FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenzas del entorno Francisco J. Ruiz Abril 2015 Sobre el autor Francisco J. Ruíz González es miembro del Consejo Consultivo de FUNCIVA. En 1992 se graduó en la Escuela Naval Militar, en 2005-2006 cursó el Máster en Estudios Estratégicos y de Seguridad del Naval War College de los Estados Unidos, de 2009 a 2012 fue analista del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), y desde marzo de 2013 es Doctor en Seguridad Internacional por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), tras la defensa de la Tesis “La Arquitectura de Seguridad Europea: un sistema imperfecto e inacabado”. Desde febrero de 2014 es profesor del Departamento de Estrategia y Relaciones Internacionales de la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas. El Nuevo Sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno Francisco J. Ruiz Doctor en Seguridad Internacional Analista de Funciva 9 de abril de 2015 El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente las amenazas del entorno 1. Introducción La Estrategia de Seguridad Nacional de 20131 (en adelante, ESN-2013) define Seguridad Nacional como “la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos”. Se trata de una definición especialmente acertada, ya que incluye como objetos referentes2 de la seguridad los siguientes: - España, sus principios y valores: objeto referente clásico del realismo, asociado al concepto tradicional de defensa nacional. - La seguridad internacional: objeto referente clásico del liberalismo, asociado al concepto tradicional de seguridad colectiva. - La libertad y bienestar de los ciudadanos: objeto referente clásico del idealismo o constructivismo, asociado al reciente concepto de seguridad humana. En el Capítulo 2 de la ESN-2013 se identifican los entornos estratégicos para nuestro país, en el siguiente orden: la Unión Europea (UE), el Mediterráneo, América Latina, Estados Unidos, África, Asia, Australia y Rusia. En la Estrategia Española de Seguridad de 2011 también se citaba la UE en primer lugar, algo totalmente correcto por representar el principal marco de proyección internacional para España. En todo caso, y haciendo propio el principio de la Estrategia Europea de Seguridad3 por el que “Incluso en una era de globalización, la geografía sigue siendo importante”, el presente trabajo se centra en la situación de seguridad en el vecindario más inmediato de la UE, y en concreto en tres áreas geográficas: al Este, el espacio postsoviético; al Sureste, el Oriente Próximo; y al Sur, el Magreb y el Sahel. 1 Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido, Madrid, junio de 2013, p. 7: http://www.lamoncloa.gob.es/documents/seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf. 2 El objeto referente de la seguridad es la repuesta a la pregunta ¿qué hay que proteger? 3 Una Europa más segura en un mundo mejor: Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, p. 7: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf. 5 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 6 Por otra parte, en la ESN-2013 se afirma que la actual respuesta a los riesgos y amenazas que comprometen la seguridad precisa de cooperación tanto en el plano nacional como en el multilateral. Las respuestas unilaterales no son eficaces, por su carácter incompleto y parcial, frente a unos retos que exigen un enfoque multidisciplinar y una acción conjunta. En consecuencia, en la segunda parte del trabajo se abordará el estudio de las políticas y acciones en esas regiones de las principales organizaciones multinacionales a las que España pertenece, en particular la mencionada UE y la OTAN, así como la “Iniciativa 5+5”, para comprobar si se encuentran alineadas con nuestros propios intereses y con la visión española de los desafíos de seguridad del entorno. En caso de confirmarse la hipótesis de que eso no es así, y que por lo tanto España debe articular su propia respuesta en clave nacional, se formularán una serie de ideas-fuerza sobre la misma, y se realizará una valoración crítica de las acciones acometidas en el sistema de Seguridad Nacional desde la aprobación de la ESN-2013. 2.La situación de seguridad en el entorno europeo La situación de seguridad en el entorno europeo no ha hecho sino empeorar desde el Consejo Europeo de diciembre de 2013, dedicado a revisar la situación de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de los 28 Estados miembros de la Unión, asunto al que se dedicó una jornada de expertos en 20144. Para el estudio de ese nuevo entorno de seguridad por zonas geográficas, resumiremos los principales eventos acaecidos desde la publicación de un anterior Documento FUNCIVA5. 2.1. El espacio postsoviético La ESN-2013 dedica un apartado a Rusia6, sobre la que afirma que “es el mayor vecino de la UE, un actor estratégico fundamental y de gran importancia en el mercado energético de Europa. La cooperación con Moscú es imprescindible para la seguridad y la estabilidad de Europa. Rusia se debe consolidar como un socio estratégico de la UE”, sin hacer ninguna mención específica al resto de repúblicas ex soviéticas. 4 Ver Jornada de expertos: Perspectivas para la seguridad europea en el contexto actual. Madrid, 10 de abril de 2014: http://www.funciva.org/noticias/noticia/noticia/517. 5 RUIZ, Francisco, “¿Qué espera al mundo en 2015? Posibles retos para la seguridad española y europea”, Documento FUNCIVA, nº 232, febrero de 2015: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1424427979_ qué_espera_al_mundo_en_2015..pdf. 6 Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 19. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ El evento más relevante del último año en la región ha sido la crisis de Ucrania7, que culminó en el golpe de Estado del 22 de febrero de 2014 contra el presidente Yanukovich, destituido inconstitucionalmente tan solo 24 horas después de firmar un acuerdo con la oposición bajo los auspicios de la UE. La consecuencia inmediata fue la celebración de un referéndum de independencia en Crimea, que se uniría a Rusia el 18 de marzo, y el comienzo de una insurrección armada en el Bajo Don. La posterior guerra civil en el sureste de Ucrania ha provocado más de 6.000 muertos, cientos de miles de exiliados, y una destrucción material inimaginable. El alto el fuego del 5 de septiembre de 2014 nunca llegó a ser plenamente cumplido, y el repunte de la violencia en enero de 2015, tras la conquista por los rebeldes del aeropuerto de Donetsk, fue atajado por la iniciativa política de Alemania y Francia, que lograron que las partes en conflicto firmaran los acuerdos de Minsk del 12 de febrero. De las medidas acordadas, el alto el fuego se respetó en general en todo el frente, con la importante excepción de Devaltseve donde 6.000 soldados gubernamentales estaban cercados. En esa zona los combates continuaron hasta el 18 de febrero, entre protestas de Kiev de que se estaban violando los acuerdos. Sin embargo, el modo en que las tropas abandonaron el enclave, acompañados de gran parte de su armamento y con pocas bajas, parece indicar que la retirada había sido pactada en Minsk. Además, se han llevado a cabo otras acciones como la retirada del armamento pesado de la línea de frente, lo que ha hecho disminuir drásticamente el número de víctimas, con la notable excepción de lo que parece ser una concentración de efectivos rebeldes en las proximidades del estratégico puerto de Mariupol. También se han producido algunos intercambios de prisioneros, y la OSCE ha decidido duplicar su número de inspectores sobre el terreno como parte de su “Misión Especial de Verificación”8. 