-t/16bS Jf¡9 cf t ' <f- MINIS ERIO D PLJ\ 'Itle e eN y eOOPERACION BDIL10IECA Departamento de Inversiones del Ministerio de Planificación y Cooperación Preparación y presentación de proyectos de inversión ffl e MIDE PLAN Ministerio de Planificación y Cooperación Inscripción Nq 79.187 7- Edición. Mayo 1998 Alfabets Impresores Ure 140. Santiago Impreso en Chile I Printed In Chile MIDEPLAN Indice MINIsrE1Uo D PLA' .ff e( y COOPER CION BIBLIOTECA Página Presentación Introducción Capítulo I El Estado y la inversión pública 1. El papel del Estado 2. El crecimiento económico y la inversión 3. Sistema Nacional de Inversión (SNl) a) Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBJ) b) Banco Integrado de Proyectos (BIP) c) Programas de capacitación de recursos humanos d) Metodologías de evaluación social Capítulo 11 Preparación de proyectos de inversión A. Gestión de un proyecto 1. Etapas del estudio de preinversión a) Generación y análisis de la idea de proyecto b) Estudio en el nivel de perfil c) Estudio de prefactibilidad d) Estudio de factibilidad 9 11 13 13 14 14 16 18 19 19 21 21 22 22 24 24 26 MIDEPlAN 2. Etapas del estudio de inversión a) Estudios de ingeniería de detalle Capítulo m Evaluación de proyectos 1. Situaci6n base o situaci6n sin proyecto 2. Criterios de evaluaci6n a) Valor Actual Neto (VAN) b) Tasa Interna de R~torno (llR) c) Raz6n beneficio-costo d) Perlodo de recuperaci6n 3. Aplicaci6n de los criterios de evaluaci6n a) Momento 6ptimo de inicio de un proyecto b) Tamaño óptimo de un proyecto c) Relaciones entre proyectos d) Comparaci6n entre proyectos de distinta vida útil e) Riesgos e incertidumbre 4. Evaluaci6n privada a) Enfoques de la evaluaci6n privada b) Depreciaci6n c) Impuesto al Valor Agregado (rVA) d) Capital de trabajo 5. Evaluaci6n social a) Diferencias con la evaluaci6n privada b) Precios sociales de la mano ele obra, del capital y de las divisas c) Externalidades d) Efectos indirectos e) Efectos intangibles 6. Análisis de sensibilidad 7. Errores frecuentes en evaluaci6n de proyectos Capítulo IV Preparación y presentación de proyectos industriales 1. Resumen y conclusiones 2. Estudio de mercado a) Análisis de la demanda actual y futura b) Análisis de la oferta actual y la futura c) Análisis del sistema de comercialización d) Errores más frecuentes en el estudio de mercado 3. Estudio técnico a) Tamaño del proyecto b) Proceso de producci6n c) Localizaci6n del proyecto 6 27 27 29 30 31 31 32 33 34 34 34 35 35 36 37 37 38 39 40 40 40 41 42 43 44 44 44 45 47 47 48 49 51 53 53 54 54 56 59 , MIDEPlAN d) Obras físicas e) Análisis de insumas 1) Estimación y análisis de costos g) Calendario de inversiones y programas de producción h) Errores más frecuentes en el estudio técnico 4. Aspectos legales, institucionales y de organización a) ~arcolegaldel proyecto b) Análisis institucional c) Organización 5. Evaluación a) Evaluación privada b) Evaluación social c) ~omento óptimo y análisis de sensibilidad d) Recomendación 6. Estudio financiero a) Análisis de las alternativas de financiamiento b) Instrumentos de análisis financiero c) Errores más frecuentes en el estudio financiero 61 62 63 64 64 65 65 65 65 67 67 68 72 72 72 73 75 77 Capítulo V J Preparación y presentación de proyectos de infraestructura A. Presentación de proyectos de infraestructura B. Aspectos globales de la preparación de proyectos de infraestructura 1. Prnyectos del Sector Vialidad a) Tipología de proyectos b) Estudio de mercado c) Diagnóstico d) Definición de la situación base e) Estudio de alternativas de proyectos 1) Evaluación 2. Proyectos ue agua potable a) Diagnóstico del servicio existente b) Estudio de población c) Características de la demanda d) Proyccción de la demanda e) Proyección de la producción 1) Estudio de alternativas de proyectos g) Selección de la alternativa de proyecto h) Evaluación 3. Regadío a) Sistemas de riego b) Diagnóstico de la situación c) Planes de desarroUo 79 79 80 81 81 82 84 85 85 85 87 88 88 88 89 89 90 91 91 93 93 94 97 7 MIDEPLAN d) Evaluación e) Análisis de sensibilidad Capítulo VI Preparación y presentación de proyectos sociales 1. Preparación y presentación de proyectos sociales a) Resumen y conclusiones b) Definición del problema c) Diagnóstico de la situación d) Proposición de alternativas para satisfacer el déficit social detectado e) Definición de tamaño y localización f) Selección de la mejor alternativa g) Criterios para seleccionar el proyecto de acuerdo con las necesidades de inversión del sector 2. Proyectos de Educación a) Demanda b) Determinación del tamaño y localización de cada establecimiento educacional e) Costos d) Beneficios 3. Proyectos de Salud a) Identificación del problema b) Diagnóstico de la situación en el área de influencia e) Planteamiento del problema y sus alternativas de solución d) Selección de la mejor alternativa e) Proyecto definitivo 4. Preparación y evaluación de programas sociales a) Aspectos generales de planificación del programa b) Aspectos operativos c) Evaluación d) Conclusiones y recomendaciones 104 108 111 113 113 114 114 114 114 115 115 115 115 116 116 116 117 118 119 120 120 121 121 122 122 123 124 v 8 l MIDEPLAN Presentación El objetivo fundamental de un sistema de inversión pública es concretar las opciones de inversión más relltables desde el punto de vista económico y social, segzín los lineamientos de la pol/tica de Gobierno. Para el logro de dicho objetivo es necesario desa"ol/ar y difundir procedimientos metodológicos, nomIaS y sistemas de infonnación unifonnes para la formulación, preparación y evaluación de proyectos, de manera que la selección de las mejores alternativas de inversión sea realizada en fonna generalizada y homogénea por todo el sector público. El manual de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, que reedila en esta oportunidad el Ministerio de Planificación y Cooperación, pretende colltribuir a mejorar la gestión de las mstiluciones públicas inversoras, entregando WI esquema de referencia para la realización de estudios de preinversión. • f ¡ --, MIDEPLAN Introducción ... \ \ La política de inversiones establecida por el Supremo Gobierno tiene como principal objetivo mejorar la c~lidad en la gestión inversionista del sector público. Señala, además, que previamente a su ejecución, los proyectos y programas de inversión pública deben ser evaluados, de acuerdo con criterios de rentabilidad socioeconómica. La asignación de los fondos de inversión a los proyectos socioeconómicamente más renlahles contribuye al crecimiento del país. En tal sentido, este manual fue concebido como una guía que contribuiría a superar paulatinamente los problemas originados por la incompleta e insuficiente preparación de los estudios de proyectos de inversión, que se sometían a la consideración de la autoridad económica. Entre las ventajas que derivan de la uniformidad de criterios de preparación y presentación de proyectos de invcrsión, sobresalen: O posibilitar la comparación de proyectos de un sector, lo que permite establecer la bondad de cada uno de ellos; O hacer más expedita la identificación de iniciativas de inversión; O contribuir al análisis de esas iniciativas; o facilitar a quienes promuevcn proyectos de inversión. el conocimiento de los criterios y los indicadores utilizados en las sucesivas instancias. El contenido del manual se presenta dividido en seis secciones. En la primera, se describen las características del proceso de inversión pública, y se ofrece una síntesis del papel del Estado en la inversión. Además, se reseñan los instrumentos utilizados para mejorar la calidad de ésta. En la segunda sección, se explican y caracterizan las etapas que compren- 11 - - - - - - -- MIDEPLAN den el "ciclo de vida" de los proyectos: éste se inicia con la identificación de una iniciativa de inversión y concluye con la adopción de una decisión respecto de su ejecución. La tercera sección está destinada a la evaluación de proyectos, acentuando la importancia del proceso de su preparación. Además, se exponen los criterios de evaluación y se analizan los enfoques de evaluación privada y evaluación social. La siguiente sección contiene pautas de preparación y presentación de proyectos industriales. Al igual que en las siguientes, se incluyen las interrogantes básicas respecto de los aspectos que deben considerarse al preparar un proyecto industrial, así como el análisis que se debe realizar para responder a tales interrogantes. En la quinta sección, se pone énfasis en los principales aspectos de la preparación y presentación de proyectos de infraestructura, suministrando, separadamente, pautas para proyectos de vialidad, de agua potable y de riego, que son los más comunes en esta área. La sexta sección está dedicada al análisis previo a la preparación y presentación de un proyecto social. Además, aparte del análisis de costo-eficiencia, se detallan los pasos dados al evaluar los programas sociales en operación, a fin de plantear las modificaciones tendientes a hacer más eficiente la asignación de recursos de inversión en capital humano. El Ministerio de Planificación y Cooperación, a través de su Departamento de Inversiones, agradece todas las sugerencias y comentarios que permitan mejorar el contenido y la profundidad de esta publicación. ... j J 12 MIDEPLAN Capitulo I El Estado y la Inversl6n pública ... \ 1. El papel del Estado Uno de los objetivos generales de una política de desarrollo económico-social es lograr un crecimiento económico sostenido en el tiempo; para esto es indispensable destinar una cantidad significativa de recursos a la inversión. El Estado debe velar porque la inversión del sector público se realice de manera eficiente y coordinada; y a la vez debe ir articulando su accionar, en conjunto con el sector privado, para lograr el desarrollo productivo y tecnológi. co necesario para competir eficazmente. Dentro del ámbito de la inversión pública, el Estado desarrolla proyectos de inversión en los sectores de infraestructura, tales como: transporte, comunicaciones, energía, y otros, que apoyan la actividad productiva del país. Asimismo, y para incrementar el capital humano del país, realiza inversiones en los sectores sociales, con el fin de asegurar el desarrollo integral de todos sus habitantes. Además, en apoyo al proceso de inversión, se desarrollan estudios básicos de prospección de recursos naturales, la promoción de cuyos resultados da a conocer al sector privado nuevas áreas de interés donde invertir. Por último, el Estado, a través de sus organismos, está atento a las necesidades de inversión, debiendo ellos generar continuamente proyectos, evaluarlos y calificar su prioridad. El propósito es disponer de una cartera de proyectos económica y socialmente rentables. 13 MIDEPLAN 2. El crecimiento econ6mico y la Inversi6n La teoría sostenía, hace algunos decenios, que el crecimiento económico de un país se fundamentaba en el aumento de la inversión total; es decir, ese crecimiento dependía del monto de recursos que se destinaba a inversión. Ello exigía grandes sacrificios a la comunidad al requerir aumentos importantes del ahorro, tanto interno como externo. Posteriores modelos económicos, más completos, explican que este crecimiento es la consecuencia de realizar proyec· tos rentables, de un incremento de la fuerza laboral empleada productivamente, y de una serie de factores difíciles de cuantificar o de identificar; por ejemplo, el desarrollo tecnológico. La importancia de estos modelos recienles está en que permiten concluir que se pueden aumentar las tasas de crecimiento económico de un país, mediante la asignación de los escasos recursos de inversión disponibles hacia los proyectos económica y socialmente más rentables. Esta conclusión es la base de las políticas económicas orientada.s a mejorar la calidad de la inversión pública. / 3. Sistema Nacional de Inversi6n (SNI) El Sistema Nacional de Inversión (SNI) es el marco técnico.institucional-legal dentro del cual se lleva a cabo el proceso de inversión pública. Está conformado por la política de inversión pública, las instituciones que participan en el proceso, los canales administrativos internos e interinstitucionales, las leyes, reglamentos, decretos, elc., vigentes que lo norman, las herramientas metodológicas rara identificar, formular, evaluar, ejecutar, administrar, seguir y operar proyectos, el personal técnico y el proceso de toma de decisiones sobre inversión pública. En el Cuadro 1 se presenta la separación funcional y la descentralización lerritO! ial de las instituciones que participan en el proceso de inversión. El proceso de inversión pública se puede identificar con una función de producción, que transforma las ideas de inversión desde su identificación hasta su operación. En este proceso de transformación se utilizan recursos que van agregando valor a dichas ideas, revelando su potencialidad y facilitando la toma de decisiones s(lbre su fuluro. Para ello, es necesario disponer de insumos requeridos por esa función de producción, a saher, programación. financiamiento, organización, recursos humanos capacitados, metodologías, recursos físicos e información. El objetivo es mejorar la asignación de recursos escasos a las opciones de inversión socioeconómica más renlables, de acuerdo con los lineamientos de política y los medios económicos disponibles. Así. su finalidad es promover, evaluar los efectos agregados y coordinar los programas que deben elaborarse co- 14 / MIDEPLAN Cuadro 1 SISTEMA NACIONAL DE INVERSION ASESaRIA I GOBIERNO ADMINI5TRAClON ~I PRESIOENCIA DE LA REPUBUCA \ MIDEPlAN I I MINISTERIO DE HACtENDA I I I --- .... ..... - - - --. _.- -- - -.------ NIVEl REG ICNAl CONSEJO REGIONAl. DE H I I EMPRESAS I OACINAS MINISTERIAlES PLANIF1CACIQN NIVEL NAC laNAl I MINISTEFUOS SERVICIO NIVEL NACIONAL I ---------------- ------- ---_.-.- INTENDENCIA REGIONAl I DESARROu.O I I SERPlAC SECRETARIA REGIONAL M1NISTERtAL I I O/RECCIQN REGiONAl I I SEFMOO NIVEL REGIONAl. I Pl.,ANEAMIENTQ - - --NIVEl PRO VII"lCI.AL --------------------- - - - --- - - -- - - - - - - - - - -- ------- I GOOERNAClON I I I DELEGADO PROVlNClAl.. ---- NIYElCOM UNAl I DElEGADO PROVINCIAL I --- ---- --- -- -- - - -- -- ------------ ---------------COt"lSEJO DE DESARAOUO H MUNICIPAlIDAD , COMUNAl \ SECRETARIA COMUNALOE PlANlACACtQN I DIRECClQN OEOBAAS I 15 MIDEPLAN mo consecuencia de la acción transformadora que llevan a cabo las instituciones públicas. El Sistema Nacional de Inversión (SNI) comprende los estados de preinversión. inversión y operación, buscando su racionalidad con el fin de mantener un nujo permanente de proyectos con sendos grados de madurez. Entre los instrumentos que merecen un análisis para fines de este manual, se tienen: a) El Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI); b) El Banco Integrado de Proyectos (BIP). Además, entre los insumas de mayor importancia sobresalen c) Los programas de capacitación de recursos humanos y d) Las metodologías de evaluación socioeconómica. .' a) Sistema de Estadfstieas Básicas de Inversión (SEBI) El sistema de estadísticas básicas de inversión (SEBI) tiene como objetivo orientar la toma de decisiones hacia los proyectos socioeconómicamente más rentables, de modo de contribuir a racionalizar el proceso de inversión pública mediante la sistematización de la informaeión pertinente. Este sistema es administrado por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) a través de su Departamento de Inversiones y sus funciones consisten en: o canalizar y sistematizar la información sobre esos proyectos; O coordinar las acciones que en materia de inversiones desarrollan las instituciones públicas; O establecer las normas para la preparación. evaluación y presentación de proyectos; O determinar los precios sociales de los factores básicos (mano de obra. divisa y capital); O ver que, de acuerdo con esas normas, los proyectos sean debidamente preparados y evaluados y que signifiquen una rentabilidad socioeconómica satisfactoria; O prestar asesoría técnico-económica a la Dirccción de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. en la asignación presupuestaria anual de la inversión pública; O asesorar a instituciones públicas en la preparación y evaluación de sus proyectos; O elaborar metodologías de evaluación social de proyectos; O diseñar y realizar programas de capacitación en preparación y evaluación social de proyectos. La aplicación del SEBI se inicia cuando. en el año en curso. el Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN envían a las instituciones públicas el documento "Procedimientos y formularios para el Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI)" para el año presupuestario siguiente. Este documento, entre otras informaciones, contiene los precios sociales 16 I MIDEPLAN \ de la divisa, de la mano de obra y del capital, que se deberán aplicar en la evaluación de sus proyectos. Además, incluye los instructivos pertinentes para la preparación de los formularios (fichas SEBI) correspondientes a los diferentes proyectos. Cabe recalcar que los formularios (fichas SEBI) consisten sólo en un resumen de estudio de proyecto. En consecuencia, las instituciones deben enviar junto con los formularios, los antecedentes complementarios correspondientes. Una vez que las instituciones reciben el documento SEBI, deben realizar los estudios de preinversión de sus proyectos y completar los formularios respectivos. Finalizada esta tarea, los proyectos son enviados a MIDEPLAN para su inscripción en el Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI) y para su análisis técnico-económico, de modo que queden en condiciones de postular a financiamiento. MIDEPLAN, a través de su departamento de inversiones revisa, analiza y emite una opinión técnico-económica cuidando que los proyectos demuestren una rentabilidad satisfactoria. Esta opinión es dirigida a la DIPRES y constituye información pertinente para la toma de decisiones en cuanto a la asignación de recursos a proyectos de inversión pública. El Estado dispone de seis fuentes de fondos para bacer llegar los recursos a los distintos organismos, estos son: Fondos sectoriales: Están compuestos por recursos propios, aporte fiscal directo y recursos provenientes de endeudamiento externo. Están destinados a financiar los proyectos de inversión que presentan los ministerios y sus servicios, beneficiando a más de una región o a todo el país. También pueden financiarse proyectos regionales que por su envergadura no pueden ser realizados con fondos regionales, además de proyectos prioritarios para el desarrollo de una re· gión específica. Fondos propios de las empresas del Estado: Estos fondos destinados a inversión, corresponden a los recursos por concepto de depreciación del año y a los recuro sos provenientes de los préstamos internos y externos. Están destinados a financiar proyectos de interés para las empresas. Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): Está dcstinado a financiar inversiones que propendan al desarrollo regional. Pucden postular proyectos de interés y origen municipal y sectorial. El FNDR sólo es para inversión: está compuesto por aporte fiscal directo y recursos provenientes de endeudamiento. \ Fondos municipales: Corresponden a recursos propios y recursos del Fondo Común Municipal. Estos últimos son asignados a cada Municipalidad en proporción a: O número de comunas 17 MIOEPLAN o población O grado de pobreza relativa O menor ingreso municipal propio, permanente por habitante, de cada comuna en relación al promedio nacional. Están destinados a financiar proyectos de interés comunal. Fondo de Solidaridad e Inversión Socilll (FOSIS): Está destinado a financiar la ejecución de proyeetos y acciones dirigidas a los sectores de menores ingresos. Estas iniciativas deben cumplir con las siguientes condiciones: o no deben duplicar o suplir, aunque sí complementar la acción de otras reparticiones estatales y organismos privados; O los proyectos deben ser capaces de autosustentarse en un plaw razonable; O deben contar con el aporte de trabajo y/o recursos de la propia comunidad beneficiaria. Este Fondo está compuesto por aporte fiscal y cooperación internacional (créditos externm y donaciones). j Fondo Social: Este fondo ha sido creado para financiar proyectos de interés social destinados a la erradicación de la extrema pobreza. Pueden postular proyectos de los ministerios de earácter social y aquéllos originados en instituciones privadas de acción social sin fines de lucro. b) Baneo Integrado de Proyectos (BIP) Es un sislema computarizado de información que permite contar con un nujo continuo de proyectos, con distintos grados de elaboración en los estados de preinversión, inversión y operación. Este sistema permite complementar el análisis en el nivel de proyectos es· pecíficos, con un tratamiento sistematizado e integral del proceso de inversión pública. Además de proveer al instante la información requerida, constituye la base para concretar los aspectos que caracterizan el enfoque operativo para el tratamiento del proceso de inversión pública. Servicias del BIP O Es una fuente única de datos de proyectos de inversión pública, en los niveles nacional. sectorial. regional y municipal. O Agiliza el proceso de inversión pública, mediante la normalización y organización de éste. O Refuerza los estados de preinversión e inversión. 18 j MIDEPLAN o Permite un análisis en el nivel de proyecto específico y en el nivel agregado, con lo que se mejoran las instancias de los proyectos de inversión pública. o Facilita el análisis ex post 1 permitiendo comparar lo estimado en el estado de preinversión con lo efectivamente gastado. Así se podrán detectar las causas de las diferencias y ajustar futuras evaluaciones; incluso, si es necesario, se podrán corregir metodologías. \ c) Programas de capacitación de recursos humanos Un aspecto que ha contribuido al mejoramiento de la calidad de la inversión pública ha sido la realización de programas de capacitación en las técnicas de preparación y evaluación social de proyectos. De esta forma, se ha logrado que en las instituciones públicas existan unidades técnicas capacitadas para preparar y evaluar el conjunto de los proyectos que ellas generan. d) Metodologfas de evaluación social Las metodologías de evaluación social persiguen medir la contribución de un proyecto al crecimiento económico del país, al estimar sus beneficios para la sociedad y sus costos probables. Respecto de las metodologías de evaluación, se puede observar que hay proyectos que cuentan con metodología apropiada y, otros, que no la tienen. Así es como los proyectos industriales se evalúan con la metodología tradicional, que considera beneficios y costos medidos sobre la base de los precios de mercado, en la evaluación privada y, a precios sociales, si se trata de la evaluación social. Los proyectos del sector de infraestructura como los de vialidad y de agua potable, tanto urbana como rural, tienen sus propias metodologías de evaluación social. En el Sector Vialidad, se pueden distinguir los subsectores: vialidad urbana y vialidad rural. La metodología de evaluación de proyectos de vialidad urbana se encuentra desarrollada en el "Manual de diseño y evaluación social de proyectos de vialidad urhana", U. de Chile, 1988, realizado por encargo de la Comisión de Transporte Urbano. Una versión resumida de óla, fue publicada por MIDEPLAN en el libro "Inversión pública eficienle, un continuo desafío", en 1990. \ 1 Ex post: Término usado por los economis'as, que es apOcope della.!n ex pos. rae.o, o sea, hecho u ocurrido después de algo, pero con efecto retroactivo sobre ello • MIOEPLAtl En vialidad rural o transporte caminero, la metodología y modelos de evaluación utilizados son: O "Metodología de preparación, evaluación y presentación de proyectos de transporte caminero", MIDEPLAN, 1991. O Modelo HDM-I1I-Chile. Aplicable a proyectos que presentan condiciones de flujo libre. O Modelo TRARR-Chile. Aplicable a proyectos que presentan congestión vehicular. Las metodologías de ambos subsectores consideran como principales beneficios los ahorros en costos de operación y ahorro de tiempo de las personas. Para evaluar proyectos de agua potable urbana se utiliza el modelo SIMOP, que mide la rentabilidad de un proyecto de ampliación de la capacidad de un sistema de agua potable, calculando los beneficios sociales sobre la base de la valoración por parte de los consumidores de las unidades adicionales aportadas por el proyecto. Dicha valoración corresponde al área bajo la curva de demanda entre las situaciones con y sin proyecto. Para medir la rentabilidad de un proyecto de agua potable rural se utiliza el modelo EVAPRU, éste no difiere conceptualmente de la metodología de proyectos de agua potable urbana. La diferencia fundamental reside en que la metodología de agua potable rural emplea curvas de demanda generadas a través de regresiones, cuyos datos provienen de sistemas en operación. Los proyectos pertenecientes a los sectores sociales, tales como: salud, educación, vivienda, justicia y otros, en general, no poseen una metodología de evaluación. Los esfuerzos durante estos últimos años se han orientado en este sentido. Como fruto de esta labor se ha desarrollado el Manual de priorización de proyectos de inversión del Sector Salud, para los establecimientos de atención de nivel primario. La conveniencia de un proyecto se analiza en base al criterio costo-eficiencia, que consiste en la búsqueda de la alternativa del mínimo costo que satisface el objetivo de política sectorial establecido. Respecto de estos proyectos, especial importancia tiene su preparación. En ésta se da énfasis a la estimación de la demanda por atender, al tamaiio óptimo de las localizaciones alternativas de proyectos y al momento óptimo de inicio del proyecto. / ¡ 20 MIDEPLAN Capitulo 11 Preparación de proyectos de Inverelón A. Gestión de un proyecto Un proyecto de invcrsión pública responde a una decisión sobre uso de recursos con algún o algunos de los objetivos para incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios. En e~ta sección del Manual se indica la actuación del anali~ta ante la preparación de proyectos; e~ decir, emplear un juicio crítico en cada uno de los pasos del análisis de un proyecto. Para ello se presenta un esquema de ordenamiento lógico, con la nexibilidad suficiente para adaptarlo a las circunstancias. La trayectoria de todo proyecto, que se materializa generalmente en una obra física. constituye su ciclo de vida. En éste se distinguen tres estados sucesivos: preinvcrsión, inversión y operación. En eWJrimero, se prepara y evalúa el proyecto. a fin de determinar si es conveniente ejecutarlo; en el segundo. si se decide llevarlo a cabo, se efectúa el diseño o proyecto de ingeniería de detalle, y la construcción de la obra: por último, en el estado de operación, se pone en marcha la obra terminada, de acuerdo con lo que se proyectó, la que generará durante su vida útil los beneficios netos estimados en el e~tado de preinversión. Estlldo de preinversión: En la etapa de preparación y evaluación de un proyecto. o etapa de análisis de preinversión, se deben realizar estudios de mercado, técnico~, económicos y financieros. Conviene abordarlos sucesivamente. en orden determinado por la cantidad y calidad de la información disponible, por la profundidad del análisis realizado y por el grado de confianza de los estudios mencionados. 21 ~------------------------------_. ---- MIDEPLAN 1) Etapas del estudio de preinversi6n La selección de los mejores proyectos de inversión, es decir, los de mayor bondad relativa y hacia los cuales deben destinarse preferentemente los recursos disponihles, constituye un proceso por etapas. Se tienen, así, las siguientes: 1. Generación y análisis de la idea del proyecto; 2. E.5tudio en el nivel de perfil; 3. E.5tudio de prefactibilidad; y 4. E.5tudio de factibilidad. De esta manera, por sucesivas aproximaciones, se define el problema por resolver. En cada etapa de estudio se requiere profundidad creciente, de modo de adquirir certidumbre respecto de la conveniencia del proyecto (véase Cuadro N° 2). Otra ventaja del estudio por etapas es la de permitir que, al estudio mismo, se destine un mínimo de recursos. E.5to es así porque, si en una etapa se liega a la conclusión de que el proyecto no es viable técnica ni económicamente, carece de sentido continuar con las siguientes. Por tanto, se evitan gastos innecesanos. Cahe ahora ahondar en la consideración de cada etapa. j a) Generación y análisis de la idea de proyecto La generación de una idca de proyecto de inversión surgc como consecuencia de necesidades insatisfechas; de políticas generales; de un plan general de desarrollo; de la existencia de otros proyectos en estudio o en ejecución, que requieren complcmeotación mediante acciones en campos distintos; de políticas de acción institucional; de inventarios úe recursos naturales. En el planteamiento y análisis del prohlema corresponde definir la necesidad que se pretende satisfacer o se trata úe resolver, establecer su magnitud y señalar a quienes afectan las deficiencias detectadas (grupos, sectores, regiones o la totalidaú del país). E.5 necesario indicar los criterios que han permitido detectar la existencia del problema, verificando la confiabilidaú y pertinencia de la información utilizada. De tal análisis. surgirá la especilicación precisa del bien que se desea construir O el servicio que se prelenúe dar. A~imismo, en esta etapa corresponde identificar las alternativas básicas de solución úel prohlema. de acuerdo con los objetivos predetermina¡]os. Respecto úe la idea úe proyecto úefinida cn una primera inslancia. es posible adoptar diversas úecisioncs, tales como ahandonarla. postergar su cstudio, o profundizar éste. I 22 MLl PLJl it MIDEPLAN TC Cuadro N~2 ETAPAS EN EL CICLO DE LOS PROYECTOS ESTADOS PREINVERSION I I ID E A Rechazo Espera I I PERFIL . Espera Ejecución -- I Espera I PREFACTIBILIDAD _ _o .-- . I Espera INVERSION , . Re~hazo Ejecución I FACTIBILIDAD .- - Rechazo '-.- . Rechazo - I DISEÑO I I EJECUCION I I OPERACION I 23 MIDEPLAN b) Estudio en el nivel de perfil En esta etapa corresponde estudiar todos los antecedentes que permitan formar juicio respecto de la conveniencia y factibilidad técnico-económica de llevar a cabo la idea del proyecto. La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar de los estudios de mercado, de los aspectos técnicos y los de evaluación. Para su realización se utilizan cifras estimativas que incluyen, cuando corresponde, una aproximación gruesa a los costos y beneficios. Este análisis permitirá elaborar el perfil del proyecto y deberá considerar un mínimo de elementos, de modo de evitar el recharo de la idea a causa de la carencia de información. Dado que el acceso a esta última es costoso, tal costo debe considerarse al determinar el nivel de certidumbre respecto de la conveniencia del proyecto que desea alcanzar quien primero lo prepara y evalúa. En la evaluación se deben identificar y explicitar los beneficios y costos del proyecto, para lo cual se requiere definir previa y precisamente la situación "sin proyecto"; es decir, prever qué sucederá en el horironte de evaluación si no se ejecuta el proyecto. El perfil permite, en primer lugar, analizar la viabilidad técnica de las alternativas propuestas, descartando las que no son factibles técnicamente. En esta etapa, corresponde, además, evaluar las alternativas técnicamente factibles. En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo perfil muestra la conveniencia de su implementación, cabe avanzar directamente al diseño o anteproyecto de ingeniería de detalle. En suma, el estudio del perfil permite adoptar alguna de las siguientes decisiones: O profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo requieran. Para facilitar esta profundización conviene formular claramente los términos de referencia; O ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles en esta etapa, o sin ellos, siempre que se haya llegado a un grado aceptable de certidumbre respecto de la conveniencia de materializarlo; O abandonar definitivamente la idea si el perfil es desfavorable a ella; y O postergar la ejecución del proyecto. e) Estudio de prefaclibilidad En esta etapa se examinan en detalle las alternativas consideradas más convenientes, las que fueron determinadas en general en la etapa anterior. Para la elaboración del informe de prefactibilidad del proyecto deben analizarse en detalle los aspectos identificados en la etapa de perfil, especialmente los que inciden en la factibilidad y rentabilidad de posibles alternativas. Entre 24 I MIDEPLAN \ estos aspectos sobresalen: a) el melcado; b) la tecnología; c) el tamaño y la localización; d) las condiciones de orden institucional y legal. Conviene plantear primero el análisis en términos puramente técnicos para después seguir con los económicos. Ambos análisis permiten calificar las alternativas u opciones de proyectos y, como consecuencia de ello, elegir la que resulte más conveniente en relación a las condiciones existentes. Las siguientes observaciones están destinadas a aclarar los cuatro conceptos enunciados. O La realización del estudio de mercado es la base para estimar los ingresos que generará el proyecto. Procede aquí un análisis de demanda, o sea, proyectar cuánto sería la demanda del bien o el servicio que es la materia del proyecto; otro de oferta, a saber, la cantidad ofrecida por los demás oferentes del mismo bien o servicio; un tercer análisis, de las condiciones de precio y comercialización. O El análisis tecnológico, que incluye las variables equipos, materias primas, procesos y servicios tecnológicos, y otros, permite determinar los costos asociados al proyecto. Entre éstos sobresalen los costos de inversión y de capital de trabajo. Conviene poner énfasis en el hecho de que las variables del paquete tecnológico se interrelacionan, de modo que optar por un proceso o un equipo particular exige disponer de servicio técnico y de los insumas apropiados. O Respecto de los dementas condicionantes del tamaño y la localización del proyecto cabe señalar, entre otros, su naturaleza (construir, reponer, ampliar o modificar una empresa o establecimiento). la enumeración y localización de los insumas, y de los centros de distribución y consumo, y los efectos del proyecto sobre el medio ambiente. O Los aspectos institucionales y legales afectan también a la naturaleza del proyecto. Mediante el análisis administrativo legal es posible determinar los costos fijos a~ociados a la operación del proyecto. En su elaboración conviene determinar la organización que se dará a los factores que lo constituyen poniendo énfasi~ en las características del personal requerido y en el esquema organizacional pertinente. A,imismo. es recomendable estudiar las características jurídicas de la unidad de gestión que manejará el proyecto. la legislación vigente aplicable al proyecto, por ejemplo, en materia de contaminación ambiental y eliminación de desechos. Para ueterminar la rentabilidad socioeconómica de un proyecto se requieren: estimaciones de los montos de inversión y costos de operación. un calendario de inversión y cifras aproximadas de los ingresos que generaría el proyecto durante su vida útil. Con tales antecedentes el proyecto se evalúa económicamente, determinando así el grado de bondad de cada una de sus alternativas seleccionadas en la etapa de perl;I, para compararlas y ordenarlas de acuerdo con su rentabilidad. Establéccse así cuáles merecen un estudio más profundo y cuáles se descartan. 