1 EL GRAN BUENOS AIRES. APUNTES DE UNA HISTORIA IMPOSIBLE Horacio Caride 1 Alicia Novick Instituto de Arte Americano e Investigaciones Estéticas Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, U.B.A. La planificación urbana tradicional, durante largos años, atribuyó los problemas de gestión del Gran Buenos Aires a la carencia de un organismo metropolitano que centralizase los estudios y la acción sobre el conjunto de la región. Contrariamente, mientras las empresas de servicios públicos trascendían con sus redes los límites de la Capital, los voluntaristas organismos de planificación regional siempre tuvieron vida efímera. Nunca se logró constituir un ente metropolitano cuya duración superase a la del gobierno que lo creara. Los primeros intentos de constituir un ente interjurisdiccional tuvieron lugar durante la década de 1920 cuando un grupo de técnicos, partidarios de las nuevas ideas del urbanismo, plantearon la necesidad de considerar los suburbios "extramuros" como parte constitutiva de la ciudad. Los datos aportados por el Censo Municipal de 1936 favorecieron en los medios profesionales la opinión sobre la necesidad de considerar una “Aglomeración Bonaerense”. Cuando llegó al poder el peronismo, su principal terreno de actuación lo situó en los partidos aledaños de la Capital. En 1947 se instituyó el Gran Buenos Aires como categoría censal pero, ante el estupor de los técnicos que habían recomendado insistentemente lo contrario, excluyó de dicha categoría a la Capital Federal. Se formalizó así un divorcio entre las dimensiones técnica y política del conglomerado que, sin jamás conseguirlo, intentaron superar todos los planes posteriores. Tras la era peronista, tanto los gobiernos militares (1967-1973; 1976-1983), como los civiles (1958-1967; 1973-1976; 1984 hasta la fecha) proyectaron instaurar, sin excepción ni éxito durable, instancias de coordinación metropolitana. Estos temas se perciben en todos los debates que, desde el siglo pasado, van construyendo la problemática: las controversias decimonónicas entre la Nación y la Provincia, la discusión de comienzos de siglo sobre la integración de los “barrios suburbanos”, la incorporación posterior de la noción de aglomeración bonaerense en el léxico profesional y, finalmente, la institución del Gran Buenos Aires como ente jurídico a fines de la década de 1940. El suburbio como problema El antagonismo cultural entre la ciudad y la campaña fue uno de los conflictos, que dio cuenta con mayor precisión del proceso que culminó en la federalización de Buenos Aires. Esta oposición, condensada dramáticamente en los pares polares de “civilización” y “barbarie” del Facundo de Domingo Faustino Sarmiento (1850), se reflejó en las disidencias entre la Nación y la Provincia que atravesaron la historia política argentina durante el siglo XIX. Las controversias (que conllevaron fuertes conflictos armados) finalizaron con la designación de Buenos Aires como Capital de la Nación. El corolario de esas luchas se manifestó en la voluntad de "convertir en ciudad a la campaña" con el proyecto de una ciudad cerrada y jerarquizada, separada de la 1 Este artículo es una reformulación de Ciudad versus Area Metropolitana. Pour une histoire du Gran Buenos Aires, Alicia Novick y Horacio Caride, Amerique latine: Les discours techniques et savants de la ville dans politique urbaine, Document de Travail N° 37, Projet “Les mots de la v ille”, MOST UNESCO, Paris, 1999, pp. 25-35. 2 jurisdicción de la Provincia. Al antiguo municipio, federalizado en 1880, se le anexó siete años después un amplio territorio, que incluía dos núcleos urbanos y una vasta zona de tierras desocupadas. En ese momento, su población se acercaba a las 450.000 personas, concentradas básicamente en el antiguo municipio, en tanto el territorio del futuro Gran Buenos Aires contaba con menos de 120.000 habitantes. El aumento de población tardó varias décadas en ocupar los ambiciosas fronteras previstas. En efecto, los 1.200.000 habitantes que registraba el Censo Municipal de 1909 ocupaba apenas un 60% del territorio. Los problemas suburbanos, localizados en los territorios en vías de urbanización, se transformaron en cuestión municipal de primer orden. Por detrás de su tratamiento se ponían de manifiesto las disidencias de un urbanismo decimonónico que necesitaba conciliar los espacios públicos y edificios simbólicos de un Estado en vías de consolidación con los problemás sociales, higiénicos y técnicos suscitados por la expansión. En consonancia con las ideas de los reformadores de fin del siglo, las preocupaciones por la higiene y salubridad en los “conventillos” (habitaciones de alquiler del séctor céntrico caracterizadas por el hacinamiento), se fueron desplazando a los nuevos problemas sociales y espaciales planteados por los loteos