C ap í tulo - Naciones Unidas

✒ Episodios de las Naciones Unidas
El coste de los cierres de fronteras
Desde 1989 en el caso de Gaza y desde 1993 en el de la Ribera
Occidental, los palestinos que quieran entrar en Israel o en
Jerusalén oriental por el motivo que fuere, incluido el del tránsito
entre la Ribera Occidental y Gaza, tienen que solicitar un permiso de las autoridades militares israelíes. Esta política general de
cierres y permisos ha tenido graves consecuencias en la economía
y en la sociedad palestinas.
Año
Capítulo
9
L OGROS SOCIOECONÓMICOS DEL PUEBLO
PALESTINO, DESDE 1993 HASTA HOY
Días perdidos en
Días feriados
proporción del
Total de días y fines de semana Días efectivos conjunto potencial
de cierre durante los cierres
de cierre
de días laborales
de fronteras
de fronteras
de fronteras
(porcentaje)
1993
26
09
17
06,1
1994
89
25
64
23,10
1995
112
28,5
83,5
29,93
1996
121
31,5
89,5
31,91
1997
79
22
57
20,54
1998
26
11,5
14,5
05,21
1999
16
09
07
02,53
2000
75
23
52
18,81
Niñas palestinas en una escuela de la OOPS.
FUENTE: Impacto en la economía palestina de las confrontaciones, restricciones de movilidad y cierres de fronteras desde el 1° de octubre de 2000 hasta el 31 de enero de 2001. Oficina
del Coordinador Especial de las Naciones Unidas (www.unesco.org)
70
Establecimiento de una administración pública
bajo la Autoridad Palestina
Uno de los objetivos de la Declaración de Principios sobre las
Disposiciones relacionadas con un Gobierno Autónomo Provisional (Acuerdo de Oslo), firmada por el Primer Ministro de
Israel Isaac Rabin y por el Presidente de la OLP, Yasser Arafat,
el 13 de septiembre de 1993, era establecer una Autoridad
Autónoma Provisional Palestina con un Consejo legislativo
elegido por el pueblo palestino en la Ribera Occidental y la Faja
de Gaza.
El período transitorio previsto en el Acuerdo de Oslo comenzó a contar cuando el Primer Ministro Rabin y el Presidente
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Arafat firmaron en El Cairo, el 4 de mayo de 1994, el Acuerdo
relativo a la Faja de Gaza y al sector de Jericó. El 17 de mayo,
Israel traspasó los asuntos de administración ordinaria en la Faja
de Gaza y Jericó a la Autoridad Palestina, después de 27 años de
ocupación israelí.
El establecimiento de la Autoridad Palestina (AP) como
órgano de gobierno de Gaza y Jericó dio al pueblo palestino la
posibilidad de desarrollar sus propias instituciones de gobierno
por primera vez. En 1996 se celebraron elecciones para el Consejo Legislativo Palestino (CLP) así como para elegir al Presidente de la Autoridad Palestina (AP). El CLP tiene competencia legislativa incluso para aprobar la Ley Básica, que prevé un
sistema basado en los principios económicos de la economía de
mercado, el derecho a la propiedad privada y la solución de litigios por órganos independientes sometidos al imperio de la ley.
Con ayuda de las Naciones Unidas, los donantes internacionales y las organizaciones no gubernamentales, la Autoridad
Palestina ha establecido ministerios de salud, educación, economía y comercio, cultura, medio ambiente, hacienda, asuntos
sociales y elementos institucionales propios de un Estado. Por
desgracia, la separación física entre la Ribera Occidental y Gaza
ha obligado a duplicar instalaciones en cada territorio.
