente) y éste la negocia con el deudor el valor de recompra (ver esquema arriba).
Multilateral o multiacreedores: varios gobiernos realizan la operación conjuntamente, y los fondos
canjeados se depositan en un mismo fondo de contravalor. El caso más representativo es el Eco-Fund
creado entre un grupo de acreedores del Club de París y Polonia, y el Debt2Health gestionado por el
Fondo Mundial, que se explican más adelante.
En este documento nos centramos en los canjes por desarrollo, donde el monto canjeado se utiliza para
inversión social. Dentro de este tipo de canje existen los canjes para proyectos, donde se invierte
directamente en la financiación de un proyecto específico y los canjes para fondos de contravalor
(FCV) donde el monto canjeado se deposita en un fondo fiduciario en moneda nacional. El cuadro
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siguiente sintetiza las principales modalidades de canjes :
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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Tipo de canje
Actores implicados
Deuda elegible
Utilización de los
fondos canjeados
Por capital/
inversión/
participación
Tripartita
-acreedor( gobierno,
banco, Agencia de
crédito a la exportación
(ACE)
-inversor del sector
privado
-deudor (gobierno)
Comercial (préstamos
bancarios,
obligaciones,...)
Bilateral garantizada
(ACE, Club de París, ...)
Por desarrollo
(educación, salud,
medioambiente,
naturaleza, infancia)
Tripartita
-acreedor
-gobierno deudor
-inversor sin fin de lucro
(agencia NU, ONG,...)
Bilateral: gobierno
deudor y gobierno
acreedor
Multilateral: varios
gobiernos acreedores
Comercial
Bilateral garantizada
públicamente
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Bilateral concesional
Tripartita: gobierno
acreedor, gobierno
deudor e inversor
privado
Comercial
Pago en moneda local de
bienes exportados
(exportaciones no
tradicionales)
Bilateral: gobierno
deudor y gobierno
acreedor
Tripartita: gobierno
deudor, acreedor,
inversos privado
Bilateral
Acuerdo de apuración
(exportaciones)
Comercial
Bilateral
Compensación por
acreencias al gobierno
deudor (impuestos,
derechos de aduana, ...)
-gobierno deudor
-acreedores comerciales
-fondo de
desendeudamiento AID
(que financia la
operación)
-gobierno deudor
-acreedores comerciales
Comercial
Especies (divisas)
Obligaciones a lago
plazo
Obligaciones de
deuda/acciones/opciones
de deuda/desarrollo
Obligaciones internas
Por exportaciones
Por compensación
Recompra de deuda
Deuda por deuda
Bilateral concesional
(AOD)
Públicamente
garantizada (y partes no
garantizadas)
Comercial (bonos Brady)
Especies u obligaciones
(estabilización monetaria,
conversión de deuda)
Activos del sector público
Activos del sector
privado( acciones de
capital, inversiones de
capital fijo o circulante,
privatización empresas
públicas)
Especies u obligaciones,
cambios en políticas
Proyectos de desarrollo
Fondos de
medioambiente
Especies (moneda local)
Proyectos de desarrollo
Fondos de contravalor
Fondos medioambientales
Fuente: Debt Relief International, 2001
¿Qué deuda se puede canjear y hasta cuánto?
La conversión de deuda por desarrollo se viene realizando básicamente sobre deuda bilateral.
En 1991, el Club de París estableció el marco a seguir para canjear deuda bilateral concesional (AOD)
y deuda comercial públicamente garantizada, a través de las Agencias de crédito a la exportación
(ACE). La cláusula de conversión que rige este marco ha evolucionado con el tiempo y establece
actualmente los límites de deuda canjeable. Así, un país acreedor del Club podrá canjear hasta el
100% de la deuda bilateral concesional (AOD) pero existen restricciones en cuanto a la deuda no
concesional, como indica el cuadro siguiente:
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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Máximos convertibles de deuda no concesional
Países de ingresos
Países de ingresos
bajos
medios
Máximo convertible
20-30%*
10-30%*
Límites
Máximo nominal
alternativo**
alternativo**
13-18 mill $US
13
Máximo nominal general
13-27 mill $US
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Fuente: Club de París 2005
* En ambos casos 30% es el máximo permitido sólo en casos excepcionales.
** El Club de París permite elegir el monto más elevado entre el % de la primera fila y la cifra absoluta dada en
la segunda fila del cuadro.
El Club de París impone estos límites para garantizar sus principios de igualdad de tratamiento hacia los
deudores y de solidaridad entre acreedores. Esto pone claramente de manifiesto su intención de
proteger prioritariamente los intereses de los acreedores y limita el alcance de los canjes de deuda que
podrían, siendo más ambiciosos, responder en mayor medida a las necesidades de alivio de deuda de
los países deudores. A pesar de estos límites, en la práctica pocos acreedores alcanzan estos máximos,
lo cual lleva a pensar que los canjes siguen alimentando la lógica de grandes anuncios en el discurso
pero escasos aportes reales. Como consecuencia de estas restricciones el volumen de los canjes es
generalmente muy reducido. Según un estudio realizado sobre 60 canjes por la Fundación SES (miembro
de Latindadd) sólo seis de ellos implicaron proyectos de más de 500 millones $ US como el caso del
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Eco-Fund con Polonia, de 571 millones $ US .
Composición deuda países ingresos medios
Composición deuda de los países de bajos ingresos
13%
25%
13%
44%
Multilateral
Multilateral
Bilateral
Bilateral
Privada
Privada
74%
31%
Fuente: Global Development Finance, 2007
La mayoría de canjes por desarrollo se efectúan sobre deuda bilateral pero ésta representa sólo una
pequeña parte de la deuda externa de los países en desarrollo, lo que limita el alcance potencial del
canje, como muestran los gráficos anteriores. Según el informe del grupo de trabajo sobre canjes de
deuda por educación de la UNESCO, “Una proporción enorme de la deuda de largo plazo de los países
en desarrollo está en manos privadas. Esto es significativo en el contexto de una reducción de deuda, dado
que el canje de deuda por desarrollo está principalmente vinculado a programas de deuda bilateral. Se
deduce de esta realidad que, aun en el caso hipotético de que los países en desarrollo pudieran cancelar o
canjear su deuda con los acreedores bilaterales, esto tendría poco efecto en el problema de la deuda
general.”
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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Comerciales: Las deudas comerciales impagadas y no garantizadas públicamente también pueden ser
objeto de conversión, previo acuerdo entre las partes aunque en el caso de conversión por desarrollo la
deuda comercial no es generalmente objeto de canje. Si se canjeara la deuda comercial, ¿qué monto
supondría? En 2005, el monto total de deuda atrasada con acreedores comerciales era de 30 792
16
millones $ US para los países de ingresos medios y de 4 292 millones $ US para los de ingresos bajos .
Sólo en casos excepcionales se ha canjeado deuda comercial por desarrollo, como fue el caso de Suiza
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con Perú .
Canjes de deuda comercial: una forma de lavar deudas ilegítimas?
El principal riesgo que plantea el canje o toda operación de alivio o reestructuración sobre deuda comercial es el
de legitimar el origen de la misma. Canjeándola o restructurándola se terminan lavando deudas que en su origen
tienen componentes de ilegitimidad (financiación de elefantes blancos, promoción de exportaciones sin fines de
desarrollo, etc.…).
Así, se han dado varios casos en que los gobiernos deudores han rechazado propuestas de canjes de deuda
comercial. Por ejemplo, en 2004, Noruega propuso a Ecuador canjear una deuda comercial garantizada
públicamente por la venta de barcos, pero la presión de las organizaciones de la sociedad civil noruegas y
ecuatorianas lograron parar este proceso, argumentando por un lado el bajo porcentaje de anulación de la
operación pero, sobre todo, que se trataba de deudas comerciales que sólo habían servido a los intereses noruegos
y que por lo tanto eran ilegítimas y debían ser anuladas. Poco más tarde, en octubre del 2006, Noruega decidió
anular esta misma deuda a Ecuador reconociendo que se trataba de un préstamo irresponsable con el fin de salvar
la industria naviera noruega en crisis y no para el desarrollo de Ecuador. Este ejemplo muestra dos lecciones
importantes: Primeramente, la deuda no es una cuestión meramente financiera sino de justicia. El origen de la deuda
es un componente esencial que ha de ser analizado en los canjes de deuda y con especial atención en la deuda
comercial donde se conocen abundantes casos comparables. Si Ecuador hubiera aceptado el canje, la deuda habría
sido “lavada” y nadie sabría hoy día que esa deuda era irresponsable y por lo tanto debía ser anulada. En
segundo lugar este ejemplo muestra que la sociedad civil puede y debe jugar un papel fundamental de presión
ante sus gobiernos, y no aceptar cualquier operación sobre las deudas.
Recientemente, el gobierno de Kenia rechazó un canje de deuda comercial públicamente garantizada con Gran
Bretaña, operación que implicaría la construcción de puentes en todo el país por parte de empresas británicas. Si
bien no se dispone de información detallada, el rechazo lleva a pensar que se debe a la vinculación con intereses
de empresas británicas alejadas de las prioridades del gobierno de Kenia o a condiciones desfavorables.
¿Quién beneficia de los canjes por desarrollo?
La obtención de un acuerdo para canjear una deuda dependerá de la negociación entre el gobierno
deudor y el acreedor, en el marco del Club de París. Durante este proceso el acreedor determinará si el
deudor podrá o no beneficiar de un canje dependiendo de si cumple o no con los criterios establecidos
por el Club. Un criterio fundamental, además de tener acuerdos de renegociación con el Club, es que el
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país deudor tenga un programa con el FMI . Esto plantea un serio límite para todos aquellos países que
están cortando los vínculos con el FMI.
Actualmente unos veinte países no HIPC han beneficiado de conversiones de deuda concesional y no
concesional, destacando: Costa de Marfil, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Georgia,
Guatemala, Indonesia, Jamaica, Jordania, Kenia, Moldavia, Marruecos, Filipinas, Perú, Serbia,
Montenegro y Pakistán. Muchos más países podrían beneficiar de conversiones, pero como se verá más
adelante, son criterios políticos los que dictan las decisiones habiendo poca transparencia en la
elegibilidad de beneficiarios.
Fases del canje de deuda por desarrollo
Comité binacional: Una vez acordada la decisión de canjear la deuda se establece un comité
binacional que negociará los sectores a los cuales se destinará el monto canjeado y las modalidades de
implementación. Este comité está formado generalmente por los ministerios de economía de ambos
países lo cual supone una importante limitación pues se excluye en la mayoría de los casos actores
esenciales como ministerios relevantes y sociedad civil.
Comité técnico: A continuación se establece un comité técnico, de carácter consultivo, compuesto por
representantes técnicos de los ministerios de economía, y donde hay de manera más generalizada, una
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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representación de la sociedad civil. Este comité decide el destino de los fondos y se encarga del
monitoreo y la evaluación.
Fondos de contravalor: De manera general, los canjes operan a través de fondos de contravalor (FCV).
