El acuerdo de paz entre el gobierno de Filipinas y el Frente

CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES “GILBERTO BOSQUES”
3 DE ABRIL DE 2014
Nota de Coyuntura
EL ACUERDO DE PAZ ENTRE EL GOBIERNO DE FILIPINAS Y
EL FRENTE MORO DE LIBERACIÓN ISLÁMICA
Firma de los Acuerdos de Paz. Agencia AP
FUENTE: La República (Perú) “Tras 30 años de conflicto Filipinas sella la paz”, 27 de marzo de 2014.
Consultado el 31 de marzo de 2014 en: http://www.larepublica.pe/27-03-2014/tras-30-anos-de-conflictofilipinas-sella-la-paz-con-la-guerrilla-del-frente-de-moro
1
Introducción
El pasado 27 de marzo, el gobierno de Filipinas y el Frente Moro de Liberación Islámica (FMLI)
firmaron un acuerdo de paz tras 30 años de lucha armada. El gobierno filipino se comprometió a
dotar de autonomía a una región del sur del país, tal cual se venía exigiendo hace décadas. Ante tal
acontecimiento histórico, es preciso realizar un análisis de la evolución del conflicto y de los actores
involucrados, así como explorar aunque sea de manera suscinta los posibles escenarios futuros.
Desde su independencia de Estados Unidos en 1946, en Filipinas proliferaron los grupos
separatistas, algunos de los cuales son hoy catalogados como organizaciones terroristas por la
comunidad internacional. Es posible identificar dos tipos de insurgencia: la de corte comunista y la
de carácter islámico. La primera está representada por el Nuevo Ejército del Pueblo (NEP) y la
segunda por el Frente de Liberación Nacional Moro (FLNM), el FMLI y la organización terrorista
Abu Sayyaf.
El surgimiento de los grupos comunistas se remonta a 1969, cuando el Partido Comunista fue
reformado y se estableció el NEP, mientras que el levantamiento islámico data de principios de la
década de 1970, cuando el FLMN emprendió una lucha armada contra el gobierno para crear una
patria musulmana a la que denominan Bangsamoro en el territorio de Mindanao. Por tanto, el
conflicto se concentra geográficamente en el sur del país, específicamente en las islas de Mindanao,
Basilan y Jolo. Cabe señalar que se estima que más de 150 mil personas han muerto y más de 2
millones han sido desplazadas durante este largo conflicto cuyos efectos desestabilizadores se
hicieron sentir, por décadas, en todo el país1.
Nota de Coyuntura
Mapa 1: Identificación geográfica del conflicto en Filipinas
Fuente: BBC, “Guide to the Philippines Conflict”, 2012. Consultado el 1 de abril de 2014 en:
http://www.bbc.com/news/world-asia-17038024
1
Floyd Whaley, “Philippines and Rebels Agree on Peace Accord to End Inurgency”, The New York Times, 2014. Consultado el 1 de
abril de 2014 en: http://www.nytimes.com/2014/01/26/world/asia/philippines-and-rebels-agree-on-peace-accord-to-endinsurgency.html?_r=0
2
Radiografía de los actores involucrados
Esta sección ofrece una radiografía de los intereses y objetivos de los principales actores nacionales
e internacionales involucrados en el conflicto.