A pesar de la complejidad del entorno político se han invertido
esfuerzos y recursos considerables en el proceso de desarrollo económico y social en el territorio palestino ocupado, entre otros en:
✹ El desarrollo jurídico e institucional;
✹ La construcción de capacidad;
✹ El desarrollo de infraestructuras;
✹ La creación de un medio que dé posibilidades al crecimiento
y desarrollo de la economía privada;
✹ El desarrollo de la economía rural y los municipios;
✹ La firma de acuerdos de comercio;
✹ La construcción del aeropuerto de Gaza;
✹ El desarrollo del comercio internacional;
✹ La capacitación de la fuerza de trabajo.
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Invocando amenazas a la seguridad procedentes de la Ribera
Occidental y la Faja de Gaza, Israel ha cerrado en repetidas ocasiones los pasos fronterizos a Israel desde Gaza y la Ribera
Occidental. Una consecuencia de esta medida es que al impedir
el paso de los trabajadores palestinos a sus lugares de trabajo en
Israel repercute negativamente en la economía palestina.
Logros sociales y económicos del pueblo palestino
derivados del proceso de paz
El traspaso de la Administración Civil Israelí a la Autoridad
Nacional Palestina tuvo un enorme impacto en la sociedad
palestina en la Ribera Occidental y Gaza. El período que se inicia a mediados de 1994 vio el establecimiento de la AP, y asociado a ello la creación de los ministerios competentes en los
aspectos políticos, económicos y sociales de la vida palestina.
La función de las Naciones Unidas en el desarrollo social
y económico desde el comienzo del proceso de paz
En junio de 1994, el Secretario General Kofi Annan nombró a
Terje Roed-Larsen, de Noruega, Coordinador Especial en los
territorios ocupados para que actuara como punto de referencia
de toda la ayuda económica, social y de otro tipo de las Naciones
Unidas. Con el nombramiento del Embajador Roed-Larsen se
pretendía conseguir una orientación general y posibilitar la
coordinación entre los programas y organismos de las Naciones
Unidas para asegurar un enfoque integrado y unificado de desarrollo económico y social, lo que incluía:
Infraestructuras y administración de recursos naturales
El Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones
Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano
Oriente (OOPS), el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) y la Organización Mundial de la
Salud (OMS) han participado en proyectos destinados a
mejorar los sistemas de alcantarillado, desagüe y suministro
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de agua, garantizando así el abastecimiento de agua potable
a miles de residentes. El OOPS también siguió ejecutando su
programa de aplicación de la paz, una iniciativa que comenzó
en 1993 y que en julio de 2001 comprendía 243 proyectos ya
existentes o futuros orientados a mejorar la infraestructura y
las condiciones socioeconómicas y de empleo.
El PNUD ultimó varios proyectos importantes en materia de infraestructura, como la rehabilitación de 70 clínicas y
centros de atención primaria en zonas remotas de la Ribera
Occidental y el restablecimiento de las redes de suministro
de agua en Jericó y Hebrón, y colaboró estrechamente con la
comunidad de donantes y el Ministerio de Justicia para finalizar los planos de un nuevo edificio de juzgados en Nablus;
también inició el proyecto de construcción del ala sur del
aeropuerto internacional de Gaza.
La Organización Marítima Internacional (OMI) está ejecutando un proyecto de asistencia técnica a la Autoridad
Palestina para establecer una administración marítima. La
OMI también ayuda a la Autoridad a recaudar los fondos
necesarios para construir el puerto marítimo de Gaza. La
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) está instalando una biblioteca infantil en Belén.
La UNESCO preparó la segunda etapa de su proyecto titulado “Aumento de la capacidad y capacitación en materia
de planificación y ordenación ambiental”.
El PNUD colabora en un proyecto que el Banco Mundial
ejecuta en Palestina para mejorar el acceso de los sectores
público y privado a las tecnologías de la información y las
comunicaciones.
El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA)
prestó asistencia a la Autoridad Palestina mediante servicios
de expertos, capacitación y equipo.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ayudó
al Ministerio de Trabajo y a las organizaciones de empleadores y trabajadores a aumentar su capacidad, y a formular
una estrategia nacional para proteger a los trabajadores de
los riesgos laborales.