2S MIDEPLAN Conviene sensibilizar los resullados de la evaluación, especialmente respecto de las variables que inciden directamente en la rentabilidad de las allernativas consideradas más favorables. Asimismo, conviene determinar el momento óptimo de inicio del proyecto. La etapa de prefactibilidad termina con un informe, en que se detalla el resullado de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Entre las recomendaciones estarán las relacionadas con la alternativa de proyecto más conveniente, y las de postergar, abandonar o continuar el estudio. En este último caso, se deben hacer explícitos todos los aspectos que se estime conveniente abordar en la etapa de factibilidad. d) Estudio de faetibllldad En esta última etapa de aproximaciones sucesivas iniciadas en la preinversión, se abordan los mismos puntos de la prefactibilidad. Además de profundizar el análisis y el estudio de las variables que inciden en el proyecto, se minimiza la variación esperada de sus costos y beneficios. Para ello es primordial la participación de especialistas, además de disponer de información confiable. Sobre la base de las recomendaciones hechas en el informe de prefactibilidad, y que han sido incluidas en los términos de referencia para estudio de factibilidad, se deben definir aspectos técnicos del proyecto, tales como: localización, tamaño, tecnología, calendario de ejecución y fecha de puesta en marcha. El estudio de factibilidad dehe enfocarse hacia el examen detallado y preciso de la alternativa que se ha considerado viable en la etapa anterior. Además, debe afinar todos aquellos aspectos y variables que puedan mejorar el proyecto, de acuerdo con sus objetivos, sean sociales u de rentabilidad. Una vez que el proyecto ha sido caracterizado y definido, debe ser optimizado. Esta optimización debe considerar todos los aspectos relacionados con la obra física, el programa de desembolsos de inversión, y la organización por crear u adecuar para la construcción, puesta en mm cha y operación del proyecto, de la forma más eficiente. Entre los factores que delinen la obra física cabe mencionar el proceso de producción, los insumas y la tecnología que se emplearán, las limitaciones físicas, como accesibilidad a la obra, distancias dcsde los centros de abastecimiento de insumas y hacia los de consumo; clima, estacionalidad y las características del suelo. En la determinación del calendario de los desembolsos para inversión hay que considerar factores tales como las condiciones financieras y de los mercados de capitales tanto internos como externos; el anteproyecto de ingeniería; la disponibilidad de equipos y posibilidades de obtenerlos; las obras auxiliares y complementarias; el efecto de dificultades técnicas; el comienzo del aprovisionamiento de insumas de operación; el entrenamiento de personal de operación 26 ! MIOEPLAN y de mantenimiento, y las etapas parciales de puesta en servicio. Además, los lapsos de toma de decisiones respecto de las labores que cabe realizar una vez finalizado el estudio de factibilidad. El análisis de la organización por crear para la implemeotación del proyecto debe considerar el tamaño de la obra física, la capacidad empresarial y financiera del inversionista, el nivel técnico y administrativo que su operación requiere, las fuentes y los plazos para el financiamiento. La estructura del proyecto depende del proceso que se adopte, la estacionalidad de la producción y de la disponibilidad de insumos o de ambos, la estacionalidad del consumo, las variaciones cíclicas del precio de los insumos y la existencia de economías generadas por el proyecto. También afectan a la estimación de costos y condicionaD, total o parcialmente, la definición del proyecto, las políticas económicas y la legislación vigente, especialmente la tributaria, la laboral y la comercial. Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de aproximaciones sucesivas en la formulación y preparación de proyectos, proceso en el cual tiene importancia significativa la secuencia de afinamiento y de análisis de la información. El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto, y constituye la base de la decisión respecto de su ejecución. Sirve a quienc.. promueven el proyecto, a las instituciones financieras, a los responsables de la implementación eCDnómica global, regional y sectorial. 2. Etapas del estudio de inversión a) Estudio de ingenierfa de detalle Con este estudio se inicia el estado de inversión del proyecto. o sea, se realiza una vez que se ha resuelto su ejecución, y su objetivo es la ingeniería y diseño del bien-capital. El estudio de ingeniería de dctalle comprende los estudios finales de ingeniería, el diseño de planos de construcción. la confección de manuales de procedimientos, las especificaciDnes de IDs equipos y el análisis de propuestas de materiales. de acuerdo con la relación capital-trabajo determinada por la tecnología. El pasD siguiente dentro del estado de inversión es la construcción del bien-capital definido en el c..tudin del proyecto. 27 .. MIDEPLAN Capítulo 111 Evaluación de proyectos La evaluación de un proyecto, hecha de acuerdo con criterios que comparan flujos de beneficios y costos, permite determinar si conviene realizar un proyecto; es decir, si es o no rentable. Además, si siendo conveniente, cabe postergar su inicio. Al evaluar, se debe decidir en cuanto al tamaño más adecuado del proyecto. Los estudios de mercado, los técnicos y los económicos, entregan la infol" mación necesaria para estimar los flujos esperados de ingresos y costos que se producirán durante la vida útil del proyecto, en cada una de las alternativas po.. sibles. La evaluación sólo considerará los flujos de beneficios y costos reales atribuibles al proyecto, exprc:;ados en moneda de un mismo momento. Cabe recalcar que, al decidir sobre la ejecución de un proyecto, no deben tomarse en cuenta los flujos pasados ni las inversiones existentes. En presencia de varias alternativas de inversión, la evaluación es un medio útil para fijar un orden de prioridad entre ellas, seleccionando los proyectos más rentables y descartando los que no lo sean, a fin de llegar a una eficiente asignación de recursos. En la etapa de evaluación, corresponde definir: a) la situación base o "situación sin proyecto", con el fin de compararla con cada una de las alternativas del proyecto propuesto, determinando así los proyectos incrementables por evaluar; b) identificación y valoración monetaria de los ítem que representan beneficios y costos atribuibles al proyecto; 29 ---------------------- -- ------- IIIDEPLAN c) evaluación de los proyectos, aplicando criterios de evaluación basados en los indicadores de rentabilidad que se obtengan y adoptar una decisión acerca de su ejecución. Las circunstancias, o marco de referencia, que guían la evaluación, pueden afectar intereses de distintas unidades económicas. ~ posible dividir éstas en dos categorías: la primera corresponde al interés de un individuo, firma o em· presa, institución, etc. A la evaluación que se realiza dentro de esta categoría, o sea, según el marco de referencia del interés o beneficio individual, se la denomina evaluación privada de proyectos. La segunda categoría, en cambio, corresponde a un grupo social que, generalmente, se define territorial mente: zona, región, país, etc. La evaluación enmarcada por el interés de la comunidad se denomina evaluación social de proyectos. En este capítulo se presentan las normas generales para evaluar un proyecto, enfocando su contenido hacia los puntos siguientes: situación base o "sin proyecto"; criterios de evaluación; aplicación de esos criterios; evaluación privada; evaluación social; y análisis de sensibilidad. 1. Situación base o situación sin proyecto Dado que los beneficios y costos pertinentes a la evaluación son los incrementales, es decir, los que resultan de comparar las situaciones con y sin proyecto, es primordial la definición de la situación base de comparación o situación sin proyecto. La situación "sin proyecto" se define a partir de la situación actual. Así, la situación "sin proyecto", también denominada situación base optimizada, se determina al introducir dos tipos de modificaciones a la situación actual: O se incorporan a la situación actual los proyectos que la entidad a cargo del proyecto prevé o ha decidido ejecutar; y O se optimiza la situación actual. ~ta optimización se puede alcanzar realizando obras menores, que configuren inversiones y costos marginales, y aplicando medidas administrativas o de gestión. Al realizar tales modificaciones se consigue que en la evaluación sólo se consideren los beneficios y costos pertinentes al proyecto, y no los que resultan sólo de reordenar y hacer más eficiente la situación actual. De este modo, la definición de la situación sin proyecto evita que se asignen beneficios que no corresponden a las alternativas de proyectos propuestos, impidiendo por tanto sobreestimar los beneficios de uno de ellos. Cabe recalcar que la situación "sin proyecto" no es estática sino dinámica, por lo que conviene preverla y proyectarla adecuadamente en el horizonte de evaluación. La situación "sin proyecto" puede diferir notoriamente de la situación actual, debido a la existencia de proyectos en ejecución o proyectos ya 30 MIDEPLAN aprobados por la entidad pertinente que no modifican la capacidad inicial del proyecto. Si del resultado de la evaluación se decide no ejecutar el proyecto, debería materializarse la situación base optimizada "sin proyecto" 2. Criterios de evaluaci6n Para decidir la conveniencia de realizar un proyecto de inversión se pueden adoptar diversos criterios. En general, todos consisten en comparar de alguna forma elll~ ingr~ con elllujQ..de-wstos. Los criterios de evaluación más utilizados por los analistas de proyectos son: el de valor actual neto y el de tasa interna de retorno. a) Valor Actual Neto (VAN) Un proyecto de inversión consiste, en síntesis, en un Ilujo de valores positivos (ingresos) y de valores negativos (costos) que se producen en diferentes momentos. Por lo tanto, no es válido compararlos directamente porque la unidad monetaria (peso, por ejemplo) dentro de tres años, no tendrá igual valor que ahora. Aparte del problema debido a la inllación, un peso tendrá distintos valores, según la preferencia temporal de la persona o del grupo de personas interesadas. Para comparar pesos disponibles en distintos momentos, se utiliza la tasa de descuento. Si se designa como R, al ingreso neto, positivo o negativo, que se obtiene al año t, y se "presenta la tasa de descuento por la letra i, entonces el valor hoy (año cero) del ingreso R, es igual a: VAN=~ (1 +;)1 En general, el valor actual hoy (año cero) de un Ilujo de ingresos netos que se produci, á durante N años será: V '-R +~.~ R" AN - o (li i) ~ (1 +;)2 + (1 +;)/1 Esto puede ser expresado en forma más compacta como: N R I=(} (1+;)' VAN" =}; _ _ ,- El VAN puede ser calculado en cualquier momenlo y la relación entre varios momentos será: 31 MIDEPIAN VANj = VAN'(I+iY en que V ANj es el valor actual neto al momento j, y VAN° es el valor actual neto del mismo flujo en el momento cero. Debe tenerse en cuenta que, para todas las alternativas de proyecto por comparar, el valor actual neto cabe calcularlo para un mismo momento; es decir, para un mismo año, no importando el que se elija. Esto es muy importante, porque si se calculan los valores actuales netos de varias alternativas de proyectos para distintos momentos, esos valores no podrán ser comparados, pues no serán homogéneos. Por lo tanto, a pesar de que los proyectos por comparar tengan distintos períodos de construcción, o sea que comiencen en años diferentes, siempre se deberá actualizar el flujo de ingresos netos de esos proyectos referido a un año común. Es conveniente anotar que la tasa de descuento puede cambiar de año en año y la fórmula para ealcular el VAN será igual a: , VAN = Ro R¡ R2 RJ + -(-.-) . )(1 +ll .) + (1 +/1. )(1 +/2 . )(1 +/J .) + ... 1+/1 + (1 +/1 Donde Í¡, izo iJ,'" pueden ser iguales o tomar valores diferentes. Así, el método del valor actual neto toma en cuenta la forma eómo el flujo de ingresos y egresos del proyecto se distribuye a través del tiempo. Para calcular el VAN, a partir del flujo de ingresos netos, debe elegirse una tasa de descuento, la cual es un dato externo al proyecto. Utilizando el criterio del VAN, un proyecto es rentable si el valor actual del flujo de ingresos es mayor que el valor actual del flujo de costos, cuando éstos se actualizan con la misma tasa de descuento pertinente. Todo proyecto con VAN positivo es factible. Al comparar proyectos que son mutuamente excluyentes, se debe elegir aquél con el mayor VAN, siempre que éste sea positivo. Conceptualmente, el VAN indica en cuánto más rico O más pobre se hace un inversionista por efectuar el proyecto, comparado con dejar de realizar el mejor proyecto alternativo que tiene. b) Tasa Interna de Retorno (TIR) Corresponde a la tasa de interés que torna cero el valor actual neto de un pro· yecto. Utilizando la simbología anterior, se tiene: N R, L -1=0 (l+r)' ~O en que r es la tasa interna de retorno del proyecto. 32 MIDEPLAN El criterio de decisión indica que si la llR del proyecto es mayor que el costo e capital, el proyecto es conveniente. EII earo-contrario;-no-es-propi'''';-''.,---ejecutado. Desde el unto de vista privado, el costo de capital pertinente es la tasa de interés que habría que-ahonar sobre un efÓdito ~Ie se soljcjta!!l:Para realizar el proyecto, o la rentabilidad de la mejor alternativa de inversión, si se emplea capital propio. La llR es útil para proyectos que se comportan normalmente, c., decir, los que primero tiene costos y, después, generan beneficios. Si el signo de Jos flujos del proyecto cambia más de una vez, existe la posibilidad de obtener más de una TIR. Al tener soluciones múltiples, todas positivas, cualquiera de ellas puede inducir a adoptar una decisión errónea. Esto es así, por cuanto en el eáleulo de la llR se supone implícitamente que los flujos netos que se obtienen en cada período se reinvierten a esa misma tasa. Es importante acentuar que la tasa interna de retorno no puede usarse para decidir entre proyectos mutuamente excluyentes, pues, aunque el proyecto A tenga una tasa interna de retorno superior a la del proyecto B, el valor actual neto de A puede ser inferior al de B. La utilización del criterio de la llR tielle la ventaja, para proyectos independientes, de dar una imagen de la rentabilidad, al arrojar corno resultado una tasa que posibilita la comparación de proyectos. El concepto de tasa de rentabilidad es, además, muy atractivo para los empresarios y los bancos que suministran fondos para inversión. En presencia de escasez de capitales, la aplicación de la TIR ayuda a elegir los mejores proyectos lenlables. A modo ilustrativo, se rlescnt"n" contilluaciónlos siguientes criterios: el Razón beneficio-costo Este criterio indiea que si la razón entre los benc1lcios y los costos de un proyecto es mayor que la unidad, su ejecución es conveniente. Esto se refiere, por supuesto, a beneficios y costos actualizado.' a un cierlo momento. El indicador que se obtiene es útil pal a delcl minar si el proyecto es bueno o no, pero no sirve para elegir entre plDyeetos. dado que no toma en cuenta el tamaño dd plOyecto. Ademe", d resultado depende de si los costos de operación dd proyecto se deducen de I,'s ingresos brutos dd numel ador o se adicionan a los costos de cOllstrucció" en el dCllomin:Idor. Si se obtiene una razón hCIlc1lcio-costo igual a la unidad, ello equivale a que el valor presente neto del proyecto es igual a cero. Si la razón beneficiocosto es mayor que la unidad. signillca que el valor prescnte neto del proyecto cs positivo. 33 MIDEPLAN d) Periodo de recuperación Este criterio determina el período ¡le tiempo de recuperación de la inversión. Se utiliza en situaciones de mucho riesgo y cuando interesa saber cuánto demora recuperar lo invertido. La ventaja de este criterie a su simplicidad, pero su aplicación no sirve para comparar proyectos, dado que no considera el valor tiempo del dinero sino que compara directamente valores producidos en distintos momentos. Más que un criterio económico, el período de recuperación es una medida de tiempo. De la breve descripción de los criterios de evaluación más conocidos, se infiere que todos tienen ventajas e inconvenientes, pero las severas desventajas de los dos últimos no los hacen aconsejables para decidir la ejecución o rechazo de un proyecto. Por lo tanto, se recomiendo utilizar como criterios de decisión el valor actual neto (VAN) Yla tasa interna de retorno (TIR). Sin embargo, cabe recalcar lIlle si el problema que se enfrenta es decidir entre proyectos mutuamente excluyentes, el criterio del VAN es el único que permite adoptar una decisión, sin inducir a error, respecto de cuál proyecto es más rentable. En general, como norma respecto de los criterios de evaluación conviene calcular para cada proyecto su nlOl' actual neto y su tasa interna de retorno. Esta última es requerida por casi todos los organismos internacionales de crédito y puede aplicarse en presencia de racionamiento de capitales. Por último, el VAN y la TIR se utilizan tanto para la evaluación privada como para la evaluación social de proyectos de inversión. 3. Aplicación de los criterios de evaluación a) Momento óptimo de inicio de un proyecto El momento óptimo de inicio de un proyecto se determina utilizando el criterio del VAN. Podría ser conveniente iniciar un proyecto en el año en curso o en uno, dos o varios años más. En este sentido las alternativas de inicio de las obras constituyen proyectos mutuamente excluyentes. Al comparar las diferentes alternativas de inicio de los proyectos se recomienda tener en cuenta dos aspectos básicos: uno, el VAN debe ser calculado a un mismo momento para todas las alternativas y, dos, la alternativa de inicio más conveniente es la que posee el VAN máximo. Los beneficios de un proyecto pueden depender del año calendario y de la edad del proyecto. En el primer caso, los beneficios se mantienen inalterables, independientemente del año de inicio del proyecto. En el segundo caso, si se 34 ) MIDEPLAN pospone el inicio del proyecto, serán diferentes los beneficios por obtenerse con la ejecución de éste. En suma, para encontrar el momento óptimo de inicio de un proyecto se trata de igualar el beneficio marginal de la postergación con el costo marginal de la misma. Dicho de otra forma, conviene postergar el proyecto hasta que el cambio que experimente el VAN, como resultado de la postergación, sea igual a cero. Por beneficio marginal de la postergación, se entiende el valor actual de la diferencia de ingresos debido a la edad del proyecto, más el valor capitalizado de los costos quc se postergan. El costo marginal de la postergación del proyecto corresponde al ingreso que se deja de obtener al postergar el inicio, más el nuevo costo de construcción. b) Tamaño óptimo de un proyeeto Es otro caso de aplicación del criterio de maximizar el valor actual neto del proyecto. En general, proyectos de diferentes tamallOS tendrán ingresos, costos de construcción y de operación dc diferentes magnitudes. El tamaño óptimo del proyecto se determina eligiendo el tamaño que maximiza el VAN. El tamaño del proyecto será óptimo cuando el cambio experimentado en el valor actual neto, al cambiar de tamaño, sea igual a cero. Alternativamente, el tamaño óptimo puede determinarse calculando la diferencia entre los Oujos corrcspondientes a diferente tamaños. Tal diferencia corresponde al Oujo de inversión incremental y a los beneficios netos incrementales. En este caso, la tasa interna de retorno que se obtiene. es la tasa interna de retorno marginal del proyecto. El procedimiento correcto para establecer el tamaño óptimo de un proyecto consiste, por tanto, en adoptar un tamaño de planta tal que la tasa interna de retorno marginal sea igual al costo de capital pertinente a ese proyecto. e) Relaciones entre proyeetos Varios proyectos son independientes si realizar uno de ellos no afecta los beneficios, los costos, o ambos, generados por los demás. En caso contrario, los proyectos serán dependientes. La relación de dependencia entre proyectos puede se de complementariedad o de sustituibilidad. Los proyectos son complementarios cuando la ejecución de uno de ellos aumenta los beneficios netos del otro; son sustitulos si, ejecutado un proyecto, disminuyen los beneficios netos de los demás. Si los proyectos son independientes, cada uno de ellos debe ser evaluado considerando sus características y méritos propios. Es el caso de proyectos com- 35 MIDEPLAN piejos, en que sus partes componentes son perfectamente separables (en el sentido de que sus costos, beneficios, o ambos, no serán afectados por las demás), estas partes deberán ser evaluadas independientemente, a fin de saber si el proyecto es rentable porque lo es una de sus partes, o si hay partes componentes que no son rentables, aunque el proyecto en su totalidad lo es. Entre los proyectos dependientes sobresalen: i) los que son mutuamente excluyentes o, en otras palabras, son sustitutos perfectos (se hace uno y no el otro); por ejemplo, un camino asfaltado y uno ripiado entre dos ciudades; ii) los que son complementarios, por ejemplo, la construcción de una carretera y de un puente que facilita el acceso a aquélla. En este caso. los beneficios de un proyecto dependen de la ejecución del otro; y iii) los proyectos de propósitos múltiples, en que existe una infraestructura común a varios objetivos. Al evaluar proyectos dependientes, la elección debe hacerse basada en la comparación de todas las alternativas pertinentes y recaer en la que tenga el mayor valor actual neto. Si los beneficios y costos de los proyectos A y B están relacionados, existen tres alternativas: puede realizarse únicamente A, o únicamente B, o ambos conjuntamente. En cualquier caso debe calcularse el VAN de cada una y comparar los resultados. d) Comparación entre proyectos de distinta vida útil Es posiblc estimar la vida útil de un proyecto en rclación a la del equipo o maquinaria de mayor duración. Otra forma dc detcrminarla sería identificando el período en el cual los bencficios actualizados netos del proyecto comienzan a ser negativos. En el caso de que se tengan que comparar dos proyectos, A y B, que tienen cinco y quince años de duración, respectivamente, no corresponde comparar el VAN de ambos directamente. El procedimiento consiste en suponer la repetición, durante tres veces. del primer proyecto, a fin de totalizar quince años, y, por lo tanto, el VAN también d~be repetirse tres veces. No siempre los años de vida útil de los proyectos son múltiplos perfectos, por ejemplo. 16 y 6 años. La vida útil de ambos proyectos podría igualarse multiplicando la primera por 6 y, la segunda. por 16. con lo que la identidad se produciría a los 96 años. Tal situación no es conveniente por la extensión de tiempo que implica. Una solución práctica es asemejar lo más posible la vida útil de los proyectos, aunque las cifras no sean idénticas. Así, en el ejemplo anotado. si el primer proyecto se repite 2 veces y el segundo 5, el primero tendrá 32 años de vida útil y, el otro, 30 años; la diferencia de dos años no causará errores de importancia. 36 MIDEPLAN e) Riesgos e incertidumbre La dificultad para predecir con certeza los acontecimientos futuros hace que los valores estimados para los ingresos y costos de un proyecto no sean exactos, y estén sujetos a errores. Tal falta de certeza implica la presencia de riesgos, parte de los cuales pueden ser predecibles y por lo tanto asegurables. Otros son impredecibles; caen bajo el concepto de incertidumbre. Los riesgos predecibles se incluyen en la evaluación del proyecto a través de los costos de las primas de los seguros correspondientes. De esta forma, es posible considerar ric.~gos como incendios, robos, pérdidas y mermas, heladas, etc. A continuación, se hacen algunas indicaciones prácticas para incorporar la incertidumbre al análisis de proyectos. Como primer paso conviene identificar las variables cuyos valores están sujetos a mayores variaciones y seleccionar, entre ellas las más importantes o que, a juicio del analista de proyectos, incidan mayormentc en los resultados finales. Tales variables pueden expresarse como una distribución de probabilidades (variables aleatorias)l De esta forma, es posible incluir en la evaluación, por ejemplo, las probabilidades de ocurrencia de accidentes en ciertos tramos de un camino, o las probabilidades de cierto número de milímetros de precipitaciones anuales. En presencia de incertidumbre, se obtiene una distribución de probabilidades del VAN de un proyecto, se calcula el VAN esperado y su desviación c.~támlar para determinar así la conveniencia dc ejecutarlo. En tal caso, la elección de proyectos se dificulta ya quc no implica que deba realizarse aquel que tenga un mayor VAN esperado, pues para ese mismo proyecto la desviación estándar pueda ser alta. Conviene, entonces que el analista presente todas las alteTllalivas posibles, cada una con su correspondiente distribución de probabilidades del VAN, de manera que quien decida respecto de la ejecución, lo haga de acuerdo con su preferencia por el riesgo. Si no es posible el cálculo de probabilidades de ocurrencia, la incertidumbre puede incluirse suponiendo valores máximos, intermedios, o mínimos para dichas variahles y analizar así su efecto sobre el VAN o sobre la TIR. 4. Evaluación privada La evaluación privada compara los llujos de ingresos y los costos que afectan exclusivamente a un proyecto. Estos llujos se determinan utilizando precios de mercado. 1 cano, Mcycr, !Jau! L., Probabilidades y Aplicaciones Estadísticas. Fondo Educativo Inlcramcri· M~xico, 1973. 37 MIDEPLAN al Enfoques de la evaluación privada Existen dos enfoques de evaluación privada. El primero es la evaluación privado tradicional que permite determinar, sobre la base de los flujos de ingresos y costos económicos, la bondad de un proyecto; es decir, si es rentable por sí mismo. Es importante anotar que en esta evaluación se supone que los diferentes ítem de costos de inversión y operación se financian con un 100% de capital propio. El segundo enfoque de evaluación privada es el financiero, que permite medir la rentabilidad del capital propio invertido por el agente promotor del proyecto ante diversas alternativas de financiamiento. Este segundo enfoque Cuadro 3.1 FLUJOS DE INGRESOS Y COSTOS PARA LA EVALUACION PRIVADA DE PROYECTOS RUBROS INGRESOS BRUTOS Venta de productoa Ingresos por serviciol Valor residual Otros Ingresos TOlal de ingresos COSTOS DE INVERSION Dísenos de detalle Terrenos Preparación de terrenos Equipos Patentes y licencias Obras civiles Supervisión MeSOfamientos Otros Subtotal Imprevisto> ('1(, de .ubtotsl) Capital de trabajo Total costo inversión COSTOS DE OPERACION Mano de obra Materias primas Matenalea Combustibles Gastos de administración Gastos de v,ntas Total de CQ5to de operación Impuesto a la renta Total de coslOS INGRESOS NETOS 38 o AÑos 1 5 10 MIDEPLAN evaluador se diferencia del primero porque considera como un ingreso el préstamo y, como costos, los intereses y la amortización de ese préstamo. Estos últimos son costos financieros. El cuadro N° 3.1 resume toda la información necesaria para la evaluación, obtenida a partir de los estudios de mercado, los técnicos y los económicos. Las cifras de ingresos netos deberán actualizarse a un cierto momento, generalmente al año de iniciación del proyecto, mediante la tasa de descuento pertinente, a fin de calcular el valor actual neto. Además, estas mismas cifras serán utilizadas para calcular la tasa interna de retorno. Con seguridad, durante la construcción del proyecto se tendrán únicamente costos. En los años siguientes finalizarán los costos de inversión y comenzarán los costos de operación. Además, se generarán ingresos brutos, aunque posiblemente no serán suficientes para producir ingresos netos positivos. Posteriormente, cuando la producción alcance niveles normales, los ingresos netos debieran ser positivos y suficientes para que el proyecto sea rentable. b) Depreciación En la evaluación de un proyecto, no deberá considerarse como costo la depreciación de edificios, equipos y máquinas porque no constituye un egreso de caja y porque ya cstá incorporada a la inversión. Sin embargo, debe tomarse en cuenta en la evaluación, para los fines de determinar el impuesto a la renta. El ejemplo siguiente muestra cómo aparece la depreciación en una evaluación. Cuadro 3.2 nEM 1. Ingresos 2. Costo variables 3. Costos fijos 4. Utilidad opelacional 5 Deprociación 6. Utilidad antes de impuestos 7. Impuostos a las utilidades 8. Utilidad después de impuestos 9. Depreciación 10. Aujo neto de caja MILES DE UNIDADES MONETARIAS DEL AÑO lOO 20 10 70 15 55 5.5 49.5 15 64.5 39 MIOEPLAN Con el fin de detenninar el nujo neto de caja, en el punto 5 la depreciación se resta de la utilidad operacional, y en el punto 9 se suma a la utilidad después de impuestos. Alternativamente, el nujo neto de caja puede obtenerse restando de la utilidad operacional el impuesto a la renta. e) Impuesto al Valor Agregado - El Impuesto al Valor Agregado (IVA) deberá excluirse de los beneficios y costos del proyecto. Esto se plantea con el propósito de tener un criterio que homogeneice las cifras que se ocupan en la evaluación. El IVA, por ser un impuesto que afecta por parejo a todos los bienes de la economía, no conduce a resultados distintos si se lo incorpora simultáneamente a los beneficios y los costos. d) Capilal de trabajo El capital de trabajo lo constituye el conjunto de activos que se requiere mantener disponible para la operación del proyecto durante su vida útil. Estos activos son: existencias de materias primas; materiales y repuestos; inventarios de productos en proceso, semiterminados y terminados; dinero en caja y bancos; y cuentas por cobrar. El capital de trabajo constituye una inversión que se hace en el inicio de la vida útil del proyecto. Sin embargo, al finalizar éste se recupera, convirtiéndose en ingreso el último año. Evaluaeión soeial 2 5. Los criterios que se usan en la evaluación social de proyectos, para tomar una decisión sobre cuáles se deben llevar a cabo, son fundamentalmente los mismos que deben emplearse en la evaluación privada. Anteriormente, al estudiar los criterios, se dieron las razones por las cuales se recomienda usar el criterio del valor actual neto y, complementariamente, el de la tasa interna de retorno. 