En esencia se trata de un fondo fiduciario en el que el país deudor deposita el monto canjeado en
moneda local. El FCV está administrado por una institución financiera, bajo la supervisión del comité
técnico. En general los montos se aportan al FVC en plazos escalonados para evitar crear problemas de
liquidez. En principio, el fondo de contravalor debería ser administrado por un organismo nacional
independiente del gobierno, para garantizar una mayor transparencia.
El esquema siguiente resume uno de los modelos más utilizados de canje por desarrollo. El acreedor
condona una deuda bilateral de valor de 100 millones $US, lo cual no implica ningún desembolso sino
una operación contable. El deudor deposita en un fondo de contravalor (FCV) el equivalente de 60
millones $US en moneda local (es decir, con un descuento del 40%). Este FCV es gestionado
independientemente y destinado a la financiación de proyectos sociales operados por agencias de
desarrollo (como el caso de la UNICEF). Este último actor no siempre está presente, pudiendo ser
directamente las ONGs locales o del país acreedor las que implementen los proyectos.
Condonación parcial de deuda
(en divisas)
Acreedor
Deudor
Fondo de
desarrollo
Agencia
FCV
Financiación de
proyectos
(moneda local)
Escuelas
Centros salud
Etc…
Tasa de conversión y tasa de descuento
Una vez fijado el monto de deuda a canjear, en función de los límites del Club de París, se establece la
tasa de descuento aplicable. Para ello no hay restricciones predeterminadas, dependiendo en última
instancia de la voluntad del acreedor. Un descuento del 20% (o tasa de conversión del 80%) indica que
el deudor deberá aportar el 80% del valor de la deuda canjeable para inversiones sociales. En la
práctica, la tasa de descuento aplicada actualmente por los acreedores es bastante baja llendo de un
máximo de 50% aplicado generalmente por Alemania o al 0% aplicado por España o Italia.
Para que una operación de canje tenga sentido, ambas partes han de salir beneficiadas. Por ello es
necesario que se aplique una tasa de descuento suficiente, que convenga tanto al deudor como al
acreedor. El deudor busca reducir su endeudamiento e invertir más en desarrollo y el acreedor
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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recuperar parte de viejas deudas comerciales impagadas y mejorar su nivel de AOD. Desde el punto de
vista del deudor, cuanto mayor sea la tasa de descuento, más adicionalidad existe en la operación, ya
que ahorra recursos presupuestarios que podrán utilizarse íntegramente en su planificación nacional a
largo plazo y en toda soberanía y se ahorra al mismo tiempo los gastos de gestión derivados de la
operación de canje, que son generalmente elevados. Por el contrario, cuanto menor sea el descuento
más recursos deberán ser destinados al fondo de contravalor, lo cual no sólo implica costes de
implementación sino también una mayor condicionalidad por la predeterminación de la utilización de los
fondos. En definitiva, una baja tasa de descuento supone, para el deudor, una mayor presión
presupuestaria que podría incrementar su necesidad de endeudamiento interno o externo empeorando
así su nivel de sostenibilidad, contrariamente a lo que el canje persigue como objetivo. Desde el punto
de vista de los acreedores, un menor descuento no implica una menor contabilización de AOD puesto
que ésta se realiza generalmente sobre el valor nominal de la deuda. Sin embargo sí implica una mayor
influencia en la decisión de la utilización de los fondos canjeados, reforzando las condicionalidades. Esto
plantea una cuestión fundamental en el debate sobre la transparencia, la corrupción y la soberanía. Si
bien es cierto que la corrupción constituye un freno fatal para el desarrollo y que la malversación de
fondos ha de ser combatida duramente, no hay que abusar del razonamiento focalizado sobre la
corrupción para justificar sistemáticamente menores tasas de descuento por parte de los acreedores y
mayores condicionalidades. Por el contrario, habría que salir de la espiral sin fin “corrupción versus
soberanía” para pasar hacia un enfoque basado en la responsabilidad compartida por ambas partes y
19
una gestión transparente, como vienen reivindicando muchas ONGs .
Algunos autores, como Oscar Ugarteche, establecen que para que un canje sea económicamente
beneficioso para el país deudor, el descuento debería ser tal que el valor actual neto del monto
canjeable sea inferior al de la deuda, ya que de lo contrario sería demasiado costoso para el
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presupuesto del país deudor . En definitiva, si el canje de deuda se presenta como un instrumento de
financiación del desarrollo con un componente de desendeudamiento, debería contener un nivel de
concesionalidad y adicionalidad más importantes, mediante la aplicación de tasas de descuento mucho
más generosas.
El mercado secundario de la deuda
Las deudas comerciales pueden canjearse a través del mercado secundario de deuda. En este caso el precio de
venta y de recompra viene dado por el mercado, en función de la probabilidad de recobro de la misma. Así, si una
deuda es de dudoso recobro su precio será más bajo que el de una deuda cuyo reembolso es más probable.
Cuanto mayor sea la garantía de recobro más se acercará el precio de mercado al valor nominal. En el ámbito de
los canjes de deuda, el modelo que se utilizó durante los años 80 era el de un inversionista que adquiría títulos de
deuda comercial a un precio de mercado secundario y los canjeaba al país deudor atribuyéndose un margen de
beneficio. El gobierno deudor cambiaba el monto negociado por participaciones en empresas nacionales, o bien lo
invertía en un fondo destinado a proyectos medioambientales, según el inversionista fuera una empresa privada o
una organización sin ánimo de lucro. En este tipo de canjes, la tasa de descuento viene dada por le precio de
mercado de la deuda canjeada y por la negociación entre el inversionista y el deudor. Así, una deuda de 100
millones $ US de valor nominal y que vale 80 millones $ US en el mercado secundario puede ser adquirida por una
agencia de conservación de la naturaleza que negocia con el país deudor un precio de canje de 90 millones. El
deudor paga este monto a la agencia, quien invierte la totalidad en proyectos de conservación de la naturaleza.
Pero las operaciones en el mercado secundario no están exentas de riesgo ya que si bien facilitan la realización de
canjes potencialmente beneficiosos para el desarrollo, también permiten la actuación de fondos especulativos que,
como los fondos buitre, compran deudas a bajo precio y exigen mediante procedimientos judiciales su cobro
íntegro21. En este sentido, los mercados secundarios de deudas, y en general los mercados financieros de capitales
son un espacio arriesgado por su elevada volatilidad y por la ausencia de regulación que en ellos reina. Por ello es
necesaria una regulación que permita evitar este tipo de prácticas.
Destino de los fondos canjeados
22
Según el relevamiento de canjes realizado por la Fundación SES la mayor parte de los montos
canjeados se han efectuado en el marco de la iniciativa HIPC. Esto es muy lamentable ya que el interés
de los canjes radica principalmente en que se pueden ampliar a otros países fuera del marco HIPC,
pero en la práctica sólo una mínima parte de los canjes existentes se han afectado a países fuera de
dicho marco. Además, los países HIPC deberían beneficiar exclusivamente de anulaciones y no de
canjes.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
11
En segundo lugar, aunque muy por detrás, se encuentran los canjes por inversión o por toma de
participación, que incluyen proyectos de toda índole y no están focalizados exclusivamente en
desarrollo. Los canjes por naturaleza, con cerca de 900 millones $US siguen en tercer lugar aunque
cabe recordar que la inmensa mayoría está integrada por un sólo canje, el Eco-Fund de Polonia, que
supone una excepción a la regla pour su elevado volumen y la coordinación de acreedores, como se
verá más adelante.
Como refleja el cuadro, de manera agregada, el monto total de deuda sometida a canje es, una vez
excluido el HIPC, de 3600 millones $US, monto totalmente insignificante en relación con los niveles de
deuda externa de los países en desarrollo cuyo stock sobrepasa los 2 800 billones $US. Los 15 000
millones indicados en el cuadro representan el monto total condonado (borrado de las cuentas del
acreedor), pero el monto que ha sido desembolsado por los deudores y destinado a proyectos es según
las estimaciones de la Fundación SES, del orden de los 7 000 millones $US.
Áreas de inversión de los montos
condonados
Total deuda
condonada en
millones $ US
Desarrollo
Educación
Educación e inversión pública
Inversión
Naturaleza
Objetivos del milenio
HIPC
TOTAL
Porcentaje
660,18
4,4%
217,48
1,4%
50,00
0,3%
1236,43
8,2%
872,50
5,8%
567,00
3,8%
11 421,27
76%
15 024, 87
100%
Fuente: Fundación SES, abril 2007
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
12
POR QUÉ CANJEAR DEUDA POR DESARROLLO
En primer lugar cabe preguntarse cual es el interés de canjear deuda por desarrollo. Por qué canjear
deuda cuando lo más rápido y legítimo es, para las organizaciones de la sociedad civil, la anulación de
la deuda de todos los países empobrecidos que necesitan urgentemente financiar su desarrollo. En este
sentido los canjes de deuda aparecen como una solución a medias ya que a penas reducen el
endeudamiento, no liberan recursos adicionales por parte de los donantes, implican una mayor
condicionalidad en el uso de los recursos aportados por el deudor y además conllevan altos costes de
gestión. Toda vez, los canjes pueden constituir una solución de utilidad para aquellos países que han
quedado excluidos de las operaciones de anulación de deuda. En un esquema simplificado de canje de
deuda todos los actores implicados salen ganando en principio: el acreedor recupera, en divisas, parte
de una deuda de cobro improbable (en el caso de deudas comerciales) y mejora sus cifras de AOD (en
caso de deudas bilaterales o públicamente garantizadas). El inversionista (si lo hay) obtiene un margen
de beneficio entre el precio de compra y el de venta al deudor. El país deudor paga en moneda local
un monto inferior al valor nominal de la deuda y lo destina a inversiones sociales y la sociedad civil
participa en la implementación y monitoreo de los proyectos sociales. Pero evidentemente, todo
dependerá de los montos y condiciones de canje así como de las deudas elegibles.
¿Por qué canjean los acreedores?
Porque aumenta las probabilidades de recuperar deudas impagadas: En el caso de deudas no
concesionales, para el acreedor resulta interesante canjear una deuda cuando el recobro de ésta resulta
poco probable, permitiéndole evitar la acumulación de atrasos. Mediante la operación de canje de
deuda el acreedor recupera al menos parte de ella en divisas.
Porque permiten engrosar las cifras de AOD: El acreedor puede contabilizar el valor nominal de la
deuda no concesional canjeada como AOD. En este sentido los canjes de deuda contribuyen al
cumplimiento del objetivo del 0,7% del PNB pero sin implicar el desembolso de fondos adicionales por
parte de los países donantes lo cual es una forma de inflar las cifras de Ayuda oficial mediante meras
operaciones contables. A pesar de ser una práctica corriente, esto va en contra del principio de
adicionalidad de la ayuda. Como muestra el informe 2007 de las ONGs europeas sobre la AOD, el
30% de la AOD aportada por los donantes europeos no es ayuda real ya que incluye anulaciones de
23
deuda, así como gastos de estudiantes extranjeros en Europa o asilo a refugiados en Europa . Para las
ONGs esta práctica debe cesar y las operaciones de alivio de deuda, incluidos los canjes, han de ser
estrictamente adicionales a las cifras de AOD, en virtud de la Declaración de Monterrey.
