Marco Legal y Estructura Institucional del Desarrollo Turístico e Inmobiliario en la Costa Pacífica de Costa Rica INFORME FINAL Por Jorge Cabrera y Shirley Sánchez Preparado para: Center for Responsible Travel A Nonprofit Research Organization Stanford University and Washington, DC Este documento es parte del estudio “El Impacto del Desarrollo Asociado al Turismo en la Costa del Pacífico de Costa Rica” San José, julio de 2009 1 TABLA DE CONTENIDOS ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO ................................................................. 4 GLOSARIO.................................................................................................................................... 15 ASIGNACIÓN ................................................................................................................................ 20 METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN .................................................................................. 21 CAPÍTULO 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA ................................................ 23 1.1 ANTECEDENTES ...................................................................................................... 24 1.2 ASPECTOS GENERALES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE . ............................ 27 1.3 TERRITORIALIDAD EN LA ZONA COSTERA ................................................................. 31 1.5 PROPIEDAD EN LA ZONA COSTERA.......................................................................... 33 1.5.1 Tipos de propiedad en la zona costera ................................................................... 33 1.5.2 Régimen demanial en ZMT y excepciones .............................................................. 35 1.6.1 Instrumentos legales para el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre y la zona costera. ................................................................................................ 39 1.6.3 Usos no Autorizados ................................................................................................. 45 CAPÍTULO 2. MARCO REGULATORIO Y DESARROLLO EN LA ZONA COSTERA ............. 47 2.1. PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL ..................................................... 48 2.1.1 Estado de situación ................................................................................................... 50 2.1.2 Antecedentes ............................................................................................................. 51 2.1.4 Gestión en la Planificación y el Ordenamiento Territorial..................................... 59 2.2 CONSTRUCCIÓN ...................................................................................................... 66 2.3 CONTROL AMBIENTAL ............................................................................................. 78 CAPÍTULO 3. MARCO REGULATORIO INSTITUCIONAL. ....................................................... 87 3.1 INVENTARIO DE INSTITUCIONES Y COMPETENCIAS .................................................... 87 3.1.1 Comentarios generales sobre las instituciones y sus competencias ................. 92 3.1.2 Prácticas Institucionales ........................................................................................... 94 3.2 CUMPLIMIENTO Y CONTROL DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL. ................................... 99 CAPÍTULO 4. TRAMITOLOGÍA (RED TAPE)........................................................................... 106 4.1 PLANES REGULADORES ........................................................................................ 107 4.2 CONCESIONES EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. ................................................ 109 4.2.1 Trámite de una concesión ...................................................................................... 110 4.2.2 Derecho de Concesión en el Régimen de Propiedad en Condominio ............... 111 4.3 VISADO DE PLANOS .............................................................................................. 113 2 4.4 CONFORMIDAD CON EL RÉGIMEN DE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS Y EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (MINAET): ......................................................... 114 4.5 VIABILIDAD AMBIENTAL ........................................................................................ 115 4.6 PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN .............................................................................. 119 CAPÍTULO 5. OTROS TEMAS RELEVANTES ESPECÍFICOS. .............................................. 122 DOCUMENTOS Y PUBLICACIONES................................................................................. 137 ARTÍCULOS NOTICIOSOS ............................................................................................. 137 PERSONAS ENTREVISTADAS ........................................................................................ 138 ANEXOS...................................................................................................................................... 139 3 ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO AL AC AyA APC CCC CESD CODI CP CFIA CGR CIMAT EIA ICAA ICE ICT IGN INEC ITCO IDA INVU LC LF LOA LPU LZMT MEIC MEP MINAE MINAET MINSA MOPT PGR PIOSA PRODUS-UCR SENARA SETENA SINAC SINALEVI SCIJ TAA TCA UCR ZMT Asamblea Legislativa Área de Conservación Acueductos y Alcantarillados (ver ICAA) Administrador de Permisos de Construcción del CFIA Cámara Costarricense de la Construcción Center on Ecotourism and Sustainable Development Consejo de Desarrollo Inmobiliario Constitución Política Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos Contraloría General de la República Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turístico Estudio de Impacto Ambiental Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Costarricense de Turismo Instituto Geográfico Nacional Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto de Tierras y Colonización (actual IDA) Instituto de Desarrollo Agrario (anteriormente ITCO) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Ley de Construcciones Ley Forestal Ley Orgánica del Ambiente Ley de Planificación Urbana Ley de Zona Marítimo Terrestre Ministerio de Economía y Comercio Ministerio de Educación Pública Ministerio del Ambiente y Energía Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Ministerio de Salud Ministerio de Obras Públicas y Transporte Procuraduría General de la República Programa Institucional Osa-Golfo Dulce (UCR) Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible, Escuela de Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica Servicio Nacional de Riego y Avenamiento Secretaría Técnica Ambiental Sistema Nacional de Áreas de Conservación Sistema Nacional de Legislación Vigente Sistema Costarricense de Información Jurídica Tribunal Ambiental Administrativo Tribunal Contencioso Administrativo Universidad de Costa Rica Zona Marítimo Terrestre 4 RESUMEN EJECUTIVO El presente resumen ejecutivo contiene los principales hallazgos encontrados durante la realización de esta investigación. • La legislación costarricense se rige por un sistema regulatorio que comprende una amplia gama de leyes y decretos por materias específicas, los cuales se someten a la interpretación de los Tribunales de Justicia, la Procuraduría, la Contraloría y dependencias administrativas que operan y resuelven conforme a la disposición en la normativa legal vigente. Leyes que interactúan con fuerza en materia pública y administrativa se acompañan por una serie de decretos que regulan y amplían los efectos de los contenidos de la ley. Integrar las leyes y los decretos promulgados es una de las tareas más exhaustas para un operador del derecho que toma decisiones sobre los aspectos regulatorios, considerando la cantidad de decretos y las competencias de diferentes instituciones sobre un tema en particular, las cuales no están exentas de duplicidad, traslapes y conflictos funcionales. • El desarrollo en la costa pacífica costarricense comprende un marco regulatorio tan amplio como es el régimen de propiedad y sus características en el litoral, tan diverso como es el turismo y el desarrollo inmobiliario en la zona. En la costa interactúan la propiedad pública en la zona marítimo terrestre dividida en la zona pública y la zona restringida, las áreas silvestres protegidas bajo el patrimonio natural del Estado, y la propiedad privada. • El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos asociados a la costa pacífica más allá de la delimitación de la zona marítimo terrestre. Es necesario introducir conceptos más integrales que comprendan las áreas de influencia más allá de la franja de doscientos metros del litoral. La zona marítimo terrestre es insuficiente para una definición de zona costera -por cuanto el área definida en la LZMT es de doscientos metros- en función de la dinámica de desarrollo que trasciende esta medida. Por las razones expuestas, el estudio comprenderá la zona costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros proyectados desde el litoral y avanzando tierras adentro en las áreas de influencia. Los objetivos de la investigación comprenden integrar no solamente el turismo asociado al sol y playa sino también al concepto de vista al océano. Los patrones del desarrollo costero se extienden a la fila montañosa aledaña a la costa pacífica. • El marco jurídico de la zona costera en su sentido amplio comprende: 5 - El régimen especial de zona marítimo terrestre: ley especial, reglamento y legislación conexa. El marco legal vigente: leyes ordinarias y decretos asociados a las actividades en la costa pacífica. Las leyes ordinarias son el marco jurídico general aplicable a todo el territorio nacional. Aunque la zmt tiene ley especial, en lo que no regule se aplica la legislación ordinaria que establece normas para temas como organización, competencias complementarias, propiedad, turismo, tramitología, construcción, ambiente y salud, entre otros temas, disposiciones que regulan en las materias indicadas el territorio nacional. • Sólo la zona marítimo terrestre está regulada por “veinticinco leyes conexas y cuatro decretos, así como por un importante número de dictámenes de la Procuraduría General de la República (PGR) y sentencias de la Sala Constitucional, que han establecido y reforzado el carácter público de la zona. Este marco no ha logrado un eficiente ordenamiento de los territorios costeros, y no hay coordinación entre las entidades judiciales” 1 . La Contraloría (CGR) 2 por su parte ha emitido informes en referencia a las actuaciones de las instituciones en esta zona y concretamente sobre los planes reguladores. La PGR3 ha emitido al menos cincuenta dictámenes y opiniones jurídicas desde 1980 sobre la zona marítimo terrestre. Comprenden análisis legales con datos históricos, la evolución de diferentes conceptos asociados al tema y los cambios normativos. La lzmt registra ocho reformas o cambios normativos a su texto original. • En las áreas posteriores excluidas de los doscientos metros de ZMT – interactúan el régimen de propiedad pública y privada- rige la legislación ordinaria del país que en general es aplicable a todo el territorio nacional. La franja de doscientos metros en la zona costera corresponde a la ZMT definida en ley especial, LZMT. Por sus condiciones y características tiene instrumentos jurídicos que autorizan su uso y disfrute. • En la ZMT existen situaciones de hecho que no están ajustadas al derecho. El caso emblemático son los ocupantes ilegales. En principio la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella conforme lo regula la lzmt. Tampoco la zona restringida puede ser ocupada sino se cuenta con la respectiva concesión y eventualmente con el permiso de uso para actividades sencillas. Estudios sobre la zona marítimo terrestre – se destacan el Informe Anual de la Contraloría General de la República del 2007, el XIV Informe del Estado de la Nación y el Programa de Regularización de Catastro y Registro publicados en el 2008- identifican con preocupación prácticas que reflejan un irrespeto al marco jurídico que 6 derivan en ingobernabilidad y una mala gestión institucional. Esta realidad tiene especial presencia en el tema de los usos autorizados o no, porque el no cumplimiento de la legislación conduce a una incierta toma de decisiones tanto a nivel individual como institucional. • No es sorprendente que aún con los usos autorizados en la legislación -a la hora de cumplir los trámites para desarrollar proyectos en la zona costera- los interesados incurren en faltas y omisiones legales. Además, están quienes amparados en una disputa legal o la falta de controles, proceden con usos no autorizados en la zmt e incluso invaden la zona pública donde no está autorizada ninguna actividad para los particulares. Más aún, las formas tradicionales de ocupación legal de la zona costera se han transformado por la evolución hacia un desarrollo costero inmobiliario que la lzmt no contempló al momento de su aprobación. • Desde 1977, Los planes reguladores son el instrumento jurídico (artículos 17 y 18 reglamento a la LZMT) definido para la organización del uso de la zona marítimo terrestre y su área de influencia. Aunque ha sido difícil determinar si la LZMT se refería a planes reguladores cuando en el texto legal se indica planos en forma genérica (artículo 38), es notorio que la práctica ha sido que se impulsara los planes reguladores como el instrumento de desarrollo en esta zona. El reglamento de la ley (artículo 17) indica que estos deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra (ICT-MideplanINVU) que es un componente del Plan Nacional de Desarrollo Turístico (ICT). • Gran parte de este territorio adolece de esta herramienta, a veces hay a veces no, parciales difícilmente totales, no son cantonales sino circunscritos a un área de interés para desarrollar. La CGR4 en informes emitidos entre el año 2006 y 2007 informó de la carencia de planes reguladores en importantes cantones costeros, entre ellos Santa Cruz en Guanacaste y Aguirre en Puntarenas. Reportó casos de planes reguladores que se aprobaron en áreas boscosas propiedad del Patrimonio Natural del Estado (Playa Pará en Aguirre de Puntarenas y Punta Castilla en La Cruz de Guanacaste). En el capítulo IV sobre tramitología se analizan datos y realidades de este instrumento jurídico de planificación. • El ICT atendiendo la dinámica de crecimiento costero, a partir del 2005 ha propuesto la elaboración de planes reguladores integrales costeros comprendiendo la zona costera más allá de los doscientos metros de zona marítimo terrestre y estableciendo unidades geográficas. Se pretende incorporar una gestión integral ante las tendencias del desarrollo costero que trasciende a las áreas de influencia en un área geográfica 7 cada vez más extensiva. Hasta setiembre del 2008 5 se informó de la aprobación de cuatro planes integrales que no están aprobados por la Junta Directiva del ICT, requisito fundamental para que se publiquen y se requiera el cumplimiento obligatorio de sus disposiciones. • Desde el marco normativo “al menos en 45 leyes, reglamentos o decretos contienen algún aspecto relacionado la planificación y control del uso del suelo, 32 contienen aspectos directamente relacionados con el tema de desarrollo urbano, 7 con infraestructura, 6 con la zona marino costera, 21 incluyen normas sobre manejo de agua, saneamiento y salud pública, en 17 de ellas se refieren a la protección y manejo de recursos naturales, 36 especifican alguna responsabilidad municipal en el manejo del suelo, en 15 se mencionan asuntos de prevención y atención de emergencias, 22 tratan el tema de expropiaciones y servidumbres y 8 se refieren al manejo de cuencas hidrográficas”6. • No obstante este profuso marco legal relacionado con la planificación y el ordenamiento territorial, se enuncian las siguientes irregularidades relacionadas con la gestión de la planificación y el ordenamiento territorial7: -Deficiencias en planes reguladores por ausencia o dispersión de planes. -Incumplimiento de requerimientos para el diseño e implementación. Señala que algunos planes obedecen exclusivamente a reglamentos de zonificación de usos del suelo que justifican y legitiman la afectación de la ZMT por proyectos inmobiliarios privados. -Aprobación de planes para desarrollo turístico en zona boscosa, sin delimitación de la administración del Patrimonio Natural del Estado. -Concesiones irregulares por: inicio de trámites de concesión sin plan regulador, construcción sin concesión, y concesiones otorgadas a extranjeros al margen de la ley. -Construcciones ilegales: en áreas reguladas y sin permiso municipal, de tipo permanente en zona pública, de tipo permanente en zona no regulada con permiso de construcción, en zonas restringidas con plan regulador pero sin permisos de construcción, y desarrollo de construcciones sin que el interesado ostente una concesión. -Ocupación Ilegal: en la zona restringida sin regulación y sin permiso, toma de posesión de terrenos en los que se procede a construir sin permisos, ocupación y aprovechamiento en zonas con disponibilidad de plan regulador que no han sido objeto de concesión. -Impacto Ambiental: inexistencia de un manejo integral de desechos y alteración de ecosistemas. • En este sentido, el XIV Informe del Estado de la Nación (2007) en relación a las afirmaciones de la CGR, ha señalado que “ la mayoría de los conflictos y problemática que se observa en la ZMT puede atribuirse a la 8 omisión y fallos de los procedimientos en materia de gestión técnica, política y administrativa de la zona” concluyendo que esta situación se profundiza por “una débil planificación y ordenamiento territorial de todas las instituciones involucradas, la ausencia de políticas claras y efectivas y el desconocimiento de la importancia estratégica desde los puntos de vista social, económico, político y ambiental de una gestión integral y sostenible”8. • Todo apunta a que aún cuando los gobiernos han presentado su Plan Nacional de Desarrollo las prácticas administrativas se distancian o no contemplan objetivos acordes, lo que lleva a las instituciones a actuar sin una orientación integradora y a veces minadas en sus competencias y presupuestos por las políticas cortoplacistas o por ausencia de políticas de Estado • El crecimiento de la construcción en la zona costera pacífica es abundante, derivada de la fuerte dinámica del turismo y el mercado inmobiliario. Datos oficiales mencionados en este estudio demuestran un aumento acelerado de unidades hoteleras y residenciales. Hay un verdadero auge y actividad intensa del sector construcción en la zona. Santa Cruz (Guanacaste) y Garabito (Pacífico Central) se han posicionado entre los primeros lugares en la construcción por cantón. • La construcción es una actividad transversal al tema de planificación y desarrollo costero. Impacta en la medida en que se planifique y ordene el territorio ya que su crecimiento es un parámetro para identificar el perfil de los usos del territorio y su organización administrativa a nivel local. En los cantones costeros, desde el año 2007 el Informe del Estado de la Nación evidenció que el auge inmobiliario y turístico tenía una construcción acelerada. En relación a las provincias con cantones costeros, concretamente indicó que entre el 2006 y el 2007 “Puntarenas pasó del 5,9% al 13,5% y Guanacaste de un 5,0% a un 17,4%, señalando un creciente peso de cantones costeros en la actividad de la construcción. Garabito, Carrillo, Santa Cruz y Liberia sobresalen como cantones con mayor área construida anual en la zona”9.En el 2008, la dinámica de la construcción en el área del estudio, se refleja en los diferentes sectores, no sólo a nivel gubernamental o local, sino en las organizaciones de la sociedad civil que participan en el tema de la construcción. El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), el Programa Institucional Osa – Golfo Dulce (PiOsa-UCR), la Contraloría General de la República (CGR), por citar los más visibles en el 2008 son actores permanentes con posiciones e informes en la zona costera. Todos estos entes han manifestado durante el año 2008 su preocupación respecto al ordenamiento territorial costero en la medida en que la construcción incide en este tema en forma acelerada. En el 2008, la preocupación en relación a las prácticas de la 9 construcción y su impacto en el desarrollo costero, se orientaron hacia la problemática en el cantón de Osa en el pacífico sur costarricense. • La construcción en general debe estar ajustada al cumplimiento de la legislación vigente, clasificada en una serie de leyes y decretos para su control. La construcción en la zona costera también estará sometida a las estipulaciones del plan regulador costero en los casos en que exista y esté publicado y a los acuerdos municipales para el cantón o zona costera específica. También hay acuerdos de junta directiva de instituciones competentes y del CFIA que fortalecen y aportan especificaciones de interés. Existen unos 34 instrumentos jurídicos base para la regulación de la construcción en el país, con algunas normas especiales para la zona costera. Lo anterior implica que en estas leyes y decretos se establecen requisitos que cumplir para obtener la aprobación de autorizaciones administrativas. Los requisitos interactúan entre sí o son consecuencia unos de otros, todos necesarios para solicitar la autorización final: el permiso de construcción municipal. • Llegar a la solicitud del permiso de construcción ante la municipalidad con jurisdicción en el área física de interés, necesariamente implica seguir un listado de trámites en diferentes instituciones con requisitos específicos para cada uno. • Esta realidad en la tramitología conlleva preocupaciones para la administración y los usuarios, por cuanto la comprensión de la misma dificulta los niveles de eficiencia institucional y atención de las demandas operativas de los administrados. El tema ha recibido especial atención a nivel de gobierno, ya no solo como un programa de la administración sino también principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa. • El estudio del marco regulatorio en planificación/ordenamiento territorial y construcción denota la potestad local de la municipalidad en la aprobación de acuerdos y reglamentos de zonificación. La gestión de permisos municipales tiene un marco jurídico en que convergen las decisiones administrativas. Por ejemplo, es normal y está estipulado en la legislación que la municipalidad adopte las normas del INVU para la construcción en casos donde falta la aprobación de un plan regulador o porque está en proceso, o bien, en otros porque ya se ha adoptado el plan regulador y se requiere complementar su implementación. • Respecto a la zona costera y sus recursos naturales hay que atraer dos importantes temas. La obligación municipal de preservar los recursos naturales en la zona y las competencias del MINAET como institución estatal rectora del patrimonio natural del Estado y del ambiente en general. Sobre el tema la legislación establece: 10 - - Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias10 . El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenencias a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública11. • Las situaciones prácticas y la legislación ambiental en la zona costera, refieren a una variedad de posibles acciones administrativas locales. • Además encontramos que en la zona costera con funciones de control ambiental intervienen varias dependencias administrativas e instituciones del Estado: - MINAET: Sinac, Setena, TAA y direcciones según la materia que se trate (Departamento de Aguas, Geología y Minas,etc) Ministerio de Salud Procuraduría General de la República Contraloría General de la República - El control jurisdiccional con mayor incidencia en el control ambiental está en: - Sala Constitucional -Fiscalía Agraria y Ambiental - Tribunales penales - Tribunal Contencioso Administrativo • Las dependencias e instituciones del Estado tienen una amplia competencia en los mecanismos de control ambiental. Las competencias institucionales se ejecutan en actos administrativos con trascendencia jurídica en cuanto identifican actividades tuteladas en la legislación. Las actuaciones administrativas se realizan de oficio o a solicitud de parte, con instrumentos jurídicos como informes o giras de campo. Se emiten resoluciones, informes, dictámenes, opiniones jurídicas, como ejemplo de los instrumentos de decisión legal administrativa. Por ejemplo, el Tribunal Ambiental Administrativo12 en las barridas ambientales que efectuó en el 2008, identificó las siguientes situaciones de impacto ambiental: - Funcionamiento sin permisos 11 - Construcciones con viabilidades ambientales pero en las que el desarrollo va más allá de lo permitido Invasiones a las áreas de protección en nacientes y quebradas Construcciones en tipo de suelo clase 6 en adelante. • En la zona costera hay competencias para una diversidad de instituciones. Asimismo, hay competencias que se dictan en forma específica por legislación especial (lzmt), para un radio de acción en la franja de doscientos metros. Sin embargo, la mayoría de estas instituciones ejercen sus competencias en todo el territorio nacional, aunque algunas de ellas tienen obligaciones específicas cuando se trata de la ZMT. En general en la zona costera las instituciones ejercen competencias en la planificación, administración y control. Específicamente en la zona marítimo terrestre intervienen al menos 11 entidades públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito a los que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de esa zona13. • Desde 1977 la ley de zona marítimo terrestre (LZMT) estableció competencias para una diversidad de instituciones. Aunque en el texto las funciones parecían claras, en nuestra costa pacífica actual los resultados de orden y previsión esperados no han sido efectivos. Las decisiones y competencias públicas acumulan hoy duplicidad de funciones y deficiencias administrativas en la implementación de esta ley. Si bien es cierto la ley señaló la importancia de planificar la zona costera no definió el mecanismo preciso para cumplir este fin. Aunque se refirió a una serie de instrumentos como los planes urbanísticos, los planos de terrenos, los planes de desarrollo, no estuvo claro cuál de todos era el rector para la planificación. Resulta complejo administrar una zona con tanta diversidad y complejidad de instrumentos en las leyes. Es probable que la razón más fuerte para estas características del actuar institucional en la costa, es el largo período de años en que no se cumplió con la obligación legal de la LZMT de crear un Plan Nacional de Desarrollo Costero (1977), competencia asignada al ICT. En el 2003, veinticuatro años después de aprobada la ley, se dio a conocer el plan elaborado para el período 2002 – 2012. En el 2006 se actualizó este plan y actualmente se impulsan manuales para planes integrales costeros. • Las competencias institucionales son tan diversas como los criterios respecto a los resultados de su gestión. No hay una orientación administrativa para determinar que se trabaje en la construcción de una solución al problema en relación a las competencias institucionales y su operatividad en la zona costera. Más bien las opiniones pueden ser encontradas y variadas aún a la luz del análisis normativo. De manera que procede retomar insumos citados por la CGR 14 y el Programa de 12 Regularización del Registro y Catastro para un diagnóstico de realidades. De interés están: - - - - Dispersión y multiplicidad de competencias institucionales asignadas a distintas instancias nacionales y locales dificultan articular un sistema institucional, para responder a las exigencias del entorno en la zona costera (CGR). El ICT ha concentrado su gestión en la promoción del turismo, más que en el ejercicio de sus competencias como el superior vigilante de la zmt y su ordenamiento (CGR). Respecto a las competencias municipales15, se indica que la incapacidad técnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes reguladores costeros, permitió que se elaboraran por los desarrolladores y luego se donaran a la municipalidad (…) Los efectos se dan por cuanto al desarrollador solo le interesó la planificación del territorio donde se desarrollaría su proyecto (Bid-Catastro). Los actores públicos y privados han utilizado los recursos de manera descoordinada y sin planificación (Bid-Catastro). Las municipalidades deberían ser las únicas responsables de la elaboración, ejecución y gestión de los territorios costeros. Ordenamiento que deberá responder a las políticas nacionales dictadas por el ICT, entre otras organizaciones públicas. El traslape de funciones ha generado conflictos entre municipalidades, ICT, MINAE, Tributación Directa y desorden en la administración y gestión del territorio (BidCatastro). • En entrevistas realizadas para este estudio, funcionarios de instituciones públicas que intervienen en la zona costera y concretamente en la zona marítimo terrestre, han coincido en identificar la necesidad de una política de Estado ordenada y de largo plazo para el desarrollo de la zona costera. La falta de dirección con una política de Estado es en parte una de las razones para que se disperse la labor institucional. Esta situación se refleja en conformación de comisiones interinstitucionales que requieren un trabajo más permanente y la atención de sus recomendaciones, la falta de coordinación da lugar a la duplicidad y traslape de competencias. En consecuencia, los esfuerzos y el trabajo institucional requieren una coordinación de Estado para maximizar los recursos y la efectividad en la toma de decisiones, más aún para cumplir con un proceso necesario de planificación de las acciones y las prioridades del ordenamiento territorial a partir del modelo de desarrollo que el Estado promueva. • En relación a los planes reguladores la práctica es que son parciales o por pedacitos de playa, a la medida de la concesión en una mayoría de casos. En la zmt para cumplir con el requisito del plan regulador como paso previo a una concesión, se estableció la práctica de que el 13 desarrollador interesado contrataba el plan con empresas privadas, previo acuerdo municipal. La CGR ha señalado la inconveniencia y el conflicto de intereses en esta práctica. El impulso privado tuvo que ser puesto en orden mediante dictámenes de la PGR16 retomando la importancia de la participación institucional municipal en cumplimiento de las competencias analizadas en el marco regulatorio institucional. • En referencia al listado de tramitología, es importante mencionar los esfuerzos a nivel del CFIA y el Meic (Dirección de Mejora Regulatoria) para simplificar los trámites y los plazos en general en la tramitología, que también se implementa en la zona costera. Son esfuerzos para mejorar la gestión institucional y orientados a digitalizar los trámites en las instituciones de gobierno.La tramitología que se caracteriza por ser una compleja guía de cumplimiento de requisitos en las instituciones públicas, tiene como áreas de interés en la mejora regulatoria los siguientes puntos: -Existe un manual del inversionista del Meic, -El CFIA tiene el sistema digital de APC (Administrador de Permisos de Construcción) - Algunas municipalidades están recibiendo el software del CFIA para digitalizar el trámite de permisos con una especie de ventanilla única municipal en donde también se pueda gestionar la tramitología del INVU. - La Dirección de Urbanismo (INVU) tiene una ventanilla única. • Finalmente se detectaron algunos casos especiales relacionados con el uso de propiedad en condominio, el parcelamiento agrícola, la infraestructura pública financiada con fondos privados y las moratorias municipales que tienen incidencia en el desarrollo de la zona costera. 14 GLOSARIO Administración Pública: El Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado17. Derecho a un Ambiente sano. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho 18 . El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social19. Áreas Silvestres Protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales, b) Zonas protectoras, c) Parques nacionales, d) Reservas biológicas, e) Refugios nacionales de vida silvestre, f) Humedales y g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas20. Bien Demanial (característica de la ZMT). La zona marítimo terrestre –la franja de doscientos metros en la zona costera- es un bien demanial o de dominio público, conforme al artículo 1 de la LZMT. Se caracteriza por ser inalienable, imprescriptible y fuera del comercio de los hombres. Bien demanial es formar parte del patrimonio del Estado y por razones de interés público la zona marítimo terrestre tiene un régimen jurídico especial. Competencia. Será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles21. Concesión. Autorización otorgada por autoridad competente para el disfrute o aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público 22 . Es un contrato público autorizado por la municipalidad competente para el uso de un terreno ubicado en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre. El Consejo Regional de las Áreas de Conservación: El SINAC ejercerá la administración de las mismas, estando integrado mediante convocatoria pública que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las 15 instituciones públicas presentes en el área. Estará conformado por un mínimo de 5 representantes de distintos sectores presentes en el Área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para ese efecto; siempre deberá elegirse un representante municipal. En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional, consejos locales cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación. Cada consejo regional establecerá su propio reglamento, el cual será sometido al Consejo Nacional para su aprobación. En este reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento23 . Control: Comprobación, fiscalización, inspección, intervención, registro, vigilancia, mando, gobierno, dominio, predominio, hegemonía, supremacía, dirección, guía, freno y contención24. Cumplimiento: Satisfacción de una obligación o deber. Ejecución, realización y efecto de cumplir. Fraccionamiento. Es la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles25 . Institución pública: Persona jurídica de derecho público, distinta de las entidades territoriales, que realiza la gestión de un servicio público o una actividad propia de la administración26. Litoral. Orilla o costa del mar, que se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas y definidas27. Municipalidad. La Constitución Política en Costa Rica28 establece que para la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón estará a cargo del gobierno municipal. Las corporaciones municipales son autónomas, se les asignará un presupuesto que no será inferior a un diez por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines. La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal. El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal. La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le 16 confiere la Constitución Política. Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón29. Ordenamiento Jurídico: El ordenamiento jurídico es el conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar y período de tiempo determinado. En Costa Rica la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden30: a) La Constitución Política b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana, c) Las leyes y los demás actos con valor de ley d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. Ordenamiento Territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físicoespacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente31. Patrimonio Natural del Estado. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en la Ley Forestal 32 . Las áreas silvestres protegidas (ASP) y sus categorías están dentro del Patrimonio Natural del Estado. Las áreas de zona marítimo terrestre incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas son competencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. 17 Plan Regulador. Es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor 33 . Bajo el régimen especial de zona marítimo terrestre los planes reguladores abarcarán la ZMT y los terrenos próximos a ella que puedan estimarse como parte de su área de influencia, según indica el reglamento a la LZMT. Poder Ejecutivo: El Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores34. Recursos marinos y costeros. Se entiende por recursos marinos y costeros, las aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías, las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos marinos, es decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas escénicas y los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar territorial y patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y su zócalo insular35. Reglamentos de Desarrollo Urbano 36 . Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad. Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán: 1) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y 5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación. Urbanización. Es el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios37. 18 Uso de la tierra. Es la utilización de un terreno, de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento38. Zona de Aptitud Turística. Aquellas áreas de la ZMT que hayan sido declaradas como tales por el ICT por presentar condiciones favorables para el desarrollo y explotación turísticos39. Zona marítimo terrestre. La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Se compone de dos secciones: la ZONA PUBLICA que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en caso de islas. Después de los cincuenta metros inalienables, el territorio de las islas se considera zona restringida. La zona pública no puede ser objeto de ocupación, estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas y al disfrute público de las playas, riscos y esteros40. Zonificación. Es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional41. 19 ASIGNACIÓN El análisis de las implicaciones prácticas en el marco institucional y legal del desarrollo costero en la costa pacífica costarricense es fundamental. Su identificación nos facilitará comprender la dinámica y variaciones prácticas de las decisiones que repercuten en la zona costera. La pregunta conductora en este componente precisa la realidad más notoria en la zona costera: ¿Qué está pasando en el campo y cuáles son los fundamentos legales y su aplicación real para las actividades del turismo y el desarrollo costero en proyectos hoteleros, residenciales y propiedad inmobiliaria? Se pretende dar contenido buscando identificar los siguientes elementos: • • • • Identificación práctica, legal e institucional de las actividades y competencias en la zona costera, así como los trámites relacionados con desarrollos turísticos e inmobiliarios en la costa del pacífico costarricense. Identificación y priorización de los temas relevantes relacionados con el marco legal e institucional de los desarrollos turísticos e inmobiliarios y análisis a profundidad. Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias. Sistematización de lecciones aprendidas. 20 METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN Esta investigación se compone de cuatro etapas metodológicas, descritas a continuación: Etapa I: De los hechos al derecho 1. Estandarización de la realidad en la zona costera y el desarrollo de proyectos de desarrollo turístico/inmobiliario, tratando de identificar las características legales e institucionales de la dinámica del crecimiento en la costa pacífica. 2. Instituciones competentes: identificación, competencias, interacciones y toma de decisiones. 3. El ABC de la tramitología: pasos y requisitos de los instrumentos. 4. Sistematización de los componentes legal e institucional. Etapa II: Temas importantes 1. Identificar y priorizar, en conjunto con el resto del equipo de investigación, los temas relevantes del marco legal e institucional. Requiere presentar los hallazgos de la Etapa I al equipo del proyecto para reflexión, discusión, y priorización. 2. Prácticas más comunes en relación a los temas identificados, y su relación general con el marco institucional “teórico”. 3. Intensidad y usos frecuentes de los temas importantes en las cinco unidades de planeamiento y centros de desarrollo establecidas en el Plan Nacional de Turismo 2002 – 2012 (Guanacaste Norte, Guanacaste Sur, Pacífico Medio y Pacífico Sur). Etapa III: Variaciones 1. Funcionalidad del bloque legal, deficiencias y ausencias. 2. Instrumentos legales: efectividad, control y monitoreo. 3. Viabilidad de los mecanismos para la planificación y el ordenamiento territorial. 4. Comportamiento institucional en el cumplimiento de sus competencias. 5. La zona marítimo-terrestre como instrumento de planificación del desarrollo costero. Etapa IV: Lecciones aprendidas 1. Costa Rica: Nuevas tendencias regulatorias del desarrollo inmobiliario costero. 2. De hacer lo que hacemos a hacer lo que decimos. 3. Gestión responsable y la competitividad ambiental del país. 4. Recomendaciones. 21 La investigación del componente legal e institucional inició con un diagnóstico de legislación vigente y el apoyo de visitas de campo en tres importantes áreas geográficas: Santa Cruz, Pacífico Central y Osa. El objetivo es establecer un acercamiento a la realidad legal e institucional de la zona costera, identificando los problemas y retos asociados al desarrollo dentro de la dinámica que experimentan estas áreas, así como el rol institucional a nivel nacional atendiendo a su vez las prioridades locales definidas por la municipalidad y la presencia institucional en la zona. La recopilación de información en el lugar acompañada de entrevistas locales constituyeron la plataforma de avance hacia una etapa posterior de análisis y levantamiento de información de las instituciones estatales a nivel central, así como de colegios profesionales, actores del sector privado y la sociedad civil. La actividad metodológica se complementa con entrevistas dirigidas a profundizar sobre temas identificados como prioritarios, con una permanente revisión del marco regulatorio y las resoluciones administrativas y judiciales sobre el tema de estudio. Las entrevistas y búsquedas en Internet son herramientas de acompañamiento permanente en el estudio. Durante la realización del presente estudio, hay importantes programas institucionales que realizan una labor de investigación y participación en temas asociados a la costa pacífica, entre ellos la Unidad Ejecutora del Programa BID Catastro, el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (PRODUS – UCR), y el Programa de Gestión Institucional Osa - Golfo Dulce (Piosa-UCR). También el apoyo de tres importantes actividades de formación profesional sobre el tema desarrolladas oficialmente por diferentes instituciones entre el mes de octubre y noviembre del 2008. El I Congreso Internacional de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados en octubre del 2008 que incluyó la participación en el tema de ordenamiento territorial y zona costera, la XVII Jornada de Derecho Notarial y Registral Costarricense “Zona Marítimo Terrestre y Propiedad en Condominio” en noviembre del 2008, y el Foro Nacional “Desafíos para el Manejo Sostenible e Integral de la Zona Marítimo Terrestre”, organizado por la Contraloría General de la República (CGR), la Universidad de Costa Rica y Paz con la Naturaleza, en noviembre del 2008. El sistema nacional de legislación vigente (SINALEVI) es un sitio digital de visita constante en los avances del componente legal e institucional, asistido con la información en las páginas de Internet de la Sala Constitucional y la CGR. Algunas instituciones del Estado, los colegios profesionales y cámaras del sector privado muestran avances significativos en el acceso digital de la información, aunque otras instituciones adolecen de calidad en esta importante herramienta. 22 Capítulo 1. REGULACIÓN LEGAL DE LA ZONA COSTERA Este Capítulo describe y analiza los antecedentes y las principales disposiciones del marco jurídico relativos al concepto y alcances, características legales y la gestión de la zona marítimo terrestre y del resto de la zona costera, así como las diferentes interpretaciones jurisdiccionales y administrativas que han delineado progresivamente el ordenamiento jurídico en esta materia. En particular, se presentará el régimen jurídico aplicable que permite el desarrollo de actividades humanas en la zona costera ( tipos de derecho de propiedad existentes; instrumentos legales para el uso de la franja costera, etc). Se precisa además el alcance otorgado al término zona costera con el propósito de delimitar el objeto de estudio. Costa Rica tiene el privilegio de estar bordeada por dos hermosas costas -el mar pacífico y el mar caribe- que reflejan la importancia litoral y los usos asociados desde la época colonial. Los datos históricos refieren a un régimen especial en ambos litorales. Los instrumentos jurídicos más antiguos comprueban que desde la colonia se regulaba la existencia de la ribera marina y posteriormente la llamada milla marítima. Aunque con percepciones y dimensiones diferenciadas, a lo largo de este período y hasta la promulgación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre (1977), que fundamenta la definición actual, está claro que desde la época colonial la zona no fue objeto de medida ni de apropiación a favor de particulares. Existen documentos históricos citados en dictámenes de la Procuraduría General de la República –ente que ejerce el control jurídico en la ZMT- que revelan una temprana preocupación por su definición. Igualmente, se cuenta con algunas sentencias de la Sala Primera ( especialmente la No. 7-93 de las 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993) que han desarrollado la evolución histórica de esta porción del territorio nacional. Para los objetivos de este estudio, el concepto de zona costera trasciende los límites de la zona marítimo terrestre, al integrar las áreas de influencia y la diversidad de actividades que se desarrollan en la costa pacífica. OBJETO DE ESTUDIO: AREA COMPRENDIDA. El marco geográfico definido para este estudio abarca aspectos asociados a la costa pacífica más allá de la delimitación de la zona marítimo terrestre. Es necesario introducir conceptos más integrales que comprendan las áreas de influencia más allá de la franja de doscientos metros del litoral. La zona marítimo terrestre es insuficiente para una definición de zona costera -por cuanto el área definida en la LZMT es de doscientos metros- en función de la dinámica de desarrollo que trasciende esta medida. Por las razones expuestas, el estudio comprenderá la zona costera en un ámbito físico de acción de 5 kilómetros 23 proyectados desde el litoral y avanzando tierras adentro en las áreas de influencia. Los objetivos de la investigación comprenden integrar no solamente el turismo asociado al sol y playa sino también al concepto de vista al océano. Los patrones del desarrollo costero se extienden a la fila montañosa aledaña a la costa pacífica. Esta proyección supera los límites geográficos de la definición legal de zona marítimo terrestre en Costa Rica, sin duda va más allá. Entonces es importante determinar conceptos asociados a la zona costera en la costa pacífica que clarifiquen este radio de acción del estudio. Un enfoque integral inicial es determinar la zona costera para los fines expuestos, comprendiendo la zona marítimo terrestre definida en la ley pero también las zonas de influencia asociadas a un área que abarque un concepto más amplio para la costa pacífica con sus características y dinámicas actuales. El análisis del marco legal e institucional se orienta a identificar aspectos asociados a la administración de la zona marítimo terrestre en un concepto integral, ampliando a las zonas de influencia y la franja costera del estudio. 