periféricos. En un primer momento los “arrabales”, o “barrios suburbanos”, tuvieron alternativamente connotaciones positivas (residencial, sano, natural) y francamente negativas. Estas últimas primaron en una caracterización construída por su ocupación social (pobres, jornaleros, “de clases laboriosas”) asociada a sus pésimas condiciones higiénicas y estéticas (barrios malsanos, insalubres, con edificación mísera). Desde esas cualidades, que condensaban los desequilibrios de la ciudad moderna, se concibió al suburbio como un territorio susceptible de intervención para la administración pública. La denominación “nuevos barrios”, o “barrios excéntricos”, se enunciaron en oposición al antiguo municipio, a pesar de las necesarias vinculaciones entre el centro y los suburbios que reivindicaron tempranamente los higienistas. La expansión de la ciudad, "inmensa", "inabarcable", "en desorden", a cargo de "rematadores" y "especuladores" o "capitalistas que valorizan las tierras", se planteó como un problema que se trató de paliar desde la Administración, dentro de un modelo de ciudad cerrada que, en un comienzo, había levantado una suerte de cerco defensivo frente a la campaña. La mirada de los técnicos Hasta 1920, el tema suburbano se localizó dentro de los límites jurídicos y administrativos de la Capital. Los problemas asociados a ellos fueron creciendo en complejidad en la medida que los loteos y las obras municipales que les acompañaron, iban completando la urbanización. En esos sitios se efectuaban los relevamientos sobre las condiciones de vida obrera que efectuaba el Departamento Nacional del Trabajo y se localizaban algunos emprendimientos de vivienda popular producidos por las cooperativas socialistas, por la Comisión de Casa Baratas, por la Municipalidad y por las asociaciones filantrópicas. Ciertas corrientes políticas, como el socialismo y el radicalismo, se apoyaron en la escala barrial y el fomentismo tomándola como eje de su organización y acción política. Para 1923, conjuntamente con un “plan de saneamiento para los barrios suburbanos”, se organizó el Proyecto Orgánico para la Capital a cargo de la Comisión de Estética Edilicia. El primero apuntó a completar los equipamientos y sobre todo las redes de infraestructuras, en tanto el segundo 3 persiguió explícitamente como objetivo el reequilibrio de la sociedad y la estructura urbana de Buenos Aires, “transformada por la extensión y el crecimiento”. Si bien este último puso énfasis en el diseño de los espacios para una descentralización -siguiendo los principios del Civic Artcontempló las necesidades de los barrios suburbanos como barrios obreros, estadios deportivos y espacios verdes, que requerían de la intervención pública. El Proyecto Orgánico formuló por primera vez la necesidad de considerar los partidos aledaños como una dimensión inseparable de la ciudad. Esta nueva perspectiva fue introducida en la Comisión de Estética Edilicia por Jean-Claude Forestier, funcionario de la Municipalidad de París, convocado por el intendente en 1923, a los efectos de elaborar un plan para los espacios verdes metropolitanos. Su teoría sobre sistemas de parques y plazas fue concebida como una red metropolitana que asociaba la ciudad y los suburbios en una sola e indisoluble aglomeración. Esta posición se hacía eco del debate urbanístico europeo, donde a través de los “modelos” para la expansión se dirimían soluciones para la cuestión social. Forestier proyectó esas ideas a la situación de Buenos Aires, impulsando la necesidad del mejoramiento de los barrios excéntricos “cuidando la higiene y las condiciones de vida de la población obrera”. En las Actas de la sesión informativa a la Comisión de Higiene Urbana y Rural del Museo Social de París, se desarrolló su perspectiva de análisis: “La extensión considerable de la ciudad, que verdaderamente podría ser suficiente para una población de tres millones de habitantes, hizo nacer la idea de que para el desarrollo de la población es inútil ocuparse de la extensión de la ciudad fuera de sus fronteras. M. Forestier, desde su llegada combatió vivamente esas ideas haciendo observar que el desarrollo del exterior se afirmaba muy activamente y simultáneamente con el crecimiento de la población en el interior”. (Musée Social de Paris, 15/6/1928: 302). En efecto, la mayoría de los profesionales locales no percibían las cuestiones extramuros, eclipsadas por los barrios carenciados y los terrenos desocupados aún incluidos dentro de la Capital. Ninguna de las corporaciones profesionales ni de las recientemente constituidas asociaciones de promoción del urbanismo contemplaban la necesidad de vinculación con los territorios adyacentes. Esta óptica metropolitana fue retomada por dos técnicos locales. Benito Carrasco, Director de la Oficina de Paseos de la