7 Ver RUIZ, Francisco, “Las claves para comprender la crisis de Ucrania y sus posibles soluciones”, Documento FUNCIVA, febrero de 2014: http://www.funciva.org/documentos/802; “Evolución de la crisis de Ucrania y sus escenarios de futuro”, Comentario de Actualidad FUNCIVA, marzo de 2014: http://www.funciva.org/documentos/897; “La crisis de Ucrania: ¿camino de una solución definitiva?”, Documento FUNCIVA, junio de 2014: http://www.funciva.org/documentos/880; “Algunas reflexiones sobre el derribo del MH-17 en Ucrania”, Documento FUNCIVA, julio de 2014: http://www.funciva.org/documentos/896; “Primeras impresiones sobre las elecciones legislativas de Ucrania”, Comentario de Actualidad FUNCIVA, noviembre de 2014: http://www.funciva.org/noticias/noticia/noticia/576; y “Reflexiones y visión de futuro de la situación en Ucrania”, Documento FUNCIVA, diciembre de 2014: http://www. funciva.org/documentos/949. 8 Para un seguimiento de la situación en la zona de conflicto, ver los informes diarios de esta Misión: http:// www.osce.org/ukraine-smm/daily-updates. 7 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 8 Situación en el Este de Ucrania a 20 de marzo de 2015 En todo caso, cualquier posible avance hacia una paz definitiva en Ucrania pasa por el éxito en las negociaciones para dotar de un estatus especial de autonomía a las regiones de Donetsk y Luhansk. En este ámbito no cabe ser optimistas, ya que Kiev está realizando una curiosa interpretación de los acuerdos de Minsk, en el sentido de que condiciona las reformas constitucionales a la celebración previa de elecciones locales en las zonas rebeldes bajo legislación ucraniana. Eso equivale a negar cualquier legitimidad y capacidad de negociación a las actuales autoridades del Bajo Don, surgidas de unas elecciones en noviembre de 2014 que no fueron internacionalmente reconocidas. Además, se ha paralizado el restablecimiento de las relaciones económicas, y el gobierno de Kiev parece estar reforzando la frontera de facto con las regiones rebeldes, por lo que se teme que en primavera se puedan reanudar los combates. Los suministros de gas de Rusia a Ucrania también son motivo de disputa, y se está negociando a tres bandas con la mediación de la UE. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ 2.2. El Próximo Oriente En la convulsa región del Próximo Oriente, ignorada por la ESN-2013 salvo por una breve referencia a la guerra en Siria dentro del epígrafe del Mediterráneo, la atención está centrada en las acciones del Estado Islámico (EI) o DAESH, que continúa dominando grandes extensiones de territorio tanto en Siria como en Irak. La coalición internacional liderada por Estados Unidos prosigue con su campaña de bombardeos aéreos, que puede debilitar al EI pero en ningún caso desalojarlo de las posiciones que ocupa, y está adiestrando al Ejército de Irak de cara a una ofensiva terrestre. Zonas de actividad del Estado Islámico en Siria e Irak en febrero de 2015 La sorprendente facilidad con la que unos pocos miles de combatientes del DAESH conquistaron Mosul, segunda ciudad en importancia de Irak, en junio de 2014 se explica por dos motivos: la nula moral del Ejército iraquí, y en especial de los sunníes de la zona que temían más a los chiíes del gobierno que a los propios terroristas, y la inacción inicial de los peshmergas del Kurdistán iraquí, que aprovecharon la ofensiva yihadista para hacerse con el control de la ciudad petrolífera de Kirkuk. 9 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 10 De hecho, la reconquista en marzo de 2015 de la ciudad natal de Sadam Husein, Tikrit, ha sido llevada a cabo por milicias chiíes adiestradas por Irán, a las que el régimen de los ayatolás ha respaldado con unidades de élite de la Guardia Republicana, la Fuerza Quds bajo el mando del general Qasem Soleimani. Se produce de ese modo una paradójica alianza de facto entre Estados Unidos e Irán, extraoficialmente unidos frente a un enemigo común tras décadas de enfrentamientos. Esa alianza contrasta con la errática posición de Turquía, país que ha apoyado a la oposición siria al régimen de al Assad, que entró tarde, mal y arrastras en la coalición contra el DAESH, que permaneció pasivo ante los ataques islamistas contra la ciudad kurda de Kobane, que permite el tránsito de combatientes que se quieren unir al Estado Islámico, y que hace la vista gorda ante el contrabando de petróleo que sirve para financiar las actividades del Estado Islámico. Todo ello puede justificarse por el temor de Ankara a que los grandes beneficiados del conflicto sean los kurdos, pero sin duda está causando un gran malestar en las cancillerías occidentales, tanto más considerando que se trata de un país miembro de la OTAN. Con el desafío del Estado Islámico se podría decir que llueve sobre mojado en la región, ya que se sobrepone a los siguientes problemas de seguridad: - La descomposición como Estado de Irak9. - El desafío del programa nuclear de Irán10. - El conflicto árabe-israelí11. - La guerra civil de Yemen12. - 9 Las milicias sunníes de la provincia de Al Anbar alternan su lucha contra la tiranía impuesta por el Estado Islámico con la resistencia ante el dominio del gobierno chiita de Bagdad, mientras que los kurdos funcionan como un Estado independiente de facto, cuya única relación con el gobierno central es para demandar un mayor porcentaje de los beneficios del petróleo, a cambio de luchar contra el EI. 10 Continúan las negociaciones entre Irán y el grupo 5+1 (los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, todos ellos potencias nucleares, y Alemania), y se está cerca del acuerdo final, a pesar de la oposición frontal de Israel y del Congreso estadounidense de mayoría republicana. 11 Tras los acuerdos de reconciliación palestina entre Al Fatah y Hamás de abril de 2014, y la campaña de Israel contra esta última organización en Gaza de verano de 2014, el proceso de paz se encuentra en un punto muerto, y el gobierno de Jerusalén ha intensificado la construcción de asentamientos en los territorios ocupados. El primer ministro israelí Benjamín Netanyahu acaba de ser reelegido, con la promesa de que mientras esté en el poder no existirá un Estado palestino. 12 Las tribus houthis del norte de Yemen, de confesión chií, conquistaron la capital Saná en septiembre de 2014 y disolvieron el Parlamento en febrero de 2015. Frente a ellos, se ha formado en marzo la “Alianza de Salvación Nacional”, que cuenta con el respaldo de las monarquías sunníes del Golfo, preocupadas ante el auge de los chiíes en la misma frontera de Arabia Saudita. El viernes 20 de marzo el Estado Islámico ha asesinado a 142 personas en mezquitas chiíes de Saná. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ - La lucha por el liderazgo regional entre Irán y Arabia Saudita13. - Las disputas entre Arabia Saudita y Qatar14. Y un largo etcétera imposible de abordar en detalle en la extensión de este Documento para el debate, pero que dan lugar a un panorama de extraordinaria complejidad. 2.3. El Norte de África Bajo la denominación genérica de Norte de África abordaremos la situación de seguridad del Magreb (Libia, Túnez, Argelia, Marruecos y Mauritania) y del Sahel (Mali, Níger y Chad), zona que por su proximidad geográfica consideramos la más relevante para la seguridad española. Así lo confirma la atención preferente dedicada a la región en la ESN-2013, bajo el principio de que “la paz, la estabilidad y la prosperidad en la ribera meridional del Mediterráneo, son prioritarias para la Seguridad Nacional y la del conjunto de Europa”15. El diagnóstico realizado en diversos trabajos anteriores sigue plenamente vigente: el panorama de seguridad en la ribera sur del Mediterráneo supone para Europa, a corto plazo, un desafío mucho mayor que el anterior a las revueltas de la mal llamada Primavera Árabe, que cada vez está más cerca del Invierno Islamista que algunos augurábamos hace unos años, entre las críticas de los optimistas patológicos que preveían el irremisible advenimiento de una democracia liberal en el mundo islámico16. De hecho, la situación no ha hecho sino empeorar, con Libia dividida en dos bloques: - La oposición del movimiento “Amanecer libio”, con su propio parlamento en la capital Trípoli, domina gran parte de la Tripolitana en alianza con las milicias amazigh (bereberes) presentes en la frontera con Túnez. Su principal fuerza de choque son las milicias de 13 El conflicto milenario entre las dos principales ramas del Islam, la mayoritaria sunní y la minoritaria chií, se plasma en la actualidad en la rivalidad entre Riad y Teherán, a lo que se suma el hecho de que los iraníes no son árabes sino mayoritariamente persas. Esta rivalidad explica el distanciamiento de los Al Saud de la administración estadounidense, como rechazo a las negociaciones nucleares con Irán. 14 A pesar de su tradicional afinidad, tras las revueltas árabes Qatar ha adoptado una posición contraria a la de sus vecinos del Golfo, apoyando a los Hermanos Musulmanes en Egipto, mientras los saudíes hacen lo propio con el gobierno de Al Sisi, o respaldando a las milicias islamistas de Misrata en Libia. El gobierno saudí ha creado el canal Al Arabiya para contrarrestar la influencia del canal catarí Al Jazeera. 