2 Para un cstudio más profundo sobre el lema: Fontainc, Ernesto. El'oluación Social de Universidad Católica de Chile, 1981. ProyeClo,. 40 I MIDEPLAN a) Diferencias con la evaluación privada • La diferencia sustancial entre la evaluación social y la privada es que para la primera los precios de mercado, determinantes de ingresos y de costos, no necesariamente miden en forma adecuada los beneficios y los costos sociales. En presencia de mercados de competencia perfecta ambas evaluaciones coinciden. La ausencia de distorsiones y situaciones externas hace que no exista discrepancia entre beneficios y costos marginales sociales, de modo que los precios de mercado y, por lo tanto, los beneficios y costos privados coincidirán con los respectivos beneficios y costos sociales. Es difícil que tales condiciones existan, por lo que es usual que se produzcan diferencias entre los valores de mercado y los sociales. Entre las distorsiones resallan la existencia de impuestos, aranceles aduaneros, subsidios, monopolios, precios máximos, monopsonios, cuotas. Las distorsiones que se incorporan a los valores de mercado son absorbidas y percibidas por las unidades económicas y, por tanto, son consideradas en sus cálculos de ingresos y costos. La presencia de extcrnalidades también hace diferir la evaluación privada de la social. Corresponde a los beneficios o costos que un proyecto hace gravitar sobre terceros y que no se observan como beneficios o costos por las unidades económicas encargadas de ese proyecto. Como ejemplo de externalidades negativas pueden citarse la contaminación ambiental que producen algunas fábricas y la congestión del tránsito causada por la entrada de un vehículo adicional a una carretera. Como positiva, está la ejecución de un proyecto de reforestación, que beneficia los suelos, el clima y el paisaje. Para determinar la rentabilidad social de un proyecto es necesario asignar, tanto a los insumas empleados como a los beneficios obtenidos, precios que renejen la real escasez del bien que se desea producir. Tales razones hacen modificar los precios de mercado a fin de expresar el valor social que tendría en presencia de distorsiones. Los precios sociales más utilizados en la evaluación son los de las divisas, del capital y de la mano de obra. 41 MIDEPLAN b) Precios sociales de la mano de obra, del capital y de las divisas Es importante determinar los precios sociales de los factores productivos básicos, mano de obra, capital y divisas, pues constituyen un componente clave de la estructura de costo de cualquier proyect0 3. El nivel que alcanza un precio social depende, entre otras variables, de circunstancias de carácter cíclico o temporal y de la aplicación de políticas económicas específicas. Dada la dificultad que se presenta para predecir las fuerzas cíclicas o temporales que afectarán el comportamiento de los precios sociales dentro de diez o quince años, es recomendable adoptar, para los períodos más alejados, el nivel promedio del precio social. El comportamiento del precio social del trabajo depende de las condiciones del mercado de trabajo, especialmente de las discrepancias entre el precio de demanda y el de oferta. El costo social del trabajo coincide con el costo privado cuando existe "pleno empleo", puesto que, al contratar a una persona más para que participe en la ejecución de un proyecto, necesaria y obligatoriamente se la debe sacar de otra actividad, reduciendo así la fuerza de trabajo y, por tanto, la producción de otros sectores de la economía. Las distorsiones más comunes en los mercados del trabajo las causan los impuestos y los subsidios al empleo de trabajadores; la existencia de aportes del trabajador y el empleador a las instituciones de seguridad previsional, efecto que depende de cuál sea la valori7.llción que el primero haga de los servicios que obtiene de tales instituciones; la presencia de sindicatos en algunos sectores de producción. Para estimar el comportamiento del precio social del capital en los períodos más cercanos al momento de la evaluación, conviene considerar las actuales circunstancias del mercado de capitales, suponiendo que ellas se mantendrán durante los períodos considerados. La tasa social de descuento es un promedio ponderado de la productividad social del capital y del costo social de conseguir fondos para invertir en el país; las ponderaciones dependerán de las elasticidades de las funciones de ahorro e inversión. Conviene poner énfasis en que, si la tasa social de descuento es de 10%, sólo deben cm prenderse proyectos que rindall al menos esa tasa. La ejecución de proyectos finallciados con créditos externos afecta la capacidad de endeudamiento del país, disminuyendo la capacidad de contraer nuevas deudas y aumentando la tasa de interés a la cual el país puede contraerlas. 3 El Mmislerio ~e Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) ticne la larca de establecer los precios sociales de los tres factores básicos para un cierro período, corrcspondí~ndole, además, dar a conocer tales precios a las diferentes instituciones públicas para que los utilicen en la evaluoció" social de sus proyectos. MIDEPLAN: Proctdim;eluos y Fonnularios para el Sisuma de &10dlsticas Básicas di lm'trsión. 4? • MIOEPLAN La evaluación social de todo proyecto de inversión debe considerar, en el cálculo de sus beneficios y costos, el precio social de las divisas que el proyecto utilice, genere o libere en el proceso de producción. Un proyecto utiliza o demanda divisas si en su operación necesita importar materias primas o bienes de capital; genera divisas cuando la producción del proyecto es posible de exportar, y libera divisas si la producción del proyecto sustituye importaciones, total o parcialmente. Para estimar el comportamiento del precio social de la divisa, se deben considerar la existencia de impuestos, subsidios y cuotas, que el gobierno fija a la comercialización de los bienes transables. El valor social de disponer de una divisa adicional debe rellejar el valor de Jos bienes importados adicionales que ellas permitan, o bien, el valor de los bienes exportados que puedan dejarse de exportar si se dispone de esa divisa adicional. Para su estimación conviene analizar la probable evolución del principal producto de exportación del país y de sus principales importaciones, a fin de determinar las variables que in!luyen en el precio social a través de la demanda y la oferta de divisas. e) Externalidades La evaluación social de un proyecto puede también diferir de su correspondiente evaluación privada, por la presencia de externalidades. En presencia de ellas, los precios de demanda y de oferta que se observan en el mercado representan sólo los beneficios y costos marginales privados. De ahí que el precio de mercado resultante igualará los beneficios y costos marginales privados y, a ese precio, discrepará de los beneficios y costos marginales sociales originados por la ejecución del proyecto; por ejemplo: si los desechos que arroja la producción industrial de cierto bien contaminan el ambiente, se produce un costo para la sociedad, el que no es absorbido por la industria. Así, el costo marginal social será mayor que el beneficio marginal social y, consecuentemente, mayor que el costo marginal privado. Un proyecto puede también producir extemalidades positivas; por ejem. plo: el descongestionamiento que se producirá en el tránsito urbano si se construye un ferrocarril subterráneo. En tal caso, el beneficio marginal social es ma· yor que el costo marginal social y que el beneficio marginal privado. En general, es difícil determinar la magnitud de las externalidades, sean éstas positivas o negativas. En algunus casos, es posible tener una idea del daño que provocan las emanaciones de ciertas industrias, al estimar las probables pérdidas de producción, valoradas al precio de esa producción. Aunque sea difí· cil calcular las externalidades que surgen con la ejecución de un proyecto, conviene hacer una descripción de ellas en la presentación del proyecto, incluyen· do además una apreciación de carácter cualitativo. 43 MIDEPLAN d) Efectos indirectos Conviene poner énfasis en que el valor social de la producción de un proyecto, es decir sus beneficios directos, corresponde a su valor privado más un factor de ajuste que reneja las distorsiones existentes en el mercado del producto. Por otra parte, el costo directo de un proyecto -costo social de los insumos- equivale a su costo privado menos un factor de ajuste que reneja las distorsiones existentes en los mercados de bienes y de servicios demandados por él. Generalmente, con la ejecución u operación de un proyecto de inversión, se producen efectos indirectos al ocasionar cambios en la producción y consumo de los bienes relacionados con él. En presencia de efectos indirectos, el procedimiento por seguir consiste en analizar qué actividades podrían resultar significativamente afutadas por su operación, a fin de determinar en cuáles se presentan distorsiones. De este modo se calcularán los beneficios y costos sociales adicionales que genera la ejecución de un proyecto específico y se incluirán en los flujos pertinentes a la evaluación social. e) Efectos intangibles Son efectos que, si bien se pueden identificar, no son susceptibles de cuantificar monetariamente. También, en algunos casos, es difícil identificarlos claramente. Toda autoridad que enfrente la decisión de ejecutar o no un proyecto, debe considerar, además del valor actual neto social que arroja, los efectos intangible:; que su ejecución puede generar. Cabe señalar como efectos intangibles, entre otros. rawnes estratégicas o de seguridad nacional, efectos sobre el clima y medio ambiente, la redistribución del ingrew hacia wnas desposeídas, y otros. 6. Análisis dt! lensibilidad Posterior a la evaluación de todo proyecto de inversión es conveniente sensibilizar sus resultados. A través de este análisis se determina el máximo cambio que podría experimentar una variable sin dejar de hacer rentable el proyecto. De esla forma determina cuán sensible es la decisión adoptada frente a cambios cn una variable de difícil predicción. Conviene sensihilizar los resultados de la evaluación respecto de las principales variables que inciden en la rentabilidad del proyecto, especialmente respecto de aquéllas de difícil predicción. La sensibilización permite descubrir las probables variaciones en los resultados. ,c 44 MIDEPLAN 7. Errores frecuentes en evaluación de proyectos Al evaluar proyectos de inversión, frecuentemente se cometen errores. A continuación se señalan algunos de eIJos. Una correcta evaluación debe incorporar los costos de todos los recursos que requiere el proyecto; por ejemplo: si en un proyecto se utiliza un activo existente, como un terreno, el valor de éste que debe tomarse para la evaluación corresponderá al costo alternativo O de oportunidad del terreno, aunque no sea necesario desembolsar recursos. El costo de oportunidad corresponde al costo que tiene no aprovechar una mejor alternativa de uso dellerreno, a fin de destinarlo al proyecto. Si la evaluación de un proyecto ha considerado todos los costos y beneficios que la ejecución de éste genera, y se han ajustado los valores privados utilizando los precios sociales, no corresponde asignar beneficios adicionales cuando el proyecto fomenta el empleo o genera divisas, puesto que tales variables se han incorporado en la evaluación mediante el uso de los precios sociales. En algunas ocasiones se utilizan indebidamente los efectos secundarios e indirectos para justificar la ejecución de un proyecto. Conviene destacar que, si la evaluación úe un proyecto ha considerado todos los costos y beneficios sociales mensurables, se obtiene una cifra que mide objetivamente la rentabilidad social del proyecto. Los aranceles aúuaneros que se consideraron como costo en la evaluación privada deherán exeluirse de la evaluación social, por ser transferencias entre sectOles úe la sociedad. 4S MIOEPLAN Capitulo IV Preparación y presentación de proyectos industriales Este capítulo trata de la preparación y presenlación de proyectos industriales tales como mineros, químicos, energéticos, forestales, pesqueros y otros. Está subdividido en las siguientes seis partes: Resumen y conclusiones; Esludio de mercado; Estudio técnico; Aspeclo.~ legales, institucionales y organizacionales; Evaluación y Estudio financiero. 1. Resumen y conclusiones Con el propósito de que la autoridad que ejerce el poder de decisión final tenga una visión global y objetiva del proyecto, es conveniente preparar un resumen que muestre escuetamenle sus aspectos más relevantes. Es fundamental que, en primer lugar, quede claramente establecido el objetivo que se persigue y que se describan las condiciones que hicieron nacer la idea del proyecto. Además, deben exponerse concisamente las conclusiones a las que se llegan en el estudio y !al> recomendaciones pertinentes, haciéndose resaltar los puntos críticos, cuyo buen manejo es necesario para cumplir óplimamente los objetivos del proyecto y lograr la rentabilidad esperada. En segundo lugar, del estudio de mercado debe desprenderse la cuantificación tanto de la demanda como de la oferta, con la especificación del origen de la información utilizada. Posteriormente, deben presentarse las proyecciones de demanda y de oferta, señalándose así el posible déficit que pretende ser cu- 47 MIDEPLAN bierto con el proyecto. Se indicarán también los procedimientos empleados en las proyecciones y el grado de confiabilidad de los resultados. El estudio técnico debe especificar el tamaño del proyecto en términos de su capacidad de producción. y si están contempladas ampliaciones durante su vida útil. Se debe describir la localización exacta del proyecto y las distancias que la separan de los centros poblados más importantes. de las fuentes de materias primas. de los puntos de embarque. cn los casos de productos de exportación. y de 105 de llegada para los casos de insumas y de recepción de maquinaria, repuestos, etc. Respecto del proceso productivo. sin entrar a una descripción de él, se mencionará si es el único posible o uno elegido entre varios y. sobre todo, las rarones de su elección. Del proceso productivo se mencionarán en forma resumida los equipos, maquinarias e instalaciones y. además. los insumas; todo acompañado de los correspondientes costos. Las obras físicas se agruparán en grandes rubros, como fábrica. edificios para la administración. y obras complementarias. Sc indicará el coslo de cada uno de cstos rubros y el lotal de la inversión, separándola entre aquélla en moneda nacional y la requerida en divisas. Del calendario de inversiones, se resumirá el tiempo y los montos pro· bables de inversión que demandarán las etapas más importantcs: diselío. construcción y puesta cn marcha. También se señalarán los costos fijos por Ítem y los ítcm a que correspon· den. l'rucede consignar, además, las características principales de la entidad responsable del proyceto y la organización quc asumirá para ejecutarlo. En cuanto a la cvaluación. cs conv"niente incluir en un cuadro el resumen dc los beneficios y costos d" las situacionc.s quc se espera superar con el proyec· too En seguida, se nlostrarán los indicadores de rcntabilidad resultantes de la cvaluación. A cste cuadro sc adjunlará un análisis de sensibilidad respecto de las principales variabks que afcctan a los inúicadore$ de rentabilidad. Especialmente deberá incluirsc cl rcsultado dcl análisis de "momento óptimo". Dcbcn darse los precios sociples utilizados cn la evaluación social; es decir. de las divisas, de la mano de obra y del capit,,1. En el resul!leJl <lc! estudio financiero se incluirá un prc.supuesto de caja y 1" forma prevista para su financiamiento. 2. Estu¡j'o de mercado El ohjetivo del cstllúio de mercado es el de estimar el porcentaje de la demanda probable que un proyccto podrá satisfacer. En otros palabras, ta! estudio es bá· 48 MIDEPLAN sico para pronosticar los ingresos en distintos períodos de la vida del proyecto, datos que serán utilizados en su evaluación. Tanto la demanda como la oferta del bien o servicio que se proyecta puede referirse a una rona o región de un país, a todo el territorio nacional, o al exterior. El cobre, por ejemplo, es un producto con mercado internacional; en cambio, la necesidad de energía eléctrica en el norte de Chile cae en el marco de un mercado ronal. Los aspectos básicos de un estudio de mercado se pueden clasificar como sigue: a) análisis de la demanda actual y futura; b) análisis de la oferta actual y futura; e) análisis del sistema de comercialización; y d) errores más frecuentes en el estudio de mercado. a) Análisis de la demanda aetual y futura El objetivo de este análisis es el de estimar el comportamiento de la demanda futura. Para ello es importante conocer cómo ésta se comportó en el pasado y cuál es su comportamiento actual; es decir, lo que se busca con el análisis de la demanda es mostrar si existe una necesidad que puede ser satisfecha por un bien o servicio y cuáles son los factores que afectan a esa demanda. Aunque el proyecto consista en la elaboración de un nuevo producto, será útil conocer, por ejemplo, cuál fue la demanda en el pasado de un sustituto muy cercano de él. El primer paso es definir el producto o ".I"Vicio que el proyecto ha de elaborar o producir; por ejemplo: azúcar refinada de primera; concentrado de cobre de 99%; gasolina de 93 oclanos, cte. Para la definición del producto o servicio conviene usar una determinada unidad de medida; por ejemplo: kilogramos, hectáreas, kilovatios-horas, cte. Esla unidad de medida ha de mostrarse cn todos los cuadros referentes a las cantidades consumidas, exportadas, importadas, etc. Se e~pccificará si se trata de un bien de consumo, de uso intermedio o de uno de capital; si se trala de un bien de exportación o para uso nacional, o de ambos; si sustituye importaciones o no. El lipa principal de consumidor o usuario también debe especificarse, dada su incidencia en el análisis de los métodos de comercialización posibles de empicarse; por ejemplo, si se trata de la elaboración de un fertilizante, será muy importante considerar un sistema de asislencia técnica a los agricultores. Al desarrollar este tema se tienen que definir los principales sustitutos y complementos del producto que se piensa elaborar y, también, los subproductos posibles de obtener. Cuando se identifica el producto se debe mencionar si la demanda del mismo es uniforme duranle el año o si fluctúa fucrtemenle según las estaciones. 49 MIDEPLAN El mercado por cubrir. Una vez definido el producto se pasa a especificar el mercado que se piensa abastecer, indicando, en lo posible, si será local, regional, nacional, internacional o combinaciones de éstos. Esta información se complementará con otras relativas a la población, que comprendan: tasa de crecimiento, educación, edad y sexo, si es rural o urbana o semiurbana, el ingreso promedio por persona y sus perspectivas económicas. Además, las disposiciones legales, administrativas, etc., vigentes que afecten a la distribución del producto o servicio. La demanda por el bien o servicio. Cuando el producto y el correspondiente mercado estén especificados, se calculará la demanda pasada y se dará la presente; ésta se identifica con las cifras de consumo real. Las variables que afectan a la demanda. Determinada la demanda, se pasa a analizar los elementos que la afectan. Estos variarán según la clase de bienes o servicios en estudio: i) Bienes de consumo. Las variables que inOuyen sobre la demanda son: precio del producto, el precio de los bienes sustitutos y complementarios, el ingreso, la población, las preferencias de los consumidores. ii) Bienes mlennedios. Son los que se emplean en la producción de otros bienes. La demanda de estos bienes intermedios es una derivada de los bienes finales que los utilizan como insumas y de la proporción en que los primeros se usan en la producción de los segundos. Esa proporción, llamada coeficiente técnico es un factor que afecta a la demanda de bienes intermedios y a los precios relativos de los insumas que pueden ser usados como sustitutos. iii) Bienes de capital. Hay que considerar dos aspectos: la demanda para reposición de la parte consumida de las existencias y la demanda para aumentar esas existencias. Entre los factores que afectan a la demanda de bienes de capital están los coeficientes técnicos, la estructura económica del mercado estudiado, los años de vida útil del bien, adem:ís del ingreso y de los precios relativos de los posibles sustitutos. Estimación de la demanda futura. El análisis de la demanda pasada y de la presente permitirá conocer el comportamiento de las principales variables que afectan a la segunda y esto servirá de base para proyectar la demanda futura. La estimación de ésta es esencial para el análisis del proyecto. Sin embargo, se debe tener conciencia de que no hay métodos infalibles para hacer proyecciones de demanda, pues siempre existe la posibilidad de algún acontecimiento imposible de prever que puede cambiar apreciablemente las estimaciones. Existen varios métodos para proyectar la demanda futura, algunos simples y otros complejos. El uso de uno u otro método dependerá del beneficio, grado de precisión que se desea y el costo de la información requerida para aplicarlo. 50 . I MIDEPLAN No se describirá en detalle cada uno de los métodos de proyección, pues ellos se encuenlran en los textos especializados 1 Sin embargo, pueden mencionar.;e entre los más usados la proyección de la tendencia, empleo de coc!icientes técnicos y proyección basada en elasticidades. b) Análisis de la oferta actual y la futura Una vez terminado el estudio de la demanda histórica y la futura del producto se pasa a considerar las condiciones de la oferta actual y de la futura de ese bien o servicio y de los posibles sustitutos. Las dificultades que presenta el estudio de oferta se deben a la naturaleza de la información que se requiere; por ejemplo: volúmenes de producción, presente y futura; capacidades, instaladas y utilizadas; costos de producción de los otros proveedores, etc. Además, mayores son las posibilidades de cambio de los factores que afectan la oferta, algunos de ellos de difícil predicción, como cambios tecnológicos y en las disposiciones legales vigentes. Sin embargo, se pueden mencionar los aspectos básicos que debe contener el estudio de oferta, teniendo presente que éstos se refieren tanto al producto principal como a los subproductos. Entre ellos están: Caracterización del mercado del producto desde el punto de vista de la oferta. 2 El mercad0 puede ser competitivo si, en relación a su tamaño, la cantidad de oferentes es tal que ninguno de ellos puede afectar sensiblemente el precio del producto; es decir, el productor individual considerará el precio como un dato, y no como un elemento sobre el que él puede ejercer alguna influencia. El mercado también puede estar caracterizado por una situación monopólica; es decir, existe un solo proveedor del producto. El monopolista puede ejercer influencia sobre el precio del producto o, alternativamente, sobre la cantidad ofrecida; pero no sobre ambos conjuntamente. Otra estructura de mercado que sc puede citar es el oligopolio. Por otra parte, se tendrá que recalcar si la oferta será externa o interna, o bien, una combinación de ambas. Aunque hay categorías de información que debe recopilarse y estudiarse cualquiera que sea el tipo de mercado, una parte específica de la información debe recibir mayor énfasis según como sea éste. En principio, cuando el mercado es competitivo, el tamaño es quizás secundario, pues, teóricamente, al precio de mercado, el proyecto puede vender cualquier cantidad de producto o servi- 1 Pindyck, R. y D. Rubinrcld. Modelos Ecoflomt!lTicos. Barcelona, Ed. Labor, 1980. Johns- ton, J. MitodoJ eh Ecollometria, 3· edición, Barcelona, Viccns·Vives, 1980. 2 Fergurson, C. E. y John P. Gould. Teorfa Microeconómica. México, Fondo de Cultura Econ6mica, 1980. Sl MIDEPLAN cia. Lo importante en este caso es la capacidad que ten¡¡a el proyecto para conquistar parte del mercado y, desde este punto de vista, lo principal será un buen estudio de costos de producción, tanto del proyecto como de los otros proveedores. También interesará el estudio de la calidad del producto que se ofrecerá y el sistema de comercialización. Cuando en los estudios pre1illlinares el mercado ha sido catalogado como monopólico es muy posible que el proyecto sea considerado como no factible. Sin embargo, queda la posibilidad de que el proyecto produzca un sustituto muy cercano al producto monopolizado y, en este caso, el análisis de la posibilidad de sustitución debe ser hecho en profundidad, como así también el estudio de los costos de producción del sustituto. Las variables de la oferta. Al tener caracterizada la estructura de la oferta, se debe estudiar el comportamiento que ésta ha seguido en el pasado, con el fin de aislar los elementos que más innuyen sobre ella. Los pasos que se darán son análogos a los expuestos en el estudio de demanda. El primero consiste en formular una hipótesis sobre los factores que pueden explicar el comportamiento de la oferta. Generalmente, ésta es afectada por las siguientes variables: el precio del producto; el precio de los insumas y de los factores productivos; el precio de productos relacionados; y la tecnología. Estimación de la oferta futura. Con el fin de estimar la oferta es necesario proyectar el comportamiento de los elementos que la afectan y cuyas variaciones, desde el punto de vista estadístico, explicaron satisfactoriamente los cambios experimentados por la oferta en el pasado. Los métodos para proyectar son los mismos que los explicados en el análisis de la demanda, dependiendo la utilidad de cada uno del tipo de producto que se analiza. Además, es importante tener en cuenta en las proyecciones la informaci6n sobre la capacidad instalada y la ociosa, como así también los planes de expansión de los proveedores presentes y los probables, y la posible evolución tanto coyuntural como estructural del sistema económico. Participación del proyecto en el mercado. Con las proyecciones de la demanda y de la oferta se pueden establecer las posibilidades de participación del proyecto en el mercado. De esta manera, si se proyecta para los años futuros una demanda de !OO.OOO unidades anuales y se proyecta una oferta, sin incluir el proyecto, de 85.000 unidades anuales, se estaría estimando una demanda insatisfecha de 15.000 unidades anuales. Este dato es de suma importancia para el análisis de tamaño de la planta, aunque esta cifra por sí sola nada dice pues hay que considerarla en relación a la clase del bien que se quiere producir. Si fueran automóviles, no hay duda que estaría indicando que sería muy difícilllevar a cabo este proyecto, salvo que los costos estimados sean muy inferiores al de los otros productores y que éstos pudieran ser desplazados del mercado. 52 MIOEPLAN Una vez estimada la participación del proyecto en el mercado, se puede abordar, en una primera instancia, la definición de la situación sin proyecto. En este sentido es adecuado conocer si el proyecto se refiere a la construcción de una nueva planta o a la ampliación de una ya en funcionamiento. Esto úllimo, para alcanzar la producción con la que se participará en el mercado. c) Análisis del sistema de comercialización El sistema de comercialización en uso y el propuesto. El estudio de mercado debe contener un análisis de la forma en que se establece la relación entre las unidades de producción y los consumidores o usuarios del bien o servicio. Este es el objetivo del análisis del sistema de comercialización. Conviene iniciarlo con la descripción de las ventajas y las desventajas que pudiera tener utilizarlo, a fin de que sobre la base de este conocimiento se hagan las propuestas de cambio que se juzguen adecuadas. La importancia de este análisis queda en evidencia cuando se comprende que el objetivo del proyecto no es sólo producir, sino también, procurar satisfacer las necesidades detectadas. Esto se logra mediante la venta y suministro de los bienes y servicios a los consumidores o usuarios. Aspectos que se deben considerar en un análisis de comercialización. Los principales aspectos que se examinarán en esta parte del estudio de mercado son los siguientes: canales de distribución y su estructura: medios de transportes; sistemas de almacenamiento, de refrigeración y de conservación; diseño comercial del producto; asistencia técnica a los clientes; sistema de ventas y planes para su financiamiento; publicidad y propaganda. Estos temas recibirán diferente énfasis de acuerdo con el tipo de producto de que se trate; por ejemplo, si el proyecto producirá cemento, en el análisis del sistema de comercialización, el aspecto asistencia técnica al cliente no tiene mayor importancia; en cambio, la tiene si cI proyecto producirá algún tipo de fertilizante o herbicida. Las posibilidades de almacenamiento adquieren relevancia en la distribución de ciertos productos agrícolas. Muchas veces, una buena producción puede malograrse debido a la falla de almacenaje suficiente. d) Errores más frecuentes en el estudio de mercado Cuatro son los errores que con mayor frecuencia se detectan en los estudios de prefactibilidad y factibilidad. El primero se refiere a la atención que merecen los aspectos relevantes y secundarios que determinan la existencia de un mercado donde colocar el bien o servicio proyectado. Muchas veces, los factores importantes se analizan superficialmente y los irrelevantes con bastante profundidad. Así, cabe mencionar la falta de cuidado en la encuesta de los precios y 53 MIDEPLAN proyecciones optimistas de ellos. Además, se dejan de considerar las fuentes competitivas de oferta y los mcdios para hacer llegar el producto al mercado. El segundo error común se relaciona con el ámbito de análisis, al abarcar un conjunto heterogéneo de bienes o servicios, descuidando el específicamente proyectado. Un tercer error está cn que los análisis de demanda y de oferta se basan sobre elementos diferentes. De ahí que la conclusión de participación del proyecto en el mercado puede resultar poco congruente. Por último, también se puede observar que el estudio de mercado se restringe al bien o servicio básico que generará el proyecto, sin considerar los subproductos. 3. Estudio técnico El objetivo del estudio técnico consiste, en primcr lugar, en proponer y analizar diferentes alternativas dc proyecto para producir el bien que se desea, verificando la factibilidad técnica dc cada una de las alternativas. El análisis señalará los equipos, maquinarias e instalaciones del proyecto y, por tanto, los costos de inversión requeridos. Además, estc análisis permite establccer las existencias de materias primas y, por consiguicnte, el capital de trabajo. En segundo lugar, el estudio técnico persigue detcrminar los insumas que se requieren para producir el bien y, por tanto, los costos de producción. En este capítulo se abarcan los siguientes temas: a) tamaño del proyecto; b) procc.