Porque mejora la visibilidad: Para los acreedores, los canjes también son un buen instrumento para
aumentar la visibilidad de las acciones del país donante en un sector determinado.
Porque garantizan la utilización adecuada de los fondos: El hecho de que el país deudor desembolse
con su propio presupuesto los fondos para canjear la deuda conlleva una mayor responsabilización por
su parte en la utilización de los fondos que si se tratara de una donación. Pero por otra parte, las
operaciones de canje pueden implicar una mayor orientación, por parte del acreedor, de los sectores en
que se ha de invertir, reduciendo el margen de maniobra del deudor en la decisión sobre la utilización
de los fondos canjeados.
¿Por qué canjean los deudores?
Porque facilitan un diálogo abierto sobre la deuda con la sociedad civil local: Como afirma la red
africana de deuda y desarrollo (Afrodad), para que este diálogo sea fructífero se necesita una
voluntad política por parte de los gobiernos y la energía y empoderamiento de las organizaciones de
la sociedad civil local. “Después de haber desviado durante décadas recursos nacionales al pago de la
deuda, ¿acaso no es justo que se reorienten ahora recursos del pago de la deuda hacia programas de
erradicación de la pobreza y servicios sociales?”
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
13
Porque potencian la participación/implicación de la sociedad civil local: Las organizaciones locales se
implican en nuevos proyectos de desarrollo local a través del monitoreo de los proyectos aprobados por
los gobiernos. Como subraya la Fundación SES, para las organizaciones sociales de los países
beneficiarios “la implicación en procesos de canje supone un verdadero salto cualitativo al adquirir un papel
de interlocutor con autoridades locales y ministerios, potenciando de manera significativa su capacidad de
incidencia en las políticas públicas”. Esta oportunidad que ofrecen los canjes por desarrollo debe ser
plenamente aprovechada por las organizaciones locales y en este sentido aún queda mucho por
mejorar.
Porque permiten aumentar la inversión social: En lugar de pagar al acreedor, los fondos permanecen
en el país y se invierten en sectores sociales clave. Esta ventaja será directamente proporcional al
calibre de los montos canjeados. La transferencia presupuestaria de recursos destinados al pago de la
deuda hacia sectores sociales supone un alivio inmediato del que se pueden obtener beneficios tangibles
a corto plazo a nivel de desarrollo local.
Porque permiten la reducción de la deuda en divisas: El país deudor reduce su endeudamiento en
divisas al canjearlas por moneda local. Como en el caso anterior, el grado de desendeudamiento
dependerá del monto de deuda canjeado y de las condiciones de descuento aplicadas. Así, en
determinadas ocasiones si el país deudor paga el 100% del valor más los intereses, como es el caso del
canje de deuda de España con Ecuador, el coste será claramente elevado a nivel del presupuesto.
Porque permiten aliviar deuda a los países excluidos de la iniciativa HIPC: Las iniciativas oficiales de
anulaciones de deuda benefician a un número muy limitado de países. Actualmente, sólo unos 40
benefician de la iniciativa HIPC y su vertiente multilateral IADM pero son muchos más los que necesitan
anulaciones de deuda, ya que orientan una parte importante de sus presupuestos al pago del servicio
de la deuda en detrimento de los sectores sociales. Para la UNCTAD, aun anulando el 100% de la
deuda de los países de África Subsahariana no se lograrían reunir ni la mitad de recursos necesarios
24
para alcanzar los Objetivos del Milenio . En este contexto, mientras que las iniciativas de anulación de
deuda sigan dejando fuera tantos países, el canje de deuda en los países no HIPC puede representar
una solución temporal siempre y cuando los montos canjeados sean lo suficientemente significativos como
para tener un impacto en los sectores sociales en que se invierta y las tasas de descuento lo
suficientemente elevadas como para generar un incentivo presupuestario al gobierno deudor.
Porque permiten mejorar su capacidad de reembolso, una ventaja con efectos secundarios: Aquí se
trata sobre todo de canjes sobre deudas comerciales atrasadas, que no están siendo pagadas. Al
aumentar las probabilidades de reembolso, y mejorar su credibilidad como deudores el precio de las
deudas aumenta en el mercado secundario y las operaciones se vuelven más onerosas para los países
endeudados. Se puede concluir que esta ventaja tiene un costo para el deudor ya que si bien el canje
seguirá siendo rentable para los inversores, que repercutirán el mayor coste en un mayor margen de
beneficio, no lo será para los deudores, que viendo reducida su acumulación de atrasos y su deuda
revalorizada, deberán pagar más por su conversión.
En definitiva, para que el canje sea realmente ventajoso en términos de alivio financiero e inversión
social, debería realizarse sobre deudas no concesionales y que están siendo rembolsadas. De lo
contrario el canje ejerce una presión suplementaria haciendo aumentar el precio de sus demás deudas
en el mercado secundario y la presión de acreedores por recuperar otras deudas atrasadas. En cuanto
a las deudas concesionales, éstas deberían, por el contrario, ser objeto de anulaciones.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
14
25
Algunos ejemplos y características de canjes según los acreedores25
Suiza
Canadá
Alemania
Italia
España
Fecha
Años 90
80’s y 90’s
90’s 2000’s
Tipo de
proyectos
Infraestructura
social,
promoción
pequeña
empresa,
45
Naturaleza
Infancia
Naturaleza
Inversión
social
Fin 90’s2000’s
Naturaleza
Pequeña
Empresa
90’s2000’s
Infraestruct
ura,
Social
7
12
9
12
50%-80%
50-75%
50-70%
0%
0%
FCV
Proyectos
FCV
Proyectos
FCV
AOD
FCV
FCV
AOD
AOD
No
No
Sí
Sí
Parcial
(Técnico
Ejecución)
Elevada
(Binacional
Técnico
FCV)
Destino anual
de 100 mill €
para canjes
Parcial
(Técnico
Ejecución)
Parcial
(técnico,
ejecución)
N° países
Beneficiarios
Tasa
descuento
Tipo de
canje
Tipo deuda
Ayuda
ligada
Participación
OSC
ACE
garantizada
No
Parcial
Monto total
canjeado de
700 millones
CHF
Fuente: O. Ugarteche, 2006
Otros
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
15
PROBLEMAS ENCONTRADOS EN LOS CANJES POR DESARROLLO
A pesar de los beneficios potenciales que presentan los canjes de deuda por desarrollo, las
organizaciones de la sociedad civil han detectado bastantes problemas en cuanto a la manera en que
se han estado implementando. Así, la sección española de la Campaña Mundial por la Educación y
organizaciones latinoamericanas (dentro de la red Latindadd) han elaborado varios informes en que se
26
presentan los potenciales beneficios y las principales limitaciones . Aquí se presentan brevemente los
principales problemas retenidos por estas organizaciones y por Eurodad.
27
No tiene en cuenta el origen de la deuda: Hoy en día el debate sobre la ilegitimidad de la deuda
está ganando terreno en la agenda política de los deudores, mediante la realización de auditorías de
sus deudas. Pero la novedad del debate radica en que los acreedores están también empezando a
reconocer su responsabilidad. Así, en octubre del 2006, Noruega anunció su decisión de anular 80
28
millones $US de deuda con cinco países por considerar que provenía de una serie de préstamos
irresponsables que sólo perseguían intereses de exportación noruegos. Al anular dichas deudas,
Noruega asumía su parte de responsabilidad. Además, el Banco Mundial y la UNCTAD han publicado
29
recientemente dos estudios sobre la cuestión . Otras recientes iniciativas parlamentarias apoyan la
30
realización de auditorías y ponen la cuestión de la deuda odiosa sobre la mesa .
Es de crucial importancia que los mecanismos de reducción de deuda, como los canjes, no pongan en
peligro la evolución de estas iniciativas que desafían la raíz del problema de la deuda, es decir, la
acumulación de préstamos de dudoso origen en el país deudor y el reconocimiento de la
responsabilidad de los acreedores en dichas deudas. El representante del Gobierno de Filipinas
recomendaba a la UNESCO, en su segunda reunión de trabajo sobre canjes por educación en 2007, la
inclusión de líneas directrices que incluyeran la realización de auditorías transparentes sobre la deuda
31
externa para determinar las deudas ilegítimas .
Escasa adicionalidad: A pesar del compromiso manifestado por los acreedores de garantizar la
adicionalidad del alivio de la deuda a la AOD, todavía persisten dudas sobre su efectiva aplicación en
la práctica y debería evaluarse sistemáticamente hasta qué punto los canjes de deuda operados por los
países acreedores constituyen montos adicionales a los fondos de AOD. Desde el punto de vista del
deudor, el canje será adicional sólo si los fondos sirven para financiar otras inversiones que las que el
país iba a hacer de todas formas. Por otra parte, la adicionalidad de recursos será mayor cuanto
mayor sea la tasa de descuento aplicada ya que a mayor descuento, más fondos adicionales podrá
presupuestar y planificar de manera previsible y duradera, pues el objetivo, en última instancia, es
garantizar la durabilidad en la inversión social mediante un presupuesto estable a largo plazo y en este
sentido los fondos de contravalor constituyen sólo una solución temporal.
Destino de los fondos: En cuanto a la afectación de recursos, una de las preocupaciones que las ONGs
de educación y de deuda encuentran en los canjes bilaterales por desarrollo es que buena parte de los
recursos se destinan a cubrir gastos corrientes, con lo cual se pone en entredicho la adicionalidad del
canje respecto a los presupuestos nacionales. Por ejemplo, en el canje por educación de España con
Honduras, gran parte del presupuesto ha sido destinado al ministerio de seguridad (capacitación de la
policía) y servicios financieros de la administración general de los que gran parte iban destinados al
32
pago de sueldos y salarios .
Pero más allá de esta consideración, esto significa que el déficit presupuestario es todavía demasiado
importante y que los países receptores necesitan más recursos adicionales. Como se indica en el informe
Sachs de las Naciones Unidas, “Insistimos en que no hay que hacer distinciones entre la AOD necesaria
para financiar gastos de capital y la que se requiere para financiar gastos de funcionamiento, puesto que
los países pobres no pueden permitirse financiar gastos de funcionamiento que suponen un gran porcentaje
de los gastos de salud, educación y otros sectores. Para mantener la estabilidad macroeconómica habrá que
33
proporcionar financiación externa a los países de bajos ingresos en forma de subvenciones ”. Esto pone de
manifiesto la urgente necesidad de aportar recursos realmente adicionales por parte de los donantes.
Tasa de descuento limitada: A pesar de que los acreedores, como Alemania aplican tasas de
descuentos del 50%, hay algunos países como Italia o España que no aplican ningún descuento o aplican
una tasa muy baja. Para maximizar los beneficios potenciales de los canjes de deuda sobre los países
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
16
en desarrollo, sería necesario aumentar considerablemente la tasa de descuento, para que el país
deudor tenga un verdadero incentivo presupuestario en canjear deuda por inversión social.
Opacidad en la elección de países beneficiarios: Hasta la fecha pocos son los países que han
beneficiado de canjes de deuda. Según algunas estimaciones, unos cincuenta países en total han
beneficiado de canjes, pero buena parte de ellos son países HIPC que deberían beneficiar de
anulaciones. Para beneficiar de un canje el país ha de tener, en principio, un programa con el FMI. Pero
en la práctica quien decide en última instancia son los acreedores pues a pesar del interés mostrado por
algunos deudores en canjear deudas, siguen excluídos por motivos políticos más que técnicos.