15 Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 14. 16 Ver RUIZ, Francisco, “¿Es la Primavera Árabe un fenómeno novedoso? Evolución política del mundo árabe hasta las revueltas y evaluación crítica del papel de Occidente”, Documento FUNCIVA nº 161, septiembre de 2012, http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1348588625_120925._primavera_arabe.pdf; y “De la Primavera Árabe al Invierno Islamista: ¿Está actuando Occidente conforme a sus intereses?”, Documento FUNCIVA nº 165, octubre de 2012, http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1350469911_121017._de_la_primavera_arabe_al_invierno_islamista.pdf. 11 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 12 Misrata, que en 2011 soportaron el asedio de las fuerzas de Gadafi y acabaron por ejecutar sumariamente al dictador en Sirte. - El gobierno reconocido internacionalmente, con su parlamento en Tobruk, domina gran parte de la Cirenaica con el “Ejército Nacional Libio” del general Jalifa Haftar, formado por los restos del ejército de Gadafi. A ellos se unen las Brigadas de Zintan (que operan en la zona montañosa al suroeste de Trípoli) y las milicias tuareg del sur desértico. Acudiendo al siempre sabio refranero, es fácilmente comprensible que en ese río revuelto en que se ha convertido el otrora estable país norteafricano, los pescadores islamistas se han mostrado prestos a obtener rápidas ganancias en su permanente propósito de extender geográficamente su Yihad. Así, el grupo local Ansar al-Sharia (“Partisanos de la Ley Islámica”) domina la ciudad de Sirte y la zona costera a levante de esa ciudad, intentando extenderse hacia las zonas productoras de hidrocarburos en poder del gobierno de Tobruk. Este grupo fue el responsable del ataque de septiembre de 2012 contra el consulado de EEUU en Bengasi, y desde finales de 2013 controlan la ciudad oriental de Derna, facilitando la instalación en la misma de la rama local del Estado Islámico. Zonas de control en Libia a finales de febrero de 2015 El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ En el lado positivo de las revueltas se encuentra Túnez, país en el que el gobierno islamista moderado de Ennahda redactó la Constitución más liberal de todo el mundo árabe, y que cedió el poder a los laicos de Nidaa Tunis tras perder las elecciones legislativas de octubre de 2014. Evidentemente, esa historia de éxito en la transición política no puede ser del agrado de los extremistas, como lo prueba el ataque del 19 de marzo contra los turistas que visitaban el Museo del Bardo en la capital tunecina. Afortunadamente para España, la situación en los países más próximos como Marruecos y Argelia es mucho más estable, lo que sirve para alejar de nuestras fronteras los riesgos y amenazas. Sirva de ejemplo la cuestión de la llegada de inmigrantes irregulares por vía marítima, ya que según los datos de FRONTEX17 en 2014 llegaron a las costas de Italia procedentes de Libia unas 170.000 personas, mientras que a las costas españolas peninsulares llegaron 7.800 y a Canarias sólo 270. Para finalizar con este epígrafe, cabe destacar que todas las debilidades geopolíticas del Magreb tienen su versión corregida y aumentada en el Sahel, convertido en un microcosmos de los riesgos y amenazas para la seguridad internacional: - Estados débiles que no ejercen su soberanía sobre la totalidad de su territorio. - Tensiones étnicas y conflictos armados con las poblaciones tuareg del Sahara. - Fronteras porosas sin control gubernamental. - Redes de crimen organizado que controlan todo tipo de tráficos ilícitos (drogas, contrabando, personas, armas). - Grupos terroristas que aprovechan todos los factores expuestos para instalarse y operar en la zona, en ocasiones en cooperación interesada con el resto de actores no-estatales. 17 13 Disponibles en http://frontex.europa.eu/trends-and-routes/migratory-routes-map/. FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 14 - 3.La respuesta de las organizaciones multinacionales de seguridad Una vez detallada la situación de la seguridad en el vecindario europeo, y antes de abordar la respuesta específicamente nacional a los riesgos y amenazas del entorno, es preciso estudiar la actuación de las principales organizaciones internacionales a las que España pertenece, ya que toda medida adoptada en el marco multilateral que esté alineada con los objetivos nacionales supondrá un ahorro de medios propios. Esa idea se recoge en la propia ESN-2013, cuando se afirma que18: “La seguridad y los intereses de España están mejor garantizados en una comunidad internacional donde la cooperación, la toma colectiva de decisiones y la acción multilateral son principios básicos de organización. Los retos y amenazas globales sólo pueden tener soluciones globales”. 3.1. La Organización de Tratado del Atlántico Norte (OTAN) Comenzando por la Alianza Atlántica, en la ESN-2013 se afirma que “En el espacio euro-atlántico, la OTAN resulta determinante para la seguridad de la región”. En el caso del Magreb, el interés de la OTAN se materializó en 1994 con el nacimiento del llamado Diálogo Mediterráneo. Este foro de cooperación agrupa a los aliados con Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Israel, Mauritania y Jordania. Con el fin de contribuir a la seguridad y la estabilidad en la región e instaurar una mejor comprensión mutua, los Estados socios trabajan sobre dos ejes: - En el plano político, tienen lugar reuniones con el formato OTAN+7 a nivel de jefes de Estado y de gobierno, ministros de asuntos exteriores o ministros de defensa con el Consejo del Atlántico Norte, o encuentros bilaterales. - Para materializar el diálogo político, se organizan ejercicios militares de la OTAN en los que los restantes países pueden participar o asistir como observadores. La cooperación práctica se recoge en el Programa Anual de Trabajo, que incluye seminarios, paneles y otras actividades en el campo de la diplomacia pública, planeamiento civil de emergencias, gestión de crisis, seguridad de fronteras, armas y municiones ligeras, reforma de la defensa, aspectos económicos de la defensa, así como consultas sobre terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva. 18 Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 19. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Por otra parte, en el Concepto Estratégico de la OTAN en vigor19, aprobado en la Cumbre de Lisboa de noviembre de 2010, se incluyó la siguiente mención específica al Norte de África y al Dialogo Mediterráneo: “Estamos firmemente comprometidos con el desarrollo de relaciones amistosas y cooperativas con todos los países del Mediterráneo, y pretendemos continuar desarrollando el Dialogo Mediterráneo en los próximos años. Tenemos por objetivo el profundizar la cooperación con los miembros actuales del Dialogo Mediterráneo y estamos abiertos a la inclusión de otros países de la región”. Precisamente fue España el aliado que más insistió durante su proceso de elaboración para que en el texto se incluyese una referencia a la cooperación con el Mediterráneo. Otro tanto se puede decir del periodo previo a la Cumbre de Gales de septiembre de 2014, como lo prueban las sucesivas declaraciones públicas del ministro de defensa20. Países partícipes del Diálogo Mediterráneo de la OTAN 19 Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation. Active Engagement, Modern Defence, OTAN, Lisboa 2010: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580. htm. 20 En su comparecencia en el Senado el 26 de junio de 2014, el ministro afirmó que “a nuestro juicio no es justamente en el Este donde se concretan y conjuran los mayores peligros para la seguridad de todos los ciudadanos de la Alianza. El Sahel, el sur del Mediterráneo, el Golfo de Guinea o los de Oriente Próximo y Oriente Medio continúan siendo los reservorios de referencia de la violencia e inestabilidad internacional […] toda esta atención en el Este no puede implicar que olvidemos el Sur”: http://www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/ds/DS_C_10_328. PDF. 15 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 16 La actual posición de la Alianza Atlántica con respecto a los desafíos del entorno se recoge en la declaración de la Cumbre, a cuya evaluación también dedicamos en su día un documento FUNCIVA21, y en cuyas conclusiones nos reafirmamos: aunque la presión de los países del Sur forzó a incluir constantes referencias a la situación de seguridad en el mundo árabe, el interés de la OTAN está focalizado en Rusia, y la nueva fuerza de muy alta disponibilidad sólo dispondrá de las infraestructuras necesarias para su despliegue en el Este de Europa. La clave es que la Organización (con sus propios intereses corporativos, independientes de los de los Estados aliados), ha recibido con indisimulado entusiasmo la crisis de Ucrania, ya que le ha permitido poner en valor la misión primigenia de defensa colectiva frente al enemigo ruso, de modo que durante unos años nadie se cuestione de nuevo su razón de ser. Por ello, sería ilusorio confiar en que la Alianza Atlántica priorice la gestión de crisis en el Mediterráneo. Por último, la Declaración de la Cumbre dedica uno de sus 115 apartados (en concreto, el nº 39) al Sahel, en el que la OTAN se muestra “preparada para explorar, bajo petición de los países implicados, de qué modo puede contribuir a hacer frente a los desafíos, en plena coordinación con los esfuerzos de la ONU, la UE, regionales y bilaterales”22. En román paladino, se trata de un actor intrascendente en esa región. 3.2. La Unión Europea Como se anticipó en la Introducción, la Unión Europea representa para España el principal marco de actuación internacional, ya que “la seguridad de España se verá reforzada si la UE se consolida como un actor global”23. Para ello, se aboga por el refuerzo y completo despliegue de un Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) que represente a la UE en todo el mundo, el desarrollo de una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) dotada de unos medios militares adecuados y creíbles. 21 Ver RUIZ, Francisco, “Gales 2014: otra Cumbre histórica de la OTAN”, Documento FUNCIVA nº 216, septiembre de 2014: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1411985966_gales_2014.pdf. 22 NATO Summit Declaration, 5 de septiembre de 2014: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_ texts_112964.htm. 23 Estrategia de Seguridad…, op. cit., p. 13. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Sólo a partir de 1995, con la puesta en marcha de la Política Euro-Mediterránea (PEM) o Proceso de Barcelona, el interés de la UE hacia sus vecinos del sur adquirió nuevas dimensiones aparte de la económica24. Basada en tres cestas de cooperación (política y de seguridad, económica y financiera, e intercambio entre las sociedades civiles), la PEM pretendía conseguir la estabilidad económica, que llevaría a la estabilidad democrática y la instauración de la paz en la ribera sur. Por otra parte, la “Política Europea de Vecindad” (PEV) de 2004 pretendía crear un búfer de estabilidad o anillo de amigos alrededor de la UE, y aunque la asistencia estaba sometida al principio de la condicionalidad, en la práctica las ayudas se libraban aunque no se cumpliesen los requisitos25. En general, los líderes aprovecharon la prioridad otorgada por la UE a la estabilidad para evitar las reformas políticas. En 2008 la UE anunció la creación de la Unión por el Mediterráneo (UpM), como complemento a la PEM. Sin embargo, una vez más el conflicto árabe-israelí minó desde el principio esta iniciativa, que cuando surgieron las revueltas árabes en 2011 ya se consideraba fracasada. En todo caso, el foco de la UpM era esencialmente económico, y de los seis ejes en los que se articula sólo uno podría considerarse lejanamente relacionado con la seguridad: el de las iniciativas de protección civil para la lucha contra las catástrofes de origen natural o humano26. La reacción inicial de la UE a las revueltas de 2011 en el Norte de África fue tímida y quedó en un segundo plano ante las iniciativas adoptadas por determinados Estados-miembros a título individual, en especial las de Francia. Así, París apoyo inicialmente en Túnez al régimen de Ben Ali y tuvo que rectificar, un giro forzado que explica el papel protagonista que asumió, junto con el Reino Unido, durante la crisis de Libia. Por el contrario, Alemania se abstuvo en la aprobación en Consejo de Seguridad de la Resolución 1973/2011 de 17 de marzo de 2011, que autorizó la intervención militar contra el coronel Gadafi. El Consejo de la UE no aprobó una operación militar en Libia hasta abril de 2011, aunque finalmente no se llegó a ejecutar, por lo que la intervención europea se canalizó a través de la OTAN, convertida en una agencia proveedora de servicios de mando y control a una coalición de fortuna. 24 Los Estados no-UE participantes fueron Argelia, Chipre, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Malta, Marruecos, Siria, Túnez, Turquía y la Autoridad Nacional Palestina. Libia no pudo incorporarse inicialmente por estar sometida a sanciones internacionales. 25 BLANC, Antonio, y RÉAL, Bénédicte, “Un nouvel élan dans les relations euro-méditerranéennes”, Paix et sécurité internationales, nº 1, 2013, 34. 26 Los otros cinco ejes son: 1. Descontaminación del Mediterráneo; 2. Creación de autopistas terrestres y marítimas entre los principales puertos europeos, con el fin de mejorar las comunicaciones y los transportes; 3. Plan solar mediterráneo; 4. Universidad Euro-Mediterránea; 5. Iniciativa para el desarrollo de las pequeñas empresas. 17 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 18 En lo relativo a las operaciones y misiones de la PCSD desarrolladas por la UE en el Magreb, hay que hablar de ellas en singular ya que EUBAM Libia27 es la única aprobada hasta la fecha. Esta misión civil fue aprobada por el Consejo Europeo el 22 de mayo de 2013, por un periodo inicial de dos años, con el objetivo de ayudar a las autoridades libias a reforzar la seguridad de sus fronteras (terrestres, marítimas y aéreas). Se trata de una aportación necesaria pero insuficiente, ante la magnitud de la crisis libia. Por otra parte, la UE dispone desde 2011 de una “Estrategia para la Seguridad y el Desarrollo en la región del Sahel”28, articulada en torno a cuatro ideas básicas: - La seguridad y el desarrollo no pueden separarse, y ayudar a los países del Sahel a lograr seguridad es imprescindible para fortalecer su crecimiento económico y reducir la pobreza. - El lograr seguridad y desarrollo en el Sahel es posible sólo por medio de una cooperación regional intensificada, apoyada por la UE. - Todos los Estados de la región se beneficiarán del fortalecimiento de la gobernanza, garantizando la seguridad y la cooperación al desarrollo. - La UE tiene un importante papel que jugar, tanto estimulando el desarrollo económico para los habitantes del Sahel como ayudándoles a lograr un entorno más seguro en el que pueda tener lugar. En la Estrategia se reconoce la importancia de que todas las medidas de la UE sean adoptadas preferentemente en el marco de las iniciativas en marcha con las organizaciones regionales, en particular con la Unión Africana. Es de especial interés mencionar las operaciones militares y las misiones civiles en desarrollo en el Sahel en el marco de la PCSD, cuyas principales características se resumen en la siguiente tabla: 27 EU Integrated Border Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya), European External Action Service, febrero de 2014: http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eubam-libya/pdf/factsheet_eubam_libya_en.pdf. 28 Strategy for Security and Development in the Sahel, European External Action Service, septiembre de 2011: http://eeas.europa.eu/africa/docs/sahel_strategy_en.pdf. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Nombre Fecha de Comienzo Objetivos Contribuir al desarrollo de un modelo integrado, coherente, EUCAP sostenible y basado en los 16 julio Sahel DDHH para las agencias de 2012 Níger1 seguridad nigerinas en lucha contra terrorismo y crimen organizado. Apoyar la reconstrucción de las FFAA malienses y EUTM 18 febrero responder a sus necesidades Mali2 2013 operativas, para que el Gobierno pueda ejercer un control efectivo del país. Similar a los de EUCAP EUCAP 15 abril Sahel Níger, en este caso en Sahel 2014 apoyo a las fuerzas del orden Mali3 malienses. Entidad Participantes En torno a 55 expertos 11 Estadosmiembros de la Unión. 580 militares 23 Estadosmiembros, más Georgia, Moldavia, Montenegro, Serbia y Suiza 26 expertos No disponible Misiones y operaciones PCSD en el Sahel Sin embargo, en el debe de la UE se cuenta el no haber desplegado uno de sus “Grupos de Combate”29, cuando a principios de 2013 la situación de seguridad en Mali se volvió crítica, obligando a Francia a lanzar la “Operación Serval” en solitario. 3.3. Otras iniciativas multinacionales: el 5+5 Finalizaremos este epígrafe con la iniciativa 5+5, llamada así por la participación de cinco Estados de la ribera norte (Francia, Italia, España, Portugal y Malta) y de cinco Estados de la ribera sur (Argelia, Marruecos, Túnez, Libia y Mauritania). El 5+5 se creó en la conferencia ministerial de asuntos exteriores de 1990 en Roma, inicialmente para facilitar la concertación política y la cooperación. En 2004, los diez países firmaron una declaración de intenciones en París, creando la Iniciativa 5+5 Defensa. 29 Sobre los Grupos de Combate, ver The EU Battlegroups, 12 de septiembre de 2006: http://www.europarl. europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/091006eubattlegroups_/091006eubattlegroups_en.pdf. 19 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 20 La cooperación multilateral en este ámbito se debate y aprueba en el Comité Director, y se materializa a través de un “Plan de Acción Anual”. Las áreas iniciales de cooperación eran la seguridad marítima, la seguridad aérea y la defensa civil. Además, en el seno de la Iniciativa se desarrollan seis proyectos de largo alcance: Proyecto Centro Virtual Regional de Control de Tráfico Marítimo (V-RMTC 5+5), Colegio 5+5 Defensa. Objetivos y desarrollo Propuesta italiana (mayo de 2007). Uso de Internet para intercambiar datos no clasificados sobre el tráfico marítimo mercante, quedando excluidos los barcos militares y pesqueros. Propuesta francesa, (octubre de 2008).De carácter “virtual”, organiza la formación del personal de Defensa de los países miembros aprovechando las estructuras nacionales ya existentes, en tres niveles. Centro Euromagrebí de Con sede en Túnez, sus campos de estudio son: Investigación y Estudios terrorismo, crimen organizado, migraciones Estratégicos para el Mediterráneo clandestinas y desafíos medioambientales. occidental Propuesta de Libia, se ha aprobado su ubicación Centro de formación para el en este país en la última reunión de ministros de desminado humanitario. Defensa celebrada en Portugal en 2013. Contribución de las FFAA a la Proyecto propuesto por Argelia, que se Protección Civil en catástrofes. desarrollará en colaboración con España. Proyecto liderado por Malta, para formación Cooperación en materia de SAR en el medio marino, con un centro de Búsqueda y Rescate (SAR). excelencia que facilite el adiestramiento Proyectos de largo alcance de la Iniciativa 5+5 Defensa En resumen, transcurrida una década desde su nacimiento, y a pesar de las convulsiones sufridas por Libia y Túnez en el periodo 2011-201430, se puede considerar que la Iniciativa 5+5 goza de buena salud, como lo acreditan las más de 40 actividades programadas por la presidencia española de la organización en 201431. 30 Ver ECHEVERRÍA, Carlos, “La iniciativa 5+5 Defensa sobrevive a las revueltas árabes en 2011”, Informe SEDMED, nº 3, enero de 2012: http://www.sedmed.org/analisis_ssm/documents/informesedmed/echeverria_carlos.pdf. 31 En relación con las actividades durante la presidencia española, ver IZQUIERDO ALBERCA, María J., “2014 año de la presidencia española de la iniciativa 5+5 defensa”, Documento Informativo del IEEE, nº 9/2014, 7 de mayo de 2014, pp. 4-9: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_informativos/2014/DIEEEI09-2014_PresidenciaEspanola5x5_MJIA.pdf. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ 4.El desarrollo de un nuevo sistema de seguridad nacional Ante el complejo entorno para la seguridad internacional descrito en los epígrafes anteriores, y teniendo en cuenta las oportunidades que para España ofrece la pertenencia a las organizaciones e iniciativas multinacionales igualmente detallada, nuestro país ha realizado en los últimos años un importante esfuerzo de adaptación, que nos permite hablar de un nuevo sistema de seguridad nacional. 4.1. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 y su desarrollo El documento de referencia para todo ese entramado de innovación institucional es la tantas veces mencionada Estrategia Española de Seguridad de junio de 2013. No insistiremos en la oportunidad y pertinencia de la ESN-201332, que por otra parte tuvo su antecedente en la Estrategia Española de Seguridad de 201133, ni detallaremos sus innumerables puntos positivos, pero si destacaremos algunas posibles debilidades. Potenciadores, riesgos y amenazas, según la ESN-2013 32 Ver RUIZ, Francisco, “La nueva Estrategia de Seguridad Nacional: continuidad y cambio”, Documento FUNCIVA, nº 182, julio de 2013: http://www.funciva.org/documentos/745. 33 Ver RUIZ, Francisco, “Estrategia Española de Seguridad”, Documento FUNCIVA nº 100, junio de 2011: http://www.funciva.org/documentos/460. 21 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 22 Así por ejemplo, se echa en falta en la ESN-2013 una identificación explícita de los intereses a proteger, con su tradicional categorización en vitales y estratégicos, algo que en 2011 sí se incluyó. Por otra parte, y aunque el dedicar un capítulo completo a los potenciadores de riesgo (como se hizo en 2011) puede parecer excesivo, la referencia que se hace a ellos en la ESN-2013 al principio del capítulo sobre riesgos y amenazas se antoja demasiado genérica y poco detallada. Además, se incluyen entre los riesgos y amenazas cuestiones como la vulnerabilidad del espacio marítimo. Eso se puede considerar un error conceptual, ya que en realidad se trata de un ámbito en el que, como la propia Estrategia afirma, se pueden materializar los verdaderos riesgos y amenazas (terrorismo, proliferación, crimen organizado, etc.), dado su fácil acceso y que está sometido a un menor control que los espacios terrestre o aéreo. La explicación más plausible es que en la ESN-2013 se quiso poner de relieve la indudable importancia de la seguridad marítima para España. Además, todo parece indicar que la intención es aprobar una Estrategia de segundo nivel, derivada de la ESN-2013, para cada uno de los doce riesgos y amenazas recogidos en la figura. Las dos primeras fueron precisamente la “Estrategia de Seguridad Marítima Nacional” y la “Estrategia de Ciberseguridad Nacional”, y se están elaborando otras como la de seguridad energética, todas ellas bajo la coordinación del departamento de seguridad nacional. Esa opción es plenamente válida, ya que para hacer frente a cada riesgo y amenaza es necesaria una respuesta integrada de todas las herramientas del Estado (whole of government approach). Por ello, es preferible elaborar una Estrategia transversal de segundo nivel, sancionada por el presidente del gobierno, a que cada departamento ministerial elabore su propia Estrategia sectorial para recoger su contribución particular a las líneas de acción estratégica contempladas en la ESN-2013. En el caso particular de la amenaza de los “conflictos armados”, el ámbito de actuación prioritario correspondiente es el de “defensa nacional”, que tiene por objetivo: Hacer frente a los conflictos armados que se puedan producir como consecuencia tanto de la defensa de los intereses o valores exclusivamente nacionales -en los que se intervendría de manera individual-, como de la defensa de intereses y valores compartidos en virtud de nuestra pertenencia a organizaciones internacionales tales como la ONU, la OTAN o la UE, en los que se intervendría conforme a sus tratados constitutivos junto con otros aliados o socios. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ En teoría, aunque este ámbito de actuación es el más vinculado con el concepto tradicional de seguridad, su ejecución no debería implicar únicamente al ministerio de defensa, ya que hay muchos otros departamentos que pueden y deben contribuir a alcanzar las líneas de acción estratégica enumeradas en la ESN-2013. Por ello, se debería elaborar una “Estrategia de Defensa Nacional”, con sus propios objetivos y líneas de acción derivadas, que fuese sancionada por el presidente del gobierno. Además, en este caso y a diferencia de lo ocurrido con la seguridad marítima o la Ciberseguridad, no sería necesario crear un nuevo comité interdepartamental especializado, ya que existe el Consejo de Defensa Nacional establecido por la Ley Orgánica 5/2007, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional de 200534, y cuya composición y funcionamiento regula el Real Decreto 1310/2007, de 5 de octubre35. En todo caso, y a falta de esa Estrategia de Defensa Nacional, el Estado Mayor de la Defensa (EMAD) no ha promulgado una “Estrategia Militar” que actualice la que está en vigor desde 2003. Es más, en un esfuerzo por optimizar las capacidades de la Fuerza Conjunta36, el ciclo de planeamiento se ha visto modificado con respecto al procedimiento establecido37: - La Directiva de Planeamiento Militar (DPM) de noviembre de 2012, derivada de la Directiva de Política de Defensa (DPD) de octubre del mismo año, ha sido actualizada en diciembre de 2014 sin que lo sea la DPD de referencia. - En el planeamiento de fuerzas, se ha elaborado un Objetivo de Capacidades Militares (OCM), evitando los pasos previos del Proyecto de Objetivo de Capacidades Militares (PROCAM) y de la Propuesta de Objetivo de Capacidades Militares (POCAM). - En el planeamiento operativo, no se ha actualizado el “Concepto de Estrategia Militar” de 2009, y en lugar de la Directiva de Planeamiento Operativo (DPO) se ha elaborado un Directiva del Concepto de Empleo de las FAS (DCFAS). 34 Ver http://www.boe.es/buscar/pdf/2005/BOE-A-2005-18933-consolidado.pdf. 35 Ver http://www.defensa.gob.es/Galerias/fichero/RD-1310-2077-consejo-defensa-nacional.pdf. 36 Sobre la Fuerza Conjunta, ver RUIZ, Francisco, “Perspectivas para la Seguridad Europea en el contexto actual”, FUNCIVA, abril de 2014, p. 21: http://www.funciva.org/uploads/ficheros_documentos/1397071707_perspectivas_para_la_seguridad_europea_en_el_contexto_actual_2.pdf . 37 Orden Ministerial 37/2005, de 30 de marzo, por la que se regula el Planeamiento de la Defensa: http://www. defensa.gob.es/Galerias/politica/seguridad-defensa/ficheros/DGL_OM37_2005_PlaneamientoDefensa.pdf. 23 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 24 Por último, y ya fuera del marco del sistema de seguridad nacional, es importante reseñar la aprobación el pasado 26 de diciembre de 2014 de la “Estrategia de Acción Exterior del Estado”. Dada la aprobación previa de la ESN-2013, era de esperar que la acción exterior asumiese como propios sus objetivos en materia de seguridad nacional y contribuyese a la sinergia y coherencia de sus líneas de acción estratégicas. Sin embargo, todo apunta a que esa coherencia no se ha logrado plenamente. En opinión de algunos expertos38, la Estrategia de Acción Exterior contempla un concepto de seguridad obsoleto, centrado en los aspectos tradicionales de la defensa y seguridad pública, en lugar del concepto amplio de seguridad incluido en la ESN-2013. Por otra parte, los ámbitos geográficos prioritarios tampoco coinciden plenamente en ambas Estrategias, como lo prueba el que la consideración de zona vital para la seguridad nacional que la ESN-2013 otorga al Golfo de Guinea, el Sahel o el Cuerno de África, para la acción exterior sólo aplique de forma indirecta al Magreb. Todas esas disfunciones, seguramente motivadas porque la Estrategia de Acción Exterior ha sido asociada más con el MAEC que con el gobierno en su integridad o el conjunto del Estado39, exigirán una compleja coordinación eficaz entre el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo de Política Exterior. 4.2. Las prioridades de la Seguridad Nacional Uno de los modos más lógicos de comprobar las prioridades del sistema de seguridad nacional español es, sin duda, repasar el despliegue geográfico de nuestros militares en el exterior, así como el comprobar si esas intervenciones se realizan en clave nacional o bien en un marco multinacional. A 22 de marzo de 2015, y según la página web del ministerio de defensa, los datos son los siguientes: 38 Ver MORALES, Javier, “Análisis de la Estrategia de Acción Exterior bajo la perspectiva de la Seguridad Nacional”, Documento de Opinión del IEEE, nº 19/2015, 12 de febrero de 2015: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2015/DIEEEO19-2015_EstrategiaAccionExterior_SamuelMorales.pdf. 39 MOLINA, Ignacio “Estrategia de Acción Exterior: logro, ‘ma non troppo’”, Estudios de Política Exterior nº 163, enero-febrero de 2015: http://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/estrategia-de-accion-exterior-logro-ma-non-troppo/. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Marco ONU OTAN Coalición UE-PCSD Apoyo a Francia Nombre de la operación y lugar “Libre Hidalgo” (Líbano) “Resolute Support” (Afganistán) “Policía Aérea en el Báltico” (Estonia) “Apoyo a Turquía” (frontera Siria) “Ocean Shield” (Índico) “Inherent Resolve” (Irak) “EUFOR Althea” (Bosnia) Medios desplegados 600-700 efectivos 485 efectivos 4 cazas Eurofighters, 113 efectivos Batería de misiles Patriot, 130 efectivos Mando, una fragata F-100 300 efectivos 10 efectivos Un buque, un avión de patrulla “EUNAVFOR Atalanta” (Índico) marítima “EUTM Somalia” 14 efectivos “EUCAP Nestor” (Este de 2 militares y un civil África) “EUTM Mali” 160 efectivos “MARFIL” (Senegal) 55 efectivos “MAMBA” (Gabón) 49 efectivos Misiones internacionales de las Fuerzas Armadas de España Sin entrar a valorar en ningún caso la indiscutible oportunidad política de cada despliegue, sí que es posible evaluar estas misiones desde el punto de vista de la situación del entorno y las prioridades para España ya estudiadas. Así, tanto “EUFOR Althea” como “Resolute Support” se pueden considerar vestigios de otra etapa, en la que se mantenían despliegues durante muchos años (desde 1992 en el caso de Bosnia y desde 2001 en el caso de Afganistán) en misiones de estabilización y reconstrucción postconflicto. La presencia actual en los Balcanes es meramente testimonial, mientras que en Afganistán se ha reducido mucho desde la etapa de la ISAF, pero es necesaria para consolidar los avances logrados con gran esfuerzo desde el derrocamiento inicial de los talibán y la expulsión de Al Qaeda. Por lo que respecta al Líbano, la Resolución 1701 (2006) del Consejo de Seguridad de la ONU asignaba a UNIFIL el cometido, entre otros, de asistir a las Fuerzas Armadas libanesas en