<o de producción; c) localización del proyecto; d) obras físicas; e) análisis de insumas; f) análisis de costos; g) calendario de inversiones y programa de producción, ambos tentativos; y h)errores más frecucntes en el estudio técnico. a) Tamaño del proyecto Respecto del tamaño del proyecto pueden existir muchos que son posibles. Dependen ellos, entre otros factores. de las alternativas definidas para el proceso productivo y la localización. Definición del tamaño del proyecto. La definición del tamaño del proyecto dependerá del tipo de proyecto que se esté considerando; por ejemplo, para un proyecto minero, se le puede definir como la capacidad de producción normal por período dado; para otro, de electricidad, como la capacidad de generación por instalarse. Al estudiar el tamaño de un proyecto hay que tcner en cuenta que puede referirse a su capacidad teórica de diseño, a su capacidad de producción normal o a su capacidad máxima. La primera se refiere al volumen de producción que, bajo condiciones técnicas consideradas óptimas (temperatura, calidad de insu- 54 MIDEPLAN mos, etc.) se alcanza a un costo unitario mínimo. La capacidad de producción normal es aquella que, bajo las condiciones de producción que se estima regirán durante el mayor tiempo a lo largo del período considerado, se obtiene al costo unitario mínimo. La capacidad máxima se refiere a la mayor producción que se puede obtener sometiendo los equipos al máximo esfuerzo, sin tener en cuenta los costos de producción. Sin embargo, el concepto de capacidad de producción normal es el que se debe adoptar eomo definición de tamaño del proyecto. La capacidad de producción normal se puede expresar para cada una de las líneas de equipos o procesos existentes dentro de la unidad productora, o bien para toda la planta en conjunto. Hay que tener en cuenta, entonces, al de· terminar la capacidad o tamaño total, los distintos cuellos de botella que pueden existir en diferentes sectores de la unidad productora. Todo lo anterior indica que el tamaño del proyecto no es una cifra absoluta sino que tiene su margen de adaptación. Esto exige que en la presentación se aclare cuál es la capacidad de reserva posible, definida como la diferencia entre la capacidad de producción normal y la de diseño; si hay la posibilidad de someter los equipos a sobrecargas y si puede haber uso fraccionado de esos equipos. I. Principales elementos que pueden afectar el tamaíío. En primer término, debe reiterarse que las soluciones adoptadas respecto del proceso productivo y la localización condicionan, en alguna forma, el tamaño del proyecto, así como éstas inlluirán en la elección final del proceso de producción y la localización; vale decir que, a la decisión final, se llegará mediante un proceso de aproximaciones sucesivas, observándose el efecto que en cada uno de los aspectos, causan cambios en los otros dos. La interdependencia de estos tres aspectos del proyecto puede observa. se cuando existe la alternativa de instalar una sola planta con una capacidad de 100.000 unidades anuales en un cierto lugar, o bien tres plantas de 20.000, 30.000 Y 50.000 unidades anuales en tres lugares diferentes. El proceso productivo también puede afectar al tamaño de la planta, pues los hay que exigen un tamaño mínimo. Sin embargo, hay otros factores que inlluyen sobre el tamaño y que, a su vez, no son inlluidos decisivamente por éste, entre ellos el mercado. El estudio de mercado arroja una medida de su magnitud y, asimismo, de su tasa de crecimiento. Por tanto, el estudio de mercado permite una primera aproximación al tamaño de la planta. La forma en que la demanda está distribuida geográficamente es otro elemento que debe tenerse en cuenla, pues uoa misma demanda total puede satisfacerse con una sola planta o con varias de diferentes tamaños, cada uoa situada en distintas ronas. Otro factor que está ligado al tamaño de un proyecto es el de economías de escala. Lo fundamental en éstas es que el costo total unitario (que incluye el de capital y el costo de operación) sea distinto para diferentes niveles de tamaño, siempre que los equipos opereo a plena capacidad. Así, si un proyecto du- 55 MIDEPLAN plica su tamaño y el costo tolal unitario no alcanza a duplicarse, entonces, existen economías de escala, Otro elemento por considerarse en relación con el tamaño o capacidad del proyecto es la disponibilidad de insumas y tecnologías, En este aspecto habrá que analizar la existencia de recursos no renovables y el tiempo que ellos durarán, de acuerdo con diferentes escalas de producción; las reservas de recursos renovables y la limitación del uso de los mismos; la disponibilidad de otros insumas manufacturados y las posibilidades de alteraciones del ritmo de aprovisionamiento de ellos, Conviene tener presente todos los elementos correspondientes a la legislación generala económica y fiscal, como asimismo los programas de desarrollo que pueden inOuir sobre el tamaño del proyecto, La capacidad financiera y la capacidad administrativa de la empresa fijan los límites del tamaño del proyecto, En la presentación de éste se explicará cuál de esas capacidades inOuyó sobre el tamaño elegido, Márgenes de variación del tamaño, El hecho de que todos o algunos de los elementos citados hayan establecido un límite dado del tamaño del proyecto, no significa que este tamaño haya de ser inalterahle. A veces, por el tipo de proceso técnico utilizado, se pueden ir agregando unidades a las líneas de producción, ampliándose paulatinamente la capacidad productora del proyecto. Por otra parte, si el proceso técnico adoptado no permite estas adiciones sucesivas, puede convenir la instalación de una capacidad superior a la necesaria, si se prevé que el comportamiento del mercado o la disponibilidad de insumas posibilitará la utilización rentable de esa mayor capacidad instalada. Criterio para decidir el tamaño. Para definir el tamaño se elegirá el tamaño óptimo, de acuerdo con el criterio del valor actual neto, l' se seleccionará el tamaño que maximice ese valor. En la presentación del proyecto debe incluirse una compatibilización del tamaño del proyecto con los resultados del estudio de mercado, del análisis de los procesos, de la localización, la disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el análisis de costos. b) Proceso de produeeión Definición del proceso productivo, Un proceso de producción se define como la serie de transformaciones a que es sometido un conjunto de insumas, con el fin de obtener uno o varios bienes. Estas transformaciones pueden ser sencillas o complejas. Los insumas y el producto obtenido pueden ser tangibles o intangibles. Un ejemplo de producto intangible es un nuevo conocimiento obtenido como resultado de un proyecto de investigación científica. 56 MIDEPlAN En muchos casos es posible obtener un mismo producto usando diversos procesos técnicos y el problema es, entonces, elegir el óptimo. Hay que insistir en lo indicado anteriormente: debe tomarse en cuenta la mayor cantidad de alternativas de procesos posibles. Una forma conveniente de comenzar el análisis de los procesos productivos es hacer un estudio crítico de los utilizados por la competencia. Esto, sobre la base de las características tecnológicas, la intensidad en el uso de los factores productivos, los costos de producción, las facilidades para la expansión de la capacidad productiva, las ventajas y las desventajas de cada proceso y las razones dadas en cada caso para su adopción. Elementos que inciden en el proceso productivo. Los factores que innuyen en la elección del proceso de producción son: la naturaleza del producto, la disponibilidad y costos de insumas principales y los secundarios, la disponibilidad y los costos de factores produClivos, la capacidad tecnológica de la empresa, el medio donde se establecerá, la nexibilidad del proceso en cuanto se refiere a su adaptación a nueVaS tecnologías y a posibilidades de expansión de la capacidad productiva, las economías externas, los factores institucionales y las disposiciones reglamenlarias sobre conservación de recursos, prevención de la contaminación ambienlal, elc. El análisis de todos estos faclores permitirá limitar el campo de los procesos alternativos considerados factibles. Una vez adoptada la decisión sobre el proceso productivo, habrá que elegir enlre los diversos equipos e instalaciones adecuados, poniéndose especial cuidando en compnrar los coSlOS y el grado de eficiencia de cada uno. Hay equipos que son más eficientes que otros en un campo más amplio de volúmenes de producción, aunque su costo unitario mínimo de producción sea superior al de otros equipos. Muchas veces es preferible con lar con cierto grado de nexihilidad en el equipo produclivo aunque el costo unitario para una producción dada sea mayor, principalmenle cuando se trate de la producción de un bien cuya demanda eSlá sujeta a grandes variaciones. Además, hay que tener en cuenta cuán nexible es el proceso de cambios de tamaiio; es decir, si una ampliación de su capacidad puede hacerse sin mayores inconvenientes para el funcionamienlo normal de la capacidad ya inslalada. Ucscripciún del proceso productivo. Cuando el proceso de producción ha sido dec'idido, se dchc' hacer una descripción tanto del proceso como de los equipos, instal"cioncs, insumas y mano de obra que se han de ulilizar, referidos al sisle,na principal de transformación y al de los sislemas complementarios (generación o conexiones de energía, empalme;; ferroviarios o acceso a carreteras, almacenes, eliminación de residuos, elc.). En esla descripción se identificarán las elapas, señalándose los procesos unilarios y las relaciones enlre ellos. Además, se agregará un diagrama donde queden c1aramenle indicados los nujos entre los distintos procesos unitarios. La 57 l MIDEPLAN descripción ha de corresponder al proceso hasta ahora utilizado y al nuevo proceso, si el proyecto es de ampliación. Se debe también indicar cuáles serán los productos principales, los inter· medios y los subproductos, especificándose sus principales características: unidad de medida, cantidad y calidad. Se señalarán todos los residuos derivados del proceso productivo y la forma como serán eliminados, mencionándose las posibles consecuencias para la ecología de la mna o para la contaminación del ambiente. Es conveniente poner especial cuidado cn el detalle de los equipos, instalaciones y maquinarias, el que debe incluir una completa especificación de cada uno de éstos, agrupándolos de acuerdo con el proceso unitario al que corres· pondan. Se indicará la clase de equipo, su origen, año de diseño, el productor, su vida útil, el tamaño o capacidad y su peso; este último tiene importancia para calcular los costos de transporte. Hay que especificar cuáles de los equipos, maquinaria e instalaciones serán importados y cuáles serán nacionales. Después procede señalar los requerimientos de materias primas, materiales y otros insumas, tanto principales como secundarios; nacionales, importables o exportables, indicando las cantidades por unidad de tiempo, calidades requeridas y sus costos unitarios. Especial cuidado hay que poner en el detalle de las necesidades de combustibles, de energía eléctrica y de agua. Otro ítem es el detalle del personal que se empleará en el proceso de producción. Se analizarán los requerimientos de ingenieros y técnicos, supervisores, obreros de fábrica y de campo; separándose al personal calificado del no calificado y haciéndose también una estimación del personal extranjero que se necesitará. Es preferible especificar el personal que se necesita por proceso unitario. Al diagrama del proceso es conveniente agregarle un gráfico en que se señalen los flujos de materiales y energía, con indicación de las entradas y salidas para cada proceso. Criterios para decidir sobre el proceso por adoptarse. Algunos de los factores que condicionan el proceso son cuantificables y susceptibles de expresarse en términos monetarios; respecto de otros, sólo puede hacerse un análisis de tipo cualitativo. Todos los que sean cuantificables entrarán en el cálculo del valor actual neto. Se debe elegir el proceso que maximiza el valor actual neto del proyecto. También, hay que aclarar Ili compatibilización de proceso productivo con los resultados de los estudios de mercado, tamaño, localización, disponibilidad y costos de insumas y factores, obras físicas y análisis de costos. 58 . I MIDEPLAN e) localización del proyecto Niveles de localizaciólI. El estudio de la localización se puede hacer en dos etapas. En la primera se elige la región o zona donde se localizará el proyecto. En la segunda se define el terreno y, dentro de éste, la distribución de las secciones del proyecto. El problema de localización presenta diferentes grados de di[icultad, que dependen principalmente del tipo de proyecto que se estudia. Hay casos en que la localización es un dato para el analista, como ocurre con los proyectos de explotación de recuflios naturales o con los proyectos agrícolas. En otros casos, en principio, los lugares de posible localización son numerosos. Aunque teóricamente la localización del proyecto puede parecer un tema muy difícil de abordar, cuando se analiza un proyecto específico, la cantidad de variables que son dignas de consideración puede disminuir drásticamente. Elementos que inciden en la localización. Los factores que condicionan la localización, como se dijo, son en principio numerosos. Algunos son de importancia en la elección de la región o zona y, otros, tienen mayor influencia para la elección del terreno donde se implantará el proyecto. Los principales elementos que influyen en la localización son los siguientes: i) Las materias primas y los transportes. Es indudable que la disponibilidad de las materias primas tiene una signil icación que puede llegar a ser decisiva, como en los casos de explotación de yacimientos minerales y manufactura de productos perecederos. Se pueden citar. como ejemplo, para el primer caso, la explotación de minas de cobre y hierro y, para el segundo, un ingenio azucarero y una procesadora de leche, etc. El lugar en que está situada la materia prima ejerce influencia decisiva cuando se necesitan grandes volúmenes para la elaboración del producto [inal. En los ejemplos del segundo caso, el transporte de la materia prima sería de costo muy elevado, puesto que se trata de transportar materiales de grandes volúmenes y de escaso valor unitario. El caso mencionado de materias primas perecederas, además de [ijar, en cierto modo, la localización del proyecto, también determina un límite máximo de su tamaño, pues éste tendrá que relacionaflie con la producción probable de materias primas en la zona de influencia. Además de la disponibilidad de materias primas, debe tenerse en cuenta el costo de ellas; generalmente éste se halla en íntima relación con aquélla. La disponibilidad de medios de transporte, ya sean fel roviarios, aéreos, camineros, marítimos o fluviales, es otro elemento por considerar. Junto con el peso o los volúmenes de materias primas y productos elaborados, hay que analizar las distancias por recorrer y las tarifas del transporte. Conocidos el volumen o el peso, las distancias y las tarifas, se pueden establecer los puntos de fletes mínimos. Este ítem es uno de los que hay que tener en cuenta al decidir sobre localización. 59 ---------------------~---- ----- MIOEPLAN ii) Localización del mercado consumidor. Este es otro factor que debe considerarse. especialmente cuando los costos de distribución son elevados. Además, el mercado puede estar muy concentrado o muy diseminado. En seguida, habrá que comparar las alternativas de hacer una sola planta, o varias, en cada uno de los lugares donde se hallan 105 consumidores. Hay que considerar no sólo donde está situada la demanda actual, sino también, su probable evolución. iii) Otros factores que pueden afectar la localización. Los tres aspectos mencionados hasta ahora, disponibilidad de materias primas, transporte y mercado, son los que determinan la localización en una región o rona más o menos amplia y. por tanto, establecen un primer límite a las localizaciones posibles. El campo de localizaciones podrá ser limitado aun más cuando se consideren otros factores. Las posibilidades de economías externas, nombre con el que se identifica la existencia de servicios de asistencia técnica, de industrias complementarias, de talleres de reparación y mantenimiento, de servicios de teléfonos, télex, y otros medios de comunicación, de racilidades bancarias, etc., ayudan a determinar un número más restringido de posibles localizaciones. Las disponibilidades de agua suficiente y de la calidad requerida, como la existencia de energía suficiente, son esenciales en algunos tipos de industrias, especialmente en la petroquímica y la siderúrgica. Las reglamentaciones sobre la protección del ambiente tienen que ser consideradas, según el tipo de proyecto, pues las normas existentes pueden exigir la instalación de sistemas ambientales preventivos o de eliminación de contaminantes, cuyos costos inciden sobre los del proyecto. Las posibilidades de expansión del proyecto y las disposiciones tributarias, crediticias y los sistemas de promoción vigentes son factores que influyen sobre el problema de la localización. La confección de mapas o gráficos donde aparecen las vías de comunicación, las fuentes de materias primas, la situación de los mercados consumidores, la existencia de proyectos similares, las disponibilidades de energía yagua, etc., es de gran ayuda para la elección de la localización apropiada. No menos importante es la oferta de mano de obra especializada, aparte de la disponibilidad de capacidad empresarial. Después de definida la región donde se localizará el proyecto habrá que elegir el sitio o terreno donde éste será construido. Para esto hay que .analizar las posibilidades de empalmes rerroviarios o camineros con las vías existentes, las posibilidades de conexiones con la red eléctrica y los servicios de agua y el sistema para evacuación de residuos. Desde este punto de vista, se deberán estudiar cuáles son las dimensiones apropiadas del terreno, así como sus características de estructura, conformación, consistencia, avenamientos naturales. etc. Por último. corresponde analizar dónde se situarán las distintas secciones del proyecto. 60 MIDEPLAN Tabla de decisi6n respecto de la localizaci6n. Para decidir, entre todas las localizaciones posibles, cuáles de ellas pueden resultar más apropiadas, se confeccionará una tabla en la que se incluyan las localizaciones y los elementos que las afectan. La comparación basada en estos factores permitirá eliminar todas las localizaciones que no reúnan los requisitos considerados esenciales desde el punto de vista técnico; por ejemplo: un proyecto para elaborar acero, no podría localizarse en un lugar donde no hay posibilidad de disponer de agua en grandes cantidades. La elección linal se hará entre las localizaciones que pucdan satisfacer los requisitos técnicos, seleccionando aquélla en la que se origine el mayor valor actual neto del proyecto. Se tiene que incluir en la presentación la compatibilidad de la localización sugerida con los resultados del estudio de mercado, tamaño, proceso productivo, disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el análisis de los costos de construcción y operación. d) Obras ffsieas Definici6n. Por obras físicas se entiendc la construcción de edilicios industriales, oficinas administrativas, talleres, depósitos, accesos camineros o ferroviarios, o unos y otros, conexiones eléctricas, sanitarias y de agua, viviendas para empleados y obreros, y la construcción de toda otra obra complementaria que se necesite para la operación del proyecto. Factores que influyen en las obras fisicas. Los factores que influyen sobre las obras físicas son: el tamaño del proyecto, cl proceso productivo y la localización. Es obvio el efecto del tamaño del proyecto sobre las dimensiones de las obras físicas principales y las complementarias y, por lo tanto, sobre el costo de la construcción. El estudio de ese tamaiio mostrará también las posibles ampliaciones, las que dcben ser consideradas al proycctar las obras físicas. El proceso productivo influirá sobre las estructuras y formas, dado que éstas dependen del flujo de materiales, combustibles, materias primas y productos intermedios implícitos en cada proceso. También, dependiendo del tipo de proceso, se necesitarán difercntes obras complementarias. La localizacióo del proyecto afectará a las obras físicas cn lo refcrente a su estructura y tipos especiales que tcodrán que adaptarse a las características físicas, topográlica~, climáticas, elc., de la región. Análisis y descripción de la alternativa de obras físicas. Aunque los tres factores mencionados condicionan las obras físicas, siempre existe la posibilidad de proponer varias alternativas que satisfagan cn distinto grado las exigencias impuestas por tamaño, proceso y localiwción. 61 MIDEPLAN El paso siguiente, una vez decidido el tipo, la forma y la dimensión de las obras rlSicas, es hacer una descripción de ellas. Esta no tiene que ser tan detallada, pues todavía la ejecución del proyecto no está decidida, pero debe ser suficiente para permitir la identificación de cada una de las unidades independientes de las obras principales y complementarias y, además, el análisis de sus costos. En la descripción se seguirá un orden funcional de cada parte de las obras y se especificarán las principales características de cada una de ellas. Se usarán en todo caso unidades de medida aceptadas en el país. Se acompañará un gráfico con la distribución de todas las obras civiles en el terreno. Respecto de la ejecución de las obras, cualquiera sea la forma, por ejemplo, por administración propia, contrato con firmas especializadas, etc., es imprescindible, para facilitar la evaluación tanto privada como social del proyecto, preparar e incluir un detalle de los principales materiales que se utilizarán en la ejecución de las obras indicando la cantidad, calidad, origen nacional o importado, y precio unitario. También, se detallarán los equipos, maquinarias y herramientas que se requerirán en la ejecución de las obras, señalando la cantidad, origen nacional o importado, años de vida útil, el costo de cada uno y el destino que tendrán una vez terminada la obra. Se incluirá, asimismo, el detalle de la mano de obra que se empleará en la ejecución de las obras, con indicación del número de personas, sus oficios y capacitación; además, el salario de mercado. Sobre la base de la información anterior, se presentará un resumen que muestre los costos de ejecución de las obras físicas, diferenciadas por cada una de las unidades independientes, y el costo tolal de éslas. Por último, se demostrará la compalibilización de las ohras físicas con el resultado del estudio de mercado, tamalÍo, proceso productivo, localización, disponibilidad de insumas y análisis de costos. e) Análisis de Insumas El análisis de los insumos está implícito en los estudios que se hacen respecto dellamaño, proceso productivo y localización; por lo tanto, en esta sección sólo se mencionarán algunos aspectos esenciales que deberá contener este análisis. Para la posterior evaluación social del proyecto, es fundamental la distinción enfre insumas nacionales y exportables o importables. Corresponde diferenciarlos entre principales y secundarios, lo que dará una idea de la plofundidad con que debe estudiarse cada uno de ellos en lo que se refiere a su cantidad. producción actual y futura, calidad, usos alternativos, origen y costos. Se debe analizar también la existencia de insumas alternativos y 62 MIDEPLAN sus caracteríslÍcas en lo que se rcfiere a producción o reseIVas existentes, calidad, origen y costos. Otros aspectos por considerar son el grado de elaboración con que se adquirirán, e\transporte, la seguridad del abastecimiento y las condiciones de comercialización. Muy importante será el análisis de las productividades supuestas en el empleo de cada insumo, y el efecto que tienen sobre la calidad del producto, de posibles subproductos y en las características de los residuos de fabricación. Todos estos aspectos deben estudiarse y compatibilizarse en relación con los resultados obtenidos en los estudios de mercado, tamaño, proceso productivo y localización del proyecto. f) Estimaeión y análisis de eostos Todas las alternativas de proyecto, para ser comparables tienen que expresarse en magnitudes homogéneas. Ello se consigue traduciendo en costos las magnitudes físicas de los varios elementos o ítem de cada alternativa. Los costos se expresan en unidades monetarias mediante el uso de los precios, los que deben estar siempre referidos a una base común. El análisis de costos es una conclusión y cn él influirán cada uno de los factores que incidieron en los diferentes aspectos del estudio técnico. Clasificación de costos. La primera clasificación de costos que se puede hacer es la de costos de inversión y costos de operación del proyecto. Los costos de inversión sun todos los incurridos desde que se adopta la decisión de construir el proyecto hasta su puesta en marcha; es decir, todos los costos necesarios para dejar el proyecto en funcionamiento u operando. Son costos que se incurren en la parte inicial del proyecto y que pueden repetirse cada cierto tiempo, como es el caso del reemplazo de equipos. Los costos de operación son los necesarios para mantener el proyecto en producción y se incUlre en ellos en forma continua a lo largo de períodos determinados. Se clasifican en costos fijos y costos variables. Los primeros son independientes del volumen de producción: en cambio, se denominan costos variablc.s los que varían con la producción. Como ejemplo de los primeros, se pueden mencionar los costos de administración; entre los segundos, los costos de energía eléctrica, de materias primas, de ciertas categorías de mano de obra, etc. Otra clasificación de los costos de operación es la de costos totales y costos unitarios. Los primeros se refieren a la suma de todos los costos incurridos con motivo de la operación del proyecto por unidad de tiempo. Los costos unitarios son los totales divididos por las unidades producidas. 63 MIDEPLAN En resumen, la estimación y el análisis de costos tienen por objetivo la determinación y la asignación de costos a cada uno de los ítem o rubros involucrados en la inversión y operación del proyecto. g) Calendario de Inversiones y programas de producción Sobre la base de los resultados de los estudios de mercado y el técnico, se pue· den preparar un calendario de las inversiones y un programa de producción. Es· tos se utilizan para conocer el flujo de costos requerido en la evaluación del proyecto. En el calendario de inversiones se detallarán los ítem o rubros de la inversión en el período (año) de ejecución que corresponde. En este calendario deberá presentarse, en moneda nacional, el componente nacional y, en moneda extranjera, el componente importado. Con la información suministrada por el estudio de mercado y dependiente del proceso adoptado, se puede también hacer el programa de producción, que indicará el volumen probable que se alcanzará con el proyecto en cada uno de los años de su funcionamiento. h) Errores más frecuentes en el estudio técnico Es útil mencionar aquellos factores que son las causas más comunes de errores en los estudios técnicos. Se menciona, así, la insuficiencia de estudios y análisis preliminares. La profundidad y el tiempo dedicado a ellos variarán con el monto del proyecto, pero hay que te/ler siempre en cuenta que aunque se trate de procedimientos técnicos muy experimenlados, probados y conocidos, muchas veces las características físicas y químicas de las malerias primas, los combustibles, etc., varían de un país a olro o entre distintas zonas de un mismo país y, por lo tanto, los estudios y análisis preliminares siempre serán necesarios. Otra causa de errores en los estudios técnicos es la falta de consideración de soluciones alternativas. Cabe insistir en cuán importante es considerar todas las alternativas posibles en lo referente a tamaño, proceso, localización, disponibilidad de insumas y obras física~. Finalmente, como tercera causa, se menciona el no tener en cuenta ciertos factores llamados secundarios. Generalmente se dedica todo el esfuerzo al estudio de los procesos y maquinarias necesarias, pero no se consideran debidamente otros aspectos como son los costos de mantención, sislema de inventario o provisión de materias primas, abastecimiento de energía yagua, facilidades para el personal, etc. Todas las conclusiones del estudio técnico tienen que justificarse en relación a los resultados de los estudios de mercado, financiero y a la evaluación, 64 , • MIOEPLAN poniendo así en evidencia la interdependencia entre las diferentes etapas de preparación y presentación de un proyecto de inversión. 4. Aspectos legales, institucionales y de organización a) Marco legal del proyecto Análisis de la legislación vigente relacionada con el proyecto: legislación laboral, legislación tributaria, legislación industrial, general y específica, y tratados internacionales pertinentes. b) Análisis institucional Capacidad de la entidad para realizar el proyecto. c) Organización La ejecución y la operación de un proyecto exigen la coordinación de una cantidad apreciable de actividades especializadas. El número y la naturaleza diferente de éstas requieren para su desarrollo armónico una organización. En la formulación y presentación de un proyecto se deben, por lo tanto, incluir los esquemas de organización previstos, poniendo énfasis en los lineamientos generales. El objetivo de este capítulo es establecer las características de la unidad que administrará el proyecto. Además, determinar los costos fijos asociados a él. Se deben distinguir dos etapas: la de construcción o ejecución del proyecto y la de operación o funcionamiento. La primera comprende no sólo las actividades específicas relativas a la construcción de las obras físicas, sino también, todas las labores previas a la misma. Organización para la construcción. La construcción del proyecto puede estar a cargo de la misma empresa que lo ha de operar o puede contratarse con firmas especializadas. En el primer caso se licne que indicar la forma legal de la empresa o, en caso de una nueva, la que adoptará: privada, pública o mixta, sociedad anónima, de responsabilidad limitada, cte. Si la construcción se llevara a cabo por administración, se tiene que indicar cómo se distribuyen las responsabilidades entre las diferentes divisiones o departamentos de la empresa, con una descripción de las funciones de cada uno y un organigrama para comprender las relaciones entre ellos. 65 MIDEPLAN El calendario de construcción servirá de base para elaborar un plan de ejecución que abarcará todas las actividades correspondientes a esla etapa y que debe contemplar cómo se movilizarán y coordinarán todos los elementos físicos, humanos, instilucionales, legales, técnicos y financieros. En relación a esta elapa es fundamental controlar el avance de todas las actividades que la componen. La carta Ganll es un inslrumento de conlrol de avance de las actividades ligadas a la construcción del proyecto. Su elaboración se realiza a parlir de una lista completa de los tiempos de duración y holgura de dichas actividades, que se derivan del análisis del CPM o del PERT, o de ambos. El CPM (Critical Path Melhod) o mélodo del camino crítico y el PERT son métodos que permiten oplimizar el tiempo y costo de la etapa de construcción de un proyecto). Por otra parte, se deberá indicar a cargo de qué departamento estará el detalle de las especificaciones, pedidos y recepción de propuestas; las adquisiciones de equipos y maquinaria y el control de los mismos; el aprovisionamiento de materiales y la contratación del personal para la construcción; el montaje de los equipos; y quiénes deben procurar el normal financiamiento del proyecto. Un aspecto de vital importancia será el de organizar la división que tendrá a su cargo la relación con el poder público. De ella dependerán, muchas veces, cuestiones como el olorgamiento de créditos, permisos y autorizaciones de carácler técnico y legal. Cuando la construcción se hace por firmas especializadas, la organización es más sencilla, limilándose a considerar los tipos de contratos de ejecución, conlrol de las distintas actividades de ejecución, la supervisiór. e inspección final para la recepción de las obras y las relaciones con el poder público. Organización para la operación. Se hará un detalle de los diferentes departamentos o divisiones de la empresa, indicando si se efecluará una implantación progresiva de la organización o se comenzará con la que será definitiva, en sus lineamientos generales. Se tendrá que considerar el esqu~llla de organización del sector ejecutivo, administrativo, técnico-contable, financiero y del sistema de control inlerno. Se indicará la estructura y las funciones de cada uno de ellos. Nuevamente, es útil presentar un organigrama para lener una visión completa de toda la organización de la empresa. Hay proyectos en los cuales participarán varias reparticiones y deben deslindarse las responsabilidades de cada una de ellas. Otro aspecto, es el de prever el normal aprovisionamiento de fondos, que dependerá, con seguridad, de una repartición diferenle de la que ejecuta el pro- 3 Ballar, Antomo. COlltrol de la ej~cució" dI! proyectos fXJr ti mi/odo del camino critico (PERT). Sanliago, Cuadernos ILPES, Sene No. 4,1973. 66 MIDEPLAN yecto. Este financiamiento puede verse trabado por causas ajenas al proyecto. En este sentido, aunque los fondos provengan de organismos extranjeros o in· ternacionales, se deben cumplir instancias en otros sectores de la administración, como el Banco Central o el Ministerio de Relaciones Exteriores, por ejemplo. 