Una constante preocupación del gobierno filipino, desde la dictadura de Ferdinand Marcos (19651986) y hasta el actual gobierno de Benigno Aquino III (2010-2016) ha sido la incesante actividad
de organizaciones separatistas en el sur del país. La estrategia del gobierno ha oscilado
históricamente entre la confrontación directa y la negociación sin obtener, por décadas,
prácticamente ningún logro relevante. La existencia de distintos grupos ha complicado la
negociación desde la perspectiva gubernamental dado que realizar concesiones a uno de ellos,
implica que el resto demande el mismo trato.2
Nota de Coyuntura
Durante la época colonial en la región del Mindanao, los españoles acuñaron el término moros para
llamar despectivamente a quienes profesaban el Islam. Desde entonces la población musulmana fue
creciendo así como el rechazo al gobierno central que, bajo el colonialismo español y
estadounidense, así como a partir de su vida independiente en la década de los cuarenta, negó
otorgarles autonomía política. En 1972, Nur Misauri creó el FLNM con el objetivo de luchar contra
el Estado filipino para crear una nación independiente de carácter islámico en la región de
Bangsamoro así como reivindicar distintas causas sociales de la población del sur de Filipinas. El
surgimiento del FLNM estuvo también motivado por una creciente brecha de ingresos entre la
población cristiana y musulmana. A finales de 1960 el gobierno promovió el establecimiento de
asentamientos cristianos en Mindanao, lo que provocó que los musulmanes se convirtieran en
minoría y que los cristianos acapararan los ingresos provenientes de las industrias maderera y
minera también promovidas por el gobierno. En 1996, el gobierno y el FLNM firmaron un acuerdo
de paz mediante el que se establecía una región autónoma compuesta por cuatro provincias del
Mindanao musulmán y se entregaba la Región Autónoma del Mindanao Musulmán (RAMM).
Aunque en 1975, la organización alcanzó un estado de fuerza superior a los 30 mil integrantes, se
estima que en 2010 contaba con 5,800 y actualmente opera principalmente en Mindanao, Sulu y
Palawan.3
El FMLI nació en 1984 de un grupo liderado por Hashim Salamat que se separó del FLNM porque
no estaba de acuerdo con su orientación marxista ni con su disposición para negociar con el
gobierno una solución que no fuese la independencia. El acuerdo de paz de 1996 con el FLNM fue,
sin duda, el detonante que hizo surgir con fuerza al FMLI como el principal grupo armado en
oposición al gobierno y al propio FLNM. Su objetivo fue siempre claro: fundar un Estado
musulmán independiente en el sur de Filipinas. Para ello se valió de toda clase de instrumentos y
métodos, incluidas acciones terroristas, secuestros y ejecuciones masivas, hasta que en octubre de
2012 se sentó a la mesa de negociaciones. El actual líder del FMLI es Ibrahim al Haj Murad y se
estima que su estado de fuerza en 2008 era de alrededor de 15 mil rebeldes4.
2
Salvatore Schiavo-Campo y Mary Judd, “The Mindanao Conflict in The Philippines: Roots, Costs and Potential Peace Dividend”,
Banco Mundial, 2005. Consultado el 1 de abril de 2014 en: http://siteresources.worldbank.org/INTCPR/2145781111996036679/20482477/WP24_Web.pdf
3
Universidad de Stanford, “Mapping Militant Organizations: “Moro National Liberation Front”, s.f. Consultado el 1 de abril de 2014
en: http://www.stanford.edu/group/mappingmilitants/cgi-bin/groups/view/379
4
Universidad de Stanford, “Mapping Militant Organizations: “Moro Islamic Liberation Front”, s.f. Consultado el 1 de abril de 2014
en: http://www.stanford.edu/group/mappingmilitants/cgi-bin/groups/view/309
3
Abu Sayyaf es una organización criminal y terrorista fundada en 1991 por Addurraj Abubaker
Janjalani. Es considerado como el grupo separatista más peligroso de Filipinas y sus integrantes
afirman estar vinculados con Al Qaeda Algunos analistas consideran, sin embargo, que esa
información es falsa y que han aumentado la magnitud y la violencia en sus ataques precisamente
con la finalidad de obtener el apoyo o el reconocimiento de dicha organización. 5 Abu Sayyaf surgió
de un grupo que se escindió del FMLN y comenzó como una pequeña organización terrorista
sectaria influenciada por ideologías sunitas, salafistas y yihadistas. Sin embargo, no adquirió
notoriedad sino hasta el año 2000, cuando comenzó a atribuirse ataques de alto perfil, así como
atentados con coches bomba, secuestros y asesinatos. Su objetivo es fundar un estado
fundamentalista islámico que comprenda el oeste de Mindanao y el archipiélago de Sulu y obtenerlo
mediante el uso de la fuerza y no la negociación con el gobierno. Actualmente, Abbu Sayyaf no
cuenta con un líder identificable, pues entre 2006 y 2007 varios de sus cabecillas fueron abatidos
por el Ejército, y el liderazgo se fragmentó entre sus distintas células. Se estima que en 2013 su
fuerza se ha debilitado considerablemente contando apenas con 380 militantes.
