GARCIA DELGADO - Transparencia, Gobierno Abierto y Modernización del Estado.

Transparencia, Gobierno Abierto y Modernización del Estado.
Reconceptualizando para un nuevo rumbo
Por Daniel Garcia Delgado
*Director del Área Estado y Políticas
Públicas
I PARTE
Introducción
El objetivo de este trabajo es reflexionar sobre algunos de los conceptos más importantes del
relato de Cambiemos sobre el Estado y las políticas públicas. En una rápida recorrida se
destacan tres, 1. el énfasis en la Transparencia; 2. en el Gobierno Abierto y 3. en la
Modernización del Estado. Estos términos forman parte del paradigma, del modelo de gestión
pública, concepción de la administración y vinculación con la ciudadanía.
En gran parte son herramientas que vienen del New Public Management y se articulan con la
economía del neoliberalismo y las perspectivas de gobierno electrónico y auge de las TICs. A su
vez son internalizados, difundidos en el sentido común que se constituye por los medios
hegemónicos. El trabajo resalta la importancia de la reconceptualización en la medida que las
orientaciones de políticas públicas, sobre el Estado y su inserción internacional se consideran
hasta el día de hoy como “el único camino posible” a seguir por la sociedad argentina,
acercándose a un cierre peligroso, tanto para la capacidad crítica como creatividad de la
sociedad de generar alternativas frente a un gobierno elites que ha tendido a generar
desigualdad, pobreza y destrucción de la economía real.
Este trabajo se va a organizar en dos partes de las cuales, en la primera, se hace una crítica
evaluativa de este plexo conceptual y, en el segundo, se presenta una visión propositiva, que
intenta superar más que negar este relato. Como mencionamos anteriormente, el aporte que
este artículo busca realizar se centra en los conceptos de transparencia, gobierno abierto y de
modernización y reforma del Estado, recuperando otras vertientes teóricas a las del new public
managment, neoinstitucionalista, como por ejemplo, el enfoques del poder, de la
representación de intereses y neo estructurales.
Los adjetivos, transparencia, abierto, modernización pueden ser en sí mismo válidos o útiles,
pero cuando se articulan a un discurso a una conceptualización y a un dispositivo político ya
forman parte de un paradigma. Cuando articulan un proyecto que tiene atrás un bloque social,
intereses y sobre todo un dispositivo de poder, deconstruir estos conceptos y políticas que
han regido estos 4 años parece importante como contribución de las ciencias políticas a la
configuración de otro rumbo posible.
1.La sociedad de la Transparencia: duplicidad y control
El concepto de transparencia y su auge se produce en la sociedad posmoderna, neoliberal y en
el cambio de la gran transformación a la gran financierización (Polanyi y MacIver, 1944). La
idea de una sociedad despolitizada, del fin de la política y de los grandes relatos, de la crisis
del Estado bienestar, y su resolución neoliberal, necesitaba de algún valor que ya no fuera la
igualdad y el bienestar asegurado por el Estado, los derechos. Necesitaba de la crítica al
igualitarismo, a lo colectivo, en ese sentido los tres momentos neoliberales tienen entre sí un
hilo conductor: en el ataque al Estado, a los gobiernos populares y en el énfasis en la lucha
contra corrupción como claves para gobiernos que promueven la concentración,
privatizaciones y endeudamiento.
En esta captura del Estado por las elites (Garcia Delgado, Ruiz del Ferrier y Anchorena, 2018), a
partir de la victoria de Cambiemos en 2015, es clave el papel que va a jugar la idea de
transparencia/corrupción como eje del actuar del gobierno. Así, el concepto de transparencia
tiene funciones latentes y manifiestas. Entre las latentes, la primera es que la búsqueda de
transparencia se utilizó para el control del sistema político, de la soberanía popular, para
legitimar el low-fare, como judicialización de la política, la guerra jurídica y mediática desatada
contra los adversarios políticos, para terminar con la oposición real, con “el populismo” y, a la
vez, atacar cualquier expresión progresiva, alternativa o con un programa diferenciado al
oficial.