5. Evaluación La evaluación tiene como objetivo fundamental contribuir a tomar una decisión acerca de la conveniencia de ejecutar un proyecto, utilizando como herramientas los criterios de evaluación, valor actual neto y tasa interna de retorno. Para efectuar la evaluación del proyecto se deben construir los flujos de beneficios o ingresos y de costos de inversión y operación, para todo el período de evaluación, en las situaciones con y sin proyecto. De este modo se calculan los beneficios y costos incrementales, que resultan de la diferencia de beneficios y costos entre la situación con y sin proyecto respectivamente, los cuales son pertinentes para la evaluación. En esta sccción del Manual se comprenden los siguientes temas: a) evaluación privada; b) evaluación social; c) momento óptimo y análisis de sensibilidad; y d) recomendación. a) Evaluación privada Para efectuar la evaluación privada se requiere conocer los ingresos y costos del proyecto, valorados a precios de mercado, en las situaciones con y sin proyecto. Del estudio de mercado y del estudio técnico se obtienen los ingresos, el calendario de inversiones y los costos variables; del estudio de organización, los costos fijos. Para calcular los indicadores de rentabilidad es conveniente construir un cuadro que presente los ítem o rubros que componen los ingresos, las inversiones y los costos de operación del proyecto. con los montos que corresponden a dichos ítem, durante todo el período de evaluación. Al respecto. hay que confeccionar un cuadro para la situación con proyecto; otro, para la situación sin proyecto; y. un tercero, para la situación incremental. Sobre la base de este último cuadro se determina el valor actual neto, aplicando sobre los flujos netos de cada período el costo de capital de la empresa. También se puede calcular la tasa interna de retorno sobre la base del mismo cuadro. 67 MIOEPLAN b) Evaluación social Flujos de benelicios y costos en la evaluación social. Para realizar la evaluación social de un proyecto se requiere disponer de los flujos de benelicios y los costos sociales en las situaciones con proyecto y sin él. Los benelicios y costos sociales de un proyecto industrial se calculan corrigiendo los precios de mercado, ocupados en la determinación de ingresos y costos privados, mediante los precios sociales. Para determinar los benelicios sociales y los costos sociales se necesita lener el precio social de la producción y el precio social de los insumas, respeclivamente. Tal como se indicó, MIDEPLAN entrega los precios sociales de los factores básicos de producción: mano de obra, capital y divisas. Por otra parte, hay que tener siempre en cuenta que para evaluar socialmente un proyecto, los flujos de benelicios y los costos deben estar expresados en moneda nacional. Precio social de la producción 4 . Para el caso de la evaluación social de la producción, lo primero que se tienc que considerar es si se trata de un bien nacional o de un bien transable. Se llaman bienes nacionales los que por sus iaracterísticas no son ni podrían ser ohjelo del comercio internacional; es decir, que el país no podría importarlos ni exporlarlos. El precio de estos bienes está determinado por las condiciones de demanda y oferlas internas. Los bienes lransables, conocidos también como exportables o importables, son los que realmenle participan en el comercio imernacional o que podrían hacerlo a ciertos precios. El precio interno de estos bienes está determinado por el precio internacional y el lipa de cambio. ¡'recio social de bienes nacionales. En el caso de bienes nacionales, el ajusle que se realizará sobre el precio de mercado en caso de distorsiones (impuestos, subsidios, monopolios, elc.), dependerá de las elasticidades de demanda y de oferta, puesto que ella~ determinan los posibles cambios en las disponibilidades nel~s del producto para su consumo y los posibles cambios en las producciones ue los otros oferentes. El precio social es igual al promedio ponderado del precio que paga el consumidor y del que percibe el productor. Los ponderadores son las elasticidades de demanda y de oferta, respectivamente. Cuando se estima un crecimiento de la demanda hay que analizar cuál habría s¡jo la situación "sin proyecto" y compararla con la siluación "con proyecto". En este casu. cuando lo único que hace el proyecto es sustituir producción 4 Funtaine E., E~'alllación Social de Pro)'tcto.J. 2a. cd. Instituto de Economra, Pontificia lJllIvcrsidad CatÓlica de O1ile. Santiago, 1981. 68 MIDEPLAN de los otros oferentes, corresponde tomar como precio social el precio que percibe el productor, sin incluir el impuesto. En la presentación del proyecto corresponde explicar cuál fue el procedimiento utilizado para evaluar socialmente la producción y las razones para usar ese procedimiento. Precio social de bienes transables. Cuando se trata de bienes importables, la norma será tomar como precio social de la producción del proyecto el precio ClrS multiplicado por el precio social de la divisa. Esto se hace en los casos en que el proyecto sólo sustituye importaciones o producción interna, o ambas, sin considerar impuestos ni subsidios. Si, además de sustituir importaciones y producciones internas, el consumo total aumenta como resultado del proyecto, entonces el mayor consumo deberá valorarse. Cuando se trata de bienes exportables, el precio social correspondiente es el precio FOBó multiplicado por el precio social de la divisa, sin tomar en cuenta los posibles impuestos o subsidios a la exportación. En la evaluación de proyectos que generan productos transables, deberá ser utilizado el precio social de la divisa. Este es suministrado por MIDEPLAN. Precio social de los insumas7. Respecto de los insumas que el proyecto utiliza, como comhustibles, materias primas, materiales, tanto para la construcción como para el funcionamiento del mismo, conviene clasificarlos en bienes y servicios nacionales, importables y exportables, de acuerdo con el criterio aplicado para el caso de la producción del proyecto. Para calcular el precio social de los bienes y servicios nacionales utilizados en el proyecto, cuando sus mercados presentan distorsiones, es necesario conocer sus elasticidades de demanda y de oferta, además de sus distorsiones específicas. El precio social es el promedio ponderado de los precios que paga el usuario del insumo y del precio que percibe su productor. Los ponderadores son las elasticidades de demanda y oferta. Cuando los insumas son bienes importables o exportables, se utilizarán como precios sociales el valor CIF, en el primer caso y, el valor FOB, en el segundo, ambos multiplicados por el precio social de la divisa, sin tener en cuenta los impuestos o subsidios a la importación o exportación de esos insumas. En la presentación del proyecto se debe explicar cómo se hizo la valoración de los insumas y justificar el método seguido. 8eneficios y costos sociales. Para calcular los beneficios sociales de un proyecto industrial. se debe reemplazar el precio de mercado de cada ítem o rubro que S Cost, insurancc and frcight (costo, seguro y Oc te). 6 Free on board (libre puesto a bordo). 7 Fontaine E., Op.eil. 69 MIDEPLAN representa ingresos, por el precio social de ese ítem. Los costos sociales se dividen en inversión social y en costos sociales de operación y habrá que calcularlos en forma separada. i) Inversión social. En general, para calcular la inversión social debe corregirse la inversión privada mediante el precio social de la divisa y de la mano de obra. Por esta razón, en primer lugar, la inversión privada se debe desagregar en sus componentes nacional y extranjero. Este último se corrige por el precio social de la divisa. El siguiente cuadro muestra, para cada ítem de la inversión, el porcentaje que corresponde a cada componente. Inversión ITEM COMPONENTE (en porcentajes) Nacional Extranjero Ingenierla de detalle Equipos Obras civiles Capilal de trabajo En segundo lugar, la inversión se debe desagregar de acuerdo con la mano de obra que ocupa. Esta, a su vez, en semicalificada y no calificada. En otro cuadro se mostrará, para cada ítem de la inversión, el porcentaje correspondiente a mano de obra y, además, los porcentajes que corresponden a los dos tipos de mano de obra señalados. Mano de obra ITEM MANO DE OBRA (en pcrcentajes) ltem de inversión Semical~icada No Cal~icada Inslalación de equipos Obras civiles Obras complementarias Sobre la base de este cuadro y de acuerdo con las instrucciones de MIDEPLAN al respecto, se procede a calcular el costo social de la mano de obra, para utilizarlo en la determinación de la inversión social. 70 MIDEPLAN Inversi6n Social (en pesos) Correcciones Componente Nacional Mo Total Inversión Privada ""'echo Mano Compo- 0Ms0 Mano de d. nente Aduana 01><. Edran· Jero de 01><. 01>'00 ""'echo tnversi6n Social de Aduana 1 2 3 Es importante indicar que. si en la inversión existe un rubro sólo con componentc nacional que representa una parte importante de su costo, habrá que estimar el precio social de aquél y efectuar el ajuste pertinente. Para cada período se presentará la inversión desagregada en sus componentes, nacional y extranjero, con las correcciones de divisas y mano de obra, como se ilustra en el siguiente cuadro. Cabe hacer notar que los derechos de aduana se eliminan de la evaluación social, porque constituyen una transferencia. Este cuadro se debe preparar en las situaciones con y sin proyecto, de modo de obtener la inversión incremental. ii) Costos sociales de operaciólI. Estos datm se dividen en variables y fijos. Respecto de los primeros hay que tener el porcentaje que representan los insumas importndos y la Inano de obra, ésta separada en semicalificada y no calificada, a fin de corregir los costos variables privados de modo similar a las correcciones efectuadas a la invcrsión. Asimismo, si existe otro insumo sólo con componente nacional que representa una parle importante del costo variable, habrá que calcular su precio social y realizar el ajuste correspondiente. Se prcsentarán los costos variablcs desagregados en sus ítem principales, en las situaciones con y sin proyecto, en un cuadro como el que sigue. Costos Variables Sociales (en pesos) MJ Situación con Proyeclo Mano lde Ob.. Energía I MaI&f13S Situación sin Proyecto I I Total Mano Enefgia Maleriu y Pumas y de Pnmas Malcriales Obra MaleriaJes Total Costos Variables Incremen· tales 1 2 3 I 71 MIDEPLAN En relación a los costos fijos sociales, el procedimiento de cálculo es similar al de los costos variables. También, es adecuado incluir un cuadro similar para los costos fijos. Evaluación. Se procederá a la evaluación social del proyecto, teniendo en consideración, en términos incrementales sociales, los beneficios y los costos de operación, más la cuantificación de alguna externalidad. El valor actual neto se calcula aplicando la tasa social de descuento a los Oujos de beneficios netos obtenidos para cada período. También, a partir de estos Oujos, se puede calcular la tasa interna de retorno. cl Momento óptimo y análisis de sensibilidad Después de efectuada la evaluación privada y la social, se determinará el momento óptimo del proyecto con el fin de establecer si es conveniente postergar su iniciación. En segundo lugar, se harán los siguientes análisis de sensibilidad: al precio de venta del bien o producto; al precio de la materia prima más utilizada en el proyecto; al precio de la energía; y a los costos de los ítem más importantes de la inversión. En estos análisis se debe presentar la variación porcentual de la variable analizada respecto del valor considerado en la evaluación, con el valor actual neto y la tasa interna de retorno correspondientes. d) RecomendaciÓn La última etapa de la preparación de un proyecto finaliza con el cálculo de los indicadores de rentabilidad. Sobre la base del valor de ellos, hay que recomendar si conviene o no realizar el proyecto. La recomendación o decisión, en el nivel de factibilidad, puede ser la de ejecutar el proyecto, desecharlo porque no aparece rentable, o postergarlo de acuerdo con los resultados que arroja el estudio del momento óptimo de inicio del proyecto. 6. Estudio financiero Es indispensable que toda presentación de estudio de un proyecto contenga un capítulo destinado al análisis financiero. La razón de ello es que, para ejecutar y poner en operación un proyecto, se necesitan los recursos financieros suficientes. 72 MIDEPLAN El objetivo de este estudio consiste en analizar las alternativas de financia· miento disponibles, de modo de seleccionar la más apropiada. Además, se tiene que demostrar que la fuente de financiamiento, por la cual se ha optado, es accesible y que la~ posibilidades de recurrir a ella guardan relación con las características reales del proyecto. La comparación entre el calendario de costos de inversión y de operación y el de ingreso, permite determinar el monto de financiamiento requerido y su distribución en el tiempo. En consecuencia sirve de base para analizar alternativas de financiamiento. La presentación de este capítulo considerará los siguientes temas: a) Análisis de las alternativas de financiamiento; b) Instrumentos de análisis financiero; y c) Errores más frecuentes en el estudio financiero. a) Análisis de las alternativas de financiamiento Claslncación de las principales fuentes de fondos. Los fondos para el financiamiento de un proyecto de inversión pueden provenir de las fuentes siguientes: i) internas, de la empresa; ii) externas, ajenas a la empresa. i) Las fuentes internas consisten en las utilidades no distribuidas y en los cargos por depreciación del capital. Las utilidades no distribuidas son las utilidades totales, menos los pagos por impuestos directos, dividendos y otras formas de participación en empresas no organizadas como sociedades anónimas. Es obvio que el acceso a fuentes in· ternas sólo es posible en el caso de que el proyecto sea llevado a cabo por una empresa que está en funcionamiento. ii) Las fuentes externas son los bancus y el mercado de capitales, a los que se recurre para la obtención de préstamos de diversos tipos y a la búsqueda de aporles de capitales. Los préstamos pueden ser clasificados, de acuerdo con los plazos de venci· miento, en créditos a corto plazo, a mediano plazo y a largo plazo. Los créditos a mediano y aquéllos a largo plazo, sun los comúnmente utili· zados para financiar la adquisición de bienes de capital. En cambio, los créditos a corto plazo están destinados a financiar los desfases que pudieran existir entre desembolsos e ingresos derivados de la operación del proyecto. Hay una clase especial de préstamos llamados comúnmente créditos "ata· dos". En éstos, a las condiciones normales sobre tasas de interés, plazo de amortización, etc., se agregan otras, como la obligación de comprar una cierta marca de equipo o bien adquirirlo en un determinado país, o utilizar el présta· mas únicamente para financiar un proyecto específico, etc. En este último caso, el préstamo se otorga a una tasa de interés que es, generalmente, inferior a la de mercado. No hay que confundir los créditos atados de este tipo con los créditos subsidiados, pues estos últimos no obligan a una inversión específica. 73 MIDEPLAN Tanto los aportes de capital como los préstamos pueden ser realizados por el sector privado o el público y pueden ser de origen nacional o extranjero. Elementos que deben tomarse en cuenta en la elección de fuentes. Cuando se trata de elegir entre fuentes alternativas de financiamiento es conveniente distinguir entre capital propio y préstamos. El capital propio consiste en los recursos internos de la empresa más los aportes de capital que se pueden conseguir en el mercado respectivo. El problema se plantea, e:l los términos más generales, en elegir entre estas dos clases de financiamiento. Es indudable que la inversión es la que presenta los mayores problemas de financiamiento. Por esta razón, deberá realizarse un análisis profundo de este aspecto. Desde el punto de vista financiero, es importante el cálculo de los intereses por los préstamos que se puedan obtener para financiar la inversión y que deban ser pagados antes de que empiece a operar el proyecto. Desde el punto de vista financiero, estos intereses se consideran como parte de la inversión. Para el cálculo de los intereses hay que tomar en cuenta el monto de las entregas que se vayan efectuando, el tiempo que transcurrirá desde la entrega hasta la operación del proyecto y la tasa de interés correspondiente. La proporción en que se emplearán las dos clases de financiamiento, capital propio y préstamos, dependerá de las relaciones entre la lasa de interés sobre el préstamo y la tasa de retorno sobre las acciones y la del proyecto; es decir, del costo de capital; de las condicioncs del préstamo rcferidas a plazos de amortización; otros compromisos adicionales, etc.; y la disponibilidad de capital propio. La disponibilillad de capital propio no sólo se refiere a los fondos propios de la empresa, sino a la posibilidad lle obtenerlos en el mcrcado mediante la colocación de accionc., y otras formas de participación. Al enfrentarse con el problema dc la elección de la fuente de financiamiento, es necesario considerar todas las alternativas posibles y tencr en cuenta quc el costo de capital es la rentabiJidall de la mejor altcrnativa de inversión que se tienc. El financiamiento con CI éditos tiene la ventaja de no afectar al control de la empresa por parte de los propietarios. Además, como existe la obligación legal de pagar los intereses y amortizar el capital en los plazos establecidos, es posible colocar bonos y otra clase de obligaciones a una tasa de interés menor que la estimada para las acciones. Tiene también ciertas ventajas tributarias al permitirse, generalmente, la llcducción de los intereses de la renta sujeta a impueslo. Entre las distintas clases de préstamos hay que distinguir los que exigen una garantía especial, ya sea hipolecaria o prendaria, sobre determinados activos de la empresa. Esto, sin lugar a dudas, limita la posibilidad de disponer de estos activos en cualquier momento. Esta clase de crédito es usada, general- 74 MIDEPLAN mente, para proyectos que pertenecen a seclores que experimentan cambios tecnológicos menos frecuentes y, por lo tanto, la vida útil del equipo es más prolongada. La desvenlaja del financiamiento mediante créditos es que su servicio debe cumplirse cualquiera que sea el resultado del proyeclo y, además, incide sobre la capacidad de endeudamiento futura. Ya se mencionaron los créditos atados, que imponen algunas condiciones adicionales que pueden resultar desventajosas para el proyeclo. Finalmente, existen proyectos que, por decisión política, deben ser ejecutados por el Estado. En ellos, el financiamiento se efectúa mediante los aportes presupuestarios, empleo de fondos propios de la entidad inversionista y préstamos inlernos o de organismos internacionales. b) Instrumentos de análisis financiero Instrumentos más usados. El análisis financiero se facilita mediante el uso de cierlos instrumenlos, entre los cuales los de mayor uso son: el cuadro de fuenles y usos de fondos yel gráfico de punto de nivelación. Estos instrumentos no son competilivos entre sí, sino complementarios. Fuentes y usos de fondos. Al cuadro o eslado de fuenles y usos de fondos se le denomina lambién cuadro o estado de origen y aplicación de fondos. La palabra fondos se aplica aquí con un criterio amplio, es decir, no significa únicamente dinero en efectivo o saldos bancarios, sino todo valor económico o forma de pago. Cuando se define fondo con un criterio reducido, se tiene un estado de movimiento de caja. El estado de fuenles y liSOS de fondos se puede elaborar, para la inversión o la operación del proyecto, en forma separada. También, puede prepararse uno inlegral que especifique los fondos necesarios y las fuentes previslas para ambas elapas del proyecto. El objetivo de esle estado linanciero es mostrar que el proyecto puede contar con los fondos necesarios para su ejecución y que, durante el funcionamiento del mismo, éste podrá generar u obtener de alguna forma los fondos para cubrir por lo menos sus costos de operación y el servicio de los créditos que se hubieren obtenido. Debe ineiuir, por lo lanto, fiujos financieros, además de los flujoó reales por venia o arrendamiento de bienes y servicios. Los dalos básicos para la preparación del cuadro de fuentes y usos de fondos provienen del calendario de inversiones, y de los cuadros de costos e ingresos de operación del proyecto, además del análisis de las varias allernativas de financiamiento. La presentación de este cuadro puede ser muy variada, dependiendo del desglose que se haga de los rubros básicos que lo integran. A manera de ejem- 75 MIDEPLAN plo, se inserta un cuadro para los períodos de instalación y funcionamiento del proyecto. Este fue extraído del Manual de Proyectos de Desarrollo Económico de las Naciones Unidas. Cuadro Integrado de fuentes y usos de fondos para los periodos de Instalación y funcionamiento INSTAU.OON (.~os) FUNOONAMIENTD FUNOONAMIENfO PROGRESNO (silos) NORMAL (silos) A. FUENTES: ,. Capital propio O recursos presupuestario. 2. P,6stamo, a largo y mediano plazo: a) bancos b) bonos 3. Pr'stamos a corto plalo: a) banCOI b) prov•• dor.s 4. Ventas 5. Saldo del ano anterior 6. Total fuentes B. USOS: 7. inversión fija 8. Activo en cuenta corriente: a) aumentos de inventario b) aumento de cuentas por cobrar 9. Costo. de producción (excluyendo depreciación 111 intereses por préstamos a largo plazo e incluyendo impuesto territorial • ¡ntereses a corto plazo) 10. Pago crédito a corto plazo 11. lmpuesto a la renta 12. Total usos 13. Disponibilidad para pago de dividendos, servicios de crédito y formación de r...",.. (A·B) 14. Pago de dividendos 15. Servicio de Cféditos 8 largo y mediano pl810 16. SaJdo para el afio siguiente 17. Depfeciaci6n y otras reservas Punto de nivelación. Otro instrumento de análisis financiero es el punto de nivelación, que indica el nivel de producción en el cual el proyecto no obtiene ganancias ni pérdidas, es decir, es el punto donde se nivelan los costos totales de producción con los ingresos totales. 76 l MIOEPLAN En el gráfico del punto de nivelación, en el eje vertical, se indicarán los costos totales y los ingresos, y en el eje horizontal, los volúmenes de producción en unidades físicas, a la correspondiente tasa de utilización de la planta. En los costos no se incluyen los cargos por depreciación del equipo de capital ni los costos financieros. Es conveniente analizar qué efectos tendrán sobre el punto de nivelación las modificaciones de las variables más importantes, como son el precio del producto y los precios de ciertos insumas, materias primas y factores productivos. Es muy posible que, durante algún período, el proyecto tenga que operar por debajo de su capacidad normal y, por tanto, es probable que durante un cierto período los costos superen a los ingresos. En este caso, el gráfico del punto de nivelación indicará el período para el cual es necesario el financiamiento adicional, y el tiempo durante el cual no se pueden prever pagos de los servicios de la deuda. En la presentación del proyecto, se tendrá que incluir una justificación de las decisiones adoptadas en el estudio financiero en relación a los resultados de los estudios de mercado, técnico y de evaluación. Como conclusión del estudio financiero, se explicará si la entidad a cargo del proyecto cuenta o no con la capacidad fi;)anciera para realizarlo y operarlo. e) Errores más frecuentes en el estudio financiero Dado que la etapa de preparación y presentación de un proyecto de inversión tiene su punto de partida en las conclusiones de los estudios de mercado y técnico, los errores allí cometidos serán trasladados al estudio financiero. Si los ingresos y costos reales del proyecto están deficientemente calculados, los requerimientos financieros estarán sujetos a alteraciones. Respecto de los errores propios del estudio, éstos se producen principalmente por no considerar todas las alternativas posibles y por la estimación del costo de capital pertinente. Esto es cierto, especialmente, respecto del costo de los fondos propios generados por el proyecto, cuyo costo de capital es la rentabilidad que se podría obtener en la mejor alternativa de inversión existente en el momento para esos fondos. Asimismo, no es correcto considerar los cargos por depreciación y obsolecencia del capital como parte de los flujos financieros, ya que ellos sólo son cargos contables, sin realización efectiva. También es común no tomar en cuenta los ingresos provenientes de la venta de activos, en los casos de reposición o término de la vida útil de un bien. Por último, respecto de los ingresos, se comete el error de considerar que todo lo que produce el proyecto se vende. 77 MIDEPLAN Capítulo V Preparación y presentación de proyectos de infraestructura En este capítulo se presentan los aspectos principales que deben ser considerados en la preparación y presentación de los proyectos del área de infraestructura. Específicamente, se tratan los proyectos de vialidad, agua potable y riego. En un primer nivel se describen, en forma general, los aspectos comunes a la preparación de los distintos tipos de proyectos antes mencionados, para más adelante, en un segundo nivel, hacer un análisis más detallado de cada tipo. A. Presentación de proyectos de Infraestructura El contenido del estudio de un proyecto de infraestructura debe considerar, a lo menos, los siguientes temas: i) estudio de mercado: oferta y demanda; ii) diagnóstico; iii) definición de la situación base; iv) estudio de alternativas de proyectos; y v) evaluación. La división anterior puede servir de estructura formal de presentación de un proyecto de esta índole; sólo cabría agregar un capítulo inicial de resumen y conclusiones. En general, la preparación y presentación de un proyecto de esta área comprende los mismos estudios que un proyecto industrial. Sin embargo, conviene hacer algunos alcances sobre los aspectos relativos a la evaluación. La evaluación de un proyecto de infraestructura puede ser privada, social, o reunir ambos caracteres. Ello dependerá del tipo de proyecto. Así, en general, los proyectos de vialidad y riego requieren sólo evaluación social, lo que no es 79 MIDEPLAN el caso de los de agua potable en los que es imperativa la doble evaluación: privada y social. La metodología de evaluación privada, que en rigor existe para cualquier tipo de proyecto de los mencionados, consiste en determinar los costos y bene· ficios que se generarán a lo largo de la vida útil dc un proyecto. Los costos estarán representados por los aspectos asociados a la inversión y operación. Por su parte, los beneficios serán los ingresos por concepto de tarifas, peajes o mercedes de agua, según se trate de proyectos de agua potable, vialidad y riego, respectivamente. El perfil de flujo a lo largo de la vida útil del proyecto permitirá calcular, en la forma tradicional, los indicadores: valor actual neto, tasa interna de retorno y año óptimo de inversión. En contraposición a la evaluación privada, la social busca incorporar los beneficios para la sociedad como un todo, y no sólo aquéllos para el empresario o el propietario del proyecto. Existe, por lo tanto, una gran diferencia de concepto entre ambos tipos de evaluación. Sin embargo, una vez identificados y cuantificados costos y beneficios del proyecto dcsde un punto de vista social y a lo largo de su vida útil, se tendrá un pcrfil de flujos a partir del cual se pucdcn calcular los mismos indicadores dc rentabilidad que para el caso de una cvaluación privada. Adicionalmente, habrá benellcios y costos no cuantificables, los que deben ser tratados cn forma especial, según el tipo de variable externa de que se trate. Haya los menos dos factores adicionales que distinguen una evaluación social de una privada: el primero es la valoración o precio que debe asignarse tanto a los recursos que son insumas para el proyecto como a los beneficios que éste genera. Mientras en la evaluación privada se usan los precios de mercado, en la social se corrigen éstos para eliminar distorsiones. El segundo factor es la tasa de descuento pertinente. En la evaluación privada, se asume que ésta es la tasa de uso alternativo del capital en el mercado financiero, mientras que en una evaluación social, será aquélla que se determine para el país sobre la base de criterios económicos. B. Aspectos globales de la preparación de proyectos de infraestructura En cada uno de los temas que se deben abordar en la preparación de proyectos, surge una scrie de interrogantes que son comunes a los tipos de proyectos mencionados. El Estudio de mercado deberá mostrar la oferta y la demanda presente, y la demanda futura, más la forma de proyectarla. El Diagn6stico deberá explicar la situación presente, los problemas y las posibles causas de éstos. Un buen diagnóstico debe incorporar una presunción 80 MIDEPLAN de los problemas que aparecerán en lo futuro; presunción que se basará en una estimación de la demanda. Con el diagnóstico se define la Situación sin proyecto o Situación base optimizada. Esta incorpora a la situación actual las mejoras marginales, desde el punto de vista de la inversión, para así no sobreestimar los beneficios. El Estudio de alternativas deberá generar todas las alternativas que a priori aparezcan como técnicamente factibles y que permitan solucionar los problemas detectados en el diagnóstico. En la Evaluación se definirán y explicarán la metodología usada, los beneficios y costos considerados, su valoración, otros beneficios no cuantificables y la forma de incorporarlos al análisis y, en general, se harán las recomendaciones ilustradas en un cuadro-resumen con los indicadores pertinentes. Finalmente, la parte Resumen y conclusiones, que es la última en elaborarse y que debe encabezar la presentación, incorporará todos los elementos necesarios para la comprensión cabal del problema analizado, las soluciones propuestas, el método de evaluación, su alcance y limitaciones, y las recomendaciones. 1. Proyectos del sector vialidad Se distinguen en este sector dos subsectores: - Vialidad Rural (transporte caminero) - Vialidad Urbana Los proyectos de Vialidad Rural tienen como finalidad dotar al país de la infraestructura requerida para el transporte caminero, el que cumple un papel importante como parte de un sistema integrado con otros medios o modos de transporte. Por su parte, los proyectos de Vialidad Urbana proporcionan al país la infraestructura de calles y avenidas necesarias para el movimiento de vehículos colectivos y particulares, los cuales interactúan con los peatones. a) Tipologla de proyectos Vialidad Rural Ampliación: Proyectos que aumentan la capacidad vehicular de un camino, Ej.: Construcción segundas calzadas. Mejoramiento del trazado: son aquellos que aumentan la calidad del servicio existente mediante cambios en la trayectoria del camino. En esta clasificación se pueden mencionar los siguientes proyectos: O Construcción de by pass 81 MIDEPLAN o Construcción de túnel o Construcción de camino alternativo O Disminución curvatura de un camino Mejoramiento de la carpeta: corresponde a aquellos proyectos que aumentan la calidad de la carpeta de rodado. En esta categoría están los proyectos de: o Pavimentación de un camino de tierra o ripio O Ripiadura de un camino de tierra Reposición de la carpeta: consiste en renovar parcial o totalmente la carpeta de rodado deteriorada. Se mencionan en esta clasificación los proyectos de: O Repavimentación de carpeta de hormigón O Recapado con mezcla asfáltica O Recebo de la carpeta de un camino de ripio Comervación de la carpeta: corresponde a los proyectos que conllevan acciones que tienen por finalidad evitar el deterioro acelerado de la carpeta de rodado, postergando su reposición. Vialidad Urbana Dependiendo de que si el proyecto modifica o no la demanda de viajes en el área de su innuencia. es posible englobar los proyectos en dos subgrupos: Proyectos estructurales: son aquéllos que inducen cambios significativos en las matrices origen-destino por modo. Desde el punto de vista del tratamiento de un proyecto, conviene diferenciar en esta clase, proyectos que pertenecen a un plan evaluado en un nivel estratégico que comprende, típicamente toda la red de la ciudad pertinente, y proyectos que por ausencia de estas herramientas son estudiados individualmente con modelos ad-hoc de carácter estratégico. Proyectos no estructurales: son aquéllos en que se puede suponer que no hay efectos sobre la demanda y sus impactos se producen en un área restringida de la ciudad. Entre é.