1.1 Antecedentes En 1828 en pleno período de independencia, con la ley número 162, en Costa Rica ya se establecía la reserva de una milla marítima en ambos mares42. Este antiguo instrumento jurídico evidencia la necesidad de garantizar el uso general. Había un claro interés de garantizar el acceso a la orilla de la playa, como un punto de entrada y tránsito para las embarcaciones de la época colonial. La Procuraduría General de la República (PGR) en el cumplimiento de sus competencias, es el ente público encargado de recibir y evacuar las consultas de de legalidad de las instituciones públicas. Emite dictámenes y opiniones jurídicas sobre las funciones de las instituciones del Estado que construyen jurisprudencia administrativa. Desde 1977, la LZMT vigente asignó a la Procuraduría ejercer un control jurídico relevante en el territorio costero respecto a los alcances de la ley. En relación a la zona costera en Costa Rica, la Procuraduría se ha referido al régimen jurídico de los manglares, humedales, ecosistemas costeros y la zona marítimo terrestre. También ha emitido sus opiniones sobre las competencias municipales y el quehacer institucional en la zona costera. La Procuraduría se ha pronunciado sobre la compresión legal de la LZMT en forma permanente en un importante número de sus dictámenes y opiniones jurídicas. Los dictámenes son de acatamiento obligatorio para la institución que consulta mientras que las opiniones jurídicas no tienen el carácter vinculante. 24 El dictamen C-109-2007 (PGR), remite a la legislación indiana en la época colonial para comprender en forma evolutiva la zona marítimo terrestre actual. El dominio del Estado en la zona costera, tiene precedentes en la legislación indiana del período colonial. Este dictamen remite al valor histórico de la real Cédula del 14 de junio de 1797 dictada por Carlos IV. No sólo reconoció el carácter de uso general del acceso a la costa sino que indicó una medida. Estableció: "La inmunidad de las costas de todos mis dominios no ha de ser marcada como hasta aquí por el dudoso e incierto alcance del cañón sino por la distancia de dos millas de 950 toesas cada una"43. Diferentes instrumentos jurídicos que datan de la vida independiente y republicana del país ya se referían a la importancia de una reserva del litoral costero para garantizar el acceso y el dominio público. Respecto a la legislación del país, el precedente histórico ampliamente reconocido por su valor jurídico en la zona costera es, como se indicó, la ley 162 de 1828. La Sala Constitucional ha mencionado que: “En el siglo XIX, en Costa Rica como estado independiente, la zona marítimo terrestre también gozaba de protección, en esta época se empezó a regularla como un bien demanial. Lo que se conoce hoy en día como zona marítimo terrestre, era un área reservada de una milla de ancho conocida como la "milla marítima". La primera normativa principal y de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense, como un bien demanial es la ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española y en la etapa de formación del Estado costarricense”44. La original milla marítima midió mil seiscientos setenta y dos metros. El precedente histórico establecido en 1828 se integra a la legislación en el siglo XX. En 1922 se definió con medición exacta la milla marítima, porque “la Ley 11 del 22 de octubre de 1922 vino a precisar por primera vez su extensión de 1672 metros a partir de la pleamar ordinaria y de 500 metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta 1942 cuando las Leyes No. 19 del 12 de noviembre de 1942 y No. 201 del 26 de enero de 1943, redujeron su extensión a 200 metros para la costa atlántica y pacífica provocando la desafectación de todos aquellos terrenos más allá de los 200 metros”45. Esta delimitación inició el proceso de desafectación. Los terrenos susceptibles de titulación a favor de particulares ampliaron sus derechos porque se redujo el dominio público. La original milla marítima se redujo a doscientos metros bajo el dominio del Estado. En los años cuarentas, inicia un proceso de inclusión en el 25 dominio privado de terrenos que originalmente estaban dentro de la milla marítima definida en 1828 y establecida con medición exacta en 1922. Posteriormente, la Ley No. 19 de Aguas (1942), uno de los primeros instrumentos regulatorios de las áreas costeras en Costa Rica, estableció un capítulo sobre las playas marítimas y otras de propiedad nacional. La legislación de los años cuarenta -como la Ley de Aguas y las leyes limitantes del área de doscientos metros- son un insumo fundamental para la futura Ley especial No. 6043 de Zona Marítimo Terrestre (1977). Dos importantes dictámenes de la Procuraduría General de la República 46 recopilan los precedentes históricos sobre la zona costera y la delimitación de la zona marítimo terrestre. La divulgación sobre el valor histórico de los datos contenidos en los dictámenes -también reiterados por la Sala Constitucionalcomprende la legislación estudiada47. A continuación, se presenta una tabla de legislación histórica con el propósito de ofrecer un marco general de referencia sobre la evolución legal de la zona costera. Tabla 1. Historia legal de la zona costera y delimitación de la zona marítimo terrestre Legislación Ley 162, 20 junio 1828 Código General del Estado, 30 julio 1841, art. 296 Ley 7, 31 agosto 1868, art. 1 Ley de Aguas 11, 26 mayo 1884, art. 20 Ley 11, 22 octubre 1922 *Ley de Aguas 276, 27 agosto 1942, arts. 3 inc 1 y 69 Descripción Reservó una milla de latitud sobre las costas del mar exclusivo a favor de la marina, pesquería y salinas. En 1922 esta milla se precisó en 1,672 metros. El flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del territorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como pertenecientes al dominio público. Prohibió denunciar tierras baldías en una zona de dos mil varas de latitud, a lo largo de las costas de ambos mares. Es de dominio público la zona marítimoterrestre o espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla. Definió la extensión de la zona al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros a partir de la pleamar ordinaria (medida que corresponde a una milla exacta) y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Disfrute general del mar litoral y sus playas faculta a bañarse o transitarlos. Contiene un 26 * Ley 19, 12 noviembre 1942 y 201, 26 enero 1943 * Ley de Tierras y Colonización, 14 octubre 1961, art. 7 inc. b y c) * Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, 2 marzo 1977, arts. 1, 9 y 10 capítulo sobre playas, zonas marítimas y otras de propiedad nacional. La medida de una milla se mantuvo desde 1922 hasta 1942, momento en que estas dos nuevas leyes redujeron esta extensión a doscientos metros para ambas costas. Confirma el carácter demanial de los terrenos comprendidos en la franja de 200 metros. El derecho al disfrute y libre tránsito de la zona pública en toda su extensión, sin otra limitante que la legal y el interés general. Define la ZMT en la franja de 200 metros: zona pública primeros 50 metros y zona restringida restantes 150 metros. • Vigente Fuente: Opinión Jurídica OJ-014-2004 (PGR) y Dictámen C-351-2006. La ley especial reconoció la franja que pertenece al Estado en doscientos metros de ancho compuesta de dos secciones: • • la zona pública y la zona restringida El presente estudio representa un reto. El área de interés en la costa pacífica va más allá de la medición legal de doscientos metros de la zona marítimo terrestre. Sin embargo, es meritorio abordar sus generalidades por ser un régimen especial de gran impacto y trascendencia jurídica. La lzmt es un eje fundamental en las actividades de la zona costera costarricense. 1.2 Aspectos generales sobre la Zona Marítimo Terrestre . En Costa Rica, la zona costera tiene un régimen legal especial por delimitación territorial y funcional, al indicarse una medida para definir la zona marítimo terrestre. La LZMT (1977) establece dicha zona en una franja de doscientos metros medidos desde la pleamar ordinaria. Comprende la zona pública de cincuenta metros y la zona restringida de ciento cincuenta metros. Sin embargo, como se indicó, anteriormente, los doscientos metros en la ley no son suficientes para determinar la definición de costa pacífica. La zona costera se extiende más allá de esta medida territorial en la ley especial. Los territorios posteriores o áreas de influencia cerca de la zona marítimo terrestre, se rigen por el régimen de propiedad privada o estatal -según corresponda- regulado por la legislación ordinaria del país. También hay excepciones históricas que se citarán más adelante al régimen de zona marítimo terrestre. 1.2.1 Características de la zona marítimo terrestre 27 La zona marítimo terrestre es la franja de doscientos metros medidos de la pleamar ordinaria siguiendo hacia el territorio costero. Entre sus características están: • • • La ZMT está regulada por la ley 6043 (1977) y su reglamento aprobado en el decreto ejecutivo 7841-P (1977). Es un bien de dominio público por lo cual tiene todas las características de un bien demanial, que son: publicidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad. Su trascendencia económica y su complejidad jurídica es de especial interés en nuestro país. El artículo 9 de la ley establece que la ZMT: “ está constituida por una franja de doscientos metros ubicados a partir de la pleamar ordinaria, en los sectores costeros que se encuentran a lo largo de los litorales costarricenses, los terrenos y rocas que queden al descubierto en la marea baja, y las islas, islotes y peñascos marinos, y todo aquello que naturalmente sobresalga al mar dentro de nuestro mar territorial”. En los doscientos metros, la ZMT tiene dos sectores con diferente régimen jurídico: a.1) Zona Pública: Son los primeros cincuenta metros en sectores costeros, en ella hay libre acceso para todas las personas, no se admite construcción ni ocupación alguna. a.2) Zona Restringida: Son los restantes ciento cincuenta metros de la franja existente en los sectores costeros. En ellas se admite el otorgamiento de concesiones a los particulares, y pueden darse construcciones debidamente autorizadas por las autoridades competentes y conformes a un plan regulador que debe ser aprobado en la zona. En la OJ-014-2004 del 30 de enero del 2004 presenta una descripción de las diferentes categorías de terrenos en los cuales se aplica el régimen legal de la ZMT: “ La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, que desarrolla su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 7841-P de 16 de diciembre del mismo año, afecta a dominio público estatal, con las usuales características de inalienabilidad e imprescriptibilidad e insusceptible adquisición por los particulares, una serie de bienes descritos en artículos dispersos (9, 10, 11 y 75; Ley 6043, 2° inc. f de su Reglamento); a saber: 28 a) La franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar, compuesta de dos secciones: zona pública, o faja de cincuenta metros de ancho, en principio de uso común; y la zona restringida, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en el caso de las islas, destinada al otorgamiento de concesiones. a') Las playas (inclusión implícita). "La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes". (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-210-2003 y 253-2003, entre otras). a'') "Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas regidas por leyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre". (Dictamen C-210-2002 y Opiniones Jurídicas O. J.-216-2003 y O. J.-253-2003). b) Los terrenos o áreas y rocas que quedan al descubierto durante la marea baja. c) Las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalen a nivel del océano, dentro del mar territorial, desde la línea de bajamar a lo largo de las costas (artículo 6° de la Constitución; dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.-1152000 y O. J.-061-2001, 006-2004). De las islas, se excluyen las que tienen una regulación singular, como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros. Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-006-2004. d) Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. (Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de la Ley de Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V. Opinión Jurídica O. J.-253-2003). "En la actualidad con la categoría de humedales, los manglares son áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación regionales". (Opiniones Jurídicas O. J.-1222000 y O. J.-253-2003). e) La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. 29 f) La faja de doscientos metros contigua a las rías, a que se extienda el litoral. Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de la ría, por la que discurren las aguas de las mareas. Ley 6043, artículo 9°. Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h. (Opinión Jurídica O. J.-253-2003).” Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido a la ZMT desde la perspectiva del derecho de la Constitución, en los siguientes términos. “ IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares. También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia. Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera 30 de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional.”. (Sala Constitucional, Voto Nº 5210-97 de las 16:00 hrs del 2 de setiembre de 1997). 1.3 Territorialidad en la zona costera La delimitación geográfica de 5 kilómetros define la base física del territorio costero objeto de este estudio. La zmt tiene condiciones de uso y disfrute que se regulan por un régimen especial conforme a la lzmt. Además, están los derechos de particulares y el Estado en los terrenos de influencia posteriores a la zona marítimo terrestre. La territorialidad definida conduce la identificación de la legislación y disposiciones legales con fuerza obligatoria y de cumplimiento requerido a los actores involucrados y las actividades que se desarrollan. En este sentido, la territorialidad, bajo la perspectiva de este estudio, es la descripción de la base física para estudiar los componentes y características regulados en la normativa dentro un área específica. De interés comprende la zmt y las áreas de influencia asociadas al desarrollo costero. En la zona geográfica delimitada para el estudio del marco legal e institucional en la costa pacífica, se encuentran tres importantes realidades: • • • 1. Integralmente la zona costera es mucho más que la zona marítimo terrestre. 2. Legalmente la lzmt establece que hay una zona limitada a los doscientos metros contados desde la pleamar ordinaria, la cual constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Se trata de un régimen legal especial desarrollado evolutivamente hasta arribar a la aprobación de la ley en el año 1977. Destaca el precepto fundamental establecido en la ley: La propiedad en la zona marítimo terrestre la tiene el Estado y es dominio público del Estado, salvo las excepciones por casos especiales de propiedad privada autorizada con anterioridad a la ley. 3. Institucionalmente las competencias son funcionales y por control jurídico. Interactúan las competencias asignadas en la ley prioritariamente a las Municipalidades, al Instituto Costarricense de Turismo (ICT), a la Procuraduría General de la Repúbica (PGR) y al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA anteriormente ITCO). El Instituto Costarricense de Turismo (ICT) en nombre del Estado, ejerce la superior y general vigilancia en la ZMT. Las municipalidades costeras tienen la competencia de velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley sobre el dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la ZMT. La municipalidad como gobierno local tiene el usufructo y administración de la zmt en su jurisdicción. La Procuraduría General de la República (PGR) ejerce el control jurídico para el cumplimiento de la lzmt y su legislación conexa48I 31 Institucionalmente -ya no desde la perspectiva funcional sino desde el control jurídico- para la interpretación e integración de los alcances de la lzmt en relación con la legislación ordinaria vigente, hay una fuerte participación de la Procuraduría General de la República (PGR), la Contraloría General de la República (CGR) y la Sala Constitucional. Posiblemente con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, estos Tribunales podrían desarrollar un importante papel en la interpretación y aplicación de la legislación. En síntesis, el marco jurídico de la zona costera en su sentido amplio comprende: • • El régimen especial de zona marítimo terrestre: ley especial, reglamento y legislación conexa. El marco legal vigente: leyes ordinarias y decretos asociados a las actividades en la costa pacífica. Las leyes ordinarias son el marco jurídico general aplicable a todo el territorio nacional. Aunque la zmt tiene ley especial, en lo que no regule se aplica la legislación ordinaria que establece normas para temas como organización, competencias complementarias, propiedad, turismo, tramitología, construcción, ambiente y salud, entre otros temas, disposiciones que regulan en las materias indicadas el territorio nacional. Sólo la zona marítimo terrestre está regulada por “veinticinco leyes conexas y cuatro decretos, así como por un importante número de dictámenes de la Procuraduría General de la República (PGR) y sentencias de la Sala Constitucional, que han establecido y reforzado el carácter público de la zona. Este marco no ha logrado un eficiente ordenamiento de los territorios costeros, y no hay coordinación entre las entidades judiciales”49. La Contraloría (CGR) 50 por su parte ha emitido informes en referencia a las actuaciones de las instituciones en esta zona y concretamente sobre los planes reguladores. La PGR51 ha emitido al menos cincuenta dictámenes y opiniones jurídicas desde 1980 sobre la zona marítimo terrestre. Comprenden análisis legales con datos históricos, la evolución de diferentes conceptos asociados al tema y los cambios normativos. La lzmt registra ocho reformas o cambios normativos a su texto original. Retomando el dictamen en relación al marco regulatorio básico, es de interés enfocar la zona costera y citar: “ En nuestro país, la zona marítimo terrestre es un término jurídico sobre varios espacios naturales costeros o cercanos al litoral, y por ende, pueden tener 32 influencia de las mareas en algunos casos. La LZMT y su reglamento constituyen la normativa básica para su regulación, pero como suele suceder en materia jurídica, hay excepciones y restricciones, tanto en el litoral Pacífico como en el Caribe”52. 1.4 Problemática de la gestión de la zona costera. Al inicio de la investigación, se identifica una tendencia cada vez más fuerte por materializar esfuerzos para el estudio de la zona costera en Costa Rica. Su dinamismo, intereses y conflictos han sido plasmado con mayor intensidad en los Informes del Estado de la Nación, los informes de la zona marítimo terrestre que emite la Contraloría General de la República con especial atención a partir del 2003, y recientemente por los componentes en esta materia que ha desarrollado el Programa de Regularización de Catastro y Registro en el 2007 y el 2008. Se identifica un clamor generalizado por su ordenamiento, planificación y control frente al auge económico, el valor de sus ecosistemas y las realidades sociales y culturales de sus habitantes. Esta preocupación se profundiza en informes como en el XIV Estado de la Nación que identifica como un efecto de la situación, “ la explosión de problemas acumulados por el mal uso del territorio y los recursos naturales, y por las acciones de respuesta que realizaron diversas entidades (..) En ese sentido, la aspiración de una adecuada gestión del territorio requiere decisiones más complejas, que implican compromiso político, manejo de conflictos y diálogo abierto”53. El informe reitera una dinámica del desarrollo costero en la que están involucrados más actores y dinámicas sociales y económicas, señalando que no hay una consideración fuerte y consolidada hacia la sostenibilidad ambiental. 1.5 Propiedad en la Zona Costera Es importante, para efectos del desarrollo de esta investigación, diferenciar entre los distintos regímenes legales de propiedad que existen en la zona costera. 1.5.1 Tipos de propiedad en la zona costera Identificar los tipos de propiedad en la zona costera implica tomar en consideración: • • El régimen de propiedad regulado en el marco legal costarricense, que comprende la legislación ordinaria aplicable al área posterior a los doscientos metros del régimen especial. El régimen especial establecido en la zona marítimo terrestre 33 • Los casos de la legislación especial (ejemplo Polo Turístico Papagayo, las marinas, titulación registral por derechos adquiridos anterior a la lzmt o legislación ambiental). Si partimos de un concepto amplio de zona costera, encontraremos que el régimen de propiedad está reconocido en diferentes categorías: • Propiedad pública del Estado: La ZMT garantiza en la zona pública el acceso y libre tránsito de las personas, y en la zona restringida el Estado puede otorgar concesiones para el uso privado bajo condiciones y limitaciones legales. En la zona pública pueden darse derechos especiales sobre inmuebles por excepciones establecidas en la ley. Por ejemplo, los casos de obra o instalaciones que por sus condiciones requieren cercanía al mar, previamente autorizadas. También construcciones destinadas a uso público por interés general54. • Propiedad desafectada de la LZMT: Hay territorios dentro de la zona marítimo terrestre desafectados de este régimen especial por leyes anteriores a 1977 y bajo circunstancias concretas. La desafectación son excepciones concretas del régimen especial de la lzmt, que permiten constituir propiedad a favor de particulares por derechos reconocidos e inscritos en el Registro de la Propiedad. Nos referimos a: - Los territorios otorgados por la corona española mediante cédula real, los cuales son reconocidos históricamente en dictámenes de la PGR. -Las propiedades privadas inscritas cuya legitimidad reconozcan las leyes o las fincas en la zona restringida que se inscribieron por información posesoria a propietarios privados55. -Los territorios autorizados para su venta a la Municipalidad de Puntarenas, las ciudades litorales, las áreas silvestres protegidas, terrenos del IDA, las fincas de Japdeva en el Caribe, Puerto Caldera en el pacífico central y el Polo Turístico de Papagayo en el pacífico norte56. • Propiedad pública del Estado bajo el Patrimonio Natural: El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos naturales forestales 57 , incluye la zona costera y zmt. - Los terrenos costeros que conforman Áreas Silvestres Protegidas (ASP) se excluyen del régimen de ZMT. La lzmt (artículo 73) establece que los parques nacionales y reservas equivalentes se regirán por la legislación respectiva. En consecuencia, hay una importante diferencia entre la lzmt y la legislación ambiental porque son excluyentes entre sí. Las reservas equivalentes comprenden las ASP en su conjunto. En relación al Patrimonio Natural del Estado y sus categorías de ASP –parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, manglares, humedales y monumentos naturales, categorías de manejo establecidas en el artículo 34 32 de la Ley Orgánica del Ambiente- por especialidad de la materia y la finalidad del Estado en la tutela de los bienes ambientales las leyes ambientales tienen una competencia prevaleciente. Entre estas leyes están la Ley Orgánica del Ambiente (1995), la Ley Forestal (1996), la Ley de Biodiversidad (1998), entre otras. -La administración y tutela de los terrenos dentro de la zmt que están incluidos dentro de cualquier categoría de ASP, recae en el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), competencia establecida en el artículo 13 de la Ley Forestal. Le corresponde al MINAET administrar las ASP incluidas en la zona marítimo terrestre aún desplazando la competencia municipal. El MINAET tiene la rectoría en la administración de las ASP. También le corresponde delimitar las áreas en zmt que conforman el patrimonio natural del Estado y están bajo su administración. • Propiedad Privada: En la zona costera existe la propiedad privada consagrada por excepciones en la LZMT58. Corresponde a los casos de propiedad desafectada indicada anteriormente. Son derechos reconocidos a privados que inscribieron propiedades a su nombre conforme a la legislación anterior a la lzmt. Igualmente, se cuenta con propiedad privada en la zona costera ubicada fuera de la ZMT. 1.5.2 Régimen demanial en ZMT y excepciones La ZMT está conformada por una serie de bienes bajo el dominio público y otros bienes se excluyen de la lzmt. Se presenta a continuación la tabla 2 y la tabla 3, con el objetivo de comprender este régimen demanial en la ZMT. La descripción en la tabla 2 son los bienes de dominio público en ZMT. La descripción en la tabla 3 corresponde a las excepciones de la lzmt. Son las bases jurídicas históricas de los derechos de propiedad estatal y privada descritos. Tabla 2. Régimen demanial en la zona marítimo terrestre Bienes de dominio público en ZMT La franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República. Artículos 9, 10, 39, LZMT. Las playas. Artículo 10 LZMT Áreas regidas por leyes especiales. Datos jurídicos Cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar, compuesta de dos secciones: zona pública, o faja de cincuenta metros de ancho, en principio de uso común; y la zona restringida, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en el caso de las islas, destinada al otorgamiento de concesiones. En forma implícita, la zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes. El Proyecto Turístico de Papagayo y áreas 35 Artículo 73 y 74 de la LZMT. Los terrenos o áreas y rocas que quedan al descubierto durante la marea baja Artículo 10 LZMT Las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalen a nivel del océano, dentro del mar territorial, desde la línea de bajamar a lo largo de las costas. Artículo 6° de la Constitución; artículo 9 LZMT. De las islas, se excluyen de la LZMT –aunque sí son parte del patrimonio nacional del Estadolas que se crearon con una regulación singular. Artículo 9 LZMT Los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. Artículo 11, 12, 73 LZMT. Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de Artículos 1, inc II, 3 inc V de la Ley de Aguas. La franja de doscientos metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. Artículo 75 LZMT. La faja de doscientos metros contigua a las rías, a que se extienda el litoral. Artículo 9 LZMT. Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h. silvestres protegidas. En el Proyecto, está la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita (OJ-2532003). Sobre las áreas protegidas y equivalentes están de referencia el dictamen C-210-2002 y Opiniones Jurídicas O. J.- 2162003 y O. J.-253-2003, PGR. Especificaciones de áreas de dominio público en el área marina. Bienes Públicos en el área marina. (PGR refiere a dictámenes C-038-97, C-04297 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.115-2000 y O. J.-061-2001, 006-2004) Isla del Coco, Isla San Lucas (Recientemente mediante decreto No. 34282-MINAE-MP-MC rectifica, se delimita y amplia los límites del Refugio de Vida Silvestre Isla de San Lucas, de manera que una parte del mismo se segrega del Refugio, quedando bajo administración municipal a ser regulada según un Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible. Contra el decreto de rectificación fue presentada una acción de inconstitucionalidad.), Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros. (PGR refiere a Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.- 006-2004) En la actualidad con la categoría de humedales, los manglares son áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación (PGR refiere a Opinión Jurídica 253-2003) Reserva en la costa del caribe. Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de la ría, por la que discurren las aguas de las mareas. (PGR refiere a Opinión Jurídica O. J.-2532003) Fuente: Adaptado de Procuraduría General de la República, Dictámen C-210-2002, Opinión Jurídica OJ 014-2004 y estudio citado de Jorge Cabrera Medaglia. 36 Las áreas descritas en el cuadro anterior son por excelencia dominio del Estado. Estas áreas son parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible. Sin embargo, hay ciertos sectores en la zona costera - de conformidad con las leyes y citados en el dictámen de referencia - que constituyen regímenes de excepción dentro de la zona marítimo terrestre, como son: Tabla 3. Excepciones al Régimen Demanial en la Zona Marítimo Terrestre Excepciones Las islas excluidas en la LZMT Los parques nacionales y reservas equivalentes, que conforman las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado. (Artículo 73 LZMT) Las áreas de las ciudades litorales. En la costa pacífica las ciudades litorales son: Puntarenas, Puerto Cortes de Osa, Jacó,, Golfito y Quepos. Los enclaves privados debidamente inscritos al amparo de la Ley que en su momento los autorizó. Ley 4558, Transitorio III y artículo 8 Aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes. (Artículo 6 LZMT) Argumentos Porque se crearon por leyes especiales y decretos. Entre ellas la Isla del Coco, la Isla de la Reserva Absoluta Cabo Blanco, la Isla del Caño. La LZMT señala que se regirán por la legislación respectiva. La legislación especial son una serie de leyes ambientales y decretos que regulan estas áreas, de especial interés el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (1995) que otorga competencias al MINAET para establecer áreas silvestres protegidas. La LZMT no se aplica a las ciudades litorales, definidas por decretos ejecutivos y referidas en dictámenes de la Procuraduría. (Re: Dictámen 122-2000) La ley 4558 (1970) permitió la desafectación y autorizó a inscribir terrenos a nombre de privados en la zona restringida ante el Registro Nacional mediante información posesoria tramitada ante el órgano jurisdiccional competente. Se consideran legalmente inscritos los terrenos que cumplieron los requisitos del transitorio III de dicha ley y se presentaron dentro del plazo comprendido entre el 12 de mayo de 1970 y antes del 14 de octubre de 1971. Sin embargo, la PGR en diferentes dictámenes se ha pronunciado indicando que el incumplimiento de los requisitos o las presentaciones fueran del plazo adolecen de vicios y en consecuencia tienen nulidad absoluta. Concretamente, se ha referido a casos que se tramitaron ante el ICTO (actualmente IDA) y no ante el órgano jurisdiccional competente. La vigencia de la Ley 4558 (1970) no llegó al año. Por abusos en la aplicación de la ley 4558, el Poder Ejecutivo la suspendió y esperó la entrada en vigencia de la actual LZMT (1977). Se aplica a casos de territorios que se otorgaron por cédula real desde tiempos de la colonia por la Corona Española. Por otra parte para los casos que por legislación especial se permitió titular propiedades dentro de la zona 37 El Proyecto de Papagayo (Artículo 74 LZMT) Los terrenos traspasados a JAPDEVA, excepto la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y la playa Artículo 75 LZMT, artículo 41 inciso b) Ley 5337. El sector entre Chacarita y la desembocadura del Río Barranca (Artículo 76 LZMT). Pacífico Central. La zona portuaria de Caldera, en Mata de Limón (Artículo 79 LZMT). Pacífico Central. La Playa de Tivives (Artículo 80 LZMT). Pacífico Central. marítimo-terrestre. Un caso es el de la familia Hurtado en Liberia, Guanacaste. La Corona Española les dio la propiedad en 1775 como retribución al servicio que prestaron a los reyes Los nietos de los Hurtado inscribieron la propiedad ante el Estado el 14 de enero de 1886. La propiedad en playa Cabuyal pertenece actualmente al ex diputado Luis Román59. Aunque el proyecto tiene legislación especial reiteradamente se ha reconocido la validez de la zona pública y sus características en esta área. Japdeva en la costa del caribe. En la zona urbana de Puntarenas la Ley 4071 de 22 de enero de 1968 (artículo 2°) destinaron la franja de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria entre Barranca y Puntarenas (sección Chacarita-Barranca) a un uso común específico: la construcción de una carretera panorámica (OJ-253-2003, PGR) Pacífico Central Reserva de ley para carretera panorámica. La Ley 6043 (artículo 80) establece la inaplicación del concepto de zona pública a la zona de la Playa de Tivives "arrendada" a la Cooperativa de Tivives R. L., "por haberse planeado su urbanización sobre la base de un contrato con el Estado", anterior a su promulgación (OJ-253-2003, PGR). Fuente: Adaptado de Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-014-2004 y Dictámen C-351-2006. 1.6 Mecanismos legales para el uso de la propiedad en la zona costera. Ahora bien, hasta aquí se tiene un marco general de las áreas reguladas y las excepciones en la zona costera. A partir de estos insumos, se entrará a otro punto de interés, como son los instrumentos jurídicos para el ejercicio de los derechos en la zona costera. Antes, es importante considerar las siguientes dos observaciones: • En las áreas posteriores excluidas de los doscientos metros de ZMT – interactúan el régimen de propiedad pública y privada- rige la legislación ordinaria del país que en general es aplicable a todo el territorio nacional. 38 • La franja de doscientos metros en la zona costera corresponde a la ZMT definida en ley especial, LZMT. Por sus condiciones y características tiene instrumentos jurídicos que autorizan su uso y disfrute. En la zona costera intervienen instrumentos jurídicos de la legislación ordinaria y la lzmt. Son aprobaciones que en el ejercicio de la titularidad y legitimidad de la persona física o jurídica, se autorizan para desarrollar actividades en la zona costera. 1.6.1 Instrumentos legales para el uso y aprovechamiento de la zona marítimo terrestre y la zona costera. El aprovechamiento de la zona marítimo terrestre antes de la aprobación de la ley especial lzmt (1977) se reguló con la figura del arrendamiento, que era el instrumento autorizado a los particulares para su aprovechamiento. El arrendamiento era una continuación de la práctica agraria, por cuanto la legislación agraria regulaba el arrendamiento agropecuario. Mientras no existió una ley especial para la zona marítimo terrestre, este instrumento se implementó para el uso y disfrute de la zona restringida. La zmt quedó delimitada a los doscientos metros conforme a la Ley 19 (1942) y la Ley 201 (1943), mucho antes de la aprobación de la actual lzmt (1977), de ahí la importancia de que durante el tiempo transcurrido entre el año 1943 y 1977 se regulara el uso con el arrendamiento60. Para los terrenos costeros posteriores a la ZMT, la regulación se enfoca en la existencia de derechos propios del régimen de propiedad en Costa Rica, comprenderán el Estado y los particulares. Para el uso y disfrute de la ZMT hay actos jurídicos autorizados los cuales son61: • La propiedad del Estado Está compuesta por la zona marítimo terrestre, la zona pública que no puede ser objeto de ocupación alguna -salvo las excepciones establecidas en el artículo 22 de la lzmt por obras de infraestructura pública con la aprobación del MOPT, ICT, INVU y la municipalidad competente - y la zona restringida donde el Estado puede otorgar concesiones para su uso y disfrute. • Los derechos de propiedad privada 39 Son los terrenos que por derechos adquiridos o legislación anterior a la LZMT se titularon a nombre de particulares y constituyen derechos de propiedad privada a su favor. • La concesión Es la autorización administrativa otorgada por la autoridad competente asignada a la municipalidad respectiva. Se materializa con un contrato donde se aprueba el uso en la zona restringida de la zona marítimo terrestre por un plazo determinado que no será menor de 5 ni mayor a 20 años, el cual es prorrogable. Para su otorgamiento se requiere –además de cumplir una serie de requisitos establecidos en la ley y el reglamento- que el área de concesión tenga un plan regulador aprobado y que se pague un canon por su uso y disfrute. En este sentido los usos permitidos serán los que establezca el plan regulador. Conforme a la LZMT las concesiones en las áreas turísticas requieren de previo la declaratoria turística del ICT (artículos 27, 42 y 57 LZMT). En las áreas que el ICT no declare la aptitud turística se consideran terrenos para las concesiones con fines agropecuarios. Su aprobación corresponderá al IDA (anteriormente ITCO, artículo 58 LZMT). Los requisitos para la aprobación de la concesión -instrumento de uso y disfrute en la zona restringida de la zmt- se desarrollan conjuntamente con los permisos y autorizaciones requeridas para un desarrollo costero, en el capítulo IV Tramitología. Entre las condiciones para la concesión, la ley estableció que no se otorgarán a favor de funcionarios municipales que participen en su tramitación ni a extranjeros con menos de cinco años de residir en el país; a sociedades con capital extranjero en más de un cincuenta y uno por ciento, domiciliadas en el exterior o con acciones al portador. La concesión que se otorga en el Polo Turístico Papagayo tiene un término de 20 a 50 años prorrogables y su procedimiento de aprobación tiene diferencias al ordinario de la LZMT. • Permiso de Uso Son autorizaciones de la municipalidad implementadas en zonas de aptitud turística o no cuando no es legalmente posible otorgar una concesión. La Ley Forestal (artículo 11) regula los permisos de uso para labores de ecoturismo en ZMT. Los permisos de uso son un acto jurídico dictado unilateralmente por la Administración Pública, que permite a un particular el uso en precario del dominio público62. El permiso de uso presenta las siguientes características: 40 1.- El permiso de uso es a título precario, es un acto de tolerancia administrativa, es decir no crean derechos adquiridos a favor del beneficiario del permiso o permisionario. 2. - La anterior característica conlleva a que la Administración, en cualquier momento pueda revocarlo, acorde con los principios el articulo 154 de la Ley General de la Administración Pública por razones de oportunidad y conveniencia y no genera cobro indemnizatorio a favor del perjudicado. 3. - Los motivos de esa revocación pueden ser: a.- necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien; b.- razones de interés general; c.- razones de seguridad; d.- razones de higiene; e.- razones de estética; f.- construcción de obra pública. 4. - Si hay contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. Los permisos de uso no pueden ser cedidos o traspasados, sin el visto bueno de la Administración Pública y se acepta que el beneficiario cancele algún tipo de canon o contribución monetaria En la zona costera, los permisos de uso son un mecanismo que las municipalidades costeras han implementado para autorizar a particulares el uso de la zona marítimo terrestre cuando aún no exista un plan regulador. En principio se limitan a actividades sencillas de mantenimiento y resguardo del lote o terreno que aspira a una concesión, por lo que no implica autorizar construcciones significativas permanentes más que las que fácilmente se puedan remover conforme a la lzmt (artículo19). La figura del permiso de uso fue implementado por las municipalidades para tratar de legitimar a los ocupantes, ordenar la tenencia de la tierra y además obtener ingresos. Las Municipalidades iniciaron este proceso a través de la utilización de la figura de contratos de arrendamientos de dichos terrenos, conforme a la legislación vigente antes de la LZMT. Con la aprobación de la ley, se establece para el uso y disfrute de la zmt la concesión y los permisos de uso. La Procuraduría ha señalado que el acto administrativo que pueden otorgar las municipalidades en situaciones en las que no se cumplan con los requisitos para otorgar una concesión son los permisos de uso. Son una categoría precaria y solo van a ofrecer legitimidad para el uso 63 . Los permisos de uso no son registrables 64 ni transmisibles, por lo tanto no se pueden equiparar a la concesión. 41 Los permisos de uso son cuestionados en la dinámica del desarrollo costero, por cuanto informes de la CGR y acciones legales ante la Sala Constitucional (SC) han solicitado a municipalidades costeras demoler obras que cuentan con permiso de uso, porque son ilegales o bien porque en muchos casos no se diferenció entre la zona pública y la zona restringida. Hay desarrollos bajo la figura del permiso de uso que no podían aprobarse y que están dentro de la zona pública a pesar de la prohibición legal. La zona costera costarricense ha tenido en los permisos de uso un instrumento que se ha destinado a un fin diferente de su percepción legal de mantenimiento y obras sencillas mínimas. Las acciones de desalojo y demolición especialmente en la zona pública han sobrevenido ante la ilegalidad de casos, principalmente por parte de la Municipalidades de Nicoya (Playa Sámara), Santa Cruz (Playa Tamarindo) y Carrillo (Playas del Coco) en Guanacaste 65 . Estas acciones corresponden a la autotutela que el Estado debe ejercer para resguardar la demanialidad de la zmt, su fundamento legal lo establece la lzmt y su reglamento ( artículo 13 lzmt, artículos 11 y 22 reglamento). “Los permisos de uso se equipararon, por parte de los ocupantes, con concesiones. Individuos, mayoritariamente locales, amparados en la figura del permiso desarrollan pequeñas construcciones con fines turísticos y comerciales. Las municipalidades, en contra de la ley 6043, consintieron los usos mediante el cobro de cánones. De esta forma, en aquellos sitios costeros sin plan regulador, proliferaron inmuebles dedicados a la actividad turística que son realmente pequeñas y medianas empresas familiares. Estas empresas hoy están en riesgo porque hay mucha presión por parte del ICT y de las municipalidades para atraer inversión extranjera en detrimento de las pequeñas empresas que operan bajo la figura del permiso de uso” 66. La gravedad de las decisiones arbitrarias en la implementación de este instrumento jurídico surge cuando los ocupantes con permiso de uso asumen que están bajo las condiciones y derechos de una concesión, a pesar de que hay diferencias en los requisitos y derechos que conceden ambas figuras. Informes de investigadores del Programa de Regularización del Catastro y Registro, identifican los permisos de uso como la causa de la mayoría de los problemas de tenencia de la tierra en ZMT, porque “ los dueños de permisos de uso del suelo lo equiparan con un documento jurídico válido y lo transan en el mercado de acuerdo a la oferta y la demanda. Por ejemplo en la Municipalidad de Aguirre solo se han otorgado siete concesiones, ello demuestra que las edificaciones se hicieron sobre la base de un permiso de uso. El conflicto nace cuando la persona que se identifica como dueño del permiso (adquirido en el mercado inmobiliario) no está dispuesto a perder su inversión. La Municipalidad de Puntarenas fue intervenida por el ente contralor (CGR) en el año 2005 por las situaciones anómalas que generaban los contratos de arriendo y los permisos de uso”. Los conflictos nacen de una práctica que no cumple con la legislación vigente sino que corresponden a adaptaciones de la dinámica del mercado 42 inmobiliario. Se garantiza -al margen de la ley- un disfrute y usos aún cuando no se está bajo el cumplimiento de los requisitos de una concesión. Lo anterior para retomar que la concesión, es el instrumento legítimo conforme a la LZMT para el ejercicio de un uso privativo en zmt, siempre bajo la autorización y vigilancia del Estado por un plazo y con condiciones legales preestablecidas. En reconocimiento a esta situación, por ejemplo, la municipalidad de Osa aprobó en febrero del 2008, el Procedimiento para el Otorgamiento de Permisos de Uso en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa 67 . El consejo justifica la aprobación de la normativa al indicar que atiende las disposiciones del informe de la Contraloría del 2007 68 , referente a la planificación, administración, vigilancia y protección de la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Osa. En su artículo primero se establece el propósito del reglamento, como es regular lo concerniente a la forma y el procedimiento que seguirá la Municipalidad de Osa para otorgar permisos de uso de la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Osa, ante la imposibilidad temporal de conceder concesiones por no existir planes reguladores costeros que permitan la aplicación cabal de lo dispuesto en la Ley Nº 6043. El artículo 3 de dicho reglamento no duda en señalar que existen áreas excluidas de la aplicación del procedimiento, se refiere a los sectores de la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Osa que tengan declaratoria de uso del ICT, la demarcatoria de la zona pública del IGN y cuenten con su respectivo plan regulador vigente que, en conjunto, permitan a la Municipalidad el otorgamiento de concesiones. El permiso de uso es temporal, se autoriza mientras no exista plan regulador. • Sobre los pobladores y ocupantes Estos regímenes especiales de ocupación de la ZMT se reconocieron, motivados sobre todo en el respeto de situaciones reales ocurridas con anterioridad a la vigencia de la LZMT. La condición de los pobladores y los ocupantes, es diferente a la de los arrendatarios, que son regulados por los transitorios I y II, de la LZMT, a la de los propietarios que lograron inscribir legalmente sus terrenos antes de la LZMT (art. 6 LZMT), no se les puede considerar como ocupantes ilegítimos (aquellos que se introdujeron posteriormente a la entrada en vigencia de la LZMT sin ostentar titulo que los habilite, o aquellos que no cumplen la condición ocupante o poblador o que no cuentan con contrato de arrendamiento otorgado bajo la Ley numero 5602). Los pobladores Los Pobladores se definen en el artículo 70 como aquellas personas costarricenses por nacimiento, que habitan en la zona marítimo terrestre, con más de diez años de residencia continua en ella, previo a la promulgación de la 43 Ley No. 6043, y que no posean otras propiedades particulares. Estos podrán seguir ocupando los terrenos, con el deber de acatar las normas de planificación de la zona. Podrán ser reubicados con la debida indemnización de las mejoras. Aquellos que cumplan con estos requisitos no requieren de concesión para seguir habitando la zona una vez entrada en vigencia la Ley 6043 1 La condición de poblador no es transmisible, es decir, no se puede ceder, vender o donar y por ende los Municipios no pueden aceptar mediante actos de los Concejos Municipales tales transacciones. Los actos así realizados devienen nulos Los ocupantes. Los Ocupantes2 se encuentran: definidos en el Transitorio VII, como aquellas personas que sin ser pobladores, han ocupado la zona marítimo terrestre, aun de forma no autorizada, por no contar con un contrato de arrendamiento al momento de dictarse la Ley No. 6043. No son propietarios, ni precedentes arrendatarios, ni personas que se introdujeron en la ZMT, de forma clandestina, con posterioridad a la entrada en vigencia de la LZMT( el 16 de marzo de 1977) Estas personas, mientras no se apruebe el respectivo plan regulador, tienen derecho a permanecer sobre las parcelas ocupadas, pagando en contraprestación un canon, fijado a partir de un avalúo de la Dirección General de Tributación Directa (Transitorio VII de la Ley No. 6043). Al sobrevenir un plan regulador, los ocupantes tendrán preferencia sobre cualquier otro solicitante para obtener una concesión, siempre y cuando el uso requerido esté acorde con la planificación de la zona. Según el artículo 44 que delimita una serie de criterios de prioridad de otorgamiento de concesiones destaca que en igualdad de condiciones se debe preferir al ocupante que haya mantenido una posesión quieta pública y pacifica en forma continua. Sobre los derechos de los ocupantes, se debe aclarar que carecen de un título administrativo habilitante para el uso en forma exclusiva de una porción de la ZMT, según los artículos 1,7,9 a11 de LZMT. No obstante los Votos 2306-91, 2704-91,4199-93,219-94 y 555-96 entre otros y los pronunciamientos de la Procuraduría C-100-95, C-027-96, indican que el permiso de uso otorga también una condición precaria al autorizatorio. 