El valor probatorio de las actas de infracción en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Mendoza Legoas

En: Revista Análisis Laboral (ISSN 2074-2568),
Nº 502, abril de 2019, AELE, Lima, págs. 22 a 25.
INFORME LABORAL
El valor probatorio de
LAS actas de infracción
en la jurisprudencia
constitucional
Luis Mendoza Legoas/*
En este trabajo nos referiremos a un tema de estudio muy
puntual y, a la vez, asaz importante en la práctica laboral. Se
trata del valor probatorio que el Tribunal Constitucional (TC)
ha perfilado para evaluar el contenido de actas de infracción
en el contexto de reclamaciones laborales que, a lo largo
de las dos últimas décadas, se han llevado ante la máxima
magistratura jurisdiccional de nuestro ordenamiento.
Así, los pronunciamientos que hemos compilado aquí/1 se
refieren a un producto de la inspección del trabajo, aunque
giren en torno a distintos momentos del actual Sistema de
Inspección del Trabajo, guardan interés para determinar
la suerte que siguen los documentos donde se plasman
los hechos constatados por los fiscalizadores laborales y
–todavía más importante– la consideración que tal prueba
ha tenido, por la jurisprudencia constitucional, visto esto
desde una aproximación axiológica.
EL ACTA DE INFRACCIÓN COMO UNA HIPÓTESIS DE
INCUMPLIMIENTO
Cabe recordar que el artículo 16° de la Ley Nº 28806, Ley
General de Inspección del Trabajo (LGIT) establece una
presunción legal de contenido claramente determinado:
cuando los hechos sean constatados por la inspección del
trabajo y formalizados en actas de infracción válidamente
formuladas, se presumirán ciertos, salvo que en el procedimiento sancionador esa presunción sea derrotada por el
despliegue probatorio o argumental del administrado. Del
mismo modo, ese mismo artículo equipara en tal categoría a otros documentos –que pueden ser emitidos como
resultado de fiscalizaciones laborales– de tal forma que
actas de verificación de despido arbitrario, de paralización
de labores, entre otros, tienen también reconocido a su
favor una presunción de iuris tantum.
Esta es una presunción que se debe considerar objetiva
y, por cierto, admite prueba en contrario. Decimos que
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es objetiva pues, con arreglo a los principios de Derecho
Administrativo Sancionador que son referenciales para el
despliegue de las investigaciones de cargo de la autoridad,
debe quedar siempre claro que no se trata de una dinámica
probatoria que esté sujeta a ningún principio de favorabilidad para cualquiera de las partes del contrato de trabajo.
Las constataciones efectuadas por la autoridad inspectiva
son usualmente recogidas en reclamaciones que se hacen valer ante la vía administrativa o la jurisdiccional. Por
ejemplo, resoluciones del propio TC toman como cierta
la evidencia hecha constar en un acta de verificación de
despido arbitrario. Así, puede citarse un caso en el que una
resolución del Alto Tribunal transcribe el contenido de un
acta de verificación que daba fe de la fecha en que una
accionante trabajó como empleada de una empresa dentro
del cuerpo de la sentencia, para dejar claro que la presunción de certeza no se limita al ámbito administrativo/2.
Más allá del criterio que siga cada instancia de resolución
del procedimiento sancionador al que se refiere la ley
anotada, la trascendencia del documento emitido por la
inspección del trabajo supera al escenario que ofrece la
vía administrativa por sí misma. Puesto que, con el afán
de servirse del valioso instrumento que supone un pronunciamiento del fiscalizador (pese a que sean hechos
que constan en un documento potencialmente discutible)
este documento sobre el que pesa una presunción legal
se convierte, automáticamente, en un medio de prueba
valioso para quien evalúe convertirse en demandante ante
/*
/1
/2
Ex Director General de Políticas de Inspección del Trabajo del MTPE. Asociado del
área laboral en Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría.
Debemos advertir que esta compilación es parte de una investigación más amplia,
emprendida por el autor, la misma que constituye un nuevo proyecto editorial ya
puesto en marcha.