Municipalidad (1914-1921), planteaba la necesidad de crear una Confederación de Municipios a los efectos de gestionar los proyectos de dimensión regional. En convergencia con esta idea Carlos María della Paolera, quien cursara sus estudios en el Instituto de Urbanismo de París, enviaba a los diarios porteños una serie de artículos donde planteaba la necesidad de un Plan Regulador para la Aglomeración Bonaerense, en tanto solución técnica adecuada para paliar los problemas del suburbio “miserable y fangoso” Acaso por primera vez, della Paolera definió la zona de influencia de Buenos Aires, calculada en una superficie de 150.000 hectáreas con una población que en pocos años alcanzaría los 3.000.000 de habitantes. Entre otros conceptos, señalaba que la consideración del territorio de la Capital Federal y su zona de influencia era una de las principales dimensiones a tener en cuenta para la elaboración del Plan. Su principal objetivo era poner en evidencia que los conflictos de transporte, económicos y sociales de la aglomeración se resolverían por una organización racional y científica del “núcleo de la gran ciudad y la cada vez más dilatada zona en la que su acción se manifiesta”(della Paolera, 1926). 4 Hacia fines de la década de 1920 la idea del Plan Regulador y la necesidad de mirar más allá de los límites jurisdiccionales de la Capital ya estaba sólidamente instalada en el medio político y técnico porteño. Los técnicos, que desde sus teorías y doctrinas fueron anticipando la necesidad de tomar en cuenta al Conurbano, encontraron nuevos argumentos en las estadísticas. La población de la Capital, según el Censo Municipal de 1936, había sobrepasado los 2.400.000 personas, duplicando el número de habitantes registrado en 1909. Tiempo después, los municipios vecinos, en conjunto, sumaban cerca de 1.200.000 personas, según el Censo Provincial de 1938. Es decir que la población fuera de los límites capitalinos aportaba ya una tercera parte del total. Tomando en cuenta estos datos fue un demógrafo, Nicolás Besio Moreno, quien definió por primera vez al Gran Buenos Aires en función de estrictos cálculos de densidad: "La línea límite del Gran Buenos Aires, es bastante interior a la de los ferrocarriles que parten de la Capital Federal consideran como zona urbana y el criterio con que ha sido trazada es el de tomar los partidos próximos de la provincia, aquellas partes cuya población excede de 300 habitantes por km²" (Besio Moreno, 1939: 416) Los datos que registraban el aumento de la población del área a expensas de las migraciones rurales, abrían nuevos temas, tal como se manifiesta en los debates suscitados en el ámbito del Congreso de la Población organizado por el Museo Social Argentino en 1940. La cuestión de los límites operacionales del territorio, ya sea para la aplicación de un plan o para el ejercicio de una administración específica, se planteaba como un importante desafío nacional. Hacia el Gran Buenos Aires El espectro de las propuestas técnicas de los años treinta, a pesar de sus enfoques diferenciados fueron tomando forma a través de varios proyectos de gestión intercomunal. Cabe citar en este sentido la necesidad de una Comisión Regional de “carácter asesor" propuesta en el ámbito de la Municipalidad de Buenos Aires (1942), las facultades otorgadas por ésta para celebrar convenios con la Provincia (1944) y los programas del equipo de planificación del Ministerio de Obras Públicas (1944). Estas se sumaron a una serie de avances en las obras públicas y en los servicios, que intentaban responder a los nuevos problemas de un área que se densificaba a expensas de un acelerado crecimiento. Durante la década de 1930 la obra pública adquiere una magnitud nacional. En particular la Capital y la Provincia fueron territorio de numerosos emprendimientos. A nivel de la Ciudad de Buenos Aires, el intendente Mariano de Vedia y Mitre (1932-1938) impulsó obras edilicias, espacios públicos y a la ampliación de la red vial. Dentro de esta última, puede citarse la construcción la Avenida 9 de Julio, imaginada como arteria de comunicación regional. Con el concurso de organismos nacionales, como el Ministerio de Obras Públicas y Vialidad Nacional, la gestión de Manuel Fresco, (gobernador de la provincia de Buenos Aires entre 1936 y 1940), desarrolló los equipamientos y la red caminera de los alrededores de la Capital. En aquellos años, comenzó la construcción del Camino de Cintura y del General Belgrano reforzando las comunicaciones entre municipios. Los antiguos problemas de vinculación entre la Capital y los partidos limítrofes e industriales del sur tuvieron una solución en la construcción de tres puentes sobre el Riachuelo: Avellaneda, (1935), Uriburu (1938) y La Noria (1941). La construcción de una avenida de circunvalación, la General Paz (1936-1941), prevista ya en el ensanche de 1887, representó el mayor impacto urbano para el área, distribuyendo el tránsito entre ciudad y suburbios, pero también construyendo la frontera material que hasta hoy los separa. 