¿El FMI: único guardián de los canjes?
En la práctica, la decisión de canjear o no la deuda a un país dependerá ante todo de la voluntad política y en
este sentido, se ha constatado la utilización de un doble rasero por parte de los acreedores. Por ejemplo, un país
como Ecuador, que hoy día no tiene ninguna relación con el FMI, ha firmado canjes de deuda por desarrollo con
España y con Italia, contraviniendo de este modo el requisito de tener un programa con el FMI. Por otra parte un
país como Argentina, que también ha cortado sus vínculos con el FMI, está teniendo muchas dificultades para
obtener un canje de deuda con España, a pesar de su activa solicitud. Esto se debe probablemente no sólo al hecho
de no tener un programa con el FMI sino sobre todo a las relaciones tensas entre Argentina y esta institución. No
hay que olvidar que Argentina ha pagado anticipadamente su deuda con el FMI y que en las posteriores
renegociaciones con el Club de París insistió para que el FMI se mantuviera totalmente al margen. Por otra parte, el
Club de París denegó recientemente a Angola la posibilidad de un canje con componente concesional dada la
ausencia de programa con el FMI. Pero en este caso también, más allá de esta ausencia, se trata probablemente de
la tensión con este país por motivos políticos.
Costos administrativos elevados: Uno de los principales inconvenientes que se ha atribuído a los canjes
de deuda es el elevado coste de transacción, dada la atomización de proyectos en que se traducen.
Esta dispersión conlleva una multiplicación paralela de los gastos de gestión y administración que limitan
la eficacia global de este instrumento. A ello hay que añadir los elevados esfuerzos de negociación
política cuando se ha de negociar bilateralmente con cada acreedor. Una forma de atajar estos
obstáculos es promoviendo la coordinación de los acreedores en las operaciones de canje mediante la
utilización de fondos multiacreedores, disminuyéndose los costos de transacción, de negociación y
creando mayores sinergias.
Condicionalidad elevada/ayuda ligada: Otra de las desventajas que las organizaciones de la
sociedad civil han identificado es el fortalecimiento de las condicionalidades por parte del acreedor,
que puede jugar un papel fuerte en la definición de más prioridades de inversión así como en la
vinculación de empresas nacionales a los proyectos financiados. A pesar de los compromisos de los
donantes de reducir la ayuda ligada, los canjes de deuda siguen permitiendo este tipo de actuaciones.
Por ejemplo, los canjes de deuda por educación realizados por España han estado vinculados a la
compra de bienes o servicios de empresas españolas. Si bien la nueva ley de deuda aprobada por
España a finales del 2006 no contempla este tipo de actuación, la mayoría de los canjes fueron
firmados antes de su entrada en vigor quedando fuera del nuevo marco legal.
La ayuda ligada en el canje Ecuador-España
El canje por educación firmado entre España y Ecuador bajo el anterior gobierno ecuatoriano ha dado lugar a un
fondo de 50 millones € de los cuales 20 han sido destinados al sector educativo directamente y 30 a proyectos
hidroeléctricos. Este segundo conjunto de proyectos ha sido posteriormente bloqueado por el actual gobierno
ecuatoriano por considerar que se promueven demasiado los intereses privados de empresas españolas y
actualmente está en proceso de renegociación para incluir una participación del sector público ecuatoriano. Este
ejemplo muestra dos cuestiones fundamentales: primeramente, que ha existido ayuda ligada que implica una
subvención a las exportaciones españolas y en segundo lugar, que una voluntad política fuerte con capacidad de
negociación, como la expresada por el Gobierno ecuatoriano, puede traducirse en una mejora de las condiciones
para los países deudores.
Escasa participación de la sociedad civil: La participación de las organizaciones de la sociedad civil,
tanto del país acreedor como del deudor, es esencial a lo largo de todo el proceso para garantizar una
mayor transparencia en la definición de proyectos y sectores prioritarios así como en la implementación,
evaluación de los mismos y rendición de cuentas. Aunque la participación de la sociedad civil en los
comités técnicos esté siendo incrementada, todavía es muy insuficiente, sobre todo a nivel del país
beneficiario. El relevamiento de canjes hecho por la Fundación SES muestra que en más del 60% de los
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
17
casos no hay participación de la sociedad civil en ninguna etapa del proceso, ya sea la negociación, la
decisión del destino de los fondos, la gestión, la ejecución o la evaluación de los mismos. De manera
general, por parte de los países acreedores existe una participación de la sociedad centrada
principalmente a nivel del comité técnico. Tan sólo una experiencia de canje de Alemania con Perú
implica la sociedad civil alemana a nivel del comité binacional encargado de negociar y definir la
operación del canje.
Las ONGs locales, ¿hasta qué punto están presentes?
En el canje de deuda por educación entre España y Ecuador, las organizaciones de la sociedad civil españolas y
ecuatorianas han criticado la designación “a dedo” por el comité binacional de los representantes de sociedad civil
en el comité técnico y el hecho d que esté siendo remunerada, provocando un conflicot de intereses.
En Perú existe otra experiencia en que el Gobierno peruano designó al consejo de rectores como representantes de
la sociedad civil, a pesar de la no adaptación de esta organización a la ejecución y monitoreo de proyectos.
En el canje de Italia con Kenia, la sociedad civil local ha sido excluída quedando representada unicamente por
organizaciones italianas.
En general, las organizaciones de la sociedad civil locales señalan la existencia de “una participación tutelada de la
sociedad civil local caracterizada por un secretismo, convocaciones tardías y falta de transparencia”. (Jubileo Perú)
Falta de coherencia con estrategias nacionales/escasa implicación de ministerios relevantes: Se ha
podido constatar que en general los proyectos financiados por los canjes son de carácter muy puntual y
quedan desconectados de los planes nacionales. Por ejemplo, en Ecuador, los canjes por educación no
estaban integrados en el plan nacional de educación. Además, las negociaciones bilaterales del comité
binacional han excluido por lo general actores clave como los ministerios de educación en el caso de
canjes por educación. Por ejemplo en el canje por educación de España con Ecuador, la Campaña
Mundial por la Educación indica en su informe Luces y Sombras “el Ministerio de Educación y Cultura de
Ecuador quedó, en un principio, totalmente fuera de la operación. Con posterioridad se le ha invitado al
34
comité técnico, donde su delegado participará con voz pero sin voto” . Por otra parte, se señala una
ausencia de evaluación sobre la sostenibilidad de los proyectos.
Falta de durabilidad: Por su carácter temporal y su enfoque en proyectos concretos, los canjes de
deuda encajan en una visión de corto plazo que corresponde más a una “solución de recambio” pero
que a la larga puede ser contraproducente para los países en desarrollo. También puede entrar en
contradicción con los compromisos de los donantes por una ayuda eficaz, previsible y duradera en el
marco de la declaración de Monterrey sobre financiación del desarrollo y más tarde la de París sobre
la Eficacia de la Ayuda. En general, los canjes de deuda se han realizado en períodos de duración
variable (una media de 5 años en el caso de deuda por educación según algunos expertos), según el
monto canjeado. Como se ha visto antes, los montos canjeados son en general reducidos lo cual lleva a
pensar que la duración de los fondos de contravalor ha de ser relativamente limitada. En tales
circunstancias, es de esperar que una vez agotada la deuda elegible a canje, los fondos de contravalor
lleguen a su fin, comprometiendo la durabilidad de las inversiones. El fondo de contravalor del canje
Perú-Alemania, al ser un fondo de inversión, aporta una mayor durabilidad a los proyectos, pero se
trata de una excepción a la regla general. Este tipo de fondos de contravalor es pues a potenciar para
garantizar una durabilidad en el largo plazo.
Montos muy reducidos: En general los canjes de deuda por desarrollo, salvo algunas excepciones, han
movilizado pocos recursos.
Existe muy poca información agregada sobre el monto total canjeado y por ello resulta difícil realizar
comparaciones con cifras oficiales. Según el relevamiento de la Fundación SES, los montos canjeados han
generado un total de unos 7 000 millones $ US de inversión social. Esta cifra es muy insignificante en
comparación con los canjes por participación en empresas, que sólo en 1990 llegaron a ser de 27 000
35
millones $ US .
El cuadro siguiente ilustra la importancia relativa que presentan los canjes de deuda en comparación
con otros parámetros financieros.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
18
Algunos flujos
flujos financieros y stocks
Total canjes de deuda por desarrollo (monto acumulado hasta 2007)
En millones $US
7 000
Servicio de la deuda pagado por PED (2005)
540 084
Servicio de la deuda pagado por los países de ingresos bajos (2005)
34 811
Servicio de la deuda pagado por los países de ingresos medios (2005)
505 274
Ayuda Oficial al Desarrollo total (2005)
106 000
Monto anulado en el marco HIPC (de 1996 hasta 2006)
17 088*
Remesas de los emigrantes PED (2005)
189 526
Fuente: Global Development Finance, 2007 y Debt Relief International, 2007
*Sobre un compromiso total de 62 115 millones $ US.
Además de tener un monto global muy reducido en comparación con el peso total de la deuda, los
canjes están atomizados en multitud de proyectos de escasa magnitud, lo cual implica, una multiplicación
de los costes de gestión y por lo tanto, menor eficacia. Según el relevamiento de la Fundación SES, más
de un tercio de las experiencias de canje representaban montos de menos de 10 millones $US, algo más
de un tercio de entre 11 y 50 millones $ US y tan sólo 11% por más de 100 millones $ US. Así, el
acuerdo de canje entre España y Perú, firmado en 2002 ha generado un fondo de 7 millones € con
vencimientos anuales de entre uno y 2.5 millones $ US. El fondo Italia-Perú, creado en 2002 por un total
de 127 millones $ US desembolsa anualmente 25 millones que se han destinado, en la primera
convocatoria, a 45 proyectos diferentes de los cuales más de la mitad en proyectos de infraestructura.
A estos inconvenientes habría que añadir el hecho de que existen muy pocas evaluaciones sobre las
experiencias de canje realizadas o en curso, lo cual dificulta la medición del impacto que puedan tener
tanto a nivel del desarrollo social y ambiental como de reducción del endeudamiento.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, los canjes de deuda se presentan como un arma de doble filo,
que podrán ser beneficiosos siempre y cuando se apliquen de manera eficaz, maximizando sus
potenciales beneficios, pero como se puede observar no ha sido así en la práctica. Los canjes de deuda
serán tanto más eficaces en cuanto que alcancen un equilibrio entre su doble objetivo, reducir la deuda
por una parte y aumentar la inversión social imprescindible al desarrollo por otra36.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
19
Los canjes por desarrollo y los principios de eficacia de la ayuda
En 2005 los donantes se comprometieron a mejorar la calidad y la eficacia de su ayuda mediante la aplicación de
una serie de principios, que quedaron recogidos en la Declaración de París. Estos principios son:
-La apropiación por parte de los países beneficiarios del diseño de sus propias estrategias de desarrollo y de la
gestión de los recursos,
- Alineamiento de los donantes sobre estrategias nacionales de los países receptores,
- Armonización de los donantes para garantizar una mayor eficacia en el aporte y gestión de los fondos AOD
- Gestión orientada a resultados en términos de desarrollo,
- Mutua rendición de cuentas sobre los resultados por parte de donantes como de beneficiarios hacia los
ciudadanos.
