VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL NUEVO CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LEY 1437 DE 2011. Este es un momento sui generis para la jurisdicción contenciosa Administrativo dado que confluyen en un periodo corto de tiempo tres elementos normativos que implican grandes modificaciones en el procedimiento contencioso administrativo los cuales entraremos a individualizar así; el actual código contencioso administrativo contenido en el Decreto 1 de 1984 después de tener aplicación por veintisiete años, periodo este en el cual sufrió una gran modificación al darse la completa la jurisdicción Contenciosa Administrativa al producirse la creación y entrada en funcionamiento de los Juzgados contenciosos administrativos, pero el cambio es total al ser remplazado por un nuevo código cobra vigencia desde el 2 de julio de 2012, momento a partir del cual cobra vigencia el nuevo Código Contencioso administrativo articulado en la ley 1437 de 2011, pero el aspecto más particular a resaltar es que en la transición de las dos normas entra en vigencia la ley 1395 de 2010, que adopta medidas en materia de descongestión judicial propiciando cambios en diversos aspectos procesales del código de procedimiento civil, que tiene incidencia directa en los procesos administrativos por vía de integración normativa figura esta que le imprime aplicación en el desarrollo del proceso administrativo, incluso contempla reformas directas a la jurisdicción Contencioso Administrativa donde algunas de ellas entran a hacer parte de la nueva legislación contencioso administrativa Grandes expectativas genera entre quienes ejercemos la noble profesión del derecho la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011, nos guste o no el cambio, esta empezará a regir por mandato legal el día 02 de julio de 2012, por ende se aplicará a todas las actuaciones que se surtan a partir de su entrada en vigencia, salvo lo relativo a la cuantía que por un verdadero adefesio jurídico se aplica en la actualidad. Este ambicioso proyecto que busca entre otras la descongestión de los diferentes despachos judiciales con una marcada tendencia a simplificar el trámite para la resolución de conflictos que por jurisdicción y competencia le corresponde dirimir a la jurisdicción contencioso administrativa, imprimiéndole celeridad a los procesos, abandona un poco ese extremado y recalcitrante rigorismo procesal que hacía del proceso contencioso un tortuoso camino para las partes que no en pocas ocasiones han tenido que esperar casi una década para obtener un pronunciamiento de fondo. Desde nuestro punto vista pretendemos hacer unas observaciones que califiquen o resalten aspectos positivos y negativos que se puedan identificar la nueva norma, es así que observamos como un aspecto positivo la nueva estructura procesal que aporta esta normatividad al proceso Contencioso partiendo de la eliminación de la figura de la fijación en lista como eje fundamental para la vinculación de las partes el proceso Contencioso y en su lugar adoptar la notificación como eje central del mismo, dado que esta figura procesal es más universal en las diferentes jurisdicciones acercando este asunto a la aplicación que se da en los otros sistemas procesales, la definición clara de varios etapas incorporadas en audiencias como es la de conciliación, saneamiento y fijación del litigio, que es aspecto fundamental en el desarrollo del principio de la economía procesal dado que determina con exactitud el camino que debe seguir el proceso y los aspectos en los cuales existe controversia o litis además diferencia los que se encuentran definidos en el proceso sobre los cuales no hay discusión sino total identidad entre las partes evitando con ello el desgaste innecesario de aspectos probatorios en ellos, la decisión de excepciones previas y mixtas que no se tengan que resolver como de fondo en la sentencia, decreto de medidas cautelares y de pruebas, determinado incluso las que se encuentren incorporadas en el proceso para no redundar en ellas mismas, una vez agotada estas fases fundamentales se fija la audiencia de alegatos y juzgamiento con lo cual se puede señalar el sentido del fallo que lleva a que se profiera una sentencia que respete este sentido. Es de resaltar que con esta estructura procesal la jurisdicción Contencioso Administrativa queda más cercana a los demás aspectos procesales con lo cual se da un paso gigante para que exista un código único procesal aplicable a todas las jurisdicciones pues deja de ser la Administrativa una isla distanciada de los otros aspectos procesales. Vistos estos los anteriores aspectos podemos observar que como todo cambio en la vida legislativa presenta diferentes reacciones desde los aplicadores de justicia llámese Magistrados del Consejo de Estado, de tribunales superiores de los distintos distritos judiciales, de los jueces e incluso de los empleados, pasando por los académicos, litigantes, donde algunos plantean su aceptación total e irrestricta, otros el rechazo absoluto por la negativa de su aplicación e incluso algunos plantean la incertidumbre y escepticismo total pues observan un cambio tan amplio en la nueva