La Noción de Riesgo desde la Perspectiva de los

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales
Instituto de Estudios Ambientales
- IDEA -
PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE
GESTIÓN DE RIESGOS
BID - CEPAL - IDEA
EJECUCIÓN
DEL
COMPONENTE II
Indicadores para la Gestión de Riesgos
OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG
LA NOCIÓN DE RIESGO
DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DESASTRES
Marco Conceptual para su Gestión Integral
Estudio coordinado por
Instituto de Estudios Ambientales
Manizales - Colombia
Agosto 2003
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Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales
Instituto de Estudios Ambientales - IDEA
PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE
GESTIÓN DE RIESGOS
IADB - ECLAC - IDEA
EJECUCIÓN
DEL
COMPONENTE II
Indicadores para la Gestión de Riesgos
OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG
LA NOCIÓN DE RIESGO
DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DESASTRES
Marco Conceptual para su Gestión Integral
Preparado por
Omar Darío Cardona A.
Director Técnico
Con
Jorge Eduardo Hurtado Gómez
Ann Catherine Chardon
Gonzalo Duque Escobar
Luz Stella Velásquez Barrero
Alvaro Martín Moreno Rivas
Samuel Darío Prieto Ramírez.
Teniendo en cuenta
La reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y
modelación mediante indicadores, Barcelona, julio 9, 10 y 11 de 2003
Allan Lavell
Philippe Masure
Louise Comfort
Andrew Maskrey
Tova Solo
Kari Keipi
Ian Davis
Alex Barbat
Lino Briguglio
Terry Cannon
Neil Doherty
Caroline Clarke
Manizales - Colombia
Agosto 2003
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LA NOCIÓN DE RIESGO
DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DESASTRES
Marco Conceptual para su Gestión Integral1
1. Resumen
Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro; significa que existe la posibilidad
que un fenómeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una predisposición o
susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo tanto, reducir la vulnerabilidad
o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de
futuros desastres.
La gestión del riesgo colectivo involucra tres dimensiones de la política pública distintas: la
identificación del riesgo (que comprende la percepción individual, representación social y
estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención-mitigación) y el manejo de desastres
(respuesta y recuperación). Incluso podría considerarse una adicional que es la transferencia del
riesgo (seguros y protección financiera), pero prácticamente sólo en medios desarrollados se ha
logrado un avance en este sentido. Estas políticas cubren diferentes enfoques disciplinarios,
valores, intereses y estrategias, donde necesariamente están involucrados diversos actores
sociales. La efectividad de estas políticas públicas sólo puede favorecerse si existe
interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien, la reducción del riesgo colectivo,
significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de desastres, significa responder
eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado; y la transferencia del riesgo, implica
valorarlo en unidades económicas. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestión del riesgo
identificarlo, lo que significa comprender cómo se percibe desde el punto de vista de la sociedad,
cómo se representa (modelos, mapas, índices, etc.) y finalmente como se "mide" o se dimensiona.
Psicólogos, sociólogos e historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente construida,
“constructivista”, que se obtiene de la percepción individual, las representaciones sociales y la
interacción entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, geólogos, epidemiólogos
geógrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran
como “realista” u “objetivo”, basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o
evaluar objetivamente.
Es necesario superar el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y confiar más en
métodos tanto cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión implícita que el concepto de
riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relación entre la percepción subjetiva del riesgo y
la obligatoriedad científica de su objetivización. Debido a la especialización científica la noción
1
Este documento de trabajo es el resultado de los aportes y discusiones del grupo de expertos locales del Instituto de
Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales, y las contribuciones realizadas durante
la reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y modelación mediante indicadores celebrada en Barcelona
en julio 9,10 y 11, 2003, para la ejecución del Componente II: Indicadores de Gestión de Riesgos, Operación BID
ATN/JF-7907-RG. El documento ha sido elaborado por Omar Darío Cardona A., director técnico del proyecto y las
opiniones aquí expresadas son solamente las de sus autores y no necesariamente reflejan la posición del Banco
Interamericano de Desarrollo.
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de riesgo ha tenido un carácter polisémico, por lo que se ha argumentado la necesidad de
encontrar un lenguaje común y proponer una teoría holística del riesgo. Conceptualmente y
pragmáticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación relativa y decir que
subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta posición es totalmente
inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el punto de vista de la
política pública.
El poder estimar los efectos potenciales y/o pérdidas que pueden presentarse en el contexto social y
material permite que dentro de los planes de desarrollo y los programas de inversión se puedan
definir medidas que eviten o atenúen las consecuencias de los futuros desastres.
Metodológicamente, la identificación y análisis de las amenazas de origen natural o antrópico y de
la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica, cultural, etc., constituyen una herramienta de
diagnóstico que facilita clasificar los problemas y deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones
de carácter político, económico, social y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo
equilibrado.
La elaboración de técnicas de monitoreo y seguimiento de la acumulación territorial y social de la
vulnerabilidad y de la gestación de procesos detonantes facilita la aplicación de técnicas de
planificación realistas, en forma dinámica, que se ajusten a los cambios producidos como
consecuencia de los procesos de intervención o debidos a nuevos factores o sorpresas del entorno
natural, económico o social. Un enfoque correctivo y prospectivo de este tipo es prometedor,
dado el nivel de incertidumbre e inestabilidad que caracteriza actualmente los procesos de cambio
y debido a la imposibilidad de poder proponer planes a largo plazo que puedan cumplirse sin
mayores traumatismos. En muchos países en desarrollo estos aspectos están incidiendo en la
dinámica de su crecimiento y progreso. Ante estas características es necesario plantear modelos
menos rígidos de planificación, que permitan incorporar de manera más adecuada las
incertidumbres, inestabilidades y sorpresas, mediante técnicas de diagnóstico y seguimiento de
las condiciones del entorno social y de los agentes perturbadores; es decir: una visión preventiva
del desarrollo.
2. Introducción
Aun cuando al referirse a riesgo (colectivo) la mayoría de quienes están relacionados con el tema
de los desastres cree que se está hablando del mismo concepto, en realidad existen serias
diferencias que no facilitan identificar con claridad de qué manera se puede reducir con éxito; es
decir, de qué forma se debe llevar a cabo su gestión con eficacia y efectividad. La
conceptualización del riesgo y la terminología asociada a su definición no sólo ha variado con el
tiempo, también ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su
noción. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes
ámbitos del conocimiento, no existe en realidad una conceptualización que se pueda decir
unifique las diferentes aproximaciones o que recoja de manera consistente y coherente los
diferentes enfoques.
El riesgo es un concepto complejo y extraño, representa algo que parece irreal, en tanto que está
siempre relacionado con azar, con posibilidades, con algo que aun no ha sucedido. Su sentido
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tiene que ver con algo imaginario, algo escurridizo que nunca puede existir en el presente sino
sólo en el futuro. Si hay certeza no hay riesgo, así, el riesgo es algo en la mente, íntimamente
ligado a la sicología personal o colectiva (Elms 1992). Otra razón por la cual el riesgo es un
concepto complejo, es que se trata de una idea compuesta. En la noción de riesgo más completa
convergen simultáneamente tres aspectos separados: la eventualidad, las consecuencias y el
contexto, que contribuyen a la hora de intentar llevar a cabo cualquier estimación o calificación
del riesgo. En un análisis de riesgo, el contexto (capacidad de la gestión y actores relacionados)
determina los límites, las razones, el propósito y las interacciones a considerar. Cualquier análisis
que se realice debe ser congruente con el contexto y tenerlo en cuenta en todos los aspectos que
le sean relevantes, de lo contrario el análisis sería totalmente inútil e irrelevante.
El análisis de riesgo se ha venido realizando a través de la historia de manera no formal en
innumerables situaciones humanas. Riesgo ha estado siempre asociado a decisión, con algo que
debe hacerse; con la ejecución de una acción que va desde lo trivial a lo muy importante. En cada
caso se debe elegir una acción que se debe llevar a cabo. Los resultados de cada acción factible
están en el futuro y son inciertos. El seleccionar una posible acción significa asumir una eventual
adversidad o contingencia asociada a dicha acción. Por esta razón, el riesgo debe evaluarse para
que se pueda tomar una decisión. Las discusiones acerca del riesgo tocan las raíces de la
sociedad, el conocimiento, los valores, las emociones e incluso la propia existencia. Implican
reflexionar acerca de qué es el conocimiento científico, los puntos de vista desde donde se
argumenta, la racionalidad de qué es a lo que se teme y la manera cómo se debe actuar. El tener
que arreglarse con incertidumbres en el análisis de sistemas físicos llega a ser una de las
circunstancias que define enfáticamente si un modelo dado es el apropiado para el problema que
se tiene entre manos. Esto significa mudarse del concepto de verdad al concepto de control o de
gestión, alejándose de la necesidad de obtener predicciones verdaderas de futuros escenarios, con
o sin la estimación de incertidumbres, y moverse hacia la necesidad de controlar las futuras
situaciones, aceptando las inevitables incertidumbres en el entendimiento de que algo podría o no
ocurrir. Por lo tanto, aunque la ciencia de la ingeniería pueda hacer algunas predicciones acerca
de un riesgo, dichas predicciones serán inevitablemente parciales e incompletas y en
consecuencia el énfasis debe estar en la gestión o manejo de la seguridad (Blockley 1992).
En los últimos años, desde la perspectiva de los desastres naturales, el riesgo se ha intentado
dimensionar, para efectos de la gestión, como las posibles consecuencias económicas, sociales y
ambientales que pueden ocurrir en un lugar y en un tiempo determinado. Sin embargo, el riesgo
no ha sido conceptualizado de forma integral sino de manera fragmentada, de acuerdo con el
enfoque de cada disciplina involucrada en su valoración. Para estimar el riesgo de acuerdo con su
definición es necesario tener en cuenta, desde un punto de vista multidisciplinar, no solamente el
daño físico esperado, las víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino también factores
sociales, organizacionales e institucionales, relacionados con el desarrollo de las comunidades.
En la escala urbana, por ejemplo, la vulnerabilidad como factor interno de riesgo, debe
relacionarse no solamente con la exposición del contexto material o la susceptibilidad física de
los elementos expuestos ha ser afectados, sino también con las fragilidades sociales y la falta de
resiliencia de la comunidad propensa; es decir, su capacidad para responder o absorber el
impacto. La deficiente información, comunicación y conocimiento entre los actores sociales, la
ausencia de organización institucional y comunitaria, las debilidades en la preparación para la
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atención de emergencias, la inestabilidad política y la falta de salud económica en un área
geográfica contribuyen a tener un mayor riesgo (Cardona 2001). Por lo tanto, las consecuencias
potenciales no sólo están relacionadas con el impacto del suceso, sino también con la capacidad
para soportar el impacto y las implicaciones del impacto en el área geográfica considerada.
3. Diferencia entre riesgo y desastre
Un desastre es una situación o proceso social que se desencadena como resultado de la
manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre que, al
encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas
en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad. Estas alteraciones están
representadas, entre otras cosas, por la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción o
pérdida de bienes de la colectividad y daños severos en el ambiente, razón por la cual se requiere
de una respuesta inmediata de las autoridades y de la población para atender los afectados y
restablecer la normalidad y el bienestar.
El desastre es para la sociedad un impacto o unas pérdidas cuyos niveles significan una condición
de incapacidad de la misma para enfrentarlas, absorberlas y recuperarse de ellas empleando sus
propios recursos y reservas. Un desastre significa un “determinado nivel” de daños y pérdidas
que se establece socialmente. Esto significa que puede haber daños y pérdidas sin que exista
desastre para la sociedad. El desastre es una situación dada, un producto, tangible y
dimensionable.
La existencia de desastre o de pérdidas, en general, supone la existencia previa de determinadas
condiciones de riesgo; es decir, representa la materialización de esas condiciones de riesgo preexistentes. Por su parte el riesgo, definido como la probabilidad de pérdidas futuras, es el
resultado de existencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presenten
fenómenos peligrosos y de unas características propias o intrínsecas de la sociedad que la
predisponen a sufrir daños en diversos grados. El riesgo del que aquí se habla es el riesgo
colectivo o riesgo público. Es el riesgo que significa peligro en algún grado para todos los
miembros de una comunidad propensa. Una vez el riesgo es reconocido por la comunidad implica
que se debe hacer algo para reducirlo, lo que debe comprometer a instituciones no sólo del sector
público, sino también del sector privado y a la comunidad misma. Pero el riesgo colectivo
involucra una serie de problemas que son interdependientes, dinámicos e inciertos, que requieren
una acción colectiva para poder resolverlos. Desafortunadamente, no es extraño que comunidades
expuestas a la acción de sucesos peligrosos bien reconocidos no enfrenten el problema por
restricciones de recursos o porque su percepción del peligro no estimula su interés para asumir
este problema colectivo. Algunos miembros de la comunidad en ocasiones son conscientes del
peligro y llevan a cabo acciones individuales para reducirlo, sin embargo la comunidad en
general, como un todo, permanece vulnerable. El nivel de riesgo de una sociedad esta relacionado
con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que
potencialmente la afectan. En este sentido, los desastres son riesgos mal manejados. El riesgo se
construye socialmente, aun cuando el suceso físico con el cual se asocia sea natural.