3 Con lo que si cuentan los ocupantes es un derecho subjetivo de prioridad al momento de solicitar una concesión, siempre que su uso sea compatible con la 1 2 3 Según criterio C-15-84 y C-157-95 de la Procuraduría General de la Republica Ver criterio 230-95 y 157-95 de la Procuraduría General de la Republica Indicado por Criterio de la Procuraduría General de la República C-004-98. 44 planificación del sector, privilegio ligado a su condición de ocupante. Si el solicitante reúne las condiciones personales de ocupante y el uso de la parcela que se solicita en concesión es conforme a la planificación, la Municipalidad tiene el deber de otorgarle la concesión a su solicitud, sobre otras solicitudes. 4 Las mejoras de su parcela no tienen derecho de indemnización, si no es conforme a la planificación de la zona, según el artículo 75 de RLZMT. Y la condición de ocupante es precaria y personalísima, no es transmisible, por lo que no se puede vender, ceder, traspasar, heredar o donar. 5 1.6.3 Usos no Autorizados Ahora, descritos instrumentos legales que permiten el uso autorizados según la ley, en la ZMT existen situaciones de hecho que no están ajustadas al derecho. El caso emblemático son los ocupantes ilegales. En principio la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella conforme lo regula la lzmt. Tampoco la zona restringida puede ser ocupada sino se cuenta con la respectiva concesión y eventualmente con el permiso de uso para actividades sencillas. Sin embargo, en la práctica la ZMT tiene ocupantes ilegales por razones históricas –como son las invasiones de terrenos o por disputas en los derechos de concesiones- pero también por criterios diversos que abarcan distorsiones en la implementación de la ley.69 Hay renuncias institucionales en los controles de la ley. El oportunismo generado por la dinámica del mercado inmobiliario en la zona costera acentúan las distorsiones. Las consecuencias que para la ZMT se derivan de esta ocupación al margen de la legislación o en espera de la legal autorización administrativa, se manifiestan en ocupantes ilegales que se dividen en tres grupos70: a) Ocupantes con trámite de concesión y/o permiso iniciado ante municipalidad. b) Ocupantes que no han realizado trámite alguno ante la municipalidad respectiva. c) Ocupantes que extienden la concesión hasta la zona pública. Estudios sobre la zona marítimo terrestre – se destacan el Informe Anual de la Contraloría General de la República del 2007, el XIV Informe del Estado de la Nación y el Programa de Regularización de Catastro y Registro publicados en el 2008- identifican con preocupación prácticas que reflejan un irrespeto al marco jurídico que derivan en ingobernabilidad y una mala gestión institucional. Esta 4 Aclarado por criterio C-191-2002 de la Procuraduría General de la República, cual afirma para los ocupantes y pobladores la imposibilidad de transmitir su condición de tales. 5 Criterio C-157-95 de la Procuraduría General de la República. 45 realidad tiene especial presencia en el tema de los usos autorizados o no, porque el no cumplimiento de la legislación conduce a una incierta toma de decisiones tanto a nivel individual como institucional. La incertidumbre, la falta de decisión, el incumplimiento, se convierten en herramientas para transgredir normas y tomar acciones guiadas por la conveniencia del interés particular. Lo anterior va en detrimento de la construcción de decisiones legales y de la eficiencia institucional, lo cual favorece las prácticas al margen de la ley. No es sorprendente que aún con los usos autorizados en la legislación -a la hora de cumplir los trámites para desarrollar proyectos en la zona costera- los interesados incurren en faltas y omisiones legales. Además, están quienes amparados en una disputa legal o la falta de controles, proceden con usos no autorizados en la zmt e incluso invaden la zona pública donde no está autorizada ninguna actividad para los particulares. Más aún, las formas tradicionales de ocupación legal de la zona costera se han transformado por la evolución hacia un desarrollo costero inmobiliario que la lzmt no contempló al momento de su aprobación. 46 Capítulo 2. Marco Regulatorio y Desarrollo en la Zona Costera En el primer capítulo se han establecido las principales características del marco legal aplicable a la zona costera, abordándose fundamentalmente: las condiciones legales de la zona costera; los diferentes tipos de propiedad y consecuentes usos; los mecanismos para que los particulares puedan hacer utilización legal de esta porción del territorio; y una breve reflexión sobre la problemática de la ocupación de esta zona, según ha sido denunciada por diversos informes, dictámenes y pronunciamientos. El propósito de este capítulo consiste en introducir la legislación e institucionalidad vigente en la zona costera, enfocada en tres aspectos temáticas específicas: la planificación y el ordenamiento territorial; la construcción y el control ambiental. Debe indicarse, que en algunos aspectos la legislación relacionada con el ordenamiento del territorio se traslapa con algunas de las premisas expuestas en el capítulo anterior sobre la zona costera y su régimen legal, debido a que la misma LZMT constituye un instrumento de ordenamiento del territorio. El presente estudio evalúa el impacto del desarrollo asociado al turismo a lo largo de la costa pacífica de Costa Rica, considerando los insumos iniciales que contribuyeron a la definición de los componentes y su metodología. Un inventario de legislación vigente aplicable al litoral pacífico costarricense puede resultar tan extenso como complejo. Para orientar el marco regulatorio y la actividad institucional dentro de los objetivos de este estudio, se han seleccionado tres áreas relevantes para los diferentes usos del territorio: • • • Planificación y Ordenamiento Territorial Construcción Control ambiental De esta forma, en la fase inicial se notó una mayor prevalencia de temas generales que orientaron la importancia de revisar y observar el marco legal en las tres áreas enunciadas. Estas áreas se identifican con una mayor presión por las características del desarrollo. Las tres tablas que acompañan la información de los tres temas prioritarios enunciados, comprenden leyes relevantes en la dinámica del desarrollo costero que se aplican en el territorio nacional. También, se incluye regulación especial por materia. En general son regulaciones de aplicación nacional. Por la materia se integran algunas leyes especiales. Es importante mencionar que algunas instituciones han emitido decretos en aras de mejorar las especificaciones de la ley para la 47 zona marítimo terrestre ya no sólo a nivel de la planificación, la construcción y el control ambiental. Por ejemplo 71 , en el 2008 el Poder Ejecutivo –el Presidente con Ministros e Instituciones Competentes- emitió un decreto de especificaciones para la construcción y control de la densidad en la zona costera de Guanacaste. También Setena en el mismo año, ha aprobado una Guía Ambiental para la Construcción. En las tablas de legislación en este capítulo también observarán algunas regulaciones sectoriales. 2.1. Planificación y Ordenamiento Territorial La planificación y el ordenamiento territorial son conceptos promulgados tempranamente en la legislación costarricense –la Ley de Planificación Urbana (1968) es el marco de referencia- inicialmente con un enfoque urbanístico y concentrado en el desarrollo de las ciudades. Con el tiempo la legislación se orientó a diseñar mecanismos para un ordenamiento nacional en las políticas y actividades y los usos del territorio. La experiencia costarricense en el diseño de un Sistema de Áreas de Conservación que contempla el 25% del territorio nacional, incide para fortalecer a partir de los noventa estos dos valiosos conceptos asociados al desarrollo, integrando la sostenibilidad. En la zona costera la planificación y el ordenamiento territorial, como en el resto del país, tiene una competencia legal local en el gobierno municipal que requiere estar acompañada por el diseño institucional de prioridades de inversión y planes en el desarrollo costero costarricense. Las propuestas y decisiones locales estarán orientadas en gran medida por las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo y los planes que se aprueben por la administración central, en particular los planes de desarrollo turístico ( en general) y de uso del suelo de la ZMT. La planificación es la potestad del Estado de elaborar propuestas políticas y planes de desarrollo. Participan las instituciones del Estado en coordinación con el Ministerio de Planificación y Política Económica. La planificación es un ordenamiento de las políticas públicas incluyendo las referidas al uso del espacio y el territorio, como es el ordenamiento territorial. En Costa Rica, el Plan Nacional de Desarrollo es el documento que guía el quehacer institucional conforme a las prioridades que establezca el gobierno para el desarrollo del país. Cada gobierno al asumir el poder debe elaborar su plan nacional y publicarlo oportunamente. La planificación del desarrollo costero debe ser parte integral de la propuesta nacional impulsada por la Administración a cargo del cumplimiento del plan nacional, considerando las características de su crecimiento y el impacto económico, social y ambiental. 48 El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que se implementa durante el período de este estudio, se refiere a la zona costera y su desarrollo al señalar que es un área con fuerte atracción del turismo y con reconocidas riquezas naturales. Señala un intenso crecimiento de la zona costera indicando que “ aunque el Valle Central ha concentrado el desarrollo urbano nacional, los centros de población costeros han ido creciendo. El desarrollo de infraestructura costera con fines urbanos, y especialmente turísticos, ha ido en aumento en los últimos años, produciendo alteraciones en los ecosistemas locales”72. En cuanto a la participación institucional, el plan indica una necesaria búsqueda por una política de desarrollo integral de las actividades de producción enfocada en la conservación de los recursos marinos costeros. Para las zonas marinas costeras reconoce que “no se cuenta con un marco institucional claro en cuanto a las potestades de las diferentes instituciones estatales, mucho menos de los actores locales. La ausencia de este marco ha repercutido en la debilidad de las capacidades institucionales, ya sea porque no se cuenta con el personal idóneo, ni los recursos financieros, ni el equipo y materiales necesarios para un efectivo control y aplicación de la legislación. Se carece, además, de una política estatal clara y definida en este campo, siendo que, hasta ahora, la acción pública ha estado marcada por la falta de planificación integral de largo plazo”73. Hay un interés por ejercer acciones institucionales integrales que trasciendan la visión cortoplacista prevaleciente. La complejidad de la dinámica del crecimiento costero requiere una relevante participación de los actores sociales, económicos, públicos y privados para construir una planificación integral. Desde la perspectiva legal, la Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995) establece como política de ordenamiento territorial la que promueve el desarrollo y reordenamiento del espacio físico en el país con criterios de sostenibilidad. La ley fortalece la competencia del Estado y sus instituciones en el diseño y la aplicación de los instrumentos legales para el ordenamiento territorial, al definir el concepto y establecer disposiciones que orienten el diseño de políticas hacia el desarrollo sostenible. Por este motivo, establece que la función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, es definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, “tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente”74. Entre las características para el ordenamiento del territorio nacional señala la ley citada (artículo 30), la importancia de considerar los siguientes criterios: a) El respeto por las características culturales, históricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas y su distribución actual sobre el territorio. 49 b) Las proyecciones de población y recursos. c) Las características de cada ecosistema. d) Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades económicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificación por productos y actividades agropecuarias, en razón de consideraciones ecológicas y productivas. e) El efecto de las actividades humanas y los fenómenos naturales sobre el ambiente. f) El equilibrio que necesariamente debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. g) La diversidad del paisaje. h) La infraestructura existente. 2.1.1 Estado de situación El país se caracteriza por estar en un lugar ventajoso en la región en cuanto a sus indicadores de desarrollo y condición socioeconómica. El marco jurídico y las instituciones costarricenses han sido un importante apoyo en estos avances. La zona costera tiene el plan regulador como instrumento válido y legal para su desarrollo. La planificación local de este territorio es potestad de la municipalidad como administrador asignado en la ley. El plan regulador para la zona costera tiene su origen en el reglamento de la LZMT, por lo que hay una tutela normativa expresa que abarcan la ZMT y los terrenos próximos reconocidos como áreas de influencia. La regulación es reglamentaria, lo cual lo supedita al cumplimiento de las leyes y los tratados vigentes en el país. El plan regulador es una normativa de planificación y ordenamiento territorial que debe integrar los componentes regulados en la legislación. Lo afirma la sala Constitucional: “Un Plan Regulador supone, en principio, que se han realizado los estudios técnicos para determinar la aptitud de cada área (…) las Municipalidades tienen la potestad de regular el ordenamiento territorial de su cantón, sin embargo debe atender a las previsiones legales correspondientes con el fin de que no se pongan en riesgo derechos fundamentales, como la salud y el ambiente (…).”75 . La planificación costera no puede contravenir las normas legales y constitucionales, requiere integración de la planificación y las competencias conforme lo ha especificado la Sala Constitucional. 50 2.1.2 Antecedentes El marco constitucional y jurídico se caracteriza por una temprana tutela de la organización del territorio, la planificación y la competencia municipal. Aún cuando la legislación asociada al tema de planificación data de los cuarentas, es notorio que en ese momento se incorporaban herramientas básicas para impulsar una política en los usos del territorio nacional. La Constitución (1949) estableció una atribución suprema en cuanto a la autonomía y competencia municipal. Posteriormente, la Ley de Planificación Urbana (1968) con el acompañamiento de otras leyes – Ley No. Orgánica del INVU (1954), Ley No. 2825 del ITCO (1961), Ley No. 5525 de Planificación Nacional (1974), por ejemplo- asignaron tareas a las instituciones públicas, en el diseño de políticas públicas. Las políticas de desarrollo debían cumplir objetivos específicos de integrar acciones y direcciones necesarias para apoyar la gestión administrativa del Estado con una visión integral y nacional. La Constitución Política (1949) reconoció la amplia autonomía del régimen municipal y otorgó a las municipalidades un amplio poder de decisión sobre sus territorios. La Ley de Planificación Urbana (1968) retomó este mandato cuando reiteró la competencia municipal para planificar y controlar el desarrollo en sus jurisdicciones. Esta ley ordena a la municipalidad realizar y adoptar un plan regulador en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor (artículo 15). En los casos en que existe y está publicado el plan, los usos del territorio deben cumplirse conforme a sus regulaciones. En la zona costera costarricense, la ley de urbanización turística de la zona marítimo terrestre No. 4558 (1970) fue un instrumento jurídico que le otorgó competencias a las municipalidades en la organización y administración del territorio en esta importante franja, ya fuera por sus características turísticas o urbanas, para lo cual requería la participación del ICT y del INVU. Aunque esta ley no instrumentalizaba aún la concesión para la autorización administrativa de uso, sí reguló el arrendamiento –alquiler del terreno a un tercero bajo condiciones y plazos legales- como la aprobación para el particular. Precisamente, esta misma ley tenía un transitorio que autorizó la titulación de terrenos en la zona de los 150 metros a favor de particulares que demostraran una posesión de más de 30 años. Sin embargo, la vigencia del transitorio que autorizaba la titulación privada fue corta, ya que sólo se aplicó por diecisiete meses cuando se aprobó una ley que lo derogó y no se tituló más a favor de particulares bajo esta modalidad. La ley de urbanización turística de la zona marítimo terrestre quedó derogada cuando se aprobó la LZMT en 1977, aunque su aplicación se había suspendido desde 1974. 51 Hay que considerar que ya durante esta primera regulación de urbanización turística en la ZMT (1970), la Ley de Planificación Urbana estaba vigente y sí existían instrumentos de planificación para el territorio nacional, incluyendo la zona costera. La Constitución y las leyes citadas revelan una temprana preocupación del Estado por regular las incipientes actividades turísticas que trascendían más allá del uso meramente agropecuario tradicional y recreativo en la zona costera. Es necesario circunscribir el accionar legal e institucional al área de estudio de la zona costera para analizar su marco regulatorio y la gestión administrativa que le acompaña. 2.1.3 Instrumentos de Planificación y Ordenamiento Territorial La ley de zona marítimo terrestre (1977) como se indicó en el capítulo I, regula la franja de 200 metros en la costa que es de dominio público del Estado. Comprende la zona pública de 50 metros y la zona restringida de 150 metros en la que se otorgan las concesiones. Se establecen competencias a las Municipalidades, el ICT , el IDA (antiguo ITCO) y el INVU. Desde 1977, Los planes reguladores son el instrumento jurídico (artículos 17 y 18 reglamento a la LZMT) definido para la organización del uso de la zona marítimo terrestre y su área de influencia. Aunque ha sido difícil determinar si la LZMT se refería a planes reguladores cuando en el texto legal se indica planos en forma genérica (artículo 38), es notorio que la práctica ha sido que se impulsara los planes reguladores como el instrumento de desarrollo en esta zona. El reglamento de la ley (artículo 17) indica que estos deberán observar los lineamientos y recomendaciones del Plan General de Uso de la Tierra (ICTMideplan-INVU) que es un componente del Plan Nacional de Desarrollo Turístico (ICT). En el reglamento a la ley se identifican instrumentos de planificación como el Plan Nacional de Desarrollo Turístico (ICT), que se debe armonizar con el Plan Nacional de Desarrollo (Mideplan) y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (INVU). Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo Turístico aunque se estableció en la LZMT (1977), no se elaboró hasta después del año 2000, con la cooperación japonesa el ICT publicó el primero llamado Plan 2002 -2012. Se establecieron los centros de desarrollo costero identificados como prioritarios por el ICT y se impulsaron planes reguladores. Sin embargo, los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial no siempre fueron elaborados para los períodos comprendidos en las leyes que los ordenan. Se requiere un esfuerzo adicional para alcanzar la efectividad de estos instrumentos que están determinados a cumplir con el ordenamiento territorial. Diversos actores y autoridades públicas reconocen que no trascienden lo suficiente del papel a la práctica, tampoco se puede reconocer principios de integración y gestión 52 adecuados. El instrumento de planificación más común son los planes reguladores pero no significa que han sido el modelo para un ordenamiento territorial costero. Gran parte de este territorio adolece de esta herramienta, a veces hay a veces no, parciales difícilmente totales, no son cantonales sino circunscritos a un área de interés para desarrollar. La CGR76 en informes emitidos entre el año 2006 y 2007 informó de la carencia de planes reguladores en importantes cantones costeros, entre ellos Santa Cruz en Guanacaste y Aguirre en Puntarenas. Reportó casos de planes reguladores que se aprobaron en áreas boscosas propiedad del Patrimonio Natural del Estado (Playa Pará en Aguirre de Puntarenas y Punta Castilla en La Cruz de Guanacaste). En el capítulo IV sobre tramitología se analizan datos y realidades de este instrumento jurídico de planificación. El ICT atendiendo la dinámica de crecimiento costero, a partir del 2005 ha propuesto la elaboración de planes reguladores integrales costeros comprendiendo la zona costera más allá de los doscientos metros de zona marítimo terrestre y estableciendo unidades geográficas. Se pretende incorporar una gestión integral ante las tendencias del desarrollo costero que trasciende a las áreas de influencia en un área geográfica cada vez más extensiva. Hasta setiembre del 200877 se informó de la aprobación de cuatro planes integrales que no están aprobados por la Junta Directiva del ICT, requisito fundamental para que se publiquen y se requiera el cumplimiento obligatorio de sus disposiciones. La participación de diferentes instituciones ya lo apuntaba la LZMT cuando indicó que era importante la colaboración de la Oficina de Planificación (hoy MIDEPLAN) y otros organismos oficiales competentes. Lo anterior permite establecer la premisa de que la planificación integral de las instituciones del Estado en la gestión de la zona costera es una responsabilidad del Ministerio de Planificación y Política Económica ( Mideplan). El Mideplan tiene la competencia de elaborar las políticas nacionales del tema costero de conformidad con la Ley No. 4240 de Planificación Urbana (1968) y la Ley No. 5525 de Planificación Nacional (1974). Desde el marco normativo “al menos en 45 leyes, reglamentos o decretos contienen algún aspecto relacionado la planificación y control del uso del suelo, 32 contienen aspectos directamente relacionados con el tema de desarrollo urbano, 7 con infraestructura, 6 con la zona marino costera, 21 incluyen normas sobre manejo de agua, saneamiento y salud pública, en 17 de ellas se refieren a la protección y manejo de recursos naturales, 36 especifican alguna responsabilidad municipal en el manejo del suelo, en 15 se mencionan asuntos de prevención y atención de emergencias, 22 tratan el tema de expropiaciones y servidumbres y 8 se refieren al manejo de cuencas hidrográficas”78. 53 En la tabla 4 se incluye la legislación que resulta aplicable en la zona costera con el objetivo de comprender la tutela de los derechos y actividades que se desarrollan, ya no sólo desde una óptica del régimen de propiedad analizado anteriormente, sino más bien integrando la primordial función de planificación y ordenamiento del territorio. El objetivo es reconocer competencias y definiciones iniciales asociadas a la zona costera, que están enunciadas en leyes ordinarias y que en algunos casos ya computan un amplio período de vigencia. El legislador que promovió y aprobó la legislación comprendida en la tabla 4, tuvo la visión de integrar temas de actualidad en la dinámica del desarrollo costero que, han sido fortalecidos o especializados por legislación aprobada en los noventa, al incluir definiciones de ordenamiento territorial y uso de suelos. El propósito de presentar la tabla de legislación que sigue, es integrar el marco regulatorio en la zona costera comprendiendo la ZMT, las áreas de influencia y la extensión hacia las zonas montañosas que integran el paisaje y el desarrollo inmobiliario presente en la costa pacífica. Tabla 4. Instrumentos jurídicos de planificación y ordenamiento territorial en la zona costera Normativa Ley de Construcciones 833 (1949) y su reglamento Ley de Planificación Urbana 4240 (1968) Ley No. 1788 Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU (1954) Ley 4071 del 22 de enero de 1968 Declara zona urbana la ciudad de Puntarenas y reforma otras leyes79 Materia Responsabilidad de las municipalidades en la construcción y el ordenamiento urbano. Es la ley general aplicable en ordenamiento territorial en todo el país. Establece la primacía de la municipalidad para realizar los planes reguladores costeros y urbanos. Establece la segregación de fincas en parcelas de 5000 metros cuadrados y su definición de parcelas agrícolas. Bajo esta regulación se amparan agentes desarrolladores en la costa pacífica para realizar desarrollo inmobiliario. La corresponde aprobar los planes reguladores y el plan nacional de desarrollo urbano como instrumentos de ordenamiento territorial. Establece la zona urbana de Puntarenas en la faja de 200 metros comprendida dentro de la milla marítima entre Chacarita de Puntarenas y la Desembocadura del Río Barranca (art.2). Se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas, la zona antes referida más un kilómetro al norte de dicha zona, la que será delimitada por el Instituto Geográfico Nacional (art 6). La ley facultó a la municipalidad a dar títulos de propiedad a personas con terrenos 54 por más de 10 años (art.4). Ley General de Salud 5395 (1973) y decretos conexos Ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 (1977) y su reglamento80 Ley No. 6370 del 3 de setiembre de 1979 declara de utilidad pública el Proyecto Turístico Papagayo, Ley No. 6758 del 4 de junio de 1982 Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Papagayo. Decreto Ejecutivo 23214-Mag-Mirenem, Metodología para la Determinación de Capacidad y Uso de Tierras en Costa Rica (1994) Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995) Se debe contar con permisos del Ministerio de Salud sobre ubicación y funcionamiento, previa verificación del cumplimiento de las normas que previenen o minimizan la contaminación Ningún establecimiento, industrial puede funcionar si implica un elemento de peligro, incomodidad o insalubridad para la vecindad, los cuales pueden ser clausurados por el Ministerio o estar sujetos a las normas técnicas y órdenes del Ministerio. Según el artículo 300 los interesados deberán acreditar ante el Ministerio que el sitio elegido se encuentra en una zona permitida según el correspondiente plan y a falta de este el Ministerio de Salud determinará las zonas permitidas El agua es un bien de utilidad pública y su utilización para el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso (264). Deberes y restricciones en urbanizaciones y salubridad de la vivienda (308 ss). Constituye la zona marítimo terrestre con dos importantes secciones: zona pública 50 metros y zona restringida 150 metros para un total de 200 metros. Establece competencias para unas instituciones del Estado (arts 9 y 10). Sin la respectiva declaratoria de aptitud turística, no se autorizarán obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase en la ZMT (artículo 19) Ley especial que crea el Polo Turístico Papagayo en Guanacaste, se excluye la LZMT. Regula las clases de suelo y su aptitud para obras. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente (artículo 28). 55 Ley No. 7744 de Marinas y Atracaderos Turísticos (1997) y su reglamento. Código Municipal 7794 (1998) Ley No. 7779 de Conservación y Uso de Suelos (1998) y su reglamento. Ley Reguladora de la Propiedad Condominio 7933 (1999) y su reglamento Decreto Ejecutivo (2004) Tur en No. 31750-Minae- Decreto No. 31849 Minae-S-Mopt-Mag-Meic del 24 mayo del 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y otros decretos de evaluación de impacto. Regula las marinas y atracaderos en el país. * Está en discusión legislativa con aprobación el expediente no 14.836 Proyecto 81 Modificación de varios artículos de la Ley 7744 de Marinas y Atracaderos Turísticos. Este proyecto de ley en el 2008 fue aprobado en primer debate y posteriormente declarado inconstitucional por la Sala. La propuesta de reforma tiene que revisarse. La municipalidad tiene autonomía política, administrativa y financiera. La municipalidad y los demás entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Las corporaciones municipales son autónomas conforme lo establece la Constitución Política en su artículo 168. Tiene a su cargo el desarrollo y ejecución de los planes reguladores. Debe otorgar el certificado de uso del suelo para propósitos constructivos. Se exige contar con la respectiva licencia municipal para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa. La licencia solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la Ley, la moral, las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes. La cuenca hidrográfica se toma con base para la planificación. Planes de manejo, conservación y recuperación de suelos por áreas Afectación al régimen de propiedad en condominio. Para acogerse a este régimen se requiere del propietario declarar su voluntad en escritura pública. Inscripción del Documento en el Registro Nacional.) Reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal en la zona marítimo terrestre. La Sala Constitucional mediante resolución No. 16975-08 del 12 de noviembre del 2008, declara con lugar la inconstitucionalidad de este decreto. Los planes reguladores deben integrar la variable ambiental considerando la fragilidad del territorio. Adicionalmente, es obligatoria la aprobación por parte de la SETENA quien debe otorgar la viabilidad ambiental de los mismos aplicando el Reglamento sobre Indices de Fragilidad 56 Ley 8506 (2006) reforma LZMT con artículo 73 bis Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, No. 8488del 11 de enero del 2006 y su reglamento La Ley No 6887 del 4 de julio de 1983 de Creación del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento ( SENARA) Ambiental ( Decreto No 32967-MINAE) Atribuciones que anteriormente se establecían en la LZMT como competencia municipal, corresponderán a partir de esta reforma a los concejos municipales de distrito en territorios de la zona costera en ausencia de municipalidad (intendencias Lepando, Cóbano y Paquera en el caso de Puntarenas) Atribuciones de la Comisión Nacional de Prevención de Emergencias y Atención del Riesgo para establecer zonas de riesgo con restricciones de uso. Dentro de sus funciones la Ley menciona como funciones del SENARA elaborar y ejecutar una política justa de aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios, en forma armónica con las posibilidades óptimas de uso del suelo y los demás recursos naturales en los distritos de riego ( art. 3 inciso a); contribuir al incremento y la diversificación de la producción agropecuaria en el país, procurando el óptimo aprovechamiento y distribución del agua para riego en los distritos de riego ( art. 3 inciso c); inventariar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos ( ch); debe también desarrollar o promover investigaciones ambientales en las áreas y regiones donde sea factible establecer distritos de riego y avenamiento ( art. 3 inciso e). Respecto a las actividades que debe de emprender el SENARA, tiene relación con el aspecto ambiental las siguientes6: a) Mejoramiento, conservación y protección de los suelos en los distritos de riego y avenamiento, así como en las cuencas hidrográficas del país. El SENARA debe coordinar con el MAG sus acciones en cuanto a manejo, conservación y recuperación de suelos en los distritos de riego. b) Prevención, corrección y eliminación de la contaminación de las aguas en los distritos de riego. c) Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los mantos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los Distritos de Riego 6 Cfr el Acuerdo No. 2217 reglamento sobre servicios de riesgo del SENARA de 1999. 57 d) Determinación, en conjunto con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, del uso potencial del suelo y otros recursos naturales en las áreas y regiones del país, en las que sea factible establecer distritos de riego y avenamiento. ( todos del artículo 4). El Acuerdo de la Junta Directiva del SENARA publicado en La Gaceta del 17 de junio del 2009 ( Acuerdo No. 3748) establece los lineamientos para el estudio de las perforaciones de pozos por parte de dicha institución, incluyendo las restricciones para ciertos casos y la existencia de zonas con características hídricas especiales ( zona del Valle Central; Acuífero Mala Noche en Samara; Acuífero Huacas-Tamarindo y acuíferos costeros de la zona norte de Santa Cruz; y, Acuífero de Sardinal). Decreto Ejecutivo No. 34295 Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la ZMT en Costa Rica ( 2008) Establece los lineamientos para determinar las zonas de patrimonio natural del Estado localizadas en la ZMT. Tiene presentada una acción de inconstitucionalidad Decreto del INVU-La Gaceta del 22 de marzo del 2007-, el Manual de Procedimiento para la elaboración de Planes Reguladores; Manual para la elaboración de planes reguladores costeros del ICT, publicado en La Gaceta del 10 de febrero del 2009 Decreto No. 34456-MP-MIVAH-MINAE-COM Metodología y directrices generales para el ordenamiento territorial de la Región Chorotega Disposiciones del INVU para la elaboración y aprobación de planes reguladores en general, incluyendo los aplicables a la ZMT. Disposiciones del ICT para elaboración de planes reguladores costeros. Establece directrices de ordenamiento territorial en casos de ausencia de instrumentos regulatorios más específicos como planes reguladores. Contiene regulaciones diferencias para la ZMT, la zona intermedia ( del final de la zona restringida hasta 800 metros) y para la zona interna ( de 800 metros a tres kilómetros) Fuente: Inventario de legislación elaborado por la investigadora en búsqueda de normativa relacionada con la planificación y ordenamiento territorial costero, Sistema Costarricense de Información Jurídica SCIJ – Sinalevi, diciembre 2008. 58 2.1.4 Gestión en la Planificación y el Ordenamiento Territorial Conforme se ha mencionado en este capítulo, se trate de la franja de 200 metros de ZMT, el área de influencia o el territorio costero en forma amplia, está establecida la competencia municipal en el ordenamiento territorial con rango constitucional82. Costa Rica ha organizado su territorio en una división política territorial y administrativa, la cual comprende siete provincias, 81 cantones y 465 distritos. Dentro del área de estudio en la costa pacífica, se identifican 14 cantones costeros y 3 distritos peninsulares costeros pertenecientes al cantón de Puntarenas. El área geográfica comprendida en un cantón es jurisdicción municipal, que deberá promover los instrumentos jurídicos para la gestión del territorio. La zona costera delimitada a la zmt es un bien nacional conforme se ha expuesto, está sometido al dominio público del Estado y circunscrita a la autonomía municipal (artículo 3). a) Competencia Constitucional y Municipal El voto de la SC 9120-07 estableció: “ III.- Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales. En relación con ese numeral, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos territoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes Reguladores. Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” La Sala Constitucional ha reconocido en diversos votos que la potestad otorgada a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano en su territorio, integra el concepto constitucional de intereses y servicios locales que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana. Se reafirma así que la titularidad 59 primaria en materia de planificación urbana le corresponde a las municipalidades (votos 4205-96, 5097-93, 2000- 11439) El Voto 5445-99 de la Sala Constitucional permite comprender mejor el alcance y potestades de las normativas del gobierno central (y sus instituciones autónomas) versus las de las municipales. Entre los temas concernientes al ordenamiento territorial que actualmente son considerados de interés nacional (y por ende no violan la autonomía municipal) se encuentran temas tales como ambiente, turismo, suelos, salud, energía y transporte. Tratándose del instrumento de los planes reguladores, la competencia para la zona marítimo terrestre requiere la aprobación del ICT y del INVU: sin su aprobación la municipalidad no puede otorgar las concesiones en las zonas turísticas. El INVU, como institución rectora del urbanismo, estará presente en todo el territorio nacional y su rectoría es reafirmada por la LZMT. También el IDA cumple un papel rector (aunque con las tendencias actuales de desarrollo turístico su relevancia parece menor hoy en día) cuando se solicita su participación en el otorgamiento de concesiones en áreas que no estén declaradas de aptitud turística dentro de la ZMT, más acorde con la naturaleza del terreno que con los temas de urbanismo o construcción que sí le competen al INVU. La LZMT señala que solamente podrán intervenir en desarrollos turísticos en la zona restringida ,personas físicas o jurídicas costarricenses que puedan tener concesiones. Igualmente podrán intervenir entidades extranjeras siempre que se trate de empresas turísticas, cuyo capital para el desarrollo pertenezca en más de un cincuenta por ciento a costarricenses (artículo 31). Dentro del concepto de zona costera, participan concesionarios, propietarios, ocupantes y pobladores, para todos en su conjunto llamados interesados hay una amplia carpeta de tramitología –se presenta en el capítulo IV- que cumplir de acuerdo a las leyes costarricenses para el desarrollo turístico, inmobiliario u otra actividad en la zona. Ahora, retomando la gestión municipal en la planificación y ordenamiento territorial, resulta que el marco regulatorio no se queda ahí ya que, partiendo de la autonomía municipal estos entes autónomos emiten acuerdos en el seno de su órgano decisivo como es el Concejo Municipal. Las municipalidades aprueban reglamentos en temas específicos de la zona costera que definen requisitos técnicos y gráficos. Por ejemplo, hay reglamentos de zonificación para regular los usos, la función de estos reglamentos es complementar el plan regulador. Cuando no hay plan regulador –falta elaboración y/o aprobación-se opta por la zonificación vía acuerdo municipal. También hay municipios que emiten acuerdos adoptando el reglamento de construcciones del INVU para regular la zonificación y la construcción en su territorio. Se trata de la potestad 60 regulatoria que compete al gobierno municipal siempre y cuando no contravenga la legislación vigente. En términos generales, los acuerdos municipales se refieren a zonificación ambiental, auditorías, viabilidad de redes (caminos), reglamentos para el otorgamiento de permisos de construcción y uso, reglamento de zonificación para un plan regulador, reglamento para el cobro de tarifas, desarrollo y control urbano, entre otros. Hay una regulación espontánea, atendiendo necesidades regulatorias de actividades que se desarrollan en el cantón, pero sin una integración cantonal del ordenamiento territorial. Entre las municipalidades que registran acuerdos publicados relacionados al tema costero están Santa Cruz, Carrillo, Garabito, Osa, La Cruz y otras83. Sin embargo, la Memoria Anual de la CGR (2007) 84 indicó que de un total de 80 kilómetros cuadrados de ZMT solamente un 10% disponía de planes reguladores, situación que no ha variado significativamente y en consecuencia un alto porcentaje de la ZMT no está regulada con lineamientos básicos para su desarrollo. Esta situación confirma que aún con planes reguladores, estos no se cumplen y se evita implementar los parámetros técnicos indicados, ya que algunas municipalidades se amparan a su aprobación de reglamentos de zonificación de usos del suelo para afectar la ZMT con desarrollos inmobiliarios no acordes con la regulación. b) Prácticas regulatorias El desarrollo urbano del país no ha sido el mejor planificado y esta realidad se proyecta en la zona costera. A pesar de un marco regulatorio oportuno con la Ley de Planificación Urbana (1968), el impulso de la planificación y sus instrumentos se reflejan en la realidad actual que comprende un crecimiento de las ciudades urbanas y costeras sin una visión integral de su desarrollo físico y espacial. Profesionales entrevistados consideran que Costa Rica nunca ha tenido una política sostenida de ordenamiento territorial, menos una política de desarrollo sostenible. Sobre el tema, el arquitecto Francisco Rojas85 señaló que no hay una definición práctica e institucional sobre lo que debe ser el desarrollo sostenible en el país. En concreto, indica que no definir desarrollo sostenible se refleja en políticas de conservacionismo vs inversión económica, porque estas posiciones colisionan cuando no se integra el desarrollo sostenible como una herramienta y política de Estado. Sin embargo, dado este marco legal, considerando la dinámica económica y de crecimiento en la costa pacífica, surgen para la investigadora interrogantes prácticas en cuanto al valor de la normativa y sus limitaciones frente a las oportunidades y realidades del desarrollo turístico y residencial. Lo anterior, considerando las prácticas señaladas por la Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007) 86 , cuando haciendo un inventario de sus informes señala al menos “ 47 aspectos que inciden en la mala gestión de la ZMT a lo largo de los últimos años y la capacidad limitada para recuperar esa 61 zona de los graves defectos de la gestión frente a la rápida dinámica de las zonas costeras debido al enorme potencial y polo de atracción de personas y actividades económicas, principalmente vinculadas con el desarrollo del turismo masivo”. La Contraloría General de la República señala una clara preocupación por la tendencia de las ineficiencias del marco regulatorio y las deficiencias de la gestión administrativa en la zona costera. La CGR ha apuntado a través de sus informes su preocupación por las inconsistencias del marco legal y la ambigüedad en el desarrollo estratégico de esta zona. Los señalamientos del ente contralor han sido recopilados dentro de los problemas en la zmt por el XIV Informe del Estado de la Nación (2007). Se enuncian las siguientes irregularidades relacionadas con la gestión de la planificación y el ordenamiento territorial87: • • • • • • • Deficiencias en planes reguladores por ausencia o dispersión de planes. Incumplimiento de requerimientos para el diseño e implementación. Señala que algunos planes obedecen exclusivamente a reglamentos de zonificación de usos del suelo que justifican y legitiman la afectación de la ZMT por proyectos inmobiliarios privados. Aprobación de planes para desarrollo turístico en zona boscosa, sin delimitación de la administración del Patrimonio Natural del Estado. Concesiones irregulares por: inicio de trámites de concesión sin plan regulador, construcción sin concesión, y concesiones otorgadas a extranjeros al margen de la ley. Construcciones ilegales: en áreas reguladas y sin permiso municipal, de tipo permanente en zona pública, de tipo permanente en zona no regulada con permiso de construcción, en zonas restringidas con plan regulador pero sin permisos de construcción, y desarrollo de construcciones sin que el interesado ostente una concesión. Ocupación Ilegal: en la zona restringida sin regulación y sin permiso, toma de posesión de terrenos en los que se procede a construir sin permisos, ocupación y aprovechamiento en zonas con disponibilidad de plan regulador que no han sido objeto de concesión. Impacto Ambiental: inexistencia de un manejo integral de desechos y alteración de ecosistemas. La CGR en relación a la amplia participación institucional en la zmt por sus características de bien demanial público que pertenece al Estado, ha señalado que “no hay un claro conocimiento a nivel institucional, sobre la estructura demográfica, la organización social, asentamientos humanos, sistemas productivos, empleo y la articulación urbano, rural y regional. Igualmente, no hay un conocimiento de la movilidad social y espacial; provocando un sesgo y un distanciamiento significativo entre esa franja de 200 metros determinada por la ley, tanto con el resto de la plataforma continental (resto del territorio más allá de los 200 metros) así como con la plataforma oceánica (recursos marinos y 62 costeros), todo ello en detrimento del ordenamiento territorial y de una planificación para el desarrollo humano y de los centros de población con jurisdicción en la zona litoral”88. Es opinión de esta investigadora – con base en los problemas expuestos por la CGR - que las actividades que se realizan en zmt sin cumplir los requisitos no están conforme a la inicial conceptualización jurídica de tener una zona costera planificada y ordenada. Si la normativa elemental y básica de una autorización administrativa como la concesión, que es requisito previo a cualquier desarrollo o construcción ya sufre distorsiones en su implementación y control, podemos visualizar las incongruencias que a partir de esta base incumplida se pueden dar. La confusión atrae situaciones dispersas y complejas que al correr de los años sin una acertada gestión en la planificación integral se traducen en una fragilidad. La ventaja comparativa que representa un desarrollo sostenible a partir de la promoción del país como destino natural y el reconocimiento de los esfuerzos de conservación ambiental, se enfrentan al incumplimiento de parámetros básicos sobre la planificación de las actividades y el tipo de ordenamiento territorial que se debe instrumentalizar en políticas de Estado definidas y de largo plazo. Las consecuencias son preocupantes si consideramos que se identifican planes reguladores débiles, incompletos y deficientes en áreas pequeñas. Se aprobaron planes reguladores contratados por el interesado a un ente privado –esta práctica quedó inhabilitada por ser contraria a la ley y la Constitución según resolución de la Sala Constitucional ya que los planes reguladores son competencia exclusiva municipal- afectando la autonomía administrativa del gobierno local y la consulta participativa. Las municipalidades no tienen un registro confiable de sus concesiones y han caído en irregularidades por su pasividad o capacidad limitada en las previsiones de control. En consecuencia, hay construcciones sin permisos y sin requisitos legales como la viabilidad ambiental de Setena. Hay prácticas de ocupación ilegal ejerciendo como propietarios privados en la zmt, cuando jurídicamente es un régimen demanial público sujeto a condiciones y plazos para el uso y disfrute de la zona restringida. Un dato preocupante es el hecho demostrado de que una herramienta de planificación como los planes reguladores no solamente representan un porcentaje bajo en la zona costera, con características espontáneas porque en pocos kilómetros de playa podemos encontrar un número alarmante de planes atendiendo prioridades de inversión sin aspectos integrales del desarrollo regional. Hay preocupación por la coordinación interinstitucional, mejoramiento y selección definitiva sobre los instrumentos para la planificación. En entrevista realizada a Rodolfo Lizano del ICT sobre las instituciones comentó que al ICT le corresponde promover el turismo y administrar la zona marítimo terrestre, pero la planificación integral política para las instituciones del Estado en la gestión de la zona costera es una responsabilidad de Mideplan. El ICT ha elaborado manuales para la formulación de planes reguladores – requieren aprobación de 63 la Junta Directiva- impulsan para el desarrollo costero los planes reguladores integrales. El Décimo Cuarto Informe del Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible, presentado en octubre del 2008, bien lo apunta al señalar la existencia de serias debilidades en la regulación territorial costera: “Además de los efectos de la actividad económica, varios aspectos complican la planificación y regulación del uso del territorio costero: el manejo de la ZMT, la situación de los planes reguladores y la acción de las municipalidades. En términos generales, el uso de los instrumentos de regulación, la propiedad y el uso de la tierra y la gestión de bienes públicos presentan gran cantidad de irregularidades, insuficiencias y problemas que vulneran la capacidad de control, la mitigación del impacto ambiental y la equidad en el disfrute del patrimonio colectivo”89. También estudios publicados en 2008 por el Programa de Regularización y Catastro, señalan reformas integrales para la zona marítimo terrestre. La gestión institucional requiere políticas claras y planificadas sobre el desarrollo costero como materia de Estado. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 integra el recurso marino costero en el capítulo de Política Ambiental, Energética y Telecomunicaciones. Por otra parte, hay casos emblemáticos de la importancia que este tema tiene para el país, en el desarrollo costero se cita de referencia Punta Islita90 como modelo de inversión sostenible en la zona costera. Se identifica como un ejemplo de turismo responsable y desarrollo sostenible reconocido a nivel nacional e internacional. Hay una integración no sólo del componente ambiental sino social y responsable. Sin embargo, estos esfuerzos responden más a una posición visionaria de sus impulsores que a una política de Estado. En la administración del Estado y la gestión pública, el país creó en los sesentas la Oficina de Planificación Nacional (1963) para instrumentalizar los procesos, las políticas de desarrollo y jerarquizar las competencias institucionales. También impulsó una propuesta territorial para la acción de gobierno. Esta oficina -hoy formalizada como Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica- tiene asignado un papel protagónico en la articulación de las políticas de planificación y ordenamiento territorial. Una forma de ilustrar el balance de un marco jurídico que adoptó principios estratégicos y funcionales para el desarrollo más la experiencia institucional, es retomar el valor de la división territorial en provincias y cantones y las regiones administrativas, para comprender el sentido esperado de esta planificación y el proceso histórico, se ha dicho que: “En Costa Rica, al igual que en muchas naciones modernas, se instauró formalmente la regionalización territorial desde 1976 como ámbito de 64 planificación, aunque desde 1968 ya se había promulgado la Ley de Planificación Urbana que exigía la promulgación de un Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los planes reguladores cantonales a cargo de las municipalidades, los cuales en conjunto estaban –y siguen estando- llamados a ordenar la utilización racional del suelo del país a nivel nacional y cantonal, pero también regional”91. Ante estos esfuerzos de organización territorial en los setentas, surgen las preguntas: • ¿cuáles razones nos ubican en la realidad actual donde se clama por un ordenamiento territorial con variables asociadas al desarrollo sostenible? • ¿ cómo a pesar de una legislación especial para la ZMT, la zona costera presenta un desarrollo complejo y desordenado? El XIV Informe del Estado de la Nación (2007) en relación a las afirmaciones de la CGR, ha señalado que “ la mayoría de los conflictos y problemática que se observa en la ZMT puede atribuirse a la omisión y fallos de los procedimientos en materia de gestión técnica, política y administrativa de la zona” concluyendo que esta situación se profundiza por “una débil planificación y ordenamiento territorial de todas las instituciones involucradas, la ausencia de políticas claras y efectivas y el desconocimiento de la importancia estratégica desde los puntos de vista social, económico, político y ambiental de una gestión integral y sostenible”92. Posiblemente una razón es que la planificación nacional no logró una regionalización real y permanente aunque si se dieron esfuerzos que contribuyeron a la gestión local pero ha sido en forma esporádica, cambiante y nada permanente. Los aportes después se disiparon porque se archivaron los instrumentos y las buenas experiencias, a cambio se adoptaron otras políticas disuasivas de la participación cantonal. De hecho en Santa Cruz, hay referencias reiteradas al valor de los Consejos Nacionales de Desarrollo en los años ochenta como un espacio de amplia participación y con incidencia en las decisiones concernientes al cantón con un gran territorio costero. Personas que han asumido la participación comunal, entre ellas el ex Ejecutivo Municipal del período 1986 – 1990 , señor Jorge Pizarro93 reseñó que en esta región en los ochentas el turismo comenzaba a resurgir y era una opción de desarrollo para los locales. La Municipalidad y la Cámara de Turismo en aquellos años decidieron impulsar dos polos: Flamingo y Tamarindo, que efectivamente se dio con una fuerte consolidación. Sin embargo, consideró que se cometieron errores porque le pidieron mucho al Estado, al ICT que les ayudaran con un plan de desarrollo, pero el Estado nunca ha sido gestor, el fenómeno creció, nos agarró y nos tomó por sorpresa. Todo apunta a que aún cuando los gobiernos han presentado su Plan Nacional de Desarrollo las prácticas administrativas se distancian o no contemplan 65 objetivos acordes, lo que lleva a las instituciones a actuar sin una orientación integradora y a veces minadas en sus competencias y presupuestos por las políticas cortoplacistas o por ausencia de políticas de Estado 2.2 Construcción El desarrollo costero comprende el avance de construcciones físicas en la zona, como manifestación de su crecimiento y servicios atraídos para la promoción del turismo a la costa pacífica. La construcción es “toda estructura que se fija o incorpora en un terreno; incluye obras de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que impliquen permanencia”94. Sus usos variarán atendiendo el tipo de actividad, pueden ser servicios, residencia, hospedaje, entre otros. En general son obras físicas de desarrollo. a) Introducción El crecimiento de la construcción en la zona costera pacífica es abundante, derivada de la fuerte dinámica del turismo y el mercado inmobiliario. Datos oficiales mencionados en este estudio95 demuestran un aumento acelerado de unidades hoteleras y residenciales. Hay un verdadero auge y actividad intensa del sector construcción en la zona. Santa Cruz (Guanacaste) y Garabito (Pacífico Central) se han posicionado entre los primeros lugares en la construcción por cantón. La construcción es una actividad transversal al tema de planificación y desarrollo costero. Impacta en la medida en que se planifique y ordene el territorio ya que su crecimiento es un parámetro para identificar el perfil de los usos del territorio y su organización administrativa a nivel local. En los cantones costeros, desde el año 2007 el Informe del Estado de la Nación evidenció que el auge inmobiliario y turístico tenía una construcción acelerada. En relación a las provincias con cantones costeros, concretamente indicó que entre el 2006 y el 2007 “Puntarenas pasó del 5,9% al 13,5% y Guanacaste de un 5,0% a un 17,4%, señalando un creciente peso de cantones costeros en la actividad de la construcción. Garabito, Carrillo, Santa Cruz y Liberia sobresalen como cantones con mayor área construida anual en la zona”96. El desarrollo costero está asociado a estos índices de construcción , su relevancia es notoria por cuanto este sector en forma intensa y acelerada ha tenido que crecer y atender una demanda de servicios de magnitudes inesperadas. A partir del posicionamiento de la imagen del país como destino turístico97 con un perfil de bellezas naturales, escénicas y playas –el ICT impulsó a Costa Rica sin ingredientes artificiales-, llevó a que el pico turístico de los noventa demandara inversión y capacitación. El país tuvo la capacidad de adaptarse a la 66 demanda en la construcción costera, reaccionar económicamente y suplir necesidades en el mercado. El despliegue de las actividades inmobiliarias van asociadas con la madurez del destino y un fuerte impulso a la construcción costera. b) Antecedentes El CFIA en la celebración de los 50 años de su fundación, elaboró una publicación en la que el arquitecto Jorge Evelio Ramírez se refiere a los inicios de visitación al litoral pacífico y los factores que incidieron en su construcción. Señala como precedente que “ la elevación de nivel de vida de los costarricenses a partir de los años sesenta, creó nuevas posibilidades de recreación y de entretenimiento a las poblaciones asentadas en el Valle Central. De aquí se deriva la penetración más importante de esta demanda al litoral costero a través de trochas, senderos y en pocos casos sobre vías adecuadas”98. La visitación se acompañó de construcciones improvisadas con una ocupación espontánea, aunque sostenida en su crecimiento por cuanto la playa adquirió cada vez mayor interés para la población nacional. Por ejemplo, los josefinos se desplazaban a Puntarenas como destino de sol y playa, el lugar es reconocido como un balneario tradicional de los costarricenses. Las visitas a la zona costera fueron seguidas de prácticas que inciden en la ocupación con escasas inversiones y disponían del medio para sus intereses de permanencia o desarrollo turístico. En el documento de referencia, se lista las primeras líneas de ocupación y construcción en el litoral costero dentro del período los sesentas a los ochentas: • Un proceso sacrificado de los colonizadores del litoral para acceder al sitio y levantar instalaciones recreativas • Las dificultades de los accesos y costos de mantenimiento inciden para construir buenas edificaciones, algunas se abandonaron después con su consecuente deterioro • El litoral se distribuyó en parcelas y proporcionalmente en pocas manos • Posteriormente, el mejoramiento de las vías de acceso a las costas favoreció el desarrollo de instalaciones turísticas y clubes de playa más allá de la casa de recreo privada. Posteriormente en los ochenta, en la provincia de Guanacaste se desarrollan proyectos turísticos de hospedaje y visitación en puntos atractivos como Playas del Coco, Tamarindo y Flamingo en los que se desarrollan construcciones. En el 2008, la dinámica de la construcción en el área del estudio, se refleja en los diferentes sectores, no sólo a nivel gubernamental o local, sino en las organizaciones de la sociedad civil que participan en el tema de la construcción. El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), el Programa Institucional Osa – Golfo Dulce (PiOsa-UCR), la Contraloría General de la República (CGR), por citar los 67 más visibles en el 2008 son actores permanentes con posiciones e informes en la zona costera. Todos estos entes han manifestado durante el año 2008 su preocupación respecto al ordenamiento territorial costero en la medida en que la construcción incide en este tema en forma acelerada. En el 2008, la preocupación en relación a las prácticas de la construcción y su impacto en el desarrollo costero, se orientaron hacia la problemática en el cantón de Osa en el pacífico sur costarricense. En relación a la construcción, la CCC en setiembre del 2008 99 emitió un documento de posición en el cantón de Osa. La construcción había aumentado en el último año un 202% con un desarrollo desmedido en la zona. En consecuencia, se denunció públicamente en la prensa nacional los impactos de la construcción y los usos del suelo en la zona de influencia montañosa o fila costeña. En cuanto a las municipalidades en su competencia de gobierno local que administra un territorio, en el tema de la construcción el inspector municipal tiene un amplio poder en la vigilancia y control al momento de ejecución de una obra, son los competentes para cerrar o clausurar una obra. Las municipalidades tienen su Departamento de Ingeniería y Catastro, su efectividad dependerá de la capacidad de sus recursos humanos y gestión institucional de las acciones sobre las obras que se construyen. El CFIA fiscaliza las acciones y responsabilidades de los profesionales, atiende denuncias por construcciones ilegales o por incumplimiento en los parámetros y regulaciones de ejecución de un proyecto de desarrollo. Un esfuerzo interinstitucional para la construcción corresponde a la iniciativa digital del CFIA100. Por acuerdo de Junta Directiva en el 2006, ofreció al gobierno que las instituciones con competencia en la tramitación del visado de planos constructivos en general, accedieran al sistema digital Administrador de Proyectos de Construcción (APC). El sistema tiene un grado importante de efectividad y es producto de un esfuerzo institucional del Colegio y de reciente implementación- en la tramitación interna de visados. Conjuntamente con el MEIC y la Dirección de Mejora Regulatoria, impulsaron la elaboración de un portal oficial para trámites de construcción. El objetivo es accesar a los mapas digitales con información sobre zonas de protección, zonas de riesgo, carreteras nacionales, acueductos, oleoductos, alcantarillados, formularios, requisitos y legislación aplicable a cada trámite, generando seguridad jurídica y reglas claras al administrado101. El portal construcción se oficializó mediante decreto ejecutivo en el 2007 y tiene como primordial objetivo facilitar los trámites para el visado de planos de construcción. Se impulsa la adopción de una tramitología digital partiendo de la experiencia positiva del APC, con instituciones públicas y municipalidades. El objetivo es digitalizar el trámite de los planos en municipalidades en zonas fuera de la GAM, lo cual eventualmente incluirá 68 municipios costeros. Los planos son el primer paso en la tramitología para las autorizaciones que son requisitos del permiso de construcción municipal. b) Inventario de Leyes Desde el punto de vista legal e institucional, instrumentos como el plan regulador, la evaluación de impacto ambiental y la concesión, no implican que ya se puede iniciar la construcción. Se debe cumplir con una serie de aprobaciones en dependencias administrativas competentes con el fin de obtener la respectiva autorización municipal que es el permiso de construcción. En Costa Rica, existe una intensa agenda de tramitología como se detallará en el capítulo IV del estudio. Por ahora, es importante tener de referencia algunas generalidades del marco regulatorio de la construcción en Costa Rica, identificando instrumentos específicos para la zona costera. La construcción en general debe estar ajustada al cumplimiento de la legislación vigente, clasificada en una serie de leyes y decretos para su control (ver tabla 5). La construcción en la zona costera también estará sometida a las estipulaciones del plan regulador costero en los casos en que exista y esté publicado y a los acuerdos municipales para el cantón o zona costera específica. También hay acuerdos de junta directiva de instituciones competentes y del CFIA que fortalecen y aportan especificaciones de interés. La tabla que se presenta a continuación ofrece un inventario de legislación más importante para cumplir con los requisitos y las aprobaciones en el desarrollo de un proyecto, aplicables en todo el territorio nacional pero tratándose de la zona costera se incluyen decretos promulgados para esta área. El propósito es identificar el marco regulatorio general para la construcción en el país orientada con normas específicas vigentes en la zona costera. Tabla 5. Instrumentos Jurídicos para la Construcción en la Zona Costera Normativa Ley de Construcciones 833 (1949) y su reglamento (INVU 1983, reformas 1987 y 1988) Ley No. 1788 Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU (1954) Materia Establece las condiciones necesarias para la construcción en el país y remite a los reglamentos respectivos. Licencias o permisos de construcción (art.74), el ente competente para otorgarlos es el municipal (arts 1 y 51), ingeniero responsable (art. 83) Visado de planes reguladores y planos de construcción. La Dirección de Urbanismo del INVU indica las siguientes generalidades: Todo profesional debe tomar en consideración todas las leyes y reglamentos vigentes sobre la materia. 69 Ley No. 2726 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA (1961) Ley No.3663 Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (1966) y reformas Ley No. 4240 Planificación Urbana (1968) y reformas Ley No. 5060 General de Caminos Públicos (1972) Ley No. 5150 Aviación Civil (1973) Ley No. 5395 General de Salud (1973) y reformas Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977) Los proyectos propuestos en la Zona Marítimo Terrestre y que no sean propiedad privada (con escritura) tendrán que consultar el caso de previo ante la municipalidad correspondiente, en el ICT o en la Dirección de Urbanismo del INVU para su respectiva autorización. Se debe obtener el certificado de uso del suelo de la propiedad antes de cualquier trámite según corresponda en la municipalidad (ver lista de planes reguladores vigentes) o en la Dirección de Urbanismo (para otras regulaciones). Los planos de construcción visados por parte de la Dirección de Urbanismo no facultan para iniciar la construcción, ya que el permiso de construcción debe ser obtenido en la municipalidad respectiva. Disponibilidad de agua potable Todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, deberá ser aprobado previamente por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el que podrá realizar la inspección que estime conveniente para comprobar que las obras se realizan de acuerdo con los planes aprobados. Dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país (art.21) Entre sus objetivos está cooperar con las instituciones estatales y privadas en todo aquello que implique mejorar el desarrollo del país Visado de planos y regulación del profesional responsable Requisito de visado de planos para la construcción (art. 10, 33, 34, 38 y 58) Acceso público y regulaciones (art 19) De interés el MOPT aprobó el Decreto Ejecutivo no. 34624 del 27 de marzo del 2008, reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal. Autorizar las construcciones, instalaciones y plantaciones en las zonas de servidumbre aeronáutica (art.18 vii). Inspecciones y verificar normativa sanitaria, facultades de suspender o cancelar las autorizaciones sanitarias La planificación y explotación de terrenos 70 y su reglamento. Ley No. 6313 de Adquisiciones y Expropiaciones y Constitución de Servidumbres del ICE (1979) Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (INVU 1982) Ley No. 6545 de Catastro Nacional (1981) Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (2008) Decreto Ejecutivo No. 34331 del 25 de marzo del 2008 y Reformas por Decreto Ejecutivo No. 34763 del 16 de setiembre del 2008. Igualmente Ley No. 8710 del 10 de marzo del 2009 relacionado con el registro inmobiliario. deben obedecer a las normas que señalen el INVU y el ICT (art 15) Casos excepcionales (obras portuarias y otras instalaciones) que requieren cercanía al mar, el uso se autorizará siempre que cuente con la aprobación del ICT, INVU y demás instituciones encargadas, si su vigencia excede 15 años requieren autorización legislativa. En lugares donde existen servidumbres del ICE no se podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas este gravamen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE (art. 23) Se aplica en ausencia de regulación reglamentaria municipal expresa. Se refiere a: acueducto, pluviales, cloacas, densidad de población, uso de terrenos y obras de infraestructura. Regula los parcelamientos agrícolas que no deberán ser menores a 5.000 metros cuadrados y las construcciones no podrán ser mayores al 10%. Actualmente, estos parcelamientos generan gran controversia porque son de uso regular en la zona costera alta –se ha denunciado daños ambientales fuertes en Osa- y no exigen una valoración de la Setena. Se ha interpretado bajo este reglamento que bastará una inspección municipal. Registro e inscripción de planos De interés: Áreas Protegidas. El Catastro Nacional no inscribirá planos de inmuebles que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización previa de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente, que el plano se encuentra localizado en una reserva o parque nacional. Esta autorización deberá constar en el plano (reglamento, art.80). Fraccionamiento. Corresponde a las municipalidades donde se ubique el inmueble respectivo el otorgamiento de visado para fraccionamientos; asimismo corresponde a dichas corporaciones la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento, principalmente en lo relativo a fraccionamientos con fines de urbanización; el Registro Nacional y sus dependencias, constatará la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de tales planos (reglamento, art. 81 en 71 Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995) Ley No.7600 de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad (1996) Reglamento de seguridad en construcciones (1996) Decreto Ejecutivo No. 25235 del 5 de febrero de 1996. Ley No. 7575 Forestal (1996) Ley No. 7744 de Concesión y Operación de Marinas Turísticas (1997) y su reglamento Decreto Ejecutivo No 33601-MINAE publicado en La Gaceta del 19 de marzo del 2007, Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales (1997) Ley No.7800 del Instituto Costarricense de Deporte y la Recreación (1998) Código Municipal 7794 (1998) Ley No. 8173 (2001) Reglamento Técnico General sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios, aprobado por Junta Directiva del INS (2005) y el Manual de Disposiciones Técnicas Generales al reglamento (2007) Reglamento A La Ley Del Cuerpo De Bomberos Del Instituto Nacional De Costa Rica, decreto No 34768MP publicado en La Gaceta del 9 de octubre del 2008 referencia a la Ley de Planificación Urbana). Establece la evaluación de impacto ambiental de Setena para las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental (art.17). Especificaciones técnicas en construcciones, pasos peatonales y estacionamientos públicos o privados (arts 41 – 49). Regular el fiel cumplimiento de las normas de seguridad e higiene (art.2) Establece áreas de protección en nacientes, ríos, lagos, embalses, recarga acuífera y la prohibición para talar e invadir áreas de protección (arts 33 y 34) Construcción de Marinas y regulaciones. La concesión la otorga la municipalidad correspondiente, se requiere aval de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos (Cimat) y la aprobación del estudio de impacto ambiental de Setena. De interés: Proyecto de ley en discusión en la Asamblea Legislativa, en el 2008 aprobado en primer debate y declarado inconstitucional por voto unánime de la Sala Constitucional. Regulación para plantas de tratamiento de aguas servidas. De interés: El ICCA aprobó el acuerdo 68 del 5 de febrero del 2008 con modificaciones de trámites y requisitos para plantas de tratamiento de aguas residuales en urbanizaciones y condominios. Todo proyecto, plano o diseño al igual que la construcción de instalaciones de cualquier tipo destinadas a la educación física, al deporte y la recreación, llevarán la aprobación del Instituto (art.79). Competencias al Consejo Municipal para dictar medidas de ordenamiento urbano (art.13, inciso o) Se establecen las normas obligatorias en el diseño o construcción de todo proyecto de obra civil. 72 Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio 7933 (1999) y su reglamento decreto 32303 (2005) Reglamento para el trámite de visados de planos para la construcción. Decreto No.27967-MP-MIVAH-S-MEIC (1999) Reformado por Decreto Ejecutivo No. 33799MP-MIVAH-S-MEIC (2007) Reglamento para trámite de visado de planos para la construcción en la zona marítimo terrestre. Decreto No. 29307 (2001) Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Decreto Ejecutivo No 31849-Minae-Salud-Mopt-MagMeic (2004) y reglamentos conexos, incluyendo para el movimiento de tierras. Reglamento Técnica para Diseño y Construcción de Urbanizaciones, Condominios y Fraccionamientos, Reglamento 69, ICAA, Junta Directiva 2006-730, 12 de diciembre del 2006. Reglamento para el permiso de perforación y concesión de agua para el autoabastecimiento en condominios, No 35271-S-MINAET del 2 de junio del 2009 Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega y Plan Urbano-territorial de la Región Chorotega. Decreto Ejecutivo No. 34456 (2008) Régimen de condominios, escritura pública e inscripción registral, afectación al régimen de propiedad y trámite de visado de planos. Trámite de visado de planos requisito previo al permiso de construcción municipal. Corresponde al trámite ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y los requisitos para su visado. La reforma al reglamento sustituye el visado de planos ante el Ministerio de Salud por una Declaración Jurada del ingeniero o del arquitecto responsable de la obra. Declaración Jurada para el trámite de autorización de planos de construcción para las viviendas unifamiliares sin importar su área constructiva, incluyendo las viviendas que se encuentran en el Régimen de Propiedad Horizontal, entre otros cambios. Aplicable únicamente a las zonas bajo la regulación de la ZMT (se excluye de la normativa los territorios que no esté en ZMT). Reitera la importancia de cumplir en ZMT con los requisitos establecidos en el reglamento a la Ley de Construcción, el plan regulador si está publicado, la Ley de Condominios y el reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Considerando IV reconoce que sólo cuando se haya obtenido e inscrito el contrato de concesión de ZMT puede gestionarse las autorizaciones administrativas para iniciar las construcciones y edificaciones. Requisitos y procedimientos establecidos para cumplir ante Setena en proyectos con impacto ambiental y obtener la respectiva viabilidad ambiental ( licencia ambiental). Regulaciones específicas Fija los lineamientos para obtener un permiso de perforación y/o concesión de aguas para el autoabastecimiento en condominios, Regula en Guanacaste alturas, densidades y aspectos de construcción. Las directrices deberán aplicarse únicamente en ausencia de instrumentos regulatorios más específicos, tales como los Planes Reguladores o bien planes específicos de desarrollo como el que regula al Polo Turístico de Papagayo. El Plan Regional Urbano de la Región Chorotega deberá ser elaborado por la Dirección de 73 Urbanismo del INVU (arts. 1 y 2) Oficialización del Portal Construcción del CFIA, Decreto Ejecutivo no. 33615-MP-MeicSalud-Mivah (2007) Cumple mandato de la Ley No. 8220 de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites, que ordena racionalizar los trámites, evitar duplicaciones y mejorar la eficiencia. El decreto reconoce que CFIA ha sido exitoso con el Sistema Administrador de Proyectos de Construcción (APC) que otorga el visado de planos por medio digital, la intención es elaborar un portal oficial. Reglamento General para el otorgamiento de permisos de funcionamiento del Ministerio de Salud, Decreto Ejecutivo No. 34728-Salud y sus reformas (2008) CFIA Acuerdos de Junta Directiva para la aprobación de planos, Decreto Ejecutivo 27967, Reglamento para Trámites de Visado de Planos de Construcción Guía Ambiental para la Construcción (2008) Setena la aprobó por acuerdo 11 de la sesión 0104 del 7 de julio del 2008. Sobre visado de planos de proyecto: visado sanitario del MinSalud verifica regulaciones de sanidad, seguridad e higiene, vigencia 1 año. Oficina central de recepción de planos y permisos de construcción (aprobación y contrato de bitácora) Instrumento técnico de referencia para la planificación y ejecución ordenada y sistemática de medidas ambientales de prevención, corrección, mitigación, minimización o compensación para aquellas acciones de la actividad constructiva que puedan causar efectos significativos en el medio ambiente y a su vez, servir como medio de estandarización de la gestión ambiental dentro de un proceso de consenso y mejoramiento de la eficiencia del trámite de la Evaluación Ambiental (art.2). Fuente: Elaborado por la investigadora Shirley Sánchez, búsqueda de legislación temática en el tema de construcción, Sistema Nacional de Legislación Vigente , Sinalevi, 2008. La tabla 5 identifica 34 instrumentos jurídicos base para la regulación de la construcción en el país, con algunas normas especiales para la zona costera. Lo anterior implica que en estas leyes y decretos se establecen requisitos que cumplir para obtener la aprobación de autorizaciones administrativas. Los requisitos interactúan entre sí o son consecuencia unos de otros, todos necesarios para solicitar la autorización final: el permiso de construcción municipal. Llegar a la solicitud del permiso de construcción ante la municipalidad con jurisdicción en el área física de interés, necesariamente implica seguir un listado de trámites en diferentes instituciones con requisitos específicos para cada uno. Las normas jurídicas descritas y los instrumentos legales constituyen una compleja gama de tramitología en Costa Rica, independientemente de que se trate o no de la zona costera. Esta realidad en la tramitología conlleva preocupaciones para la administración y los usuarios, por cuanto la comprensión de la misma dificulta los niveles de eficiencia institucional y atención de las demandas operativas de los 74 administrados. El tema ha recibido especial atención a nivel de gobierno, ya no solo como un programa de la administración sino también principios constitucionales rectores de la función y organización administrativa. El Estado tiene la obligación de vigilar el funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas (Constitución Política, artículo 14, inciso8), con principios de eficiencia conforme se desarrollan en la Ley General de la Administración Pública (LGAP, 1979). Ante la compleja tramitología legal en las instituciones del Estado para cumplir con requisitos y trámites administrativos, en el 2002 se aprobó la Ley No. 8220, de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. Lo anterior con el objetivo de superar el exceso de tramitología que eventualmente pueden afectar el transcurso normal dentro del marco jurídico de las actividades económicas en el país. Se editó un manual para la certeza de los trámites conocido como el Manual del Inversionista102, el cual incluye al sector turístico. La guía comprende la ubicación de desarrollo tanto en la zona marítimo terrestre como en las áreas de influencia en la zona costera. En relación al tema, se integra información en el capítulo IV de tramitología. Sin embargo, la característica principal es que hay una serie de pasos que seguir que implican: • Inversión para un proyecto de desarrollo • Diseño de la obra a construir • Contratación de profesionales afines • Presentación de planos ante el CFIA • Presentación de requisitos legales en instituciones como el Ministerio de Salud, INVU, ICT, AYA, Setena - Sinac (MINAET), entre otros • Presentación de las autorizaciones administrativas previas y solicitud de permiso de construcción con requisitos legales ante la Municipalidad respectiva A nivel operativo estas disposiciones legales comprenden una variedad de requisitos indispensables para la aprobación legal de la construcción costera. En términos generales, de una simple y rápida lectura en la lista de legislación en la tabla 5, se encuentran: • • Los requisitos previos: la delimitación física del terreno en el que se procederá con una construcción, está en un plano catastrado en el Catastro del Registro de la Propiedad. Además del plano, para definir el proyecto a desarrollar se requiere de previo los alineamientos. Implica determinar si la calle de acceso al terreno es municipal, vía nacional o tiene otra característica. Le corresponderá al MOPT o a la municipalidad según el caso. Otro alineamiento base es determinar si hay nacientes (Ley Forestal), aeropuertos (DGAC) o áreas de influencia, servidumbres del ICE, etc. Contratar al profesional de diseño de la obra: dependerá la magnitud del proyecto si se requiere o no la integración de un grupo interdisciplinario. 75 • • • • Diseña, discute y acuerda con el desarrollista los planos. El profesional somete los planos por Internet a la plataforma APC del CFIA. El CFIA tasará la obra. El profesional recibe la aprobación de los planos y procede a iniciar el trámite ante las instituciones competentes del Estado. Llevará los planos a las instancias que la ley determina. La efectividad de la tramitología dependerá de las políticas institucionales y los avances a nivel digital. Si la municipalidad ante la que debe tramitar el profesional está en el sistema del CFIA los somete en forma digital, sin embargo, es posible para viviendas unifamiliares. Los proyectos grandes por la complejidad requerirán que el profesional se presente personalmente a gestionar ante las instituciones, aunque hay algunos requisitos que cumplirá en forma digital. De conformidad con los portales revisados entre el CFIA y la Municipalidad, hay un espacio intermedio en que están las instituciones. Requieren implementar con mayor efectividad la organización de sus trámites internos. La Unidad de Mejora Regulatoria ha encontrado que un factor determinante es la falta de capacitación y equipos para los trámites de construcción. A pesar de la legislación en simplificación de trámites, su efectividad estará condicionada al diseño de políticas institucionales efectivas y las capacidades en la mejora digital. En el presente, mientras el proceso se consolida, se requiere mayores esfuerzos institucionales en la fiscalización de la construcción. Las inspecciones de campo son una herramienta legal para las instituciones competentes. La legislación crea herramientas de construcción que requieren una gestión clara en los pasos a seguir y el nivel de su ejercicio efectivo. En el 2006103, la actual administración considerando que a pesar del marco legal los esfuerzos para mejorar la tramitología no eran suficientes, señaló que se seguían aprobando regulaciones ineficientes e innecesarias. En consecuencia, emitió la directriz presidencial No. 1 del 8 de mayo del 2006, con el objetivo de que se procediera a revisar las regulaciones vigentes a fin de determinar que cumplen con dichos principios y eliminarán todas las regulaciones innecesarias, excesivas, duplicadas y contradictorias. Además, solicitó que para las regulaciones que se mantengan vigentes deberán hacer un análisis y proceder a eliminar de ellas todos los trámites, requisitos y pasos innecesarios, los traslapes de competencia y las contradicciones, salvo los establecidos expresamente en una Ley. Por otra parte, observando el marco regulatorio en estas dos primeras áreas de estudio –planificación/ordenamiento territorial y construcción- se nota la potestad local de la municipalidad en la aprobación de acuerdos y reglamentos de zonificación. La gestión de permisos municipales tiene un marco jurídico en que convergen las decisiones administrativas. Por ejemplo, es normal y está 76 estipulado en la legislación que la municipalidad adopte las normas del INVU para la construcción en casos donde falta la aprobación de un plan regulador o porque está en proceso, o bien, en otros porque ya se ha adoptado el plan regulador y se requiere complementar su implementación. En una búsqueda sobre legislación relativa a la construcción efectuada en el SCIJ 104 , se identificaron aspectos de la potestad regulatoria y las prácticas municipales. Por ejemplo, se incluyen acuerdos de la Municipalidad del Cantón costero de La Cruz en Guanacaste. En el 2008, mediante acuerdo municipal se aprobó “La Propuesta para una Política Integral de la ZMT en la Municipalidad de la Cruz Guanacaste”. Para impulsar su cumplimiento agregó el “Reglamento para el Trámite de Concesión de la Zona Marítimo Terrestre, el “Manual Administración de Archivos Departamento de Zona Marítimo Terrestre” y el “Reglamento para Tramitar Permisos de Usos del Suelo en la Zona Marítimo Terrestre”. Sin embargo, inmediatamente se encuentra una nota aclaratoria que se refiere a oficios de la CGR105 sobre los aspectos jurídicos en la cual se señala que la regulación municipal no es excluyente de la legislación vigente en temas como concesiones, permisos de uso, viabilidad ambiental entre otros. La participación municipal involucra al Departamento de Ingeniería y Catastro en el otorgamiento de permisos, y al inspector de zona marítimo terrestre o construcciones quienes tienen la potestad de tomar decisiones sobre el levantamiento de las obras y el cumplimiento de requisitos. La construcción in situ tiene controles de seguimiento en la legislación que deben ser cumplidos por estos importantes entes municipales, también hay potestades legales de vigilancia y cumplimiento que se han aprobado para otras instituciones gubernamentales. La administración pública tiene un abanico de legislación en los dos temas costeros enunciados, planificación y ordenamiento territorial y construcción. Hay una amplitud normativa para operar el sistema administrativo de atención en trámites y requisitos legales. Sus decisiones institucionales inciden en el nivel de eficiencia y su relación con el usuario. En materia de construcción se identifica la plataforma tecnológica del CFIA 106 como la herramienta con impacto en la eficiencia de trámites de construcción, concretamente en la aprobación de los planos de construcción que emite el CFIA. Un reto visible es que las instituciones gubernamentales implementan legislación con varios lustros de vigencia, necesariamente han consolidado a lo interno una base de experiencias e información que bien administrada puede generar soluciones tangibles en el tema de trámites de construcción. Para ello se requiere un enfoque integral de la gestión administrativa, ya que en el marco normativo se regula el cumplimiento de la legislación pero por institución, lo que lleva al usuario a cumplir requisitos en diferentes puertas. En algunos casos repitiendo los requisitos porque se le solicitan varias veces. El INVU tiene una ventanilla única para la tramitación de permisos. La administración requiere de una innovación virtual en la tramitación de manera que las oficinas que tramitan permisos interactúen con el usuario y compartan requisitos en versión digital. La creación de un expediente único para 77 un caso concreto es un ideal que el CFIA impulsa, a partir de sus experiencias con la plataforma digital de permisos, la cual ha extendido ya a algunas municipalidades en el país. Estos esfuerzos requieren una mayor integración institucional y conjunta. En este sentido, se procura un acceso digital en algunas áreas institucionales para el cumplimiento de los requisitos, la Administración ha creado el acceso a algunos portales digitales107. Sin embargo, las instituciones y su gestión requieren un plan continuo y permanente para la mejora regulatoria, acompañado de una política de gobierno. Estas acciones pueden aportar en el mejoramiento regulatorio de la construcción a nivel costero. Durante el período del presente estudio, se identifica un esfuerzo por el gobierno digital que requieren un compromiso puntual en su impulso. A pesar de que el tema es de interés, en el 2009 el Prosic (UCR) señaló “la necesidad de políticas estratégicas de largo plazo para orientar y dotar de un hilo conductor las diferentes iniciativas y proyectos que sí han caminado en los niveles más operativos”108. En consecuencia, si la construcción requiere una organización de sus trámites también es cierto que la legislación establece requisitos que cumplir. Por lo anterior, la simplificación debe organizar el cumplimiento de estos requisitos sin que ello implique caer en la no observancia de lo que la legislación llama a hacer y la importancia de los bienes jurídicos que tutela. Asimismo, los trámites en la construcción implican la aprobación de permisos que no pueden ir más allá de lo que la ley establece. 2.3 Control Ambiental a) Introducción En Costa Rica científicos locales e internacionales han descrito el país con condiciones especiales en materia de diversidad biológica, recursos hídricos y condiciones climatológicas. Eventualmente y con una fuerte participación de actores ambientales incipientes, esta visión penetró en sectores de la política, que además respondieron a la creciente concientización del tema. En los setentas la legislación no tardó en insertar dentro de su marco regulatorio el tema ambiental con un fuerte impulso a la creación de parques nacionales del Estado acompañado por una tutela más directa de los recursos naturales en la década de los ochentas. En 1989 con la creación de la Sala Constitucional, se inicia un importante camino de construcción jurídica para el ambiente. La Sala tempranamente reconoció la tutela de los derechos fundamentales y el ambiente, desarrollando su importancia dentro del derecho a la vida y a la salud. En 1994 se consagró en la Constitución Política el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50). A partir de 1993, La jurisprudencia constitucional venía reconociendo en importantes votos temas novedosos como el derecho de toda persona a denunciar violaciones ambientales, la legitimación ampliada (amplia 78 capacidad procesal y para presentar acciones) y el interés difuso (tutela colectiva por un interés común), conceptos integrados posteriormente en la norma constitucional. En cuanto a la zona costera, la legislación ambiental incluyó recursos naturales de gran importancia como los manglares y los humedales que se indican en la LZMT. Posteriormente en lo noventas 109 , se reguló las áreas silvestres protegidas, el patrimonio natural del Estado y los recursos naturales de la ZMT. Desde 1989, la SC 110 ha incorporado votos que interpretan e integran la amplia gama de legislación ambiental. La SC se ha referido a temas tan determinantes como la inaplicabilidad del silencio positivo en solicitudes sobre explotación de los recursos naturales, el cumplimiento de los tratados internacionales ambientales, desarrollo sostenible, zona marítimo terrestre y ecosistemas, municipalidades y preservación del ambiente, demolición de obras en zona marítimo terrestre, entre otros. En el 2004 con el precedente del caso de la Urbanización Linda Vista en Barva de Heredia (Gran Área Metropolitana), la SC profundizó en temas del recurso hídrico y los mantos acuíferos. Desde entonces se ha referido a las competencias institucionales, los incumplimientos y estableció plazos a las instituciones competentes para que cumplan las funciones. b) Inventario de Leyes A continuación se presenta una tabla general sobre la normativa más relevante respecto al control ambiental para el litoral. De referencia es importante citar que las sanciones ambientales derivadas de las acciones practicadas en la zona costera, son un tema intenso en la agenda jurídica costarricense por la alta incidencia de los conflictos ambientales que activan los mecanismos administrativos y jurisdiccionales cuando se trate de sanciones administrativas o delitos ambientales, estos últimos de conocimiento en el proceso penal costarricense al no existir un proceso ambiental específico. Estos mecanismos están acompañados conforme a la tutela ambiental constitucional por el principio de responsabilidad por daño ambiental, temas que tienen un amplio desarrollo jurídico en Costa Rica pero que no corresponde profundizar en este estudio, aunque sí nos referiremos a aspectos de efectividad de la justicia ambiental. El presente estudio tiene un capítulo sobre los impactos ambientales 111 en el cual se analizan las actividades y su incidencia en los recursos naturales costeros. Sin embargo, es de interés para el componente legal e institucional citar las principales leyes ambientales aplicables a la zona costera. Tabla 6. Marco Jurídico Ambiental en la Zona Costera Normativa Constitución Política (1949) Tutela Ambiental Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Obligación de 79 Ley No.276 de Aguas (1942) Ley No. 4240 Planificación Urbana (1968). Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 del 17 de agosto de 1977 Ley No. 5395 General de Salud (1973) y decretos conexos entre ellos tratamiento y aguas residuales Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977) y su reglamento Decreto Ejecutivo No. 3391, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (1982). Ley de Conservación y Vida Silvestre (1993). Ley Orgánica del Ambiente (1995) reparar el daño causado (artículo 50, reformado 1994). El artículo 46 recoge el derecho de los consumidores al ambiente y el artículo 21 reconoce el derecho a la salud. Contaminación de aguas, márgenes de los ríos y zonas de protección El Plan Nacional de Desarrollo Urbano tendrá como elemento necesario la recreación física y cultural, que proporcione la conservación y el disfrute racional de los recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugares escénicos y sitios o edificios de interés histórico o arqueológico (artículo 3, inciso g). Crea el Servicio de Parques Nacionales ( hoy SINAC) y establece las prohibiciones y restricciones a las actividades humanas en estas áreas protegidas Prohibición de contaminar aguas superficiales, subterráneas y marítimas territoriales (265). Eliminación y recolección de residuos sólidos (278 ss). Aguas servidas ( 285 ss). Evitar la contaminación del ambiente (293 ss). La protección de la ZMT así como la de sus recursos naturales es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes (art.1) La ley no aplica a las zonas marítimo terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva (art. 73) El concepto de reservas equivalentes lo aclaró la PGR por dictámen C-174-1987, se entiende que reservas equivalentes en la LZMT alude a todas las áreas silvestres protegidas y se regirán por la legislación respectiva. El desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización se permite si el diseño geométrico del desarrollo es lo más acorde posible con las condiciones naturales del área (incluyendo la vegetación y el paisaje), tomando en cuenta no sólo las del terreno por desarrollar, sino también las de sus inmediaciones (Capítulo I, 1.3). Manglares, humedales, flora y fauna, infracciones (artículo 33). Actividades que alteren el ambiente o generen desechos requieren EIA (art.17). Anexos al reglamento de lista para casos en que las leyes lo indican expresamente y casos de obras que requieren EIA. Crea además el Tribunal Ambiental Administrativo que posee competencia para 80 Ley Forestal (1996) y su reglamento Decreto Ejecutivo No. 33601-MINAE publicado en La Gaceta del 19 de marzo del 2007 Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales (1997) Ley de Biodiversidad y su reglamento (1998) Ley de Conservación y Usos de Suelos (1998) y su reglamento Decreto Ejecutivo No. 31176-Minae Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos (2004) Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur (2004) actuar contra violaciones a la legislación ambiental, incluyendo la imposición de medidas cautelares, indemnizaciones por daño ambiental; medidas de mitigación, etc. Corresponderá al Minae (actual MINAET) la administración del patrimonio natural del Estado constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades (art 13). En síntesis se dan competencias suficientes al MINAET en la administración de terrenos de áreas silvestres protegidas en ZMT. Como órgano rector del patrimonio Natural del Estado asume la competencia de dichas áreas en ZMT, relegando la competencia municipal. Regula la gestión ambiental de las aguas residuales, instalación de sistemas de tratamiento. Creación del Sinac, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación y los Consejos Regionales de Áreas de Conservación (arts. 22 al 31) Planes o autorizaciones de uso y aprovechamiento, las instituciones públicas en su elaboración y aprobación la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de áreas silvestres protegidas (art. 52) Respecto a los procesos y las sanciones reconoce la acción popular para que toda persona accione en sede administrativa y jurisdiccional en defensa y protección de la biodiversidad (art. 105), carga de la prueba corresponde al solicitante de la aprobación o autorización (art. 109) Regulaciones en usos de suelo y ordenamiento territorial. El reglamento contiene un detallado capítulo de infracciones y sanciones. Regulación de un canon por el uso del recurso hídrico por verter sustancias contaminantes. Se considera un instrumento de carácter preventivo y de control. Se requieren recursos económicos para su ejecución. Sin embargo su aplicación ha sido prorrogada por una fuerte resistencia de los sectores productivos. Permitía los proyectos en bosques de la ZMT demarcados por el MINAET e incorporados en planes reguladores costeros La PGR en opinión jurídica 093-2004 se refería a que era una autorización de tala del bosque dentro del Patrimonio Natural del Estado para construir obras amparadas al 81 concepto de ecoturismo pero dirigidas a la explotación turística cambiando el destino natural del suelo. La Sala Constitucional por resolución 169752008 declaró la inconstitucionalidad del decreto después de cuatro años de su vigencia. Fuente: Shirley Sánchez con base en legislación ambiental citada, dictámen C-1741987 (PGR), dictámen C-351-2006 (PGR), Opinión Jurídica 093-2004 (PGR), Resolución 16975-2008 (Sala Constitucional) c) ZMT y leyes ambientales. Respecto a la zona costera y sus recursos naturales hay que explicar dos importantes temas. La obligación municipal de preservar los recursos naturales en la zona y las competencias del MINAET como institución estatal rectora del patrimonio natural del Estado y del ambiente en general. Sobre el tema la legislación establece: • • Corresponde a la municipalidad tomar las medidas pertinentes para contrarrestar acciones indebidas sobre la franja costera, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originarias112 . El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenencias a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública113. Se trata de dos regulaciones promulgadas en leyes especiales –LZMT (1977) y LF (1996)- las cuales tutelan los recursos naturales costeros y en forma ampliada dentro del Patrimonio Natural del Estado. El tema no dejó de ser controversial por cuanto sigue generando roces importantes de carácter institucional por las competencias asignadas entre las municipalidades y el MINAET. En su análisis integrador del marco jurídico ambiental la Sala Constitucional ha señalado las responsabilidades locales asignadas para cumplir este importante objetivo de preservar los recursos naturales y la rectoría que el MINAET tiene respecto a las políticas y decisiones sobre estos recursos. Aunque este ejemplo de normativa tutelar ambiental ha sido objeto de acciones ante la Sala Constitucional y citado en dictámenes de la Procuraduría, para ilustrarlo podemos citar un ejemplo reciente, donde ya no sólo se integran las dos leyes especiales –LZMT y LF- sino que además se atrae la suprema norma constitucional que ordena al Estado garantizar, defender y preservar el derecho al ambiente: “ La definición y decisión sobre los usos del suelo debe ser compatible con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta 82 disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades, que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente son obligatorias y vinculantes para todos, lo que no va en detrimento de las facultades y competencias de las municipalidades, las que mas bien, deben contribuir con la protección del medio ambiente por mandato constitucional”114 Cuando un terreno ubicado en la zona marítimo-terrestre ha sido declarado como área silvestre protegida, independientemente de la categoría de manejo que el Estado le impone (refugio de vida silvestre, parque nacional, reserva biológica, reserva forestal, humedal, etc.), la Ley de la Zona Marítimo Terrestre excluye de su aplicación los Parques Nacionales y reservas equivalentes (art. 73). En los refugios de propiedad mixta ubicados en ZMT, sea los que están conformados por terrenos inscritos a nombre de particulares y terrenos del Estado, la administración forestal del Estado puede dar permisos de uso (definidos en los artículos 2 y 11 del reglamento a la Ley Forestal y 154 de la Ley General de Administración Pública) en la zona restringida, para lo cual debe presentarse un plan de manejo en donde se especifiquen las actividades por realizar y su impacto ambiental 115 . No obstante, según el Informe de Fiscalización No. DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre del 2008 en relación con los resultados del estudio que se realiza sobre la gestión del MINAET en las áreas silvestres protegidas costeras del país, interpreta los alcances y fundamento jurídico de los permisos de estos permisos de uso concluye: “ ….es importante destacar el alcance del artículo 83 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que en su segundo párrafo indica que “…la Dirección General de Vida Silvestre tendrá las facultades y deberes que establece la Ley No. 6043, respecto de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre que incluyen áreas de la zona marítimo terrestre.”; norma que, en criterio de este órgano contralor, se debe entender en relación con las facultades y deberes de administración y tutela de los bienes demaniales, que dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre de la zona marítimo terrestre, pasa a ser responsabilidad del SINAC, pero no así como una facultad de dicho Sistema para otorgar concesiones o permisos de uso en esa zona, por constituir ésta Patrimonio Natural del Estado, con las excepciones que se comentan más adelante.” También atraemos en el tema ambiental la demanialidad pública de los bienes de la ZMT y la diversidad de competencias institucionales –MINAET, Áreas de Conservación, Consejos Regionales, Municipalidades- que multiplican las 83 acciones. Aunque es esperable una coordinación lo cierto es que hay confrontaciones por conflictos de competencia que han sido consultados a nivel de la PGR y la Sala Constitucional. De referencia 116 , la discusión sobre el Patrimonio Natural del Estado en zona marítimo terrestre y la regulación del ecoturismo, acción de inconstitucional resuelta a finales del 2008 que conllevó la anulación de un decreto ejecutivo. La participación institucional es múltiple. Hay instancias administrativas de control ambiental como Setena y el TAA que son dependencias del MINAET, conjuntamente con otras dependencias del mismo ministerio interactúan en la ZMT. En general, existen en nuestro país doce leyes que contienen, aproximadamente, setenta delitos ambientales. La mayoría sanciona conductas que atentan directamente contra los bienes ambientales; pero algunos no fueron concebidos para ello, sino para tutelar otros bienes jurídicos como: la salud, la vida, la propiedad, el dominio público y otros. Aun así, estos otros delitos protegen en forma indirecta el ambiente, lo que ha permitido adaptarlos a las exigencias de los tiempos modernos y utilizarlos en su defensa117. d) Prácticas del Control Ambiental Las situaciones prácticas y la legislación ambiental en la zona costera, refieren a una variedad de posibles acciones administrativas locales. De importancia las siguientes: • • • • La administración municipal tiene competencia para cancelar o denegar la prórroga de una concesión, cuando se encuentre con violaciones a las disposiciones legales, entre ellas las que tutelan el ambiente en general o en particular como los manglares y humedales, ecosistemas de reconocida fragilidad . El acceso a la zona pública costera y los caminos públicos delineados deben garantizarse. El inspector municipal tiene el poder de clausurar una construcción por incumplimiento de la legislación en general. La municipalidad en tutela ambiental tiene un poder último al final de la tramitología de las diversas instituciones, y es que a pesar de las autorizaciones administrativas es la única autoridad para otorgar el permiso de construcción, necesario para el inicio in situ de cualquier desarrollo. La municipalidad puede aprobar acuerdos regulatorios acordes con la legislación ambiental en la tutela de los recursos naturales, incluida la potestad para dictar moratorias. Además encontramos que en la zona costera con funciones de control ambiental intervienen varias dependencias administrativas e instituciones del Estado: 84 • • • • MINAET: Sinac, Setena, TAA y direcciones según la materia que se trate (Departamento de Aguas, Geología y Minas, etc) Ministerio de Salud Procuraduría General de la República Contraloría General de la República El control jurisdiccional con mayor incidencia en el control ambiental está en: • • • • Sala Constitucional Fiscalía Agraria y Ambiental Tribunales penales Tribunal Contencioso Administrativo Las dependencias e instituciones del Estado tienen una amplia competencia en los mecanismos de control ambiental. Las competencias institucionales se ejecutan en actos administrativos con trascendencia jurídica en cuanto identifican actividades tuteladas en la legislación. Las actuaciones administrativas se realizan de oficio o a solicitud de parte, con instrumentos jurídicos como informes o giras de campo. Se emiten resoluciones, informes, dictámenes, opiniones jurídicas, como ejemplo de los instrumentos de decisión legal administrativa. Por ejemplo, el Tribunal Ambiental Administrativo118 en las barridas ambientales que efectuó en el 2008, identificó las siguientes situaciones de impacto ambiental: • • • • Funcionamiento sin permisos Construcciones con viabilidades ambientales pero en las que el desarrollo va más allá de lo permitido Invasiones a las áreas de protección en nacientes y quebradas Construcciones en tipo de suelo clase 6 en adelante (la legislación determina que los suelos clase 7 y 8 son exclusivos para usos forestales). Hay una frágil labor en la prevención lo que conlleva la atención de denuncias por hechos con impactos ambientales. Una novedad identificada durante esta investigación, es que con la aprobación del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo en vigencia en el 2008, es posible que se esté ante una nueva instancia para el monitoreo y control ambiental en una forma más ágil y efectiva considerando la reducción de las formalidades y los plazos en esta vía de contención, como lo evidencia el siguiente ejemplo. La CGR es pionera en la activación del proceso en este tribunal ya que no solamente en un caso concreto recomendó la anulación de un plan regulador sino que además lo ha llevado ante el TCA obteniendo mientras se resuelve, la aprobación de importantes medidas cautelares. En concreto, el caso de Punta Ventanas en Osa en el que la CGR emitió un informe DFOE-SM3-2008 señalando las irregularidades del proyecto entre ellas la aprobación del 85 plan regulador por la municipalidad de Osa en el 2004, a pesar de no tener la viabilidad ambiental. Tampoco tenía la valoración y clasificación de los terrenos que debe hacer el MINAET. La CGR ordenó al Alcalde suspender los contratos de concesión a favor de los desarrolladores en esta área, los cuales tampoco tenían la aprobación del ICT. El órgano contralor recurrió al nuevo CPCA y presentó de oficio una acción contra la municipalidad de Osa, el ICT, el INVU y las empresas desarrollistas. El Tribunal Contencioso Administrativo emitió una resolución el 14 de octubre del 2008 imponiendo medidas cautelares que paralizan las obras y aprobación de nuevas concesiones en Ventanas mientras se conoce el caso en el Tribunal. Los aspectos de control ambiental reconocidos en las medidas cautelares impuestas por el Tribunal al tenor de las recomendaciones de la Contraloría son119: • • • • • Municipalidad de Osa: Ordenan al alcalde abstenerse de tramitar, autorizar o aprobar cualquier solicitud de concesión, permisos, permisos de construcción u obras, así como suspender cualquier gestión cobratoria. Área de Conservación de Osa (ACOSA-MINAET): Abstenerse de tramitar cualquier solicitud de tala, corta u aprovechamiento de recursos naturales. Registro de la Propiedad: No tramitar ni inscribir concesiones sobre los terrenos mencionados. Setena (MINAET): No tramitar solicitudes sobre viabilidad de desarrollo y obras. Desarrollistas: No podrán marcar y cortar árboles, cortar raíces o ramas, abrir trochas o caminos, chapear, contaminar, eliminar o intervenir zonas boscosas. No realizar cualquier tipo de edificación, mejoras a edificaciones existentes y encauzar o alterar el cauce de quebradas o ríos. En el informe citado de la CGR, se concluye que este plan regulador también fue aprobado por el INVU y el ICT, con el consecuente incumplimiento de uno de los propósitos que establece la LZMT de garantizar el correcto uso de las zonas costeras conforme el marco regulador vigente. Agrega que están de manifiesto las débiles acciones de control que ejercieron esas instituciones sobre Playa Ventanas, consintiendo el desarrollo turístico en zonas que por disposición legal son patrimonio nacional que no puede permutarse, cederse, enajenarse, de ninguna manera, ni darse en arrendamiento. En noviembre del 2008 este caso está en proceso de conocimiento en el Tribunal Contencioso Administrativo. Sin embargo, el precedente es de gran valor en el control ambiental. El ente contralor emitió un informe y recurre a una vía expedita novedosa que emite una importante resolución respecto a las competencias institucionales y el control ambiental en el marco jurídico mientras se resuelve el asunto. 86 CAPÍTULO 3. Marco Regulatorio Institucional. Competencias institucionales para la gestión de la zona costera La Administración Pública, sus dependencias e instituciones autónomas ejercen sus competencias en el territorio nacional. Al efecto, el Estado costarricense ha organizado administrativamente su gestión institucional partiendo de la división territorial administrativa de provincias y cantones, conceptualizando su accionar y presencia en oficinas regionales. El objetivo es identificar las competencias institucionales en la administración del territorio costero, los roles y las potestades legales para el ejercicio de las mismas.. La implementación de la legislación costera dependerá del acompañamiento de instituciones y dependencias públicas asignadas en las leyes. El objetivo de este capítulo consiste en describir el marco institucional vigente aplicable a los tres temas considerados prioritarios. Los aspectos sustantivos relacionados con éstas tres áreas fueron explicados en los capítulos anteriores, razón por la cual, este se limita a presentar una síntesis de las instituciones involucradas y su papel de la planificación, construcción y control ambiental. De esta forma, la tabla 7 tiene el objetivo de introducir las instituciones públicas y sus competencias en la zona costera que se identifican en la legislación estudiada en el desarrollo del capítulo 2. En esta se incluye las instituciones, sus competencias y la ley que las determina. También se insertan, por el criterio de control jurídico en el ejercicio de las competencias administrativas, a la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República El marco regulatorio en las tablas presentadas integra los componentes que se han identificado como prioritarios: • Planificación y ordenamiento territorial • construcción • control ambiental Una vez presentado el marco regulatorio en los tres temas con mayor presencia en la zona costera, se integra el componente institucional y la gestión administrativa. El levantamiento de la tabla de instituciones que se presenta a continuación, se enfoca en las que participan activamente en estos tres temas a nivel costero, aunque sin dejar de lado cualquier otra con incidencia ya concretamente en la zmt. 3.1 Inventario de Instituciones y Competencias 87 La variedad de temas de carácter institucional, ameritan identificar los actores públicos con poder de decisión, el texto legal que establece sus competencias y la interacción conjunta de la gestión administrativa del territorio costero. La Contraloría General de la República en su Memoria Anual del 2007120, señala que en la planificación, administración y control de la ZMT intervienen al menos 11 entidades públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito a los que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de esa zona. El inventario de instituciones a que se refiere la CGR son: Asamblea Legislativa, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Procuraduría General de la República, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Geográfico Nacional, Dirección de Tributación Directa e Instituto de Desarrollo Agrario. Tabla 7. Marco regulatorio institucional en la zona costera 88 Institución Competencia Leyes Asamblea Legislativa (AL) Autorizaciones por excepción; concesiones en islas. Permisos de explotación flora y fauna en zmt. LZMT (arts.5 y 42) Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) Art. 3 reglamento Administración del Patrimonio Natural del Estado Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA – MINAET) Aprobación de Evaluación de Impacto Ambiental Establece criterios y procedimientos Viabilidad ambiental y control de ejecución. Emite resolución administrativa, tiene recursos de apelación ante el Ministro Viabilidad ambiental a planes reguladores costeros y urbanos. Ley Orgánica del Ambiente (1995) y Reglamento General sobre los Procedimientos de EIA (decreto ejecutivo 31849, 2004) y decretos conexos. Tribunal Administrativo MINAET) Solicita a distintas instituciones de gobierno informes técnicos o administrativos, puede realizar inspecciones in situ, abrir proceso, evacuar prueba y dictar sentencia administrativa de acatamiento obligatorio por daño ambiental y cuantificación. Su resolución únicamente tiene recurso de revocatoria ante el mismo tribunal, no hay recursos ante otros entes o el Ministro de Ambiente. Ley Orgánica del Ambiente (1995), Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo (arts. 14, 15) Ambiental (TAA - El Proyecto de Ley expediente 16951 que otorga mayores potestades de control al TAA fue dictaminado afirmativo unánime en la Comisión de Ambiente el 28 de agosto de 2008 Actualmente, está incluido en una moción de delegación a la Comisión Plena Primera, en la cual ocuparía el lugar 3 del orden del día. Se espera que esta moción sea aprobada pronto, pues se incluyen los proyectos en los cuales hay acuerdo entre las fracciones. 89 Ministerio de Hacienda Declaración de valor terrenos , avalúos, etc Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) Obras portuarias infraestructura Ministerio de Salud (MINSA) Permisos sanitarios de funcionamiento y otro tipo de autorizaciones y permisos relacionados con el ambiente y la salud. Explotación de recursos naturales con riesgos para el ambiente (hoy labor conjunta con Minae*) Art. 3 reglamento Registro Nacional Registro General de Concesiones Proyecto Evaluación121 de la gestión del Estado referido a la vigilancia y protección de los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre, situaciones en Santa Cruz, Aguirre y Golfito. Informes, DFOE – SM032007 citado por El Estado de la Nación, señala 4 planes reguladores costeros irregulares en el cantón de Santa Cruz. LZMT (art. 30), reglamento (arts.15, 82) Órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, Constitución Política y ver ley de creación CGR* Procuraduría General de la República (PGR) Procuraduría Ambiental y de la Zona Marítimo Terrestre Control jurídico cumplimiento de la ley LZMT (art.4) Municipalidades Velar por el cumplimiento de la ley en cuanto al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zmt y en especial de las áreas turísticas de los litorales. Administración y Usufructo de las tierras. Atienden directamente la zmt, inspectores, coordinar funciones con el ICT, no pueden autorizar proyectos de desarrollo turístico sin autorización previa del ICT o AL y el INVU, no pueden Contraloría General República (CGR) de la 90 de e del * Impuestos y recaudación LZMT (art. 18), Reglamento (art. 8) LZMT (arts. 3, 12. 13, 34 al 38, 48), Reglamento (art.19, planes de desarrollo, arts. 49, 50, 51 y 51 bis canon) bienes de dominio público y, como en este caso, de la zona marítimo terrestre, las administraciones pueden proceder a la tutela de esos bienes, de conformidad con sus potestades legales, e incluso remover o demoler las construcciones ilegales;” (Voto No. 6460 de 10 horas 19 minutos del 12 de mayo del 2006, véanse, otorgar concesiones sin los planos de desarrollo del ICT y el INVU Cobran el canon Instituto Costarricense de Turismo (ICT) Instituto Geográfico Nacional (IGN) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) * Urbanizaciones Condominios y Aprueban los planes reguladores como instrumento de planificación y desarrollo en sus territorios Superior y general vigilancia de todo lo referente a la zmt. Declaratoria de aptitud turística o no turística por propia iniciativa o a solicitud de las municipalidades. Formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico que incluirá Plan General de Uso de la Tierra que establecerá las recomendaciones y lineamientos para los planes reguladores que incluyen la zmt y áreas influencia. Marinas y Atracaderos: Comisión interinstitucional órgano de desconcentración máxima del ICT. Amojonamiento y delimitación de la zmt La ley (zmt) establece que sólo cuando se haya obtenido e inscrito el contrato de concesión, puede gestionarse ante el resto de las autoridades administrativas la construcción de edificaciones. Conjuntamente con el ICT aprueba los planos de desarrollos urbanos o turísticos (demás organismos oficiales competentes). Si los terrenos en los planes se urbanizan deben ajustarse al plan regulador, las disposiciones urbanísticas se regirán por los criterios de planificación y edificación en leyes especiales (Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana, Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio) Desarrollos Urbanos y 91 también los votos números 5543-2004 y 4580-2006). Ley No. 1917 Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo (1955) LZMT (arts. 2, 27 y arts. 2 inc i), 6, ) LZMT (art. 26), Reglamento (art. 17, 18) *ICT sobre planes reguladores revisa parte turística. *CIMAT sobre atracaderos. marinas y LZMT art. 77, Reglamento art. 96 LZMT (art. 31) Reglamento (arts, 8, 11, 17, 19) Reglamento (arts 19 y 20), Ley de Planificación Urbana (arts. 10 inc.2), 33, 34, 38, 56, 58 inc. 2), y 70) Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (art.3 y reglamento) *INVU sobre reguladores revisa urbanística planes parte Reglamento (art. 54), Trámite de Visado de Planos para la construcción de edificaciones en zmt, decreto 29307 26 de enero del 2001 Turísticos: los requisitos de visados de planos para la construcción Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) Acceso a la electricidad y telecomunicaciones (principio de universalidad y sistema solidario) * Ley de Creación Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) y Asociaciones administradores de Acueductos Comunales o rurales ( ASADAS) Administración y suministro de agua potable *Ley de Creación reglamentos de ASADAS. Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) Rector del sector pesquero y producción acuícola en zona costera Ley de Creación del Incopesca (1994), Ley de Pesca y Acuicultura (2004) Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Aprobación de concesiones en áreas no turísticas LZMT (art.42) y Fuente: El Estado de la Nación 2006 consignó 25 leyes en zmt. La Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007) determinó 11 instituciones con competencias en la zmt. Esta tabla lista 17 instituciones que están en la legislación estudiada en las tres áreas de interés: planificación y ordenamiento territorial, construcción y control ambiental. 3.1.1 Comentarios generales sobre las instituciones y sus competencias En la zona costera hay competencias para una diversidad de instituciones según se indica en la tabla 7. Asimismo, hay competencias que se dictan en forma específica por legislación especial (lzmt), para un radio de acción en la franja de doscientos metros. Sin embargo, la mayoría de estas instituciones comprendidas en la tabla 7 ejercen sus competencias en todo el territorio nacional, aunque algunas de ellas tienen obligaciones específicas cuando se trata de la ZMT. En general en la zona costera las instituciones ejercen competencias en la planificación, administración y control. Específicamente en la zona marítimo terrestre, como se indicó anteriormente, intervienen al menos 11 entidades públicas a nivel nacional, 19 municipalidades y 4 concejos municipales de distrito a los que les compete velar directamente por el cumplimiento de las normas de esa ley en lo referente al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de esa zona122. 92 Respecto al desarrollo institucional en Costa Rica, la investigadora considera importante señalar que el país ha sido históricamente un excelente diseñador de instituciones. La Constitución Política (1949) estableció pilares fundamentales para estos avances institucionales y estructuración del estado costarricense. En la legislación, en forma oportuna se atendieron necesidades y con una visión de desarrollo clara se fundaron importantes instituciones para el crecimiento y bienestar general de la población. Los informes del Estado de la Nación –hasta el 2008 14 informes emitidos-, destacan como reconocidos avances las coberturas en temas de salud, seguridad social y educación. También el Estado Costarricense, a partir de la creación de la Ley de Parques Nacionales en los años setenta, impulsó y gestó una estructura institucional para impulsar el tema ambiental como una de sus prioridades en un avance evolutivo de tutela de áreas de recursos naturales. Sin embargo, la gestión administrativa de las instituciones del Estado enfrenta dificultades en su eficiencia y cumplimiento de las potestades legales. Concretamente, en la zona costera la CGR ha señalado este tema con preocupación, identificando dispersión y multiplicidad de competencias en las funciones institucionales de planificación, administración, vigilancia y control de la ZMT Estas características de la gestión institucional trascienden a la zona costera integrada en el estudio. La realidad de la gestión institucional y sus prácticas han “dificultado articular y consolidar un sistema institucional, que cumpla de forma efectiva con esas funciones para responder a las exigencias del entorno dinámico que ejerce la evolución económica nacional sobre nuestras zonas costeras. Así por ejemplo, la Ley 6043 asigna al ICT, institución que tiene como fin primordial el desarrollo del turismo, una competencia de ordenamiento territorial, además de la obligación de ejercer la superior y general vigilancia de todo lo referente a la ZMT. Sin embargo, ese Instituto ha mostrado serias limitaciones para cumplir adecuada y eficazmente con ese mandato legal, en parte porque se ha centrado en su función como institución rectora y promotora del turismo. Asimismo, no existe una debida coordinación entre las diferentes instituciones públicas, tal como lo define el marco jurídico vigente”123. Creada la estructura institucional y sus competencias, los problemas que se han presentado en su funcionalidad están asociados a la gestión y operatividad eficiente de las instituciones. Desde el punto de vista jurídico, algunas de las consecuencias están derivadas de la falta de observancia y seguimiento de leyes generales. De interés están la Ley de Planificación Nacional, la Ley de Presupuestos Públicos, la Ley de Planificación Urbana, la Ley Orgánica del Ambiente. Un efecto normativo es que al momento de estudiarse y aprobarse leyes especiales o decretos ejecutivos se distancian de preceptos constitucionales y leyes generales, cortando el conducto de articulación y conectividad jurídica como bases de integración normativa. 93 3.1.2 Prácticas Institucionales Retomando el área geográfica de estudio, es importante destacar que al igual que en el marco regulatorio y desarrollo en la zona costera (capítulo 2), tenemos instituciones para todo el país que se caracterizan por: • competencias legales asignadas • atienden áreas generales o específicas según los objetivos de su ley de creación • En la zona costera como en el resto del territorio nacional, estarán presentes en la atención de sus competencias. Sin embargo, considerando el régimen especial de zona marítimo terrestre, hay instituciones que por ley tienen una mayor presencia y decisión en el área de los doscientos metros comprendidos en el litoral costarricense. Desde 1977 la ley de zona marítimo terrestre (LZMT) estableció competencias para una diversidad de instituciones. Aunque en el texto las funciones parecían claras, en nuestra costa pacífica actual los resultados de orden y previsión esperados no han sido efectivos. Las decisiones y competencias públicas acumulan hoy duplicidad de funciones y deficiencias administrativas en la implementación de esta ley. Si bien es cierto la ley señaló la importancia de planificar la zona costera no definió el mecanismo preciso para cumplir este fin. Aunque se refirió a una serie de instrumentos como los planes urbanísticos, los planos de terrenos, los planes de desarrollo, no estuvo claro cuál de todos era el rector para la planificación. Resulta complejo administrar una zona con tanta diversidad y complejidad de instrumentos en las leyes. Es probable que la razón más fuerte para estas características del actuar institucional en la costa, es el largo período de años en que no se cumplió con la obligación legal de la LZMT de crear un Plan Nacional de Desarrollo Costero (1977), competencia asignada al ICT. En el 2003, veinticuatro años después de aprobada la ley, se dio a conocer el plan elaborado para el período 2002 – 2012. En el 2006 se actualizó este plan y actualmente se impulsan manuales para planes integrales costeros. Como se indicó anteriormente, el primer Plan Nacional de Desarrollo Turístico 2002 – 2012124 se presentó al país en el 2003. Este documento se preparó con la agencia de cooperación japonesa JICA y comprende la planificación para la zona costera hasta el 2012, cumpliendo por primera vez con el mandato del artículo 26 de la ley. El plan 125 detectó los inconvenientes derivados de los planes reguladores en franjas pequeñas con variedad de nomenclaturas y requisitos, recomendando un cambio cualitativo con un enfoque más integral a partir de planes maestros y planes integrales en sectores mayores participando a los diversos actores en su elaboración. Con esta propuesta el ICT buscaba con urgencia la elaboración de planes con usos de la tierra, para una planificación costera acompañada de criterios de ordenamiento territorial. El plan tiene una actualización en el 2006 por cuanto se considera que la planificación 94 que el país se planteó en el 2001 ha experimentado importantes cambios por la evolución de los mercados turísticos e inmobiliarios y su creciente demanda. Comprende elementos adicionales analizando el estado actual y la situación de los retos del planeamiento futuro. El ICT126 señala que este instrumento no es estático y es una herramienta para marcar una ruta “este plan representa el punto de partida para enfrentar los nuevos retos del nuevo milenio, el desarrollo turístico sostenible es el medio por excelencia que el país tiene para utilizar eficientemente su acervo natural y cultural con el objetivo de generar riqueza que se traduzca en beneficios reales para toda la sociedad costarricense”. Este plan en principio requiere el apoyo adicional del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010127 porque es el instrumento que define las políticas de la administración, para el período de gobierno correspondiente y para el territorio nacional. El plan vigente conceptualiza el desarrollo turístico en el eje de política productiva, recursos hídricos y recursos marinos costeros, y en el eje de política ambiental. Respecto al desarrollo turístico e inmobiliario costero propone aumentar de un 15% a un 50% la proporción de centros de desarrollo turístico que cuenten con plan regulador, con un compromiso expreso del gobierno de impulsar un diálogo nacional sobre la inversión en el conocimiento, infraestructura, producción y conservación de los recursos marinos costeros tendientes a la promoción del desarrollo sostenible de las zonas marinas costeras y humedales128. Los documentos citados anteriormente tienen el objetivo de indicar las competencias legales asignadas a las instituciones públicas y concretamente en la zona costera, no subsistirán por sí mismas. Requieren el acompañamiento de instrumentos y políticas de dirección que orienten su accionar en el litoral. Elaborado el documento surge un reto mayor como es lograr la implementación práctica y la cultura institucional en la gestión. Este no ha sido un proceso simple. Implicó la demora en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo Costero presentado hasta el 2002, a pesar de que la LZMT se aprobó en 1977. También, inciden otros elementos en el ordenamiento territorial y la gestión institucional. A nivel municipal se aprueban acuerdos para la administración del territorio costero. Hay municipalidades costeras que impulsan un plan regulador costero aunque no abarque todo el territorio del cantón en forma integral. Por ejemplo, Garabito129 ha finalizado el plan regulador para la zona de Jacó en el Pacífico Central, pero sigue pendiente de aprobación en el concejo municipal. El ICT130 defiende su esfuerzo y señala la aprobación del plan regulador costero integral en la zona costera del Centro Turístico Avellanas a Junquillal, elaborado en el 2007 con atlas geográfico incluido. El ICT se orienta a la elaboración y gestión de los planes reguladores costeros integrales como una opción factible al ordenamiento territorial en la zona. Sin embargo, hay serias barreras como la existencia de planes reguladores por 95 concesión sin criterios de integralidad, los planes reguladores parciales de las municipalidades, entre otros. Igualmente, el programa institucional de la Universidad de Costa Rica, Produs131, ha desarrollado una importante labor para generar los planes cantonales costeros. Este programa tiene un papel protagónico en la asistencia técnica y conceptual de los planes reguladores, con una labor desarrollada ampliamente en el territorio nacional. En el 2008, Produs participaba activamente en el desarrollo del plan cantonal costero de Golfito y Osa. Un acuerdo municipal de la Municipalidad de Osa 132 anuló el convenio elaborado en el 2006 entre la Municipalidad de Osa, Produs y TNC, por una discusión respecto a la participación de sujetos privados. Esto conllevó que el proceso de diagnóstico del plan costero para el cantón de Osa se paralizara. La participación dentro de un convenio marco con amplia colaboración de la Universidad de Costa Rica y organizaciones sin fines de lucro, impulsaba una estrategia integral de desarrollo sostenible para el cantón. Finalmente, la Procuraduría ha aclarado la pertinencia y viabilidad del acuerdo mediante el Dictamen 070 -2009 133. La Procuraduría General de la República (PGR) ejerciendo sus funciones de control jurídico de conformidad con la LZMT, ha desarrollado criterios de integración y competencias en la ZMT. Sus dictámenes administrativos han determinado que para cumplir con la planificación de la franja costera de acuerdo al espíritu de la ley, se utilizaran los Planes Reguladores establecidos en la Ley de Planificación Urbana (1968) reconociendo la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano en su jurisdicción. Este mandato en apariencia claro se distorsionó cuando se toleró la práctica de que los interesados de una concesión elaboraban o contrataban con una empresa privada los planes reguladores. Elaborados los planes, procedían a presentarlos ante las instituciones competentes y la municipalidad para su revisión y aprobación. Lo anterior implicó que la participación institucional y la administración municipal se redujera por limitaciones en su capacidad técnica y financiera. Se puede concluir que las competencias institucionales son tan diversas como los criterios respecto a los resultados de su gestión. No hay una orientación administrativa para determinar que se trabaje en la construcción de una solución al problema en relación a las competencias institucionales y su operatividad en la zona costera. Más bien las opiniones pueden ser encontradas y variadas aún a la luz del análisis normativo. De manera que procede retomar insumos citados por la CGR134 y el Programa de Regularización del Registro y Catastro para un diagnóstico de realidades. De interés están: • Dispersión y multiplicidad de competencias institucionales asignadas a distintas instancias nacionales y locales dificultan articular un sistema institucional, para responder a las exigencias del entorno en la zona costera (CGR). 96 • • • • El ICT ha concentrado su gestión en la promoción del turismo, más que en el ejercicio de sus competencias como el superior vigilante de la zmt y su ordenamiento (CGR). Respecto a las competencias municipales135, se indica que la incapacidad técnica y financiera de los gobiernos locales para elaborar los planes reguladores costeros, permitió que se elaboraran por los desarrolladores y luego se donaran a la municipalidad (…) Los efectos se dan por cuanto al desarrollador solo le interesó la planificación del territorio donde se desarrollaría su proyecto (Bid-Catastro). Los actores públicos y privados han utilizado los recursos de manera descoordinada y sin planificación (Bid-Catastro). Las municipalidades deberían ser las únicas responsables de la elaboración, ejecución y gestión de los territorios costeros. Ordenamiento que deberá responder a las políticas nacionales dictadas por el ICT, entre otras organizaciones públicas. El traslape de funciones ha generado conflictos entre municipalidades, ICT, MINAE, Tributación Directa y desorden en la administración y gestión del territorio (BidCatastro). La falta de coordinación en la gestión institucional ha llevado en el 2008 tanto a la CGR como al Programa de Regularización del Catastro y Registro, a plantear la necesidad de proponer reformas a la LZMT y leyes conexas. La CGR señala que el proceso de estudio de reformas debe acompañarse de “una política global, la difusión y coordinación de la información existente en todas las instituciones del Estado, a la divulgación de prácticas correctas y conocimientos relativos a esa zona, así como al flujo de información entre los actores civiles, los técnicos, los políticos y en general entre los responsables de la toma de decisiones”136. Por su parte el Programa de Regularización del Catastro y Registro137 promueve que la propuesta de reforma contemple el resguardo al interés público, regularizar una cantidad importante de la ocupación, ajustarse al plan regulador, entre otros aspectos de relevancia. En este orden de ideas, en cuanto al marco regulatorio y las competencias institucionales, el Programa de Regularización del Catastro y Registro, durante el 2008 ha desarrollado información jurídica y técnica en relación al desarrollo inmobiliario y la actividad turística. En la gestión institucional, se han identificado preocupaciones en temas de planificación que las municipalidades como gobiernos locales deben procurar para la zona costera. Esta situación revela que las instituciones públicas toman decisiones y acciones propias de su competencia, pero sin coordinación con otras dependencias y el gobierno municipal. Para el Programa indicado hay “nudos para la gestión adecuada de la zmt ” 138 . Las consecuencias resultan en un territorio costero ausente en planificación y ordenamiento territorial, en el cual la gestión institucional no logra una gestión efectiva, entre otras, por las siguientes causas que indica el Programa: 97 • • • • • • • • • Baja capacidad técnica y económica de los gobiernos locales para cumplir el marco jurídico (19 cantones costeros y 4 concejos municipales de distrito). Ninguna de las municipalidades dispones de un plan regulador integral, la parcialidad favorece la ingobernabilidad del los territorios. Aproximadamente el 15% de la línea costera está cubierta por alrededor de 200 planes reguladores. No hay un desarrollo integral, planificado y zonificado. Las concesiones, in situ, en muchos casos se extienden hasta la zona pública. El acceso a la zona inalienable se restringe (acceso público a la playa) Se realizan prácticas no ajustadas a la normativa y procedimientos legales vigentes. Avalúos de Tributación Directa no responden a los precios de mercado. Ausencia de estadísticas sobre ocupación y tenencia de la tierra. Ausencia de voluntad política institucional para solucionar el problema. También hay problemas que se refieren a incumplimientos legales o traslapes de competencia generando omisiones y confusiones. Sobre el marco jurídico de la zona marítimo terrestre, el Estado de la Nación 139 ha revelado las siguientes inconsistencias: • • • Inalienabilidad de la zona pública vs reconocimiento de derechos privados por juzgados locales. Se otorgan concesiones sin cumplir con la obligatoriedad de amojonamiento y planes reguladores costeros. Debilidades en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales que se agravan por los lentos procesos en la discusión y aprobación de planes y normas relativas. En entrevistas realizadas para este estudio, funcionarios de instituciones públicas que intervienen en la zona costera y concretamente en la zona marítimo terrestre, han coincido en identificar la necesidad de una política de Estado ordenada y de largo plazo para el desarrollo de la zona costera. La falta de dirección con una política de Estado es en parte una de las razones para que se disperse la labor institucional. Esta situación se refleja en conformación de comisiones interinstitucionales que requieren un trabajo más permanente y la atención de sus recomendaciones, la falta de coordinación da lugar a la duplicidad y traslape de competencias. En consecuencia, los esfuerzos y el trabajo institucional requieren una coordinación de Estado para maximizar los recursos y la efectividad en la toma de decisiones, más aún para cumplir con un proceso necesario de planificación de las acciones y las prioridades del ordenamiento territorial a partir del modelo de desarrollo que el Estado promueva. 98 3.2 Cumplimiento y Control de la legislación ambiental. La medición de la eficiencia del Estado en los tres temas ejes del marco legal e institucional – planificación y ordenamiento territorial, construcción y control ambiental- dependerá del efectivo cumplimiento de las competencias legales y el control que las instancias públicas deben ejercer sobre las acciones que autorizan o no en el territorio costero. El cumplimiento es la realización de una obligación con eficacia jurídica, el mandato que por ley debe hacerse o no. Comprende las acciones ejecutadas para atender la orden de una ley o reglamento. Control es la intervención para la vigilancia y el seguimiento del ejercicio de las competencias, su validez e implementación jurídica. Comprende acciones de dirección y guía para el ejercicio de las competencias legales, con observancia permanente del bloque de legalidad. La Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978) establece los principios que guían el actuar de la Administración, entre ellos, el principio de legalidad en cuanto señala que “la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”140. Tanto las instancias administrativas como las instancias judiciales intervienen y ejercen control sobre las actuaciones de la administración del Estado y su relación jurídica con los administrados o usuarios. Atienden y resuelven consultas relacionadas con competencias y cumplimiento de la legislación, o bien, presentan sus opiniones e informes por interpretación de la normativa jurídica o irregularidades detectadas en las decisiones administrativas. Dentro de este punto, se presenta una descripción de la naturaleza jurídica de la administración, sus dependencias en la gestión administrativa. También se citan características generales de la participación de órganos administrativos y jurisdiccionales de control y cumplimiento. 3.2.1 La Administración y las instituciones autónomas Para una mejor comprensión de la organización de las instituciones públicas en Costa Rica, en términos generales es importante considerar que el Estado tiene los siguientes órganos de Administración141: • Los órganos constitucionales ( El Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo que lo conforman el Presidente y el Ministro 99 • • • • del ramo y el Consejo de Gobierno compuesto por el Presidente y los Ministros) Los viceministros (superior jerárquico subordinado al ministro) Los órganos colegiados (Preside un Presidente conforme a la ley) Los órganos desconcentrados (Setena y TAA como ejemplo) También están las instituciones autónomas del Estado 142 . Gozan de independencia administrativa. Algunas están creadas en la Constitución como es el caso de las municipalidades y otras como el ICT, INVU e IDA están creadas por ley aprobada en la Asamblea Legislativa. En su conjunto los órganos de la Administración definidos en la ley marco de la Administración Pública y las instituciones autónomas creadas en la Constitución o por ley conforman las instituciones públicas en Costa Rica. En el país el decreto No. 34582 MP-Plan publicado en La Gaceta del 1 de julio 2008 (Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo) establece la conformación de los diferentes sectores, incluyendo ambiente, energía y telecomunicaciones ( arts 2 inciso e , 5 inciso e y 24 inciso e). Ante la administración (ministerios y departamentos, instituciones autónomas y municipalidades), el usuario tiene legitimación para acudir en la atención de sus derechos en el cumplimiento de requisitos legales. Las instituciones públicas están facultadas a cumplir las competencias que la ley y los reglamentos establecen en su gestión administrativa. En general la ciudadanía acude a presentar gestiones, solicitar información y denunciar irregularidades sobre el cumplimiento de la legislación vigente y las potestades institucionales. Hay un ejercicio de derechos que implícitamente conlleva acciones jurídicas. Se tutela al usuario directo pero también la participación de la ciudadanía en temas de interés general. Es importante, referirse brevemente al tema de la competencia de las instituciones. La competencia 143 son los límites y alcances de la naturaleza jurídica que está creada en cada institución pública y sus dependencias. Su regulación comprende potestades de acción y decisión que trasciende a la ciudadanía en sus derechos y responsabilidades. Es un ejercicio de potestad de imperio del Estado en la atención de los intereses generales y el interés particular. A continuación se describe el papel de las principales instituciones de control del cumplimiento de las competencias en la materia de interés. 3.2.2 Procuraduría General de la República La Procuraduría General de la República (PGR) es el órgano superior consultivo para los criterios técnicos y jurídicos de la Administración Pública. Es el representante legal del Estado en el ejercicio de las competencias institucionales. 100 La PGR es el órgano competente para ejercer el control jurídico en el debido cumplimiento de la LZMT (art.4), en atención a la “tutela del demanio costero, de patrimonio nacional y del interés público a que se sirve, no en defensa de derechos o intereses particulares”144. En cuanto a la legitimación para proceder a las consultas, la ley indica que son los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, quienes podrán consultar el criterio técnicojurídico de la Procuraduría (art. 4). La consulta ante la PGR está regulada por la Ley No 6815 Orgánica de la Procuraduría General de la República (1985). Entre las normas de relevancia, la ley establece: • Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones. • Su función es asesorar a la administración y atender las consultas de los jerarcas administrativos o los supremos poderes. • El particular no tiene una potestad consultiva ante la PGR, aunque eventualmente se dicta una opinión jurídica en la que se indican referencias a dictámenes de la PGR sobre el tema específico de interés. . • Los dictámenes y pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. • La PGR tiene la atribución de actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones sobre esas materias. Investigar, de oficio o a petición de parte, toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada. Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria (inciso i), artículo 3). La Procuraduría tiene una amplia resolución de dictámenes, pronunciamientos y opiniones jurídicas sobre el desarrollo costero. Se ha pronunciado respecto a las competencias legales del ICT y las Municipalidades en la zona marítimo terrestre. Por ejemplo, en el 2007 reiteró sus opiniones y reconoció que “ la superior vigilancia de la zona marítimo-terrestre (en tanto competencia genérica de la que derivan funciones específicas) supone el ejercicio de competencias compartidas 101 entre el ICT y las municipalidades, más no implica la sustitución de las competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales. Antes bien, la normativa aplicable a la materia establece la posibilidad –y necesidad- de coordinación y colaboración institucional de los entes y órganos administrativos con competencias en la zona costera”145. En su carácter consultivo la Procuraduría mediante sus dictámenes y opiniones jurídicas ha resuelto técnica y legalmente sobre la zona marítimo terrestre. Dentro de los temas conocidos por la Procuraduría están los planes reguladores y las competencias institucionales en la zona costera, también ha recopilado las referencias históricas del reconocimiento jurídico del dominio público en áreas de la zona costera como la zmt., entre otros muchos temas. 3.2.3 Sala Constitucional En 1989 se creó La Sala Constitucional dentro de la organización de las supremas instancias del Poder Judicial146. Su objetivo es garantizar: • • • la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Las acciones que se presentan ante la Sala Constitucional comprende el habeas corpus (para garantizar la libertad e integridad personales), el recurso de amparo (que garantiza los derechos y libertades fundamentales salvo las del habeas corpus, el amparo podrá ser interpuesto por cualquier persona reconociendo una legitimación amplia de tutela de los derechos colectivos y difusos), y las acciones de inconstitucionalidad (contra las leyes u otras disposiciones que infrinjan alguna norma o principio constitucional). La Sala Constitucional ha desarrollado una vasta jurisprudencia en temas relacionados al desarrollo costero. 3.2.4 Contraloría General de la República La Constitución Política (1949) establece que la CGR es la institución que ejerce la vigilancia de la Hacienda Pública, con absoluta independencia y administración en el desempeño de sus funciones. La nueva Ley de Creación de la Contraloría General de la República (1994) indica que, ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública, instituciones que administran fondos públicos en el ejercicio de sus funciones147. 102 Asimismo, la ley señala que el ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para esta (art.10). Con respecto a los informes, la CGR ejerce una potestad consultiva (art.29). Comprende las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos. Asimismo, podrá evacuar las consultas que le dirijan los sujetos privados, aunque no participen como custodios o administradores de fondos públicos. Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos (instancias administrativas que consultan). Tienen la obligación de comunicar a los administrados (interesados) los actos y dictámenes. El carácter vinculante de los mismos se desprende de los artículos 13 de la Ley de la Contraloría y 13 la Ley de Control Interno No 8292 del 2002. La Memoria Anual es el documento oficial que la CGR presenta ante la Asamblea Legislativa. La CGR en su función de ente fiscalizador del Estado ha señalado sus preocupaciones en torno al desarrollo del litoral costero costarricense. Hay informes que identifican las prácticas irregulares que inciden en una baja implementación de la regulación en el crecimiento costero. Para mejorar el desempeño institucional (cumplimiento y control) en el desarrollo costero, concretamente respecto a la zona marítimo terrestre, la CGR ha reiterado su recomendación de establecer un ente regulador de la gestión de la ZMT (Contraloría 2007), que las instituciones desarrollen un proceso de gestión de recolección y análisis de la información y fortalezcan la transparencia gubernamental respecto a las políticas y decisiones. El ente contralor recomienda “ la activación de un proceso de gestión integrada y sostenible de la zona marítimo terrestre, asociado a la implementación y aplicación de una política global, a la difusión y coordinación de la información existente en todas las instituciones del Estado, a la divulgación de prácticas correctas y conocimientos relativos a esa zona, así como al flujo de información entre los actores civiles, los técnicos, los políticos y en general entre los responsables de la toma de decisiones”148. Por otra parte, la CGR en cumplimiento de sus atribuciones de fiscalización en la zona costera elabora informes que determinan las inconsistencias en el 103 cumplimiento de la legislación y el ejercicio de las competencias institucionales. En sus informes se presenta un grupo de recomendaciones para atender la problemática en la gestión institucional. Durante el período 2007 y 2008 se emitieron informes en áreas geográficas del desarrollo costero. Entre los ejemplos se pueden citar: • • Punta Castilla, La Cruz, Guanacaste, Informe No. DFOE-SM-119-2007 (Plan regulador y concesiones otorgadas al margen de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico) La Cruz, Guanacaste, Informe No. DFOE-SM-117-2007 (Sobre la Administración, Planificación, Vigilancia y Protección de los Terrenos Ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre) • Playa Guápil, Aguirre, Puntarenas, Informe No. DFOE-SM-34-2007 • Punta Ventanas en el Cantón de Osa, Puntarenas, Informe No. DFOESM-3-2008 (irregularidades en la aprobación del plan regulador sin viabilidad ambiental, área de desarrollo está en patrimonio natural del Estado y la jurisdicción no corresponde a la municipalidad sino al Minaet, involucra incumplimiento en la gestión institucional del ICT y el INVU). Los informes de referencia, se emiten por el seguimiento que realiza la CGR en su función de control institucional, concretamente por el Área de Servicios Municipales y la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del ente contralor. Los informes citados desarrollan situaciones jurídicas y competencias relacionadas con la planificación y el ordenamiento territorial, concretamente en la elaboración de los planes reguladores y las concesiones del área costera. Entre sus observaciones se identifican el cumplimiento o el ejercicio débil de la gestión institucional, entre ellos, para garantizar el uso legal de la zmt, capacidad legal en la elaboración de planes reguladores, requisitos de concesiones, principio de distribución equitativa y utilización racional de la tierra en la zmt, si las instituciones satisfacen o no el cumplimiento del fin público en la zmt, si hay vicios de nulidad en la gestión de autorizaciones administrativas, entre otros. Los informes incluyen recomendaciones de la CGR para la mejora del cumplimiento de competencias institucionales, o bien, en casos de una débil o errónea gestión se indican los mecanismos legales para su mejoramiento. Los informes tienen carácter vinculante para el Estado y sus instituciones, recientemente se establecen plazos de cumplimiento de las recomendaciones en aras del cumplimiento con una gestión administrativa eficiente en la zona costera. Cabe mencionar nuevamente el papel de la Contraloría mediante la interposición de acciones ante los Tribunales Contenciosos para el cumplimiento de sus recomendaciones y la solicitud al Tribunal Supremo de Elecciones para cancelar credenciales a alcaldes y otros funcionarios de elección popular. 3.2.5 Tribunal Contencioso Administrativo 104 La jurisdicción contencioso administrativa está creada en la Constitución Política (1949). Su función es “tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa”149. Hay resoluciones que anulan autorizaciones administrativas para la construcción de urbanizaciones por determinar incumplimiento de la legislación ambiental y la garantía constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el 2008, este tribunal anuló el permiso para una urbanización otorgado en San Antonio de Belén (Heredia) por cuanto no se garantizaba que no se iba a causar daño ambiental a los mantos acuíferos del cantón y se remite a la importancia del principio precautorio. • Con relación a nulidades de autorizaciones administrativas en la costa litoral pacífica, el tribunal ha establecido un importante precedente. Como se explicó líneas atrás, en octubre 2008, dictó medidas cautelares ante una acción interpuesta por la CGR contra la Municipalidad de Osa, que implican decisiones administrativas del INVU, ICT y el MINAET. El aporte relevante de esta jurisdicción es que con plazos cortos toman acciones urgentes y tramitan acciones por el desacato de las órdenes vinculantes de la CGR a la municipalidad, en la tutela y gestión administrativa del desarrollo costero. 105 Capítulo 4. Tramitología (Red Tape)150 Para el ejercicio de los derechos de propiedad en la zona costera o bien del uso y disfrute de la zona restringida dentro de la ZMT, se requiere cumplir trámites para la aprobación de autorizaciones y permisos legales que garanticen el cumplimiento de requisitos establecidos. La tramitología tiene el objetivo de establecer el marco de derecho en el desarrollo de actividades en la zona costera, para obtener una concesión en la zmt, para autorizar una construcción o un desarrollo inmobiliario. El propósito de este capítulo consiste en señalar los diferentes trámites que deben seguirse para el ejercicio de los derechos de uso y aprovechamiento y para el levantamiento de construcciones en el sector de la zona costera, incluyendo las particularidades de la ZMT. Se pretende brindar información más detallada sobre las condiciones, requisitos y procedimientos para el uso de la zona costera, de conformidad con as disposiciones legales identificadas en el Capítulo 1.. En este sentido, a continuación se presentan una secuencia de trámites que cumplir. Los pasos están asociados a los requisitos legales y las competencias institucionales. Son gestionados por el interesado (llámese ocupante, concesionario, propietario, desarrollador, en su capacidad de persona física o jurídica). La regulación amplía la lista de requisitos si se trata de hoteles y condominios, por cuanto hay especificaciones técnicas por la complejidad de la construcción de estos proyectos. También en la constitución de la propiedad en condominios es normal que en la escritura pública se establezcan especificaciones técnicas. En Costa Rica, la persona física o jurídica interesada en desarrollar actividades en la zona costera debe participar de un amplio y abundante proceso de aprobaciones y permisos. Tramitar significa cumplir una serie de pasos legales en diferentes instituciones para ejercer actividades de desarrollo en terrenos de aptitud turística o bajo otras categorías. La tramitología se puede caracterizar por: • • La composición de instrumentos legales para la identificación de los elementos técnicos en el estudio, requisitos, viabilidad y aprobación como condiciones previas para cualquier actividad de desarrollo en la zona costera. Tiene una relación de identidad con el quehacer institucional y el cumplimiento previo de requisitos legales. 106 • • Los trámites se constituyen en la herramienta más valiosa para la legalidad de las actividades y proyectos. Su uso e implementación se han traducido en una amplia gama de cumplimiento en algunos casos pero de irregularidades en otros. En relación al tema de tramitología hay propuestas que se citarán en este capítulo en relación a la simplificación de trámites: el sistema de APC del CFIA y el Manual del Inversionista del Departamento de Mejora Regulatoria del Meic. Sin embargo, a pesar del exceso de trámites en general en Costa Rica, se identifica una desconfianza en relación a la efectividad o en cuanto a los fines reales que estas propuestas persiguen. También hay alguna resistencia institucional sobre el tema, o bien, los esfuerzos son lentos y se requiere una mayor compromiso político en la gestión administrativa. 4.1 Planes Reguladores En el capítulo 2 se han desarrollado el tema de los planes reguladores. Para efectos de claridad se debe reiterar que el plan regulador en la zona costera es un instrumento legal y técnico151 con combinación de factores para el desarrollo turístico, se compone de documentos gráficos y documentos escritos que establecen las directrices para urbanización, edificaciones servicios públicos, y aspectos de construcción. Técnicamente se denomina Plan Regulador de Ordenamiento del Uso del Suelo y es definido como “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos, gráficos o suplementos, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Puede ser de tipo urbano, de uso del suelo agrícola o de la zona marítima terrestre”152. Entre sus características están: • • • Un plan regulador aprobado se constituye en la normación para el desarrollo de la zona geográfica en la que está vigente. El plan se acompaña de normativa técnica que se elabora para cumplir con sus fines. El plan regulador es un requisito legal previo para la aprobación de la concesión en la zona restringida de la zona marítimo terrestre. Sin plan regulador por ley no hay concesión, aunque información incluida en este componente (Estado de La Nación, Programa de Regularización del Catastro, informes de la CGR y dictámenes de la PGR) indica que en la práctica los datos revelan una amplia transgresión a este requisito fundamental. 107 • Las municipalidades tienen la competencia para la elaboración y aprobación de los planes reguladores en su territorio. Cuando no hay plan regulador aprobado, se procederá conforme a la legislación vigente. Comprende cumplir las leyes, la normativa del INVU sobre desarrollo urbanístico y los acuerdos municipales para el desarrollo territorial. 4.1.1 Trámite de un plan regulador Conforme se señala al inicio de este capítulo, la Dirección de Mejora Regulatoria (MEIC), elaboró el Manual del Inversionista que es un plan de sistematización de los requisitos legales a cumplir por los inversionistas y los ciudadanos en general. Su objetivo es eliminar “el papeleo, los requisitos innecesarios y establecer plazos de resolución máximos”153. Antes de la tramitación del plan regulador costero se debe solicitar la declaratoria de aptitud turística o no turística al ICT y proceder al amojonamiento de la zona pública. Los requisitos legales para tramitar el plan regulador conforme a la legislación y el listado del Manual indicado son154: a. El interesado puede comprobar si existe plan regulador costero vigente, ya sea en el ICT, INVU o en la municipalidad respectiva. b. Si no existe plan regulador (previo a la realización de cualquier trámite ante el INVU), el interesado debe obtener el aval de la municipalidad para la realización del plan regulador costero. Indicarle si pretende llevar a cabo un plan de todo el litoral o un plan de solo una parte de él. Con el aval municipal se realiza el proyecto de desarrollo del plan regulador. Esta práctica se ha descontinuado a raíz de jurisprudencia administrativa de la Contraloría y la Procuraduría explicadas anteriormente. c. Se presenta el plan regulador costero ante el INVU e ICT, junto con la autorización municipal. d. Conjuntamente a la presentación del proyecto de plan regulador al INVU e ICT, la municipalidad procede a publicar un edicto mediante el cual llama a los pobladores a audiencia pública sobre la adopción del plan regulador. Fija hora, lugar y fecha para la exposición del plan, la audiencia a los interesados y la recepción de observaciones escritas. Durante la audiencia se pueden presentar observaciones al plan regulador. e. Pasada la audiencia, se analiza lo expuesto en el cabildo y se decide sobre la necesidad de incorporar reformas a la propuesta de plan regulador. Si se adoptan reformas, el proyecto de plan regulador se debe presentar nuevamente a los 3 entes involucrados y obtener su aprobación. Si se rechazan las observaciones, el criterio del INVU o del ICT debe ser requerido 108 para apoyar el mantenimiento de la propuesta original. Los recursos de apelación son los definidos en la Ley de Planificación Urbana, Artículo 13. f. Con el aval del ICT y del INVU, la municipalidad debe adoptar formalmente el plan regulador, mediante acuerdo del Concejo Municipal y ordenar su publicación íntegra en el periódico Oficial La Gaceta. g. Publicado el plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta, se considera que éste entra en vigencia. Además, le corresponderá a la Dirección de Urbanismo del INVU 155 revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos antes de su adopción por las municipalidades. Es su competencia examinar y visar los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal. Adicionalmente, en todo instrumento de planificación de uso de suelo (planes cantonales o locales, públicos o privados) que desarrolle actividades, obras o proyectos que puedan generar efectos en el ambiente deberá integrarse la variable ambiental conforme a los procedimientos establecidos en la reglamentación de Setena156. También la legislación ambiental establece –y ha sido reiterada esta facultad por la PGR, la CGR y la Sala Constitucional- que de previo a la aprobación de un plan regulador las instituciones competentes deben solicitar al MINAET la valoración y clasificación si los terrenos comprendidos en el área geográfica tiene bosque o aptitud forestal. La CGR157 ha sido enfática en concluir que el no cumplimiento de este requisito es una nulidad absoluta de la aprobación del plan regulador y las autorizaciones administrativas. La Dirección de Mejora Regulatoria (MEIC) señala que no existe plazo legal preestablecido para la aprobación de un plan regulador. Sin embargo determina el plazo promedio de duración real en 3 años. 4.2 Concesiones en la zona marítimo terrestre. La concesión es la autorización de autoridad competente para el uso y disfrute de la zona restringida de 150 metros en la zona marítimo terrestre. Es importante recordar que la zona pública de 50 metros no puede ser ocupada, ya que este espacio es para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de la zona. Las municipalidades tienen la competencia para otorgar las concesiones en la zmt. Para el otorgamiento de la concesión, el interesado tiene que cumplir requisitos legales regulados por la LZMT y su reglamento. 109 La LZMT conceptualizó la concesión para la zona restringida autorizando el uso bajo ciertas condiciones. Conforme a los artículos 37 y 38 de la ley, previo a toda concesión se requiere del ICT la declaratoria de interés turístico o no turístico. El IGN realiza la demarcatoria con mojones en la zona pública. Debe existir un plano del área concesionable inscrito en el Catastro Nacional. La Municipalidad o privado interesado –en casos anteriores al 2008- presenta un plan regulador para su respectiva aprobación por parte del INVU, el ICT y finalmente la municipalidad. La ley es clara al indicar que la municipalidad no podrá aprobar concesiones si no está la aprobación de los planos. La adopción, aprobación y publicación del plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta. Cumplido los requisitos y el trámite correspondiente con la participación de las instituciones competentes citadas, la municipalidad procede a aprobar la concesión mediante acuerdo del Concejo Municipal. Aprobada la concesión por la municipalidad y dada la publicidad de ley se firma un contrato entre el gobierno local y el interesado el cual se inscribe ante el Registro de Concesiones del Registro Nacional. La CGR158 ha documentado los requisitos de la ley, solicita cumplir con: • La declaratoria de aptitud turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) . • El plan regulador aprobado por el gobierno local, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el ICT. • La certificación del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones con la que se determine si hay terrenos con bosque o de aptitud forestales para los efectos de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. • Se requiere la demarcatoria de la zona pública por parte del Instituto Geográfico Nacional y el avalúo hecho por la Dirección General de Tributación Directa para efectos de establecer el canon de la concesión por el uso del terreno, sin perjuicio del canon que a futuro se deba cobrar sobre el valor de las construcciones. • Cumplidos esos requisitos generales, las municipalidades pueden iniciar el trámite y estudio de las solicitudes presentadas en los términos del capítulo II del Reglamento a la Ley No. 6043, Decreto Ejecutivo No. 7841P del 16 de diciembre de 1977. 4.2.1 Trámite de una concesión Los requisitos legales para tramitar una concesión conforme a la legislación y el listado del Manual indicado son159: a. Completar el formulario de solicitud de concesión en la ZMT (ICT), o presentar a la municipalidad un escrito con los requisitos exigidos en la LZMT y su reglamento. Los requisitos establecidos en el reglamento son: un croquis -con amarre a mojones- de identificación del terreno, linderos, uso para el cual se propone, 110 b. c. d. e. f. g. medida, certificación de personería –si el solicitante es sociedad-, certificación de distribución de capital social en donde se demuestre un capital costarricense mínimo de un 50%, lugar para notificaciones. Una vez presentada la solicitud y adoptado el plan regulador, la Oficina de la ZMT de la municipalidad ejecuta una inspección. Luego se prepara un edicto, el cual debe publicarse, una vez, en el periódico oficial La Gaceta, por cuenta del interesado. La municipalidad recibe oposiciones dentro del plazo que otorga el edicto. Si no hay oposiciones, el alcalde municipal elabora el proyecto de resolución. Si hay oposiciones, antes de elaborar el proyecto de resolución, el alcalde y el encargado de la ZMT celebran una audiencia o el solicitante. Finalizada la audiencia, se elabora el proyecto de resolución. El proyecto de resolución recomienda si se otorga o no la concesión, total o parcialmente, y el plazo de su duración, el cual oscila entre cinco y veinte años. En caso de avalarse la concesión, el proyecto, además, debe establecer los términos y obligaciones que fueron acordados. El proyecto de resolución es conocido por el Concejo Municipal, el cual autoriza la concesión y comisiona al alcalde para la firma del contrato. Una vez firmado, la municipalidad lo envía al ICT o al IDA para su aprobación, y luego se inscribe, en el Registro General de Concesiones del Registro Nacional, una protocolización de piezas del expediente, hecha por un Notario Público. En la práctica el plazo de aprobación de una concesión dependerá de que haya o no oposiciones. Si no hay oposiciones el reglamento de la LZMT (art.42) indica que el Alcalde tiene 30 días hábiles para preparar el proyecto de resolución. Además, a partir de la aprobación de la concesión, por parte del consejo, se otorga un plazo de 30 días para firmar el contrato y depositar la primera anualidad del canon. 4.2.2 Derecho de Concesión en el Régimen de Propiedad en Condominio El régimen de Propiedad en Condominio se puede aplicar cuando el titular de un derecho de concesión de un bien inmueble que se destine a ser explotado turística o comercialmente, decida someter su proyecto a las disposiciones de la Ley de Propiedad en Condominio. “ En este caso, deberá contar con la autorización expresa y previa de las autoridades que hayan otorgado la concesión”160. 111 La Ley de Propiedad en Condominio (1999) y su reglamento, establecen requisitos que están listados en el Manual de referencia, los cuales son161: a. El titular de un derecho de concesión puede someterlo a un régimen condominal. b. Para poder someter la concesión a un régimen condominal debe haber obtenido primero la autorización de la municipalidad que le otorgo la concesión, del ICT o del IDA cuando corresponda. c. Una vez hechas las autorizaciones, el concesionario tiene que efectuar el trámite de planos ante las entidades presentadas, teniendo que presentar los planos del anteproyecto o proyecto ante el INVU. d. El reglamento del condominio y administración al que se someta la creación del mismo, deberá ser consistente con el plan regulador y la normativa jurídica aplicable a concesiones. e. La escritura constitutiva del régimen de propiedad en condominio cuando sean proyecto en la Zona Marítimo Terrestre se deberán inscribir en el Registro de Concesiones de Uso de la Zona Marítimo Terrestre y del Polo Turístico Golfo Papagayo. f. Cuando exista una concesión sometida al régimen de propiedad en condominio, la autoridad que la otorgo deberá emitir a favor de quien corresponda un nuevo contrato de concesión para cada concesión filial. g. Cuando existan nuevos contratos, estos, deberán suscribirse en los mismos términos y condiciones del contrato de concesión que los antecede. h. Quien ostente una concesión filial podrá cederla, transmitirla, gravarla o disponer de ella, siempre y cuando la autoridad que la otorgo autorice. i. Cada concesionario de una concesión filial será el responsable de cumplir con las obligaciones de su contrato de concesión, tanto para área privativa como para el área común del condominio. j. Cuando se haya terminado una concesión filial, la autoridad que la otorgo asumirá en forma plena los derechos y obligaciones que correspondan a esta. k. Cuando se otorgue un contrato sobre una concesión ya cancelada deberá otorgarse bajo los mismos términos y condiciones de los demás contratos de concesión filial del respectivo condominio. l. Cuando existan inmuebles destinados a la actividad turística de hospedaje, podrán someterse al régimen de propiedad en condominio, igual lo podrán hacer moteles y albergues transitorios, siempre y cuando cumplan con el Decreto Ejecutivo No 11217-MEIC y Decreto Ejecutivo No 32303 “Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio”. m. Cuando se constituya un condohotel bajo el régimen de concesión, las densidades establecidas en los planes reguladores para los lotes hoteleros, se aplicarán a la finca matriz correspondiente. n. No se permitirá cambiar el uso de condohotel al de vivienda permanente, si no se cuenta con una autorización previa de las autoridades competentes. 112 Se ha cuestionado la pertinencia de aplicar el sistema de concesiones en la ZMT para el caso de propiedad horizontal y condominios, debido a que, en la práctica, se establecen diferentes titulares de derechos ( dueños de los apartamentos) sobre una misma concesión otorgada. 4.3 Visado de Planos Los visados son los sellos oficiales que se estampan en los planos. Es una autorización administrativa de cada institución para indicar que se está cumpliendo con los requisitos legales de su competencia y que da el visto bueno para continuar con la tramitación de los planes de una institución a otra. Una obra o proyecto modifica las condiciones físicas del territorio o tiene requerimientos técnicos que las instituciones están llamadas a supervisar. La sumatoria de los visados son los requisitos que la municipalidad solicita que se cumplan de previo, para tramitar la solicitud de un permiso de construcción que es su competencia exclusiva. Los planos elaborados por un profesional responsable deberán estar sellados y timbrados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, previo a su tramitación ante las instituciones competentes162, el Colegio es un órgano asesor del Estado en el cumplimiento de sus labores. Para tal efecto, se siguen los requisitos establecidos en la Guía de Tramitación de Proyectos del Departamento de Registro y Responsabilidad Profesional del Colegio. Además el profesional declara bajo juramento que conoce la normativa aplicable y que el proyecto la cumple. Conforme a las facultades institucionales reguladas en la legislación, los visados de planos son requeridos ante las siguientes instituciones: • • • • Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). El primer visado se tramita ante este Colegio en la Oficina de Registro de Planos por el arquitecto o ingeniero responsable. Se calcula el valor de la obra y se entrega bitácora. Firmados y sellados los planos se puede proceder ante las instituciones del Estado. Si la obra no se ubica en la zona marítimo terrestre procede de inmediato ante el Ministerio de Salud. Para las obras en zona marítimo terrestre hay decreto regulatorio. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU). Dirección de Urbanismo ejerce el control sobre las normas de planificación y urbanismo a nivel nacional. Tiene la obligación de revisar y visar los proyectos de urbanización y fraccionamiento de previo a la aprobación municipal. Ministerio de Salud. Vigilancia y control en el cumplimiento de condiciones sanitarias. Visados de obras en zona marítimo terrestre163. El interesado debe cumplir los requisitos de su condición si es concesionario, propietario con 113 • título de propiedad o está bajo el régimen especial del Golfo de Papagayo. Para construir en la ZMT, el interesado deberá contar con un contrato de concesión aprobado e inscrito en el Registro Nacional o ser propietario con base en la Ley N° 4558 o la normativa anterior a ésta. El concesionario, podrá construir, tierra adentro de la línea de mojones que demarca el límite de la zona pública de la zona marítimo terrestre, conforme al plan regulador. El propietario, podrá construir en su propiedad, según lo indique el título de propiedad y conforme al plan regulador vigente en caso de que este exista164. Si el proyecto es por urbanizaciones o fraccionamientos de uso turístico se procede ante la Dirección de Urbanismo del INVU a cumplir requisitos por reglamento que incluye la resolución previa de Setena. Esta dirección distribuye copias de planos aportadas por el interesado entre las instituciones competentes para que se pronuncien (Invu, Salud, ICAA, ICT). Aprobados los planos básicos corresponde proceder ante la municipalidad para el permiso de construcción respectivo. Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Supervisar los planes y construcciones en terrenos declarados de de aptitud turística en la zona marítimo terrestre. Para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles será indispensable el visado municipal previo. El permiso de urbanización debe garantizar las medidas mínimas reglamentarias y el acceso de los servicios básicos por el Estado o por el desarrollador cuando se comprometa a costear las obras necesarias. Se indican casos en que las municipalidades no permitirán obras de construcción (medidas, cabidas, etc)165. 4.4 Conformidad con el Régimen de Áreas Silvestres Protegidas Patrimonio Natural del Estado (MINAET): y el En el marco regulatorio institucional nos referimos al conflicto de competencias aparente entre las potestades de la municipalidad en la administración de la ZMT y las funciones rectoras del MINAET en la tutela del Patrimonio Natural del Estado. Actualmente es criterio jurídico interpretado –PGR, Sala Constitucional y recientemente la CGR se ha referido al tema- el deber de las municipalidades de ejercer la consulta previa al MINAET respecto a la demarcación de las áreas silvestres protegidas en la zona marítimo terrestre. Si el área concesionable en la zona restringida de la ZMT se encuentra dentro de la demarcación del MINAET se aplicarán los criterios de protección del patrimonio natural del Estado conforme a la Constitución y la legislación ambiental. En síntesis, se excluye de la jurisdicción de las municipalidades en ZMT166 las áreas de parques nacionales y reservas equivalentes, se requieren permisos y visados del MINAET por legislación ambiental. 114 Actualmente en el 2008, Setena está requiriendo de previo el cumplimiento de este importante requisito en los trámites de viabilidad ambiental, conforme lo estableció en la Guía para la Construcción aprobada por Setena este año. El MINAET ha reconocido la limitación para las áreas de conservación en el cumplimiento de la demarcación, los esfuerzos se orientan a la materialización del Programa de Regularización del Catastro y Registro respecto al levantamiento de componente digital del Catastro. Se impulsa la demarcatoria de la ZMT. Aunque las Áreas de Conservación (Sinac) manejan los sectores con recursos costeros del patrimonio natural del Estado requieren el apoyo técnico y el desarrollo de una metodología integral con la información catastral que contiene los datos técnicos y físicos del mapeo del territorio nacional. Esto facilitará técnicamente el trabajo de demarcación de las áreas del patrimonio natural de Estado, así como los bosques y los terrenos de aptitud forestal. 4.5 Viabilidad Ambiental La Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995) creó la Setena como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía. Su función primordial es armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos. Realiza la evaluación de impacto ambiental para las actividades, obras o proyectos que lo requieran por ley o reglamento. Sus labores comprenden fiscalizar, estudiar, analizar, evaluar y monitorear los estudios de impacto ambiental de las actividades productivas de los habitantes de la República167. Hay acuerdos y reglamentos de Setena que regulan y reglamentan la viabilidad ambiental. Es un requisito obligatorio que las instituciones públicas deben requerir. Sin la viabilidad ambiental las instituciones no aprobará autorizaciones y la municipalidad no otorgará el permiso de construcción. Hay tres procesos sobre impacto ambiental regulados en Setena168: • • • Valoración o Proceso de Evaluación Ambiental Preliminar: Son los procesos de la Revisión de Formularios de los Estudios Preliminares (D1 y D2) así como los pronósticos de plan de Gestión Ambiental y las declaraciones juradas de compromisos ambientales, como los instrumentos para las actividades, obras o proyectos de categoría B1 y B2; así como los de categoría C. El segundo corresponde al Proceso de Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) que revisa los distintos estudios de Impacto Ambiental con sus instrumentos, que corresponden a las actividades, obras o proyectos de categoría A de Evaluación Ambiental El tercer proceso es el de Auditorias y Seguimiento Ambiental creado de hecho y en proceso de formalizar su inclusión legalmente. 115 Las actividades, obras o proyectos nuevos que están sujetas a una licencia de viabilidad ambiental de Setena son169: • Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena el cumplimiento del trámite (Anexo No. 1 reglamento, listado en los que se requiere EIA). • Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo No. 1 (categorización general del Anexo No. 2 reglamento). Los impactos ambientales potenciales (IAP) son criterios técnicos para definir tres categorías de calificación: • Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial. • Categoría B: Moderado Impacto Ambiental Potencial (Subcategoría B1: Moderado – Alto Impacto Ambiental Potencial, y Subcategoría B2: Moderado – Bajo Impacto Ambiental Potencial). • Categoría C: Bajo Impacto Ambiental Potencial. El procedimiento inicia cuando el desarrollador realiza una calificación ambiental inicial conforme a esta categorización y escoge entre dos documentos para llenar y presentar a Setena, denominados D1 (categoría de alto y moderado IAP: A, B1 y B2 sin plan regulador aprobado por Setena) y D2 (bajo IAP: categorías C y B2 en territorios que dispongan de plan regulador con viabilidad ambiental de Setena). El desarrollador debe cumplir los requisitos de presentación según la categorización que corresponda. La Secretaría determinará la significancia de impacto ambiental (SIA) siguiendo los procedimientos establecidos en el manual de EIA. Además el desarrollador adquiere los compromisos ambientales establecidos en el reglamento, su cumplimiento es obligatorio y en caso contrario está sujeto a sanciones administrativas, civiles y penales. La calificación ambiental final se da cuando, “ la aplicación de los instrumentos de valoración de significancia de impacto ambiental (SIA) permite, que se modifique, previa justificación técnica, o se confirme la categoría preliminar de clasificación que se estableció para la actividad, obra o proyecto por medio del D1, obteniéndose de esta manera una calificación ambiental final para la toma de decisiones”170. La decisión final se dará cuando obtenida la calificación ambiental final de la significancia de impacto ambiental, el proyecto seguirá una de las siguientes rutas de decisión: • • • B2–Baja SIA: Cumplir con Declaración Jurada de Compromisos Ambientales. B1 – Moderada SIA: Cumplir con Plan de Gestión Ambiental. A – Alta SIA: Cumplir con Estudio de Impacto Ambiental. 116 Para cada uno de estos instrumentos de decisión final se establecen una serie de requisitos que el desarrollador debe cumplir ante Setena. La elaboración de los estudios de impacto ambiental se regulan en el capítulo III del reglamento. Setena ha aprobado la Guía Ambiental para la Construcción (2008), fundamentada en el reglamento para la elaboración, revisión y oficialización de Guías Ambientales de buenas prácticas productivas y desempeño co-eficiente, Decreto No. 34522-MINAE, publicado en La Gaceta del 16 de junio del 2008. Esta normativa legal busca clarificar la selección de una propiedad, el proyecto a proponer y las condiciones ambientales a considerar. La motivación para esta guía es que ha identificado como principal fuente de los problemas ambientales durante la evaluación de impacto ambiental para los proyectos de desarrollo de infraestructura urbana, la incompatibilidad que existe entre el uso de suelo del lugar donde se ubica la finca respecto al diseño del proyecto propuesto. La Guía recomienda tomar en cuenta171: • Factores ambientales claves • Aspectos Legales (condiciones legales y catastrales) • Uso del Suelo (verificar compatibilidad del futuro proyecto, consultar plan regulador o usos permitidos en la zona según normativa municipal) Para el diseño de un anteproyecto de desarrollo se requiere un estudio básico que contiene la información elemental previa. Esta información son los requisitos básicos que deben cumplirse, se encuentran en la legislación vigente y han sido recopilados recientemente en la Guía Ambiental para la Construcción (2008) de SETENA. 4.5.1 Trámite de Viabilidad Ambiental Atendiendo la legislación ambiental, el reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y la Guía, el procedimiento legal en la aprobación de un proyecto con la viabilidad ambiental cumple las siguientes etapas172: • • • Requisitos de estudio básico para anteproyecto. (información básica para iniciar propuesta) Diseño del anteproyecto partiendo de la información básica cumplida. Sobre el tema, la guía enfatiza que es común que cuando se llega a este nivel se quiera dar inicio al proyecto, pero se debe tener claro que no se pueden iniciar los trabajos constructivos sin contar con la viabilidad ambiental correspondiente, de lo contrario se pueden generar sanciones por parte de la autoridad ambiental y de la Municipalidad, que pueden causar serios contratiempos en el desarrollo del proyecto173. Evaluación Ambiental. Se presenta conforme al formulario de evaluación correspondiente (D1 o D2), adjuntado los documentos señaladas en el inciso “A” así como las medidas de mitigación, control o compensación para cada uno de los impactos detectados. 117 • • • Pronunciamiento de Setena. Indica el instrumento que se debe seguir para la valoración ambiental, se recomiendan los estudios correspondientes y fechas de presentación. No puede dar inicio a las obras sin contar con la viabilidad ambiental. Viabilidad Ambiental. El rechazo justificado del EsIA de la actividad, obra o proyecto, o bien su aprobación, las comunicará la SETENA al desarrollador por medio de una resolución administrativa, técnica y jurídicamente motivada 174 . Presentado, revisado y aprobado el documento señalado en el punto anterior, la SETENA procede a emitir, en lo correspondiente, la resolución de viabilidad ambiental que requerirá definir el monto de garantía ambiental equivalente al 1% del costo total del proyecto, incluyendo el valor del terreno, solicitar que se nombre un regente o responsable ambiental y que se presente un libro de bitácora, (actividades que pueden ejecutar los interesados un mes antes de inicio de las obras). También en esta resolución la SETENA define la periodicidad con que el Regente Ambiental debe presentar los informes regenciales ante la institución. Elaboración del diseño definitivo del proyecto. Aprobada la viabilidad ambiental, se incorporar los cambios establecidos por la SETENA en el proyecto definitivo, siguiendo el procedimiento de visado de planos constructivos. El proceso se cumple con el permiso de construcción emitido por la Municipalidad correspondiente. 4.5.2 Validez y Obligaciones de la Viabilidad Ambiental La legislación ambiental – Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Biodiversidad, Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, entre otros- establece plazos y responsabilidades sobre las obligaciones que la viabilidad ambiental implica. Una lista de las obligaciones relevantes están citadas en el Manual de Inversionista (MEIC), entre ellas175: • • • • Las resoluciones que otorgan la viabilidad ambiental tienen una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades. De previo al vencimiento, el desarrollador deberá solicitar una prórroga. El incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la evaluación de Impacto Ambiental de la SETENA tiene sanciones. Cuando un proyecto omite o incumple los compromisos ambientales adquiridos, se expone a que: a) de oficio SETENA le imponga una sanción administrativa de conformidad a la legislación, b) una denuncia de cualquier persona o vecino del proyecto (ante el TAA, SETENA, instancias administrativas o judiciales). La violación o incumplimiento de las resoluciones de evaluación de impacto ambiental, faculta a la SETENA a la paralización de las obras. Por principios de participación pública en la legislación ambiental, cualquier persona puede hacer observaciones a la SETENA sobre el 118 • proyecto en cualquiera de sus etapas. Los expedientes de las evaluaciones son de carácter público y pueden ser consultados. El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueban, son responsables, directa y solidariamente, de los daños que causen ante el incumplimiento de las resoluciones de evaluación de impacto ambiental aprobadas por la SETENA. 4.6 Permisos de Construcción Es la autorización que otorgan las municipalidades para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente el permiso se hace constar sobre un plano que se denomina plano aprobado176. Cuando el interesado tiene los visados de planos de las instituciones conforme se expuso en el punto anterior, procede ante la Municipalidad a cumplir los requisitos municipales para la aprobación de un permiso de construcción. Presentará planos básicos acompañados por la documentación de las siguientes instituciones177: • Copia del plano catastrado. • Registro Nacional o notario público. Certificación de la propiedad para terrenos no ubicados en la ZMT o propietarios en ZMT. Certificación del registro de concesiones del contrato de concesión para terrenos ubicados en ZMT. • Mopt o Municipalidad. Documento con alineamientos de carreteras nacionales o cantonales. Para el caso de proyectos en ZMT debe cumplir con los alineamientos y retiros establecidos en el plan regulador. • Construcciones en zmt. Presentar el contrato de concesión inscrito en el Registro de Concesiones. • Construcciones que no están en zmt o tienen título de propiedad. Presentar certificación de la propiedad. • Invu o Minaet. Alineamiento de áreas de protección de nacientes y ríos. • Dirección General de Aviación Civil (DGAC). Las alturas máximas de construcción en zonas definidas como de aproximación a aeropuertos y campos de aterrizaje. La municipalidad solicita la presentación de la documentación descrita y cumplir con los requisitos internos que comprenden: • Llenar el formulario de permiso de construcción, firmado por el dueño de la propiedad o el concesionario según corresponda. • Certificado de Uso de Suelo. • En caso de condominio, presentar una lámina más de planta sitio de finca filial. • Suscripción de la póliza de riesgo del trabajo del INS para los trabajadores de la construcción. 119 Finalmente, la municipalidad puede tomar acuerdos y directrices sobre la construcción y el desarrollo de su territorio. Esto implica que los requisitos pueden ser más de una municipalidad a otra, dependiendo de las regulaciones municipales aprobadas. También el Poder Ejecutivo puede emitir regulaciones específicas para un sector o región, de referencia el decreto de densidades aprobado para la región chorotega. 4.7 Análisis de Tramitología Como se ha indicado en diversas ocasiones, en relación a los planes reguladores la práctica es que son parciales o por pedacitos de playa, a la medida de la concesión en una mayoría de casos. En la zmt para cumplir con el requisito del plan regulador como paso previo a una concesión, se estableció la práctica de que el desarrollador interesado contrataba el plan con empresas privadas, previo acuerdo municipal. La CGR ha señalado la inconveniencia y el conflicto de intereses en esta práctica. El impulso privado tuvo que ser puesto en orden mediante dictámenes de la PGR 178 retomando la importancia de la participación institucional municipal en cumplimiento de las competencias analizadas en el marco regulatorio institucional. Por otra parte, la CGR en dictámenes recientes del 2007 se refiere a las consecuencias de las anomalías en los planes reguladores. De importancia se citó en el marco regulatorio institucional el caso de Punta Ventanas en Osa, aunque los informes del órgano contralor remiten a los problemas legales e institucionales de planes reguladores en diferentes puntos de la costa pacífica. Hasta ahora no se identifica un solo plan regulador en ZMT que cumpla con la legislación, las competencias institucionales y la integralidad del ordenamiento territorial en temas de desarrollo sostenible. En referencia al listado de tramitología, es importante mencionar los esfuerzos a nivel del CFIA y el Meic (Dirección de Mejora Regulatoria) para simplificar los trámites y los plazos en general en la tramitología, que también se implementa en la zona costera. Son esfuerzos para mejorar la gestión institucional y orientados a digitalizar los trámites en las instituciones de gobierno. La mejora regulatoria y la simplificación de trámites se rige por la Ley Nº 7472 de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (y su reglamento), en sus artículos 3, 4 y del 18 al 20, reforzada por la Ley No. 8220 de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos. La legislación encomienda a la Dirección de Mejora Regulatoria, tareas en que coordina los esfuerzos de la simplificación de trámites y mejora en las regulaciones de áreas prioritarias179. La tramitología que se caracteriza por ser una compleja guía de cumplimiento de requisitos en las instituciones públicas, tiene como áreas de interés en la mejora regulatoria los siguientes puntos: 120 • • • • Existe un manual del inversionista del Meic, El CFIA tiene el sistema digital de APC (Administrador de Permisos de Construcción) Algunas municipalidades están recibiendo el software del CFIA para digitalizar el trámite de permisos con una especie de ventanilla única municipal en donde también se pueda gestionar la tramitología del INVU. La Dirección de Urbanismo (INVU) tiene una ventanilla única. 