En este sentido, para que los canjes resulten beneficiosos tendrán que ser coherentes con estos principios,
integrándose plenamente en las estrategias de desarrollo nacionales, promoviendo la coordinación y armonización
de los acreedores en las operaciones de canje así como asegurando la rendición de cuentas por ambas partes y la
transparencia en todo el proceso, desde la elección del beneficiario hasta la evaluación de impacto de los
proyectos.
No obstante en muchos casos la implementación de los canjes no ha respondido a estos principios de ayuda de
calidad y eficaz. Muestra de ello son los problemas relevados por las organizaciones de la sociedad civil en
términos de ayuda ligada, falta de coherencia con estrategias nacionales, participación tutelada de la sociedad
civil, escasa coordinación, etc. Es pues una condición indispensable para que los canjes funcionen que los donantes
apliquen en la práctica estos principios en toda operación de canje.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
20
CANJES: UN MECANISMO MUY INSUFICIENTE PARA EL PROBLEMA DE
LA DEUDA
Los canjes de deuda surgen como una forma de aliviar el peso que la deuda ejerce sobre los
presupuestos de los países en desarrollo y que frena desde hace décadas los esfuerzos de sus gobiernos
por cubrir las necesidades básicas de la población, pero su impacto en la reducción del endeudamiento
ha sido muy marginal y todos los actores están de acuerdo en afirmar que no es una solución para el
endeudamiento elevado de los países en desarrollo.
No es casualidad que los canjes de deuda aparecieran justo tras la crisis de la deuda de los países en
desarrollo. Altamente endeudados en bancos comerciales, la mayoría de países emergentes se vieron en
la incapacidad de rembolsar sus deudas tras la subida exponencial de tipos de interés y la caída de los
precios de las materias primas exportadas en el mercado internacional. Por ello, para evitar una crisis
financiera mundial y para garantizar el reembolso de dichas deudas, los acreedores lanzaron una serie
de planes de reestructuración de las deudas. Los canjes por inversiones de capital aparecieron en este
contexto como una forma de cambiar las deudas comerciales impagables por participaciones en
empresas nacionales.
Pero a pesar de estos planes y de los créditos otorgados por las instituciones financieras internacionales
el problema del endeudamiento sigue vigente. El stock de la deuda externa de los países en desarrollo
ha pasado de 8 000 millones $ US en 1960 a 70 184 millones $ US en 1970 y 540 923 millones $ US
37
en 1980 , llegando casi a sobrepasar actualmente los 2,8 billones (millones de millones) $ US. Ante
esta evidencia, sobra decir que para resolver el problema endémico de la deuda de los países en
desarrollo, se requieren medidas de mayor alcance que las hasta ahora aportadas, incluyendo la
iniciativa HIPC y la reciente IADM.
3000
2500
2000
Stock deuda externa
PED, en miles de
millones $ US
1500
1000
500
0
1960
1970
1980
1990
2000
2005
Fuente: Global Development Finance, 2007
Existe un consenso general para admitir que el canje de la deuda no es un instrumento válido para
resolver la crisis de la deuda. Como subraya el mismo Banco Mundial “No existe ninguna solución de
38
mercado para la crisis de la deuda”. Esta afirmación viene a confirmar las reivindicaciones de las
organizaciones de la sociedad civil que insisten en que el problema de la deuda seguirá persistiendo
hasta que no se tomen iniciativas mucho más ambiciosas, que requieren una fuerte voluntad política por
parte de los acreedores. Las iniciativas existentes hasta el momento constituyen sólo una solución de
recambio que alivia los síntomas pero sin llegar a la raíz del problema y por lo tanto, en última
instancia, contribuyen a perpetuar la situación de dependencia y vulnerabilidad de los países en
desarrollo.
Pero además del volumen global de la deuda conviene analizar su estructura. En los últimos diez años,
la deuda de los países en desarrollo, principalmente los de ingresos medios, está creciendo en su
vertiente interna que representa actualmente, según expertos de la UNCTAD, en torno al 50% de su
deuda pública total. Este fenómeno explica en gran medida el menor crecimiento de la deuda exterior
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
21
en los últimos años y restringe considerablemente el alcance de las iniciativas de reducción de deuda.
Otra de las implicaciones del crecimiento progresivo de la deuda interna respecto a la exterior es que
en el futuro habrá cada vez menos deuda canjeable, principalmente bilateral.
Comparación de las deudas canjeadas con el stock
total de deuda
Millones $ US
39
Estimación deuda sometida a canje por desarrollo
12 480,00
Stock total deuda externa países de bajos ingresos
379 239,00
Stock total deuda externa países de ingresos medios
2 363 139,00
Fuente: Global Development Finance, 2007
Si bien los canjes por toma de participaciones de los años 80 lograron reducir el nivel de
endeudamiento de los países en desarrollo, los canjes por desarrollo han tenido un impacto insignificante
a nivel de desendeudamiento. Su interés radica por lo tanto en la capacidad suplementaria de inversión
social que pueden aportar, como se verá en el siguiente apartado.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
22
CANJES DE DEUDA COMO INSTRUMENTO PARA AUMENTAR LA
INVERSION SOCIAL
Los canjes de deuda por desarrollo pueden aportar recursos para aumentar la inversión social, pero
existen dos obstáculos muy importantes: en primer lugar, financieramente hablando son muy insuficientes
dadas las enormes necesidades y en segundo lugar, no afrontan el origen del problema de falta de
financiación.
Se necesitan muchos más recursos para financiar los sectores prioritarios:
Según las previsiones de las Naciones Unidas, al ritmo actual es muy probable que ninguno de los
Objetivos del Milenio sea alcanzado en 2015 en África Subsahariana. En cuanto a países de ingresos
bajos-medios, el aumento de las desigualdades sociales hace que para una porción importante de la
población muchos de estos objetivos estén igualmente fuera de alcance. Desde la Declaración del
Milenio en el 2000, la comunidad internacional se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre la
necesidad de aportar fondos adicionales para contribuir a la realización de los Objetivos del Milenio.
En este contexto, los canjes de deuda aparecen como un instrumento que permite canalizar fondos
nacionales para sectores clave como la educación o la salud. Según el informe Sachs, para lograr el
cumplimiento de los ODM, un país de bajos ingresos deberá invertir entre 60-90 $US per cápita en
gastos de capital y funcionamiento a partir de 2006 y aumentar progresivamente hasta 120-160 $US
en 2015. El informe concluye que “Aun así, la mayoría de países a bajos ingresos tendrá un déficit de
financiación de los ODM entre un 10% y un 20% del PIB. (…) Ni siquiera un aumento sustancial de la
movilización de recursos nacionales por los gobiernos y las familias será suficiente para financiar (estas)
inversiones”. En consecuencia, se necesitarán fondos exteriores de AOD. El mismo informe estima un
déficit del financiamiento de los OMD de 73 000 millones $ US en el 2006 y de 135 000 millones $ US
para el 2015. Dicho de otra forma, las proyecciones de necesidad de financiamiento para cubrir los
ODM son de 253 000 millones $US en 2006, 348 000 millones $ US en 2010 y de 529 000 millones $
US en el 2015. La contribución de los canjes son en este sentido muy limitadas dada la magnitud de las
necesidades financieras.
Las políticas promovidas por las IFIS, que han creado un déficit crónico de los sectores sociales,
siguen vigentes:
Las IFIs han jugado un papel central en la desarticulación de los sistemas de salud y educación en la
mayoría de los países en desarrollo. Desde la aplicación de los programas de ajuste estructural a partir
de los años 80, los países en desarrollo vienen sufriendo un déficit crónico de financiación de los sectores
sociales. Con la aplicación del Consenso de Washington, los gastos en educación y salud fueron
radicalmente reducidos dando prioridad presupuestaria la pago del servicio de la deuda.
El gráfico siguiente muestra claramente como, en el caso de Ecuador, desde la aplicación de los ajustes
estructurales en los años 80 se prioriza el pago del servicio de la deuda en detrimento del gasto en los
sectores de la salud y de la educación llevando a una situación de déficit permanente que se sigue
acentuando desde el año 2000, año de la crisis.
Distribución del presupuesto del Estado Ecuatoriano, en %
60
50
40
Servicio de la deuda
30
Educación
Salud
20
10
0
1980
1990
2000
2005
Fuente: Jubileo Ecuador, 2007
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
23
A pesar de la evolución progresiva de las IFIs desde finales de los 90 hacia un enfoque de lucha contra
la pobreza y la apropiación nacional de las estrategias de desarrollo, el marco macroeconómico
permanece vigente en gran medida. Así, recientes estudios muestran que las IFIs siguen llevando a cabo
políticas de restricciones en el gasto social, a pesar de la mejora de los indicadores macroeconómicos en
la mayoría de países de bajos ingresos que debería permitir políticas más expansionistas a nivel del
40
gasto público . Según un informe del Center for Global Development, “el FMI ha tendido a favorecer la
reducción adicional de deuda interna y el aumento de las reservas externas en lugar de promover el
aumento del gasto público.” Además, el estudio concluye que se detecta una clara desconexión entre las
políticas fiscales y presupuestarias y las de los sectores de la educación y la salud.
41
Otro reciente estudio de Action Aid , relativo al sector de la educación, concluye que el FMI sigue
teniendo una influencia determinante en la fijación de los recursos disponibles para la educación y que
se siguen aplicando “techos” que limitan el gasto público necesario para la realización de las
estrategias nacionales sobre educación.
Cantidad vs calidad
Aunque muchos gobiernos han abolido las tasas de inscripción en la educación primaria, lo que ha permitido
aumentar notablemente el número de inscripciones, no han podido reclutar los profesores suficientes para
garantizar una educación de calidad. Esta limitación está influenciada por el FMI, con el fin de evitar un aumento de
la inflación por encima del nivel recomendado por la institución. “Los gobiernos no tienen el espacio político necesario,
ni el apoyo técnico para determinar por sí mismos las políticas macroeconómicas necesarias para promover un
crecimiento equitativo y cumplir con los objetivos de desarrollo nacionales (...) Como resultado, sus políticas siguen
estando divorciadas de la realidad del terreno, sin tener en cuenta la penuria de profesores y su impacto devastador en
la calidad de la educación”.
¿Qué pueden hacer los canjes para financiación social?
