TEMA 5: EL SECTOR PÚBLICO

TEMA 5: EL SECTOR PÚBLICO
A pesar de que la economía capitalista está principalmente ligada a la iniciativa personal, es imprescindible
conocer el papel que juega el sector público en aquella, con constantes intervenciones en los más variados
campos.
Cómo ya dijimos el papel del Estado no siempre ha sido el mismo, hasta los años 30 del S. XX, el Estado apenas
intervenía más que en asuntos muy concretos: proveía bienes y servicios en los campos civiles, administrativos o
militares. A raíz de la Gran Depresión y sobre todo desde el final de IIª Guerra Mundial, pasó a tener un papel
mucho más relevante gracias las ideas keynesianas. Básicamente se constituyó como el principal mecanismo de
estabilización económica, de redistribución y de regulación. Incluso el sector público llegó a ser el sujeto económico
más relevante (60% de la actividad económica).
1. EL SECTOR PÚBLICO: FUNCIONES Y ESTRUCTURA EN ESPAÑA
El sector público es el conjunto de organismos administrativos mediante los cuales el Estado cumple, o
hace cumplir la política o voluntad expresada en las leyes del país. De ahí que se utilice el término de
Administraciones públicas para definir a dichos organismos, que en nuestro país tienen una escala estatal,
provincial o local.
Las diferentes administraciones y empresas públicas realizan sus actividades productivas, financieras y de servicios
según el principio de autoridad, cumpliendo con una serie de funciones básicas para el desarrollo de la economía en
general.
1.1. Principales funciones del Sector Público
El Sector Público cumple en la sociedad una serie de funciones, que son interpretadas de manera distinta por los
economistas liberales y los que defienden políticas más intervencionistas:
a) Función normativa: consiste en regular la actividad de los agentes económicos a través de leyes, normas y
reglamentos, creando con ello un marco de actuación que proporcione la transparencia y certidumbre necesarias para
el buen funcionamiento de la actividad económica.
b) Función de asignación: para los liberales el Estado debe limitarse a proveer determinados y contados bienes
públicos, para los críticos debe tener un papel más relevante: debe facilitar carreteras, transporte público, energía,
justicia, enseñanza, sanidad, programas de investigación y desarrollo tecnológico (I+D), etc.
c) Función fiscal: mediante la fijación y recaudación de impuestos con los que financiar gran parte de los gastos
públicos. Para las políticas liberales esta función debe reducirse al máximo (pocos y bajos impuestos).
d) Función redistributiva: consiste en intervenir en la distribución de la renta entre los individuos, regiones o grupos
sociales con el objeto de disminuir las posibles desigualdades. Los liberales defienden que esta función no es
necesaria porque el mercado se encarga de esta función. Para los intervencionistas el Estado debe intervenir cuando
exista una distribución injusta.
e) Función estabilizadora: el Estado lleva a cabo esta labor cuando interviene en las variables macroeconómicas
(producción, precios, empleo y equilibrio externo) con el fin de suavizar las fluctuaciones que se puedan producir. De
nuevo los defensores del neoliberalismo piensan que el mercado estabiliza la economía “per se”, mientras que los de
tradición keynesiana dudan de este autoajuste.
1
Ejercicio 1: Relaciona los siguientes supuestos con las funciones que realiza el Sector Público:
Supuestos
Recaudación trimestral del IVA a las empresas
Aprobación del Decreto Ley sobre las pensiones
Puesta en marcha de un plan de empleo
Construcción de una autovía
El Impuesto sobre la Renta de las Personas físicas
Asignación de Becas
Creación de Institutos de Bachillerato en Andalucía
Funciones
1.2. Estructura del Sector Público español
Para que el Sector Público pueda cumplir las funciones que una sociedad le tiene encomendadas debe organizarse y
estructurarse en función de una serie de criterios.
a) Atendiendo al criterio espacial, en nuestro país el sector público está muy descentralizado y además
pertenecemos a la Unión Europea (UE), de manera que encontramos y cuatro niveles administrativos:
- En el nivel supranacional situamos el sistema institucional de la UE, compuesto por el Parlamento, la
Comisión y el Consejo de Ministros. Se trata de unas administraciones muy complejas y que van variando su influencia
en nuestro país a medida que se va desarrollando la propia UE.