Tómense como ejemplos a los casos referidos en las STC del 24 de agosto de
2016, recaída en el Expediente Nº 926-2014-PA/TC y la del 24 de mayo de 2013,
recaída en el Expediente Nº 309-2013-PA/TC.
INFORME LABORAL
el Poder Judicial, o quien simplemente busque fijar una
negociación respecto a términos del contrato de trabajo.
Es así como el acta de infracción se transforma en un
instrumento valioso, no solo para quienes fueron objeto de
la fiscalización en concreto, sino también para que denunciantes y terceros trabajadores puedan tener pretensiones
vinculadas o similares a las que fueron objeto de análisis
por la inspección laboral. Dentro de lo que se circunscribe
a los hechos mismos anotados en dicha acta, se plasma
entonces una hipótesis sobre un supuesto incumplimiento
de una norma de trabajo por parte del empleador.
Ante esto, la relevancia práctica del Acta de Infracción como
medio de prueba será tan importante como lo permita o
autorice cada órgano de impartición de justicia. No obstante, algunos lineamientos han sido fijados por el TC sobre
este tema en particular. Si bien ellos han sido emitidos en
el marco de procesos de amparo, su proyección sobre el
ordenamiento no se circunscribe necesariamente a dicho
continente. Por el contrario, es posible entender que tales
lineamientos interpretativos podrían ser extrapolables a
otros órdenes jurisdiccionales y a la propia vía administrativa.
por tenerse en cuenta que un Acta de Infracción había
determinado la obligación de incorporar a un número
de trabajadores de una empresa contratista dentro la
planilla de la empresa usuaria (fundamentos jurídicos
4, 5, 6 y 7). A diferencia del caso anterior, aquí los hechos —corolario de la actuación del aludido principio
del Derecho Laboral— fueron estimados suficientemente acreditados con lo que se había hecho constar
en el Acta de Infracción.
3.
STC del 30 de setiembre de 2010, recaída en el Expediente Nº 2571-2010-PA/TC, caso en el que el TC
consideró al Acta de Infracción, entre otros medios
de prueba, como suficientes para acreditar que una
prestación personal de servicios era, conforme lo
planteaba la parte demandante, de tipo laboral, por
lo que aplicó el principio de Primacía de la Realidad
para ordenar la reposición del trabajador a su puesto
(fundamentos jurídicos 5, 6 y 7). Sin duda, sigue la
misma línea resolutiva del pronunciamiento anterior.
4.
STC de fecha 10 de enero de 2012, recaída en el Expediente Nº 3612-2011-PA/TC, en la cual se resolvió
que, a pesar que la evidencia reportada por el contenido de un Acta de Infracción era pertinente para
evaluar un pedido de reposición al puesto de trabajo,
era necesario confrontar dicho medio probatorio con
otros que podría ofrecer la empresa demandada –una
sociedad tercerizadora– o la usuaria, codemandada
(fundamentos jurídicos 4 y 5). Se desconoce si para el
máximo intérprete de la Constitución el hecho de que
el ejercicio probatorio implique desmontar un esquema de producción aparentemente fraudulento revista
alguna complejidad especial que requiera de una vía
procedimental con estación probatoria, propiamente.
No obstante, podemos colegir que esta razón está
detrás de lo resuelto en esta sentencia.
5.
STC del 12 de enero de 2012, recaída en el Expediente
Nº 3824-2011-PA/TC, donde el TC dejó sentado que,
pese a que en un Acta de Infracción se había determinado que existió desnaturalización de un contrato a
plazo fijo, era todavía necesario que, en el proceso de
amparo, se confronten los medios probatorios ofrecidos por el demandante con los que pudiera presentar
la empresa demandada, en respeto de su derecho
de defensa (fundamento jurídico 4). Aquí la pérdida
de valor probatorio del Acta de Infracción es grande:
tanto así que puede dejarse anotada la interrogante
respecto a si el TC realmente estaba inaplicando de
forma abierta el artículo 16° de la LGIT, aunque nada
dice la resolución que nos permita saldar de forma
conclusiva esta sospecha.