legislación procesal Administrativa que prefieren esperar para observar la bondad o dificultad que pueda tener en su aplicación el nuevo Código Contencioso Administrativo contenido en la ley 1437 de 2011, El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ley 1437 de 2011 a diferencia del actual, fija claramente cuáles son las etapas del proceso para tramitar y decidir todos los litigios que deben adelantarse ante esta jurisdicción. Así como se ha mencionado el proceso contencioso administrativo consta de etapas tales como en la primera que va desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial, una segunda etapa comprendida desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas y una última etapa que va desde la terminación de la segunda, comprendiendo la audiencia de alegaciones y juzgamiento para concluir con la notificación de la sentencia. Precisando que cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas el Juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial dando la posibilidad a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión. Así las cosas, pasamos de un procedimiento netamente escritural para imprimirle ahora una alta dosis de oralidad convirtiéndolo en un escenario donde las partes acuden personalmente a exponer sus argumentos, a defender sus intereses pero de una manera activa que humaniza y los convierte en verdaderos actores del proceso. Solo esperamos que no se torne en un simple saludo a la bandera tal y como hasta el momento ha resultado el trámite de la conciliación, que paso de ser un mecanismo alternativo para la resolución de los conflictos a convertirse en un simple formalismo jurídico, precisamente por la cultura imperante en los representantes de las entidades del Estado que han venido dejando de lado esta poderosa herramienta que utilizada de forma seria y responsable, estamos seguros contribuiría en gran medida a evitar el desgaste de la administración de justicia, a evitar absurdas condenas con cargo al patrimonio de la Nación y a la descongestión de los despachos judiciales. Otro aspecto de gran relevancia son los actos que se llevan a cabo en la audiencia inicial como la etapa de saneamiento, la cual busca evitar que después que se ha generado un verdadero desgaste tanto a las partes como a la administración el proceso termine con una sentencia inhibitoria. Con el nuevo código contencioso, el demandado tiene además la posibilidad de proponer excepciones previas, las cuales deben ser resueltas en la primera audiencia y no como acontece en la actualidad, ya que los hechos constitutivos de una excepción con carácter de previa se deciden en la sentencia con graves consecuencias no solo para las partes sino también para la administración de justicia. Sin embargo para el logro de los objetivos propuestos no basta con la simple expedición de normas sino que es imprescindible la obtención y aporte de los recursos económicos necesarios para tener una mayor infraestructura, pues deben implementarse salas adecuadas donde puedan adelantarse las diferentes audiencias, así mismo se es menester aumentar la planta de personal idóneo para resolución de los diferentes asuntos tanto de los que se presenten a partir de la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011 como de todos aquellos que se encuentran represados en los diferentes despachos, requiere también un cambio en las estructuras mentales de todos aquellos que de una u otra forma participan en el ejercicio de la actividad administrativa y jurisdiccional, abandonando viejas prácticas, demandado una preparación adecuada por parte de los profesionales del derecho que tendrán como administradores de justicia o como representantes de las partes intervinientes en el proceso, la obligación de prepararse muy bien tanto académicamente como en el caso concreto, conociendo a cabalidad los fundamentos facticos y jurídicos que pretenden hacer valer en las diferentes audiencias. Otra novedad que acertadamente nos ofrece el nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo y que contribuirá eficazmente con la celeridad y descongestión de los despachos judiciales es la consagrada en el artículo 102 de la obra aludida, que le impone a las autoridades el deber de extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos facticos, herramienta que bien utilizada inexorablemente pondrá fin a las controversias de forma anticipada sin que sea necesario para las partes acudir ante la jurisdicción contenciosa para que los jueces las diriman. Uno de los aspectos mas importantes que cabe mencionar dentro del presente análisis es en cuanto al precedente judicial y lo profundizado académicamente, es atractivo e interesante este concepto por cuanto incentiva una obligatoriedad con el precedente judicial y deja de lado ese tradicionalismo jurídico marcado, además también lo trae la ley de descongestión judicial en las entidades públicas en sus artículos 114 y con respecto a l órgano judicial en el artículo 115. Con respecto al artículo 114 y 115 de la ley 1395 del 2010, se radica el deber que tiene toda autoridad administrativa al momento de tomar una decisión con respecto a las peticiones elevadas o en la