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) ofreció apoyo a los representantes de
la Autoridad Palestina que participaron en reuniones relacionadas con el medio ambiente y la ordenación de los recursos naturales.
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) organizó numerosas actividades de capacitación
con el fin de llevar a efecto un estudio sobre la salud en el
año 2000.
Construcción institucional de capacidad
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (ACNUDH) ha dado diversos
cursos de capacitación, documentos y materiales a los comandantes, oficiales y formadores del Cuerpo de Policía
Palestina, así como a las organizaciones no gubernamentales
(ONG).
El Fondo de Población de las Naciones Unidas
(FNUAP) ha facilitado asistencia técnica y financiación a la
Oficina Central de Estadística de Palestina para hacer un
censo.
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Recursos humanos y desarrollo social
Educación : El OOPS es el organismo del sistema de las
Naciones Unidas con mayor contribución al sector educativo. Además de sus programas ordinarios de formación en el
empleo destinados al personal docente, la Facultad de
Ciencias de la Educación impartió a 600 estudiantes de los
centros de capacitación de Ramallah formación previa al
empleo, lo que les permitió obtener un diploma universitario. La labor del UNICEF en este sector consistió en ejecutar su programa de educación básica. La UNESCO pro75
porcionó asistencia técnica diversa al Ministerio de
Educación. El “Proyecto Red Escolar Palestina”, que cuenta
con el respaldo del PNUD, conectará a miles de estudiantes
con los inmensos recursos educativos disponibles en la
Internet.
Salud : El Hospital Europeo de Gaza, con 238 camas, es un
proyecto conjunto del OOPS, la Unión Europea y la
Autoridad Palestina, que entró en pleno funcionamiento en
octubre de 2000 y fue transferido al Ministerio de Salud
palestino. En cooperación con el Ministerio de Asuntos Sociales, el UNICEF también ofreció a los maestros de preescolar
de 12 distritos capacitación sobre salud psicosocial, primeros
auxilios y evacuación. Un hito en el proyecto de salud y
nutrición del UNICEF fue que por primera vez se produjo
localmente sal yodada, gracias a la cooperación con los
Ministerios de Salud, Abastecimiento, Comercio e Industria.
Bienestar social : El Programa Mundial de Alimentos
(PMA) centró su labor de desarrollo en la mitigación de la
pobreza y el socorro social, lo que incluía la “Operación prolongada de socorro y recuperación”, que comenzó en junio
de 2000, con el fin de paliar las consecuencias de la crisis
económica del territorio palestino ocupado en los grupos
más vulnerables de la población palestina no refugiada, y que
atendió a más de 100.000 personas. Los esfuerzos del PNUD
por mitigar la pobreza se materializaron en el período de que
se informa con el inicio de la “Evaluación de la pobreza con
participación palestina”, proyecto que facilitará al Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional los instrumentos metodológicos necesarios.
Derechos humanos : El UNICEF ayudó al Ministerio de
Educación a introducir la enseñanza paralela como estrategia de prevención del trabajo infantil. Se organizaron varios
cursos de capacitación acerca de la Convención sobre los
Derechos del Niño para profesores y trabajadores sociales. El
UNICEF también facilitó asistencia técnica y financiera en
76
la redacción de la primera Carta palestina sobre los derechos
del niño. El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas
para la Mujer (UNIFEM), a través de su programa de derechos humanos de la mujer, respaldó las iniciativas de las
ONG palestinas para combatir la violencia contra la mujer.
La mujer : El Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer (UNIFEM) siguió ejecutando sus
proyectos, cuyo objeto era aumentar la capacidad de la
Comisión Interministerial para el Adelanto de la Mujer, la
Unión General de Mujeres Palestinas y la red de ONG y
cumplir así los mandatos recogidos en la Plataforma de
Acción de Beijing. El OOPS fomenta la concesión de créditos a mujeres por medio de su programa solidario de préstamos colectivos, que ofrece créditos únicamente a las
microempresas.