5 En forma paralela, la mayoría de las empresas de servicios públicos del Estado ya habían definido a la Aglomeración Bonaerense como área operativa. Tal vez el ejemplo más contundente fue el de Obras Sanitarias de la Nación que consideraba desde principios de siglo la expansión de sus redes fuera del territorio de la Capital. Consideración similar realizaban los servicios de bomberos, la jurisdicción de transportes colectivos, las empresas de electricidad y el área operativa de la Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA), creada en 1946. Asimismo, una amplia gama de organismos fueron reconociendo la todavía difusa jurisdicción de “Capital Federal y municipios circunvecinos” para la aplicación de políticas sociales que se manifestaban en la reglamentación de los salarios mínimos obreros (1945) o el alcance de los “precios máximos” de los productos de primera necesidad (1947). Dentro de este panorama, a comienzos de 1947, el Cuarto Censo General de la Nación dio el primer paso de carácter oficial al definir a “(...) la Capital Federal y los partidos de la provincia de Buenos Aires que la circundan (...), integrando una unidad censal separada, a la que se denominó ‘Gran Buenos Aires” (IV Censo General de la Nación: tomo I, p. XIX). De hecho, la Dirección de Estadísticas incluyó esta denominación en su publicación. La "oficialidad" del Conurbano llegó con el decreto 70/48 del Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Domingo Mercante, que definía al Gran Buenos Aires como el área urbana y rural de catorce partidos circunvecinos a la Capital, marcando claramente dos problemáticas diferenciadas. Por un lado, “(...) los límites municipales de la Capital Federal dividen a ese vasto conglomerado urbano en dos jurisdicciones: federal y provincial (...); Buenos Aires y sus alrededores constituyen una de las pocas grandes metrópolis mundiales que no poseen un plan regulador (...)”.Por otro “(...) si bien en la zona federal del Gran Buenos Aires, el plan debe ser sustancialmente de remodelación urbana, en la zona provincial el plan debe ser sustancialmente preventivo, salvo casos en que el planeamiento debe ser curativo (...)" (Archivo de la Dirección de Geodesia de la Provincia de Buenos Aires: Carpeta 18). El decreto 70 de 1948, que ponía en condiciones oficiales al Conurbano, también había previsto una Comisión Asesora de “expertos en planeamiento” (el arquitecto José María Pastor y el ingeniero José Bonilla) y un funcionario (Carlos Marino, Director de Geodesia, en representación del Ministerio de Obras Públicas de la Provincia) que debía expedirse sobre los lineamientos generales de un plan de desarrollo para el Gran Buenos Aires y sobre la aplicación del decreto mismo. Entre los títulos más relevantes del informe presentado figuraron los fundamentos clásicos del planeamiento -la necesidad de un “diagnóstico”, las previsiones de crecimiento y la definición de un programa de acción- pero sin lugar dudas, el ítem más importante era aquel que apuntaba a “salvar” los problemas jurisdiccionales con la creación de un organismo autónomo, con "poder público" y "agilidad ejecutiva" para el control del Plan Regulador del Gran Buenos Aires. Conjuntamente con las soluciones técnicas, en septiembre de 1948 los tres profesionales enviaron al Ministro de Obras Públicas la delimitación posible del Conurbano incluyendo los 17 "partidos" susceptibles de conformarlo y la necesidad de incluir a la Capital. La propuesta, además, sentaba las bases de un acuerdo con la Nación, superando la óptica diferenciada de la Dirección de Estadística. Pero, principalmente, puntualizaba la precariedad de los criterios adoptados hasta el momento y la necesidad de profundizar los estudios, argumentando que los límites del Gran Buenos Aires, no debían tener una coincidencia exacta con la división política y administrativa. Sin embargo, otro decreto del 6 de octubre de 1949, otorgó status jurídico a este territorio restringido que excluyó a la Capital Federal, sin lograr constituir ningún acuerdo interinstitucional para resolverlo. La respuesta final de la Provincia fue suprimir a la Comisión Asesora. Incluso, se llegó a considerar que la expresión “Gran Buenos Aires” atentaba contra la autonomía provincial. 