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Las definiciones y conceptos pueden encerrar aspectos distintos y cambiar notablemente según la
disciplina, la ideología o la visión ontológica. La base epistemológica y el contexto, como en casi
todo proceso conceptual, son aspectos fundamentales sobre los cuales descansa la manera de
tratar un tema. Por ejemplo, la "reducción [o mitigación] de desastres naturales" ha sido un buen
slogan para movilizar apoyo en general, pero desde el punto de vista conceptual es una
terminología imprecisa y confusa; en cuanto ¿qué es lo que realmente se reduce o mitiga?
Aunque parezca una sutileza, es diferente si se habla de "reducción del riesgo de desastre". Desde
el punto de vista de la toma de decisiones e incluso cuando el tema se trata con el público en
general el manejo de los términos puede significar o abogar por cosas distintas. Incluso riesgo de
desastre, que se refiere a probabilidad, puede ser distinto a riesgo(s) por desastre, que se refiere a
otras consecuencias factibles. Enfocarse en "riesgo" hace una clara distinción en cuanto a qué son
actividades ex ante y ex post y en cuanto a lo que se demanda y oferta en una u otra situación. Lo
cierto es que por mucho tiempo el enfoque de la gestión ha sido dominado por las consecuencias
(el interés de la ayuda humanitaria) y no por la probabilidad de que se presenten dichas
consecuencias (el interés de la prevención). Aun cuando existan objetivos comunes, ambas
situaciones implican fondos, métodos, funciones, intereses y experticias diferentes. En otras
palabras, no es lo mismo visualizar el problema, por ejemplo, desde la perspectiva del desarrollo
económico y social que desde la preparación para las emergencias o la ayuda humanitaria.
A pesar de que en principio se haya tenido una percepción confusa acerca del término
vulnerabilidad, esta acepción ha contribuido a dar claridad a los conceptos de riesgo y desastre.
Durante mucho tiempo estos dos conceptos se asimilaron a una posibilidad y a un hecho,
asociados a una sola causa: el fenómeno, ante el cual no había mucho que hacer. Sin embargo, el
marco conceptual de la vulnerabilidad surgió de la experiencia humana en situaciones en que la
propia vida diaria normal era difícil de distinguir de un desastre. La vulnerabilidad se puede
definir como un factor de riesgo interno de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza,
correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño.
La vulnerabilidad, en otras palabras, es la predisposición o susceptibilidad física, económica,
política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso que un
fenómeno desestabilizador de origen natural o antropogénico se manifieste. La diferencia de
vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenómeno peligroso determina el
carácter selectivo de la severidad de los efectos de dicho fenómeno.
Una serie de condiciones existentes, extremas y muchas veces permanentes, hacen la vida
realmente frágil para ciertos grupos sociales, incluso en circunstancias normales. La existencia de
estas condiciones depende del nivel de desarrollo alcanzado, así como también de la planificación
de ese desarrollo. En este contexto, el desarrollo se empezó a considerar como la armonía entre el
hombre y el medio ambiente. Un desarrollo humano que permitiría a una sociedad lograr un
adecuado entendimiento de los elementos de su propio hábitat construido y del ambiente natural,
y de las posibilidades de una interacción armónica entre los mismos. De esta manera se empezó a
identificar en los grupos sociales la vulnerabilidad como la reducida capacidad para ajustarse o
adaptarse a determinadas circunstancias ambientales; lo que abrió la puerta para una comprensión
del riesgo y del desastre no solamente como resultado de la ocurrencia de un fenómeno físico
peligroso sino también como resultado de una mala adaptación de la sociedad.
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4. Revisión de definiciones y conceptos
Las formulaciones del problema tuvieron origen en las ideas de la llamada escuela de la "ecología
humana", inicialmente impulsada por geógrafos en la Universidad de Chicago, desde la segunda
década del siglo XX en adelante, y promovida en el campo de las amenazas y desastres por White
(1945/64/73), Kates (1962/71/78) y Burton (1962/68/78).
Siguiendo las contribuciones conceptuales de la escuela de la ecología humana la UNDRO y la
UNESCO promovieron una reunión de expertos en julio de 1979, con el fin de proponer una
unificación de definiciones. El informe de dicha reunión, Natural Disasters and Vulnerability
Analysis (UNDRO 1980) incluyó las siguientes definiciones:
a) Amenaza Natural (Hazard - H). Es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural
potencialmente dañino en un período de tiempo específico en un área dada.
b) Vulnerabilidad (Vulnerability -V). Es el grado de pérdida de un elemento o grupo de
elementos en riesgo resultado de la ocurrencia de un fenómeno natural de una magnitud
dada, expresado en una escala desde 0 (sin daño) a 1 (pérdida total).
c) Elementos en Riesgo (Elements at Risk - E). Son la población, los edificios y obras de
ingeniería civil, las actividades económicas, los servicios públicos, las instalaciones y la
infraestructura, etc. en riesgo en un área dada.
d) Riesgo Específico (Specific Risk - S). Es el grado de pérdidas esperado debido a un
fenómeno natural particular y como una función tanto de la amenaza natural como de la
vulnerabilidad.
e) Riesgo (Risk - R). Es el número de vidas pérdidas, personas heridas, daños a la propiedad e
interrupción de las actividad económica debido a un fenómeno natural particular, y
consecuentemente el producto del riesgo específico y los elementos en riesgo.
De esta manera, desde este punto de vista, la evaluación del riesgo (ecuación 1) puede llevarse a
cabo mediante la siguiente formulación general:
R = E ⋅ S = E ⋅ H ⋅ V (dado que S = E ⋅ V )
(1)
Conservando este marco conceptual propuesto por el grupo de expertos reunidos en 1979,
Cardona propuso en 1985 en el Instituto de Ingeniería Sísmica y Sismología (IZIIS) de Skopie,
antigua Yugoslavia, eliminar la variable exposición E, por considerarla implícita en la
vulnerabilidad V, sin que esto modificara sensiblemente la concepción original. En otras palabras:
no se “es vulnerable” si no se “está expuesto”. El original de dicha formulación fue divulgada por
Fournier d’Albe (1985), Milutinoviç y Petrovsky (1985) y, posteriormente, por Coburn y Spence
(1992). Esta manera de expresar el riesgo como una función de la amenaza y la vulnerabilidad,
ampliamente aceptada desde entonces en el campo técnico y científico y con mayor frecuencia
utilizada en las ciencias sociales, fue planteada por el autor como la convolución de dichos
factores (ecuación 2) de la siguiente manera:
Rie
t
= f ( Ai , Ve )
(2)
t
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Esto significa que una vez conocida la amenaza o peligro Ai, entendida como la probabilidad de
que se presente un suceso con una intensidad mayor o igual a i durante un período de exposición t,
y conocida la vulnerabilidad Ve, entendida como la predisposición intrínseca de un elemento
expuesto e a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño ante la ocurrencia de un suceso con
una intensidad i, el riesgo Rie se expresa como la probabilidad de que se presente una pérdida sobre
el elemento e, como resultado de la ocurrencia de un suceso con una intensidad mayor o igual a i.
Es decir, el riesgo en general puede entenderse como la probabilidad de pérdida durante un período
de tiempo t dado (Cardona 1985, 1986).
En general, hoy se acepta que el concepto de amenaza2 se refiere a un peligro latente o factor de
riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que se puede expresar en forma matemática
como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad,
en un sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado. Por otra parte, la
vulnerabilidad se entiende, en general, como un factor de riesgo interno que matemáticamente
está expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el
fenómeno que caracteriza la amenaza. De esta manera, el riesgo corresponde al potencial de
pérdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, resultado de la “convolución” de la
amenaza y la vulnerabilidad. Así, el riesgo puede expresarse en forma matemática como la
probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, sociales o ambientales en un cierto
sitio y durante un cierto período de tiempo.
Es importante mencionar que la "convolución" es un concepto que se refiere a la concomitancia y
mutuo condicionamiento, en este caso, de la amenaza y la vulnerabilidad. Dicho de otra forma,
no se puede ser vulnerable si no se está amenazado y no existe una condición de amenaza para un
elemento, sujeto o sistema si no está expuesto y es vulnerable a la acción potencial que representa
dicha amenaza. En otras palabras, no existe amenaza o vulnerabilidad independientemente, pues
son situaciones mutuamente condicionantes que se definen en forma conceptual de manera
independiente para efectos metodológicos y para una mejor comprensión del riesgo. Así, al
intervenir uno o los dos componentes del riesgo se esta interviniendo el riesgo mismo. Sin
embargo, dado que en muchos casos no es posible intervenir la amenaza, para reducir el riesgo no
queda otra alternativa que modificar las condiciones de vulnerabilidad de los elementos
expuestos. Esta es la razón por la cual con mucha frecuencia en la literatura técnica se hace
énfasis en el estudio de la vulnerabilidad y en la necesidad de reducirla mediante medidas de
prevención-mitigación, sin embargo lo que realmente se intenta de esta manera es la reducción
del riesgo.
Ahora bien, el término vulnerabilidad ha sido utilizado por varios autores para referirse a riesgo e
incluso ha sido usado para referirse a condiciones de desventaja, particularmente en disciplinas
de las ciencias sociales. Por ejemplo, se habla de grupos vulnerables para referirse a personas de
2
Aunque hazard se refiere en inglés a peligro, a estar propenso de sufrir la acción de algo, a azar, aquí se escogió el
término amenaza como equivalente a hazard, por el concepto de presagio, advertencia o potencial ocurrencia que
significa la palabra en castellano. El término amenaza en inglés se expresa más directamente mediante la palabra
threat, la que también utilizan algunos autores de habla inglesa con el mismo significado de hazard. Aquí, por tanto,
se utilizará el término amenaza para referirse a lo que otros autores denominan peligro o peligrosidad. Estas palabras
pueden considerarse como sinónimos para efectos de este enfoque conceptual.
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edad avanzada, niños o mujeres. Sin embargo, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, en rigor
es necesario preguntarse: ¿vulnerable ante qué?. Es decir, debe existir la amenaza para efectos de
que se presente una situación condicional, mutuamente concomitante, que representa el estar en
riesgo. Si no hay amenaza no es factible ser vulnerable, en términos del potencial daño o pérdida
que significa la ocurrencia de un desastre. De la misma manera, no hay una situación de amenaza
para un elemento o sistema si dicho elemento no está expuesto a la misma y si no es vulnerable a
la acción del fenómeno que representa el peligro o la amenaza considerada. Aunque esta puede
parecer una sutileza innecesaria, aquí se considera importante hacer esta distinción, pues en un
momento dado se puede llegar a usar la calificación de vulnerable desde una perspectiva
diferente al tema de los desastres (Salud Pública, Sicología, etc.). Una población puede ser
vulnerable a los huracanes, por ejemplo, y no serlo a los terremotos o a las inundaciones.
En relación con la utilización del término vulnerabilidad, ya Timmerman en 1981 indicaba que:
“es un término de tan amplio uso que es casi inútil para efectos de una descripción cuidadosa,
excepto cuando se usa como un indicador retórico de áreas de máxima preocupación”. En su
trabajo relativo a la vulnerabilidad y la resiliencia concluye, indicando con un toque de ironía,
que la vulnerabilidad real está en el inadecuado uso de los conceptos y en los modelos que se
tiene de los sistemas sociales (Liverman 1990).
4.1 Importancia del concepto de vulnerabilidad
Si bien es cierto que algunas circunstancias sociales pueden considerarse como aspectos
asociados con la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres, no siempre dichos aspectos
pueden considerarse como la vulnerabilidad misma. Un ejemplo es el caso de la pobreza, la cual
puede considerarse como un factor o como una causa de la vulnerabilidad ante cierto tipo de
sucesos, mas la pobreza no es la vulnerabilidad a la cual se está haciendo referencia. Por esta
razón, es necesario estudiar detenidamente los factores que hacen que las poblaciones sean
vulnerables a los fenómenos que caracterizan a las amenazas. Sin duda, muchos desastres
actualmente son el producto de factores económicos y políticos, muchas veces exacerbados por
presiones, que concentran población en áreas de peligro (Cardona y Barbat 2000). En la mayoría
de los casos, la reducción de la vulnerabilidad está ligada de manera indisoluble a intervención de
las necesidades básicas de desarrollo prevalecientes, razón por la cual se puede afirmar que existe
una relación entre las condiciones de marginalidad económica y la vulnerabilidad vista desde la
perspectiva de los desastres.