Los sectores productivos : Los sectores productivos son
la industria, el turismo, la agricultura y las actividades que
generan ingresos, y en ellos participa en gran medida el sector privado. El PNUD realiza actividades de apoyo al desarrollo económico de las zonas rurales, la protección del
medio ambiente y la producción agrícola. La UNESCO ha
participado en diversas iniciativas destinadas a salvaguardar
el patrimonio cultural, como la segunda etapa del proyecto
de conservación del Palacio Qasr Hisham y sus mosaicos y el
suministro de equipo para proteger el yacimiento arqueológico de Jericó. La Organización de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI) continúa su programa integrado de apoyo a la industria palestina, lo que
comprende, entre otras cosas, crear y capacitar a un grupo de
expertos del Ministerio de Industria y de la Federación
Industrial Palestina para determinar, evaluar y seleccionar
las empresas participantes en un proyecto piloto de reforma
industrial. Se llegó a un acuerdo con la Autoridad Palestina
para establecer una dependencia de promoción de las inversiones industriales dentro del Ministerio de Industria.
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El progreso social bajo la Autoridad Palestina
La mujer : Los efectos sociales del proceso de paz han tenido
repercusiones importantes en las condiciones de vida de las
mujeres y las actividades de las organizaciones femeninas. Uno
de los aspectos más destacados ha sido la liberación de las
mujeres presas en 1995.
Las palestinas, que desempeñaron un papel importante
durante la intifada, han seguido participando activamente desde
el establecimiento de la Autoridad Palestina. Las organizaciones
de mujeres y los grupos de derechos humanos redactaron una
declaración de derechos de la mujer a raíz de la publicación del
proyecto de Ley Básica de Palestina y prestaron atención especial a los aspectos de procedimiento y de derecho administrativo pertinentes a su aplicación. Las activistas abordaron el análisis jurídico y el examen de la aplicación de las leyes vigentes con
una perspectiva de género, todo lo cual pasó a formar parte de
un manual de formación jurídica.
Las palestinas debatieron sobre los modelos o mecanismos
más apropiados para que el futuro Gobierno abordase la problemática de la mujer. También se planteó la necesidad de
decidir si la nueva Oficina de Asuntos de la Mujer debía formar
parte de la Autoridad Palestina o actuar independientemente. El
Comité Técnico de Asuntos de la Mujer establecido por la
Autoridad Palestina pasó a ser un foro para debatir las inquietudes expresadas por las organizaciones no gubernamentales de
mujeres y para abordar la incorporación de las cuestiones relacionadas con el género en la política de desarrollo. En el
Ministerio de Planificación se estableció un Departamento de
Integración del Género.
Las organizaciones de mujeres hicieron sus propios preparativos para las elecciones palestinas celebradas el 20 de enero de
1996. Según la Comisión Electoral Central, el 49% de los electores con derecho a voto eran mujeres. De los 676 candidatos
que se presentaron para ocupar los 88 escaños del consejo legislativo, únicamente 28 eran mujeres (el 4%). El único oponente
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del Sr. Arafat, Presidente de la OLP, en la elección para el cargo
de Presidente de la Autoridad Ejecutiva del Consejo Palestino
fue una mujer, la Sra. Samiha Khalif, de Ramallah. Resultaron
elegidas cinco mujeres, lo que representa el 5,6% del Consejo
Palestino.