La duplicidad es la otra característica constitutiva del gobierno de las elites, de decir algo y
hacer lo contrario. De no comprometerse con la verdad ni asertividad en sus afirmaciones. De
prometer, de reducirla la pobreza, hacer desaparece la grieta y al narcotráfico y hacer todo lo
contrario. Esto va más allá de errores de voluntad, ‘de quise y no pude’, trabaja sobre el
engaño para hacer directamente algo inverso a lo comprometido.
De todas formas, esta experiencia sobre transparencia lucha contra la corrupción-populismo,
no fue solo una proceso nacional donde cobran relevancia estos dispositivos sino parte de un
plan regional, de una estrategia mediática, judicial y geopolítica, en donde la bandera de la
transparencia y la lucha contra la corrupción encaran el formato de nuevas formas de
intervención de la región por parte de los EEUU, para erosionarlos y sustituirlos por otros más
afín a su agenda. Los casos de Brasil, Ecuador y Argentina tal vez sean los más emblemáticos.
Es decir, si antes esas formas de intervención en la sociedad disciplinaria eran los golpes de
Estado y la intervención de las fuerzas armadas, ahora son las operaciones judiciales para
generar prisiones preventivas y erosión del Estado de Derecho y de los derechos sociales.
En segundo lugar, la promesa de un gobierno transparente por parte de CEOS del sector
privado exitosos sirvió para cooptar los organismos de regulación y control en nombre y el
permitir y legitimar la corrupción estructural de las elites. Permitió el encubrimiento y
legalización de delitos económicos, evasión, lavado, de sociedades off-shore o paraísos
fiscales. Esto hace referencia a los CEOS en la gestión ministerial, la denominación de esta
corrupción también denominada “sistémica” por Aldo Ferrer son varias, “la puerta giratoria”;
el estar en los dos lados del mostrador; el intervenir en capacidad de decisión del gobierno en
favor de negocios privados; liquidar empresas públicas o hacerlas inviables (ej. Aerolíneas
Argentinas), para endeudar y fugar.
Todo ello facilitó legitimar la cooptación de los mecanismos de control y de regulación
(Procelac, Ufi, OA, IGJ, Vialidad Nacional, Sigen, Agn, etc) por los mismos intereses a ser
regulados por los Ceos. De ese modo, en nombre de la sociedad de la transparencia se
naturalizó la corrupción estructural, la delictualidad económica off-shore, lo cual forma parte
de procesos dominación política e impunidad característicos de la irrupción del capital
financiero global y el nuevo papel que juegan los bancos: no prestar para producir, sino para
orientar fortunas al exterior y ser mecanismos de especulación financiera.
En tercer lugar, la sociedad de la transparencia preconizada se parece en realidad una sociedad
del control como lo señalara el filósofo (Han, 2015); de la vigilancia permanente (Snowden,
2019) y de orientación de conductas políticas de los ciudadanos. Así el traspaso de los datos
del Anses a la Jefatura de Gabinete. De la potenciación de las fuerzas de seguridad en el sector
público. En el capitalismo actual los datos es una parte importante del proceso de acumulación
y legitimación. El dispositivo de la utilización de datos privados para utilización política, para la
orientación de los comportamientos electorales. Esta multiplicación y resignificación de la
información también impacta en nuevos dispositivos de poder y subjetivación, que incluyen
potencialmente peligroso como la pérdida de la privacidad, la manipulación de las preferencias
que se vinculan con las fake news, el law fare y los denominados ‘golpes blandos’. [1]
Asimismo este capitalismo de plataforma implica la creación de dispositivos digitales que
poseen una serie de empresas y/o gobiernos de países centrales interesados en vender sus
servicios, pero manteniendo un estricto control sobre ellos.
La duplicidad es característica de un gobierno que hizo de la posverdad y de la pospolítica sus
banderas, por lo que se unen a esta característica de no sentirse nunca responsable de lo que
sucede de los que sus políticas generan, sino encontrar siempre la responsabilidad en el otro.