La vulnerabilidad de los asentamientos humanos está íntimamente ligada a los procesos sociales
que allí se desarrollan y está relacionada con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de
resiliencia de los elementos expuestos ante amenazas de diferente índole. Por otra parte, la
vulnerabilidad esta íntimamente ligada a la degradación ambiental, no solo urbana sino en
general del entorno natural intervenido o en proceso de transformación. Por lo tanto, la
degradación del entorno, el empobrecimiento y los desastres no son otra cosa que sucesos
ambientales y su materialización es el resultado de la construcción social del riesgo, mediante la
gestación en unos casos de la vulnerabilidad y en otros casos de amenazas o de ambas
circunstancias simultáneamente. En consecuencia, desde el punto de vista social, la
vulnerabilidad refleja una carencia o déficit de desarrollo ya que el riesgo se genera y se
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construye socialmente aunque tenga una relación con el espacio físico o natural. En los países en
desarrollo se percibe un incremento en la vulnerabilidad ocasionado por factores como el rápido e
incontrolable crecimiento urbano y el deterioro ambiental, que ocasionan la pérdida de la calidad
de vida, la destrucción de los recursos naturales, del paisaje y la diversidad genética y cultural.
Analizar la vulnerabilidad dentro de los patrones más amplios de la sociedad, supone encontrar
las causas de fondo o subyacentes de la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres y los
mecanismos o procesos dinámicos que trasladan causas de fondo a condiciones inseguras. Las
causas de fondo de la vulnerabilidad o causas subyacentes que dan origen a la vulnerabilidad son
procesos económicos, demográficos y políticos, que afectan la asignación y distribución de
recursos entre diferentes grupos de personas, y reflejan la distribución del poder.
Hay algunos procesos globales a los cuales se debe prestar más atención, como el crecimiento de
la población, la urbanización rápida, presiones financieras internacionales, degradación de la
tierra, cambio ambiental global y guerra. Como ejemplo, la urbanización ha contribuido
considerablemente a los severos daños en ciertos terremotos urbanos: el aumento de la población
es una de las razones que explica el incremento de personas afectadas como resultado de sequías
e inundaciones, así como la deforestación aumenta las inundaciones y el riesgo de deslizamientos
(Blakie, Cannon, Davis, Wisner 1996). Aceptando la hipótesis que existe una alta relación entre
las carencias de desarrollo y la vulnerabilidad, Cardona (2001) propone los siguientes factores de
los cuales se origina la vulnerabilidad:
a) Fragilidad física o exposición, que es la condición de susceptibilidad que tiene el
asentamiento humano de ser afectado por estar en el área de influencia de los fenómenos
peligrosos y por su falta de resistencia física ante los mismos.
b) Fragilidad social, que se refiere a la predisposición que surge como resultado del nivel de
marginalidad y segregación social del asentamiento humano y sus condiciones de
desventaja y debilidad relativa por factores socioeconómicos.
c) Falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilización de recursos del
asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias para absorber el
impacto.
Este tipo de planteamiento intenta integrar de manera holística la lectura de las ciencias físicas y
las ciencias sociales, con el fin de tener una visión más completa de los factores que originan o
exacerban la vulnerabilidad, teniendo en cuenta los aspectos de resistencia física ante los
fenómenos y los aspectos prevalecientes de autoprotección individual y colectiva (Cardona y
Hurtado 2000).
4.2 Dimensiones y tipos de vulnerabilidad
La vulnerabilidad, para el autor, puede tener varias dimensiones dependiendo del aspecto que se
esté teniendo en cuenta para su análisis. Wilches-Chaux (1989) propuso el concepto de
vulnerabilidad global para integrar los diferentes aspectos que caracterizan la vulnerabilidad
desde varias perspectivas. Dichas dimensiones de la vulnerabilidad se describen a continuación
brevemente:
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a) Dimensión física. Expresa las características de ubicación en áreas propensas y las
deficiencias de resistencia de los elementos expuestos, de los que depende su capacidad de
absorber la acción del suceso que representa la amenaza. La sismorresistencia de un edificio,
la ubicación de una comunidad en el área de influencia de un deslizamiento o en el cauce de
un río, son ejemplos de la dimensión física de la vulnerabilidad.
b) Dimensión económica. Los sectores económicamente más deprimidos son los más
vulnerables. La pobreza aumenta la vulnerabilidad. Al nivel local e individual este aspecto se
expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, dificultad o imposibilidad de acceso a los
servicios. En la esfera nacional se traduce en una excesiva dependencia económica de factores
externos incontrolables, la falta de diversificación de la base económica, las restricciones al
comercio internacional y la imposición de políticas monetarias.
c) Dimensión social. Cuanto más integrada esté una comunidad, superando los inconvenientes
que suelen presentarse, le resultará más fácil absorber las consecuencias de un desastre y
podrá reaccionar con mayor rapidez que una comunidad que no lo esté. Las sociedades
pueden ser más o menos vulnerables en el sentido que pueden reaccionar como grupo
organizado, mediante procesos de autoorganización, o con intereses particulares primando
sobre los grupales, con relaciones más estrechas entre sus integrantes, ó relaciones meramente
circunstanciales.
d) Dimensión educativa. La ausencia de conocimiento sobre las causas, los efectos y las razones
por las cuales se presentan desastres, el desconocimiento de la historia y la falta de
preparación y desconocimiento del comportamiento individual y colectivo en caso de desastre
son aspectos que hacen que una comunidad sea más vulnerable. Una educación deficiente o
que no tiene una buena cobertura en una comunidad propensa y la falta de socialización de la
información aumentan la vulnerabilidad.
e) Dimensión política. Se expresa en el nivel de autonomía que tiene una comunidad con
respecto a sus recursos y para la toma de decisiones que la afectan. La comunidad se hace más
vulnerable bajo esquemas centralistas en la toma de decisiones y en la organización
gubernamental. La debilidad en los niveles de autonomía para decidir regional o localmente
impide una mayor adecuación de las acciones a los problemas sentidos en estos niveles
territoriales. En la medida que la comunidad participa más en las decisiones que le atañen es
menos vulnerable.
f) Dimensión institucional. Esta relacionada con las dificultades que tienen las instituciones para
hacer la gestión del riesgo. Situación que se refleja en la falta de preparación para responder
ante un suceso, o cuando aún sabiendo que existe el riesgo no llevan a cabo acciones
eficientes y efectivas para reducirlo o mitigarlo. Se expresa en la falta de flexibilidad de las
instituciones, en el exceso de burocracia, en el hecho de que prevalecen la decisión política y
el protagonismo.
g) Dimensión cultural. Esta dimensión de la vulnerabilidad está referida a la forma en que los
individuos se ven a sí mismos en la sociedad y como colectividad, lo que influye en ocasiones
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de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se
consolidan. Al respecto juegan un papel crucial los medios de comunicación, puesto que
contribuyen a la utilización sesgada de imágenes o a la transmisión de información ligera o
imprecisa sobre el medio ambiente, la misma sociedad y los desastres.
h) Dimensión ambiental. Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo
no esta basado en la convivencia sino en la explotación inadecuada y la destrucción de los
recursos naturales. Esta circunstancia necesariamente conduce al deterioro de los ecosistemas
y a aumentar la vulnerabilidad debido a la incapacidad de auto ajustarse para compensar los
efectos directos o indirectos de la acción humana o de sucesos de la misma naturaleza.
i) Dimensión ideológica. Esta relacionada con las ideas o creencias que tienen las personas
sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en actitudes pasivas, fatalistas y
creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos en ciertas
circunstancias. La percepción dogmática de las cosas puede generar confusión acerca de un
propósito, falta de reacción y muchas veces pérdida de la motivación, que debilitan una
acción transformadora.
El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras dimensiones de la
vulnerabilidad, que Wilches-Chaux (1989) describe como vulnerabilidades individuales, es muy
útil para visualizar la vulnerabilidad desde múltiples facetas y desde diversas perspectivas del
conocimiento. Este planteamiento facilita el entendimiento de la vulnerabilidad como una
condición o circunstancia dinámica o cambiante. Además, permite su formulación como un
proceso acumulativo de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el tiempo
como factores que inciden en que exista o no una mayor o menor vulnerabilidad. Desde el punto
de vista de la gestión del riesgo, las acciones que reduzcan estos factores y que estimulen las
fortalezas y capacidades de una comunidad, entendida como los elementos expuestos, deben ser
el objetivo de la planificación y la reducción del riesgo (Aysan 1993).
En todos los casos, estos conceptos descansan sobre los enfoques de la Ecología Humana,
propuestos en el campo de la geografía, en la Universidad de Chicago, por Gilbert White, Burton
y Kates. Estos autores plantearon el concepto “ajuste” o adecuación –que diferencian de
adaptación, según el tiempo– para reducir el impacto de los sucesos de la naturaleza. Igualmente,
hicieron énfasis en la diferencia entre un fenómeno natural y un desastre natural.
5. Enfoques y evolución del concepto de riesgo
A pesar de los primeros esfuerzos de la geografía y las ciencias sociales a partir de mediados del
Siglo XX (Kates, 1971;White, 1973;Quarantelli, 1988), el tema de la evaluación del riesgo desde la
perspectiva de la prevención de desastres ha sido tratado relativamente desde hace poco tiempo. Su
concepción y análisis sistemático prácticamente lo asumieron los especialistas de las ciencias
naturales con estudios acerca de fenómenos geodinámicos, hidrometeorológicos y tecnológicos
tales como terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, accidentes
industriales, etc. En otras palabras, inicialmente el énfasis se dirigió hacia el conocimiento de las
amenazas por el sesgo investigativo y académico de quienes generaron las primeras reflexiones
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sobre el tema (Cutter1994). Es importante mencionar que aún se conserva este énfasis, en particular
en los países más avanzados, donde por su desarrollo tecnológico se intenta conocer con mayor
detalle los fenómenos generadores de las amenazas.
Si lo que se pretende es la estimación del riesgo, indudablemente el estudio y la evaluación de la
amenaza es un paso de fundamental importancia; sin embargo, para lograr dicho propósito es
igualmente importante el estudio y el análisis de la vulnerabilidad. Por esta razón, varios
especialistas, posteriormente, promovieron el estudio la vulnerabilidad física, la cual básicamente
fue relacionada con el grado de exposición y la fragilidad o capacidad de los elementos expuestos
para soportar la acción de los fenómenos. Este último aspecto permitió ampliar el trabajo a un
ámbito multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales tales como
ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han encontrado de
especial importancia la consideración de la amenaza y la vulnerabilidad como variables
fundamentales para la planificación física y las normas de construcción de edificaciones e
infraestructura.
No obstante los notables desarrollos conceptuales de investigadores y académicos, el enfoque
desde el punto de vista de la gestión del riesgo ha sido bastante tecnocrático, porque su énfasis ha
sido muy dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no hacia a las condiciones que
favorecen la ocurrencia de la crisis, que son las condiciones de vulnerabilidad global; concepto
más amplio incluso que el de vulnerabilidad física. En los países en desarrollo la vulnerabilidad
social es, en la mayoría de los casos, la causa de las condiciones de vulnerabilidad física. A
diferencia de la amenaza que actúa como agente detonante, la vulnerabilidad social es una
condición que se gesta, acumula y permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente
ligada a los aspectos culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades.
Sólo en los últimos años se ha dado una mayor atención a los enfoques socio-económicos pero
aún existen grandes vacíos que impiden un entendimiento completo de los problemas de riesgo y
sus verdaderas posibilidades de reducción. La lectura acerca de la vulnerabilidad y el riesgo de
los geofísicos, hidrólogos, ingenieros, planificadores, etc. puede llegar a ser muy diferente de la
lectura o la representación que las personas tienen, las comunidades expuestas y las autoridades
gubernamentales encargadas de la gestión y de la toma decisiones para la reducción o mitigación
del riesgo. Por esta razón hoy se acepta que es necesario profundizar, también, el conocimiento
acerca de la percepción individual y colectiva del riesgo e investigar las características culturales,
de desarrollo y de organización de las sociedades que favorecen o impiden la prevención y la
mitigación; aspectos de fundamental importancia para poder encontrar medios eficientes y
efectivos que logren reducir el impacto de los desastres en el mundo (Maskrey 1994).
5.1 Visión con énfasis en la amenaza
La denominación desastres naturales es muy común en la literatura y frecuentemente se ha
utilizado para referirse a la ocurrencia de fenómenos severos de la naturaleza. Eventos tales como
terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, huracanes, inundaciones, movimientos de masa,
entre otros, han sido considerados directamente como sinónimos de desastre. Infortunadamente,
esta lectura ha favorecido la creencia de que no hay casi nada por hacer ante los desastres, debido
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a que por tratarse de fenómenos naturales se considera que son inevitables. Por otra parte, esta
lectura también ha inducido a considerar que los desastres son hechos del destino o de la mala
suerte e incluso se les ha atribuido causas sobrenaturales o divinas. Esto podría explicar porqué
ciertas comunidades desde un punto de vista religioso consideran que estos sucesos no pueden ser
intervenidos y que ante su ocurrencia no queda más que resignarse. Igualmente, vestigios de este
tipo de interpretación se encuentran en las legislaciones de algunos países, donde aún se utilizan
en la definición de “acto fortuito” o de “fuerza mayor” afirmaciones como “la ocurrencia de un
desastre natural, como un terremoto o erupción volcánica...” o incluso a este tipo de hechos se les
denomina de manera directa “actos de Dios”, como en la legislación de origen anglosajón.