121 Capítulo 5. Otros temas relevantes específicos. En este capítulo se abordan temas o inquietudes puntuales que ameritan un estudio adicional para comprender la aplicación del marco legal y la gestión institucional en la zona costera. Se trata de tópicos que por su interés es mejor desarrollar en un apartado distinto, aunque se vinculan estrechamente con el contenido de los capítulos anteriores. La dinámica del desarrollo costero en cuanto trasciende el marco regulatorio de la LZMT (1977), lleva asociada tendencias legales para atender las necesidades del crecimiento costero y la inversión que llega. 5.1 Propiedad en Condominio y Residenciales180 La construcción de proyectos residenciales y condominios son una fuerte tendencia en las zonas costeras más desarrolladas, concretamente en el pacífico norte (Santa Cruz) y el pacífico central (Jacó). La aprobación de la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (1999) representó el banderazo oficial para el impulso y desarrollo de proyectos bajo un concepto novedoso en la construcción de la costa pacífica, especialmente acentuado a partir del año 2004. Fincas localizadas en la zona marítimo terrestre y que se extiende al interior como propiedad privada, reúnen las características primarias idóneas para este nuevo concepto por sus dimensiones territoriales pero con la característica de tener garantizado el frente de playa fundamental, lo que impulsó este moderno concepto en los primeros proyectos181. Actualmente la presión sobre las autoridades competentes y locales por la cantidad de proyectos de residencias e inmobiliarios es reconocida y representa un reto en las competencias y responsabilidades institucionales. Se caracterizan por una diversidad arquitectónica y combinación de preferencias y conceptos que impactan el desarrollo y las posibilidades de ordenamiento territorial en la zona costera. Implementar la ley y seguir el proceso de cumplimiento de requisitos para el otorgamiento de aprobaciones más los avances de los proyectos in situ, mantienen una dinámica contra reloj en dependencias claves como los departamentos de construcción de las respectivas municipalidades. Lidiar con las dimensiones, especificaciones técnicas, tipo de proyectos y los requisitos legales no es una tarea fácil, requiere capacidad y recursos humanosfinancieros. También la regulación es amplia y se aprueban nuevos instrumentos, recientemente en el litoral de Guanacaste con un nuevo decreto182. Se agrega aprobación regulatoria con directrices para la construcción en las costas sobre temas de densidad y tamaños, entre otros. Un elemento adicional son las nuevas tendencias e innovaciones en el notariado costarricense. Se requiere escritura pública para la constitución del régimen en condominio. La escritura es un documento amplio y exhaustivo en regulación y 122 constitución de derechos (afectación de la propiedad al régimen en condominio, fincas filiales, bienes comunes, áreas privativas, servidumbres de paso y ecológica, reglamentos), documento que se inscribe en el Registro Nacional. Los aspectos jurídicos del régimen de propiedad inmobiliaria dentro de una concesión que autoriza únicamente el uso y disfrute de un terreno, cuyo régimen demanial es la propiedad del Estado, generan controversia porque el territorio en zmt pertenece al Estado. Los desarrollos inmobiliarios que se establecen fuera de la zmt en terrenos privados respecto a la propiedad inmobiliaria no presentan controversia jurídica. 5.2 Terrenos de parcelamiento agrícola se transforman en condominios y urbanizaciones En la gira al Pacífico Central 183 llamó la atención los proyectos que se anunciaban como urbanizaciones con lotes de 5.000 metros cuadrados en adelante. La medida poco usual para la construcción tradicional de vivienda planteó la interrogante, aunque era evidente el mercado inmobiliario al que se dirige, sí la medida ameritó una revisión legal. La normativa bajo la cual se ampara esta nueva tendencia de construcción de condominios y urbanizaciones en parcelas agrícolas, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (1982). Este reglamento define las condiciones urbanísticas y técnicas indispensables para que las Municipalidades permitan fraccionamientos y establece los requisitos. En este punto llama la atención lo estipulado184: • En el punto II.1.1. En distritos sujetos a control urbanístico no se requiere el visado municipal cuando todas las parcelas resultantes midan más de 5 Ha., cuando su uso sea agropecuario y conste así en planos, por considerarse que estos casos no interesan al uso urbano. • En el punto II.2 sobre los accesos indica: Este capítulo no se aplicará a segregaciones cuyas parcelas resultantes sean todas mayores de 5 hectáreas, las cuales se consideran no interesan a los fines del control urbanístico. El impacto de esta práctica reciente en el litoral pacífico ha sido preocupante en Osa. En el 2007 las denuncias se profundizaron por los movimientos de tierra autorizados por la Municipalidad de Osa en la Fila Costeña, donde las acciones de los desarrolladores preocupan a diferentes sectores. Se identifica como uno de los principales actores sobre el tema al Programa Institucional Osa-Golfo Dulce (PiOsa) de la Universidad de Costa Rica, constituyendo las denuncias sobre este tema uno de los ejes de acción del programa, por las características alarmantes de la prácticas de fraccionamiento en parcelamiento agrícola, el incremento en los permisos de remoción de tierras en la Municipalidad de Osa que alcanzaron un aumento desmedido de más del 200% en el 2007 185 . La preocupación revela una situación controversial amparada por el reglamento de cita, ya que para la parcela agrícola no se exige la valoración de impactos 123 ambientales de la Setena. Los sectores urgen a las instituciones tomar medidas urgentes y en otros casos aplicar una reforma inmediata para detener esta práctica. “Se utiliza la figura del parcelamiento agrícola como sustituto de la modalidad de condominios y urbanizaciones. La figura del parcelamiento agrícola permite que todo proyecto bajo su amparo requiera únicamente el permiso de la municipalidad correspondiente, sin embargo, no en todos los casos la municipalidad está preparada para proteger zonas de gran fragilidad ambiental”186. 5.3 Inversión de recursos privados en obras públicas. Excepcionalmente, y de conformidad con el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana y su propia Ley constitutiva, el Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillado, posee la potestad de . otorgar a particulares autorizaciones para realizar y costear obras de cualquier naturaleza relativas a la creación, ampliación o modificación de infraestructura relacionada con alcantarillado y acueductos, en la medida que sean necesarias para la aprobación definitiva de proyectos de urbanización, estos últimos entendidos como cualquier tipo de obra. En cuanto a la realización de una inversión conjunta del urbanizador y el AyA, este únicamente se encuentra facultado para realizar la inversión, en aquellos casos donde el interés público lo justifique, según se demuestre mediante estudios técnicos que respalden la viabilidad y necesidad de la construcción, modificación o ampliación del alcantarillado o acueducto, y sin que esto compromete el recurso hídrico existente en perjuicio de la comunidad ya presente o de los habitantes de los eventuales nuevos desarrollos. Por su parte, debe tenerse presente que la autorización de inversión privada en este tipo de obras, no otorga un derecho preferente al urbanizador que las realiza, pues una vez concluida la infraestructura necesaria, ésta debe ser cedida al interés público, por lo que en los supuestos de inversión privada, cualquier obra o servicio que esté destinado a satisfacer un interés público, debe utilizarse tomando como norte los principios de igualdad, universalidad, eficiencia y continuidad, reconocidos constitucionalmente. El único derecho que le será reconocido legalmente al urbanizador que costea las obras de infraestructura, es el de recibir dentro del plazo de cinco años, un abono por cada unidad de vivienda que contenga un proyecto de urbanización futuro y que utilice la infraestructura construida. Tal y como se indicó el proceso constructivo de la infraestructura realizada por el urbanizador privado es de interés público, en la medida que la obra es necesaria e instrumental al servicio público que se brindará, lo cual justifica la intervención del AyA durante la construcción y lo obliga a ejercer todos sus poderes de tutela y fiscalización. Lo anterior significa que el urbanizador 124 particular que realiza las obras de infraestructura de acueductos y alcantarillado, no está excluido de solicitar el respectivo permiso constructivo. Asimismo no lo exonera del pago de los impuestos respectivos, pues dicha posibilidad aplica únicamente para las dependencias del gobierno y las instituciones públicas, en virtud de lo establecido en los numerales 74, 75 y 80 de la Ley de Construcciones, 70 de la Ley de Planificación Urbana, y 2 de la Ley N° 7293 del 31 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones. En conclusión el dictámen C-218-2008 sobre el Caso Sardinal concluyó respecto a la posibilidad de construir obras de infraestructura para prestar el servicio público de agua por particulares: “ 1. A partir de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana la regla general es que cualquier solicitud nueva de permiso que se presente para un área que no cuenta con facilidades y servicios públicos, sea por el alto costo, la lejanía o por cualquier otra razón, debe ser rechazada. 2. Excepcionalmente el AyA como ente rector en la materia, tiene la facultad de otorgar autorizaciones a particulares para costear obras de alcantarillado público o acueductos, en la medida que sean necesarias para la aprobación definitiva de sus “proyectos de urbanización” . 3. El concepto “proyectos de urbanización” debe ser entendido en sentido amplio a la luz de las definiciones contenidas en la Ley de Planificación Urbana y las potestades genéricas reconocidas en los artículos 2 inciso e) y 21 de la ley Constitutiva del AyA, por lo que dicha institución puede autorizar al urbanizador de cualquier tipo de obra, costear los servicios de acueducto y alcantarillado necesarios para la aprobación final de su proyecto. 4. El AyA únicamente se encuentra facultado para realizar una inversión conjunta con un urbanizador particular, en aquellos casos donde el interés público lo justifique, según lo determinen los estudios técnicos correspondientes que respalden la viabilidad y necesidad de la construcción, modificación o ampliación del alcantarillado o acueducto, sin que ello signifique comprometer el recurso hídrico existente en perjuicio de la comunidad presente o de los habitantes de los eventuales nuevos desarrollos. 5. La autorización de inversión privada puede ser tanto para realizar infraestructura nueva o para aumentar la cobertura total del sistema existente, sin embargo en cualquier caso debe hacerse bajo los estrictos lineamientos técnicos, aprobación y fiscalización del AyA. 125 6. El único derecho reconocido legalmente al urbanizador que costea las obras de infraestructura, es el de recibir dentro del plazo de cinco años, un abono por cada unidad de vivienda que contenga un proyecto de urbanización futuro y que utilice la infraestructura construida. Por ello, la inversión realizada no le otorga derecho preferente alguno para recibir el servicio público, pues una vez concluida la infraestructura necesaria, ésta debe ser cedida al interés público. 7. El número de pajas de agua que se asignen al urbanizador dependerá de los estudios realizados y de que no se comprometa el interés público, además dicha asignación deberá ejecutarse siempre por parte del AyA y nunca por el urbanizador, teniendo como norte los principios de igualdad, universalidad, eficiencia y continuidad del servicio. 8. Únicamente podría aumentarse la red de distribución existente para aumentar el caudal requerido por el urbanizador, si esto es posible desde el punto de vista técnico, y ello no compromete el servicio brindado a la colectividad…. 11. El proceso constructivo de la infraestructura realizada por el urbanizador privado reviste de un marcado interés público, en la medida que la obra es necesaria e instrumental al servicio público que se brindará, lo cual justifica la intervención del AyA durante la construcción y lo obliga a ejercer todos sus poderes de tutela y fiscalización.” Con relación a este caso, al resolver un recurso de amparo planteado por vecinos de la zona de Sardinal, la SC ( voto 262-09) declaró con lugar el mismo: “ Por violación a lo establecido en el artículo 50 de la Constitución Política en la aprobación y puesta en ejecución del proyecto de ampliación del acueducto El Coco-Ocotal; al no existir certeza técnica sobre la capacidad de explotación del recurso hídrico del Acuífero Sardinal, y la consecuente incertidumbre sobre la afectación de la prioridad de disponibilidad de agua para la satisfacción de los intereses de la comunidad, sobre cualquier otro tipo de interés patrimonial, comercial o turístico. Por violación al artículo 9 de la Constitución Política al omitirse la debida participación ciudadana en el proceso de formulación del proyecto”. De esta manera, además de los criterios legales para la construcción de las obras, debe tomarse en cuenta la necesidad de contar con estudios técnicos sobre la disponibilidad de agua y respetarse el principio de participación ciudadana en asuntos ambientales. 5.4 Moratorias Municipales 126 Otro aspecto de interés finalmente lo constituyen las posibles moratorias municipales al otorgamiento de permisos, por ejemplo, de construcción. Esta figura ha sido utilizada por la Municipalidad de Osa, mientras se emitía el correspondiente reglamento de construcciones en la fila costeña. Este proceder parece ser legal y constitucionalmente viable mientras su plazo no exceda la razonabilidad y proporcionalidad requeridas y se encuentre debidamente justificada por razones ambientales, sociales y técnicas. Debe no obstante, considerarse el posible impacto que tendría sobre el derecho de propiedad privada y libre iniciativa económica en algunos casos. En estos casos la justificación puede encontrarse además en los principios preventivo y precautorio del derecho ambiental ( Ley de Biodiversidad artículo 11). 127 Conclusiones. Las principales conclusiones que pueden extraerse de la investigación son las siguientes: • La zona marítimo terrestre y la zona costera presentan diferencias importantes en lo relativo a su régimen legal. La primera por tratarse de un bien de dominio público- con las excepciones de terrenos inscritoscuyo uso esta condicionado a la existencia de concesiones o permisos de uso ( para actos sencillos) previo cumplimiento de múltiples requisitos establecidos en la legislación. Por el contrario, en la zona costera ubicada más allá de la zona marítimo terrestre coexisten diversos regímenes de propiedad privada y pública y las herramientas e instrumentos para permitir su uso y aprovechamiento son diversos. En ambos casos, la planificación, el ordenamiento del territorio, los mecanismos preventivos relacionados con la construcción y la evaluación de impacto ambiental juegan un papel fundamental para poder avanzar hacia un desarrollo sostenible en la zona. • La ocupación- legal e ilegal- de la zona costera, pero particularmente de la zona marítimo terrestre como un bien de dominio público, es significativa y, esta porción del territorio, deviene objeto de interés por parte de diversos actores: pobladores locales, agentes inmobiliarios, empresarios turísticos de la más variada dimensión, entre otros. Desafortunadamente, específicamente en el caso de la ZMT existe una importante cantidad de ocupación ilegal que dificulta su adecuado ordenamiento. Las tipologías de ocupación resultan sumamente variadas, por ejemplo, simples invasores; aquellos que alegan derechos inexistentes basados en actos jurídicos ilegales ( compra de permisos de uso, transmisión de la condición de pobladores; venta del derecho de prioridad para obtener un concesión aún sin cumplirse los requisitos legales, etc); ocupantes que cuentan con autorizaciones administrativas contrarias al ordenamiento jurídico, entre otros. • La legislación no es garantía de un desarrollo costero efectivo conforme a los objetivos de la ley de zona marítimo terrestre (patrimonio nacional y del Estado, inalienable e imprescriptible, protección de sus recursos naturales, uso y aprovechamiento) y las tendencias en la zona reflejan una dinámica no contemplada en la misma (turismo, modalidades inmobiliarias, un alto porcentaje sin planes reguladores, debilidades en planificación y ausencia de criterios de ordenamiento territorial, crecimiento acelerado, dualidad mercado e inversión). • De esta forma, la legislación vigente, tanto aquella relativa a la ZMT como la aplicable a toda la zona costera, ha sido deficientemente aplicada por 128 las más diversas razones: falta de recursos económicos, tecnológicos y humanos; falta de conocimiento; ausencia de instrumentos de ordenamiento territorial y planificación adecuados o indebida implementación de los mismos; poco o nulo control ambiental; falta de voluntad de las instancias administrativas que se traduce en tolerancia de acciones ilegales. • A pesar de los vacíos legales, la normativa existente- correctamente aplicada- en materia de planificación y ordenamiento territorial, control ambiental y construcciones hubiera permitido una mejor gestión de la zona costera de cara a su desarrollo sostenible. Si bien es cierto existe la necesidad de reformas a ciertas disposiciones y de llenar vacíos y lagunas en algunos campos ( incluyendo la promulgación de instrumentos de ordenamiento territorial), la escasa aplicación de la legislación vigente han sido un factor decisivo que ha limitado un desarrollo costero sostenible. Debe destacarse que la normativa debido a nuevas interpretaciones de instituciones con funciones de control como la PGR y la CGR, se han verificado ajustes importantes, aún sin cambiar de manera expresa la letra de la ley y contra la práctica y experiencia administrativa tradicionales (por ejemplo, el caso de las concesiones en terrenos boscosos patrimonio natural del Estado). • Las instituciones con competencias legales (considerando además el papel predominante de las municipalidades) e ingerencia en la gestión de la zona desde la perspectiva de su planificación, ordenamiento, control y permisos previos para actividades constructivas y otras, son múltiples. En sí mismo la existencia de distintas instituciones actuando en un mismo territorio no constituye un inconveniente, en el tanto se cuente con competencias bien delimitadas y mecanismos de coordinación, planificación y rectoría sólidos. La principal problemática, ha radicado en la dispersión y falta de claridad en las competencias de las instituciones, lo cual ha generado conflictos, incertidumbre y dificultades. Por ejemplo, no resulta claro el alcance de la “ superior vigilancia” del ICT; la relación entre la planificación del ICT y aquellas de las municipalidades; o en ciertos supuestos, las competencias legales del MINAET y las de los municipios. • La gestión institucional de la ZMT presenta actores locales claves: los municipios y actores centrales con competencias diversas. Estos primeros por motivos de debilidades de gestión identificadas por numerosos informes de fiscalización de la CGR desde el 2004, Informes del Estado de La Nación y otras fuentes, han contribuido al desarrollo poco planificado de la zona. Construcciones ilegales, inobservancia de disposiciones jurídicas, incumplimiento de planes reguladores, planes reguladores en áreas boscosas, tolerancia de acciones ilegales y participación en algunas de ellas (cobro de cánones a ocupantes sin 129 derechos), deficiente gestión de control tributario y de construcciones, entre otros, han coadyuvado para que la zona costera presente problemas importantes. • En este orden de ideas, a nivel de las competencias institucionales, criterios de oportunidad y legalidad se traslapan entre acciones y decisiones locales, regionales y nacionales. Este tema ha sido estudiado por la Contraloría (2007) y recomienda hacer una revisión y evaluación de las funciones realizadas principalmente por el ICT (supervisor vigilante de la ZMT con funciones en la aprobación de planes reguladores costeros y a su vez incentiva el turismo). La Contraloría llega a afirmar que “ quizás la mejor solución sería eliminarle al ICT las competencias sobre aprobación de planes reguladores y de superior vigilante de esa zona. Ese papel lo pueden desempeñar las municipalidades, el INVU en lo relativo a ordenamiento territorial, y el MINAE en lo que respecta a la protección del patrimonio natural del Estado. Igualmente, se debe hacer una revisión de las funciones encomendadas a las demás instituciones públicas como el MOPT y el IDA. Respecto al INVU, se debe fortalecer esta institución, y centralizar en ella las competencias de ordenamiento territorial junto con las municipalidades pertinentes”187. • Los instrumentos previstos de planificación y ordenamiento del territorio no han brindado tenido los resultados esperados: por ejemplo los planes reguladores han sido parciales, en ocasiones cubren pequeñas porciones de playas; contratados y elaborados por privados para asegurarse obtener las concesiones buscadas; no responden a un concepto de planificación integral pues no consideran las zonas de influencia, etc. Para agravar esta problemática valga indicar que, los reglamentos del INVU y el ICT para orientar la preparación de estos instrumentos son del 2008 y 2009 respectivamente. Otras herramientas claves, tales como el plan general de uso del suelo de toda la ZMT no se han emitido. Los esfuerzos del ICT, Produs y el Programa de Regularización de Catastro y Registro por contar con planes reguladores integrales deben ser rescatados, pero son relativamente recientes si consideramos la vigencia de la legislación sobre ZMT ( 1977). • Respecto a los planes reguladores, en la práctica hasta hace poco estuvieron impulsados y fueron elaborados por particulares interesados en obtener una concesión en zona marítimo terrestre. A nivel institucional, el ICT y el INVU tienen posiciones disconformes y hasta opuestas técnicamente, impactan con sus posiciones por retrasos al usuario y no hay reglas claras. Se reconoce que “es mínima el área costera que cuenta con planes reguladores y cuando existen en algunos casos se violentan sus regulaciones”188. En particular, el litoral pacífico sufre de una débil presencia de planes reguladores; las municipalidades realizan esfuerzos por dar vigencia a la normativa, algunas con planes ya 130 elaborados que están pendientes de aprobación por el Consejo Municipal y otras se apoyan en programas que impulsan el levantamiento de este importante instrumento. • No es clara ni permanente una política de desarrollo en la zona costera, hay descoordinación en las instituciones competentes. La dinámica del desarrollo costero, sus características de crecimiento y construcción demandan dirección y planificación de la política costera que el país decida promover. Los planes de desarrollo, los planes reguladores, la tecnología y actualización digital, la tramitología simple y eficiente, son temas pendientes de solución. Operativa y funcionalmente las instituciones tienen una débil comunicación. • En particular, la normativa relacionada con la ZMT ha demostrado que presenta vacíos y “ portillos” relevantes. A la vez, se ha generado una contiene importante experiencia en su aplicación y se han podido determinar sus principales debilidades y fortalezas, especialmente por medio de la participación de la PGR y la CGR. Es menester señalar que el interface de la regulación de la ZMT con las zonas marinas no se encuentra apropiadamente recogido en la legislación vigente. En la ZMT, la ley tiene el especial interés de regular la franja de 200 metros como patrimonio nacional, vigilar su usufructo y administración son objetivos claros en la ley. El desarrollo ha ejercido una enorme presión y pese al régimen especial establecido por la LZMT, hoy es urgente un recuento de las lecciones después de una vigencia de más de 30 años. • El control ambiental preventivo (permisos, viabilidad ambiental, etc) y represivo en la zona costera ha sido escaso y fundamentalmente reactivo a denuncias presentadas por ciudadanos y comunidades. Recientemente, sin embargo, acciones del TAA (“ barridas ambientales”) y del Ministerio de Salud aplicando medidas especiales según la Ley de Salud, indican una estrategia proactiva para controlar el cumplimiento de la legislación ambiental. No obstante, otras instancias de control como las Municipalidades y la misma SETENA (que cuenta con un Departamento de Seguimiento Ambiental) han actuado, en la mayoría de los casos, ante denuncias u órdenes de la Sala Constitucional o la Contraloría. Lo anterior aunado a los problemas y vacíos legales indicados ha permitido usos de la zona costera que han generado impactos ambientales no deseados. La CGR en sus informes ha evidenciado la existencia de serias debilidades en las labores de vigilancia y control que conforman la zona marítimo terrestre, con responsabilidades tanto para las municipalidades como para el ICT. Al mismo tiempo, las comunidades están más dispuestas a denunciar y ejercer mecanismos de participación ciudadana ante la cambiante realidad costera. 131 • La dinámica económica desplegada en la costa pacífica involucra actores locales que demandan un desarrollo con beneficios mejor distribuidos y la variable ambiental integrada. Los actores locales se fortalecen organizativamente con una intensa participación en conflictos asociados a bienes de dominio público ya no sólo respecto a la zona pública sino en temas como el agua, los recursos naturales, la infraestructura, entre otros. De referencia, el componente de Impactos Ambientales para este estudio, establece las características de los conflictos ambientales, su incidencia por recurso natural y la participación de diferentes actores (locales, desarrollistas, instituciones públicas, entre otros). • Temas claves para el desarrollo de la zona los constituyen el uso y aprovechamiento del agua. Los votos de la SC han establecido claramente que las comunidades tienen derechos a ser consultados y a que existan estudios técnicos en la materia de previo a la autorización de infraestructura, como acueductos. Recientes reglamentaciones a la ley de planificación urbana y dictámenes de la PGR han venido a clarificar las condiciones bajo las cuales puede desarrollarse infraestructura pública con fondos privados. • Los gobiernos locales tienen una estructura participativa que para una mejor ética de gestión requiere que los ciudadanos se concienticen sobre la importancia de los representantes que eligen, y que la municipalidad puede ser una gestora de cambio diseñando e impulsando propuestas y herramientas para un desarrollo sostenible integral. Una municipalidad proactiva puede desde su jurisdicción poner a las instituciones del Estado a involucrarse dentro de este proceso, si define claramente las prioridades y los componentes de su ordenamiento territorial acompañándose con herramientas legales existentes y acuerdos locales para el proceso. Identificar el desarrollo sostenible como una prioridad es una necesidad urgente en política nacional y acciones locales. • Figuras jurídicas nuevas como condominios y parcelas agrícolas han ido surgiendo con dudosa legalidad o conveniencia de conformidad con los nuevos deseos del sector inmobiliario, pero sin ser acordes con una política de desarrollo clara. • Finalmente, la legislación ambiental es insuficiente si no se hace una integración transversal al marco jurídico del país. Se requiere en este sentido un amplio liderazgo institucional para fortalecer las competencias y la política estatal de atender los temas ambientales. Sin embargo, no ha alcanzado el país una trascendencia como para madurar en acciones institucionales integrales el tema fundamental del desarrollo sostenible en la planificación y el ordenamiento territorial, con una ausencia y fragilidad más notoria en el desarrollo del litoral costero. Más bien se encuentra en 132 una inercia dual entre conservación y desarrollo. Esta situación, requiere una agenda seria y comprometida a nivel de Estado para orientar las variables ambientales como las socioeconómicas en un equilibrio que a todas luces es urgente. Los conflictos ambientales en la zona costera son mucho más frecuentes, consecuencia de una combinación de factores: desde la preservación, uso, manejo y destino de los recursos naturales, actuaciones y decisiones municipales e institucionales, hasta las dinámicas del desarrollo costero en sus dos perfiles hoy: el turismo tradicional y la tendencia inmobiliaria residencial en la costa. Las actividades, si bien es cierto están reguladas en el marco regulatorio costarricense, no se garantiza su fiel cumplimiento por las variaciones funcionales que hacen de la zona un lugar en ebullición. RECOMENDACIONES Con fundamento en lo expuesto en la investigación se formula un conjunto de recomendaciones estratégicas. • Se requiere una reforma integral a la Ley de la ZMT en diversos aspectos de interés, no solamente en lo tocante a los instrumentos jurídicos para ordenar la gestión costera sino en lo relativo a las competencias institucionales. Cabe mencionar que existen en este momento diferentes iniciativas de reforma a la Ley, incluyendo el proyecto de Ley de Territorios Comunitarios Costeros, la iniciativa de la CGR para contar con una nueva normativa y la del Programa de Regularización de Catastro y Registro orientada a promover reformas puntuales y una propuesta concreta para regularizar cierta ocupación en la zona restringida de la ZMT. Se requiere impulsar procesos participativos y de consulta que consideren los intereses de los diversos actores, con el propósito de consensuar una posición respecto al marco legal deseable para ordenar la zona costera. En este orden de ideas, un punto de partida podría ser un planteamiento respecto a los objetivos de la ley ( los cuales la norma vigente no menciona). • Como parte de estas reformas, es imprescindible analizar el papel del ICT en la gestión de la ZMT ( actualmente la “ superior vigilancia” de la misma) y si es conveniente que este rol permanezca o si debe ser modificado. Igualmente es necesario integrar a los nuevos actores que han ido surgiendo como la SETENA y plantearse la necesidad de mantener las competencias de otros, como el IDA. • La ocupación ilegal de porciones de la ZMT constituye un serio problema social. Poblaciones enteras, incluyendo edificaciones que prestan servicios públicos, se encuentran en riego de ser desalojados. Aunque la ocupación en zona pública, cuando se generan impactos ambientales o 133 situaciones de riesgo no debe ser tolerada, es importante plantearse la necesidad de “ regularizar” alguna de esta ocupación bajo condiciones, criterios y principios adecuados. Esta propuesta es sin duda polémica, pero se requiere un análisis minucioso de la ocupación ilegal que ameritaría ser regularizada atendiendo a criterios de naturaleza social u otros. • El fortalecimiento de la capacidad municipal para lidiar con la ZMT en particular y con la zona costera ( fundamentalmente acá mediante permisos de construcción y planes reguladores urbanos), debe ser una prioridad. En ocasiones, la falta de personal y conocimiento han sido los causantes de decisiones administrativas erróneas. Los Informes de la CGR son claros al señalar las debilidades legales y administrativas para la gestión de la ZMT, aplicables en gran medida al resto de la zona costera. Se debe fortalecer la capacidad del municipio de utilizar instrumentos de planificación ( estratégicos) y de ordenamiento territorial ( planes reguladores costeros y de todo el cantón). Esta recomendación incluye- como parte de la propuesta de reforma legal- analizar la forma como el canon de la ZMT se cobra actualmente y si son necesarios modificaciones legales al procedimiento de valoración y gestión de cobro. Es además importante contar con un censo actualizado del estado de la zona marítimo terrestre y con capacidad institucional adecuada para la gestión de la misma, especialmente a nivel de Concejos Municipales de Distrito (gestión administrativa, legal y de cobro). • Los planes reguladores integrales iniciativa del ICT, los planes reguladores costeros cantonales que impulsa el Programa de Regularización de Catastro y Registro y otras iniciativas de Municipalidades y sectores académicos u ONG, deben ser apoyados y coordinarse adecuadamente. Una planificación integral es urgente para mejorar el uso del suelo y la compatibilidad de las actividades humanas con los principios del desarrollo sostenible. El país debería aprobar un reglamento de ordenamiento territorial multiescala que sirva de fundamento a los procesos de promulgación de planes reguladores. • La variable ambiental debe ser integrada en los planes de desarrollo y en los planes reguladores de manera que este constituya un eje transversal del proceso. Lo anterior además en cumplimiento de la legislación reglamentaria y votos constitucionales respecto a la inclusión de esta variable en los mismos mediante los índices de fragilidad ambiental. • Es necesario delimitar el patrimonio natural del Estado de manera que este sea adecuadamente administrado. La ausencia de su correcta delimitación puede generar importantes conflictos legales, anulaciones, acciones judiciales que culminen con indemnizaciones, etc. 134 • La administración del SINAC sobre terrenos con bosque en la zona marítimo terrestre ( excluyendo la participación municipal en la administración de la misma), han producido discrepancias entre los Municipios y el SINAC. Por tal motivo, el SINAC debería apoyar procesos de capacitación a las municipalidades sobre las condiciones legales de la tenencia en áreas protegidas y el patrimonio natural del Estado. • El país, y en particular el SINAC, han incrementado su interés en los temas marino-costeros. La puesta en marcha de un Programa Marino Costero por el Sistema y otras iniciativas ( creación de la Comisión de la Zona Económica Exclusiva, etc) son ejemplos de esta renovada atención por los problemas costeros. A nivel de las Areas de Conservación con ASP marinas el establecimiento de comisiones marino-costeras y el establecimiento y/o fortalecimiento de Programas Marinos, es una opción que puede ser explorada. • Los controles ambientales y la tramitología deben ser fortalecidos para que cumplan un adecuado papel de cara al control de la gestión sostenible de la ZMT. Ello pasa por fortalecer a la SETENA de manera que cuenta con credibilidad y adecuados mecanismos de seguimiento y monitoreo de las licencias o viabilidad ambiental que otorga. En general, las instituciones de control ambiental, deben mejorar la capacidad de actuar de oficio y no solo de manera reactiva, como ha ocurrido recientemente en el caso de las barridas ambientales del TAA o las inspecciones del Ministerio de Salud. La simplificación de trámites para necesaria, pero sin que ello conlleve una desprotección ambiental. Por tanto, se requiere que los trámites a ser racionalizados sean aquellos que son innecesarios para proteger la salud o el ambiente, guiándose por los principios preventivo y precautorio del derecho ambiental. • La participación ciudadana en los procesos de planificación es clave. Los ciudadanos se verán afectados por las disposiciones legales relacionadas con el uso del suelo y deben tener la posibilidad de participar y ser escuchados. Los planes reguladores deben igualmente adoptarse siguiendo mecanismos adecuados de participación. Se deben mejorar y fortalecer los espacios de participación ciudadana existentes de manera que los procesos de desarrollo tomen en consideración a los diferentes actores sociales y les permitan a estos al menos manifestar su opinión e informarse apropiadamente. • Reformas a legislación conexa como la Ley de Propiedad Horizontal deben ser analizadas para compatibilizar este esquema legal con la naturaleza de dominio público de la ZMT y el régimen de concesiones. • La promulgación de otra legislación de interés debe ser analizada como una futura ley de navegación y reglamentaciones de leyes vigentes como 135 la Ley de Pesca. La Ley de Pesca y Acuicultura no posee una reglamentación general (la cual debió haberse emitido 90 días después de la publicación de la Ley omisión que condujo a la Sala Constitucional a obligar a las autoridades a proceder con la misma), motivo por el cual muchos de los aspectos contemplados en la Ley no han sido debidamente desarrollados para seguridad de los diferentes usuarios y actores involucrados en temas marino-costeros. Asimismo, la legislación costarricense en materia de transporte marino es escasa. No se cuenta con legislación adecuada en materia de navegabilidad y los reglamentos y decretos ( reglamento de zarpe y otros) no poseen sanciones adecuadas o estas no se han implementado apropiadamente. Se requiere igualmente elaborar y promover la promulgación de una Ley de Navegación. 136 FUENTES CONSULTADAS • • • • Carpeta digital personal CESD: Research (14 documentos) Bid Catastro (9 documentos) Preparar listado de legislación y jurisprudencia consultada (en proceso). Sistema Nacional de Legislación Vigente (Sinalevi) y jurisprudencia recopilada en Sala Constitucional. Entrevistas realizadas a la fecha: Santa Cruz (Guanacaste), Puntarenas (Central), Pacífico Central (Garabito y Aguirre), San José. Consultores del componente 2 ABRE, Proyecto de Regularización del Catastro. Documentos y publicaciones Estado de la Nación (2007). “Tenencia y ocupación de la tierra en la zona marítimo terrestre de Costa Rica”. In: Décimo tercer informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Costa Rica. Setiembre, 2007. ICT (2006). Plan Nacional de Turismo. Actualización 2006. Versión 4.0 - 15 de agosto 2006. Borrador en discusión. ICT (2002). Plan General de desarrollo Turístico Sostenible 2002-2012. SETENA (2006). El acelerado crecimiento inmobiliario en las zonas costeras de Costa Rica, el caso de Guanacaste y la necesidad de una estrategia ambiental integral para la prevención de daños al ambiente por efectos acumulativos. San José, Costa Rica, 28 de agosto de 2006. Artículos noticiosos Agüero, Mercedes. “Construcción de embalse para mejorar riego en Guanacaste duraría 4 años”. Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 12 de mayo, 2008. Agüero, Mercedes. “Desarrollos inmobiliarios y turísticos presionan por agua”. Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 6 de agosto, 2007. Agüero, Mercedes. “Escasez de agua frena desarrollo turístico en Jacó”. Nacionales. La Nación, San José, Costa Rica, 25 de enero, 2008. Aguilar Yensy. “Salud cierra hotel Giardini di Papagayo”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 11 de setiembre, 2008. 137 Aguilar Yensy. “Salud vigilará de cerca al Allegro”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 25 de marzo, 2008. Alpízar, Karina. “Regularán construcciones en playas de Guanacaste”. Nacionales. La Prensa Libre, San José, Costa Rica, 10 de abril, 2008. Arroyo, Franklin. “Condenan empresa a pagar ¢649 millones - Otro golpe en tesoro costero: Tribunal Ambiental Administrativo sanciona daño por proyecto en Cuajiniquil”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 25 de marzo, 2008. Arroyo, Franklin. “En las aguas turbias de playa Tamarindo”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 17 de febrero, 2008. Arroyo, Franklin. “Desde grandes hoteles hasta pequeñas casas contaminan: En la mira del Ministerio de Salud están las regiones Chorotega y Huetar Atlántica, el Pacífico Central y el área metropolitana”. Nacionales. Al Día, San José, Costa Rica, 10 de marzo, 2008. Personas entrevistadas • Lista de personas cuyos nombres podemos citar • Lista de personas sobre las que hay que mantener confidencialidad (solo para uso interno) • Está el archivo enviado a Joanna. Pendiente poner en adjunto la información. 138 ANEXOS Anexo 1. Requisitos de estudio básico para Anteproyecto en Setena Requisito base Información catastral de la finca y su ubicación cartográfica (Registro Nacional y Catastro) Certificado de Uso del Suelo (Municipalidad) Constancia de disponibilidad de agua potable (AyA) Estudio de suelos (recomendaciones para cimentación de edificaciones, construcción de terrazas, estabilidad de taludes y pruebas de infiltración) Estudio de geología básica (opcional) Estudio de ingienería básica Alineamiento respecto a cuerpos de agua (INVU, Dirección de Urbanismo) Alineamiento a la calle pública (MOPT o Municipalidad) Datos topográficos del terreno Estudio de arqueología básica Pronunciamiento de Sinac Visto bueno de ubicación de planta de aguas residuales cuando proceda (Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones) Ministerio de Salud cuando proceda usar tanques sépticos y drenajes Información de ubicación de nacientes o servidumbres de paso de tuberías Vías de acceso (información ancho de calzadas, etc) Estudio paisajístico (opcional de acuerdo a la magnitud y características del proyecto) Método de encuestas Justificación Conocer la finca en estudio Competencia municipal Identificar capacidad para abastecer el proyecto y definir fuentes alternas Si la captación es superficial se requiere análisis físico-químico y bacteriológico que permita determinar el sistema de tratamiento a implementar Recomendaciones por las características del suelo Si existen fallas Referencia a sistemas de tratamiento de aguas residuales (descargas, receptor, procedimiento) Contemplar manejo de aguas pluviales Incluir estudio hidrológico para aumentos de caudal Ley Forestal (art. 33) Definición de límites Curvas de nivel a escala Ubicar sitio de interés histórico Zonas frágiles, bosque, humedales u otros a considerar en el proyecto Determinar retiros a respetar Recomienda estudios de suelo que incluya pruebas de infiltración Ubicar zonas de protección Tener claro planteo de diseño Causar el menor impacto con métodos y técnicas arquitectónicas reconocidas internacionalmente Dar a conocer el proyecto y percepción local 139 Notas 1 Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 13, 2006, Programa Estado de la Nación, Pavas, Costa Rica, pág. 64. 2 Contraloría General de la República, Informe DFOE-SM03-2007. 3 www.pgr.go.cr/scij Consulta de la LZMT aplicando la búsqueda libre de pronunciamientos emitidos por la PGR, se registra en formato digital como punto de partida el dictámen 076 del 1 de abril de 1980 que se relaciona con consulta sobre la Municipalidad de Nandayure. En cuanto a las reformas a la LZMT se aplicó la búsqueda por normativa que la afectó, se registra un resultado de ocho reformas a la ley, algunas de ellas están vigentes otras no. 4 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 40. 5 Entrevista con Rodolfo Lizano (ICT), 9 de setiembre del 2008. Indicó que estos planes generales que está haciendo el ICT mientras no los apruebe la Junta Directiva ICT, nadie los ve. Ya hay 4 elaborados sí hay audiencia pública al final se aprueban. Hay un manual para la elaboración de los planes y se estandarizan los usos, qué se vale o qué no, densidad, altura, está listo espera aprobación de Junta Directiva. El objetivo del manual es que el ICT prepare al funcionario en la gestión. También el ICT publicó un libro con las normas que regulan las empresas y actividades turísticas. Tendencias del Mercado: Imaginar la curva de oferta y demanda, focalizar un punto para entender el fenómeno de plusvalía. Control? Marcela dice que la práctica en todo el mundo es a través de un impuesto. Agrega Lizano que hay que controlar las dinámicas del mercado, si hacemos planificación sin regulación económica no es efectiva. 6 www.una.ac.cr/redibec-cisda/documentos/marcela_roman.pdf. Ponencia: Turismo, mercado inmobiliario y desarrollo costero sostenible. Marcela Román Forastelli, 11 de mayo del 2007, p. 36. 7 XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo IV, Armonía con la Naturaleza, Recuadro 4.9, Fuente: Román, 2008 con base en fiscalizaciones de la CGR. 8 XIV Informe del Estado de la Nación (2007), p. 240. 9 XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo 4, Auge inmobiliario y turístico genera preocupaciones ambientales, p. 236. En relación a los impactos del desarrollo de la construcción se indica que “genera no solo impactos por su proceso, uso del suelo y expansión. También presiona el uso de los recursos naturales, su estado y calidad y el de los ecosistemas circundantes. En el caso del agua, al igual que el GAM, el resto del país carece de planificación sobre las necesidades futuras”, p. 237. 10 Ley Zona Marítimo Terrestre (1977), artículo 17. 11 Ley Forestal (1996), artículo 13. 12 Tribunal Ambiental Administrativo, Informe de barridas ambientales, agosto 2008. También ver La Nación, sábado 20 de setiembre del 2008, entrevista a Presidente del TAA, “El daño ambiental es irreparable”. 13 Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), zona marítimo terrestre: debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 37 14 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, en relación al marco institucional señala debilidades de la gestión administrativa, p.37 15 Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la tierra. Programa de Regularización del Catastro y Registro. Ejemplar nueve de la serie de Investigacióny Análisis, setiembre, 2008, p. 9 16 El tema merece atención por referirse a un tema institucional de importancia como es la competencia en la elaboración de los planes reguladores. Después de una práctica arraigada en que el concesionario contrataba a una empresa privada para la elaboración del plan regulador, sobrevino la decisión por dictamen de la PGR C-381-2008 respecto a que la competencia en la elaboración de los planes corresponde a las instituciones del Estado con competencias sobre el tema. Por otra parte, este dictamen fue interpretado por una decisión del concejo municipal de Osa en octubre del 2008. La municipalidad de Osa tiene firmado un convenio de elaboración de 140 un plan regulador costero integral para los Cantones de Golfito y Osa con Produs-UCR y TNC, y consideraron que no era válido por la participación de la última en su carácter de organización no gubernamental. Al respecto, los defensores de la validez del convenio señalaron que TNC participa con el financiamiento para los insumos y el apoyo logístico a Produs, pero que Produs es la organización ejecutora de los planes reguladores y pertenece a una entidad de Derecho Público como es la Universidad de Costa Rica. Esta situación ha representado una desventaja en la elaboración del plan integral para Osa, que las partes involucradas intentan subsanar con el objetivo de lograr la elaboración del plan en una zona de desarrollo costero fuerte y con territorio sometido al patrimonio natural de Estado y sus categorías de protección. 17 Ley No. 6227 General de Administración Pública (1979), artículo 1. Constitución Política (1949), Título V, Derechos y Garantías Sociales, artículo 50, párrafo II en lo conducente y párrafo III. 19 Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 2, inciso a). 20 Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 32. 21 Le No. 6227 General de la Administración Pública (1979), artículo 59 inciso 1), artículo 66 inciso 1). 22 Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2, inciso j). 23 Ley de Biodiversidad No. 7788 de abril del 2009, artículo 29. 24 Cabanellas, Guillermo: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editoral Heliasta, Tomo II, Buenos Aires, Argentina, 1989, p. 362. 25 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1. 26 Tesauro Eurovoc, www.r020.com.ar/eurovoc/index.php 27 Reglamento a la Ley de Zona Maritimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2, inciso h). 28 Constitución Política de Costa Rica (1949), Título XII sobre El Régimen Municipal, artículos 168, 169 y 170. 29 Código Municipal No.7794 (1998), artículos 2, 3, 4 y 7. 30 Ley No. 6227 General de Administración Pública (1979), artículo 6. 31 Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 28. 32 Ley Forestal No. 7575 (1996), artículo 13 y 14. 33 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículos 1 y 15. 