En general, los canjes, por sus montos limitados, por la escasa coordinación entre donantes y por su límite
temporal, no están a la altura de las necesidades estructurales de financiación social de los países en
desarrollo, que requieren previsibilidad, durabilidad y coherencia con sus estrategias nacionales de
desarrollo. No obstante, es indudable que suponen un aporte extrapresupuestario a sectores necesitados
como la educación y salud y en este sentido tienen un interés siempre y cuando supongan un
financiamiento estrictamente adicional al presupuestado por el gobierno. Además, su interés también
radica en el hecho de que permiten fortalecer la participación de la sociedad civil local en proyectos de
desarrollo local y desarrollar así su papel de monitoreo frente a las políticas de desarrollo del
Gobierno. Existen algunos ejemplos que apuntan en la buena dirección. Por ejemplo, el Eco-Fund de
Polonia con el Club de París constituye un ejemplo de canje a largo plazo con un monto importante y en
el que los donantes se han coordinado creando un fondo común independiente para limitar gastos de
gestión. Más recientemente, el canje por salud Debt2Health, coordinado por el Fondo Mundial, se
presenta como un ejemplo de canje eficaz en el sector de la salud. Estos ejemplos merecen pues una
atención particular ya que de ellos se pueden extraer lecciones importantes para aplicar en todo canje.
Necesidad de una ayuda previsible y de calidad:
Entre los principales factores que menoscaban la eficacia de la planificación presupuestaria a largo plazo por
parte de los gobiernos destaca la falta de previsibilidad y durabilidad de la ayuda. Las políticas de salud o
educación se inscriben necesariamente en el largo plazo ya que se trata de inversiones sin productividad en un
primer momento pero que sientan las bases para un desarrollo económico sostenible de los países. No obstante, su
financiación está inscrita en el corto plazo. Una de las mayores dificultades que afrontan los gobiernos del Sur es
pues la falta de previsibilidad de la ayuda de los donantes, que impide una planificación presupuestaria
adecuada. A pesar de los compromisos de mejorar la ayuda haciéndola más previsible y mejor coordinada,
todavía hay pocos avances en este terreno por parte de los donantes y todo mecanismo de financiación de
desarrollo, incluyendo los canjes, deberían responder a criterios de previsibilidad y durabilidad.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
24
CANJES MULTILATERALES, ¿UN MODELO A SEGUIR?
Eco-Fund
Tras la caída del muro de Berlín y la consecuente desaparición del bloque comunista, Polonia inició un
proceso de renegociación de sus deudas bilaterales con el Club de París. Una vez lograda la anulación
del 50% de su deuda bilateral con el Club de París el Gobierno polaco propuso la creación de un
fondo independiente (Eco-Fund) para financiar proyectos medioambientales, a cambio de una anulación
suplementaria del 10% de las deudas bilaterales con los acreedores del Club de París. Esta operación
es una exepción por su elevado volumen pero sobre todo por sus ventajosas condiciones, por las cuales
le Club de París fue criticado por dar un trato muy preferente a Polonia. Este ejemplo pone de
manifiesto una vez más que las condiciones son fijadas en última instancia por motivos políticos.
El fondo fue constituido con el 10% condonado, en divisas, provenientes de una cuenta del Banco de
Pagos Internacionales. El fondo se creó en 1992 y su funcionamiento está previsto hasta el 2010. Cuenta
42
con un monto total de 571 millones $ US , que están siendo destinados a inversiones del sector privado
en cuatro categorías de proyectos: reducción de la polución atmosférica y transfronteriza, reducción de
la polución del mar Báltico, disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero y protección de
la biodiversidad de Polonia. Se trata, por su carácter multilateral, de un canje pionero en su estilo ya
que implica a varios acreedores en la negociación y gestión del mismo. El acreedor más importante en
este canje son los Estados Unidos, que representan más del 70% del total del fondo. Otros acreedores
son Francia, Italia, Suecia, Noruega y Suiza. A nivel de la coordinación, el Eco-Fund constituye un
ejemplo exitoso que ha permitido reducir costes de gestión. En este sentido es un modelo de
coordinación a promover.
Pero el Eco-Fund ha servido también en gran medida para promover los intereses de empresas
43
extranjeras en Polonia. Algunas investigaciones llevadas a cabo en la universidad de Varsovia han
concluido que el proyecto del Eco-Fund tenía la voluntad clara de aportar beneficios a las empresas de
los países acreedores que participaban. Así, un estudio realizado muestra que las empresas italianas,
suecas y francesas obtuvieron unos ingresos 2,5 veces mayores que la contribucion de dichos países en el
Eco-Fund y que existía una voluntad explícita de que los acreedores recibieran dicha “compensación”.
Por lo tanto, si bien este canje demuestra que es posible y deseable mejorar la coordinación entre
donantes, también deja claro que operaciones de este tipo permiten fortalecer la ayuda ligada y
subvencionar indirectamente exportaciones de los acreedores al país deudor, lo cual es muy
cuestionable.
Debt 2 Health
El Fondo Mundial para la lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria fue creado en el 2002, tras
la conferencia de Monterrey sobre financiación del desarrollo. Este fondo constituye un ejemplo de
alianza del sector privado con el sector público bilateral y multilateral para obtener y gestionar
recursos para luchar contra estas pandemias, en el marco de los Objetivos del Milenio. Desde su
creación, el fondo ha obtenido compromisos por unos 10 900 millones $ US y desde el 2007 se ha
comprometido a triplicar las contribuciones anuales hasta llegar a 8 000 millones $ US anuales para el
44
2010 . No obstante, el fondo no ha sido financiado a la altura de las expectativas y sufre de un
45
déficit presupuestario de unos 2 500 millones $ US . Esto es más que lamentable pues se ha
demostrado que el Fondo Mundial ha tenido un impacto positivo en la financiación de programas de
46
salud en los países beneficiarios y el déficit compromete la realización de programas más ambiciosos .
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
25
En el marco de estas nuevas perspectivas de aumentar su financiamiento surgió la idea de lanzar un
proyecto piloto de conversión de deuda por salud gestionado por el Fondo. Así, el Fondo Mundial
seleccionó una serie de países que entre 2007 y 2009 van a convertir parte de sus deudas para
financiar proyectos del fondo a nivel nacional. Este proyecto piloto cubre cuatro países (Indonesia,
Kenia, Pakistán y Perú) que están fuera del marco HIPC y por tanto no benefician de otras iniciativas de
anulación de deuda. En la cumbre del G8 celebrada en Heiligendamm en junio del 2007, Alemania se
comprometió a contribuir a esta iniciativa mediante la anulación de 200 millones € convirtiéndose en el
primer donante bilateral oficial del Debt2Health. En un primer momento, Alemania canjeará 50 millones
€ de deuda a Indonesia en los dos próximos años generando un fondo de 25 millones € (es decir, con un
descuento del 50%). En total, el proyecto piloto en los cuatro países se estima a un volumen de 250
millones $ US de deuda, que deberían crear un fondo de contravalor de unos 125 millones $ US,
47
implicando un descuento del 50% como máximo .
Ventajas: Las principales ventajas que comporta este mecanismo son que el Fondo Mundial ha
demostrado ser un agente eficaz en la gestión y en la utilización de los fondos, lo cual le otorga una
credibilidad y una legitimidad en la gestión de canjes de deuda y que dispone además de mecanismos
de flexibilidad que permiten una adaptación en función del nivel de desarrollo institucional de cada
país. Además el Fondo Mundial ya cuenta con mecanismos de evaluación, de control y de seguimiento
que permiten una mejor valoración del impacto y de la pertinencia de los proyectos financiados. Este
mecanismo permite además una mayor rapidez en el desembolso de los fondos y la disminución de los
costos administrativos, en comparación con los canjes de deuda que se vienen operando a nivel bilateral
(ya que en este segundo caso la anulación de deuda se realiza sólo una vez que el proyecto financiado
ha sido implementado y evaluado). Por otra parte, el Fondo Mundial garantiza en cierta medida la
coherencia y armonización entre donantes así como una mayor coherencia con las prioridades nacionales
de los países beneficiarios en le sector de la salud. También hay que añadir que el Fondo Mundial
garantiza la participación activa de la sociedad civil desde las instancias de decisión (están presentes
en el consejo de administración) hasta en el monitoreo de las conversiones. La ayuda ligada no procede
en este tipo de canje pues el areedor no puede en ningún momento decidir el destino de los fondos
canjeados.
Otro aspecto esencial es que la cuestión de la legitimidad de la deuda está presente en el Debt2Health
por parte de los diferentes actores implicados. Es pues un aspecto que las organizaciones de la
sociedad civil han de mantener presente en el monitoreo y evaluación de los canjes implementados.
Limitaciones: Una de las principales limitaciones de este fondo es que se realizará únicamente con
deudas bilaterales concesionales, lo cual reduce considerablemente su impacto potencial. Uno de los
desafíos actuales es conseguir que se integren las deudas no concesionales.
Además, en la práctia, la participación de la sociedad civil local plantea dificultades en algunos casos.
La adicionalidad es uno de los puntos negros que se han detectado ya que el dinero desembolsado por
el deudor en el Fondo Mundial mediante el canje, será deducido de las aportaciones adicionales que
éste recibirá del Fondo. El país deudor no tiene pues incentivos para financiar el Fondo Mundial
mediante el Debt2Health ya que le supone una reducción de los recursos recibidos por el Fondo Mundial.
Otra de las cuestiones que se plantean es la elegibilidad. ¿Qué criterios han sido considerados para
elegir a los beneficiarios? Este punto debería ser mucho más transparente.
Pero la cuestión más importante de esta iniciativa es la incertidumbre en cuanto a la financiación
efectiva del propio Fondo Mundial a largo plazo. De ella depende la sostenibilidad de esta iniciativa
ya que por mucho que se ampliara a otros donantes, el Debt2Health no va a permitir financiar ni
remotamente el déficit del Fondo Mundial. Una vez más, se requieren esfuerzos adicionales. Así para
que esta iniciativa funcione se deberá respetar el compromiso de los 10 000 millones $ US anuales,
pues sólo un financiamiento a la altura de las necesidades, previsible y a largo plazo permitirá un
funcionamiento eficaz y un verdadero impacto en el sector de la salud de este mecanismo.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
26
Debt 4 Education
En octubre del 2005, la UNESCO adoptó una resolución en su 33 Conferencia General consistente en
crear un grupo de trabajo encargado de evaluar las implicaciones de los canjes de deuda en el sector
de la educación y las posibilidades de ponerlos en aplicación en el terreno de acción de la UNESCO. En
ella se afirma que “deberían apoyarse acuerdos de canje de deuda en el marco de una administración
transparente y eficiente de los fondos generales, con la participación de representantes de acreedores,
deudores, organismos internacionales y sociedad civil, en el seguimiento y evaluación de los proyectos
educativos que se impulsen en este sentido.”
Desde entonces, el grupo de trabajo, integrado por representantes de ministerios de economía y
educación de países acreedores y deudores y por representantes de la sociedad civil, se ha reunido en
dos ocasiones para avanzar sobre cómo debería realizarse la implementación de canjes de deuda por
educación. Si bien un aspecto positivo y signo de apertura ha sido la implicación de la sociedad civil en
el grupo de trabajo y un liderazgo de España como acreedor y Argentina como deudor, el proceso
sufre de importantes limitaciones ya que, a diferencia del Fondo Mundial, la UNESCO no dispone de la
capacidad de gestión necesaria para administrar los recursos, y sobre todo, la iniciativa carece de
financiamiento. A pesar de las limitaciones existentes, este proceso podría evolucionar hacia la creación
de un fondo para financiar la educación a la imagen del Fondo Mundial para la salud o la ampliación
de la iniciativa de vía rápida para la educación (Fast Track Initiative) administrada por el Banco
Mundial. Pero en cualquier caso la principal dificultad es conseguir compromisos reales de financiación.