- En el nivel nacional o central se sitúan las entidades públicas cuyas actuaciones y competencias tienen
repercusión en todo el territorio nacional, como por ejemplo los ministerios.
- En el nivel regional o autonómico se incluyen las entidades públicas cuyas actuaciones y competencias son
propias de las Comunidades Autónomas y cuyo ámbito de actuación se circunscribe a su región.
- Por último, en el nivel local se hallan las corporaciones municipales (ayuntamientos) y las corporaciones
provinciales (diputaciones).
b) Utilizando un criterio funcional e institucional
- Las administraciones públicas: son las instituciones encargadas de suministrar a los ciudadanos todos
aquellos servicios que sólo se pueden adquirir a través de decisiones políticas, como la seguridad, la justicia, el
gobierno… A su vez distinguimos.
• La Administración Central, que comprende al Estado ( Jefatura del Estado y Gobierno) y a los
Organismos Autónomos Administrativos como el Instituto Nacional de Empleo (INEM), la Biblioteca
Nacional o el Instituto de la Mujer.
• La Administración Territorial, formada por las instituciones de gobierno de las Comunidades
Autónomas y las corporaciones locales, provinciales y municipales.
• La Seguridad Social, que es el conjunto de instituciones que se encarga de proporcionar y
gestionar la sanidad pública y las pensiones.
- Las empresas públicas no financieras producen bienes y servicios sin seguir criterios empresariales
propios del sector privado, como la maximización del beneficio. Lo que persiguen estas entidades es el bienestar de la
sociedad. Por esta razón deben completar su financiación con subvenciones procedentes de las Administraciones
públicas. Un ejemplo de empresa pública es RENFE.
- Por último, las instituciones de crédito realizan operaciones financieras que supervisa el Gobierno. Entre
ellas destacan el Banco de España y el Instituto de Crédito Oficial (ICO).
2
Ejercicio 2: Lee atentamente el texto y contesta a las siguientes cuestiones:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
¿Qué te sugiere la pregunta inicial?
¿Qué papel debe jugar el Estado para cada una de las doctrinas?
¿Qué argumentos utilizan para estar a favor o en contra de la intervención estatal?
¿Qué idea tienen cada uno sobre la propiedad privada?
¿Cuál de estas doctrinas imperan en Europa y España hoy día?
¿Por cuál te decantarías? Argumenta tu respuesta
¿SE DEBE INTERVENIR PARA QUE NO EXISTAN DIFERENCIAS ENTRE RICOS Y POBRES?
NO, filosofías ultraliberales: La propiedad privada es un derecho natural cuya existencia es anterior y excede al
Estado. El Estado no tiene legitimidad para intervenir en la distribución de la renta porque ello afecta a la propiedad de
las empresas y a las rentas de los individuos. Sólo los individuos pueden decidir cómo redistribuir su propia renta,
voluntariamente.
NO EN EXCESO, ideas liberales: El derecho de propiedad es un derecho fundamental, pero no absoluto. Las
políticas de transferencias tienen un coste en términos de eficiencia puesto que al ser subvencionadas algunas
personas no trabajan como antes: los pobres porque alcanzan su nivel de renta sin necesidad de trabajar y los ricos
porque se desincentivan si más trabajo supondrá más impuestos. Además, con estas políticas se incurre en costes
administrativos (costes de recaudación y de control). Por otra parte, es el Estado quién decide a quién se ayuda y cómo,
lo que reduce la libertad de elección de los individuos que son quienes generan con su trabajo la renta de la economía
SÍ, CON LIMITACIONES, ideas socioliberales: La propiedad privada no es un derecho natural, sino un medio al
servicio de la sociedad. Es legítimo que el Estado adopte medidas tendentes a reducir la brecha entre ricos y pobres.
Se debe desarrollar el sistema de asistencia social para evitar la exclusión de los que no participen en el proceso
productivo (por limitaciones físicas, culturales o educacionales). Se debe tender a la equidad vertical (se deben reducir
las desigualdades de rentas entre grupos de individuos) y a la equidad categórica (todos los individuos deben disponer
de una determinada categoría de bienes, como los servicios de salud o educación).