6 Consumado el divorcio político-técnico, hacia 1950 se clausura el ciclo de propuestas urbanísticas inauguradas por Forestier en 1923 en tanto se abre el período de la "planificación" para el área Una historia imposible El estudio preparado desde la Municipalidad de la Capital Federal, por la Oficina del Plan Regulador en 1958 había planteado tres escalas para la planificación, la ciudad, el Gran Buenos Aires y la región. Los técnicos del Plan estudiaban desde la juridisprudencia el panorama internacional con el objetivo de proponer las modalidades legales y factibles de ser llevadas a cabo para una gestión conjunta. Los acuerdos propuestos no tuvieron lugar, sin embargo los intentos se fueron reformulando a lo largo del siglo. Diez años más tarde, el gobierno militar instauró el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo, que subdividió el país en ocho áreas para efectuar estudios, propuestas y gestiones. En ese contexto, la Oficina Regional Metropolitana elaboró el Esquema Director del año 2000. Planes y organismos se disolvieron en el cambio de gobierno. Durante el interregno democrático (1973-76) una nueva serie de acuerdos administrativos se diseñaron con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. No obstante, el Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB) y el Programa de Concertación del Hábitat y Ordenamiento Territorial (CONHABIT), finalizados durante el último gobierno militar tuvieron un destino similar a los documentos que les precedieron y sucedieron. Efectivamente, con el advenimiento y estabilización de la democracia, a partir de 1984, se realizaron los acuerdos institucionales. La Comisión Nacional del Area Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA) fue creada en 1987, como un espacio de convergencia de autoridades nacionales, provinciales y municipales. Pero al cambiar el signo político del Gobernador de la Provincia, en 1989 fue transferida a la órbita exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional. Las controversias entre fronteras administrativas, niveles de gobierno y perfiles técnicos no se alcanzaron a resolver en el contexto de la planificación "tradicional", fuertemente cuestionada desde hace más de dos décadas. Sin embargo, aún sobrevuelan en los conflictos que enfrenta la planificación “por proyectos”. Los recientes debates en torno de la transformación del status jurídico de Buenos Aires (con su propia Constitución y Jefe de Gobierno electo desde 1996), las dificultades de coordinación y control de los servicios públicos recientemente privatizados, la creación de organismos políticos para el financiamiento de la obra pública en la Provincia, plantean indudablemente problemas específicos de los escenarios históricos recientes. Al margen de las limitaciones inherentes a la planificación urbana de la segunda posguerra, que creía que los problemas de la ciudad podrían ser resueltos en forma centralizada por tecnócratas competentes y autónomos del poder político, al revisar la historia de esta “frustración” van surgiendo una serie de rasgos específicos de Buenos Aires. En primer lugar, la temprana aparición de una noción que anticipa la existencia real del Conurbano Bonaerense. En segundo término, la fragilidad institucional creada por la repetida alternancia de gobiernos civiles y militares. Por último, los permanentes conflictos de poder entre el Gobierno Nacional -residente en la Ciudad de Buenos Aires-, el Intendente de la propia ciudad (delegado del Poder Ejecutivo Nacional hasta 1996), el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y los Intendentes de los Municipios provinciales. 7 Pero, más allá de esos factores, la historia recuerda que la idea de “aglomeración bonarense” fue una de las dimensiones de un proyecto que apuntaba a la planificación y la gestión racional de la ciudad como medio para transformar la sociedad. Cabe preguntarse si la mera existencia de un organismo de gestión metropolitana hubiera podido responder a ese objetivo. Bibliografía consultada - Archivo de la Dirección de Geodesia. Ministerio de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, sección "Gran Buenos Aires", Carpeta 18. - Besio Moreno, Nicolás, Buenos Aires, puerto del Río de la Plata, capital de la Argentina. Estudio crítico de su población, 1536-1936, 1939 - IV Censo General de la Nación, tomo I, Censo Nacional de Población, Buenos Aires, 1947 - Della Paolera, Carlos María, “Hacia la Organizacion Cientifica de nuestras ciudades. La visita del arquitecto urbanista León Jaussely”, La Razón, 27 de julio de 1926. - Intendencia Municipal de Buenos Aires, Comisión de Estética Edilicia, Proyecto Orgánico para la Urbanización del Municipio. El Plano Regulador y de Reforma de la Capital Federal, Talleres Peuser, Buenos Aires, 1925. - Musée Social de Paris, Réproduction des proces-verbaux de séances de la Section d´Higiene Urbaine et Rural, Communication de Forestier: quelques travaux d´urbanisation a Buenos Aires: l´Avenida Costanera, Scéance du 15 du juin, 1928, - Passalacqua, Eduardo, “Gobierno y Administación del Area Metropolitana. Balance de la experiencia”, mímeo, Buenos Aires, 1997