Sea la crisis y recesión fruto de ‘la pesada herencia’ del gobierno anterior, o la ‘incertidumbre
que en los mercados genera un gobierno con un pensamiento macroeconómico distinto al del
‘único camino posible’. La divisoria de aguas entre “honestos” y “corruptos”, es finalmente un
eje de debate no solo falso e ideológico porque tiende precisamente a invisibilizar los distintos
proyectos de país en disputa.
2. El ‘Gobierno abierto, como gobierno de elites y del marketing
Acumulación y legitimación son los dos aspectos problemáticos en la democracia liberal.
Democracia y economía concentrada y legitimación mayoritaria no habían sido posibles lograr
para las elites después de los procesos de sustitución de importaciones. Por el otro lado del
empate hegemónico (Portantiero, 1999), acumulación con distribución del ingreso lograban
legitimación pero los gobiernos populares que se encontraban luego con problema de
restricción de divisas, presiones devaluatorias y finalmente golpistas. Cuando la captura del
Estado por las elites (2018) supuso de que ya era posible la acumulación y concentración en
unos pocos con la legitimación democrático y que la minoría dominara con asentimiento de la
mayoría, Cambiemos pensó que había encontrado la piedra filosofal del éxito político, que les
posibilitaba restablecer una hegemonía conservadora. Tenían las claves tecnológicas y
comunicacional para ello. ¿Cuáles eran?
Principalmente la técnica, la construcción de subjetividades y del sentido común de la
población (Canelo, 2018) por medio de la comunicación, por expertos en tecnología de última
generación, Big, data, trolls, IA, y una gran compresión de la racionalidad instrumental y
acercamiento a ciudadanos con datos personales. Creyeron que habían encontrado la fórmula
de ganar elecciones y ajustar a la gente en simultáneo. Conjuntamente la idea de un ‘Gobierno
abierto’, daría una mayor legitimación al accionar público al proporcionar mediante internet y
el gobierno electrónico, los datos del Sector Público a los ciudadanos. Era Gobierno abierto o
Estado abierto, esta última conceptualización se constituyó como sinonimia del primero, para
adecuarlo a tradiciones políticas diferenciadas, tanto las anglosajonas, de las de la UE, como
latinoamericanas.
Dice O. Oszlak (2013), “Para quienes estamos habituados a estudiar la problemática del
estado, no deja de llamar la atención el hecho de haberse adoptado y popularizado la
expresión open government, o “gobierno abierto”, para caracterizar una nueva modalidad de
vinculación entre ciudadanía y estado. Así, el término parecería aplicarse exclusivamente al
poder ejecutivo. Es cierto que otros poderes del estado, como el legislativo y el judicial, no han
demostrado aún una voluntad semejante de hacer más transparente su gestión o promover la
participación ciudadana, pero existe suficiente evidencia para suponer que la tendencia
también se extenderá cada vez más hacia estos otros ámbitos institucionales”.
El gobierno abierto tenía de esta forma también funciones manifiestas y latentes. Entre las
primeras la idea de generar una información del sector público a todos los ciudadanos, con
facilidad y eficacia digital. Supuestamente esa capacidad informativa sería un signo de una
accountability vertical de cuño o’ donelliano, (O Donnell, 1997) y al mismo tiempo suponía
una gerencia transparente del sector privado que trasladaban estas cualidades al Estado,
eliminado a la política que era la fuente de corrupción, ineficacia y, finalmente de su opacidad
ínsita. Fue una propuesta de que todos los problemas sociales se resolverían con el gobierno
electrónico, la digitalización de los trámites, y la apertura del Estado. Se presuponía por un
lado, que el Gobierno abriría para los ciudadanos la ‘caja negra’ del Estado con una
información fiable, transparente sobre licitaciones, contrataciones de personal y asignación del
presupuesto, pero por otro, eliminó todas las restricciones de regulación financiera cuenta
capital de la balanza de cuenta corriente, y comerciales al mundo para que supuestamente
‘lloviesen las inversiones’[2]. La pregunta que nos hacemos es ¿Pero era tan abierto y
accesible?