34 Constitución Política de Costa Rica (1949), artículo 130. 35 Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (1995), artículo 39. 36 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículos 19 y 21. 37 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1. 38 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1. 39 Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo 7841-P (1977), artículo 2, inciso i). 40 Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043 (1977), artículos 1, 10 y 21. 41 Ley de Planificación Urbana No. 4240 (1968), artículo 1. 42 Sala Constitucional, resolución número 2408-2007: “La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, del veintiocho de junio de mil novecientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial”. 43 Procuraduría General de la República, dictámen C 109-2007. La Procuraduría señala que las toesas francesas equivalen a 3967.4 millas. La cédula real está localizada en el Archivo Nacional, signatura 1103-CO. 44 Sala Constitucional, sentencia N.02408 del 2007. 45 Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización de la ocupación en la zona restringida. Informe Final, Programa de Regularización de Catastro y Registro. San José, Costa Rica, abril del 2008, pág. 7. 18 141 46 Procuraduría General de la República, dictámenes C-351-2006 y C-109-2007. Castro Lizano, Mauricio: Régimen y Tutela de la Zona Costera. Presentación ante la XVII Jornada de Derecho Notarial y Registral Costarricense “Zona Maritimo Terrestre y Propiedad en Condominio: efectos catastrales, notariales y registrales”, 4, 5 y 6 de noviembre del 2008. 48 Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043 (1977). La supremacía de estas instituciones está definida en los artículos, 1, 2, 3 y 4 de la ley. 49 Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 13, 2006, Programa Estado de la Nación, Pavas, Costa Rica, pág. 64. 50 Contraloría General de la República, Informe DFOE-SM03-2007. 51 www.pgr.go.cr/scij Consulta de la LZMT aplicando la búsqueda libre de pronunciamientos emitidos por la PGR, se registra en formato digital como punto de partida el dictámen 076 del 1 de abril de 1980 que se relaciona con consulta sobre la Municipalidad de Nandayure. En cuanto a las reformas a la LZMT se aplicó la búsqueda por normativa que la afectó, se registra un resultado de ocho reformas a la ley, algunas de ellas están vigentes otras no. 52 Procuraduría General de la República, dictámen C-109-2007. 53 Estado de la Nación en Desarrollo Humano y Sostenible, Informe 14, 2007, Programa Estado de la Nación, Pavas, Costa Rica, p. 217. 47 54 Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica 253-2003, desarrolla un punto para los derechos especiales sobe inmuebles en la zona pública. Sobre el tema indica: En resumen, los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en la zona pública se extraen de la Ley 6043. Son ejemplos: 1) Obras o instalaciones que indica el artículo 18, "para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar", en espacios autorizados y concesionados. 2) La concesión excepcional en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que fija el artículo 21 y precisó el dictamen de la Procuraduría C-026-2001. 3) Cuando por causas naturales, varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada debidamente inscrita en el Registro Público, construcción o instalación lícitas o parcela en concesión, antes en zona restringida, resultaren ubicadas en zona pública, el propietario o concesionario conserva sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 ibid. Para la parcela concesionada, esa circunstancia conduciría a la denegatoria de la prórroga, al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51). 4) A quienes al entrar a regir la Ley 6043 poseían lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" anteriores (sobre la impropiedad de este concepto, ver dictámenes C-116-94, C-228-98, C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-115-2000), se les permitió continuar en la posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgados legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, han de adecuarse a la nueva Ley (arts. 68, Transitorio I y II ibid.; 73 del Reglamento). 5) Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes deben someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (artículo. 70; 75 del Reglamento. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia N° 307-98. Dictámenes C-100-95, C-157-95, C-077-2001, C-191-2002; O. J.-0172001,O. J.-072-2003). 6) Podrían haber derechos especiales en la zona pública de la Playa de Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80). Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en consonancia con el 11 de su Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país. 55 Las desafectaciones en la zona marítimo terrestre se derivan de Ley No. 10 (1942), Ley No. 201 (1943) y Ley No. 4558 (1970) transitorio III que autorizó a particulares con posesión de más de 30 años inscribir sus terrenos dentro de los 150 metros. Sobre los derechos reconocidos a 142 particulares en la zmt por las leyes citadas -especialmente respecto a la ley de 1970- el estudio de Cabrera Medaglia para la Unidad Ejecutora y Reguladora del Catastro en abril del 2008, señala: “ Debido a la creciente preocupación nacional ante el peligro de que el Estado perdiera la zona marítimo terrestre, la Ley No. 4558 fue suspendida en forma temporal por la Ley No. 5602 del 4 de noviembre de 1974, hasta que se promulgara una nueva ley que regulara todo lo referente al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas. En el periodo de suspensión de la Ley 4558, surge un nuevo proyecto en la Asamblea Legislativa tramitado bajo el expediente 7371, que dio origen a la actual Ley de Zona Marítimo Terrestre No 6043, en adelante LZMT”. Ob cit, pág 8 y 9. 56 Las propiedades inscritas legítimamente reconocidas por las leyes (LZMT, artículo 6). Las ciudades litorales a las que no se aplica la LZMT (artículo 6) son Puntarenas, Limón, Ciudad Cortés, Golfito, Jacó y Quepos y por razones históricas la ley No. 8464 (2005) incluyó a Cahuita y Puerto Viejo en el caribe sur. Las áreas especiales de la LZMT (artículos 75) señalan la franja de Barra de Colorado a Moín administrada por Japdeva en el Caribe. Las Áreas excluidas se establecen por autorización de la LZMT (artículos 76, 79 y 80) y establecidas en legislación especial para la Zona Portuaria de Caldera, Playa Tivives, el Polo turístico del Golfo de Papagayo y el régimen especial de la Ley de Marinas. 57 Sala Constitucional, Voto 4587-97, Considerando IV. 58 Ley No. 4558 de 1971, transitorio III estableció excepciones para que franjas de la zona marítimo terrestre se titularan a nombre de particulares. 59 www.nacion.com Dueño de una playa desde la colonia, edición del domingo 30 de mayo del 2004. El ex diputado Luis Román relata la historia del título de la colonia de la Familia Hurtado en Playa Cabuyal, Liberia, Guanacaste. Indica que la propiedad llega a su persona por su esposa descendiente de los Hurtado. De relevancia es importante destacar la siguiente información: Según el título colonial, Román es dueño incluso de la playa, pero él dejó libre los primeros 50 metros para no impedir el paso de las personas. Las autoridades del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) desconocen cuántas personas puedan tener todavía títulos de propiedad emitidos por los reyes de España. El Estado respeta tales documentos pues son oficiales. 60 Cabrera Medaglia, Jorge: ob. cit (2008). Recopila el precedente de la vigencia de la figura del arrendamiento, señala que: “Los contratos de arrendamiento sobre la ZMT: eran el instrumento utilizado para otorgar un derecho al aprovechamiento sobre esa franja de terreno, antes de la entrada en vigencia de la Ley 6043. La Administración Pública otorgaba estos actos para conceder a los particulares el uso del terreno, fundamentado en la Ley de Tierras y Colonización No 2825. Posteriormente a la entrada en vigencia de la LZMT se derogó esta posibilidad de arrendar la zona restringida y se estableció el sistema de las concesiones, figura más acorde con el régimen de dominio público de la zona marítimo terrestre”, página 55, nota de pie 30. 61 Ley No. 6043 Zona Marítimo Terrestre (1977), artículos 1, 6, 7, 8, 20, 25, 39, 41, 48, 68 y 70. Complementariamente publicación de Víquez Solís Ronald, Régimen Legal de la Zona Marítimo Terrestre, su Ley y Reglamento, Editorial Jurídica Continental, San José, CR, 2007. 62 Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización de la ocupación en la zona restringida. Informe Final, Programa de Regularización de Catastro y Registro. San José, Costa Rica, abril del 2008, pág. 44. 63 Procuraduría General de la República, Dictámen C-100-95. 64 Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la tierra. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro Nacional de la Propiedad Inmueble y su compatibilización con el Registro. Coordinadora del Componente ABRE. San José Costa Rica, setiembre, 2008, p. 29. 65 www.nacion.com Reporta demoliciones de construcciones ilegales realizadas por las municipalidades de Nicoya y Carrillo, en cumplimiento con disposiciones de la Contraloría General de la República. Ediciones del 5 de diciembre del 2006 y 1 de agosto del 2008. 143 66 Miranda, Miriam: Informe Final sobre Tenencia y Ocupación de la tierra en la zona marítimo terrestre de Costa Rica, Décimo Tercer Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible, San José, Costa Rica, página 17. 67 Reglamento Municipal 08 del 27 de febrero del 2008, Municipalidad de Osa: Procedimiento para el otorgamiento de Permisos de Uso en la Zona Marítimo Terrestre del Cantón de Osa. 68 DFOE-SM-16-2007 de 9 de julio de 2007. 69 Diversos proyectos de ley han sido presentados para tratar de regularizar algunas de estas situaciones ilegales. El más reciente el Proyecto para la Creación de Territorios Comunitarios Costeros. 70 Miranda, Miriam: Informe Final sobre Tenencia y Ocupación de la tierra en la zona marítimo terrestre de Costa Rica, Décimo Tercer Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible, San José, Costa Rica, página 17. 71 Decreto Ejecutivo No. 34456 Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega y Plan Urbano Territorial de la Región Chorotega (2008). Acuerdo 11 Sesión 0104 del 7 de julio del 2008, Setena, Guía Ambiental para la Construcción (2008). 72 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Capítulo IV, Eje de Política Ambiental, Energética y de Telecomunicaciones, Recurso Marino Costero, p. 75. 73 Ibdem 74 Ley No. 7554 Orgánica del Ambiente (1995), artículo 28. 75 Sala Constitucional, Voto No. 6346-2006. 76 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 40. 77 Entrevista con Rodolfo Lizano (ICT), 9 de setiembre del 2008. Indicó que estos planes generales que está haciendo el ICT mientras no los apruebe la Junta Directiva ICT, nadie los ve. Ya hay 4 elaborados sí hay audiencia pública al final se aprueban. Hay un manual para la elaboración de los planes y se estandarizan los usos, qué se vale o qué no, densidad, altura, está listo espera aprobación de Junta Directiva. El objetivo del manual es que el ICT prepare al funcionario en la gestión. También el ICT publicó un libro con las normas que regulan las empresas y actividades turísticas. Tendencias del Mercado: Imaginar la curva de oferta y demanda, focalizar un punto para entender el fenómeno de plusvalía. Control? Marcela dice que la práctica en todo el mundo es a través de un impuesto. Agrega Lizano que hay que controlar las dinámicas del mercado, si hacemos planificación sin regulación económica no es efectiva. 78 www.una.ac.cr/redibec-cisda/documentos/marcela_roman.pdf. Ponencia: Turismo, mercado inmobiliario y desarrollo costero sostenible. Marcela Román Forastelli, 11 de mayo del 2007, p. 36. 79 Con respecto a los límites de la ciudad de Puntarenas, se encuentran recopilados de acuerdo a las leyes vigentes en Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República, OJ-1732004 del 14 de diciembre del 2004 que remite a OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000. 80 La legislación costarricense tenía la Ley de Urbanización Turística de la Zona MarítimoTerrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970 que establecía que en los 50 metros de zona pública nadie podía alegar derecho alguno sobre dicha franja, dedicada a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación. Las construcciones o instalaciones ubicadas en esa zona, no podían ser remodeladas y en caso de destrucción de las mismas, las nuevas construcciones deberían respetar esa zona inalienable. Esta ley fue derogada por la LZT 6043, artículo 82. 81 Sala Constitucional, Voto No….. La Sala IV declaró inconstitucional por unanimidad el proyecto de Ley "Simplificación de Trámites para la instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos”. Las razones son la falta de consulta del proyecto a las municipalidades, falta de publicidad y por el fondo, la intención en el articulado de posponer la presentación de la Evaluación de Impacto Ambiental para después de otorgada la concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos. 144 82 Cabrera Medaglia Jorge, Manual de Legislación Ambiental Costarricense, 1ª.ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2006, p. 215. En referencia al tema de las potestades de intervención administrativa de las autoridades en la ZMT, amplía al carácter constitucional de esta competencia: “ El fundamento legal de esta competencia, se encuentra en el artículo 169 de la Constitución Política, 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana”. Asimismo agrega que: “ La Sala Constitucional ha reconocido en diversos votos la potestad otorgada a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano en su territorio”. 83 www.pgr.go.cr/scij Búsqueda libre de normativa relacionada con planificación y ordenamiento territorial, setiembre, 2008. 84 Memoria Anual Contraloría General de la República (2007), página 39. 85 Entrevista realizada al arquitecto Francisco Rojas, consultor independiente en desarrollo sostenible, Tibás, 9 de octubre del 2008. En relación al tema, agrega que la planificación nacional debe ser el punto de partida de un marco de desarrollo sostenible, la propuesta del partido político debe ser una propuesta nacional. Debe buscar la convergencia entre todo el cúmulo de planes de atrás. Se requiere una política nacional global. Comentó que en su opinión el único intento hasta ahora es el del planificador Wilberth Jiménez, partiendo de la municipalidad. Asimismo, el entrevistado apoya una propuesta basada en la ley, con mayores potestades para la administración del territorio y ejercer tramitología en la municipalidad. Indica que sería un intento de Plan de Desarrollo Sostenible del Municipio, con la participación de la comunidad, los actores, las instituciones, con valores positivos de negociación e interrelación. Con respecto a las instituciones, agrega que la mejor forma es trabajar con Convenios Interinstitucionales, los cuales considera “una maravilla porque permiten “hacer” con permiso de la Administración Central y la PGR ha dicho que son válidos”, afirmó. Los convenios son viables porque se trata de una cooperación entre funcionarios y sus funciones, con orientación y personas preparadas pueden ser una solución. Concluyó “también buscar constituir una Federación de Municipalidades Costeras, es mucho territorial”. 86 Memoria Anual Contraloría General de la República (2007), página 37. XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo IV, Armonía con la Naturaleza, Recuadro 4.9, Fuente: Román, 2008 con base en fiscalizaciones de la CGR. 88 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, página 37. 89 XIV Informe del Estado de la Nación 2007, página 238. 90 www.nacion.com Artículos de Opinión, Día Mundial del Turismo Responsable, Eduardo Villafranca, Vicepresidente Hotel Punta Islita, 15 de noviembre del 2007. 91 Meoño Segura, Johnny: Guía para un excelente gobierno y para un ciudadano menos indolente. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Costa Rica, San Pedro de Montes de Oca, 2008, página 60 y 61. 92 XIV Informe del Estado de la Nación (2007), p. 240. 93 Entrevista al ex ejecutivo municipal 1986 -1990, el abogado Jorge Pizarro, Santa Cruz, Palacio Municipal, 12 de junio del 2008. El señor Pizarro se refirió a aspectos históricos vistos desde su rol como ciudadano nativo de la zona y dirigente comunal. En relación a su participación comunal y política indicó “ mi familia ha participado en el desarrollo y la consolidación de la cultura en el país. He vivido toda la vida aquí, he sido dirigente comunal, Ejecutivo Municipal 86-90, delegado presidencial en la Administración Figueres Olsen 94 –98, he estado en el banco, en el IMAS, actualmente soy asesor legal de la casa de justicia en Santa Cruz. En su gestión como ejecutivo municipal, comentó que en esa época el desarrollo costero estuvo bien encaminado con los consejos desarrollo, pero después disminuyeron al Mideplan, se eliminaron de un plumazo en el 90 y se van, los debilitaron”. Sobre sus apreciaciones en torno al desarrollo costero actual dijo “es otra la dinámica, se necesita una legislación de desarrollo costero porque está desactualizada” y recomendó “ una planificación de desarrollo ordenado sostenible de parte del Estado, las Municipalidades y los grupos organizados de la provincia”. 94 Reglamento de Construcciones publicado en la Gaceta No. 56 del 22 de marzo de 1983, promulgado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, artículo 1.3. 87 145 95 Román, Marcela…… XIV Informe del Estado de la Nación (2007), Capítulo 4, Auge inmobiliario y turístico genera preocupaciones ambientales, p. 236. En relación a los impactos del desarrollo de la construcción se indica que “genera no solo impactos por su proceso, uso del suelo y expansión. También presiona el uso de los recursos naturales, su estado y calidad y el de los ecosistemas circundantes. En el caso del agua, al igual que el GAM, el resto del país carece de planificación sobre las necesidades futuras”, p. 237. 97 Entrevista a Rodolfo Lizano, ICT, La Uruca, San José, 9 de setiembre del 2008. En sus comentarios sobre la historia del desarrollo del país como destino turístico, indica que al principio el Estado dio las facilidades e incentivó la actividad, a partir del posicionamiento de la imagen el destino crece. Aunque el sistema de gestión de los 90´s se mantiene hay que orientar la participación institucional. Señala que “las municipalidades deben ser capaces de negociar con el grupo empresarial, en esos puestos se requieren personas con preparación”. 98 Revista CFIA 50 Aniversario, Ingenieros y Arquitectos, Julio – Agosto 2008, artículo Turismo y Recursos Costeros, arquitecto Jorge Evelio Ramírez, p. 46. 96 99 www.construccion.co.cr/noticia.phd, Cámara de la Construcción contra el desarrollo informal en Osa. También publicado como noticia en La Nación del 11 de setiembre del 2008, Fila costeña en Osa sufre por aumento de construcciones. La CCC se manifestó en contra de este tipo de desarrollo y solicitó acciones y controles más estrictos a las instituciones públicas para detener el deterioro ambiental, además de una reforma urgente al Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones que regula la figura de parcelamiento agrícola. El impacto del parcelamiento agrícola es porque no se exige una valoración de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (Setena), una inspección municipal es suficiente. De acuerdo con el documento de posición de la CCC, “en el proceso de construcción de cualquier obra o proyecto, debe seguirse una mentalidad de equilibrio por todos los actores que participan desde el diseño, hasta la construcción y eventual operación; si alguno de ellos decide no tomar en cuenta lo establecido por la ley o la normativa vigente, puede generar graves consecuencias ambientales o sociales a los vecinos, a sus propios trabajadores o al país en general”. Sobre el mismo tema: La Nación, 19 de octubre del 2008, Construcciones arrasan bosques y fauna en Osa, se refiere al impacto de las construcciones en la zona costera y señala que el Tribunal Ambiental, UCR y Contraloría advierten a municipio por daño ambiental. 100 Entrevista a Olmán Vargas, Director Ejecutivo, Colegio Federado de Ingeniero y Arquitectos, 6 de octubre del 2008. 101 www.construccion.co.cr 102 Manual del Inversionista, Instalación de Empresas en Costa Rica, Dirección de Mejora Regulatoria del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, 3ra Edición, Octubre del 2005, p.51. 103 Directriz Presidencial Presidencia de la República, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Economía, Industria y Comercio, No. 1, del 8 de mayo del 2006. 104 Consulta efectuada en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ) al que se suscribe el Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría (Sinalevi), 29 de noviembre del 2008 bajo el parámetro de consulta de búsqueda libre de legislación. Aviso publicado en la Gaceta N° 216 del 07 de noviembre del 2008, en referencia al Acuerdo N° 3-25 de la sesión ordinaria N° 25-2008 del día 7 de julio del 2008, Municipalidad La Cruz (Guanacaste). 105 www.pgr.go.cr búsqueda en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ). La anotación a los acuerdos de esta municipalidad indican que mediante los oficios FOE-SM-2383 y FOE-SM-2393, la Gerencia de Área de la División de Fiscalización Operativa de la Contraloría General de la República, ha citado en dos informes: a)DFOE-SM-117-2007 sobre la gestión de la Municipalidad de la Cruz en referencia a la administración, planificación, vigilancia y protección de los terrenos ubicados en la ZMT del cantón, b) DFOE-SM-119-2007 sobre el Plan Regulador 146 Costero de Punta Castilla- que las concesiones otorgadas por la Municipalidad de La Cruz tienen irregularidades al margen de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. Los textos de los reglamentos citados aprobados por el concejo municipal, ya están publicados en el Diario Oficial en noviembre del 2008 y están cuestionados por estos informes de la CGR. 106 www.cfia.or.cr/APC, Administrador de Proyectos de Construcción, sitio oficial del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. 107 Para el trámite de los requisitos de construcción el MEIC remite a www.tramites.go.cr o www.construccion.go.cr Algunas instituciones en sus páginas digitales incluyen el acceso a la tramitología pero los procesos digitales no son completos y requieren la presencia física del usuario o la gestión del profesional contratado. 108 www.prosic.ucr.ac.cr y La Nación jueves 23 de abril del 2009, UCR vuelve a señalar fallas del Gobierno Digital. El Programa de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, Prosic UCR, sobre el tema se indica que el Viceministro de Economía, Industria y Comercio (MEIC), comentó que “hay una voluntad política, pero no una decisión clara sobre cómo se debe caminar hacia la meta que supone la Sociedad de la Información y la Comunicación”. 109 Entre las leyes de relevancia para el tema están la Ley de Conservación y Vida Silvestre (1992), la Ley Orgánica del Ambiente (1995), la Ley Forestal (1996) y la Ley de Biodiversidad (1998). Asimismo, la relevancia de las áreas silvestres protegidas en su conjunto en la zona marítimo terrestre, está desarrollada en el dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de la República. Sobre el tema, el punto 1) indica: “ Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración. En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art 32 y sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional de Humedales, etc." 110 www.salaconstitucional.go.cr La consulta de las resoluciones tiene la opción de consultar por temas. En este sitio se encuentra un listado de los votos emitidos por la Sala Constitucional en materia ambiental, se indica el número de voto y un extracto de la parte dispositiva de la resolución. 111 Cfr. Vargas, Erick, Impactos Ambientales de los desarrollos turísticos y residenciales. Informe Parcial, preparado para el Center on Ecotourism and Sustainable Development- A Nonprofit Research Organization Stanford University and Washington, DC, abril del 2009. 112 Ley Zona Marítimo Terrestre (1977), artículo 17. Ley Forestal (1996), artículo 13. 114 Sala Constitucional, resolución no. 13293-2007, Amparo contra alcalde municipal de Santa Cruz por aprobación de la ampliación del plan regulador de Playa Junquillal. De interés se desarrollo marco jurídico de los planes reguladores. 115 González Montero, José Pablo: ob, cit. p. 99 en relación a las normas sancionatorias en áreas silvestres protegidas dentro de ZMT. 116 El Decreto Ejecutivo No. 31750-Minae-Tur reglamentó el artículo 18 de la Ley Forestal, sobre la aplicación del término ecoturismo en las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre demarcadas por el Minae. La acción de inconstitucional se presentó en junio del 2004, la PGR emitió un dictamen C-297-2004 y la Sala Constitucional por resolución no. 16975 del 12 de noviembre del 2008, declaró la inconstitucionalidad del decreto. Entre los argumentos se cita en el punto 9: “ Es innegable que la tala del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para 113 147 construir obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado, contra los postulados de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y provoca daños ambientales al ecosistema boscoso (…) No justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental (…) Con esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y proyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujeos a regulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre.” 117 González Montero, José Pablo: Manual de Delitos Ambientales, Escuela Judicial, Poder Judicial, San José, Costa Rica, 2007, p.24 118 Tribunal Ambiental Administrativo, Informe de barridas ambientales, agosto 2008. También ver La Nación, sábado 20 de setiembre del 2008, entrevista a Presidente del TAA, “El daño ambiental es irreparable”. 119 La Nación, Tribunal detuvo concesiones y obras en Punta Ventanas, Osa, jueves 23 de octubre del 2008, p. 16 A. Sobre las medidas cautelares presenta la lista. 120 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, p. 38. 121 Contraloría General de la República: Proyecto Evaluación de la Gestión del Estado referido a la vigilancia y protección de los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre del país, citado por Rodrigo Alberto Carazo y otro en su estudio sobre la Ocupación en la zona marítimo terrestre en Costa Rica, detallan los autores que se trata de un proyecto en el que se observa no solamente una metodología uniforme de abordaje sino también en similitudes y elementos comunes de los hallazgos por: extensión total del litoral longitud del litoral con plan regulador, tipología de infracciones a legislación aplicable, revisión al uso sin restricción de la zona pública y revisión de políticas de control interno en la municipalidad, p. 28. 122 Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), zona marítimo terrestre: debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 37 123 Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007), p. 38. Atendiendo la situación preocupante de la gestión institucional en la zona marítimo terrestre que trasciende a la zona costera integral, la CGR señala como “gran desafío para enfrentar la problemática, la necesidad de proponer reformas a la Ley N° 6043 y leyes conexas necesarias para ampliar el ámbito de influencia del uso de la ZMT, esclarecer las funciones y competencias institucionales, así como los procesos, normas y procedimientos en la administración, uso, control y vigilancia de esa zona; todo ello para garantizar una interpretación y aplicación correcta y eficaz y minimizar la ocurrencia de muchos de los problemas que se asocian con el uso del espacio físico, la concesión de parcelas, el desarrollo inmobiliario, afectación al medio ambiente y distorsiones al medio económico y social del entorno inmediato”. 124 Plan Nacional de Desarrollo Turístico 2002 – 2012, Instituto Costarricense de Turismo, ICT, Actualización 2006. 125 Carazo Zeledón Rodrigo Alberto y otro: La ocupación en zona marítimo-terrestre en Costa Rica, y sus impactos sociales, económicos, ambientales e institucionales. Programa Regularización de Catastro y Registro, componente 2 (Abre), Noviembre 2007, p. 24. Sobre este plan reitera la importancia que tuvo el hecho de que el ICT pretendía planes en sectores mayores y la planificación en un solo documento reglamentario, sin embargo, en sus visitas de campo confirmaron que no se cumplió y registran quejas reiteradas de actores locales que acusan estar marginados del proceso. 126 Instituto Costarricense de Turismo (ICT): Plan Nacional de Desarrollo Turístico de Costa Rica 2002 – 2012, Actualización 2006, p. 8. 127 Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregón 2006-2010, Administración Arias Sánchez. 128 Carazo Zeledón Rodrigo Alberto y otro: La ocupación en zona marítimo-terrestre en Costa Rica, y sus impactos sociales, económicos, ambientales e institucionales. Programa Regularización de Catastro y Registro, componente 2 (Abre), Noviembre 2007, p.22. En referencia al capitulo III Políticas del Estado, marco legal e institucional, los autores rescatan los aspectos relevantes para el tema costero. Complementan con estudio del marco legal e 148 institucional del consultor Cabrera Medaglia por publicarse, de referencia el consultor envió documento de Propuestas para la Ley de Zona Marítimo Terrestre, presentado en junio del 2008. 129 Entrevista a Marvin Araya, Alcalde del Cantón de Garabito de Puntarenas, 2 de setiembre del 2008. Confirma que el plan está pendiente de aprobación y se está trabajando en una segunda etapa de reglamentación. En concreto, sobre el área urbana de Garabito dice que “ tiene mucho potencial, el área lo que tuvo fue un desarrollo urbano de cambio sobre construcciones viejas a nuevas. La tendencia fue una renovación urbana para otro tipo de turismo. Hay armonía entre la construcción y lo verde (70%). Hay estudio reciente a nivel de Setena y Minaet sobre efectos de construir en parte alta, estamos trabajando que no se den grandes proyectos en parte alta. Requerimos la II Parte del Plan Regulador aunque la primera también está pendiente de aprobación. Estamos haciendo grandes esfuerzos, AyA adquirió compromiso de construir el alcantarillado de aguas negras”. 130 Entrevista a Rodolfo Lizano, ICT, La Uruca, San José, 9 de setiembre del 2008. 131 Produs es el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible, Escuela de Ingeniería Civil, Universidad de Costa Rica. En su sitio web www.produs.ucr.ac.cr se indican entre sus líneas de investigación y extensión: análisis de la evolución e impactos del crecimiento urbano, planificación territorial, impacto ambiental, fortalecimiento tecnológico de gobiernos locales, manejo de desechos sólidos, recuperación de ríos urbanos, riesgos naturales, accidentes de tránsito y planificación de Sistemas de transporte. 132 La Nación, Municipalidad de Osa anuló convenio para el plan regulador, sábado 1 de noviembre del 2008, Suplemento su Cantón, p. 16ª, en referencia a la decisión adoptada en la sesión No. 39-2008 del 1 de octubre del 2008 en interpretación municipal de un oficio de la PGR. Complementariamente es importante indicar que el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica, en sesión ordinaria no. 5285 del 10 de setiembre del 2008, aprobó apoyar la elaboración de un plan de ordenamiento territorial cantonal y costero para los cantones de Osa y Golfito, y respaldar el desarrollo de programas de manejo costero integrado, que optimicen la gestión de los recursos en el litoral de la Zona Sur, región reconocida por su alta diversidad biológica y cultural. 133 La Nación, Municipalidad de Osa anuló convenio para plan regulador, sábado 1 de noviembre del 2008, Suplemento Su Cantón, p. 16 A. 134 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, en relación al marco institucional señala debilidades de la gestión administrativa, p.37 135 Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo-Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la tierra. Programa de Regularización del Catastro y Registro. Ejemplar nueve de la serie de Investigacióny Análisis, setiembre, 2008, p. 9 136 Contraloría General de la República, Memoria Anual (2007), p.39 137 Cabrera Medaglia, Jorge: Análisis de la normativa sobre la zmt y propuestas de regularización de la ocupación en la zona restringida, Informe Final, Programa de Regularización del Catastro y Registro, abril 2008. 138 Miranda Quirós, Miriam: Zona Marítimo Terrestre de Costa Rica: tenencia y ocupación de la tierra. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro, setiembre 2008, p. 3. La autora elaboró un recuadro preciso sobre los factores que denomina nudos en la gestión adecuada de la zmt. En la misma publicación, agrega que: “ En resumen, la incapacidad del Estado – gobiernos locales, Minae, ICT e IDA – de responder a las demandas y necesidades de los nuevos actores, la zmt se ocupa de forma caótica, donde los grandes perdedores son las comunidades locales”, p.2. Enfatiza que la debilidad de los gobiernos locales más la intervención de otras instituciones públicas crean graves conflictos comunales y sociales. 139 Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 13 Informe, 2006, sipnosis p. 37. 140 Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978), artículo 11. La jerarquía de las fuentes está definida en el artículo 6: 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los tratados 149 internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia; e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. 2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia. 3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos. 141 Ley No.6227 General de la Administración Pública (1978), artículo 21 y siguientes, artículo 47 y siguientes, artículo 49 y siguientes. Los órganos desconcentrados están en el artículo 83 y siguientes. Hay desconcentración mínima cuando el órgano distinto del jerarca está subordinado a este o al superior jerárquico salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. La desconcentración máxima opera cuando el inferior está sustraído de órdenes, instrucciones o circulares del superior. 142 Constitución Política (1949). Las instituciones autónomas tienen independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión (art. 188). Son instituciones autónomas los bancos del Estado, las instituciones aseguradoras del Estado, las que esta Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros (art. 189). 143 Ley No. 6227 General de la Administración Pública (1978) en su artículo 59 define la competencia y dice: “ 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia. 3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura “. Los órganos son los departamentos o dependencias dentro de una institución. 144 Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J – 216-2003. La tutela jurídica de la zmt en cuanto es bien público y demanial con las características de imprescriptible, irrenunciable e inalienable, implica la participación de la PGR en acciones de desalojos o juicios administrativos y penales en los que se discute el dominio público. La PGR además de ser el órgano técnico jurídico asesor de las instancias públicas es el representante legal del Estado. 145 Procuraduría General de la República, Dictamen 461 del 21 de diciembre del 2007, consulta del ICT sobre las potestades del Instituto y las potestades municipales. 146 Ley No. 7135 de la Jurisdicción Constitucional (1989), artículo 1. 147 Ley 7428 Orgánica de la Contraloría General de la República (1994). El artículo 4 establece las competencias.. Tendrá competencia facultativa en: Tendrá competencia facultativa sobre: • • • Los entes públicos de cualquier tipo. Los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica la Ley Orgánica de la Contraloría. Los entes y órganos extranjeros integrados por entes u órganos públicos costarricenses dominados mayoritariamente por estos, o sujetos a su predominio legal, o cuya dotación patrimonial y financiera esté dada principalmente con fondos públicos costarricenses, aún cuando hayan sido constituidos de conformidad con la legislación extranjera y su domicilio sea en el extranjero. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria, aseguradora o financiera, la fiscalización no abarcará sus actividades sustantivas u ordinarias. 150 • • • • Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria o financiera y que sean extranjeras, la competencia facultativa de la Contraloría se ejercerá sobre ciertas actividades de las mismas. Los criterios que emita la Contraloría, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización. Se entiende por "sujetos pasivos" los que están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. 148 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, zona marítimo terrestre: debilidades institucionales y retos de conservación y aprovechamiento, p. 38 149 Ley No. 8508 Código Procesal Contencioso Administrativo (2006), artículo 1, inciso 1). Se indica que los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 150 Cuadro de trámites para visado de planos y permisos de construcción, Samper 2007. La información la suministró el departamento legal de la Cámara Costarricense de la Construcción, en referencia a un estudio que conoce el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y la Comisión Tripartita en la que participan conocida como Proseco. Pendiente de entrevista en MEIC. 151 Ley de Planificación Urbana , Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre atrae planes reguladores (artículo 17) 152 Decreto Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, 28 de junio del 2004, artículo 3.57 Definiciones y Abreviaciones. 153 Manual del Inversionista, Instalación de Empresas en Costa Rica, Dirección de Mejora Regulatoria, Simplificación de Trámites, 3ª Edición, octubre del 2005. El manual puede consultarse en www.tramites.go.cr/manual/espanol 154 Manual del Inversionista, ob cit, sección 4.9 155 Ley de Planificación Urbana No. 4240, 1968, artículo 10 156 Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Protocolo Planes Reguladores), Decreto 32967 – Minae. 157 Contraloría General de la República, DFOE-SM-119-2007, Punta Castilla, La Cruz, Punto 2 Resultados. Señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575, “ es claro que los terrenos de bosque o de aptitud forestal incluso los que se determinen dentro de la ZMT, son parte del patrimonio natural del Estado y que corresponde administrar al MINAE. En ese mismo sentido, mediante el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente se estableció que la administración de la categoría de manejo relativa a humedal, también está a cargo del MINAE. Entonces, si los terrenos que comprende el Plan Regulador de Punta Castilla, según la clasificación que de ellos hizo la institución competente para esos efectos, son bosque, de aptitud forestal o humedal, no queda la menor duda de que forman parte del patrimonio natural del Estado y que la competencia de administrarlos es del MINAE. Como se ha dicho el patrimonio natural del Estado lo administra el MINAE y está constituido, entre otros, por los bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables (artículo 13 de la Ley Forestal, No. 7575); de manera, que los terrenos de bosque o forestales que están dentro de la zona marítimo terrestre (cuya protección y la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país), que a su vez es un área declarada inalienable según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043, forman parte de ese patrimonio natural, siendo que en el caso en particular su administración se dio al MINAE y no a la municipalidad”. 158 Contraloría General de la República, DFOE-SM-119-2007, Punta Castilla, La Cruz, Punto 1 Generalidades. 151 159 www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica, Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic, Sector Turístico, 4.11 Solicitud de concesión en zmt ante la municipalidad. 160 Ley No.7933 Reguladora de la Propiedad en Condominio (1999), artículo 1, inciso e). 161 www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica, Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic, Sector Turístico, 4.11 Solicitud de concesión en zmt ante la municipalidad. 162 Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción, Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC (1999), artículo 3. 163 Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR (2001). Se excluyen de esta regulación las excepciones a la zona marítimo terrestre, ciudades litorales, propiedades inscritas por normativa anterior, ZMT incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, terrenos de Japdeva, zona de MataLimón, Marinas y otras obras excluidas por la ley 6043. 164 www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica, Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic,8.6 Visado de planos para obras en ZMT. 165 Ley de Planificación Urbana No. 4240, 1968, artículos 33, 34, 38, 58. 166 Ley de Zona Marítimo Terrestre 6043 (1977), artículos 12 y 73, 167 www.setena.go.cr, descripción de su misión. Además en este sitio se puede consultar la normativa legal vigente para sus actuaciones. 168 www.setena.go.cr, Estructura Adminstrativa, descripción del nivel operativo de Setena. 169 Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 8 de junio del 2004, art. 4 sobre la calificación de las actividades. 170 Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 28 de junio del 2004, artículo 19. 171 www.setena.go.cr, Guía Ambiental para la Construcción (2008) resolución número 19482008-Setena, p. 2. 172 Guía Ambiental para la Construcción 2008, resolución número 1948-2008-Setena, fase de planeamiento, formulación y diseño del proyecto, los lineamientos principales, págs. 8, 9, y 10 173 Guia Ambiental para la Construcción 2008, Setena, p. 9 174 Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-Minae-Salud-Mopt-Mag-Meic, 28 de junio del 2004, artículo 45. 175 www.tramites.go.cr/manual, Manual del Inversionista: Instalación de Empresas en Costa Rica, Oficina Simplificación de Trámites, Dirección Mejora Regulatoria, Meic,7. Evaluación Ambiental. 176 El reglamento de construcciones (1983), en la definición de términos se refiere a los permisos de construcción. 177 Los permisos de construcción conforme a los dos decretos regulatorios vigentes cumplen con requisitos como: Caminos públicos características (Ley de Caminos Públicos, art. 19), Ministerio de Salud (5393 1973). Arts 276, 287, 289, 309, 312, 323, Ley Forestal (7575 1996) arts 33 y 34, Aya Ley 2726 1961 art. 21, Expropiaciones y Servidumbres del ICE Ley 6313 1979, art 23, Ley de Construcciones 833 1949, arts 2, 18, 28 y 83, CFIA Ley Orgánica 3663 1966 art 54, Icoder Ley 7800 1998, art 79. 178 El tema merece atención por referirse a un tema institucional de importancia como es la competencia en la elaboración de los planes reguladores. Después de una práctica arraigada en que el concesionario contrataba a una empresa privada para la elaboración del plan regulador, sobrevino la decisión por dictamen de la PGR C-381-2008 respecto a que la competencia en la elaboración de los planes corresponde a las instituciones del Estado con competencias sobre el tema. Por otra parte, este dictamen fue interpretado por una decisión del concejo municipal de Osa en octubre del 2008. La municipalidad de Osa tiene firmado un convenio de elaboración de un plan regulador costero integral para los Cantones de Golfito y Osa con Produs-UCR y TNC, y consideraron que no era válido por la participación de la última en su carácter de organización no 152 gubernamental. Al respecto, los defensores de la validez del convenio señalaron que TNC participa con el financiamiento para los insumos y el apoyo logístico a Produs, pero que Produs es la organización ejecutora de los planes reguladores y pertenece a una entidad de Derecho Público como es la Universidad de Costa Rica. Esta situación ha representado una desventaja en la elaboración del plan integral para Osa, que las partes involucradas intentan subsanar con el objetivo de lograr la elaboración del plan en una zona de desarrollo costero fuerte y con territorio sometido al patrimonio natural de Estado y sus categorías de protección. 179 Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica, Departamento de Mejora Regulatoria, Informe 2007, p.1 180 De estudio conveniente el instrumento de escritura pública y los derechos que constituyen: nuevas tendencias en el notariado costarricense. 181 En Santa Cruz de Guanacaste, el proyecto de desarrollo costero Hacienda Pinilla reúne un historial de tradición local de frente de playa y finca, ha crecido y evolucionado hacia el concepto de hotel y proyectos inmobiliarios anexos bajo la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio. Es considerado como un proyecto de inversión sostenida, creciente y responsable en relación a sus conceptos de planificación y cumplimiento ambiental, implementa prácticas modernas de crecimiento y sostenibilidad según lo manifiestan autoridades locales como personeros de la Municipalidad de Santa Cruz 182 Decreto 34456 del 30 de abril del 2008, Metodología y Directrices Generales para el Ordenamiento Territorial de la Región Chorotega y Plan Urbano Territorial de la Región Chorotega. 183 Gira de Campo al Pacífico Central, lunes 2 de setiembre al jueve 5 de setiembre, 2008. De referencia después de Puerto Caldera carretera interna que comunica con Esparza, área de fincas ganaderas que se anuncian en venta con proyectos inmobiliarios con una amplia vista al mar. El parcelamiento de uno de los proyectos visitados parte de la medida de 5.000 metros cuadrados, situación que se repitió en otras áreas geográficas de la gira como en proyectos en construcción en Playa Hermosa y Esterillos. 184 Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (INVU, 1982), Capítulo II Fraccionamiento. 185 Los hechos son alarmantes y alcanzan dimensiones públicas, ya para el 2008 las evidencias acumuladas son arrojadas por las barridas del Tribunal Ambiental Administrativo, publicaciones recientes en la prensa y un informe de denuncia en el cantón de Osa difundido por la Cámara Costarricense de la Construcción en setiembre del 2008. 186 www.construcción.co.cr, últimas noticias Cámara Costarricense de la Construcción contra el desarrollo informal en Osa, jueves 10 de setiembre del 2008. Sobre el tema agrega: Según la investigación realizada, en el cantón de Osa muchas de las construcciones atentan contra la formalidad y legalidad. Se construyen nuevos hoteles, pero sobre todo urbanizaciones “turísticas” de gran valor económico, que se han expandido hasta el sector montañoso al norte de Palmar Norte y Puerto Cortés, se presentan casos también en la Reserva Forestal de Golfo Dulce, particularmente en la Región de Mogos y Laguna de Sierpe; además en la fila montañosa, donde comienzan a hacerse frecuentes los casos de tala ilegal y segregación de lotes a lo largo de los caminos que atraviesan el Refugio de Vida Silvestre de Golfito, según un estudio realizado por el biólogo Jorge Lobo de la Universidad de Costa Rica. Además www.nacion.com, La Nación jueves 11 de setiembre del 2008, Sección Su Cantón, página 15 A, sobre el tema se refiere a la posición del alcalde de Osa: “ Alberto Cole señaló que la municipalidad está de acuerdo con este tipo de desarrollo en el cantón. La municipalidad ha visto con buenos ojos el cambio de uso del suelo que pasa de ser agrícola a ser destinado al desarrollo turístico y habitacional, dentro del marco de la legalidad” indicó. 187 Contraloría General de la República, Memoria Anual 2007, Reformas al Marco Jurídico que Regula la Zona Marítimo Terrestre, p. 71 y 72. 188 Rodrigo Alberto Carazo y Otro, ob.cit. en referencia a programa de la Contraloría General de la República, p. 32. 153