6.
STC de fecha 24 de enero de 2012, recaída en el Expediente Nº 4708-2011-PA/TC, en la que el Alto Tribunal
Aunque cada Sentencia del Tribunal Constitucional (STC)
a ser referida esté llena de antecedentes propios a cada
caso, aquí nos referiremos de forma sintética a cada uno
de los casos mencionados, ofreciendo los datos para
su ubicación por quien estuviera interesado. En común,
todos estos pronunciamientos no se caracterizan por su
detallismo al efectuarse la motivación correspondiente,
aunque replicaremos que lo afirmado por el Alto Tribunal
en las resoluciones haya ofrecido alguna justificación para
su valoración (plena o relativa) del Acta de Infracción. Van
entonces los referidos casos, ordenados en secuencia
cronológica desde el año 2010 hasta el 2018.
RETROSPECTIVA DE (ALGUNOS) PRONUNCIAMIENTOS DEL TC SOBRE ESTE TEMA: 2007-2018
1.
STC de fecha 23 de agosto de 2010, recaída en el
expediente 2406-2008-PA/TC. Aquí se resolvió improcedente una demanda de amparo por no existir
certeza respecto de si existió o no un contrato de
trabajo a plazo indeterminado, a pesar de que un
Acta de Infracción determinó que la beneficiaria de
los servicios prestados por la demandante no había
cumplido con obligaciones laborales de cargo del
empleador (fundamentos jurídicos 4 y 6). De esta
forma, se resolvió el caso relativizando el mandato
del artículo 16° de la LGIT.
2.
STC del 21 de setiembre de 2010, recaída en el Expediente Nº 6000-2009-PA/TC, donde se declaró la
aplicación del principio de Primacía de la Realidad
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resuelve declarando la inexistencia de un presunto
acto antisindical, bajo la consideración de que, si
bien existía un acta de infracción que proponía una
sanción por dicho motivo contra un administrado, en
el procedimiento sancionador no se había acogido la
propuesta de multa existente, por lo que no se llegó
a confirmar el supuesto hallazgo de la fiscalización
laboral (fundamento jurídico 5). Sin duda, esta representa una visión razonable en la valoración de la
fuerza probatoria del acta. Ante la existencia de un
acto administrativo posterior por el que se declaró
su nulidad, resulta entendible que su valor probatorio
decaiga a cero.
7.
8.
9.
STC de fecha 24 de enero de 2012, recaída en el Expediente Nº 2111-2010-PA/TC, en la que se declaró que
las diligencias efectuadas por la autoridad administrativa en las que se indicó que una tercerización de
servicios era fraudulenta, tenía plena eficacia probatoria
para los efectos del proceso de amparo, en tanto que
se trataba de hechos comprobados por la inspección
laboral (fundamento jurídico 10). Repetimos aquí la
duda planteada en la sentencia enlistada en el punto 4.
STC del 16 de marzo de 2012, recaída en el expediente
3984-2011-PA/TC, en la que se declaró improcedente
un proceso de amparo por el que se pretendía tomar a
un Acta de Infracción por obstrucción a la labor inspectiva y un acta de verificación de despido arbitrario, por
considerar el TC que tales instrumentales no generaban convicción pues la parte demandante no presentó
pruebas adicionales (fundamento jurídico 5). Aquí se
relativizó nuevamente al peso específico que tiene el
Acta de Infracción para acreditar determinado hecho
alegado por un demandante en la vía jurisdiccional.
Así, siendo que la vía constitucional del amparo no admite una estación probatoria, podríamos preguntarnos
si fue acaso que el rechazo liminar se emitió bajo el
pretexto de esta supuesta “insuficiencia probatoria”,
únicamente y sin tomar en cuenta a la presunción iuris
tantum que tienen las actas de infracción.