Educación : Según todos los indicadores empleados por la
Oficina Central de Estadística de Palestina, hay un aumento
continuo en la cantidad de estudiantes, profesores y escuelas
desde el comienzo del régimen de la Autoridad Palestina. Sin
embargo, la permanente crisis política supone un grave peligro
para la continuidad de esta tendencia. La combinación de los
ingresos fiscales internos, la asistencia de los donantes y las
ampliaciones crediticias ha sido decisiva a la hora de asegurar
que la Autoridad Palestina pueda seguir administrando la educación y pagando los salarios de los empleados públicos. Sin
embargo, incluso contando con tan generosa asistencia, la
Autoridad se ha visto obligada a escatimar los fondos debido a
que los ingresos fiscales disminuyen a causa de la crisis o son
inexistentes, ya que los que Israel recauda no los transfiere a la
Autoridad. Asimismo la escolarización de muchos niños y
jóvenes palestinos ha sufrido los efectos de las restricciones
sistemáticas de movimientos impuestas por Israel, pues los
escolares no pueden asistir a sus centros de enseñanza de modo
regular.
Progresos económicos bajo la Autoridad Palestina
Desde 1994, la Autoridad Palestina, en colaboración con las
Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos internacionales, ha puesto en marcha muchas de las piezas del mosaico
del desarrollo económico y social. En especial, la presentación,
en 1998, del primer Plan trienal de Desarrollo de Palestina fue
un hito en el desarrollo de la Autoridad Palestina. Las partes en
el proceso de desarrollo también han hecho aportaciones importantes al desarrollo del sector privado bajo las formas de créditos, desarrollo de las zonas industriales, investigación, asistencia
79
técnica y formación profesional. No obstante, como observa el
Special Report on the West Bank and Gaza Strip Private Economy,
de la OCENU en 1998, una mayor estabilidad política aliviaría
la presión sobre el presupuesto de la Autoridad Palestina y permitiría que se adjudicasen más recursos a la inversión pública en
lugar de tener que dedicarlos al consumo público para mitigar las
consecuencias sociales de los cierres.
En su condición de economía pequeña, abierta y con escasos recursos naturales, el desarrollo a largo plazo de la economía
palestina depende de la actividad exportadora y de la disponibilidad de los recursos propios. Es preciso, por tanto, que se
desarrolle la infraestructura mercantil y haya acceso libre a los
mercados regionales a través de las fronteras. Ello permitiría
que la Ribera Occidental y la Faja de Gaza se activaran y se
beneficiaran de los acuerdos de libre comercio con la Unión
Europea, los Estados Unidos y los países colindantes y que
mejoraran las perspectivas de empleo. El aumento de las exportaciones estimularía el crecimiento de las actividades económicas no directamente relacionadas con las exportaciones, como
la construcción y muchos otros servicios. La estabilidad política y la mayor libertad de movimientos también permitirían un
empleo más productivo de los activos culturales al incrementarse el turismo.
Los estudios de la Oficina Central de Estadística de Palestina
muestran que desde el comienzo del proceso de paz ha habido un
aumento continuo de la tasa de población activa ocupada y un
descenso de la tasa de desempleo hasta el último trimestre
de 2000, cuando a causa de la agudización de la crisis política y
la frecuencia mayor de los cierres de fronteras estas tendencias
se invirtieron abruptamente.
Si bien es evidente que la crisis ha erosionado los beneficios
cosechados por los esfuerzos en pro del desarrollo desde 1994, no
es menos complejo conjeturar de qué forma se recobrará la
economía o cuánto pueda tardar. La crisis ha desviado la atención de la comunidad de donantes de los proyectos de desarrollo
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pensados para mejorar la capacidad de oferta de la economía
para atender a la creación de empleo y el apoyo presupuestario,
según observa el informe sobre la economía palestina del 4 de
octubre de 2001 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo (UNCTAD). El déficit presupuestario de
la Autoridad Palestina se cifra en 524 millones de dólares en
2001, esto es, cerca del 25% del presupuesto anual de emergencia; los compromisos de pago de la deuda también han aumentado mucho.