Ahora bien, el interés de geofísicos, sismólogos, meteorólogos, geólogos, entre otros, por el
entendimiento de los fenómenos de la naturaleza ha favorecido a que el tema de los desastres siga
siendo abordado por muchos como un asunto exclusivamente asociado con los mecanismos
físicos que generan estos sucesos naturales. En muchas situaciones, desafortunadamente, se sigue
asimilando que los desastres son los fenómenos mismos. A pesar del avance tecnológico, la
instrumentación geofísica, hidrológica y meteorológica, en la mayoría de los casos no es posible
predecir con certeza y precisión la ocurrencia de un suceso futuro. Amparados en esta
circunstancia hay quienes han justificado, ante comunidades afectadas, la ocurrencia de daños y
pérdidas tratándolas como consecuencias inevitables. Incluso, algunas autoridades políticas han
apelado a la lectura fatalista del fanatismo religioso de ciertas comunidades para eludir eventuales
responsabilidades por negligencia u omisión.
Durante la segunda mitad del Siglo XX, época en la cual el desarrollo tecnológico contribuyó
notablemente al conocimiento de los fenómenos naturales, fue muy común que se le denominara
riesgo a la estimación de la posible ocurrencia de un fenómeno y por esta razón es común aún
encontrar esta apreciación en los especialistas que estudian fenómenos como los terremotos, los
deslizamientos, tormentas, etc. En los años 70 e incluso 80, por ejemplo, no había equívoco
alguno si alguien al querer referirse a la probabilidad de ocurrencia de un terremoto hiciera
mención que estaba estimando el riesgo sísmico; a finales de los 80 y particularmente en los 90
se empezó a utilizar de manera más amplia el concepto de amenaza o peligro sísmico para
referirse a lo mismo.
La declaración de los años 90 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres
Naturales DIRDN, por parte de la Asamblea General de la Naciones Unidas, sin duda tuvo la
influencia directa de los científicos de las ciencias naturales. De hecho esta iniciativa fue
aprobada previamente en los Estados Unidos para el estudio específicamente de las amenazas
naturales y fue promovida por Frank Press, un reconocido especialista de la Ciencias de la Tierra.
5.2 Visión socio-técnica
La investigación y las propuestas conceptuales del riesgo en el campo técnico y como resultado
de las ciencias naturales y aplicadas empezaron a surgir después de la fundamentación moderna
de la teoría de las probabilidades. Desde entonces, el concepto de probabilidad para algunos, que
tienen una perspectiva determinista, se ha entendido como un desconocimiento, es decir una
incertidumbre de carácter epistemológico. Deficiencia que en principio se puede remediar con
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más aprendizaje y experimentación. Pero la necesidad de formular una física estadística para
estudiar ciertos fenómenos complejos moleculares introdujo un componente de incertidumbre
irreductible, a la cual se le ha denominado aleatoriedad. Estas dos formas de incertidumbre
reflejan la dualidad que subyace el concepto de probabilidad.
Por otra parte, el enfoque de las compañías de seguros de “comprar riesgo”, que desde entonces
fue entendido como pérdida factible y el análisis de la probabilidad de falla o de “accidente” en
sistemas mecánicos e industriales consolidó un nuevo paradigma en lo que atañe al análisis de
riesgo, seguridad y confiabilidad de sistemas. Esta podría considerarse como la época del aporte
de la ingeniería y de las ciencias duras. Surgió de manera explícita el concepto de vulnerabilidad,
el cual desde la perspectiva de los desastres y la modelación, utilizando métodos probabilistas,
quedó claramente establecido en el reporte Natural Disasters and Vulnerability Analysis de
UNDRO de 1980.
Disciplinas como la geografía, la planificación física, urbana o territorial, la economía y la
gestión del medio ambiente, entre otras, también fortalecieron este enfoque de los desastres, que
aquí se le denomina enfoque socio-técnico o de las ciencias aplicadas. Se empezaron a producir
de manera más frecuente “mapas” con la participación de geólogos, ingenieros geotecnistas,
hidrólogos, etc. quienes aportaron insumos para la identificación de zonas de peligro o amenaza,
según el área de influencia de los fenómenos naturales. Herramientas informáticas como los
sistemas de información geográfica SIG han facilitado este tipo de identificación y análisis.
El uso de matrices de daño, funciones o curvas de pérdidas, de fragilidad o vulnerabilidad, que
relacionan la intensidad de un fenómeno con el grado de daño para tipos de edificios, por
ejemplo, permitió la estimación de escenarios de pérdidas potenciales en caso de futuros
terremotos en centros urbanos. Este tipo de estudios o análisis de riesgo se han planteado de
manera más frecuente con la intención de aportar información de amenazas o riesgos a la
planificación física y el ordenamiento territorial, como un insumo para la toma de decisiones.
En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelación probabilista de la
amenaza y de la estimación del daño que puede sufrir un sistema, el cual se puede obtener
también en forma analítica o basada en información empírica. Esta posibilidad favorece que los
resultados obtenidos puedan traducirse en pérdidas potenciales y puedan aplicarse, bajo el
concepto de la relación beneficio/costo en la elaboración de códigos de construcción, normas de
seguridad, planeamiento urbano proyectos de inversión. La posibilidad de cuantificar y obtener
resultados en términos de probabilidad ha facilitado que este enfoque se consolide bajo el
postulado de que el riesgo es una variable objetiva y que se puede cuantificar.
Los trabajos de Robert Whitman en Boston y de Michel Fournier d’Albe en Europa en los años
70 aportaron nuevos elementos a la estimación de daños o pérdidas, en forma complementaria a
los modelos de estimación de la amenaza que se depuraban en ese momento. El énfasis en que el
daño no sólo se debía a la severidad del fenómeno natural sino también a la fragilidad o
vulnerabilidad de los elementos expuestos favoreció una concepción del riesgo y de desastre más
completa.
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5.3 Visión socio-cultural
Desde la perspectiva de las ciencias sociales el tema de los desastres tuvo especial atención en los
Estados Unidos a mediados del Siglo XX, como resultado del interés del gobierno en el
comportamiento de la población en caso de guerra (Quarantelli 1988). A partir de esa época
podría decirse que se desarrolló una teoría social de los desastres. Este enfoque involucra estudios
principalmente sobre las reacciones y la percepción individual (Fischhoff, Slovic y Lichtenstein
1979; Slovic 1992) y colectiva (Drabek 1986, Mileti 1996). En general, en los países
industrializados los estudios e investigaciones de los científicos sociales se ha dirigido hacia la
reacción o respuesta de la población ante las emergencias y no hacia el estudio del riesgo
propiamente dicho. Sin embargo, los aportes desde el ámbito de la geografía y de la llamada
“escuela ecologista” desde los años 30 (Burton, Kates y White 1978), podrían también
considerarse concepciones desde una perspectiva socio-ambiental, que inspiraron el enfoque de
las ciencias aplicadas posteriormente. Su énfasis en que desastre no es sinónimo de evento natural
y sus aportes en relación con la necesidad de considerar la capacidad de adaptación o de ajuste de
una comunidad ante la acción de eventos naturales o tecnológicos fue, sin duda, la base
conceptual del concepto de vulnerabilidad.
También puede considerarse como una visión socio-cultural los planteamientos teóricos
antropológicos y culturales de Douglas y Wildasky (1982) o de Rayner (1992) y la teoría de la
amplificación del riesgo promovida por Kasperson (1988) y sus colaboradores, que ha tenido una
amplia aceptación y se le ha considerado una delas teorías más completas.
Por otra parte, en Europa y en algunos países en desarrollo, tanto en América Latina como en
Asia, investigadores de las ciencias sociales han debatido en forma crítica, desde los años 80 y
particularmente en los 90, los enfoques de las ciencias naturales y aplicadas. En general, su
enfoque plantea que la vulnerabilidad tiene un carácter social y que no solamente está referida al
daño físico potencial o a determinantes demográficas. Se postula que un desastre en realidad
ocurre sólo cuando las pérdidas producidas por un suceso superan la capacidad de la población de
soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fácilmente. Es decir, que la
vulnerabilidad no se puede definir o medir sin hacer referencia a la capacidad de la población de
absorber, responder y recuperarse del impacto del suceso (Westgate, O’Keefe 1976). Así, para los
expertos en ciencias políticas, pérdidas o efectos físicos similares en dos países con diferente
salud económica e institucional pueden tener implicaciones muy distintas. Un suceso que puede
pasar desapercibido en un país grande podría significar una catástrofe en un país pequeño, debido
a la capacidad de cada uno de los sistemas sociales involucrados. Daños similares en países ricos
y pobres, por ejemplo, tienen implicaciones sociales más graves en los países pobres, donde
usualmente los grupos sociales marginados son los más afectados (Wijkman y Timberlake 1984).
De acuerdo con Susman, O’Keefe y Wisner (1984) la vulnerabilidad “es el grado en que las
diferentes clases sociales están diferencialmente en riesgo”. Desde este punto de vista la
vulnerabilidad esta establecida de acuerdo con las condiciones políticas, sociales y económicas de
la población. Se propone, desde esta perspectiva, que las condiciones que caracterizan el
subdesarrollo (marginalidad social, expropiación, explotación, opresión política y otros procesos
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asociados con el colonialismo y el capitalismo) han hecho, particularmente que las comunidades
pobres sean más vulnerables a los desastres y hayan sido forzadas a degradar su medio ambiente.
Ahora bien, otros investigadores, como los que constituyeron la Red de Estudios Sociales en
Prevención de Desastres en América Latina, La RED, han planteado que la vulnerabilidad se
configura socialmente y es el resultado de procesos económicos, sociales y políticos. Por lo tanto
es necesario para modelar la vulnerabilidad tener en cuenta, aparte de los aspectos físicos,
factores sociales como la fragilidad de las economías familiares y colectivas; la ausencia de
servicios sociales básicos; la falta de acceso a la propiedad y al crédito; la presencia de
discriminación étnica, política o de otro tipo; la convivencia con recursos de aire y agua
contaminados; altos índices de analfabetismo y la ausencia de oportunidades de educación, entre
otros (Maskrey 1994, Lavell 1996, Cardona 1996, Wilches 1989, Mansilla 1996).
En este sentido, se han propuesto modelos conceptuales del riesgo desde el ámbito de la
economía política o neo-Marxismo, como el modelo de “presión y relajación” en el que el riesgo
se postula como el resultado de la concurrencia de unas condiciones de vulnerabilidad y de unas
posibles amenazas. La vulnerabilidad se obtiene de identificar las presiones y relaciones sociales
desde lo global hacia lo local. En el nivel global se les denomina: “causas de fondo”, como las
estructuras sociales, políticas y económicas; en un nivel intermedio se les llama: “presiones
dinámicas”, como el crecimiento de la población, la urbanización y densificación, la degradación
ambiental, la falta de ética, etc.; y el nivel local se les denomina: “condiciones de inseguridad”,
como la fragilidad social, el daño potencial, la pobreza, entre otras. En este enfoque la
prevención-mitigación debe ser concebida para “relajar” la presión de lo global a lo local de estos
factores sociales y por lo tanto la reducción del riesgo deben dirigirse a intervenir en cada nivel
las condiciones de inseguridad, las presiones dinámicas y las causas de fondo (Wisner 1993;
Cannon 1994; Blaikie, Cannon, Davis, Wisner 1996).
Por otra parte, desde el punto de vista de la comunicación, considerando los procesos a través de
los cuales se construye individual o colectivamente el significado de los conceptos, otros autores
han asumido una posición crítica frente a los diferentes enfoques anteriores. Señalan que, en
general, existe un carácter positivista y conductista en las diferentes propuestas conceptuales,
debido a que en cualquier caso los conceptos formulados son descripciones de expertos con fines
de intervención o manipulación. La mayoría de estos planteamientos hacen énfasis en el rol
activo que las personas tienen en la construcción del significado del riesgo y en el papel de la
comunicación como poder de transformación, indicando que al ser el riesgo una apreciación,
lectura o “imaginario” y no algo externo a las personas, es fundamental considerar las
percepciones, actitudes y motivaciones individuales y colectivas, las cuales pueden variar de
manera notable de un contexto a otro, si se desea comprender mejor el tema (Johnson y Covello
(1987); Slovic 1992; Luhmann 1993; Maskrey 1994; Adams 1995; Muñoz-Carmona 1997).
5.4 Limitaciones de los diferentes enfoques
La terminología asociada a la definición del riesgo no sólo ha variado con el tiempo, también ha
variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su noción. Esto significa,
que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no
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existe en realidad una concepción que se pueda decir unifique las diferentes aproximaciones o
que recoja de manera consistente y coherente los diferentes enfoques. Psicólogos, sociólogos e
historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente construida, “constructivista”, que se
obtiene de la percepción individual o colectiva, las representaciones socio-culturales y la
interacción entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, geólogos, epidemiólogos,
geógrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran
como “realista” u “objetivo”, basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o
evaluar objetivamente. En el Apéndice I hace una descripción resumida de las teorías sobre el
riesgo y las diferencias de los principales enfoques conceptuales.