STC de fecha 11 de mayo de 2012, recaída en el
Expediente Nº 3647-2010-PA/TC, en la que se dejó
establecido que un acta de infracción no podría ser
considerada una prueba irrefutable para evaluar una
pretensión en un proceso constitucional si es que el
procedimiento administrativo es objeto de cuestionamiento en la vía judicial ordinaria, máxime si en la
primera instancia correspondiente se ha dado la razón
al administrado empleador (fundamento jurídico 7).
Nuevamente encontramos en esto un pronunciamiento razonable, pues si hemos reconocido que la eficacia
probatoria del acta de infracción es iuris tantum, el
estado del procedimiento sancionador ulterior a la
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emisión de dicha acta puede ser un medidor bastante
útil para determinar si esa misma validez es actual,
o si ha sido dejada de lado, bien sea por hechos o
por derecho, alegados por la parte interesada o bien
deducidos por la propia Administración.
10. STC de fecha 6 de enero de 2014, recaída en el Expediente Nº 2153-2012-PA/TC, en la cual se resolvió
que una sentencia del Poder Judicial no podía tomar
como medio probatorio válido a un acta de infracción,
la misma que había sido objeto de pronunciamiento
del propio TC, que la declaró nula (fundamento jurídico 2). Se trata de un caso todavía más explícito de
desvaloración de un Acta de Infracción, por haber sido
el propio Alto Tribunal quien se haya pronunciado por
su invalidez.
11. STC del 16 de abril de 2014, recaída en el Expediente Nº 4225-2012-PA/TC, donde se estimó que los
hallazgos de elementos esenciales del contrato de
trabajo en una prestación de servicios, hechos constar en un Acta de Infracción, tenían mérito suficiente
para acreditar que se constató la existencia de una
relación laboral, al punto que se impuso una sanción
pecuniaria contra la empresa (fundamento jurídico
8). Esto vuelve a poner a la presunción en un lugar de
fuerza probatoria relativa: “está escrito en el acta de
infracción, por lo tanto, así existió”.
12. STC del 14 de julio de 2014, en la que el Alto Tribunal
manifestó que los hechos determinados durante una
fiscalización laboral también afectan a cualquier pretensión de la parte trabajadora en la vía constitucional,
pues si ella alega hechos distintos a los que se hicieron
constar en el expediente correspondiente, existirán
hechos controvertidos, con lo que será improcedente
el proceso de amparo, por el necesario debate probatorio que tendrá que originarse, en tal caso, en la vía
del proceso laboral (fundamentos jurídicos 2 y 3). De
esta forma, queda ejemplificada que la presunción
iuris tantum no es, en absoluto, una presunción que
se desprenda de la llamada “regla de favorabilidad” a
la que se refiere la doctrina laboral. Ambas cosas no
deben ser confundidas, pues las reglas procedimentales poseen su propia lógica compensatoria, totalmente
distinta, por ejemplo, a la del in dubio pro operario.
13. STC de fecha 26 de enero de 2016, recaída en el Expediente Nº 2135-2012-PA/TC, en donde se estableció
que la declaratoria de nulidad de un acta de infracción
(y de las resoluciones sancionadoras) por parte del
TC, no afectaba la pretensión de la parte trabajadora
en la vía jurisdiccional, toda vez que ella no fue parte
del proceso constitucional donde se declaró la nulidad
de dicha acta de infracción (fundamento jurídico 20).
Esto no es sino el reconocimiento de que la pérdida
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de validez jurídica de un acta de infracción (y del procedimiento sancionador al que dio inicio) no supone,
necesariamente, que la pretensión detrás de aquella
hipótesis de incumplimiento pueda considerarse
viciada. El derecho y los hechos aquí pueden seguir
caminos muy distintos.