Nota de Coyuntura
El NEP surgió en 1969 como el brazo armado del Partido Comunista y es considerado por Estados
Unidos como una organización terrorista. Su líder es José María Sison, quien actualmente vive en el
exilio en Utretch, Países Bajos, como solicitante de asilo desde 1987 y desde donde se presume
continúa dirigiendo a la organización. La ideología del NEP está basada en el maoísmo y su
objetivo es derrocar al gobierno por medio de la lucha armada guerrillera para establecer un Estado
Comunista. Asimismo, el NEP se opone a la presencia de Estados Unidos en Filipinas, y se le han
atribuido secuestros y asesinatos de ciudadanos estadounidenses, así como atentados contra
instalaciones civiles y militares de Estados Unidos. Sus principales áreas de operación se ubican en
Luzón, Bizayas y Mindanao, aunque también cuenta con algunas células Manila. Las negociaciones
de paz entre el gobierno y el NEP iniciaron en 2004 en Oslo, Noruega, sin embargo los
representantes del grupo rebelde optaron por suspenderlas, luego de que culparon al gobierno
filipino por haber sido incluidos en la lista de grupos terroristas del Departamento de Estado de
Estados Unidos. En 2008, la fuerza de esta organización era de 5,700 elementos6, sin embargo
estimaciones de la BBC sugieren que en 2012 se incrementó a 10 mil7.
El Grupo de Contacto Internacional (GCI) fue establecido en 2009 para dar seguimiento a las
negociaciones entre el gobierno filipino y el FMLI. Está integrado por delegaciones de Reino
Unido, Japón, Arabia Saudita y Turquía, así como por representantes de cuatro ONG’s:
Conciliation Resources, Muhammadiyah, The Asia Foundation y The Centre for Humanitarian
Dialogue. El GCI es considerado como una iniciativa de mediación híbrida porque diplomáticos y
ONG’s unieron sus esfuerzos para conseguir que el FMLI y el gobierno llegaran a sendos acuerdos
de paz en octubre de 2012 y marzo de 2014. De hecho, algunos analistas consideran que el GCI es
un caso de éxito, puesto que a raíz de su surgimiento en 2009, se aceleraron las negociaciones de
paz que habían iniciado en 1997, e incluso sugieren que su esquema podría replicarse como modelo
de mediación en otros conflictos8.
5
Universidad de Stanford, “Mapping Militant Organizations: Abu Sayyaf”, s.f. Consultado el 1 de abril de 2014 en:
http://www.stanford.edu/group/mappingmilitants/cgi-bin/groups/view/152
6
Universidad de Stanford, “Mapping Militant Organizations: New People’s Army”, s.f. Consultado el 1 de abril de 2014 en:
http://www.stanford.edu/group/mappingmilitants/cgi-bin/groups/view/149
7
BBC, op. cit.
8
Cociliation Resources, “Innovation in Mediation Support: The International Contact Group in Mindanao”, 2013. Consultado el 1 de
abril de 2014 en: http://www.c-r.org/sites/c-r.org/files/PracticePaper_MindanaoICG_ConciliationResources_0.pdf
4
El gobierno de Malasia ha actuado como mediador y facilitador entre el gobierno filipino y el
FMLI desde el año 2000. El proceso de negociación se dividió en tres bloques: seguridad,
rehabilitación y tierras ancestrales. Este último apartado fue el que más demoró, pues trataba temas
sensibles como el territorio que gobernará en un principio el FMLI, sus límites, el sistema de
gobierno y el reparto de la explotación de los recursos naturales. De hecho, el primer ministro de
Malasia estuvo presente durante la firma del acuerdo de paz en marzo de 20149.
El principal interés de Estados Unidos ha sido desarticular a los grupos que ha clasificado como
terroristas: Abu Sayyaf y NEP. De hecho, el papel del gobierno estadounidense en el conflicto ha
estado enfocado en la capacitación y desarrollo de capacidades de las instituciones de seguridad
pública encargadas de combatir a los insurgentes, más que en promover las negociaciones de paz.