El aquí llamado enfoque de las ciencias naturales es una visión de enfoque parcial, que sin duda a
contribuido al conocimiento paulatino de una parte fundamental del riesgo: la amenaza. Sin
embargo, el que todavía se confunda el concepto de riesgo con el concepto de amenaza puede
tener implicaciones insospechadas. Un evento natural intenso no es sinónimo de desastre y por lo
tanto el riesgo no debe entenderse exclusivamente como la posible ocurrencia de un fenómeno
natural, como un terremoto, una erupción volcánica, un huracán, etc. Este tipo de concepción ha
contribuido a desorientar la lectura o el “imaginario” de la población expuesta. De esta
circunstancia, incluso, se han aprovechado autoridades políticas inescrupulosas, argumentando
que las consecuencias no se pueden evitar por tratarse de hechos de la naturaleza. Incluso, esta
concepción ha favorecido virtualmente a mantener en algunas legislaciones figuras jurídicas que
liberan de culpabilidad a quienes han obrado negligentemente en su deber de proteger la
comunidad y sus bienes.
La visión socio-técnica difiere del enfoque de las ciencias naturales en que se centra en los
efectos del suceso asociado a la amenaza y no en el suceso mismo. Sin duda, el aporte de la
ingeniería al estudiar la capacidad del elemento o sistema expuesto, con el fin de estimar los
efectos o el daño físico, significa un salto o un cambio de paradigma en lo que atañe a la
concepción del riesgo. Aun cuando mediante esta concepción se propone un concepto de riesgo
más completo, el enfoque de todas maneras sigue siendo parcial y fisicalísta. Curiosamente, las
metodologías desarrolladas bajo este enfoque, en pocos casos, ofrecen estimaciones del riesgo
propiamente dicho. En la práctica, la evaluación de la vulnerabilidad física tiende a suplantar la
evaluación del riesgo, el cual se deja como un resultado secundario. Mediante estas técnicas el
riesgo se valora en términos económicos como el producto de estimar el costo de la reposición de
la fracción deteriorada del sistema vulnerable afectado. Incluso, es común encontrar, en el caso
de escenarios futuros de pérdidas, que se le denomine “impacto social” a la estimación global de
posibles víctimas, en términos de muertos y heridos. Aunque esta información es un dato
importante, por ejemplo para la atención de emergencias, confirma la visión restringida y el
desconocimiento que tiene el enfoque de las ciencias aplicadas de los aspectos sociales,
culturales, económicos y políticos que deben reflejarse en la estimación de la vulnerabilidad y el
riesgo.
No sobra mencionar que, excepto en el caso sísmico, la vulnerabilidad planteada por este
enfoque, en relación con la planificación territorial, ha tenido la tendencia a ser considerada como
una constante por el hecho de que el elemento esté expuesto o ubicado en el área de influencia
del fenómeno peligroso. Muchos mapas de amenaza se han convertido por esta vía, sin mayor
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dificultad, en mapas de riesgo, donde la vulnerabilidad es invariante por estar los elementos
físicamente expuestos. Por lo tanto, este enfoque le sigue dando una especial importancia a la
amenaza y la sigue considerando como el origen o la causa única del desastre. El uso de sistemas
de información geográfica SIG a favorecido esta circunstancia y la visión un tanto “fotográfica” o
“congelada” del riesgo. En el mejor de los casos, el iluminante concepto de vulnerabilidad,
propuesto a la luz de este enfoque, se utiliza al final de cuentas sólo para explicar el daño físico y
otros efectos colaterales directos. Riesgo, desde esta perspectiva, en general se ha interpretado
como un potencial de pérdidas según los daños factibles. El desastre –es decir, la materialización
del riesgo– se ha visualizado, de manera restringida, a las pérdidas que representan los daños
ocurridos y no, de manera amplia y por derivación, a las consecuencias o al impacto que se causa
sobre la sociedad que sufre dichos daños o pérdidas. Sin duda, a esta interpretación ha
contribuido el percibir la vulnerabilidad sólo como “exposición” o, en el mejor de los casos,
como susceptibilidad a sufrir daños, sin hacer prácticamente ninguna referencia a la resiliencia;
que está relacionada con las implicaciones que pueden tener los daños o pérdidas.
En cuanto a la aquí llamada visión socio-cultural, se puede afirmar que, desde la perspectiva de
los desastres, su aporte a la concepción del riesgo colectivo fue inicialmente tímido, debido a la
marcada tendencia que se tuvo a estudiar el comportamiento y la respuesta de la población en
situaciones de emergencia o en caso de la inminencia de un fenómeno peligroso. En los países
desarrollados, los científicos sociales, le han dado un notable énfasis al estudio del riesgo desde el
punto de vista de lo cotidiano y de seguridad de las personas ante hechos tecnológicos que
puedan afectar su salud. En pocos casos, al inicio, se demostró un interés especial en la
percepción de individuos o colectividades sobre posibles desastres y aún menos a las
implicaciones o a los procesos que contribuyen a la incubación social de los mismos. Más
recientemente, algunos trabajos han hecho énfasis en la capacidad de las comunidades de
absorber el impacto o de recuperarse después de un suceso. Estos trabajos han tenido el mérito de
cuestionar la visión restringida de las ciencias aplicadas, al indicar que la vulnerabilidad no debe
ser considerada exclusivamente como la posibilidad de un daño físico.
Sólo en los últimos años del Siglo XX surgieron con mayor frecuencia planteamientos que
abordan el tema del riesgo considerando que la vulnerabilidad e incluso que la amenaza, en
ocasiones, puede ser el resultado de procesos culturales, sociales, económicos y políticos. Si bien
este tipo de enfoque parece ser el más completo, en muchos casos por su énfasis en la lectura y
modelación social de la vulnerabilidad se ha llegado a omitir o inadvertir que el impacto
ambiental y los daños físicos potenciales son fundamentales a la hora de tener una concepción y
una estimación del riesgo. La vulnerabilidad, desde esta perspectiva, ha tenido la tendencia a
interpretarse como una “característica” o una “propiedad” y no como una condición,
circunstancia o predisposición, resultado de una susceptibilidad, unas fragilidades y una falta de
capacidad para recuperarse. Incluso, algunos autores llegan a perder de vista la amenaza, que de
todas maneras se requiere para establecer la noción de riesgo.
No sobra mencionar, que el concepto riesgo esta asociado a decisión, lo que implica
dimensionarlo en función del tiempo; es decir, si hay algo por hacer o no. Pero sin amenaza, sin
fenómeno detonante factible, y con una vulnerabilidad interpretada como si ella fuese una
característica, aunque la vulnerabilidad permaneciera “eternamente”, no habría riesgo y mucho
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menos: desastre. No es extraño que algunos autores del enfoque de las ciencias sociales tengan la
tendencia o el sesgo a considerar la pobreza como la vulnerabilidad misma y no como un factor
de vulnerabilidad. En general, pocos trabajos se refieren al riesgo o se limitan a tratar la
vulnerabilidad como su sinónimo, pero quizás su mayor carencia está en que, con el argumento
de que el riesgo es algo más bien subjetivo, no se intenta estimarlo o se utilizan técnicas poco
consistentes para hacerlo.
Es necesario trascender el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y confiar más en
métodos de evaluación del riesgo tanto cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión
implícita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relación entre la
percepción subjetiva del riesgo y la obligatoriedad científica de su objetivización.
Conceptualmente y pragmáticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación
relativa y decir que subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta
posición es totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde
el punto de vista de la política pública.
6. La intervención sobre el riesgo y los desastres.
Tradicionalmente la intervención sobre riesgos y desastres se ha considerado en términos de lo
que se ha llamado el ciclo o continuum de los desastres, en el cual se identifican varias fases y
tipos de intervención de acuerdo con la situación particular que se enfrenta. Los términos
prevención y mitigación se han utilizado para referirse a las actividades que pretenden reducir los
factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y así reducir la posibilidad o la magnitud de
futuros desastres o daños en general. Los preparativos o la fase de preparación comprende
actividades que promueven mejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o
una vez impactada una sociedad por un evento físico determinado. La respuesta de emergencia o
ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones
afectadas durante el período pos-evento. Y, las actividades de rehabilitación y reconstrucción
pretenden, óptimamente, restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales,
infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas, dotándolas de mayores condiciones
de seguridad en el futuro a través de esquemas de intervención que puedan reducir el riesgo. En
este sentido la recuperación (rehabilitación y reconstrucción) se ha visto imbuida de la idea de la
prevención y mitigación de futuros desastres. El Apéndice II presenta un glosario de términos en
los cuales se han incluido los deferentes conceptos utilizados en este trabajo. Dichos términos son
el resultado de una depuración y ajuste conceptual que no se considera trivial y por el contrario
son el fundamento que le da coherencia y consistencia a la gestión del riesgo.
6.1 Gestión del riesgo para el desarrollo sostenible
Hasta principios del decenio de los 90 la práctica en el ámbito de los desastres fue dominada por
las actividades relacionadas con la preparación y la respuesta humanitaria. La reducción
(correctiva y prospectiva) del riesgo no fue la prioridad en la política pública y ni en la acción
social. Sin embargo, ante evidencia del notable aumento de las pérdidas asociadas a los desastres
y el inevitable incremento de la movilización de recursos para la respuesta y la reconstrucción, se
ha reconocido paulatinamente la importancia de promover actividades de prevención-mitigación,
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entendidas éstas, en general, como la reducción de riesgos. Desafortunadamente, en muchas
ocasiones se ha tergiversado este concepto promovido con mayor fuerza a partir de los principios
de los años 90, debido a la resistencia y al sesgo asistencial de algunas organizaciones. No es
extraño, que aún ahora, para referirse a la preparación y respuesta en caso de emergencia se
emplee la denominación mitigación o prevención de desastres. Esta ambigüedad se debe,
aparentemente, a la preponderancia que siguió teniendo el concepto de desastre y no el de
prevención-mitigación en el sentido de reducir el riesgo. Hoy, no obstante, ya existe una
controversia y para algunos la mitigación de un desastre exige de la existencia del desastre. En
efecto, con razón podría aceptarse que prevenir un hecho, como lo es un desastre, podría ser
contradictorio e incluso podría interpretarse como algo pretencioso; a parte que puede seguir
perpetuando la connotación de fenómeno natural con la que muchos se confunden. Por esta
razón, cada vez más se acepta como más conveniente el referirse a riesgo que a desastre, dado
que una vez entendido el concepto es más claro y efectivo para efectos del objetivo de lo que se
ha querido promover como prevención y mitigación: la reducción del riesgo.
Paulatinamente se ha llegado a la conclusión de que el riesgo mismo es el problema fundamental
y que el desastre es un problema derivado. El riesgo y los factores de riesgo se han convertido en
conceptos y nociones fundamentales en el estudio y la práctica en torno a la problemática de los
desastres. Dicha transformación en las bases paradigmáticas del problema ha sido acompañada
por un creciente énfasis en la relación que los riesgos y los desastres guardan con los procesos y
la planificación del desarrollo y, en consecuencia, con la problemática ambiental y la
sostenibilidad del desarrollo. Riesgos y desastres ya se visualizan como componentes de la
problemática del desarrollo y no como condiciones autónomas generadas por fuerzas exteriores a
la sociedad (Lavell 2000).
A raíz del cambio en el énfasis conceptual y la creciente importancia concedida al riesgo a
diferencia del desastre (a proceso y no a producto), el tema de la intervención se ha visto sujeto a
cambios de énfasis y terminología. Así, mientras durante el decenio de los 90 comenzó
promoviendo ideas como la Administración de Desastres, Protección Civil o la Reducción y
Prevención de los Desastres, durante los primeros años del siglo que se inicia esta terminología
ha sido paulatinamente reemplazada de tal manera que ya no es extraño escuchar denominaciones
como Gestión de Riesgos y Reducción de Riesgos o Vulnerabilidades. Este nuevo enfoque y
terminología no excluye la respuesta a los desastres, sino más bien la ubica de forma integrada en
la gestión o manejo del riesgo.
Sin que exista una condición que se llame desastre, el riesgo y los factores de riesgo sí existen en
forma continua y pueden ser objeto de modificación, reducción o control por la vía de la
intervención humana. Esto corresponde a lo que tradicionalmente se le ha llamado prevención y
mitigación. Pero aún más, cuando se reconocen las condiciones estructurales del riesgo y la
imposibilidad de realizar una intervención para reducirlas, la magnitud de futuros desastres puede
ser reducida a través de la adecuada preparación de la sociedad para responder frente a un suceso,
o sea a través de los llamados preparativos para desastres y la organización de la respuesta
humanitaria. Esto constituye una forma de gestión de riesgos que se diferencia de la prevención y
mitigación propiamente dichas.