el desarme de grupos armados (léase Hizbullah), cosa que no se ha producido. Aunque la presencia de tropas europeas ha contribuido a limitar la libertad de movimientos de los guerrilleros chiíes, 25 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 26 no se puede descartar que ante la falta de avances la tarea de interposición recaiga nuevamente en cascos azules de países en vías de desarrollo, como ocurrió entre 1978 y 2006. Por otra parte, la presencia en el Cuerno de África se materializa en la participación en tres operaciones de la UE: “EUNAVFOR Atalanta” para hacer frente en la mar al problema de la piratería; “EUTM Somalia” para adiestrar a las fuerzas somalíes que luchan contra los terroristas de Al Sabah; y “EUCAP Nestor” para fortalecer las capacidades marítimas de los Estados de la región. Ese enfoque global de la UE coincide en el tiempo y el espacio con la operación de la OTAN “Ocean Shield”, también con presencia española y que duplica a “EUNAVFOR Atalanta”, en una prueba más del denominado concurso de belleza entre ambas organizaciones40. Si nos centramos en la que se considera el área de atención preferente, el Norte de África, allí nuevamente es la UE la que tiene una mayor presencia, a la que España contribuye con una notable participación en EUTM Mali, así como en la ya finalizada EUFOR RCA (República Centroafricana). Además, existen dos destacamentos aéreos de apoyo a las operaciones de Francia en Mali (Serval) y RCA (Sangaris). Mucho menos lógica parece la presencia en Estonia y en Turquía, con unos objetivos que poco tienen que ver con los intereses nacionales o con la percepción española de los riesgos y amenazas. Esos despliegues, así como el anunciado liderazgo español de la fuerza de muy alta disponibilidad de la OTAN41, sólo se pueden explicar como un intento de destacar nuestra solidaridad con los aliados orientales, lo cual está muy bien si en justa correspondencia se responde a nuestras inquietudes en el flanco sur. El hecho es que España ha sido tradicionalmente muy solidaria con los esfuerzos colectivos de seguridad de las principales organizaciones internacionales, mientras que ha lidiado en solitario con lo que se consideraban amenazas no-compartidas, en particular las procedentes del Norte de África. 40 Ver al respecto “EU-NATO: a beauty contest?”: http://blog.slate.fr/europe-27etc/2043/eu-and-nato-a-beauty-contest/; “NATO and the European Union: cooperation and security”: http://www.nato.int/docu/ review/2007/issue2/english/art6.html; y “Strategic Partnership or Contending Coalitions? An Analysis of EU-NATO Relations”: http://www.e-ir.info/2009/09/13/strategic-partnership-or-contending-coalitions-an-analysis-of-the-current-state-of-eu-nato-relations/. 41 Ver “España liderará la primera Fuerza de Muy Alta Disponibilidad de la OTAN”, Ministerio de Defensa, 5 de febrero de 2015: http://www.defensa.gob.es/gabinete/notasPrensa/2015/02/150205-spain-liderara-primera-fuerzaalta-disponibilidad-otan.html. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Sin embargo, y ante la constatación de que los países del Este están arrastrando el foco de la OTAN o la UE irremisiblemente hacia el espacio postsoviético, convirtiendo su particular percepción de las amenazas en la visión colectiva, no es descartable un giro en la posición española, provocado por el escepticismo ante la contribución que esas organizaciones pueden hacer a la seguridad de sus escenarios vitales. En particular, en el caso de la PCSD de la UE algunos analistas identifican hasta cuatro posiciones42: - Los teólogos, que apoyan las iniciativas de modernizar la PCSD, potenciar su preminencia política, y fortalecer su desarrollo autónomo respecto de la OTAN. Adoptan el enfoque de Jean Monet de avanzar a pequeños pasos en la integración política, hasta alcanzar una defensa común. - Los agoreros, que consideran la PCSD clínicamente muerta como un marco relevante para la acción común o para el desarrollo de capacidades militares. Al ser también escépticos respecto de la OTAN, este grupo prioriza el desarrollo de iniciativas bilaterales o de grupos reducidos de países. - Los aislacionistas, que consideran a las grandes iniciativas europeas de cooperación no sólo disfuncionales, sino también negligentes respecto a las preocupaciones de seguridad españolas. Este grupo demanda un giro estratégico para focalizarse en los propios intereses nacionales. - Los pragmáticos, que consideran a la UE y la OTAN dos caras de la cooperación europea en el ámbito de la seguridad, promueven la participación en iniciativas como el Pooling & Sharing de la UE o la Smart Defence de la OTAN, y que buscan sinergias incluso con países alejados como Polonia. En todo caso, y a la espera de la celebración del Consejo Europeo de junio, en el que se pasará revista a los avances de la PCSD desde el mencionado Consejo de diciembre de 2013, no cabe ser muy optimista con respecto a la situación actual. En general, las grandes organizaciones de seguridad encuentran dificultades para actuar debido a las divergencias entre los intereses y culturas estratégicas de sus miembros, así como a la desigual distribución de cargas y responsabilidades entre ellos43. 42 LASHERAS, Francisco de Borja, “The end of CSDP theology? Spain’s shifting security policy and CSDP”, 28 de febrero de 2015: http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id=188842. 43 ARTEAGA, Felix (coord.), “La Defensa que viene. Criterios para la reestructuración de la Defensa en España”, Elcano Policy Paper, Real Instituto Elcano, octubre de 2013, p. 9: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/ElcanoPolicyPapel_Defensaqueviene_FArteaga.pdf. 27 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 28 5.Conclusiones, propuestas, y cuestiones para el debate Antes del comienzo de la crisis de Ucrania, la UE en su conjunto se enfrentaba a una pérdida de centralidad en el panorama estratégico mundial, como consecuencia del giro estadounidense hacia el Pacífico y del liderazgo desde detrás que ejerció durante la guerra de Libia. En esa etapa, el reto para España y otros países del Mediterráneo era el atraer la atención de la OTAN y de los Estados miembros del Norte y Este de Europa hacia el complejo vecindario del Sur, del que emanan la mayor parte de los riesgos y amenazas para la seguridad nacional, y cuya situación geopolítica no ha hecho sino empeorar desde que comenzaran las revueltas árabes en 2011. Como se ha acreditado a lo largo de este trabajo, es evidente que en el caso de la OTAN ese intento fue fallido, ya que su implicación en el Magreb o el Sahel ha sido mínima. En el caso de la UE, y aunque África ha sido el principal escenario de actuación de la PCSD, el nivel de ambición de las operaciones militares y misiones civiles desplegadas no se corresponde con la magnitud de los riesgos a los que se debe hacer frente. En particular, la inacción frente a la ofensiva islamista de 2013 en Mali, que obligó a Francia a lanzar en solitario la “Operación Serval”, fue una muestra de lo lejos que está la UE de actuar internacionalmente como un actor unido y coherente. En todo caso, y si esta era la situación anterior a 2013, la revolución y posterior guerra civil en Ucrania no ha hecho sino complicar el panorama, ya que el enfrentamiento abierto de Occidente con Rusia, sin precedentes desde el final de la Guerra Fría, ha servido para que los países del antiguo bloque comunista (en especial Polonia y los Bálticos) avancen en su objetivo permanente de convertir su propia visión de la seguridad, obsesivamente focalizada en considerar a Rusia una amenaza, en la visión de conjunto de los Estados miembros de la OTAN y la UE. En ese sentido, la posición de España está siendo la de descartar nuevas sanciones contra Rusia, rechazar la entrega de armamento letal a Kiev, y apoyar a Alemania y Francia en la iniciativa política que llevó a los acuerdos de Minsk del pasado 12 de febrero, debiendo exigir a todas las partes en conflicto (incluido a Ucrania, que hasta ahora ha dispuesto de carta blanca por parte de la UE) su estricto cumplimiento, ya que como destacó el ministro de exteriores español García-Margallo “la crisis de Ucrania no se puede resolver por medios militares, sino únicamente políticos”44. 