~tos se pueden mencionar los proyectos de gestión, que son aquéllos que tienden a optimizar el uso de la infraestructura con un bajo nivel de inversión. Ej.: canalización de nujos, señalización, etc. b) Estudio de mercado El mercado de transporte en general, y el transporte vial en particular, pueden visualizarse C0ll10 la interacción dinámica de cuatro componentes principales: O Estructura espacial O Necesidades de transporte O Medios de transporte O Operaciones de transporte 82 MIDEPLAN Una cierta estructura espacial de la actividad económica genera necesidades de transporte. Para satisfacer estas necesidades se requieren medios de transporte (infraestructura vial y vehículos), los que condicionan las operaciones de transporte. Estas últimas tienen a su vez el efecto de modificar la estructura espacial de la actividad económica, tanto en el mediano como en el largo plaro. Durante la preparación de un proyecto de vialidad es fundamental el adecuado estudio de la oferta y la demanda. La oferta para este tipo de proyectos queda determinada por la infraestructura, los vehículos y el esquema de operación, elementos que determinan la capacidad y calidad del servicio. Dentro de las principales características de la infraestructura vial se puede mencionar las siguientes: o Alto costo de construcción o Larga vida útil o Costo de oportunidad bajo O inexistente o Economías de escala que no siempre hacen aconsejable la construcción por etapas. En el caso de los vehículos: o Bajo costo de adquisición o Reducida vida útil o Factibilidad de uso alternativo En lo que a demanda se refiere, hay variables que condicionan la demanda de transporte en general, y otras, que afectan la demanda según modo. Dentro de las primeras pueden distinguirse: o Volumen de producción de los sectores de la economía o Localización espacial de esta producción o Población y su distribución territorial o Nivel de ingreso de la población o Distribución de este nivel de ingresos Por su parte, las variables que c'Jndicionan la demanda de transporte según modo y medio, dentro de una determinada forma, son: o Costo de transporte (incluye costos de carga, descarga, trasbordos, cte.) o Tiempo de viaje (incluye acceso, esperas, etc.) O Confiabilidad del tiempo de viaje O Características propias de la carga (perecibilidad, forma, etc.) o Disponibilidad (relacionado con la frecuencia del servicio) O Características socioeconómicas de los usuarios potenciales La disponibilidad de datos desagregados, según tipo de vehículo y, en ciertas ocasiones, de acuerdo con la estratigrafía de peso por eje, es un requisito básico que debe cumplir todo estudio de demanda para proyectos de vialidad. Dependerá del tipo de proyecto específico el nivel de desagregación requerido. 83 MIDEPLAN Determinada la demanda actual, corresponderá estimar la demanda futura. Esta se calcula sobre la base de proyecciones de las variables explicativas de los modelos utilizados en las etapas de generación, distribución, partición modal y asignación. En casos simples, se podrá proyectar directamente el crecimiento de la demanda, para las situaciones sin proyecto y con él, y para cada tipo de vehículo. Independientemente del nivel de desagregación y del método de proyección adoptado, debe distinguirse entre los diversos tipos de tránsito; los beneficios de cada uno de ellos se calculan de manera diferente. Se tiene entonces: O Tránsito normal: es el que existe en el camino o calle, antes de que se ejecute el proyecto. O Tránsito desviado: es el que cambia su ruta, como consecuencia de la ejecución del proyecto, pero no cambia su origen o destino. o Tránsito generado: es el inducido por la ejecución del proyecto; si éste no se realiza, es inexistente. O Tránsito transferido: es el que cambia el origen o destino, o ambos, como consecuencia de la ejecución del proyecto. c) Diagnóstico Del análisis de la oferta y la demanda surge el diagnóstico, en el que en base a las características de diseño, estado de las obras básicas, carpeta de rodado y análisis de la gestión de operación, se explica el nivel de servicio existente. Al estudiar un proyecto de este tipo, el diagnóstico no debe circunscribirse sólo a él. Es necesario considerar las vías alternativas y complementarias, definiendo sus características relevantes. Físicamente, en este tipo de proyectos, la demanda está representada por un determinado volumen o número de viajes en un cierto período y respecto de cada origen y destino. Esto se traduce, en términos prácticos y después de un proceso de asignación a la red vial, en número de vehículos en circulación o que ocupan un determinado arco de la red por unidad de tiempo. Dada la naturaleza del proyecto tendrán, en general, diferente demanda las soluciones que impliquen diversos niveles de servicio para resolver un determinado problema. La unidad de tiempo asociada a la demanda (día u hora) está relacionada con la variabilidad de los nujos durante el día y con el nivel de precisión requerido para el estudio. En Vialidad Urbana, donde la variabilidad de los flujos diarios es grande, importa distinguir y agrupar horarios de similar flujo vehicular (conviene usar la hora como unidad de tiempo). 84 MIOEPLAN En proyectos camineros, basta conocer el nujo medio diario, excepto en los casos donde la congestión sea importante. Por lo tanto, se utiliza como indicador de la demanda el tránsito medio diario anual (TMDA). Fuentes de información usuales para estimar la demanda son las encuestas origen/destino o conteos de nujos vehiculares. Una buena referencia para los proyectos de caminos es la publicación bianual de la Dirección de Vialidad "Volúmenes de tránsito en los caminos de Chile': El análisis origen/destino tendrá mayor o menor importancia en la medida en que el proyccto incorpore la demanda que, en la situación sin proyecto, se satisfacía por otras vías o por medios de transporte alternativos. d) Definición de la s~uación base El diagnóstico conducirá naturalmente a la definición de la situación base optimizada, o situación sin proyecto. En ésta deben incorporarse las mejoras a la situación presente que permitan el uso óptimo de lo existente. Definir la base optimizada garantiza que los beneficios no serán sobreestimados, puesto que éstos se calculan en forma diferencial, comparando los costos generalizados de transporte para las situaciones con y sin proyecto. el Estudio de alternativas de proyectos En una primera instancia. se deberán gcnerar todas las alternativas de solución que se consideren técnicamente factibles. La gama de alternativas es muy amplia y va desde la creación dc nuevas conexiones hasta el mejoramiento de los sistemas de control (en caso de proyectos de vialidad urbana). Dado el gran número de posibles soluciones identificables en este tipo de proyectos, se requiere una evaluación preliminar, de tal forma de definir un conjunto de posibles soluciones (dos o tres) que posteriormente serán evaluadas detalladamente. Esta evaluación en el nivel de perfil considera los mismos costos y lipos de beneficios que una evaluación propiamente tal, pero con un nivel de precisión menor. Elegidas así las soluciones más rentables, se estudia para cada una de ellas su pI efactibilidad o su factibilidad. según sea el caso. 1) Evaluación No obstante que estos proyectos pueden ser evaluados en términos privados, generalmente se opta por la evaluación social. El argumento teórico principal 85 r MIDEPLAN en favor de esta opción se halla en que el equilibrio, en términos sociales, difiere de aquél en términos privados, puesto que ciertos costos no son absorbidos por los usuarios del sistema. En transporte caminero, las metodologías de evaluación social de proyectos aprobadas' y publicadas por MIDEPLAN, son: O "Metodología de Preparación, Evaluación y Presentación de Proyectos de Transporte Caminero", MIDEPLAN, 199J. O "Modelo HDM-III- CHILE". Este modelo permite evaluar social y económicamente proyectos camineros que presentan condiciones de flujo libre. O "Modelo TRARR - CHILE". Aplicable a proyectos camineros que presentan congestión vehicular. La metodología de Vialidad Urbana en uso, está contenida en el documento "Manual de Diseño y evaluación social de proyectos de vialidad urbana", realizado por la U. de Chile por encargo de la Comisión de Transporte Urbano, en 1988. Fue publicada por MIDEPLAN, en forma resumida, en el documento "Inversión Pública Eficiente, un continuo desafío", 1990. Las principales inversiones identificables en un proyecto de vialidad son: O Costo de adquisición de la tierra O Costo de construcción O Costos de conseIVación O Costos de ingeniería y de administración o Costos de congestión durante la construcción Los beneficios derivan de: O Ahorros de costos de operación O Ahorros de tiempo de los usuarios o Ahorros de costos de conseIVación La metodología de Vialidad Urbana da también pautas para analizar los impactos sociales (accidentes. efectos sobre otros usuarios de las vías, impactos sobre el uso del suelo, etc.) y ambientales que pudiera tener la ejecución del proyecto. Este último aspecto es una variahle de gran importancia. Dependiendo de la magnitud y el tipo de proyecto será la profundidad del análisis ambiental que se deberá presentar. Tanto los impactos sociales como ambientales son difíciles de cuantificar. Sin embargo, es conveniente hacer un estudio de ellos aunque sea en términos cualitativos. Adicionalmente, es necesario mencionar que tanto en la evaluación de proyectos de Vialidad Urbana como el! los de Caminos, se calculan, en general, los beneficios sólo para el tránsito normal y desviado. Esto proviene de la dificultad de estimar el tránsito generado y el transferido. 1 Por el Comité Permanente de Transporte Interurbano de la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transportes. 86 MIOEPLAN En ciertos casos, donde parte importante de la demanda será tránsito inducido por el proyecto mismo, deberán emplearse las técnicas adecuadas para cuantilicar la demanda y poder evaluar el proyecto en su real magnitud. La rentabilidad de estos proyectos, se mide a través de los indicadores típicos, es decir VAN YTIR. Es necesario que en la evaluación económica de cada proyecto, se calcule el momento óptimo de su ejecución, a fin de realizar una asignación eliciente de los recursos financieros escasos. Haciendo el cálculo, se obtiene que conviene postergar la ejecución del proyecto si: BI < I.r donde, BI : Benelicio del primer año de operación del proyecto I : Inversión del proyecto r : Tasa social de descuento Al igual que para otros tipos de proyectos, es conveniente efectuar un análisis de sensibilidad para las variables más relevantes de la evaluación, tanto desde el punto de vista de los costos, como de los benelicios. Se sugiere como las principales: aumento en la inversión, valor del tiempo, valor de los combustibles, etc. 2. Proyectos de agua potable La instalación de un sistema de agua potable, su mejoramiento, su ampliación o su reposición son materia dc proyectos de infraestructura. Se entiende por sistema de agua potable el conjunto de obras destinadas a la captación de agua, su almacenamiento, tratamiento y distribución. hasta hacer llegar el líquido a los usuarios. El agua así suministrada debe ser bacteriológica y lisicoquímicamente adecuada al consumo de seres humanos. Las fuentes de aguas potables pueden ser superliciales o subterráneas. Las primeras son los ríos, esteros y vertientes. En cuanto a las segundas, como su nombre lo señala, están bajo tierra y sus aguas deben ser traídas a la superlicie por medios diversos. A continuación se presentan los principales puntos que deben incluirse en un estudio de mejoramiento de un sistema de agua potable. Estos puntos son comunes para los estudios de perlil, de prefactibilidad y de factibilidad. 87 MIDEPLAN a) Diagnóstico del servicio existente En el diagnóstico del servicio existente se pueden diferenciar tres aspectos importantes: diagnóstico físico, diagnóstico operativo y proposición de racionalización del servicio. El diagnóstico físico comprende el análisis de la infraestructura, el que deberá indicar la antigüedad del sistema, el estado de conservación de las principales obras, tales como: captaciones, impulsiones, instalaciones eléctricas, aducciones, recinto de estanques, red de distribución, yotros. El diagnóstico operativo entrega los antecedentes sobre la capacidad actual de los principales elementos del sistema. Además, un análisis de la calidad del agua suministrada. Por último, se propone la racionalización del sistema, determinándose las inversiones inmediatas necesarias para mantener el nivel de servicio actual. De esta manera, se obtiene la situación base optimizada para la proyección de la situación sin proyecto. b) Estudio de población La proyección de la población se realiza sobre la base de una serie histórica que sirve como refcrencia para elegir la proyección más adecuada. Los métodos más usados son proyección aritmética, geométrica, parabólica, basados en el crecimiento vcgctativo de la población y regresión de mínimos cuadrados. En este punto se presenta además un estudio de distribución de población, sectorial izando la ciudad en estudio, sobre la base de los antecedentes de terreno y plano límite urbano. c) Caracterlsticas de la demanda El comportamiento de un individuo respecto del uso de agua está condicionado a una serie de factores de variada naturaleza, y es diferente según el nivel de consumo. Figura N° 1 ""',--llO 00 PM~ Po 10 801-- ~ I~ .0 }--+--':¡::=~---, oo 20 a BAsico 88 I I 10 30 40 50 80 O(m3IMoj Q. Normal 10 !lO O Málc. llO '00 MIDEPIAN En la Figura N°! se muestra un esquema de la forma que tendría una curo va de demanda. Otra diferenciación de los con,umidores, que implica distintas curvas de demanda, es, según el uso: residencial (hogares), comercial e industrial. d) Proyección de la demanda La proyección de la demanda de agua potable se hace por grupos de usuarios (residenciales, comerciales, industriales, pilones, y otros). Se utilizan datos his· tóricos que dan los valores de base a los parámetros y permiten estimar la ten· dencia general del consumo. Los parámetros que deben proyectarse son: pobla· ción, cobertura del servicio, número de arranques por grupo de usuarios, consumo medio mensual por conexión. Debido a que la aplicación de los métodos de evaluación llevan consigo la estimación de las situaciones con proyecto y sin él, la proyección del consumo debe hacerse para ambas situaciones. En la proyección del consumo sin proyecto, se considera que la población abastecida no aumenta, salvo que la inclusión de nuevos usuarios no deteriore el servicio para los antiguos. La dotación actual se deduce de la facturación histórica, dividida por la población abastecida. Esta dotación generalmente se adopta como situación sin proyecto, para todo el horiwnte de la proyección. Para la proyección del consumo con proyecto se fija la cobertura por al· canzar y la dotación de agua que se espera tener durante cada año. A partir de las variables (población, cobertura y dotación) se determina el consumo anual de la población abastecida. Respecto de la dotación de agua futura, ésta se cstima sobre la base de la dotación actual, modificada por los siguientes factores: precio del agua, nivel de ingreso del usuario, mejoramiento del servicio e instalación de alcantarillado. e) Proyección de la producción La proyección de la producción de agua, también se debe realizar tanto para la situación "con proyecto" como para aquella "sin proyecto". Esta última resulta de la proyección del consumo anual sin proyecto, dividido por la eficiencia del sistema racionalizado. En el caso de la situación con proyecto, se determina a partir de la producción entregada por el diseño (oferta), en un período de previsión determinado. 89 MIDEPLAN f) Estudio de alternativas de proyectos Proposición de diferentes alternativas de proyecto. En este punto se analizan las alternativas factibles técnicamente para las captaciones, conducciones, plantas de tralamiento, y olros. En las captaciones se estudian diferenlcs tipos, dependiendo de la fuenle. Si es agua superficial, pueden ser tranques, bocatomas, muros impermeabilizados, etc. Si es sublerránea, sondajes, drenes, elc. Además, se determina la ubicación de la fuente y su capacidad. Respeclo de las obras del reslo del sistema, tales como planta de tratamiento, conducciones, eslanques de regulación y redes de distribución, se analizan varias alternativas: ubicación, maleriales, diámetro, dirección de nujo, otros. Para las plantas de tratamiento y los estanques de regulación, se estudian alternativas de ejecución por etapas, de modo de minimizar la capacidad ociosa del sistema en el horizonte del proyecto. Dimensionamiento de los componentes del sistema. Para el dimensionamiento de las obras se deben considerar dos parámelros: O Caudal de diseño O Período de previsión El caudal de diseño se calcula a partir de la producción media y de la variación diaria y horaria del consumo medio. Al multiplicar la producción media por la variación diaria, se obtiene el caudal máximo considerado para diseñar las captaciones, conducciones y planta de tralamiento. Al multiplicar la producción media por variación horaria, se obtiene el caudal máximo horario, basado en él se diseñan matrices y redes de distribución. De esle modo, se asegura que el servicio de agua potable eslé proyectado para atender las variaciones de consumo que se presenten en el cucso del día, y los aumentos causados por las variaciones estacionales. Como segundo parámelro para el dimensionamiento de las obras, está el período de previsión adoptado, esto significa hasla qué año se alenderá toda la demanda. Este período es independiente del horizonte del proyecto, que tiene que ver con la vida útil de las instalaciones, y no con el tamaño de éstas. El período de previsión que se adopta es aquél que determina el tamaño óptimo de las obras, es decir, el que corresponde al valor actual neto social (VANS) m{lXimo. Por lo general, treinta años constituyen el horizonle de evaluación de un proyecto y el dimensionamiento de las obras se sensibiliza suponiendo períodos de previsión de 15, 20. 25 Y30 años, eligiéndose aquél que maximiza el VANS. 90 MIDEPLAN g) Selección de la alternativa de proyecto Se selecciona la alternativa mediante el método costo-eficiencia; es decir, se elige aquélla que tenga el mínimo costo actualizado. Este método se utiliza solamente si los beneficios de todas las alternativas son idénticos. En caso contrario, la selección de alternativa se hará en función de aquélla que tenga un VAN máximo. Una vez seleccionada la alternativa, se profundiza la descripción y definición de sus obras. Especial importancia tiene el análisis de la capacidad hidráulica de las conducciones, matrices y de la red de distribución, con el propósito de asegurar una presión de agua satisfactoria en todos los sectores de la localidad. Para este análisis se realiza una sectorialización de la localidad, de acuerdo con los distintos niveles de consumo y, en lo posible, definiendo sistemas operativos independientes que faciliten la ejecución de las obras. Para la alternativa seleccionada, se afinarán los costos, se determinarán la calidad y el origen (nacional o importado) de las inversiones requeridas en la situación con y sin proyecto. A~í, se obtendrá la situación incremental, que es la relevante para la evaluación. Además, se precisa la estimación de los costos de operación en cada una de las situaciones. Estos se desagregan en costos de operación fijos, a saber, pcrsonal, mantención y materiales; y en costos de operación variables, que comprenden los costos de energía eléctrica y de productos químicos. Finalmente, se presenta una programación de las obras, indicándose el año y el monto por invertir. h) Evaluación Evaluación privada Los beneficios privados de un proyecto de agua potable están dados por los ingresos que la empresa a cargo del proyecto obtiene por venta de agua, cobro de la instalación de nuevas conexiones e incorporación al servicio, y por otros ingresos no operacionales, como prestación de servicios, multas, etc. El Oujo de beneficios pertinente para la evaluación es el que resulta de comparar los ingresos en las situaciones con y sin proyecto. Respecto de los costos, se debe disponer de los costos de inversión y de operación privados incrementales, ya señalados. Es conveniente aclarar que se deben considerar sólo los costos incurridos por la empresa. Al respecto, los costos en redes y en conexiones correspondientes a nucvas urbanizaciones son. generalmente, absorbidos en gran parte por los urhanizadores. 91 MIDEPLAN Evaluaci6n social Metodología de evaluaci6n de proyectos de agua potable urbana. El SIMOP es un modelo que mide la rentabilidad de un proyecto de ampliación de la capacidad de un sistema de agua potable, calculando los beneficios sociales sobre la base de la valoración por parte de los consumidores de las unidades adicionales aportadas por el proyecto. Dicha valoración está renejada en la curva de demanda, es decir, los beneficios sociales están dados por el área bajo la curva de demanda entre el consumo en la situación con proyecto y el consumo en la situación sin proyecto. El modelo permite simular el consumo de varios tipos de consumidores, cada uno de ellos caracterizado por su propia elasticidad precio-demanda, precio o larifa del agua, consumo inicial, precio límite, tipo de curva de demanda y crecimiento de la demanda. Es conveniente aclarar, aquí, que por precio límite se enliende el precio que está dado por el costo alternativo de suministrar agua al sistema existente. Un ejemplo de precio límite corresponde al costo de suministrar agua a través de camiones aljibes. Al modelo SIMOP, además. se incorporan como inrormación de entrada la inversión social incremental y los costo~ socialcs de operación incrementales, determinados según las instrucciones de MIDEPLAN, para que se calcule la rentabilidad social del proyecto, expresada mediante los indicadores VAN Y TIR. Adem,ís, el modelo es eap'lz de realizar un análisi~ de sensibilidad respecto de variables tales como elasticidad precio-demanda, inversión, precio límite y otro~. A.imismo, permile calcular el momento óptimo de inicio de un proyeclo. Metodología de e,'aluaci6n de proyectos de agua pO!J,ble rural. El EVAPR U, es un modelo que mide la rentabilidad de un sislema de agua polabh.: rural. Esta metodología no difiere conceplualmente de la metodología de evaluación social de proyectos de agua potable urbana. En deeto, los benelicios sociales también se calculan sobre la base del área bajo la curva de demanda entre el consumO con y sin proyecto. Además, en estos tipos de proyectos se consideran como beneficio adicional el ahorro de recursos al dejar de utilizar el sislema existente (pozos, camiones aljibes, ClC.). Asimismo, la metodología incluye el efecto del precio límite sobre los beneficios sociales. Los casIos sociales se estiman corrigiendo los precios privados por los precios sociales para cada ítem o rubro de costos. La direrencia rundamental enlre las melodologías de agua potable urbana yagua potable rural reside en que esta última emplea curvas de demanda generadas a través de regresiones, cuyos datos de consumo) lariras provienen <le sistemas de agua potable rural en operación. La metodología entrega una ecuación simplificada para calcular los beneficios sociales del proyeclo y una paula para estimar los coslos sociales de inver- 92 MIOEPLAN Slon y operación. Finalmente, la metodología entrega el valor actual neto (VAN) Yla tasa interna de retorno (TIR) del proyecto. 3. Regadro a) Sistemas de riego Los proyectos de regadío tienen como finalidad la aplicación de agua a los cultivos, en la cantidad y oportunidad conocidas, como condición necesaria para el éxito de las faenas agrícolas. En ausencia de embalses reguladores o de perforaciones para la extracción de aguas subterráneas, el riego depende de las precipitaciones y de las aguas de superficie. Además, la temporada de riego puede no coincidir con las precipitaciones o con la disponibilidad del elemento líquido. Las obras de riego están destinadas a hacer coincidir la disponibilidad del agua con los períodos en que la agricullura las necesita. Un sistema de riego comprende básicamente un conjunto de obras destinadas a la captación o derivación de aguas, su conducción, distribución y regulación. Las obras de captación pueden ser embalses que reciben aguas pluviales y de ríos, esteros y vertientes; además, sondajes que captan aguas subterráneas. Las obras de derivación están constituidas por las bocatomas de carácter permanente. Se localizan en los ríos, esteros o vertientes y llevan sus aguas a canales. Los tipos de proyectos a que dan origen pueden ser la construcción de una bocatoma, su mejoramiento o la unificación de varias bocatomas. Las obras de conducción llevan las aguas desde la captación o derivación hasta las obras de distribución a los predios. Normalmente, los tipos de proyectos se refieren a construcción de canales matrices, unificación de canales matrices, su revestimiento y obras de arte asociadas a los mismos, tales como: obras de paso de quebradas, auras de paso de camino>, puentes, canoas y sifones. Las obras de distribución (o extraprediales) consisten en redes de canales secundarios y terciarios, que llevan el agua desde un canal matriz. un río o un embalse hasta los predios. Los proyectos incluyen su construcción, además de marcos partidores, compuertas, cámaras y estructuras de mediciones como aforos para el control de entrada y salida del volumen de aguas. Las obras de regulación, en predios agrícolas, incluyen la construcción de tranques, su reparación y limpieza, construcción de tranques de temporada y la construcción y habilitación de sondeos de aguas subterráneas. Los tranques sirven para el aprovechamiento de las aguas que escurren en un predio durante los períodos en que no son utilizadas, almacenándolas para usarlas cuando se origine déficit de agua o para aumentar la superficie de cullivos bajo riego. 93 MIOEPLAN Los sistemas de aplicación se refieren a las formas de usar el agua dentro del predio; por ejemplo: sistemas para la aplicación de riego en terrazas, mediante bordes, surcos, con sifones; o, mediante equipos, como bombas, aspersores, "microjets" y riego por goteo. Cuando se trata de incorporar nuevas tierras al riego de un predio (puesta en riego), los proyectos pueden incluir, además, los siguientes trabajos y construcciones: destronque, nivelaciones, emparejamiento, cierres, caminos interiores y confección de acequias. Las obras de saneamiento y drenaje están destinadas a escurrir las aguas de los predios o al avenamicnto de tierras pantanosas, a fin de dejarlas aptas para el cultivo. Pueden incluir la construcción de canales, dentro de los predios o fuera de ellos, para su devolución a las fuentes de agua; zanjas de drenaje, tuberías de drenajes, limpieza de drenes, y de zanjas. La preparación y evaluación de proyectos de riego está referida al tipo de proyectos de carácter integral. cn que su análisis se realiza en el nivel de cuenca, o subcuenca, e incluye el ricgo aspectos específicos del desarrollo agropecuario. Las obras dc riego quc constituycn inversión son, generalmente, de gran envergadura y conforman la totalidad o parte de una infraestructura matriz de riego, incluidas sus obras asociadas de distribución y puesta en riego. Se consideran como obras matrices los embalscs, las elevaciones mecánicas, las galerías, los canales de trasvase, los canales principales, las baterías de pozo, drenes, etc., que incrementan la disponibilidad de agua para una superficie de importancia, dentro de una determinada cuenca o subcuenca. b) Diagnóstico de la situación La preparación de un proyecto de riego se inicia con una descripción general del área que se pretende regar. Deben precisarse y comentarse las principales características y limitaciones previstas para su desarrollo. A! respecto, se especilica su localización geográfica, la estructura política y administrativa, las principales características físicas y ecológicas del área, su población y la infraestructura de servicios, por actividades económicas existentes. Se evalúan los recursos disponibles en el área, tales como clima, suelo, agua y recursos humanos, y se caracteriza la situación agropecuaria y de regadío. Evaluación de los recursos Climatología. El análisis del recurso clima tiene como finalidad definir las zonas agroclimálicas de acuerdo con su potencialidad productiva. Para ello, se analiza y se procesa la información existente de los elementos climáticos básicos (temperaturas, precipitaciones, humedad relativa, nubosidad, horas de luz del día, horas de sol, radiaciones, vientos. evaporación, presión atmosférica, etc.). Con 94 MIDEPLAN esta información se establecen los parámetros climáticos del agro correspondientes (días de calor, horas de frío, heladas, períodos de receso vegetativo, evaporación potencial, régimen hidrológico, etc.). Con estos datos se determinan las zonas climáticas y las posibilidades que tienen los cullivos de desarrollarse con éxito en función de dichos parámetros. Suelos, El análisis del recurso tiene por objetivo determinar su potencial productivo, el que se establece sobre la base de unidades de manejo específicas. Para ello, se recurre a estudios de base existentes en el área del proyecto, los que deben incluir una caracterización morfológica de los terrenos agrícolas del área y las características flSicas, químicas y acuosas de sus perfiles modales. Con estos antecedentes se elaboran mapas agrológicos e interpretativos. Para cada unidad cartográfica determinada, se especifican las superficies por clases y subclases de capacidad de uso, categorías y subcategorías, clases de drenaje, situación de erosión, uso actual, aptitudes ganadera, agrícola y frutal, según corresponda. Estudio de disponibilidad de agua (estudio de orerúl). La oferta, en los proyectos de riego está referida a la disponibilidad del recurso agua en el área que se desea beneficiar, ya sea, aumentando I-a dotación y/o la seguridad de abastecimiento destinada a superficies que se encuentran bajo canal, o incorporando nuevas tierras al riego. Esta disponibilidad de agua y sus características más relevantes, deben cstar amparadas en uno o más títulos de "Derechos de aprovechamiento de agua según lo cstablecido en el Código de Aguas" (D.L. N° 122, de 1981). En caso de que no se disponga de derechos de aprovechamiento de agua o sean éstos insuficientes para cubrir las necesidades, pueden solicitarse en conformidad a lo señalado en los artículos 140 y siguientes del Código de Aguas. Es importante notar que la calidad de las aguas puede constituir una limitante muy importante en el desarrollo agrícola del área del proyecto. Recursos humanos. Se evalúa el recurso humano, considerando, a lo menos, la magnitud, la densidad y la evolución de la población, su distribución por actividad económica, y su estructura ocupacional. Se establecerán, así, relaciones entre la población activa ocupada y los sectores productivos y de servicios. Se estimará la demanda de mano de obra del seclor rural, estratificándola por calidad y se hará una proyección de su disponibilidad futura. Se incluirá un análisis crítiCO del recurso humano y de actitudes de los eventuales beneficiarios frente al proyecto. Capitales agrícolas. Se analizará la existencia de infraestructura productiva por predios. Para ello se requiere disponer de un catastro valorado de los activos fijos de los predios, referidos a galpones, silos, lecherías, maquinaria agrícola, y otros. 95 MIOEPLAN Situación agropecuaria. El análisis de la situación presente permite establecer el tipo de restricciones que existen para el desarrollo agropecuario en el área del proyecto, las que podrían englobarse en los siguientes grupos: O Limitaciones físicas: suelo, seguridad y disponibilidad de agua para riego, tamaño de los predios, problemas de drenaje. O Limitaciones tecnológicas: capacidad empresarial, uso de una tecnología adecuada, técnieas de riego. O Limitaciones sociales: niveles educacionales, capacitación. O Limitaciones institucionales: créditos, comercialización y asistencia técnica. Característieas de la situación agropecuaria. Se tratará de renejar la producción agropecuaria promedio. Para este fin, el área se subdividirá en unidades de planificación homogéneas. Los principales aspectos que se estudiarán son los siguientes: Superficies (bruta y neta) productivas, arables y no arables (de riego, riego eventual y secano). Encuesta de predios y censo. Normalmente se realiza una encuesta de predios que recoja toda la información posible para complementar el estudio integral. Estructura de la propiedad agrícola según tamaño, tenencia, características de explotaciones y capacidad económica y empresarial. Caracterización productiva por cultivos, especies forestales y ganadería. Se efectúa un análisis que ccnsidere, entre otros aspectos, clase de suelos, superficie, rcndimiento, volumen de producción, nivel tecnológico, necesidades de insumos e identificación de problemas fundamentales y ventajas comparativas que presenta cada explotación. Caracterización económica de la producción. Esta consiste en determinar la composición de costos y de ingresos por cultivo, y en el área total del proyecto. La idea es establecer los ingresos netos mediante el análisis de precios de insumas y de productos (bruto y neto de la producción). Se analizará la ocupación de mano de obra, en sus diferentes tipos yespecialidades, y se indicarán también sus variaciones estacionales. Servicios de apoyo. Su análisis comprende una descripción de los mecanismos de venta de los productos y aprovisionamiento de insumas, poniéndose énfasis en los aspectos de mercado, ya sean locales. internos o externos, y en los canales de comercialización. Se determinarán los principales nujos de transacciones y se describirá la situación del crédito agrícola, de la asistencia técnica agropecuaria y del transporte. Situación actual del regadío. Su estudio debe iniciarse con un diagnóstico de la situación del riego, para lo cual se consideran los siguientes aspectos: La infraestructura de riego: red de canales, embalses de regulación nocturna, captaciones de aguas subterráneas, drenajes, con diagnóstico del estado en que se hallan. 