Como parte de la Operación Libertad Duradera - Filipinas, Estados Unidos ha desplegado
efectivos del Ejército, Marina y Fuerza Aérea con la finalidad de capacitar a soldados filipinos en
materia de combate al terrorismo en las zonas de Mindanao y el archipiélago Sulu10.
Entre 1969 y 1976, China apoyó financieramente a los separatistas del NEP debido a su ideología
maoísta y su objetivo de establecer un Estado comunista en Filipinas. No obstante, actualmente el
gobierno chino ya no tiene injerencia alguna en el conflicto y su único interés es resolver las
disputas territoriales y marítimas que mantienen con Filipinas por las islas Spratly y el arrecife
Scarborough11.
Nota de Coyuntura
El acuerdo entre el gobierno y el FMLI
Las conversaciones de paz entre el gobierno y el FMLI comenzaron en 1997, cuando ambas partes
acordaron un alto el fuego. Sin embargo, quedaron suspendidas en 2000, cuando el entonces
presidente, Joseph Estrada, declaró una guerra abierta contra dicho grupo. En 2011, se reanudaron
las negociaciones tras un pronunciamiento por parte del FMLI en el que aseguraba que ya no
buscaba la creación de un estado musulmán. Así, en 2012 las partes alcanzaron un acuerdo que
allanó el camino para la sustitución de la RAMM por la nueva entidad política conocida como
Bangsamoro12. La entidad propuesta llamada Bangsamoro tendrá autonomía social y económica,
incluyendo su propia fuerza policial y el uso de la ley islámica (Sharía) para los residentes
musulmanes. En julio de 2013, los separatistas del FMLI también llegaron a un acuerdo con el
gobierno sobre la distribución de los ingresos provenientes de los recursos naturales, mediante el
cual se garantiza que una proporción será para el gobierno de Bangsamoro.
Así, el 27 de marzo de 2014, el presidente de Filipinas, Benigno Aquino III; el líder del FMLI,
Murab Ebrahim; la asesora de la presidencia para el proceso de paz, Teresita Deles; y, el primer
ministro de Malasia, Najib Razak, presidieron la firma del histórico acuerdo de paz. La principal
disposición del documento es que el FMLI renunciará a la creación de un Estado islámico en el sur
de Filipinas, a cambio del establecimiento de una región autónoma en 2016 que se llamará
Bangsamoro. Cabe señalar que el acuerdo incluye disposiciones para el desarme y desmovilización
9
El País, “El gobierno de Filipinas y el Frente Moro llegan a un acuerdo para firmar la paz”, 2012. Consultado el 1 de abril de 2014
en: http://internacional.elpais.com/internacional/2012/10/07/actualidad/1349597331_645598.html
10
Mark Munson, “Has Operation Enduring Freedom – Philippines Been a Success?”, Small Wars Journal, Consultado el 1 de abril
de 2014 en: http://smallwarsjournal.com/jrnl/art/has-operation-enduring-freedom-philippines-been-a-success
11
CIA Factbook, “Philippines”, 2014. Consultado el 31 de marzo de 2014 en: https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/rp.html
12
Europa Press, “España felicita a Filipinas por el acuerdo histórico de paz con el MILF”, 2014. Consultado el 1 de abril de 2014 en:
http://www.europapress.es/internacional/noticia-espana-felicita-filipinas-acuerdo-historico-paz-milf-20140327152530.html
5
gradual de los insurgentes, así como para el respeto a la democracia y a los derechos humanos, y el
establecimiento de tribunales de la Sharía para los residentes musulmanes.
El nombre oficial del documento es Acuerdo Completo del Bangsamoro y para materializar la
creación de la nueva región, aún es necesario que el Parlamento apruebe las leyes que fundarán
Bangsamoro y que permitirán celebrar elecciones en 2016. Los políticos filipinos ven con
optimismo este acuerdo y esperan que redunde en la paz duradera y el desarrollo por los que la
población de Mindanao ha luchado incansablemente. No obstante, grupos como Abu Sayyaf, se
oponen a este acuerdo porque fueron excluidos en las negociaciones y han anunciado que
continuarán su lucha armada13.