Con anterioridad a ese informe, ese mismo año, el Coordinador Especial de las Naciones Unidas, Terje Roed-Larsen,
había anunciado las conclusiones fundamentales de un estudio
actualizado sobre el impacto social y económico de la continuación del conflicto y la política de cierres. Según los cálculos de su
informe, la economía palestina había sufrido pérdidas del PIB de
más de 900 millones de dólares desde el comienzo de la crisis.
Además, se habían producido pérdidas de ingresos salariales por
más de 240 millones de dólares. Se calcula que la pérdida total es
de 1.150 millones de dólares, esto es, el 20% del PIB previsto para
el año 2000. Asimismo, los daños en las infraestructuras, el coste
de la atención a más de 11.000 palestinos heridos, las pérdidas de
ingresos fiscales y los otros efectos de los cierres han causado pérdidas de cientos de millones de dólares más.
Por último, es importante observar que, en relación con los
períodos anteriores de crisis y recuperación, la intensidad y
duración de la crisis actual carece de precedentes. En septiembre
de 2000 la economía palestina había superado por fin, luego de
tres años de recuperación, el episodio anterior de retroceso
económico causado por la última crisis. Aunque se llegara a una
pronta solución política que acarreara la supresión de las restricciones de movimientos y la reanudación de la vida económica
“normal”, la efectiva recuperación económica llevará bastante
tiempo, considerables recursos y una atención política permanente de todas las partes interesadas en el desarrollo económico
y social de Palestina.
81
Los derechos humanos bajo la Autoridad Palestina
La Autoridad Palestina ha expresado su compromiso con la protección de los derechos humanos en todo el ámbito de su jurisdicción. Sin embargo, en sus dos informes de 1997 y 1999, el
Relator Especial de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
sobre Derechos Humanos en materia de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Bacre Waly Ndiaye, dijo que se
había señalado a su atención que en ciertos centros de detención de Gaza y de la Ribera Occidental se estaba recurriendo
aparentemente a la tortura sistemática y a los malos tratos. A
pesar de que se informó de que se habían realizado investigaciones en algunos de esos casos, sus resultados y conclusiones
nunca se publicaron. Al parecer, en los presuntos casos de
muerte de detenidos preventivos han participado miembros del
Servicio Palestino de Seguridad Preventiva, de la Policía Naval
y del Servicio de Inteligencia. El Relator Especial informó
además de que en algunos casos, aun cuando se ha llevado a la
justicia a los responsables de las muertes, no se ha hecho pública la información relativa a las circunstancias de la muerte de
esas personas. Observó asimismo que se había informado que la
Autoridad Palestina había impuesto penas de muerte a raíz de
procesos en los que los acusados no dispusieron de los derechos
y garantías de un juicio justo que se prevén en los instrumentos
internacionales
Por otro lado, en su examen sobre el desarrollo del imperio
de la ley en los territorios bajo jurisdicción de la Autoridad
Palestina en 1999, Chinmaya R. Gharekhan, Coordinador
Especial de las Naciones Unidas en los Territorios Ocupados,
informó de que durante los últimos cinco años los esfuerzos
internacionales por prestar apoyo al desarrollo en la Ribera
Occidental y la Faja de Gaza se habían centrado crecientemente
en el fortalecimiento del sector jurídico y del sistema de administración de justicia.
La atención se ha tornado hacia este sector en virtud del
reconocimiento creciente que tanto la comunidad internacional
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como las instituciones jurídicas y la sociedad civil palestinas han
venido otorgando al imperio de la ley en punto a asegurar la
sostenibilidad de muchas otras formas de ayuda al desarrollo.
A pesar de la enorme cantidad de obstáculos que se han
interpuesto en el camino del progreso económico y social debido
a la continuación de la crisis política, el proceso de paz ha producido beneficios impresionantes en todos los ámbitos de la vida
palestina. Sin embargo, hay que decir que sin una paz verdadera,
basada en las resoluciones de las Naciones Unidas, los progresos
futuros inevitablemente se verán limitados.
83