14. STC de fecha 2 de noviembre de 2016, recaída en el Expediente Nº 1230-2015-PA/TC, en la que el TC resolvió
que la cuestión sobre la incompetencia de un inspector
auxiliar para fiscalizar a una empresa era un asunto
a ser dilucidado en la vía contencioso-administrativa,
por resultar una vía idónea, dado que: i) la pretensión
demanda que se interprete el derecho sustantivo; y ii)
no se presenta riesgo de irreparabilidad en un caso
como el mencionado (fundamentos jurídicos 6 y 7).
Como hemos determinado en otra parte/3, una de las
causas de nulidad más importantes tiene que ver precisamente con la falta de atribuciones fiscalizadoras
que establecía la LGIT, respecto de ciertos servidores.
En tal caso, el criterio del TC ha sido aquí el de asignar
a la vía judicial la competencia, probablemente bajo
la consideración de que en un número de situaciones
la intervención del inspector de trabajo dentro de un
equipo de inspectores a cargo de una fiscalización
llega a ser cuestionada por la empresa, cuando ella
es más aparente que real.
15. STC de fecha 28 de noviembre de 2017, recaída en el
Expediente Nº 5699-2015-PA/TC, en la cual se afirmó
que “este Tribunal no coincide con los argumentos
vertidos en el Acta de Infracción”, sin motivarse las
razones por las que se manifestaba esa discrepancia
(fundamento jurídico 12). Nuevamente la objeción a
la presunción legal permite sospechar que para el TC
la norma contenida en el artículo 16° de la LGIT tiene
eficacia relativa. Lamentablemente, nada se ha llegado
a decir al respecto.
16. STC del 20 de diciembre de 2017, recaída en el expediente 3687-2015-PA/TC, en la que el Alto Tribunal
determinó que, si bien un demandante consignó —entre otros documentos— al Acta de Infracción y Acta
de verificación de despido arbitrario como elementos
que sustentaban su pretensión, no se consideró que
dicha prueba causara certeza en el TC, por tratarse
de “hechos controvertidos” pendientes de ser dilucidados mediante el análisis de pruebas (fundamentos
jurídicos 4, 5 y 6). Este pronunciamiento, junto con el
anterior, siguen una misma lógica por la que podríamos suponer que la presunción iuris tantum fijada en la
LGIT tiene poca relevancia en los casos más recientes
dentro de la vía constitucional.
17. STC del 5 de julio de 2018, recaída en el Expediente
Nº 5953-2015-PA/TC, en la que se ordenó la reposición del demandante —un extrabajador a quien no
se renovó un contrato temporal— sobre el cual la
inspección del trabajo había declarado su vínculo de
trabajo como uno de naturaleza indeterminada (fundamentos jurídicos 13 y 14). El más reciente de los casos
recopilados ofrece un punto de contraste respecto
de los pronunciamientos enlistados del año 2017: la
presunción legal llega a ser útil aquí, aplicándose las
consecuencias legales de tenerse por ciertos los hechos que se hicieron constar en el Acta de Infracción.
COMENTARIO FINAL
Como nota final a este ejercicio retrospectivo, debemos
subrayar el criterio variable que mantiene el TC con respecto a la fuerza probatoria del Acta de Infracción. Aunque
las resoluciones exhibidas aquí podrían permitir suponer
que la presunción iuris tantum está fácticamente siendo
revisada por el Alto Tribunal, no existe fundamentación
alguna que nos permita entender que tal figura legal sea
objeto de control de legalidad alguna.
Lo expresado no hace sino recordarnos que la predictibilidad dentro de nuestro ordenamiento jurídico es un
valor de necesario respeto, a fin de tener instituciones
laborales más sólidas. Siendo crucial la importancia de la
inspección del trabajo en la efectividad de las normas de
trabajo, la lectura del TC sobre el valor probatorio del Acta
de Infracción amerita una unificación interpretativa que
pueda ayudar a ofrecer un entendimiento más uniforme
de esta problemática.
/3
Vid. MENDOZA LEGOAS, Luis. “Motivos subyacentes al no acogimiento de multas
por la SUNAFIL (2014-2016)”. Lima: PLADES, 2018.
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