Conclusiones
Indudablemente, la firma del Acuerdo Completo del Bangsamoro es un acontecimiento sin
precedentes en la historia contemporánea de Filipinas marcada por más de cuatro décadas de
conflicto armado entre el gobierno e insurgentes comunistas y musulmanes. Desde la época de
Ferdinand Marcos, los distintos gobiernos han intentado negociar acuerdos de paz con los grupos
insurgentes. El reciente acuerdo alcanzado con el FMLI puede representar la oportunidad para que
la administración de Aquino III repunte en popularidad y reconocimiento nacional e internacional,
al materializar los esfuerzos gubernamentales de décadas de negociaciones.
Nota de Coyuntura
La administración de Aquino III finalizará en 2016 precisamente el año en que se creará
Bangsamoro. Si se consolida como un caso de éxito, sin duda será el mayor legado de su gobierno y
podría abrirle el camino a la reelección. La eventual exportación del modelo de negociación
utilizado podría también fortalecer la imagen del país y del propio Aquino III en el sudeste asiático.
Para algunos, sin embargo, el acuerdo es un arma de dos filos en la medida en que la violencia entre
grupos separatistas no incluidos en las negociaciones podría detonarse e incluso fragmentar al
mismo FMLI en facciones más pequeñas que se opongan a la corriente dominante. Aunque con el
acuerdo de paz se espera que los insurgentes del FMLI depongan las armas, y que incluso algunos
se enlisten en el Ejército, también es posible que la unidad del FMLI se fragmente en caso de que
surjan desacuerdos entre sus facciones una vez que se materialice la creación de Bangsamoro, se
celebren elecciones y se establezca el gobierno autónomo.14 Sin duda, es un riesgo que los actores
políticos en Filipinas asumirán en los meses por venir.
13
Agencia EFE, “Filipinas sella la paz con la guerrilla del Frente Moro tras 30 años de conflicto”, 2014. Consultado el 1 de abril de
2014 en: http://www.abc.es/internacional/20140327/abci-guerrilla-islamica-filipinas-201403271219.html
14
International Crisis Group, “The Philippines: Dismantling Rebel Groups”, 2013. Consultado el 1 de abril de 2014 en:
http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/asia/south-east-asia/philippines/248-philippines-dismantling-rebel-groups.pdf
6
Anexo: Contexto político contemporáneo de Filipinas
Nota de Coyuntura
El contexto político de Filipinas se ha caracterizado por una dictadura de veintiún años y dos
revoluciones populares en 1986 y 2001. El ex presidente Ferdinand Marcos ejerció una dictadura
entre 1965 y 1986, año en que tras una serie de protestas conocidas como EDSA-1 o Revolución
EDSA, fue forzado a restaurar la democracia y exiliarse en Hawai. Posteriormente, Corazón
Aquino, quien lideró la oposición a Marcos, luego del asesinato de su esposo el líder opositor
Benigno Aquino, asumió la presidencia para el periodo 1986-1992, pero su gobierno se vio
obstaculizado por varios intentos de golpe de Estado que impidieron la estabilidad política y el
desarrollo económico. Fidel Ramos fue electo presidente en 1992 y su administración se caracterizó
por emprender importantes reformas económicas y alcanzar cierto grado de estabilidad y progreso.
Después, Joseph Estrada asumió la presidencia para el periodo 1998-2004, pero en 2001 fue
sucedido por su vicepresidenta, Gloria Macapagal-Arroyo, luego de que iniciara otro movimiento
popular conocido como EDSA-2 o Segunda Revolución EDSA que exigía su renuncia, además de
que a finales del año había iniciado un juicio político en su contra por acusaciones corrupción.
Macapagal-Arroyo fue electa presidenta en 2004, y a pesar de las múltiples acusaciones de
corrupción en su administración, la economía filipina evitó la contracción tras la crisis financiera
mundial de 2008, y consiguió crecer sostenidamente año tras año. En 2010 Benigno Aquino III, hijo
de Corazón Aquino, fue electo presidente. Entre sus prioridades de gobierno destacó aportar al
crecimiento económico, combatir la corrupción así como desarmar y desmovilizar a los grupos
separatistas15.
15
CIA Factbook, op. cit.
7