En realidad ponía el acento más que como acceso a la información pública digital, mientras
quitaba al Gobierno de las funciones de fiscalización y control. Más que un Gobierno abierto a
la participación de los ciudadanos y a colectivos se transformaba en un gobierno cerrado a
estos, si distingamos información, de decisión pública. La decisión era de las elites y eso no se
concertaba ni discutía con otros actores, ni aún con el supuesto “diálogo” sino se imponía con
lógica decisionista, donde lo colectivo o los grupos asociados no existían o eran
anatematizados como presumiblemente ‘mafias’, y se hacía más allá de leyes, a través de
DNU, más allá del Parlamento, de las protestas multitudinarias, controlando la justicia y más
allá también del mismo espíritu republicano que se decía encarar.
Si el objetivo era generar un “Estado cercano y que te escucha”, “de diálogo” para facilitarle la
vida sino al vecino, de que todo se puede hacer digitalmente, y facilitar trámites fue otra
promesa incumplida. No fue abierto a los ciudadanos, sino cerrado para las mayorías. El
gobierno abierto se convirtió un gobierno de minorías, de ricos para ricos que apuntó
decisivamente a bajar los salarios de los trabajadores y capacidad de negociación de los
gremios en favor de las empresas y de su lógica de que de esa forma aumentaba la
competitividad del país.
El enfoque de modernización supuso una lógica de despolitización, del ciudadano y los
colectivos, promover la sociedad de individuos (Badía, 2019), donde cualquier intermediación
colectiva de intereses era calificado negativamente. De la eliminación del interés general o en
todo caso, se asociaba al libre funcionamiento del mercado, a un estado que no regula ni
garantiza derechos.
Un gobierno de decisión concentrada, en los CEOS (Castellani, 2016), de fuentes de
acumulaciones principales, la financiera, la energética, la sojera, consigue en poco tiempo
transformar una sociedad productiva de consumo con industria sustitutiva en una sociedad en
emergencia (alimentaria, energética, ocupacional, vivienda), cuatro millones de pobres
nuevos, 200.000 millones de dólares en deuda externa, el ‘industricidio’, de la pérdida de más
de 200.000 puestos de trabajo industriales en breve tiempo; el volcar hacia la precarización el
mercado de trabajo.
Y el sentido de soberanía nacional en el manejo económico, con la apertura de la cuenta
capital y toda la desregulación financiera en un país bimonetario, fue también disuelta en la
política exterior de “volver al mundo”, donde supuestamente se estaba aislado, política que se
tradujo inmediatamente en una pérdida económica de la balanza comercial en la destrucción
de las instituciones de integración económica, y la adopción acrítica de la agenda de la
potencia dominante como propia. Porque fue abrirse cuando cuanto todo los países se
protegían. El promover tratados de libre comercio que tienden a profundizar la
desindustrialización, cuando los países tienden a proteger su trabajo, tecnología mercado
interno. La identificación de los intereses de la potencia dominante con los de la elite
dominante. Lo cual significó una cesión total de la soberanía nacional, en el abandono o
debilitamiento de reclamos históricos de soberanía como los de Malvinas e Islas del Atlántico
sur en relación al territorio y a los recursos naturales, realización de ejercicios militares
conjuntos con EEUU, vincular narcotráfico y terrorismo en la Triple Frontera con cuestiones de
seguridad nacional, desprotección de recursos naturales estratégicos como agua, minerales,
tierra, biodiversidad, etc.
En síntesis, el gobierno de las elites, es aparentemente abierto en términos de información
descentralizada, para trámites, pero no para asuntos de significación política o económica.