En este sentido cabe señalar que la FTI sufre un problema de financiamiento y de absorción (unos 52
millones $ US para 2005 y 2006, de los cuales menos de la mitad han sido utilizados hasta el momento
y de ellos, sólo unos 7.8 millones han sido efectivamente desembolsados, es decir, sólo 15% de los
48
fondos del FTI han sido consumidos hasta la fecha ).
No obstante, más allá de las limitaciones financieras, la UNESCO podría y debería desempeñar un
papel importante en el ámbito de los canjes de deuda por educación, acompañando y monitoreando los
canjes por educación y asegurándose de que responden a prioridades nacionales y a criterios
aceptables. Así, en la reunión del grupo de trabajo de julio del 2007, la Fundación SES/Latindadd
solicitaba a la UNESCO jugar un papel activo para: “legitimar estándares de calidad en la
implementación de canjes por educación y proponerlos a los países, facilitar la relación entre acreedores y
deudores para que se realicen canjes por educación, acompañar los procesos que están en marcha y
sistematizar experiencias de las que aprender lecciones de buenas prácticas a seguir.”
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
27
CONCLUSIONES: ¿CANJEAR O NO CANJEAR?
Los canjes no son la solución a la deuda ni a la pobreza: se trata de un remedio “de repuesto” que
bien implementado y negociado puede favorecer la inversión y promover la democracia participativa a
nivel local. En definitiva el canje es un instrumento de apoyo, de carácter obligatoriamente
complementario y por lo tanto insuficiente por sí mismo.
A pesar de sus limitaciones, los canjes pueden suponer una respuesta creativa y participativa: Los
canjes pueden resultar beneficiosos desde un enfoque de desarrollo local y de proyectos de pequeña
escala. Como apuntan algunas organizaciones de la sociedad civil como Jubileo Perú, si están
debidamente concebidos e implementados “los canjes pueden constituir un instrumento de dinamización del
desarrollo local y reforzar el impacto en las comunidades más empobrecidas mediante la implementación de
proyectos que respondan a necesidades locales. También pueden potenciar la democracia participativa
49
mediante experiencias apropiadas por las comunidades locales” .
Los canjes no siempre se han implementado de manera eficaz: Los canjes de deuda por desarrollo se
han implementado con numerosos costes en términos de condicionalidades, costos de transacción y
negociación, coherencia con las estrategias nacionales de desarrollo y escasa adicionalidad y
sostenibilidad.
Se requieren medidas mucho más ambiciosas a nivel nacional y multilateral. Más allá de las
iniciativas de alivio de deuda existentes, se requieren muchos más recursos adicionales por parte de los
donantes y éstos han de ser previsibles, durables y asignados eficazmente. El canje, como medida de
apoyo, se debe mejorar para que entre dentro de una ayuda de calidad eficaz, previsible y durable.
Los países endeudados no han de aceptar cualquier canje: Es importante que los países deudores
sigan ejerciendo una presión y utilicen su poder de negociación para rechazar canjes cuando no sean
beneficiosos y negociar mejores condiciones, como se vio en le caso de Ecuador. El análisis previo de la
legitimidad de las deudas debería pues formar parte de toda operación de alivio, de reestructuración y
de canje de deuda. Ambas opciones no son incompatibles. En este sentido las organizaciones de la
sociedad civil han jugado y han de seguir jugando un papel central frente a sus gobiernos.
Los canjes han de responder a los principios de responsabilidad mutua y de eficacia. Los donantes se
han comprometido a responder a unos principios de Eficacia de la Ayuda, dotados de una serie de
50
metas e indicadores , que han de estar presentes en toda su política de financiación del desarrollo y
por lo tanto en los canjes de deuda:
Mutua responsabilidad/rendición de cuentas
Analizar el origen de la deuda: Las operaciones de canje deberían incluir en primer lugar el análisis
del origen de la deuda para determinar su legitimidad. Dado que este proceso es largo y que los
canjes se sitúan en el corto plazo, se presenta un problema de incompatibilidad pero de fácil solución
mediante, por ejemplo, indemnizaciones retroactivas del acreedor en base a los resultados de las
auditorías. Este tipo de propuestas ha quedado reflejado claramente no sólo por parte de la sociedad
civil sino también por parte de gobiernos deudores, como indicado anteriormente.
Transparencia y ampliación de criterios de elegibilidad: Para asegurar un mayor impacto, es
necesario que muchos más países puedan acceder a este mecanismo. Hasta el momento son pocos los
países de ingresos medios que han beneficiado de canjes, dados los criterios establecidos por el Club
de París. Los programas con el FMI no han de ser una condición sine qua non para la obtención de una
conversión con descuento. Es necesaria mucha más transparencia en la selección de beneficiarios para
evitar exclusiones motivadas políticamente.
Apropiación
Participación de la sociedad civil: las organizaciones de la sociedad civil del país deudor y acreedor
han de estar representadas a todos los niveles del proceso (negociación, implementación, gestión y
evaluación) y garantizar la transparencia y la rendición de cuentas a lo largo de todo el proceso.
Muchas organizaciones de la sociedad civil (como Jubileo Perú, Fundación SES, Ayuda en Acción entre
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
28
otras), trabajan activamente para la promoción de buenas prácticas en la participación de la sociedad
51
civil .
Alineación de donantes sobre estrategias nacionales
Coherencia y soberanía: los canjes deben estar plenamente integrados en los planes nacionales de
desarrollo, por lo cual resulta imprescindible la implicación de los ministerios correspondientes al sector y
no únicamente los ministerios de economía.
Condicionalidades/ ayuda ligada: los canjes deben estar exentos de toda vinculación a la compra de
bienes o servicios de empresas del país acreedor. Además, en ningún caso deben estar condicionados a
la implementación de políticas incoherentes con las prioridades establecidas nacionalmente.
Armonización
Armonización y coordinación entre acreedores: Es necesario reforzar la coordinación entre los
donantes para minimizar los costes de implementación y favorecer sinergias y una visión de largo plazo.
Para ello, deberían promoverse canjes inspirados del Debt2Health o como el Eco-Fund como modelo de
coordinación a priorizar.
Reducción de costos administrativos y agilización del proceso: Los elevados costes de gestión y de
implementación constituyen una importante deficiencia de los canjes de deuda por desarrollo, como se
han venido implementando. Una forma de reducir dichos costes es a través de la mayor coordinación
entre donantes. En la mayoría de los canjes bilaterales las anulaciones se han realizado sólo una vez
implementado y evaluado el proyecto financiado. Es necesario agilizar el proceso, como en el Fondo
Mundial, para que la deuda sea cancelada desde la constitución misma del fondo de contravalor.
Gestión orientada a resultados
Adicionalidad por parte del acreedor/concesionalidad: los canjes deben ser estrictamente adicionales
a los recursos de AOD. Para garantizar una mayor adicionalidad los canjes deberían ser lo más
concesionales posibles, es decir, operarse con una tasa de descuento elevada, de manera que el valor
actual neto del monto canjeado sea lo más inferior posible al valor actual neto de la deuda.
Adicionalidad por parte del deudor: el monto canjeado ha de ser adicional al presupuesto nacional
para garantizar que las inversiones de los canjes son puramente adicionales a la financiación
presupuestaria de los sectores sociales.
Substancialidad de los canjes y ampliación de deudas elegibles: Los límites de deuda canjeable
deberían ser más elevados, permitiendo la conversión de las deudas que el país beneficiario estime
necesarias para reducir sustancialmente su endeudamiento financiando simultáneamente sectores sociales
prioritarios. Para que los canjes tengan un impacto adicional en el presupuesto del deudor deberían
realizarse prioritariamente sobre deudas no concesionales y que están siendo reembolsadas en lugar de
sobre deudas impagadas, pues se corre el riego de revalorizar las deudas comerciales y reactivar
presiones de reembolso que empeorarían la situación del país previa al canje. En cuanto a las deudas
concesionales deberían ser objeto de anulaciones.
Previsibilidad y durabilidad: los canjes deben ser previsibles e inscritos en el largo plazo para
garantizar un verdadero impacto y una mejor planificación presupuestaria. En este sentido, los fondos
de contravalor de inversión, como en el caso de Alemania con Perú, constituyen una opción a privilegiar.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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REFERENCIAS DE INTERÉS SOBRE CANJES DE DEUDA
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análisis de los canjes de deuda por educación en el marco de las Cumbres
Iberoamericanas”. Octubre 2006.
Cassimon Danny & Vaessen Jos. “Theory, practice and potential of debt for development
swaps in the Asian and Pacific region”. Junio 2006.
Debt Relief International. Moye Melisa “Vue d’ensemble des conversions de dette”. 2001
DIE. Berensmann Kathrin. “Debt swaps: an appropriate instrument for development policy?
The example of German debt swaps”. Abril 2007.
Environment Liaison centre International. Oiro Sam. “Debt crisis. Are debt for Nature swaps
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Fundación Carolina. Ugarteche Oscar. “Experiencias de canjes de deuda. Lecciones para el
ámbito de la educación”. 2006.
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Fundación SES. Mealla E. patricio “Mecanismos de conversión de deuda por educación.
Introducción para organizaciones sociales”. Marzo 2007.
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Fundación SES, Red Jubileo Perú, Fé y Alegría, Ayuda en Acción, Entreculturas & Intermón
Oxfam “Educación para todos y todas: la deuda pendiente”. Junio 2005.
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Red jubileo Perú. Ortiz Roca Humberto, Bejarano Rodolfo, Moreno Luis. “Informe:
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inversión social en Perú”. Marzo 2006.
Observatorio de la Deuda en la Globalización “Canje de deuda por educación”. Julio 2005.
The Global Fund. “Debt2Health. The debt conversion initiative of the Global Fund”.
September 2007.
Ugarteche Oscar. “Reconsiderando los fondos sociales: los canjes de deuda para la
educación”. Agosto 2004.
UNESCO. “Report. First meeting of the working group on Debt swaps for education”.
November 2006.
UNESCO. « What are debt for education swaps ? »Working paper. November 2006.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
30
NOTAS
1
Kaiser Jürgen y Lambert Alain, “Debt swaps for sustainable development”, IUCN, SCDO, Eurodad.
http://www.conservationfinance.org/Workshops_Conferences/Vilm3/Debt%20swaps%20for%20sustainable%20developme
nt_Kaiser_Lambert.pdf
2
Kaiser Jürgen y Lambert Alain, op. Cit.
3
Orio Sam, “Debt crisis. Are debt for nature swaps an answer?”, Environment Liaison Centre International, 1989.
4
Francia, Italia, Noruega, Suecia, Suiza y Estados Unidos.
5
Monto previsto para el período que va de 1992 al 2010.
6
Ugarteche Oscar, “Experiencias de canjes de deuda. Lecciones para el ámbito de la educación”, Fundación
Carolina, Serie avances de investigación n°1, 2006. http://www.fundacioncarolina.es/NR/rdonlyres/9283D76CD4D8-4D2A-B17B-7017CFE04356/0/AI105Ugarteche.pdf
7
Noruega también ha realizado canjes, pero en menor medida. Además, Noruega es uno de los
raros países que no contabiliza los alivios de deuda como AOD.