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En el caso de un desastre asociado con un evento físico súbito, este desastre revela las
condiciones de riesgo pre-existentes y a la vez significa una transformación acelerada de los
mismos. La respuesta humanitaria o de emergencia constituye en estos casos una nueva
dimensión de la gestión de riesgos donde el objetivo debe ser el controlar la incidencia de los
nuevos factores de riesgo presentes que atentan contra la vida y el bienestar de la población
afectada. Finalmente, con la reconstrucción, la gestión de riesgo toma la forma de la búsqueda de
control sobre futuros riesgos y un aumento en la seguridad que ofrecen las nuevas estructuras
económicas e infraestructuras promovidas. En este caso la reconstrucción se asemeja al proceso
de planificación de nuevos proyectos de desarrollo donde la importancia del control de riesgo, de
la limitación de los impactos ambientales negativos, etc. debe asumir un papel importante (Lavell
2000).
La gestión de riesgos hace referencia a un complejo proceso social cuyo objetivo último es la
reducción o control del riesgo en la sociedad. Toma como punto de partida la noción de que el
riesgo como manifestación social es una situación dinámica. El cambio en las condiciones de
riesgo de una sociedad o un subconjunto de la sociedad se relaciona con cambios paulatinos en
las prácticas y la incidencia de las prácticas sociales a distintos niveles o con cambios graduales o
abruptos en las condiciones ambientales (Lavell 2000). Dadas las condiciones dinámicas del
riesgo la sociedad requiere de mecanismos diferenciados para manejar las distintas condiciones
de riesgo que existen o que pueden llegar a existir. La evaluación de riesgos y de impacto
ambiental son elementos de gran similitud para la planificación, cuyo interés está dirigido a
determinar las consecuencias del cambio ambiental (Clarke y Herington 1989).
La gestión de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y herramientas
dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir los riesgos
existentes o que puedan generarse en el futuro. Este concepto de prevención-mitigación ha jugado
un papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas cuyo objetivo
ha sido intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es decir que conforman
el campo de los preparativos para la atención de emergencias, la respuesta y la reconstrucción una
vez ocurrido un suceso. La gestión de riesgos, tiene como objetivo articular estos tipos de acción,
dándole un papel principal a la prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el
desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan
a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos.
La gestión de riesgos no sólo debe identificarse con lo que significa el Estado sino que debe
estimular una convocatoria dirigida tanto a las fuerzas gubernamentales como no gubernamentales,
con el propósito de enfrentar el riesgo y los desastres. En este sentido, una política de gestión de
riesgos no sólo se refiere a la identidad territorial, sino por su propósito, a la articulación de las
diversas fuerzas existentes: sociales, políticas, institucionales, públicas, privadas de todos los
niveles territoriales. Esto permite planteamientos de participación democráticos, suma de esfuerzos
y responsabilidades, de acuerdo con el ámbito de competencia de cada cual.
El concepto de "desarrollo" intenta comunicar la idea que el entorno puede ser más productivo o
mejor en algún sentido, teniendo en cuenta factores ecológicos, políticos, culturales, y
tecnológicos. El concepto de "sostenible" se refiere al mantenimiento o prolongación de un
proceso o actividad sobre el tiempo. Aparentemente, las palabras desarrollo y sostenible pueden
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parecer contradictorias, sin embargo no es necesario ser muy optimista para creer que el
desarrollo puede ser sostenible mediante innovaciones tecnológicas y la aplicación de estrategias
de gestión tales como la prevención. Parte de la mejora de las condiciones de vida del ser humano
consiste en lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y
reacciones del entorno a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio
ambiente (Duque 1990). De aquí se desprende que la gestión de riesgos es una estrategia
fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que permite compatibilizar el ecosistema
natural y la sociedad que lo ocupa y explota, dosificando y orientando la acción del hombre sobre el
medio ambiente y viceversa.
Debe tenerse en cuenta que los desastres son en buena medida, una expresión de la inadecuación
del modelo de desarrollo con el medio ambiente que le sirve de marco a ese desarrollo. Las
incongruencias de diversa índole entre las actividades económica, social, política y cultural, a las
cuales se les denomina “desarrollo”, y el entorno físico en el cual se despliegan conducen al
desastre. Por este motivo, la gestión del riesgo debe ser, en forma explícita, un objetivo de la
planificación del desarrollo; entendiendo desarrollo no sólo como mejora de las condiciones de
vida sino también de la calidad de vida y del bienestar social. Más allá de las discusiones
ideológicas, el desarrollo debe cubrir las necesidades del hombre y de su entorno y permitir el
crecimiento con calidad. La seguridad, en general, es un componente fundamental del desarrollo
humano sostenible, razón por la cual la reducción del riesgo es una estrategia fundamental para el
justo equilibrio entre el asentamiento humano y la naturaleza. Indicadores como el Índice de
Desarrollo Humano IDH propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD (UNDP 1991; Sen 2000), permiten una evaluación más elaborada del desarrollo que los
indicadores convencionales de crecimiento económico, los cuales tienden a promover acciones a
corto plazo, que evalúan normalmente la relación consumo/producción y que no consideran
acciones preventivas y de mitigación.
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APÉNDICE I: TEORÍAS SOBRE EL RIESGO
Las contribuciones teóricas sobre el riesgo pueden clasificarse en varias categorías, entre las
cuales se incluye:
a)
b)
c)
d)
e)
modelos causales, de proceso, analógicos o sistémicos,
explicaciones estructuralistas o cognitivas,
representaciones interpretativas,
métodos cuantitativos, y
marcos taxonómicos.
Un ejemplo de un modelo de proceso, para el tratamiento analítico del riesgo, es el propuesto por
Rowe (1977), que se usa ampliamente en el campo de los riesgos tecnológicos y la toxicología.
Este enfoque plantea que existen cuatro estados: identificación del peligro, estimación del riesgo,
evaluación del riesgo y gestión del riesgo. Un ejemplo de un modelo analógico ha sido el
propuesto por Covello, von Winterfeldt y Slovic (1987) para explicar la comunicación del riesgo,
utilizando la teoría de señales. También, Palmlund (1992) propuso un modelo analógico con la
estructura clásica de la tragedia griega, donde hay actores, escenario, drama, roles para explicar la
tragedia ambiental desde un punto de vista político y social. Un ejemplo de un modelo sistémico
es el propuesto por Kates (1971) de la escuela ecologista, que describe la noción de "ajuste" o
adecuación del ser humano a los peligros naturales, considerando las interacciones entre la
naturaleza, el ser humano y su tecnología. Este planteamiento explica la dinámica de interacción
entre los componentes pero no necesariamente provee información de las causas que subyacen
dicho proceso.
Una clásica explicación contextualista o estructuralista, en la cual el riesgo se considera una
función o atributo de las estructuras sociales, es la que proponen Douglas y Wildasky (1982) o la
teoría cultural del riesgo planteada por Rayner (1992). Se puede aquí también referenciar los
enfoques de la economía política que pueden considerarse como perspectivas constructivistas,
como los planteamientos de Westgate y O’Keefe (1976), Wijkman y Timberlake (1984), de
Susman et al (1984) y Chambers (1989). Estos enfoques socio-económicos defienden que el
desastre se construye socialmente. También podrían considerarse constructivistas los
planteamientos de Wisner (1993), Cannon (1994) y Blaikie et al (1996) y los aportes de la Red de
Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (Maskrey 1994, Lavell 1996,
Cardona 1996, Mansilla 1996), que pueden considerarse de corte neo-Marxista, y que hacen
énfasis en los procesos sociales de construcción de la vulnerabilidad y por lo tanto del riesgo.
Una explicación cognitiva es la que proponen Fischhoff, Slovic y Lichtenstein (1979) y Slovic
(1992), bajo la denominación de teoría psicométrica del riesgo, a partir de la cual se propone la
existencia de "modelos mentales" y "arquitectura cognitiva". Un caso de leyes cuantitativas es el
que propuso Starr (1969), en el cual mediante tres leyes cuantitativas describe el comportamiento
ante riesgos. Sus planteamientos no fueron muy aceptados entre los investigadores sociales, pero
siguen siendo una referencia necesaria cuando se habla de la aceptabilidad del riesgo y de
códigos o normas de seguridad.
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También se han utilizado taxonomías que proveen orden o estructura a un dominio de fenómenos
o de circunstancias. Un ejemplo ha sido la clasificación de amenazas naturales propuesta por
Burton y Kates (1964), la clasificación de los peligros propuesta por Slovic et al (1985), la
clasificación de vulnerabilidades realizada por Wilches-Chaux (1989) o la propuesta por Aysan
(1993). Muchos de estos aportes conceptuales se han realizado a través del Journal de la Society
of Risk Analysis desde su fundación en 1980. El estudio del riesgo tecnológico es el que ha
movido principalmente a sus promotores, sin embargo muchos de los planteamientos que allí se
han presentado son extrapolables a los riesgos originados por fenómenos naturales o socionaturales. También, es importante indicar que finalizando el siglo, desde una perspectiva
posmodernista, han surgido planteamientos asociados con Ulrich Beck, Niklas Luhmann y
Anthony Giddens. Para estos autores el riesgo esta íntimamente ligado al desarrollo mismo de la
sociedad y esta matizado por los procesos de decisión y comunicación que tienen lugar bajo la
influencia del poder (Muñoz-Carmona 1997). Algunas propuestas teóricas que pueden
representar cada una de estas categorías son, por ejemplo, la teoría de la amplificación social del
riesgo de Kasperson et al (1988), que intenta esquematizar un proceso causal, integrando la
dimensión técnica, social, cultural y sicológica del riesgo.
Desde el punto de vista histórico, se puede decir que posteriormente a las primeras
investigaciones de Gilbert White y sus colaboradores en la Universidad de Chicago, desde el
punto de la geografía, se podría señalar que en los Estados Unidos el primer centro especializado
de investigaciones en el tema fue el Disaster Research Center creado por los sociólogos Russel
Dynes y Enrico Quarantelli en 1963 en Ohio State University. Este centro posteriormente se
movió a la Universidad de Delaware en 1985. Su investigación se orientó hacia la respuesta y la
recuperación de comunidades en caso de desastre teniendo como analogía la respuesta de la
población en caso de ataques nucleares. Sin embargo, el primer centro que realmente estudió el
riesgo propiamente dicho fue el Center for Technology, Environment, and Development
CENTED en Clark University, creado en 1972 por los geógrafos Robert Kates y Roger
Kasperson y el físico Christoph Hohenemser. Su enfoque se orientó tanto a los riesgos naturales
como nucleares. Desde entonces, en los Estados Unidos se crearon al menos seis centros en los
años 70 y por lo menos otros siete en los años 80 que han estudiado temas relacionados con el
riesgo. Durante los años 90 como resultado del Decenio Internacional para la Reducción de los
Desastres Naturales DIRDN, se crearon innumerables centros y programas sobre el tema de los
desastres y los riesgos en muchos países del mundo. El tema empezó a penetrar las universidades
de manera más decidida y logró una mayor vistosidad cuando desde el punto de vista
metodológico y con fines de gestión se empezaron a reconocer como conceptos diferentes los
términos de amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo (hazard, vulnerabilty, risk).
Enfoques conceptuales
Los diferentes enfoques para la conceptualización y valoración del riesgo que se reconocen se
soportan en general en varias disciplinas académicas. Se podría decir que hay una visión sociotécnica, que proviene de las ciencias aplicadas y económicas, y una visión socio-cultural, que
proviene de enfoques sociológicos, psicológicos, antropológicos y culturales. Dentro de la
primera visión se podrían mencionar enfoques como el de las ciencias naturales y la ingeniería,
que se fundamentan en la valoración probabilística del riesgo. También se pueden mencionar el
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enfoque toxicológico y epidemiológico, el actuarial y el económico, que realizan comparaciones
riesgo-beneficio.
Todos estos enfoques tienen como común denominador la predicción estadística y los análisis de
probabilidad. Dentro de la segunda visión se pueden mencionar las teorías sociales del riesgo,
que son muy diversas, pues dice Ortwin Renn (1992) que puede haber tantas perspectivas en la
sociología como sociólogos. Al respecto el mismo Renn propone una taxonomía en dos
dimensiones para clasificarlas, por una parte desde visiones objetivistas a constructivistas y por
otra desde visiones individualistas a contextualistas (estructuralistas o funcionalistas). También
se pueden mencionar dentro de esta visión socio-cultural el enfoque psicológico, dentro del cual
se puede incluir el análisis psicométrico, y el enfoque cultural del riesgo que se basa en análisis
de grupos u organizaciones. A diferencia de la visión socio-técnica los conceptos de la visión
socio-cultural no ofrecen un común denominador para medir la aceptabilidad cultural o social del
riesgo (Douglas 1985).