También es claro que es un gobierno de marketing, de la comunicación política como clave de
legitimidad donde se consideraba así que era posible abolir la política, y la negociación, que
era posible disociar indefinidamente el interés del ciudadano de los propios, y aislarlo de los
colectivos. La característica central de comunicación del Gobierno planteaba una división de
atributos tajante, en la que todos los rasgos negativos quedaban del lado del kirchnerismo y,
por contraste, los positivos del lado de Cambiemos. “Se quiso instalar un escenario en el que
fuera nítida la distinción entre lo nuevo y lo viejo, lo republicano y lo autoritario, lo racional y
lo irracional, entre la humildad y la soberbia, la honestidad y la corrupción, la verdad y la
mentira”. Pero el problema para el Gobierno, apareció cuando se constituyó el Frente de
Todos, con el retiro del kirchnerismo a un lugar no tan central, y ese movimiento estratégico
produjo una reorganización radical de esos atributos positivos y negativos. El pase a un
segundo plano de la identidad cuestionada los dejó solos frente a una agenda que los dejaba
sin respuesta, y con una economía en recesión con inflación y para pocos.[3]
La magia de la técnica, del gobierno electrónico de la comunicación controlada invadió en este
mandato a un Gobierno cuya área más importante ya no era la social, el desarrollo, los
derechos humanos, sino la comunicacional. Así el marketing se contrapuso a la política, al
territorio, a la negociación, a las resistencias colectivas, a los valores comunitarios. Esto llevó a
una sobre-exageración, en un nivel de asimetría increíble, de la comunicación por sobre la
política. La construcción de una burbuja de irrealidad sobre lo que pasaba culmina cuando el
engañador mismo termina por ser engañado en su representación de la realidad.
3. Modernización del Estado como eliminación del enfoque desarrollo, de derechos y del
ajuste permanente
En estos dos conceptos modernización y desarrollo se traducen dos posiciones teórico políticos
en conflicto que devienen en dos modelos de país. La teoría de la modernización, ya en los ‘50
-en la contraposición sociedad tradicional-sociedad moderna, estaba presente esa tajante
distinción pasado-presente, perspectiva fundacional y la necesidad de adoptar rápidamente
instituciones y paradigmas de las sociedades desarrolladas, tomadas acríticamente, como
actualización, como copia y traslado. Por su parte, el desarrollo en la teoría Cepaliana partió de
la sospecha de que la modernización en sí como proceso no llevaba necesariamente al
desarrollo industrial: que el papel del Estado para lograrlo era clave, y que las sociedades
periféricas no estaban desconectadas con las centradas sin vinculadas en una relación
asimétrica para sus posibilidades (Chang,2014 ) y que no realizarían el mismo camino que
habían realizado los first comers para lograr ser industrializadas y con buena distribución del
ingreso, sin heterogeneidad estructural, ni restricción externa (Diamand, 20..) .
Para ello el Estado y las políticas públicas eran clave. Entre otras cosas el enfoque de
modernización fue utilizado habitualmente en los gobiernos liberales y desplazando al enfoque
del desarrollo, de allí las privatizaciones, aperturas irrestrictas, y el reemplazo del concepto de
gobierno (goverment), al de Estado. Así, en esta tercera experiencia neoliberal del ciclo, la
tardía, del ciclo que comienza a mediados de los ’70 con el golpe militar, sigue en los ‘90 con el
Consenso de Washington, el rol del Estado en favor del desarrollo se reemplaza por el rol de
impulsar negocios de las elites. La modernización permitía contraponer pasado y un futuro
superador con expectativas que reiteradamente se incumplían. Lo que es moderno y lo que ya
no lo es, es por tanto desechable, y denostable como se expresa en el relato criticó de los ‘80
años de errores”.
Como evaluación se puede decir que los gobiernos neoliberales demuestran que tienen un
rumbo económico opuesto al desarrollo, donde la ciencia, la tecnológica y la innovación
nacional no son priorizados. No protegen sus mercados internos ni a su agente. Cuanto más se
desalientan a las capacidades locales más se insiste en que la modernización y el progreso
llegaran de la mano de otros actores y recursos extranjeros los proyectos nacionales populares
vienen a dar otra mirada, donde el conocimiento científico tecnológico tiene otro lugar.