8
Los canjes de deuda por desarrollo que consideramos en este informe son operaciones que implican tres
elementos: el desembolso del deudor de parte de una deuda en moneda local, un precio de canje negociado entre las
dos partes y la inversión de los fondos desembolsados en programas de desarrollo predefinidos entre las partes. Existen
otras iniciativas de reducción de deuda que, vistas desde una perspectiva muy amplia, entran según algunas fuentes en la
definición de canje. No obstante se trata de operaciones de reestructuración con cierto componente concesional o bien
de iniciativas de alivio o de recompra en el marco del Club de París y como tales no las tendremos en cuenta en este
documento.
Las reestructuraciones de deuda bilateral iniciadas a finales de los 80 adquirieron progresivamente un componente de
reducción según los términos de Houston en 1990, Londres en 1991 (50%) Nápoles en 1994 (67%) y desembocaron en
1996 en la iniciativa de alivio de la deuda de los países pobres altamente endeudados (HIPC), reforzada en 1999 con los
términos de Colonia, que permiten hasta una reducción del 90%. Se trata pues de una renegociación del país con el Club
de París en la que se establecen los términos de reembolso con componentes concesionales pero no un canje como tal.
La iniciativa de loa países pobres altamente endeudados (HIPC) podría en cierta medida considerarse un canje de deuda
bilateral con un descuento del 100% pues los países beneficiarios no tienen que desembolsar fondos. Pero esta extensión
de la definición parece demasiado forzada y podría llevar a confusión. Los países HIPC benefician pues de anulaciones
aunque altamente condicionadas a la ejecución de programas del FMI y Banco Mundial. En 2005 apareció la iniciativa de
alivio de deuda multilateral (IADM) lanzada en el G8 de Gleneagles, como una ampliación de la iniciativa HIPC a las
deudas multilaterales con el Banco Mundial, FMI, Fondo Africano de Desarrollo y, desde el 2007, con el Banco
Interamericano de Desarrollo. Para saber más sobre esta iniciativa y las principales críticas que las ONGs hacen sobre su
verdadero impacto ver el informe de Eurodad: “Multilateral debt, one step forward, how many back?”
http://www.eurodad.org/whatsnew/reports.aspx?id=1234
Las recompras:
recompras en el marco de las renegociaciones con el Club de París, el país deudor puede solicitar la recompra o
pago anticipado de su deuda, pero esta operación no implica un canje por inversiones en desarrollo.
En 1991 entra en funcionamiento la facilidad de desendeudamiento/recompra de la Asociación Internacional de
Desarrollo (AID) que presta recursos del fondo multilateral con el objetivo de recomprar la deuda comercial externa. Los
beneficiarios de esta facilidad son los países de bajos ingresos elegibles a la AID. Esta facilidad fue iniciada con un fondo
de 100 millones $ US, reabastecido más tarde con nuevos fondos multilaterales y con aportaciones adicionales de
donantes bilaterales. En total, hasta finales del 2003 la facilidad de la AID canjeó una deuda total de 4 472 millones $ US
por un total de 631 millones $ US. Esta facilidad ha beneficiado casi exclusivamente a países HIPC. Se trata pues de un
mecanismo de recompra de deuda comercial, pero no de un canje tal y como se entiende en este informe.
9
Se trata de un fondo fiduciario gestionado por una entidad financiera independiente en el que se depositan
los recursos del canje.
10
UNESCO. « What are debt for education swaps? »Working paper. November 2006.
11
Moye Melissa, “Vue d’ensemble des conversions de dettes”, Debt Relief International Ltd., 2001. http://hipccbp.org/index.php?option=com_content&task=view&id=58&Itemid=18&lang=fr
12
Es el caso del canje Debt2Health con el Fondo Mundial. Como se verá más adelante se trata de un canje
multipartita que utiliza deuda concesional bilateral.
13
El monto original se establece en SDR o derecho especial de voto. Se trata de la unidad monetaria utilizada en
las instituciones financieras internacionales. Su valor ha evolucionado con el tiempo y actualmente 1 SDR
equivale a 0,89 USD.
14
Idem cf.supra.
15
Consultar el relevamiento de la Fundación SES en: http://www.fundses.org.ar/publicacionesdigitales.html
16
Global Development Finance, 2007.
17
Más información sobre los canjes suizos en: Ugarteche Oscar “Experiencias de canjes de deuda. Lecciones
para el ámbito de la educación”. Fundación Carolina CeALCI. Serie Avances de investigación N°1/2006.
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
31
18
En general un PRGF (Facilidad para la reducción de la pobreza y el crecimiento, por sus siglas en inglés).
Para saber más sobre los principios de financiación responsable propuestos por Eurodad ver informe:
“Eurodad charter on responsible lending”.
20
Ugarteche Oscar, Op. Cit.
21
Más sobre casos de fondos buitres en: http://www.jubileedebtcampaign.org.uk/?lid=2893
22
Ver: http://www.fundses.org.ar/pconversiondeuda.html
23
CONCORD, “Hold the applause! EU governments risk breaking promises”, Abril 2007.
http://www.eurodad.org/whatsnew/reports.aspx?id=1212
24
UNCTAD, « Le développement économique en Afrique. Endettement viable, oasis ou mirage ? », 2004.
http://www.unctad.org/Templates/WebFlyer.asp?intItemID=3246&lang=3
25
Este cuadro da una idea general de las principales características de los canjes implementados por los
principales acreedores que los han utilizado activamente. Los datos son aproximativos y pueden haber variado desde la
realización del informe en que se recoge la información. (Ver Ugarteche, op.cit).
26
Para más información ver el informe “Luces y Sombras” de Ayuda en Acción, Entreculturas, Intermón Oxfam,
Fundación SES. Más análisis críticos sobre canjes también han sido realizados por la organización miembro de Eurodad
observatorio de la Deuda en la Globalización. La Fundación SES ha producido otro documento completo sobre canjes de
deuda por educación : http://www.fundses.org.ar/publicacionesdigitales.html
27
De manera muy general, una deuda se considera ilegítima cuando no ha servido a los intereses de la
población y los acreedores tienen pleno conocimiento de esto. Las deudas ilegítimas engloban pues distintos tipos de
deudas: las deudas odiosas (contraídas por regímenes dictatoriales con el consentimiento del acreedor y sin beneficio
para la población), los mega proyectos o elefantes blancos (como la central nuclear de Batam en Filipinas), o las deudas
ilegales (contraídas en contra de la constitutción o legislación del país deudor). Para más información sobre este tema ver:
http://www.illegitimatedebt.org/
28
Ecuador, Egipto, Perú, Jamaica y Sierra Leona.
29
UNCTAD/OSG/DP/2007/4, “The concept of odious debt in public international law” at:
http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1397&lang=1#
El estudio del Banco mundial aún no está disponible a fecha de cierre de este informe.
30
Más información sobre estas y otras iniciativas en el informe de Eurodad: “Parliamentary activity on debt. A
growing challenge.”, disponible en: http://www.eurodad.org/whatsnew/reports.aspx?id=1346
31
Undersecretary Roberto Tan. Philippine presentation. Second meeting of the UNESCO working group on
debt swaps for education, 12 and 13 July 2007, Ministry of Education, Science and Technology, Buenos Aires,
Argentina.
32
Presentación de FOSDE, miembro de Latindadd en el taller de canjes sobre deuda por educación de Madrid,
junio 2007.
33
Sachs J. “Invirtiendo en el desarrollo. Un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio”,
Naciones Unidas, 2005. http://www.unmillenniumproject.org/reports/fullreport_spanish.htm
34
“Luces y sombras. Un análisis de los canjes de deuda por educación en el marco de las Cumbres
Iberoamericanas”, octubre 2006. http://www.cme-espana.org/doc2006/Luces%20y%20sombras.pdf
35
Kaiser Jürgen y Lambert Alain, op. cit.
36
Otro inconveniente, aunque más teórico que real, es el riego inflacionista. En un primer momento se pensaba
que la inyección de moneda local que el canje aportaba podría repercutirse en un aumento de la inflación. Pero dado el
reducido volumen de los canjes en general, este riesgo es sobre todo teórico ya que en la práctica no se ha materializado.
En caso de canjes de gran envergadura, un análisis de impacto inflacionista debería llevarse a cabo aunque teniendo en
cuenta que, contrariamente a los preceptos ortodoxos utilizados por el FMI en le pasado, un pequeño aumento de la
inflación no es necesariamente negativo para el crecimiento de un país.
37
Global Development Finance, 2005.
38
World Bank, Claessens et al,, 1991, p. 4, in “Debt swaps for sustainable development”, IUCN, SCDO y Eurodad.
39
Latindadd, June 2007.
40
Goldsbrough David, « Does the IMF constrain health spending in poor countries? », Centre for Global
Development, 2007. http://www.cgdev.org/doc/IMF/IMF_Report.pdf
41
Actionaid, “Confronting the contradictions. The IMF, wage bill caps and the case for teachers”, abril 2007.
http://www.actionaid.org/assets/pdf%5CAAConf_Contradictions_Final2.pdf
42
Datos de Latindadd, abril 2007.
43
Filipowicz Marta, Debt for environment swap in Poland. Eco-Fund, 2007
44
Debt2Health. Debt relief can help fight HIV/AIDS, Tuberculosis and Malaria. July 2007.
45
Cifras del Global fund: http://www.theglobalfund.org/en/files/pledges&contributions.xls
19
46
Según el “Global Fund progress report” del 2007 algunos de los resultados tras 5 años de existencia son: 770
mil personas con acceso a tratamientos antirretrovirales, 1.2 millones de huérfanos han recibido ayuda y
cuidados médicos, 2 millones de casos de tuberculosis tratados, 12 000 nuevos tratamientos de tuberculosis
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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resistente, lo que es 4 veces más que anteriormente, 23 millones de tratamientos contra la malaria.108 millones
de mosquiteras para protección contra la malaria.
47
Australia podría convertirse en el próximo donante bilateral, tras la declaración del partido laborista,
actualmente en la oposición, de participar en la iniciativa por un monto de 75 millones $ US de deuda bilateral con
Indonesia. Pero las elecciones de finales del 2007 determinarán si este compromiso se realiza o no.
48
Education For All Fast Track Initiative, progress report, May 2007. Ver:
http://www.fasttrackinitiative.org/library/EPDF_reportmay07.pdf
49
CEAS, Jubileo Perú. “El fondo peruano español en le marco de la experiencia de conversión de deuda en
inversión social”, Madrid, junio 2007.
50
Se han fijado 12 metas e indicadores de progreso para estos principios. Ver:
http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/ParisDeclarationSpanish.pdf y también:
http://www.oecd.org/dataoecd/57/60/36080258.pdf
51
Mealla Eloy Patricio “Mecanismos de conversión de deuda por educación. Introducción para organizaciones
sociales”, 2007. http://www.fundses.org.ar/publicacionesdigitales.html
Los canjes de deuda por desarrollo. ¿Respuesta creativa o cortina de humo?
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