Objetivismo y Constructivismo
Las valoraciones probabilísticas del riesgo intentan predecir la posibilidad de fallas de seguridad
de sistemas tecnológicos complicados, incluso en ausencia de datos suficientes del sistema como
un todo. Árboles de falla o de sucesos se utilizan para el análisis y las probabilidades de falla para
cada componente del sistema se valoran de forma sistemática, encadenándolas con la estructura
del sistema. Este tipo de enfoque es útil para detectar deficiencias y para mejorar la seguridad en
sistemas complejos. El enfoque actuarial es uno de los enfoques clásicos objetivistas del riesgo,
en el cual la unidad base es un valor esperado que corresponde a la frecuencia relativa de un
evento promedio en el tiempo. Los sucesos indeseables se refieren a daños físicos en personas o
ecosistemas, los cuales se pueden observar o medir objetivamente con métodos científicos
apropiados. Una aplicación de este enfoque es, por ejemplo, la predicción de muertos en
accidentes de transito para el año siguiente. El valor puede ser extrapolado de los datos
estadísticos acerca de accidentes fatales en los años anteriores. La valoración del riesgo se reduce
a una dimensión y se representa por un promedio en espacio, tiempo y contexto. Las valoraciones
de riesgo para la salud y el ambiente desde el punto de vista epidemiológico o toxicológico son
básicamente del mismo tipo.
En el enfoque económico se trasforma el daño físico u otros efectos indeseables en utilidades
subjetivas. La unidad base de las utilidades describe el grado de satisfacción asociada con una
posible acción o transacción. Se intenta hacer una relación entre riesgos y beneficios Camerer y
Kunreuther (1989). Ahora bien, puesto que los riesgos denotan posibles costos y no costos reales,
es necesario asociarlos con la probabilidad de su ocurrencia. En últimas, lo que se intenta es
dirigir recursos para maximizar su utilidad para la sociedad. El riesgo económico constituye un
marco lógico y coherente para situaciones en las cuales las decisiones tiene que tomarse por parte
de individuos o en las cuales las decisiones de pérdidas están confinadas al ámbito del tomador
de las decisiones. Aunque la perspectiva económica permite una medida unidimensional del
riesgo que supone que los beneficios y riesgos son conmensurables, la agregación de utilidades
individuales, la existencia de preferencias individuales, el problema de encontrar una apropiada
inversión para la reducción de las consecuencias en el futuro, los efectos de las transacciones
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sobre terceros y la confiabilidad en el modelo del actor racional y la ética de la utilidad impiden
la aplicación sin serias objeciones de este concepto en las políticas de gestión de riesgos.
Situación que se hace más difícil por el hecho de que las utilidades son a menudo medidas en
unidades monetarias, las cuales son percibidas como inconmensurables con el riesgo sobre la
salud o la vida.
En general, los análisis técnicos proveen a la sociedad de una reducida o estrecha definición de
efectos indeseables y confinan las posibilidades a probabilidades numéricas basadas en
frecuencias relativas. Infortunadamente, dicho objetivismo que desde cierto ángulo puede ser
visto como una virtud, también es un problema si se le ve desde otras perspectivas.
Por otra parte, el enfoque psicológico aboga porque los individuos responden de acuerdo con su
percepción del riesgo y no de acuerdo con un nivel de riesgo objetivo o una valoración científica.
Se plantea que dicha valoración es parte de la respuesta de las personas sólo en la medida en que
ella este integrada a las percepciones individuales. Las frecuencias u otras formas científicas de
definición de las probabilidades se sustituyen por la fuerza de las creencias que la gente tiene
acerca de la factibilidad de que un efecto indeseable se presente. Sin embargo, al respecto surge
el cuestionamiento que si las percepciones de riesgo se basan en sesgos o ignorancia, no muy
parece sensato utilizar dichas percepciones como criterios para la reducción del riesgo. Ahora
bien, desde el punto de vista de los antropólogos y sociólogos culturales han sugerido que las
respuestas sociales a los riesgos están determinadas por prototipos o patrones culturales, es decir
clusters de convicciones relacionadas con las percepciones de la realidad. Desde estas
perspectivas los riesgos ambientales se perciben como construcciones sociales exclusivamente.
Individualismo y Estructuralismo
Desde el punto de vista social han existido explicaciones desde la perspectiva individual y desde
la perspectiva del contexto. En la primera se intenta comprender el comportamiento de grupos
sociales estudiando a los individuos y en la segunda el énfasis se hace hacia el contexto como
punto de partida. Un ejemplo del paradigma individualista es la teoría del conocimiento y de la
personalidad (Wildavsky y Dake 1990). Es la explicación de la respuesta cognitiva del riesgo
basada en el conocimiento y la información y de la aversión o tolerancia del riesgo según los
tipos de personalidad. Con base en este paradigma se propone la teoría psicométrica, o de la
percepción del riesgo, y en parte los modelos económicos del riesgo que se fundamentan en la
teoría de la utilidad esperada, a la cual hace referencia Camerer y Kunreuther (1989).
El desarrollo teórico de la percepción del riesgo parte de las investigaciones de Tversky y
Kahneman (1973, 1974), quienes se interesaron en identificar los factores que influyen las
estimaciones de probabilidad de las personas. Estos investigadores concluyen que la gente,
cuando se enfrenta a problemas complejos que involucran probabilidad o frecuencia de eventos,
aplica ciertas reglas de juicio o heurística para simplificar el problema y que dicha heurística a
menudo conduce a sesgos de juicio. Planteamientos posteriores de Slovic, Fischhoff y
Lichtenstein (1981) le dieron forma a la teoría cognitiva o psicométrica de la percepción del
riesgo, con los cuales se intenta predecir la respuesta individual a ciertas actividades, en
particular, de carácter tecnológico.
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Desde el punto de vista de la teoría cultural y las contribuciones del estructuralismo se ha
intentado avanzar en el entendimiento del estatus ontológico del riesgo y de la conexión de
variables sociológicas con las actitudes individuales hacia el riesgo. La ontología del riesgo se
refiere a su estatus metafísico como una propiedad o cualidad en el mundo físico, que es un
supuesto común entre quienes promueven la evaluación técnica del riesgo.
Por otra parte, el estructuralismo o contextualismo se fundamenta en el análisis a partir de la
estructura social, la forma institucional o la cultura. Este enfoque tiene un amplio número de
adeptos entre los cuales se pueden mencionar Rayner, Renn, Palmlund, Wynne y Kasperson,
aunque este último investigador evita darle carácter ontológico a la primacía de los factores
sociales (Krimsky y Golding 1992).
Los estructuralistas o contextualistas defienden que el riesgo es una valoración subjetiva que
varía de acuerdo con el contexto y critican que se le otorgue un carácter objetivo y que pueda ser
mesurable. Incluso, los teóricos de la perspectiva cultural han llegado a criticar el paradigma
psicométrico, señalando que el riesgo inevitablemente es el resultado de un proceso social aunque
tenga algunas raíces en la naturaleza. En otras palabras, que el análisis más apropiado es el
sociológico y no el psicológico, pues el riesgo es un producto social (Thompson y Wildavsky
1982). La primacía del individualismo -estructura cognitiva- o del estructuralismo -unidad social
o cultural- sólo puede definirse si se tiene la respuesta a la difícil pregunta de sí la personalidad
precede el contexto o el contexto precede la personalidad.
Todos los conceptos de riesgo tienen un elemento común: la distinción entre realidad y
posibilidad. Si el futuro fuese determinado o independiente de las actividades humanas presentes,
el término riesgo no tendría sentido. Ahora bien, si la distinción entre realidad y posibilidad es
aceptada, el termino riesgo denota la posibilidad de que se presente un estado indeseable de
realidad (efectos adversos) como resultado de sucesos naturales o de actividades humanas
(Luhmann 1990). Esta definición implica que los seres humanos pueden y hacen conexiones
causales entre acciones (o sucesos) y sus efectos, y que efectos indeseables pueden ser evitados o
reducidos si los sucesos o acciones causales son evitados o modificados. Por lo tanto el riesgo es
un concepto descriptivo (una representación) como también puede ser una circunstancia
normativa. La definición de riesgo contiene tres elementos: resultados indeseables, posibilidad de
ocurrencia y estado de la realidad. Todas las perspectivas sobre el riesgo proveen diferentes
conceptualizaciones de estos tres elementos, que se pueden parafrasear en las siguientes tres
preguntas: ¿Cómo se pueden especificar o medir las incertidumbres?, ¿Cuáles son los resultados
indeseables? ¿Qué es el concepto subyacente de realidad? Esto sirve para distinguir las diferentes
perspectivas (Renn 1992).
Ahora bien, una obvia preocupación ha existido por la separación entre la valoración del riesgo y
la reducción del riesgo; entre ciencia y decisión política. Si el riesgo es visto como una propiedad
objetiva de una actividad o de un fenómeno y se plantea que puede ser medido en términos de la
probabilidad de unos efectos adversos bien definidos, las implicaciones de política son obvias.
Simplemente se ordenarían los riesgos de acuerdo con sus medidas "objetivas" de probabilidad y
de magnitud del daño y se orientarían los recursos para intervenir primero los riesgos más
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grandes. Ahora bien, si el riesgo es visto como una construcción social o cultural, su intervención
tendría que ser de acuerdo con diferentes criterios y prioridades y debería reflejar valores sociales
y preferencias de estilo de vida. Estas dos posiciones representan los extremos de un espectro de
perspectivas sobre el riesgo: la visión positivista u objetivista y la visión social constructivista,
ambas descripciones posiblemente pobres de la realidad (Renn 1992). De la experiencia se
deduce que no existe una sociedad en la cual se haya establecido un solo criterio uniforme para
todos los tipos de riesgo. De forma similar, la visión relativista del constructivismo social es
difícil de justificar cuando se ha podido también observar que en muchas naciones se han
adoptado estándares y prioridades de reducción similares a pesar de sus notables diferencias
sociales y culturales.
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APÉNDICE II: GLOSARIO
ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social o individuo de ajustarse a cambios
en su ambiente externo, natural y construido, con fines de supervivencia y sostenibilidad.
ALERTA (TEMPRANA): Situación que se declara a través de instituciones, organizaciones e
individuos responsables y previamente identificados, para la provisión de información adecuada,
precisa y efectiva con anterioridad a la manifestación de un fenómeno peligroso, con el fin de que
los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y la
población tome precauciones específicas. Además de informar a la población acerca del peligro, los
estados de alerta se declaran con el propósito de que la población y las instituciones adopten una
acción específica ante la situación que se presenta.
AMENAZA: Peligro latente que representa la posible manifestación de un fenómeno de origen
natural, socio-natural (ver definición abajo) o antropogénico, que se anticipa puede producir efectos
adversos en las personas, la producción, la infraestructura, los bienes y servicios y/o el ambiente
expuestos. Es un factor de riesgo externo que se expresa como la probabilidad de que un evento se
presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico y dentro de un periodo de tiempo definido.
AMENAZA NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestación de un
fenómeno físico cuyo génesis se encuentra totalmente en los procesos naturales de transformación
y modificación del ambiente. Suele clasificarse de acuerdo con el origen del fenómeno que la
caracteriza en: amenazas geodinámicas (endógenas o tectónicas, como sismos, erupciones
volcánicas; o exógenas, como la remoción en masa y las subsidencias); hidrológicas (como
inundaciones lentas o rápidas, sedimentación, erosión, desertificación); atmosféricas (como
tormentas y otros fenómenos meteorológicos, u oceánico-atmosféricas como huracanes o El Niño);
y biológicas (como vectores de enfermedad y plagas).
AMENAZA SOCIO NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestación de
fenómenos físicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de
degradación ambiental o de intervención humana en los ecosistemas naturales. Entre los múltiples
ejemplos de este tipo de fenómeno se incluyen casos de inundación y deslizamiento que resultan de
procesos de deforestación y deterioro de cuencas; erosión costera por la destrucción de manglares;
y la falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales en zonas urbanas. Las amenazas
socio-naturales se crean en la intersección de la naturaleza con la acción humana y representan un
proceso de conversión de recursos en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas
amenazas que se generarán con el Cambio Climático Global son el ejemplo más notable de la
noción de amenaza socio-natural. Algunos de estos fenómenos en ocasiones son resultado de
procesos exclusivamente naturales, caso en el cual constituyen sólo una amenaza natural.
AMENAZA ANTROPOGÉNICA O ANTRÓPICA: Un peligro latente generado por la
actividad humana en la producción, distribución, transporte y consumo de bienes y servicios y la
construcción y uso de edificios e infraestructura. Comprenden una gama amplia de peligros como
lo son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones,
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los derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas
de retención de agua, etc.
AMENAZAS CONCATENADAS O COMPLEJAS: Hace referencia a la probable ocurrencia en
serie o secuencia de dos o más fenómenos físicos peligrosos donde uno desencadena el siguiente y
así sucesivamente. Un ejemplo se encuentra en la forma en que un sismo puede causar la ruptura de
presas y diques, generando inundaciones que rompen líneas de transmisión de productos volátiles o
contaminantes con repercusiones directas en los seres humanos u otras especies de fauna o flora.
ANÁLISIS DE RIESGO: Desde la perspectiva de los desastres, en su forma más simple es el
postulado de que el riesgo es el resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los
elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales,
económicas y ambientales asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos en un territorio y con
referencia a grupos o unidades sociales y económicas particulares. Cambios en uno o más de estos
parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas esperadas y las
consecuencias en un área determinada. Análisis de amenazas y de vulnerabilidades componen
facetas del análisis de riesgo y deben estar articulados con este propósito y no comprender
actividades separadas e independientes. Un análisis de vulnerabilidad es imposible sin un análisis
de amenazas y viceversa.