El gobierno ‘abierto` es precisamente diferente y opuesto al denominado ‘presente’. En éste el
Estado debe garantizar derechos individuales, sociales y de tercera generación. Asume la
cuestión social en sus diversas manifestaciones, pobreza estructural, precarización,
desigualdades, salud, educación pública y ciencia y técnica, no la delega a la sociedad civil ni a
la responsabilidad de individuos y familias o grupos filantrópicos. Precisamente el neoliberal se
corre de la cuestión social, porque no la considera dentro de una lógica de inclusión, ni de
derechos ciudadano sino como asistencialismo, contención y gobernabilidad. Es la de un
Estado que busca promover la sociedad de los individuos, los que no deben esperan nada del
Estado sino todo del esfuerzo propio.
El Estado y su modernización implicaba al mismo tiempo una ruptura con la política pública de
inserción internacional y regional, tanto a la de anteriores gobiernos kirchnerista como de la
larga tradición de política internacional de Argentina en cuestiones de no intervención en
asuntos internos de otros países. El ‘abrirse al mundo’ que tenía la pretensión de pensar el
mundo como solo una parte de éste, particularmente al de los mercados financieros y la
potencia hegemónica de occidente desarrollado. Se trataba de salirse de la región como algo
que fuera más allá del libre mercado, atacar las instituciones de integración politica como la
UNASUR y generar intromisiones con los países que se acercaban al estilo de subordinación de
dominación que se imponía en otras partes. Este neoliberalismo es así tardío porque no
reconoció que intentaba esta apertura económica comercial en un mundo que se cerraba y
protegía sus economías, que protección de lo que aquí se rifaba: el trabajo, la industria y la
tecnología. Que era un mundo des-globalizado multipolar, donde la pretensión de EEUU de ser
hegemónico contrastaba con el conflicto comercial y tecnológico que mantiene con China. De
esa forma ideológicamente quedábamos circunscriptos a la agenda de una sola potencia
limitando la posibilidad de alianzas más amplias o de complementariedad económica.
Se podría concluir que esta política internacional de aperturismo indiscriminado espejada en
el gobierno abierto que propuso Cambiemos estos cuatro años, no cuidó a los argentinos ni a
sus intereses estratégicos. Más aún, en un mundo de los países desarrollados del norte tienden
a la derechización, a la xenofobia, y a la destrucción de bienes ambientales en países
periféricos, y erosión de los de Estados de bienestar y a fomentar la desigualdad, esta
inserción imitó esa agenda, por lo que el capítulo neoliberal tanto de la transparencia,
de gobierno abierto como de modernización y reforma del estado y entrar al mundo debe ser
revisados a la luz de otras alternativas conceptuales, valores y principios.
[1] Comisión de Estado y Administración Pública :Instituto Patria. Documento para un debate.
Agosto, 2019
[2] La visión tecnocrática, del gobierno de expertos, trasunta una fuerte minusvaloración de los
ciudadanos y de toda una concepción de la política basada en el enfoque del poder, de la
representación de intereses, y dominación. En todo caso donde el Estado es una relación de
poder, y particularmente en procesos neoliberales, no es un lugar amigable que suministra
información en términos de datos abiertos (DA) para todos, sino que se terminan convirtiendo
en una ilusión tecnocrática, en una abstracción de lo que realmente pasa. Este fenómeno, de
gobierno electrónico gobierno abierto (GA) es asumida como un nuevo modelo de gestión
pública. Al respecto, ver, de Edgar Ruvalcaba-Gomes, “Datos abiertos como política pública
dentro del gobierno abierto. En Estado abierto. Revista sobre el estado y la administración y
las políticas públicas, INAP, Secretaria de Modernización. Presidencia de la nación, Vol. 3, núm.
2, Buenos Aires, 2019
[3] Ver nota, en Tiempo Argentino. Martín Pique, La derrota de Macri y el ¿final? del reinado
de Duran Barba, Tiempo Argentino, 22-08-19