96 MIDEPLAN Organización, operación y mantenimiento del sistema de riego. Se identificarán las organizaciones de riego existentes y se analizará su funcionamiento. Se describirá la operación del sistema y los métodos de riego que se aplican determinando su extensión y su eficiencia. Se incluirá información relativa a costos de operación y de mantenimiento del sistema. e) Planes de desarrollo El desarrollo agropecuario, en su sentido más amplio, incluye una serie de medidas destinadas a superar las restricciones que lo limitan. Algunas de éstas (sobre todo las relativas al agua para el riego) son susceptibles de anularse en el corto plaw mediante la construcción de obras de ingeniería menores. Otras, más complejas, sólo pueden corregirse en el largo plaw. La eficacia de los planes de desarrollo en las áreas de tecnología agropecuaria, capacidad empresarial y educación de la mano de obra, tiene influencia marcada sobre la efectividad y viabilidad de un proyecto de regadío. Este se enfoca integralmente, considerándose cada uno de sus componentes. La cantidad de agua de riego en una región agrícola puede aumentar me· diante obras como las siguientes: construcción de embalses, impermeabilización de canales, mayor extracción dc aguas subterráneas, transferencias de agua desde otros usos y mejoras en las técnicas de regadío. Las situaciones que pueden plantearse se resumen como sigue: Desarrollo bajo condiciones de mejoramiento tecnológico. Se contempla en este caso la combinación más adecuada de los recursos disponibles, y la racionalización del uso del agua. Esto se hará de acuerdo con la legislación vigente. Puede considerarse, además, la construcción de obras para mejorar los sistemas de conducción y de distribución del líquido actuales. Desarrollo bajo cundiciones de mejoramiento tecnológico y de construcción de obras mayures. Este contempla el mismo tipo de análisis que el punto anterior. Se considerarán obras mayores que permitan regar las mayor superficie, dentro de lo económicamente factible. Caracterización de las situaciones de desanollo Desarrollo agropecuario. El desarrollo agropecuario requiere de la elaboración de planes que se estructuran scgún un esquema similar al adoptado para caracterizar la situación agropecuaria presente. Para ello se definen las premisas y los objetivos de los planes, y los mecanismos apropiados para alcanzarlos, dentro del marco de políticas vigentes. Estos consideran una proposición de estructura nueva de producción, la identificación de tipos de predios y la puesta en riego de ellos. 97 MIDEPLAN Identificación de predios tipos, De acuerdo con las economías de escala que se esperan, al considerar los diferentes tipos y tamaños de explotación, se definen los predios que representan las restricciones y los potenciales promedios de producción de cada unidad de planificación elegida. Estas características serán extrapoladas a toda el área del proyecto a fin de determinar los beneficios de éste. Tal identificación se efectúa sobre la base de los predios existentes y de acuerdo con las premisas postuladas en los planes de desarrollo. Estructura propueslJl de producción. De acuerdo con los principales factores de producción definidos en el área del proyecto, se seleccionan las alternativas de producción más probables que se adapten a las condiciones edafoclimáticas, y cuyas rentabilidades relativas y ventajas comparativas sean mayores. La selección considerará las condiciones económicas proyectadas (mercados potenciales), normas generales de política agropecuaria y criterios de conselVación de los recursos naturales renovables. Los aspectos que se toman en cuenta son: Rendimientos y volúmenes de pr()(lucci6n. Se presenta una comparaclon entre los niveles actuales, los potenciales y los que se consideran en el plan; se detalla y justifica su incremento en el tiempo. Se presenta, asimismo, un análisis de las perspectivas de producción, con el fin de obtener su calidad y valor. Costos de producción e insumas. Los costos deben considerar los mejoramientos introducidos como consecuencia del plan propuesto y los niveles tecnológicos considerados en programas de asistencia técnica. Estos costos se comparan con la proyección de los identificados en la situación presente. Se estudian los insumos de mayor incidencia en el costo de producción. Detenninaci6n de las inversiones necesarias. Se analizan las inversiones necesarias para cumplir el plan de desarrollo propuesto, tanto en términos físicos como monetarios. Valor broto de la producci6n. Valor neto de la producci6n. Desarrollo del riego en el nivel del predio. Este estudio comprende la definición del tipo de obras que permitirán el desarrollo del área tras la puesta en riego mejorado y tecnificado. Puesta en riego, mejoramiento y tecnificación. Se recomiendan sistemas o métodos de riego más adecuados, considerando la posibilidad de establecer sistemas de alta eficiencia. Se identifican y determinan los costos de los estudios y obras propuestas (cercos, desmonte, destronque, nivelación y emparejamiento del terreno, canales del predio, desagües, etc.), para el área de nuevo riego, basándose en los predios tipos. Asimismo, se analizan las inversiones destinadas al mejoramiento de las condiciones presentes de distribución y aplicación del agua en los suelos regados. Manejo de predios tipos. El estudio del manejo de los predios tipos identificados, renejará las técnicas que se utilizarán, el tipo y calidad de insumos, la 98 MIDEPLAN mano de obra, maquinaria, etc. Especialmente se considera su rentabilidad, medida según la tasa interna de retorno y el valor actual neto. Se estudian las proyecciones financieras de cada predio tipo, considerando que el productor debe pagar las inversiones y obtener un mejoramiento progresivo de sus condiciones de vida. En especial, se analizan los siguientes puntos: plan de cultivos y ganadería; necesidades totales de inversión; y administración y viabilidad financiera. Desarrollo del riego en el exterior del predio. El estudio de las obras de conducción y de distribución fuera del predio incluirá: Area de riego presente. En este caso se proponen las modificaciones de la infraestructura existente con el fin de racionalizar la conducción, distribución y regulación nocturna de las aguas. Se realiza el anteproyecto de las obras, con estimación de sus costos. Area de nuevo riego. Se establecen alternativas de sistemas de distribución, proponiéndose el más adecuado para el área. Se identifican en terreno y prediseñan: sistema de captación, conducción, canales matrices, secundarios, regulación nocturna y conducción a cabecera de sector, con el estudio de sus costos. Se entiende por sector el área que se riega por una sola saliente de un canal matriz o secundario. Captaciones subte"áneas. En este caso se elabora un modelo hidrogeológico que permita precisar los caudales más convenientes que deban extraerse en cada zona del valle. Estos estudios, conjuntamente con las características de los acuíferos de cada zona, permiten definir los volúmenes de las captaciones individuales y sus condiciones de operación. Obras matrices. Para su definición, se analizan los aspectos topográficos, geolécnicos, hidrológicos y de sedimentación. Además, se estudian los anteproyectos de obras. Aspectos topográficos. Se estudian los planes topográficos disponibles, generalmente a escala 1: 10.000, con curvas de nivel cada 2,5 metros. Para el diseño de obras se requieren levantamientos taquimétricos de la faja de trazado de los canales. Aspectos geotécnicos. Se realizan detallados estudios geológicos de superficie, en los lugares donde se situarían las obras matrices. Además, se hacen investigaciones preliminares de subsuperficie que permitan dar un grado razonable de confiabilidad a los estudios sobre las fundaciones de los anteproyectos presentados. Para la localización de embalses, se ejecutan perfiles sísmicos, complementados con piques de reconocimiento. Las alternativas de emplazamiento de grandes embalses, requieren sondajes que permitan determinar las características físicas y elásticas de los materiales existentes en la zona de fundación y obtener correlaciones adecuadas de los antecedentes del relleno permeable obtenido por métodos geofísicos. Las probables zonas de empréstito se estudian mediante la ejecución de calicatas. 99 MIDEPLAN Aspectos hidrológicos. Se hace un estudio hidrológico detallado, determinándose para distintas probabilidades de excedencia las disponibilidades de aguas relacionadas con estas obras matrices. Se calculan los caudales de crecida para distintos períodos de retorno, que permitan diseñar las obras de desviación y de evacuación. Sedimentación. Se determinan los volúmenes de arrastre de sólidos que afectarían a las obras matrices propuestas. Estudio de anteproyecto. Sc elabora un anteproyecto de las obras matrices propuestas, con el grado de detalle que se estima necesario para definir sus características físicas y que permita obtener una razonable aproximación al proyecto definitivo. En este caso se tienen en consideración factores tales como sismicidad del área, materiales disponibles, aprovechamiento de materiales provenientes de excavaciones, condiciones de operación del embalse y de fundación. Presupuesto. Corresponde en esta parte preparar un estudio de los precios unitarios de los distintos ítem involucrados, presentándose un presupuesto detallado de cada una de las partidas que conforman las obras precedentes. Estos costos se distribuyen entre los varios sectores de riego beneficiados por cada una de esas obras. Programación. Se presenta una programación que incluya las etapas de la construcción de obras matrices, con su correspondiente distribución de inversiones. Demanda de aguas. Su estudio debe iniciarse teniendo como referencia la situación actual de riego. Su definición (en términos de la distribución y magnitud de los déficit en la zona, de las condiciones en cuanto a patrones de cultivo, infraestructura de riego y disponibilidad de recursos) contribuye a establecer la situación sin proyecto, base de la evaluación de obras destinadas al mejoramiento del regadío de la zona. Sus análisis se realizan con la ayuda de un modelo de simulación hidrológico. La demanda de agua se determina en el nivel de predios (demanda de agua de los cultivos), en el nivel de bocatoma o sistema de riego, y en el nivel de usos no agrícolas. Demanda de agua de los cultivos. Determinada la estructura tentativa de cultivos, praderas y plantaciones, así como las superficies propuestas por rubro, se determinan (por zonas de planificación y sistemas de riego existentes, tanto para la situación actual como para la proyectada) las tasas de riego, por cultivo y por rotación de cultivos. Para este efecto se utilizan ecuaciones empíricas y de eficiencia de riego compatibles con el nivel tecnológico propuesto, que señalan los requerimientos de agua para cada tipo de cultivo, en función de la evapotranspiración actual, las precipitaciones efectivas y la eficiencia de riego. La ecuación que lo relaciona es la siguiente: 100 1 MIDEPLAN n Tr = ~ ;=1 -,(.E:..:T,..::a,---:..:Pt:L) . Pi Nr donde: Tr = Tasa de riego en metros cúbicos/ha/mes ETa = Evapotranspiración actual del cultivo, en metros cúbicos/ha/mes Pe = Precipitación efectiva en metros cúbicos/ha/mes Nr = Eficiencia de riego en el nivel del área Pi = Ponderación de los cultivos La tasa de riego considera la demanda de agua de la estructura de cultivo por sobre sus necesidades netas; incluye, por tanto, los excedentes asociados a las ineficiencias propias de las tecnologías de riego en el nivel de potrero. Las necesidades netas de los cultivos corresponden a la evapotranspiración real, ajustada por los aportes de las precipitaciones que quedan almacenados en el suelo y en la zona radicular de los cultivos (precipitación efectiva), y los volú· menes de agua que puede entregar al comienzo y al final del período vegetativo de los cultivos. La evapotranspiración actual (ETa) se determina mediante fórmulas em· píricas. La más utilizada, de acuerdo con las condiciones de nuestro país, es la siguiente: ETa = K· ETb donde: K = Coeficiente mensual de los cultivos ETb = Evapotranspiración potencial estimada; considera la evaporación de bandeja, clase A, índice de la evapotranspiración. El término ETb precisa para su estimación los siguientes antecedentes: ra· diación extraterrestre, velocidad del viento, elevación sobre el nivel del mar, temperaturas medias mensuales, humedad relativa, amplitud térmica y precipi· tación media mensual. La eficiencia de riego (Nr) en el nivel de potrero, considera la eficiencia de aplicación, la de almacenamiento y la de utilización. La eficiencia de aplicación relaciona la capacidad máxima de retención y el volumen aplicado. La diferencia por exceso, entre ambos valores, correspon· de a las pérdidas por percalación y el escurrimiento superficial, o derrame: Ef: Aplicación Volumen máximo de retención = ----------- Volumen aplicado La eficiencia de almacenamiento completa lo anterior y resulta de relacio· nar el volumen retenido en el suelo y la capacidad máxima de retención del sue· lo en la zona radicular: 101 MIDEPLAN Ef: Almacenamiento Volumen retenido = ----------- Volumen máximo de retención La eficiencia de utilización es el producto de las otras dos eficiencias e indica globalmente la calidad de regadío: Ef: Utilización = Ef Aplicación· Ef Almacenamiento Con las tasas de riego estimadas, se puede determinar el volumen total de agua requerido por los cultivos en el área, en el nivel de predios (demanda total de agua para riego). Demanda de agua en el nivel de bocatomas y sistema de riego. Para su estimación se analiza el sistema de canales extraprediales, con el propósito de determinar las pérdidas por conducción, los reúsos y derramcs existentes en el nivel de sistema. Sobre la base de las demandas de los cultivos (en el nivel del predio, las pérdidas por conducción, reúsos y derrames), se determinan las demandas totales en el nivel de bocatomas y de sistema de riego. La secuencia normal es la siguiente: se determinan los recursos captados por sistema y canal para cada sector de riego, expresándolos mes a mes y referidos a los años de probabilidad de excedencia que se definan; por ejemplo: 20%, 20%,85% Y95%. Determinación de la superficie regada. Se dctcrmina la superficie regada, ya sea gravitacionalmente, por elevación mecánica o por captaciones subterráneas en los años de probabilidad de excedencia, por sistemas de riego y sectores de riego, separando la superficie que se riega todo el año y la de temporada. O Se establecen los factores de reúso del agua para cada sector. O Finalmente, se estiman los volúmenes efectivamente consumidos en el área de riego, mes a mes, durante los años de probabilidad de excedencia, en función de la superficie regada, la tasa de riego, y las pérdidas en los canales por conducción y distribución. Determinación de las necesidades de agua no agricolas. Se estudian los usos actuales y futuros del agua para fines de consumo, sanitarios, industrial, minero, hidroeléctricos y turísticos. Para cada caso se calculan sus demandas, identificando sus usuarios más significativos. También se pueden identificar en forma preliminar, y costear, posibles aprovechamientos múltiples del agua (riego y energía), que puedan aumentar los beneficios de las alternativas de desarrollo. Comparación entre disponibilidades y necesidades de agua (balance hidrológico). En los proyectos integrales de riego, dada su complejidad, debe utilizarse un modelo de simulación hidrológica que posibilite la realización de un balance hidrológico entre disponibilidad y demanda, con el fin de determinar las superficies regadas en los distintos sistemas analizados, con diversas seguridades de riego, y para definir las situaciones de abastecimiento de los otros usos. 102 MIDEPLAN El modelo simula el funcionamiento hidrológico del sistema en el área del proyecto, ofreciendo respuestas en relación a las disponibilidades de agua y su distribución mensual por mna. Esto permite caracterizar la situación del regadío en términos hidrológicos y económicos, y estudiar diversas alternativas de solución de los problemas de riego detectados, posibilitando la elaboración de un programa de desarrollo integral del área. En particular, el modelo de simulación permite, mediante la simulación de los procesos y junto con la operación integral del sistema, representar el complejo fenómeno de pérdidas y recuperaciones a lo largo de un río, ello queda avalado por el ajuste entre los caudales simulados y los históricamente observados; obtener los déficit mensuales y los beneficios agrícolas reales en cada sector de riego; conocer, tanto los efectos que se producen al mejorar las técnicas de riego como por la construcción de obras mayores; evaluar las consecuencias de las alternativas estudiadas; estudiar y definir las capacidades de obras de ingeniería ineluidas en las alternativas estudiadas; y definir, en proyectos de usos múltiples con generación de energía hidroeléctrica, los que están disponibles para el uso combinado de los recursos, sin afectar el proyecto de riego que se considera. Un modelo de simulación operacional debe contener, a lo menos, la siguiente información: bases para reproducir el comportamiento de todo el sistema en distintas alternativas de operación, para un período estadístico definido; identificación de difercntes unidades físicas con características hidrológicas homogéneas; procesos hidrológicos que se consideran para cada unidad identificada; determinación de los almacenamientos y transferencias de aguas entre las distintas unidades. dentro de cada una de ellas y los intercambios con la atmósfera; modelación de cada uno de los procesos hidrológicos considerados; determinación de los parámetros y variables del modelo; metodología de calibración del modelo; balance hidrológico con identificación de los déficit y superávit para cada unidad determinada. Sek'Cci6n de la alternativa Dada la complejidad y envcrgadura de los proyectos integrales de riego, para analizar las alternativas conducentes a alcanzar las diferentes etapas de desarrollo propucstas, se utiliza el modelo de simulación hidrológica. El procedimiento consiste en analizar una serie de allernativas técnicas de solución, sobre la base de las obras matrices seleccionadas previamente (embalses. canales de trasvases y captaciones subterráneas). Como consecucncia de la simulación hidrológica de varios años de estadística, se detcrmina el déficit de agua de cada sector en los diferentes meses considerados en la simulación. Definiendo como año fallado, aquél en que al menos en un mes presente un déficit dc agua superior al 10% de la demanda. y considerando los déficit mensuales de cada sector, es posible cuantificar los recursos nuevos necesarios 103 MIDEPLAN para que la seguridad de riego sea al menos un 85% (Seguridad de Riego=Años no Falladosrrotal Años Considerados). Para cada alternativa se determinan los costos de las obras que la conforman, y los beneficios marginales esperados del proyecto. Sobre la base de los antecedentes económicos, se seleccionan para su análisis más detallado, las alternativas que obtengan mejores indicadores económicos (VAN, TIR, etc.). Operación y mantenimiento del sistema de riego Se determinan los requerimientos de personal, equipamiento y maquinaria y se calculan los costos anuales de operación y mantenimiento del sistema, tanto en el nivel global como en el derecho de agua o de hectárea. Esto se realiza para el área regada existente y para las áreas de nuevo riego. Implementación Finalmente, se presenta el programa de ejecución de proyecto, basado en cada uno de los programas de ejecución de los planes de desarrollo propuesto y sus alternativas, con expresa determinación de las actividades principales por desarrollar anualmente, precisándose metas y recursos comprometidos. Los programas se representan graficados en cartas GANTIy PERT. d) Evaluación Las situaciones de desarrollo planteadas se evalúan de manera de identificar claramente los beneficios y costos atribuibles a la mayor disponibilidad o distribución de agua que generan. Las alternativas correspondientes a los planes de desarrollo se comparan con la situación proyectada (situación "sin proyecto"), para establecer cuál de éstas es la más rentable. Beneficios Estimación de beneficios provenientes de aumentos de la disponibilidad (oferta) de agua. Los beneficios que produce el aumento de la disponibilidad anual de agua, independientemente de la forma en que ese aumento sea logrado, pueden analizarse para el easo en que exista incorporación al riego de nuevas tierras y también para el caso en que las obras de riego aumenten la dotación en zonas cultivadas. Incorporación de nuevas tierras Los beneficios en este caso se pueden determinar por cualquiera de los siguientes métodos: método del valor incremental de la tierra (estimación de los au- 104 MIDEPL.AN mentos en el valor de la tierra); y método del presupuesto (estimación del valor actual neto de los aumentos de la producción agrícola en las nuevas ronas). El método del valor incremental de la tierra consiste en atribuir al agua la diferencia que existe en el valor de tierra de igual calidad y localización en condiciones de riego y de secano. Considera, por lo tanto, que el valor presente de los beneficios de las futuras dotaciones de agua que recibirá el área, corresponde a la diferencia de precios existentes entre las tierras de riego y de secano, bajo las condiciones aludidas. El precio de las tierras con riego se considera libre de mejoras; es decir, el precio (o aumento) reneja los retornos de la disponibilidad de agua, y no las mejoras. Este método responde a un criterio de evaluación privada, puesto que el incremento del valor de la tierra se basa en precios de mercado observados y no tiene en cuenta otros efectos económicos no captados por el mercado de la tierra. El método de presupuesto consiste en la determinación de los beneficios netos que se obtendrán por aumento de la productividad de la tierra, debido a la utilización de los aumentos de la disponibilidad de agua creados por el proyecto. En otras palabras, consiste en la comparación de beneficios y costos agrícolas, obteniéndose el valor del agua como diferencia. En este método, los beneficios y costos agrícolas deben ser proyectados en forma anual y, con el uso de una tasa de descuento, se obtiene el valor presente del beneficio neto. Puede aplicarse tanto para una evaluación privada como para una social, corrigiéndose, para este último caso, las distorsiones que existan en los mercados. Los beneficios agrícolas se estiman sobre la base de proyecciones de precios y producciones por hectárea. Las producciones/hectáreas para cada cultivo pueden hacerse basadas en la información de los últimos años, en el nivel lo más desagregado posible. Estos datos son, en general, promedios zonales y, por tanto, subestiman los aumentos de producción debidos a la incorporación de nuevas tecnologías. Respecto de los precios de los productos agrícolas, también se requiere gran cantidad de información. Comprende un análisis cualitativo del mercado, tanto interno como externo, de los principales productos del área del proyecto y de los insumos agropecuarios principales. Sirven para este estudio los antecedentes de mercado que definen la situación agropecuaria presente. Además, se analiza el sistema de precios agrícolas pertinentes a la valoración y evaluación del proyecto. En términos generales, se debe proyectar la demanda usando elasticidades de ingreso y población, con un intervalo de tasas de crecimiento de ingreso y de población, de manera que, considerándose las expansiones de cultivos en otros proyectos y la elasticidad precio de demanda, sea posible pronosticar los precios de los productos agrícolas. Dado que lo que se desea es estimar el beneficio neto anual, se deben tener en cuenta todos los costos requeridos para obtener la producción agrícola (por ejemplo, fertilizantes, salarios, etc.), y restarlos de los ingresos brutos. De lOS MIDEPLAN este modo. se obtiene el beneficio neto atribuible al aumento en la disponibilidad de agua. En el costo, deben incluirse todos los elementos necesarios para llevar adelante la producción; incluso debe computarse el retomo para el empresario, el que debe ser calculado sobre la base de lo que podría ganar en la mejor alternativa que tenga. En este caso se recurre a la utilización de los modelos tipo que ya se definieron. Situaci6n en que las obras de riego aumentan la dolaci6n de ngua en zonas cultivadas. El elemento fundamental, en este caso, es la determinación del aumento de los beneficios netos debido a la mayor dotación de riego. Para ello es necesario estimar cuánto aumentará la producción debido a ese aumento. Se pueden seguir dos caminos para ello: el del nivel del predio y el del nivel de la región. En el nivel del predio es posible contar con estudios de respuesta de los cultivos a diferentes regímenes de riego, y que se hayan realizado a título experimental. Estos estudios constituyen una base para la estimación de la demanda de agua. En el nivel agregado, si los datos lo permiten, se puede determinar una relación entre producción regional y caudales disponibles. En este caso, a lo largo del tiempo se habrían observado variaciones anuales en la cantidad de agua disponible. Los años con agua abundante son equivalentes a un año con seguridad de riego y, los años de escasez, equivalen a años sin seguridad de riego. Si es posible obtener una relación estahle respecto de producción por hectárea, es factible conocer la respuesta agregada de la producción (en el nivel regional). A la situación anterior, debe agregarse el cambio gradual hacia cultivos más rentables en los sectores hClleliciados como consecuencia del incremento de la seguridad de abastecimiento de agua. Estimnci6n de beneficios por erecto de la distribuci6n del agua. Algunas obras de regadío permiten una mejor distribución del agua durante el período de riego. Esto produce benelicios, aunque no se aumente la dotación total, puesto que puede transferirse agua de los meses en que su valor es menor a aquellos en que su valor es mayor, dentro del mismo período de riego. El óptimo en este caso se alcanzará cuando la unidad marginal de agua valga lo mismo en todos los meses. Para evaluar los beneficios indicados, se requieren estudios agronómicos sobre riego que re.<uelvan problemas de respuestas de producción a diferentes dotaciones de riego y a la distribución mensual de las dotaciones dadas. Con cste fin, se requiere comparar parcelas a las que se aplica la misma cantidad total de agua durante el período de riego, variándose en cada parcela la distribución de la dotación mensual. 106 MIDEPLAN Costos Costos de la obra. Cualquiera sea el tipo del proyecto de obra de regadío, la base de los estudios de costos surge de los cálculos de ingeniería. Para ello, se de· termina un presupuesto en términos físicos y luego se investiga cuál es el costo de oportunidad de cada uno de los factores que se emplean, en los casos que existan razones para pensar que los precios de mercado no reflejan el valor de estos insumos para la economía como un todo. Se debe elaborar un cronograma detallado de cada uno de los rubros de inversión propuestos, que incluya la distribución de divisas (directas e indirec· tas) y la moneda local. Se incluirá, además, una estimación raronable del posible escalamiento de costos. La duración del período de construcción es fundamental, puesto que los costos deben ser descontados (o acumulados) a alguna fecha, para efectos de compararlos con los beneficios. Para incorporar áreas de secano al riego, junto a los costos de inversión en obras matrices, se deben considerar los llamados costos de puesta en riego "extrapredial" e "intrapredial". La primera, se refiere a los costos en infraestructura que permitan conducir el agua desde el canal u obra matriz hasta la entrada del predio,; la segunda, consiste en los costos de acondicionamiento del terreno que se regará. Incluye los costos de construcción de una infraestructura que permita el riego del predio, los costos de nivelación del terreno, construcción de acequias, despedrado, desmonte, canales interiores y desagües, caminos interiores y drenajes. Para todos estos costos deben considerarse los costos de operación y de mantenimiento de las obras. Otros costos. El desarrollo de una zona de riego requiere inversiones adicionales a las del proyecto de obras, que inciden en la rentabilidad de esas obras. Estas serían: costos de colonización, por ejemplo, en proyectos que transforman ronas áridas o de secano en ronas de riego, las que requieren mayor cantidad de mano de obra, debiendo promoverse migraciones a la rona; costos en capaci. tación de la mano de obra en técnicas de manejo de agua. En algunos casos en ronas de nuevo riego, también deberán considerarse costos e investigaciones agronómicas en cuanto a tipos de cultivos y dotación de riego. Criterios de evaluación Una vez estimados los flujos anuales de beneficios y costos, privados y sociales, se utilizan los criterios de la tasa interna de retorno (TlR y TlRS) y valor actual neto (VAN, VANS) para medir la rentabilidad de cada alternativa y compararla con otras alternativas de inversión. También se analizan en forma cualitativa y, si es posible, cuantitativamente, los beneficios indirectos que genera el proyec· to. 107 MIDEPLAN el Análisis de sensibilidad Se efectúa para cada alternativa una sensibilización de las variables que son más relevantes en la determinación de la rentabilidad del proyecto, tales como costos, ingresos, pcríodo de ejecución, eficiencias de aplicación del riego. Aspectos específicos de la evaluación Entre los aspectos específicos que deben tenerse en consideración, en la determinación de los beneficios de los proyectos de riego, se halla el tiempo de incorporación al riego de los suelos que son de secano y el proceso de adopción de nuevas tecnologías. Estos procesos se deben a un conjunto de factores interrelacionados, los que sobre la base de la experiencia han demostrado que pueden asimilarse a una curva logarítmica cuya expresión es: T- K I +e =(0 =íli) en que: T = Tasa de adopción o incorporación (%) a = Parámetro que define la posición de la curva respecto del tiempo b = Coeficiente que determina la tasa de crecimiento K = Nivel máximo por alcanzar que, en este caso, se supone 100% t = tiempo en años Mediante dicha ecuación se pueden sensibilizar varias alternativas de curvas logarítmicas. Otro aspecto relevante se refiere a la determinación del tamaño de las obras. En el caso de un embalse, en general, éste se halla determinado por la naturaleza del terreno, la altura de la presa y el método de construcción, la relación agua/muro, los aportes de sedimentos, y otros. Sin embargo, pueden existir varias alternativas con diversas ventajas e inconvenientes. En el establecimiento de la alternativa de tamaño óptimo, se considera la probabilidad de tener excesos y déficit de agua, y los costos y beneficios que se generan. En el caso del sistema de distribución del agua, el número de canales y sus capacidades deben ser tan cercanos al óptimo como sea posible. Este óptimo tiene especial relevancia debido a que, por lo general, una vez realizada la inversión, aunque se demuestre que el sistema de canales en existencia no es el óptimo, el costo de cambiarlo por un sistema mejor, en la mayoría de los casos excederá los beneficios de ese mejoramiento. En la determinación del tamaño de los canales deben considerarse los si· guientes factores: localización de las wnas de riego; tipo de suelos; problemas de nivelación; existencia de economías de escala en los canales, debido a que el costo de conducción por