ANTRÓPICO O ANTROPOGÉNICO: De origen humano o de las actividades del hombre,
incluidas las tecnológicas.
BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor económico que
reportan beneficio a quienes las poseen o usufructúan y que permiten la vida individual y en
comunidad. Serán bienes cuando son susceptibles de apropiación, sea privada o pública, y servicios
cuando su utilidad radica exclusivamente en su consumo.
CAPACIDAD: Una combinación de todos los atributos y recursos de la comunidad u organización
que pueden dirigirse positivamente hacía la gestión del riesgo.
CRISIS: Condición de inestabilidad que involucra cambios abruptos o decisivos. Es el proceso de
liberación de los elementos sumergidos y reprimidos de un sistema como resultado de una
perturbación exógena o endógena, que conduce a la parálisis de los elementos protectores y
moderadores, a la extensión de los desórdenes, la aparición de incertidumbres de todo tipo y de
reacciones en cadena y eventualmente a la mutación o desaparición del sistema en crisis. Las crisis
pueden ser el resultado de un desastre o constituir ellas mismas el desastre. Ofrecen oportunidades
de cambios positivos y no solamente negativos.
DEGRADACIÓN (DETERIORO) AMBIENTAL: Procesos que dañan la base de recursos
naturales o que afectan de manera adversa procesos naturales y ecosistemas, reduciendo su calidad
y productividad. Los efectos potenciales son variados e incluyen la transformación de recursos en
amenazas de tipo socio-natural.
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DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, económico-sociales,
culturales e institucionales, que tienen por objeto un aumento acumulativo y durable en la cantidad
y calidad de bienes, servicios y recursos, unidos a cambios sociales tendientes a mejorar de forma
equitativa la seguridad y la calidad de la vida humana y asegurar el mejoramiento de sus
condiciones de vida, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo
similar para las futuras generaciones.
DESASTRE: Situación o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestación
de un fenómeno de origen natural, socio-natural o antrópico que, al encontrar condiciones propicias
de vulnerabilidad en una población, en su producción e infraestructura, causa alteraciones intensas,
graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento del país, región, zona, o
comunidad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autónoma
utilizando los recursos disponibles a la unidad social directamente afectada. Estas alteraciones están
representadas de forma diversa y diferenciada por, entre otras cosas, la pérdida de vida y salud de la
población; la destrucción, pérdida o inutilización total o parcial de bienes de la colectividad y de los
individuos, así como daños severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las
autoridades y de la población para atender a los afectados y reestablecer umbrales aceptables de
bienestar y oportunidades de vida.
ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos físicos y
bióticos que interactúan en forma interdependiente y que han creado flujos de energía
característicos y ciclos o movilización de materiales.
ESCENARIOS DE RIESGO: Un análisis, presentado en forma escrita, cartográfica o
diagramada, utilizando técnicas cuantitativas y cualitativas, y basado en métodos participativos, de
las condiciones, causas y las dimensiones del riesgo que afecta a territorios y grupos sociales
determinados. Significa una consideración pormenorizada de las amenazas y vulnerabilidades, de
los procesos sociales causales del riesgo y de los actores sociales que contribuyen a las condiciones
de riesgo existentes. Como metodología ofrece una base para la toma de decisiones sobre la
intervención del riesgo; lo que supera la simple estimación de diferentes escenarios de
consecuencias o efectos potenciales en un área geográfica.
EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad directa e inmediata con
la ocurrencia de un fenómeno físico, representados usualmente por el daño en las personas,
infraestructuras, sistemas productivos, bienes y acervos, servicios y ambiente, y por el impacto
inmediato en las actividades sociales y económicas.
EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad con los efectos
directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre la población, sus
actividades económicas y sociales o sobre el ambiente. Por ejemplo, pérdidas de oportunidades
productivas e ingresos futuros, aumentos en los niveles de pobreza, aumentos en costos de
transporte debido a la pérdida de puentes y caminos, etc.
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ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social y material representado por
las personas y por los recursos, producción, infraestructura, bienes, servicios y ecosistemas que
pueden ser afectados directamente por un fenómeno físico.
EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteración o interrupción intensa y grave de las
condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, zona o región, causada
por un fenómeno o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y exige
la atención de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en
general. Representa la fase inmediata después del impacto de un fenómeno físico peligroso
cuando las condiciones mínimas necesarias para la supervivencia y funcionamiento de la unidad
social afectada no se satisfacen. Constituye una fase o componente de una condición de desastre
pero no es, per se, una noción sustitutiva de desastre. Puede haber condiciones de emergencia sin
un desastre.
EVALUACIÓN DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la posibilidad
de que un fenómeno físico se manifieste, con un determinado grado de severidad, durante un
período de tiempo definido y en un área determinada. Representa la recurrencia estimada y la
ubicación geográfica de eventos probables.
EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina el grado
de susceptibilidad y predisposición al daño o pérdida de un elemento o grupo de elementos
expuestos ante una amenaza particular y los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de
manera importante la recuperación, rehabilitación y reconstrucción con los recursos disponibles en
la unidad social afectada.
FENÓMENO (EVENTO) PELIGROSO: Suceso natural, socio-natural o antrópico que se
describe en términos de sus características, su severidad, ubicación y área de influencia. Es la
materialización en el tiempo y el espacio de una amenaza. Es importante diferenciar entre un
fenómeno potencial o latente que constituye una amenaza, y el fenómeno mismo, una vez que éste
se presenta.
INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenómeno en un sitio
especifico.
INTERVENCIÓN CORRECTIVA: Proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existentes
en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos históricos de
ocupación del territorio, de fomento a la producción y la construcción de infraestructuras y
edificaciones, entre otras cosas. Reacciona a, y compensa el riesgo ya construido en la sociedad.
Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestión correctiva incluyen la construcción de diques
para proteger poblaciones ubicadas en las zonas de inundación, el refuerzo de edificios para
dotarlos de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el
patrón de cultivos para adecuarse a condiciones ambientales adversas, reforestación de cuencas
para disminuir procesos de erosión, deslizamiento e inundación
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INTERVENCIÓN PROSPECTIVA: Significa la anticipación o previsión de riesgos futuros que
pueden asociarse con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para
garantizar que nuevos factores de riesgo no surjan con las iniciativas o proyectos de construcción,
producción, circulación, comercialización, etc. La intervención prospectiva debe verse como un
componente integral de la planificación del desarrollo y del ciclo de planificación de nuevos
proyectos, sean estos desarrollados por gobierno, sector privado o sociedad civil. El objetivo último
de este tipo de intervención es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad
de las inversiones, y así evitar tener que aplicar medidas costosas de intervención correctiva en el
futuro.
GESTIÓN DE RIESGOS: Proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de
políticas, estrategias, instrumentos y medidas de intervención orientadas a impedir, reducir, prever
y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, la infraestructura, los
sistemas productivos, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción,
previsión y control de riesgos y los factores particulares de riesgo a través de actividades de
prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y desastres y la
rehabilitación, reconstrucción y recuperación post-impacto
LÍNEAS (REDES) VITALES: Infraestructura básica o esencial. Energía: presas, subestaciones,
líneas de fluido eléctrico, plantas de almacenamiento de combustibles, oleoductos, gasoductos.
Transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y
marítimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigación y
conducción. Comunicaciones: redes y plantas telefónicas, estaciones de radio y televisión, oficinas
de correo e información publica.
MITIGACIÓN DE RIESGOS: Planificación y ejecución de medidas de intervención dirigidas a
reducir o disminuir el riesgo existente. La mitigación asume que en muchas circunstancias no es
posible, ni factible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es posible
impedir o evitar totalmente los daños y sus consecuencias sino más bien reducirlos a niveles
aceptables y factibles. La mitigación de riesgos puede operar en el contexto de la reducción o
eliminación de riesgos existentes, o aceptar estos riesgos y, a través de los preparativos, los
sistemas de alerta (temprana), etc. buscar disminuir las pérdidas y daños que ocurrirían con la
incidencia de un evento peligroso.
PÉRDIDA: Valor adverso de orden económico, social o ambiental alcanzado por una variable
durante un tiempo de exposición específico.
PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos específicos y preestablecidos de
coordinación, alerta, movilización y respuesta ante la manifestación o la inminencia de un fenómeno
peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos.
PLAN DE EMERGENCIAS: Definición de funciones, responsabilidades y procedimientos
generales de reacción y alerta institucional, inventario de recursos, coordinación de actividades
operativas y capacitación a través de ejercicios de simulación y revisión de procedimientos, con el
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fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad tan pronto como sea
posible después de que se presente un fenómeno peligroso.
PLAN DE GESTIÓN DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas
y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción, previsión y control de
riesgos, la preparación para la atención de la emergencia y la recuperación en caso de desastre. Al
garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos riesgos existentes y
disminuir las pérdidas materiales y consecuencias sociales que se derivan de los desastres, se
mejora la calidad de vida de la población y se aumenta la sostenibilidad.
PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los
operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la población y la
economía en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y
planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben
realizarse en caso de emergencia.
PREVENCIÓN DE RIESGOS: Medidas y acciones dispuestas con anticipación que buscan
prevenir nuevos riesgos o impedir que aparezcan. Significa trabajar en torno a amenazas y
vulnerabilidades factibles. Visto de esta manera, la prevención de riesgos se refiere a la
intervención prospectiva del Riesgo, mientras que la mitigación de riesgos se refiere a la
intervención correctiva. Dado que la prevención absoluta rara vez es posible, la prevención tiene
una connotación semi-utópica y debe ser vista a la luz de consideraciones sobre el riesgo aceptable,
el cual es socialmente determinado (ver abajo).
PRONÓSTICO: Cuando se aplica a los fenómenos físicos se refiere a la determinación de la
probabilidad de que un fenómeno físico se manifieste con base en: el estudio de su mecanismo
físico generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un
pronóstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la búsqueda e interpretación de señales
o eventos precursores del fenómeno peligroso; a mediano plazo, basado en la información
estadística de parámetros indicadores de la potencialidad del fenómeno, y a largo plazo, basado en
la determinación del evento máximo probable o creíble dentro de un período de tiempo que pueda
relacionarse con la planificación del área afectable.
RECUPERACIÓN: Proceso de reestablecimiento de condiciones adecuadas y sostenibles de vida
mediante la rehabilitación, reparación, reconstrucción o reemplazo de la infraestructura, bienes y
servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el área afectada, y la reactivación o impulso del
desarrollo económico y social de la comunidad.
REDUCCIÓN DE RIESGOS: Medidas de intervención correctivas y/o prospectivas dirigidas a
cambiar o disminuir las condiciones de riesgo existente o de nuevos riesgos que se puedan generar.
Son medidas de prevención-mitigación y preparación, que se adoptan en forma anticipada a la
manifestación de un fenómeno físico con el fin de: a) evitar que se presente un fenómeno peligroso,
reducir su peligrosidad o evitar la exposición de los elementos ante el mismo; b) disminuir sus
efectos sobre la población, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente, reduciendo la
vulnerabilidad que exhiben.
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RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema, sociedad o comunidad de absorber un impacto
negativo o de recuperarse una vez haya sido afectada por un fenómeno peligroso.
RESPUESTA: Etapa de la atención que corresponde a la ejecución de las acciones previstas en la
etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades de
alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de diferentes estados de alerta.
Corresponde a la reacción inmediata para la atención oportuna de la población.
RIESGO (COLECTIVO): Posibilidad o peligro de sufrir daños o pérdidas. Es la probabilidad de
que se presente un determinado nivel de efectos adversos de carácter económico, social o ambiental
en un sitio particular y durante un período de tiempo definido, cuya magnitud y severidad son tales
que afectarían la comunidad en general. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de
los elementos expuestos.
RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que,
implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera por considerar
innecesario, inoportuno o imposible una intervención para su reducción dado el contexto
económico, social, político, cultural y técnico existente. Es el nivel de probabilidad de una
consecuencia dentro de un período de tiempo, que se considera admisible para determinar las
mínimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de protección y planificación, ante posibles
fenómenos peligrosos.
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN: Cuando se aplica a la gestión de riesgos se
refiere a la base de conocimiento sobre las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y
alerta, de capacidad de respuesta y de procesos de gestión, al servicio de las instituciones y de la
población; fundamental para la toma de decisiones y la priorización de las actividades y proyectos
de gestión de riesgos.
SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS: Organización abierta, dinámica y funcional de
instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carácter
técnico-científico, de planificación, de preparación para emergencias y de participación de la
comunidad, cuyo objetivo es la incorporación de las prácticas y procesos de la gestión de riesgos en
la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades.
VULNERABILIDAD: En el contexto de la gestión del riesgo, es el factor de riesgo interno de un
elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposición
intrínseca o susceptibilidad física, económica, social y política que tiene una comunidad de ser
afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso de origen
natural, socio natural o antropogénico. Representa, además una falta de resiliencia para recuperase
posteriormente. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un
fenómeno peligroso determinan el carácter selectivo de la severidad de sus efectos.
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