expedición de sus actos administrativos, de acuerdo a la materia que taxativamente a consagrado el legislador en la norma, quien deben tener muy en cuenta cuando se pronuncie, si por los mismos hechos y pretensiones del caso en concreto ya existe una interpretación sobre el mismo tema para que por analogía se le haga transferencia de esa misma línea de interpretación, eso sí ante todo se pone un límite en el caso que sea análogo y cumpla con los requisitos con relación a los mismos hechos y pretensiones y es que haya cinco pronunciamientos al respeto para que por analogía esa interpretación tenga aplicación. Lo que para nuestro análisis esta dado es que sí existe una apreciación muy positiva que es el de la obligatoriedad del precedente judicial, pero es ineludible que también tiene su vació, por cuanto como es que en primer lugar, se limite el tema a tan solo en unas materias consagradas taxativamente en la norma, es que solo para las materia de reconocimiento y pago de pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, para daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños en los reclusos, conscriptos, en conflictos tributarios o aduaneros; deban haber solo cinco (5) pronuncio amientos judiciales al respecto, para que por analogía se le dé la misma línea de interpretación el asunto de estudio, es así como surgen los siguientes interrogantes ¿Por qué hasta cinco, porque no hasta cuatro, tres o hasta uno para la aplicación del precedentes judicial sobre una misma materia? Por otro lado ¿Es que solo en estas materias taxativas señaladas anteriormente el Estado o mejor dicho las Entidades Públicas pueden emitir soluciones en peticiones o emitir actos administrativos para que se aplique el precedente judicial? ¿Acaso no hay otras materias en las cuales pueda dársele al Juez fallar, la posibilidad de que su criterio siente un precede judicial? Como bien a manifestado el respetado Dr. Juan Carlos Garzón Martínez, profesional “ Que no es entendible la limitante que la norma consagra, en el sentido de su aplicación solamente a determinadas materias (pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salarias; daños causados con armas de fuego…) por cuanto todos los ciudadanos tienen derecho a que la administración, independientemente de la naturaleza de su reclamación, la resuelva teniendo como fuente las decisiones jurisprudenciales de su Juez Natural y no estar obligados como viene sucediendo, al acudir al órgano judicial conllevando a su congestión.”i Es la apreciación más acertada en este tema, por cuento es evidente como ya se planteo que en vez de descongestionar mas el Juez de la republica es muy posible que se congestione más por no darte más amplio en otras materias y no ser más flexible en el límite establecido para aplicar el precedente judicial. Por otra parte, la estipulación del artículo 15 de la ley 1395 de 2010, faculto al operador judicial (Jueces, Tribunales, altas cortes del Estado, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y de los Consejos seccionales de la Judicatura), para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la C.N; el artículo 10 de la ley 153 de 1887 y al artículo 4º de la ley 169 de 1896, puedan fallar o decidir casos similares que estén al despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los procesos de su competencia. ii Esta ventaja consagra una evidente prelación jurídica para poder fallar sin cumplir el orden de precedencia tan rigurosa y formal que los procesos tienen que pasar en cada despacho judicial, esto debido al respaldo constitucional que la misma norma tiene con dependencia al artículo 230 C.N en cuanto al respecto a la superioridad jerárquica de la ley en materia de fuentes, dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Adicionalmente a los interrogantes planteados estos mismos fueron puestos a consideración ante la Corte Constitucional para que se pronunciara al respecto mediante una demanda de inexequibilidad del inciso primero, del articulo 114 de la Ley 1395 de 2010 iii, En este orden, la Corte concluyó que la expresión acusada se ajusta a la normatividad constitucional y reitera que el hecho que el legislador haya establecido unas materias neurálgicas y determinadas a las que impone el acatamiento del precedente judicial no es taxativa, por lo que en la medida que el legislador lo considere podrá ir extendiendo el mismo a otras cuestiones, conforme a la teoría del derecho viviente, pero también hace un llamado de atención por cuanto se debe respetar la interpretación vinculante que dejaron por fuera y que realiza la Corte Constitucional con las sentencias de unificación de jurisprudencia en materia de protección de derechos fundamentales, temas en los cuales la Corte es órgano de cierre. Así mismo cabe resaltar la importancia de cambios en la utilización de los medios electrónicos, aunque no es un tema del todo nuevo en la legislación Colombiana, si es una innovación en el proceso contencioso administrativo, podemos ver como esta ideas de que en las actuaciones administrativas tengamos la oportunidad de utilizar esta clase de medios, es debido a la necesidad de desarrollar o ir al corriente de la revolución