SÍ, doctrinas socialistas: Para garantizar que todas las personas pueden satisfacer sus necesidades es necesario
la propiedad colectiva de los medios de producción (las empresas). Puede lograrse por medio de la organización
planificada de la actividad económica (comunismo en su primera etapa) o por la gestión directa de las empresas por
parte de los trabajadores (anarquismo). El conflicto fundamental de la sociedad se da entre el capital y el trabajo.
2. LA POLÍTICA ECONÓMICA
De todas las actuaciones del Estado la más importante es la que realizan los Gobiernos sobre las grande magnitudes
macroeconómicas con el fin de alcanzar determinados objetivos.
La política económica trata de establecer una relación adecuada entre los fines que se propone, los objetivos que
persigue y los instrumentos que utiliza.
2.1. Los fines de la política económica
Los fines son deseos de carácter general que una sociedad aspira a lograr. Estos fines los fijan los encargados de
tomar las decisiones políticas basándose en los principios constitucionales y en la manifestación pública de las
preferencias sociales. Entre los fines más destacados se encuentran la equidad, la libertad, la solidaridad, la paz y la
seguridad y el bienestar material.
a. Equidad: se busca que las personas sean iguales ante la ley y tengan las mismas condiciones básicas de
desarrollo.
b. Libertad: que las personas puedan expresar libremente sus opiniones.
c. Solidaridad: que exista una distribución de los recursos equitativa y con criterios altruistas.
d. Paz y seguridad: que las personas tengan garantizada su defensa ante posibles agresiones.
e. Bienestar material: garantizar la elevación del nivel de vida para todos los ciudadanos.
3
2.2. Los objetivos de la política económica
El Estado, a través de la política económica, trata de alcanzar los objetivos que conforman “un cuadrado
mágico”: crecimiento económico, estabilidad de los precios, el pleno empleo y el equilibrio exterior.
a. Crecimiento económico: se trata de conseguir un aumento de la producción de una forma sostenible.
Se mide por la tasa de crecimiento del PIB o PIB per cápita.
b. Estabilidad de los precios: mantener un nivel adecuado de los precios para poder desarrollar la
actividad económica. Se mide por el índice de precios al consumo (IPC).
c. Pleno empleo: se persigue conseguir la creación de puestos de trabajo, reduciendo el desempleo. Se
mide por varios índices, entre los que destaca la tasa de desempleo.
d. Equilibrio exterior: reducir el déficit con el exterior y mantener un nivel adecuado de reservas de
divisas. Se mide por el saldo en la balanza de pagos.
2.3. Los instrumentos de la política económica
La intervención del Estado en la política económica puede hacerse de dos formas que no se excluyen: por un lado se
trataría de definir un marco de actuación que establezca las normas de comportamiento de los agentes, por otro podría
solucionar directamente las dificultades que surgen en el funcionamiento de la economía.
Dentro de este último apartado existe un conjunto de políticas que podemos clasificar atendiendo a una serie de
criterios:
a) Según el ámbito de actuación podemos distinguir entre:
- Políticas macroeconómicas: son aquellas que se ocupan de regular la actividad económica global a través
del control de las variables macroeconómicas.
- Políticas microeconómicas: son las que regulan un sector productivo a través de intervenciones concretas.
b) Según el carácter de los instrumentos utilizados:
- Políticas cuantitativas: a su vez pueden ser instrumentales, como la política monetaria o la fiscal, que
estudiaremos en el siguiente apartado, o sectoriales, como la política agraria o la política de empleo.
- Políticas cualitativas: suponen cambios estructurales en la economía, como la introducción de un nuevo
impuesto o la modificación de una determinada normativa comercial.
c) Según el período temporal de las acciones:
-
Políticas coyunturales o estabilizadoras: son aquellas cuyos objetivos se quieren cumplir a corto plazo.
-
Políticas estructurales: sus propósitos son a medio y a largo plazo.