44 Según declaraciones de 10 de marzo, durante su visita a Moscú, ver http://es.rbth.com/noticias/2015/03/10/ margallo_descarta_nuevas_sanciones_contra_rusia_si_se_cumplen_acuerd_48093.html. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ Por ello, sin romper la unanimidad en la adopción de sanciones, y una vez demostrada la solidaridad con los socios orientales con el despliegue de aviones de combate en Estonia y el liderazgo en 2016 de la fuerza de muy alta disponibilidad de la OTAN, se debe atajar cualquier intento de que la revisión de la Estrategia Europea de Seguridad de cara al Consejo Europeo de junio de 2015 lleve a identificar a Rusia como el enemigo de la UE, lo que supondría pasar el punto de no-retorno en la relación. Por otra parte, mientras que en la primera parte del trabajo se ha demostrado que es en la ribera sur del Mediterráneo, y no en la cuenca minera del Don, donde se están agravando los riesgos y amenazas para nuestra seguridad nacional, en la segunda parte se ha comprobado que las principales organizaciones de seguridad en las que España participa no han asumido esa visión, lo que obliga a reflexionar en clave nacional sobre cómo hacerles frente45. Esta nueva situación es interesante, ya que hasta ahora los expertos a nivel nacional se dividían entre los mencionados teólogos (europeístas) que apoyaban plenamente el desarrollo de la PCSD, y los pragmáticos (atlantistas) que confiaban principalmente en la OTAN como garantía de seguridad. Sin embargo, en la actualidad surgen voces que cabe encuadrar en las también citadas corrientes aislacionista y agorera46. Dentro de la tendencia aislacionista se encuadran propuestas como la de pivotar la prioridad estratégica de España y su proyección militar hacia el Sur, para lo que se precisa la articulación previa de una estrategia global para el conjunto del Estado, ya que “la intervención española se desarrolla de forma compartimentada entre los distintos Ministerios y Agencias, sin estrategias ni métodos de integración previos”47. 45 En esa nueva tendencia destacan los informes RUIZ, Francisco J., “El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo occidental”, Documento de Trabajo OPEX nº 76, Fundación Alternativas, noviembre de 2014: http://www.falternativas.org/opex/documentos/documentos-de-trabajo/el-papel-de-espana-en-la-seguridad-maritima-del-mediterraneo-occidental; y ARTEAGA, Felix (coord.), “España mirando al sur: del Mediterráneo al Sahel”, Informe nº 18, Real Instituto Elcano, noviembre de 2014: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/ rielcano_es/publicacion?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/publicaciones/informe-elcano-18-espanamirando-al-sur-mediterraneo-sahel. 46 “La Defensa de España debe enfocar su participación en organizaciones multilaterales de una forma instrumental, calculando qué puede España aportar a la seguridad y defensa colectivas y qué puede recibirse de esas organizaciones en relación a sus intereses de seguridad vitales y estratégicos. Hasta ahora ha primado la adhesión a un enfoque “idealista”, dirigido a ser percibido como un aliado o socio solidario en el reparto de las cargas […] La crisis de las instituciones multilaterales de Defensa para afrontar el cambio de modelo estratégico aconseja añadir a los criterios de integración y delegación seguidos hasta ahora, los de diversificación de apoyos mediante esquemas bilaterales y grupales de asociación, en lugar de delegar la defensa de nuestros intereses a la voluntad colectiva”. ARTEAGA, Felix (coord.), “La Defensa que…”, op. cit., p. 22. 47 ARTEAGA, Felix (coord.), “España mirando al…”, op. cit., p. 39. El Informe del RIE sobre “La Defensa que viene” bautiza esta opción como retraimiento selectivo. 29 FUNCIVA JORNADA DE EXPERTOS _______________________________________________________________________________________ 30 Esta visión enlaza con nuestra conclusión sobre la falta de alineación entre la Estrategia de Seguridad Nacional y la de Acción Exterior, que obligará a una importante tarea de coordinación en el nivel superior, esto es, presidencia del gobierno. Por ello, en ese plano nacional se considera necesario avanzar en el entramado doctrinal y organizativo iniciado con la promulgación de la ESN-2013, en particular: - Aprobar cuanto antes la Ley Orgánica de la Seguridad Nacional, como marco legal de todos los desarrollos acometidos hasta la fecha. - Elaborar estrategias de segundo nivel para cada uno de los doce ámbitos de actuación de la ESN-2013, incluyendo una Estrategia de Defensa Nacional. - Potenciar el Consejo de Defensa Nacional como comité especializado del Consejo de Seguridad Nacional en ese ámbito de actuación. - Adaptar el ciclo de planeamiento al nuevo marco doctrinal, dando cobertura normativa a los cambios de facto llevados a cabo por el EMAD. Y todo ello en el marco de una sostenibilidad presupuestaria y de una política industrial estratégica en el ámbito de la defensa ya abordadas en otros trabajos48. En todo caso, consideramos que el marco multinacional sigue siendo fundamental, por lo que aun haciendo propio el pesimismo de los agoreros con respecto a la OTAN y a la PCSD de la UE, cabe explorar otras posibilidades de cooperación. Bajo ese precepto, la detallada iniciativa 5+5 es un ejemplo perfecto de cómo un grupo de Estadosmiembros identifican un interés común y crean un marco subregional de cooperación con países del Magreb, modelo que se podría seguir para las operaciones militares en el Sahel en las que no se implique el conjunto de la UE. En ese sentido, y ante la constatación de que es muy difícil (por no decir imposible) tomar iniciativas en el marco de la PCSD que cuenten con el acuerdo de los 28 Estados-miembros, hay que avanzar hacia una regionalización de esa política, utilizando la herramienta de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) del Tratado de Lisboa para buscar sinergias entre Estados con intereses de seguridad compartidos, en particular los del Mediterráneo. En resumen, el sistema nacional de seguridad debe: 48 RUIZ, Francisco, “Perspectivas para la…”, op. cit. El nuevo sistema de Seguridad Nacional frente a las amenazas del entorno _______________________________________________________________________________________ - Focalizarse en las áreas prioritarias de actuación del Norte de África. - Armonizar a nivel interno las iniciativas de los diversos ministerios y, en la medida de lo posible, de los actores no-estatales. - Impulsar las iniciativas de la OTAN y la UE hacia la región, sin perder de vista que no servirán para cubrir todas las necesidades de la seguridad nacional. - En el marco de la UE, aprovechar la herramienta de la CEP para formar un caucus mediterráneo con los restantes Estados-miembros del sur. - Formar marcos de cooperación multinacional ad hoc, según el modelo del 5+5, con los actores estatales y no-estatales en base a intereses comunes. - En el caso del Magreb, y en particular de Marruecos, Argelia y Mauritania, fomentar la cooperación bilateral en cuestiones de defensa. - En el caso del Sahel, y ante lo limitado de los medios y capacidades propios, canalizar la aportación nacional a través de las iniciativas de la UE. - También en el Sahel, promover que las iniciativas de la UE estén estrechamente coordinadas con las de las organizaciones regionales como la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO) o la Unión Africana. Como idea final, cuando no sea posible actuar en África el marco de la UE, España no debe descartar una contribución bilateral independiente (y mayor que la realizada hasta la fecha) a las operaciones militares lideradas por Francia, por su carácter de gran potencia en la región y por la concurrencia de los intereses nacionales. 31