litrolkm decrece a medida que se aumenta la capacidad de conducción. Así, al utilizar un canal principal en lugar de varios canales loa MIDEPLAN medianos o pequeños, las pérdidas de agua por conducción son menores, debido a la menor evaporación o filtración; y, la distancia incide en los costos promedios de conducción por litro de agua. 109 MIDEPLAN Capitulo VI Preparación y presentación de proyectos sociales En este último capítulo se estudian los principales aspectos de la preparación y presentación de proyectos y programas sociales. En primer lugar, se anotan las principales características de su evaluación. En segundo término, se aborda el estudio de un proyecto social, entendiéndose por éste la inversión en infraestructura requerida por los servicios de educación, salud, vivienda y de justicia. En esas área. sobresalen como ejemplos de proyectos los de construcción, ampliación, reposición, readecuación y equipamiento de escuelas, viviendas, hospitales, cárceles, entre otros. Se ha considerado de interés incorporar antecedentes para evaluar programas sociales, dado que una proporción del gasto social se destina a tinanciarlos. En las partes 2 y 3 se presentan pautas de preparación y presentación de proyectos de educación y salud. En la parte 4 se desarrolla una pauta de referencia para evaluar programas sociales, como nutrición, capacitación, vivienda, previsión social, educación, de modo de investigar si se están alcanzando los objetivos esperados de un determinado programa; es decir, se evalúan los programas de inversión en capital humano en marcha. En general, la evaluación de un proyecto de carácter social abarca los mismos aspectos que todo proyecto de inversión, sólo que, por sus características, son más complejas la identiticación y medición en términos monetarios de los beneticios atribuibles a ese proyecto social. Así, la valoración de sus benetieios tiene dos aspectos: por una parte, la cuantiticación de los efectos esperados de su ejecución; por ejemplo, incrementar los años de escolaridad, mejorar la nu- 111 MIDEPLAN trición de los niños atendidos, incentivar la práctica de deportes en la comunidad, mejorar las condiciones de saneamiento y las de habitación de la población; por otra, aunque existan los problemas de su valoración en términos monetarios, en general ésta se enfoca hacia la estimación de los cambios en la productividad de los beneficiados con el proyecto, medidos estos cambios por el mayor ingreso que obtendrán gracias al proyecto social. La formulación de proyectos que permiten obtener algunos de estos efectos, requiere disponer de antecedentes respecto del comportamiento de la población. Este depende de variables culturales, demográficas, socioeconómicas. Estas dificultan la predicción de la relación causa-efecto de estos proyectos. Por ello, se recurre a experiencias-piloto para determinar los efectos que tiene en la población la aplicación de un programa social específico. Para estimar la rentabilidad de la inversión en capital humano, las investigaciones se centran en educación y nutrición. Sin embargo, los modelos diseñados para tal efecto han incluido variables cuya validez explicativa del cambio en el ingreso de los beneficiarios no es significativa. l Ello se explica por la gran cantidad de variables de tipo social que inciden en la productividad de un individuo -capacidad innata, situaciones familiares y del entorno, características culturales- y por la dificultad para seleccionar indicadores representativos. Por esta razón, un método operativo para evaluar proycctos sociales es el de enfoque costo-eficiencia. En éste, una vez que se han definido los objetivos de un proyecto, se procede a estudiar las alternativas más eficientes para alcanzarlos. Estos objetivos se definen de acuerdo con las políticas específicas de cada sector y, en gencral, responden a necesidades básicas que la sociedad estima que deben ser satisfechas por el E~tado. En principio, los proyectos y programas sociales a cargo del Estado corresponden a aumentos de cobertura de servicios de carácter social, cuya rentabilidad está avalada por las políticas vigentes o por estudios ya realizados. La evaluación se basa en reconocer que la enseñanza básica, por ejemplo, no sólo es deseable sino, además, que es rentable socialmcnte. De ahí que para cada proyecto social se analizan alternativas del mínimo costo, análisis que corresponde al concepto costo-eficiencia ya mencionado. Dado que los proyectos y programas sociales se enfocan e interpretan como inversión en capital humano, al evaluar uno ya en funcionamiento, se exa- ) Por ejemplO, el modelo típico para estimar la rentabilidad de la educación es de la rorma y:: el +bS + cE d, y el R2 nUClúa entre 0,4 y 0,5 en que y ;;;; ingreso S =: número de anos de educación E :: experiencia laboral d = error aleatorio a, b y e = parámetros 112 MIOEPLAN mina el grado de cumplimiento de sus objetivos, a fin de estudiar las modificaciones necesarias para hacerlo más eficiente. 1. Preparación y presentación de proyectos sociales La base de la presentación de un proyecto social es que su rentabilidad no se discute, sea porque previamente ha sido evaluado, identificando y midiendo sus costos y beneficios, o porque existe consenso respecto de la conveniencia social de alcanzar determinado nivel de satisfacción de necesidades básicas. En resumen, no se analiza la rentabilidad social de un proyecto sino que, dada aquélla, se estudian la justificación cualitativa de éste, las alternativas previamente consideradas y el costo de solución que en definitiva se propone, exponiéndose el criterio empleado para la selección. Previo a la presentación del proyecto conviene responder a interrogantes tales como: ¿Cuál es la proyección dcl déficit de atención o la demanda insatisfecha? ¿Qué acciones convendría realizar para optimizar la situación actual? ¿Qué aspectos conviene considerar en el estudio del tamaño y localización dcl proyecto? ¿Cuál es la alternativa de proyecto más conveniente? ¿Qué criterios se utilizan dentro dcl sector para la asignación de recursos de inversión a ese proyecto? La presentación de lodo proyecto social debe incluir al menos los siguientes capítulos: a) resumen y conclusiones; b) definición del problema; c) diagnóstico de la situación; d) proposición de alternativas para satisfacer el déficit social detectado; e) definición de tamaño y localización; l) selección de la mejor alternativa; y g) critcrios para seleccionar cI proyecto, de acuerdo con las necesidades de inversión dcl sector. El contenido de cada uno de estos capítulos se sintetiza a continuación. al Resumen y conclusiones En el primer capítulo conviene que se describan las características dcl proyecto, señalándose sus objetivos y los aspectos de oferta, demanda y justificación. Además, se esbozarán las conclusiones. Tras su lectura debiera ser posible formarse una idea completa del proyecto, sobre todo los aspectos pertinentes para la toma de decisiones respecto de su conveniencia. 113 MIDEPLAN b) Definición del problema Se definirá claramente el problema detectado, se establecerá su origen y se plantearán alternativas de solueión. Esto último es clave, puesto que las solueiones que contemplen la realización de inversiones en infraestructura podrían tener como alternativa el mejor uso de recursos existentes, lo que implica menores costos. e) Diagnóstico de la situación En este capítulo se debe incluir una descripción completa de las principales variables pertinentes al proyecto: demográficas, socioeconómicas, indicadores globales de cobertura, de atención y de resultados. Además, se analizará la oferta existente en el área de influencia del proyecto, el estado de la infraestructura, la capacidad de atención y estimaciones de la demanda de los servicios de educación, de salud y de justicia. Conviene presentar esquemas que permitan visualizar el problema, con antecedentes tales como accesibilidad a los servicios, medios de locomoción, distancia que deben recorrer los beneficiarios, clima, topografía y localización de los establecimientos. d) Proposición de alternativas para satisfaeer el déficit social detectado Se prestará especial atención a las acciones que permitan optimizar la situación presente; es decir, medidas de bajo costo que posibiliten aumentar la actual cobertura con los recursos ya disponibles. el Definición de tamaño y localizaci6n Después de definida la demanda, se estudiarán el tamaño y la localización óptimos del proyecto. Para determinar el tamaño conviene conocer normas técnicas de diseño, institucionales, administrativas, legales, etc. Es conveniente considerar con cierta flexibilidad los estándares y las normas de construcción a fin de obtener una solución adecuada al lugar, el clima y las necesidades concretas de la población a la que servirá el proyecto. En cuanto a la localización, es necesario contar con información respecto de la disponibilidad de terrenos y las condiciones de accesibilidad a ellos (medios de locomoción, clima, topografía). A partir de esta información se estimarán los costos de inversión y de operación de cada alternativa factible; asimismo, se identificarán los beneficios asociados a cada una. 114 - MIDEPLAN 1) Selección de la mejor alternativa Para la selccción de la mejor alternativa se aplicará el criterio de costo-eficiencia; es decir, maximizar los beneficios del proyecto al mínimo costo. g) Criterios para seleccionar el proyecto de acuerdo con las necesidades de Inversión del sector En general, las necesidades de cada sector son múltiples y variadas (operación, infraestructura, equipamiento). De ahí la conveniencia de que existan criterios de priorización en los niveles sectoriales y regionales para asignar los recursos de inversión; por ejcmplo: dar prioridad a la atención de beneficiarios de menores recursos y a las inversiones que tengan asegurada su operación. 2. Proyectos de Educación La educación pucde scr analizada como un bien de consumo o uno de inversión, o ambos. Es considerada como bicn dc consumo pues educarse produce satisfacción en el presente. En este sentido se trata de un concepto abstracto y, por lo tanto, difícil de cuantificar. Se considera la educación como inversión en capital humano porque permite obtener mayor productividad de la fuerza de trabajo, puesto que, si el individuo dispone de mayor nivel educacional, mayor será su posibilidad de generar ingreso futuro, lo que sí es cuantificable. La inversión fiscal en infraestructura educacional se concentra en: reparación y mantención de locales escolares; reposición, ampliación y construcción de escuelas básicas, liceos y escuelas especiales; y construcción, ampliación y reposición de jardines infantiles. a) Demanda Se entiende por demanda educacional cl número de niños en edad escolar. De acuerdo con este concepto, para determinar la demanda es necesario reunir antecedentes respecto del número de esos niños. la capacidad de los locales escolares y su estado material, la matrícula y escolaridad de las escuelas existentes. El déficit educacional está dado por el número de niños en edad escolar que no reciben educación y por los alumnos que la reciben en condiciones inadecuadas, ya sea porque no hay capacidad suficiente en las escuelas del sector o porque existen otras deficiencias. Para establecer la necesidad de disponer de un establecimiento educacional es necesario determinar un radio geográfico urbano o rural. Dentro de éste, 115 -- ~ MIDEPLAN se analizará la disponibilidad de locales escolares, la cantidad potencial de alumnos, los medios de transporte a disposición de los niños usuarios y sus profesores, la topografía, etc. b) Determinación del tamaño y localización de cada establecimiento educacional Determinada la demanda de educación en un sector. corresponde analizar los tamaños posibles del establecimiento educacional. Asimismo, debe determinarse la localización de éste. Por tamaño. se entiende la capacidad de alumnos que tendrá la escuela. Además, es necesano defInir el número de turnos de funcionamiento que tendrá esa escuela. el número de cursos y la escolaridad. Entre otras, las variables que deben tomarse en cuenta son: Estado de los locales escolares y SI/ capacúlad Posibilidad de expaflSiólI de la demolida. Esta depende en gran medida de la demografía de la zona (rural o urbana) Disponibilidad de recw>os. Conviene verificar la existencia de recursos requeridos para la construcción y runcionamiento del establecimiento; por ejemplo: disponibilidad de terrenos. personal. especialmente profesores, dispuesto a trabajar en la de localidad del proyecto (sectores rurales aislados), y factibilidad de determinados tipos de construcción, especialmente utilizando materiales de la zona (piedra, madera). e) Costos Los costos del proyecto corresponden al valor de los recursos que se utilizarán durante toda la vida útil del establecimiento. Entre los costos se distinguen los de inversión y los de operación. Los de inversi6n comprenden el costo del terreno, los costos de construcción y los gastos de mantenimiento general. Los costos de operación son representados por los desembolsos anuales por concepto de sueldos del personal, gastos en servicios básicos y costo de materiales de enseñanza, de aseo. etc. d) Beneficios Es difícil cuantificar los beneficios atribuibles a la construcción de un establecimiento educacional, pues corresponden a la satisfacción personal, presente y futura, de quien recibe educación: lo que sí es posible cuantificar es el aumento de la productividad que puede alcanz<lr un individuo que ha recibido educación. 116 MIDEPLAN Además, la escuela genera beneficios indirectos. Estos alcanzan no sólo a la persona favorecida con ella, sino también a quienes la rodean. Los beneficios de los proyectos de educación son de tipo social y pueden ser medidos; por ejemplo: el cambio en la productividad del individuo atribuible a los años de escolaridad obtenidos con el proyecto. La productividad se mide a través de los ingresos provenientes del trabajo (remuneraciones). Existen modelos explicativos de la relación existente entre ingresos y años de escolaridad 2• Es posible, utilizando antecedentes respecto de las tasas de repitencia y de deserción escolar, estimar el costo de que un alumno promedio alcance, por ejemplo, cuarto año medio. Así, no tiene igual rentabilidad una escuela en que los niños demoran 18 años en alcanzar ese curso, que otra donde lo hacen en 12 años. Respecto de antecedentes de ingresos por años de educación, se dispone de información obtenida en encuestas sobre ocupación y desocupación, realizadas en el Gran Santiago, aparte de otros antecedentes obtenidos en estudios realizados sobre el tema l . De tal información se obtienen datos sobre sueldos promedios en el Gran Santiago, por años de educación y por tramos de edad. La información respecto de las tasas de deserción y de repitencia ha sido desagregada en el nivel comunal 4 • Los datos de ingresos provenientes del trabajo por años de educación, disponibles para el Gran Santiago y para casos en que las tasas de repitencia y de deserción escolar no son significativamente distintas, revelan que los beneficios de un establecimiento educacional son directamente proporcionales a su capacidad de atención. Asimismo, en la evaluación de un establecimiento específico, a similares beneficios por alumno, un mayor número de ellos implica un establecimiento más grande, con las respectivas economías de escala en la construcción y, por ende, por alumno atendido. Dados estos antecedentes, es apropiado utilizar en la evaluación de proyectos de infraestructura educacional, el método de costo-eficiencia, mediante el cual se maximiza el servicio educacional prestado, servicio que se entrega al mínimo costo. 3. Proyectos de Salud Las inversiones en salud, al igual que aquéllas en educación, son inversiones en capital humano, puesto que al contar con salud, el individuo puede generar ma- 2 Riveras, L: "El retorno privado y social de la educación en Otile". Cuad~mos de Econo· núa N" 60, agosto 1983. 3 Riveras, L., opus cit. 4 DcparlamCnlO de Inrormática MINEDUC (Ministerio de EducaciÓn). 117 MIDEPLAN yor productividad. También, esas inversiones generan externalidades, dado que no sólo se beneficia al receptor de salud, sino además, el medio que lo rodea. Dada la complejidad que presenta la valorización de los beneficios en términos monetarios, la inversión en salud no debe evaluarse pretendiendo obtener indicadores de rentabilidad socioeconómica (VAN, TIR). El trabajo fundamental se centra en una buena formulación de proyectos de salud. Esto se ve reforzado al considerar que la aplicación de cualquier método de evaluación tiene sentido sólo en la medida en que previamente se haya realizado una buena preparación de él. Asimismo, dado que se acepta que la comunidad debe contar con el mejor nivel de salud que es posible otorgar con los recursos disponibles5, el análisis de los proyectos de carácter social debe enfocarse en el criterio de COSTO-EFEcnVIDAD. Este enfoque considera como meta del proyecto su contribución al logro de los objetivos del sector, lo que se contra'ta con el costo involucrado en la entrega de cada atención de salud. Este tipo de atención de salud corresponde a las atenciones prestadas por los programas existentes. Estos tienen como objetivos prevenir pérdida de salud, recuperar y rehabilitar al beneficiario. La organización de las prestaciones es piramidal. En la cúspide están los establecimientos de alta complejidad (atención terciaria) y en la base, las unidades de atención primaria, pasando por atenciones de mediana complejidad (especialidades). Dada esta organización, se distinguen tres tipos de establecimientos que originan distinto; procesos de proyectos: construcción, reposición y ampliación, de postas, consultorios y hospitales. Las etapas de preparación de un proyecto, que a continuación se describen, son aplicables a los tres tipos de establecimientos indicados. Cada problema es estudiado en el contexto del área en que surge. Se tiene, así, una visión de sistema para efectos de análisis y búsqueda de soluciones. a) Identificación del problema Una idca de proyecto de salud surgc de la detección de un problema en este campo. Identificado éste, corresponderá estudiar las posibles causas que lo originan. Así, muchas veces, la solución no se traduce necesariamente en la construcción de una obra física, sino en mcdidas de corte administrativo que pasan a ser "situación sin proyecto" o una "situación base" optimizada. 5 118 Ministerio del Intcrior: "Programa Socioecon6mico 1981- J989", • MIOEPLAN b) Diagnóstico de la snuaclón en el área de Influencia El establecimiento de salud en el que se detecta un problema constituye el centro de referencia. Corresponde, entonces, identificar su área de inOuencia, la que está formada por todos los establecimientos a los que se enviarían los pacientes en el caso de no resolverse el problema detectado. En seguida, se hará el análisis de cada uno de esos establecimientos, en términos de oferta y demanda de atenciones de salud. Se entiende por oferta de salud el número de atenciones entregadas en un establecimiento durante determinado períod06. Su medición se hace a través de: número de controles hechos y consultas atendidas por cada programa, en el caso de los consultorios generales, y número de egresos por servicio clínico, en el caso de hospitales. Estas mediciones deben hacerse respecto de los datos de los últimos años. Los insumos utilizados para otorgar estas atenciones son: requerimientos de recursos humanos, donde se calcula la cantidad de personal profesional, paramédico y auxiliar para entregar el número dado de atenciones; y requerimientos de recursos físicos, donde se considera el rendimiento de los recintos (cabinas de atención, pabellones quirúrgicos, cte.) y los coeficientes técnicos definidos por el servicio de salud pertinente, de acuerdo con sus estándares objetivos (metas). Se calcula, asimismo, el número de recintos para entregar un número dado de atenciones. Se entiende por demanda, el número de atenciones que socialmente es deseable entregar o que debiera esperarse que se entregue de acuerdo con la población asignada. en un determinado período (el mismo usado para la oferta). Esta demanda será medida utilizando como base de información la población asignada y las metas de salud que desea alcanzar; para ello se debe proceder a estimar cada uno de los siguientes requerimientos: controles y consultas que se espera entregar por cada uno de los programas en el caso de consultorios, respecto de hospitales, el número de egresos por servicio clínico. En este tipo de establecimiento, la estimación de la demanda no es sencilla, ya que depende del nivel de complejidad de sus atenciones. Se deben contemplar, como aspecto relevante. las atenciones referidas desde centros menos complejos hacia aquéllos de mayor complejidad. de modo de rebajar (o incorporar) este número de prestaciones. Además de esta información se debe incluir cualquier otro dato que se considere relevante y que de alguna forma afecte a la oferta o a la demanda; por ejemplo: erradicaciones de poblaciones en el área en que se localizará el proyecto; características geográficas y redes de transporte que inciden en la accesibilidad a los establecimientos, cte. Una vez que se cuente con estos antece- 6 Existen múltiples tipos de atenciones; por ejemplo: consulta de morbilidad, control de sao lud, egreso hospitalario. inmunización, consulta de especialidad, etc. 119 MIDEPLAN dentes, se elaborarán las conclusiones del diagnóstico, las que se fundamentarán en el balance oferta-demanda de atenciones. c) Planteamiento del problema y sus alternativas de solueión Se deben analizar las conclusiones del diagnóstico para llegar al planteamiento del problema que se abordará. La idea es que aquí se defina el problema de fondo que constituye la causa de la situación que se detectó inicialmente. Una vez efectuado este análisis, corresponde identificar las alternativas de solución, una de las cuales es la optimización de la situación base. Para el mediano plazo. las soluciones que se plantean deben permitir visualizar el problema con horizontes de 5, 10 Ó 15 años. Para ello es necesario proyectar la población asignada (beneficiaria) de cada establecimiento del área de innuencia (establecimientos de igual complejidad o allernativos), con el fin de estimar el déficit en el horizonte indicado. Lo anterior, permitirá determinar los requerimientos de infraestructura para los cuales se deben identificar las alternativas de solución (ideas de proyecto). Posteriormente, se especificará cada alternativa en términos de atenciones (ambulatorias o cerradas, o ambas), recursos humanos y recursos físicos. A partir de esla información, se define el tamaño del establecimiento y su localización. En el caso de una posta, su tamaño se define para un número determinado de población. Para ello existe un "proyecto tipo"; es decir, una superficie y diseño ya establecidos. Su localización está determinada por la existencia de población que no cuenta con establecimientos de salud y cuyos habitantes no tienen acceso expedito a otros eSlablecimientos . Para los consultorios, el tamaño se define de acuerdo con el número de atenciones que se entregarán en el horizonte señalado, el que estará en función del número de recinlos necesarios para prestar las atenciones. Por su parte, el tamaño de un hospital queda determinado por el número de camas, número de pabellones quirúrgicos, de servicios de apoyo y servicios clínicos que tendrá el establecimiento; también, en el horizonte de proyección. Para establecer la localización óptima de cualquiera de estos establecimientos, se deberán tener en cuenta la topografía del lugar, el tipo de red vial, los medios de movilización existentes y la accesibilidad. d) Selección de la mejor alternativa Una vez especificada cada alternativa. la selección entre ellas se hace con el cri· terio de casio-efectividad; es decir, se considera que todas las allernativas pos- 120 , • MIDEPLAN tuladas entregan un beneficio similar y se opta por la que tenga el menor costo involucrado en la entrega de cada atención. Para obtener esta información, primero se debe hacer una estimación de los costos totales de cada alternativa (inversión, operación y mantención, referidos sólo a los atribuibles a cada una). Una vez que se cuenta con esta estimación, corresponde obtener el costo unitario de cada alternativa, para lo cual se caleula el costo equivalente por persona (CEP), costo equivalente por atención (CEA) o costo equivalente por egreso (CEE), según se trate de una posta, un consultorio o un hospital, respectivamente. Finalmente, se selecciona la alternativa de menor costo por atención. e) Proyecto definitivo Una vez identificada la alternativa, se deben afinar sus requerimientos. Para ello es necesario presentar los costos totales del proyecto y reestimar el costo . Iente correspon d'lente. 7 eqUlva 4. Preparación y evaluación de programas sociales Como forma de sistematizar la presentación de los antecendentes necesarios para evaluar los programas sociales que ejecuta cada ministerio, se señalan las principales etapas que conviene considerar en su presentación. Al considerar la heterogeneidad de los programas, las etapas que aquí se proponen son lo suficientemente Oexibles como para adaptarlas a cada caso particular, y la profundidad que se dé a cada una de ellas dependerá de las características propias de cada estudio. En esta sección del capítulo se abordan tres aspectos principales: en aspectos generales se pretende dar una visión global del problema, respondiendo a las preguntas qué, por qué y para qué se realiza el programa en cuestión. En los aspectos técnicos, corresponde entregar información que justifique, con cifras, la inversión que se efeclúa en cada programa. Además, se suministrarán anlecedentes relacionados con los beneficiarios, la organización y los recursos humanos, físicos y financieros disponibles. La última parte se refiere a antecedentes que faciliten la evaluación del programa, tanlo en sus aspectos sociales como en los económicos. 7 MIDEPLAN yel Ministerio de Salud han elaborado un "Manual de Preparación y Priori- zación de Proyectos de Inversl6n Sector Salud", para cstablecimientos de atención a nivel primario. Es importante destacar que en este documento la preparaclOn del proyecto termina con el cálculo de un indicador global (IGP), que permite priorizar entre los cstablecimientos de atención de nivel pnmano. Este toma en consideración tanto la contribución al logro de los objcüvos del sec· tor, como los costos involucrados. 121 MIDEPLAN a) Aspectos generales de planificación del programa Corresponde presentar los aspectos que definan el programa considerando: presentación, objetivos, descripción y operación. Presentación .Aquí debe incluirse un resumen del programa, con identificación de la institución responsable y ejecutora de éste. También debe acompañarse una breve reseña histórica y legal, indicándose fechas de inicio, sus principales modificaciones y, en general, todas las normas que respaldan su ejecución. Objetivos. Se deben indicar los objetivos específicos que se pretenden alcanzar con el programa. Para ello se definirá la población-objetivo (sujeto) y el bien o servicio (objeto) que se entrega, indicándose, además, las principales características del programa. Asimismo. se mencionarán las metas específicas que se han establecido para los plaros largo, mediano y corto. Descripción. En esta parte debe definirse la "población objetivo", el bien o servicio que entrega el programa, los requisitos de ingreso al programa, el funcionamiento del programa, identificando las diferentes instituciones que participan en su desarrollo. incluidas las disposiciones legales que las facultan. J ustificaci6n. Se incluirá el diagnóstico de la situación que dio origen al progra· ma, la cuantificación dcl problema que se pretende resolver y la fundamentación, con cifras que sirvan para resolver sobrc la conveniencia de implementar, ampliar o continuar cI programa. Concordancia del programa con las políticas vigentes. Prcsentar las relaciones del programa con los planes globales de dcsarrollo, las políticas sociales y cconómicas y con otros programas sociales. b) Aspectos operativos Sc agrupan aquí todos los antecedentes que permiten cstructurar, cuantificar y operar el programa, tales como la cobertura, la organización y los rccursos con que cuenta. Cobertura. Debe definirse la oferta del bien o servicio y la demanda que existe por éste; además, el tamaño y la localización de la población potencialmente beneficiaria. Se deben analizar todos los aspectos que definen a la población, sujeto de atcnción y que sean pertinentes al programa, tales como edad, sexo, ingresos, ocupación, educación. Se incluirá toda la información respecto de las características, usos alternativos, sustitutos del bien o servicio objeto del programa. Es importante deter- 122 , .... MIOEPLAN minar, cuando corresponda, la problemática de la disponibilidad, distribución y sus limitaciones. Conviene conocer antecedentes respecto a la magnitud o volumen de la demanda actual y de la estimada, y los factores o variables que las afecten: estudios estadísticos, proyecciones, tendencias económicas, elasticidades, etc. Se debe establecer la magnitud de la oferta o capacidad para otorgar el beneficio tanto en lo programado, como en lo efectivo. Es necesario efectuar un análisis de la brecha, o sea, establecer la magnitud de la población no atendida, las causas de la desatención y los efectos de ésta. Organización. Se detallarán los organismos que participan en la planificación o en la ejecución del programa, sean éstos públicos o particulares, sus principales funciones y responsabilidades. Para estos efectos, se presentarán organigramas, esquemas de Oujo de información entre las distintas instancias de decisión, detalles del proceso administrativo, de licitaciones, postulaciones, asignaciones y distribución de los bienes o servicios. Conviene especificar, además, las instancias del control establecidas, tanto en la parte financiera, como en la calidad de las prestaciones entregadas. Recursos para la ejecución del programa. Para operar el programa se requiere disponer de recursos físicos y humanos. En los físicos, se deben señalar todas las obras físicas, como terrenos, edificios, oficinas, bodegas, etc. Conviene señalar, además, otros recursos necesarios para la operación del programa, tales como transporte, mobiliario, útiles de oficina, publicidad, etc. En relación a los recursos humanos, es fundamental establecer las necesidades de personal para el funcionamiento del programa; su naturaleza (profesional, administrativa, técnica); y los procesos de selección y entrenamiento. Especial atención se deberá dar a los casos en que el personal cumple otras funciones, distintas del programa, donde hay que asignar promedios de tiempo. Financiamiento del programa. Para determinar las necesidades de fondos que requiere el programa, es necesario identificar y cuantificar todos los costos, estableciendo los programas de inversión, además de los presupuestos de operación. Por último, es necesario especificar todas las fuentes de financiamiento del programa y las alternativas en caso de que las hubiera. c) Evaluación La evaluación de los programas sociales se efectúa sobre la base de los antecedentes ya descritos. Conviene evaluar distintos aspectos. 123 MIDEPLAN Lo más completo sería medir su rentabilidad social, pero esto presenta las dificultades inherentes a la cuantificación de los beneficios producidos por la inversión en capital humano. Evaluación de resultados, en términos de cumplimiento de metas yobjetivos del programa; ejemplo: número de analfabetos que aprendieron a leer, número de desnutridos que se recuperaron, etc. Evaluación de la gestión anual del programa en términos de costos y aspectos operativos. d) Conclusiones y recomendaciones De la evaluación del programa se desprenden conclusiones y recomendaciones, especialmente en los aspectos de planificación y operación, tales como: En los aspectos de planificación. La modificación de metas u objetivos, tiempo o calidad del bien o servicio entregado, redefinición de la población objetivo. En los aspectos operativos. La modificación de la cobertura, mecanismos de selección de beneficiarios, mecanismos de entrega, mecanismos de financiamiento alternativos de los actuales, mecanismos de supervisión y control, etc. 124 , L _ M ICE P L A N Ma35q:> 1998 c.4 BIBLIOTECA ( PRESIOE"ICIA o." L-' tU PlltUoWA Plo"....'C,o\('IO\ ""no..... OHn... " OJ ODEPI.", ESTE LIBRO DEBE SER DEVUELTO EN LA ULTIIIA FECHA TIMBRADA Zlt/e¡-~-- H-J&N2iD6 - ---- _ 2-7UL~_e iJ/i.)/o.} ;_ -_ 0-·-0_- • __ 0 ' __ 0_ 18tíAf rUlO---------'_0 ._". -o _00 __ 0' _o~o_. o • _