3. LA POLÍTICA DE FINANZAS PÚBLICAS
La política de finanzas públicas tiene dos campos de actuación claramente diferenciados: la política fiscal y la política
presupuestaria. Ambas pretenden influir en el nivel de la demanda agregada (demanda total que se produce en una
economía durante un año). Por lo tanto, afectan a la producción, el empleo, la renta nacional y el nivel de precios.
Sus principales funciones son la asignación de recursos, la estabilización y la redistribución de la renta.
4
3.1. La política fiscal
Es el conjunto de modificaciones que de manera deliberada el Gobierno realiza en los ingresos y gastos públicos con
el objetivo de incidir en el nivel de actividad económica. Estas modificaciones se concretan cada año en los
presupuestos generales que son aprobados por el Parlamento.
La política fiscal trata de aumentar o disminuir la demanda agregada, según los objetivos marcados por la política
económica.
Se llevará a cabo una política fiscal expansiva si nos encontramos en una situación de baja producción y con desempleo elevado y queremos elevar el nivel de actividad a corto plazo. Para ello se suele utilizar, desde el punto de
vista capitalista, los instrumentos siguientes, de forma aislada o conjuntamente todos ao algunos de ellos:
- Incremento del gasto público en bienes y servicios.
- Aumento de las transferencias.
- Disminución de los impuestos.
Estas acciones tienen efectos positivos que se manifiestan en una mayor cantidad de renta disponible que puede
dedicarse al consumo, al ahorro y a la inversión. Ello generará aumentos en la producción que traerán consigo una
mejora en el empleo.
Los efectos negativos se materializan en posibles alzas de precios y en una disminución de la recaudación im positiva. Esto aumentará el endeudamiento del Estado y generará déficit público, al ser superiores los gastos a los
ingresos.
Si nos encontramos en una situación inflacionista debida a un exceso de demanda agregada y queremos rebajar el
nivel de actividad a corto plazo tendremos que aplicar una política fiscal contractiva. En este caso el Gobierno tomará
todas o algunas de las siguientes medidas:
- Disminución del gasto público en bienes y servicios.
- Reducción de las transferencias.
- Aumento de los impuestos.
La principal consecuencia será la disminución de la renta disponible, lo que ocasionará una disminución del consumo y
del ahorro. Esto hará que se produzcan unos excedentes que, unidos al aumento de los costes de las empresas
originados por la subida de los impuestos, provocará un descenso en la producción. Si bien es cierto que gracias a esto
los precios pueden estabilizarse, la principal consecuencia negativa es el aumento del desempleo.
Ejercicio 3: Completar la siguiente tabla sobre los efectos de la Política Fiscal expansiva y contractiva indicando con
flechas arriba o abajo que sucede con cada una de las variables:
Política
fiscal
Gasto
público
Impuestos
Renta
disponible
Consumo / Demanda
Inversión
agregada
Producción Empleo
Precios
3.2. La política presupuestaria
El Estado realiza un presupuesto anual (presupuestos Generales del Estado), donde obviamente debe incluir los
ingresos y los gastos que se prevén.
Este es el momento en que el Gobierno de turno tiene que tomar las decisiones de dónde gastar (sanidad, educación,
carreteras, empleo, formación, nivel tecnológico, etc.) y de dónde ingresar y hasta qué punto pueda endeudarse.
5
Los gastos públicos, son extremadamente variados por lo que es útil clasificarlos:
a) Gastos corrientes, son los destinados a la retribución del personal al servicio del sector público, la adquisición de
bienes y servicios, al pago de los intereses de la deuda pública y a las transferencias corrientes.
b) Gastos de inversión, son las inversiones que se dirigen a mantener y ampliar el capital productivo del país en
infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos, hospitales, centro educativos).
c) Gastos financieros, son los destinados a hacer frente a la carga de la deuda del Estado.
d) Gastos de transferencias, son los que se realizan sin recibir nada a cambio (seguros de desempleo, pensiones,
becas, jubilaciones, subvenciones y desgravaciones a empresas).
Ejercicio 4: Clasifica los gastos siguientes:
• Pensiones de viudedad
• Adquisición de mobiliario para un centro escolar.
• Mejora del firme de una carretera comarcal.
• Salario de un Policía Local
• Construcción de un Centro Público de Salud
• Becas de estudio para estudiante de Bachillerato.
• Ayudas a la producción de aceite de oliva.
• Pago de parte de la deuda pública.
• Subsidios de desempleo.
• Adquisición de un camión de Bomberos
Los ingresos públicos, como los gastos deben financiarse, el Estado tiene que recaudar dinero para llevarlos a cabo.
Esto lo podrá hacer por 3 vías:
1. Ingresos por la venta de los bienes y servicios que producen las empresas públicas.
2. Por vía coactiva (impuestos)
3. Acudiendo al endeudamiento.
La vía coactiva es la más importante, destacando los impuestos y las cotizaciones a la Seguridad social.
Los impuestos son el pago obligado que familias y empresas realizan al Estado o a otras Administraciones Públicas según
las condiciones fijadas por la ley.
Aunque existe una gran variedad de ellos, los más importantes son:
-
Directos, son los que gravan la riqueza o la renta de manera personal. Destacan el IRPF, el de Patrimonio y
el de beneficios de las empresas. Todos ellos recaen sobre un sujeto determinado en virtud de obtener un
determinado ingreso, beneficio o tener un patrimonio.
-
Indirectos: gravan determinadas actividades sin atender a la capacidad económica del agente que las
realiza. Ejemplo de estos son: el IVA o los impuestos especiales sobre los carburantes.
Por otro lado los impuestos pueden ser progresivos, en los cuales el importe proporcional a pagar por el contribuyente es
mayor cuanto mayor sea su renta o patrimonio (IRPF) y regresivos, en los que pagan más proporcionalmente los que
menos renta tienen (IVA).

Cotizaciones a la Seguridad Social, son pagos que se realizan al Estado vinculados a la percepción de los
salarios por los trabajadores. Son una especie de salario indirecto, pues con cargo a ellas se financia la
Seguridad Social y todas sus prestaciones (sanidad, pensiones,…). Por lo tanto se trata de un salario en especie.

Otros ingresos, son muy variados y podríamos incluir los siguientes: rendimientos patrimoniales procedentes de
la actividad de las empresas públicas, es decir de su beneficio; ingresos por ventas de empresas públicas, títulos
6
de deuda pública, loterías y apuestas del Estado, etc.; ingresos procedentes de la UE destinados a la agricultura,
las regiones, el empleo, etc.
Ejercicio 5: Clasifica los ingresos siguientes:
Emisión de letras del Tesoro.
Impuesto de bienes inmuebles,
La retención a cuenta del IRPF
Venta de parte del parque móvil de un ministerio
IVA abonado al adquirid una plaza de garaje.
Impuesto que se paga al comprar gasolina.
Retención a la Seguridad Social en la nómina del
trabajador
Venta de AENA
3.3. Déficit público y deuda del Estado
La diferencia entre ingresos y gastos genera un saldo presupuestario, que puede suponer un déficit público, si los gastos
son superiores a los ingresos, superávit público si los ingresos son superiores a los gastos. En el primer caso, el Estado
tendrá que financiarse y generará Deuda Pública; en el segundo, ahorrará.
Tradicionalmente se han empleado tres modalidades de financiación del déficit público: creación de moneda, emisión de
deuda pública y obtención de préstamos del Banco central.
La emisión de deuda pública es el principal recurso utilizado por los estados miembros para reducir el déficit. Ésta
consiste en obtener préstamos de los particulares mediante la venta de Letras del Tesoro, Bonos, Obligaciones del
Estado y otros Títulos públicos.
Esta deuda del Estado hay que pagarla con el paso del tiempo, de manera que se traspasa a generaciones futuras una
carga que se ha generado en generaciones anteriores y al fin y al cabo constituye una rémora para la capacidad de
maniobra de los gobiernos.
A pesar de todo esto, el déficit puede ser positivo e incluso necesario. Esto ocurre cuando están ligados a inversiones
productivas que aumentan la eficiencia general de la economía o que generarán ingresos mayores al Estado o cuando
sea necesario para impulsar a la economía cuando se encuentra en declive.
7