de las diferentes medios de comunicación y de los avances tecnológicos, por las que está pasando la mayor parte del mundo. En Colombia, este proceso inició aproximadamente quince años atrás con la implementación de la estrategia “Gobierno En Línea”, a partir de la cual se revela la clara intención de abordar los diversos ámbitos de las relaciones interpersonales cada vez más travesados por avance de las nuevas tecnologías. Es tan importante el tema que el legislador considero necesario que quedara establecido entre la lista de los principios que encontramos en la primera parte del nuevo código contencioso administrativo ley 1437 de 2011 y este lo fundó bajo la nombre de principio de la celeridad que en su artículo 3º numeral 13, establece que “En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.”.(Subrayados fura de texto) Lo que busca este Nuevo Código Contencioso Administrativo y de Procedimiento y sus novedades es disminuir el tiempo en que los procesos llegan a su terminación hoy en dia en cada una de sus etapas, lo que realmente quiere es que con la aplicación de algunos procedimientos, herramientas y nuevos recursos, el desarrollo de los procesos conlleve a la celeridad, economía y modernidad en los procesos y así como resultado acabar con la congestión judicial que reina hoy en día en Colombia, pues en promedio cada proceso administrativo puede llegarse a demorar entre 8 y 9 años vigente. El “procedimiento administrativo electrónico” como fue llamado por la doctrina, es una nueva y novedosa herramienta que fue definida como aquellas disposiciones normativas, que permitirán el uso, exclusivo o alternativo, de medios tecnológicos en la satisfacción de todo el conjunto de actos y etapas previas a la adopción de decisiones finales de la Administración pública; en la producción, publicación y notificación del acto administrativo; y en el ejercicio y trámite de recursos. En materia de procedimientos electrónicos, la normatividad jurídica colombiana es reciente. Pues la primer noción sobre el tema, se estableció en el decreto 2150 de 1995, el cual lo que hizo fue abrir la posibilidad para que los particulares pudiéramos utilizar los sistemas electrónicos que son hoy tan comunes y útiles en nuestra vida diaria y los pudiésemos poner en práctica en el archivo y transmisión de datos hacia las entidades públicas, como se ha venido haciendo hasta el momento, pues no con mucho éxito pero peor es nada, pues podemos ver como todas las entidades manejan hoy en día su propia página web, desde allí se envían solicitudes a las cuales nunca les llega respuesta alguna. Como consecuencia de la puesta en marcha del decreto 2150 de 1995, se empezaron a producir normas que ponen en marcha la utilización de los medios tecnológicos un ejemplo de estos es la Ley 527 de 1999 “Por el cual se reglamento parcialmente, lo relacionado con las entidades de certificación, los certificados y las firmas digitales, el Decreto 2170 de 2002, el cual estableció los parámetros para los proceso de contratación por medios electrónicos y la publicación en la página web de todo los proceso de selección de los contratistas, la Ley 788 de 2002, en el artículo 5º que estableció la posibilidad de notificar por correo electrónico los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones que impongan sanciones, liquidaciones oficiales y las demás actuaciones de la administración de impuestos. Igualmente se tiene la autoridad de realizar la notificación electrónica así como lo reitera el Ley 1111 de 2006. Así mismo tal como lo dispone el Decreto 2474 de 2008 y es mas cabe resaltar el tramite establecido por le Decreto 2516 de 2011 mediante el cual se establece llevar a cabo el tramite de Contratación Publica de Mínima Cuantía la cual se debe publicar en el portal Único de Contratación SECOP y que de una u otra manera contribuye a los principio de transparencia y publicidad para lo que en la actualidad en algunas entidades publicas se esta llevando a cabo. El nuevo código contencioso incluye la oportunidad de implementar el uso de tecnología en los procesos administrativos y contencioso administrativo, es así como el legislador aparte de establecerlo como uno de los pilares o principios dentro de esta nueva ley, también le creó un capitulo exclusivo, que cuenta con 12 artículos que desarrollan el tema de cómo serán utilizados en cada uno de las etapas, por ejemplo, el art. 53 de la ley 1437/11, establece la posibilidad de garantizar la igualdad del acceso a la administración, pues la autoridad deberá asegurar los mecanismos necesarios y suficientes y adecuados de acceso a los medios electrónicos. Una de la innovaciones que llama la atención en esto del procedimiento administrativo electrónico, es lo que se registra en el art. 56 de la ley 1437donde se establece que podrán realizarse las notificaciones por medio electrónico, esto siempre y cuando los interesados lo hayan aceptado y como consecuencia de esto se estableció que deberá realizarse un registro para la utilización de estos medios electrónicos, en estas actuaciones se tendrá que quedaran surtidas las notificaciones a partir de la fecha y hora en que el usuario acceda al acto administrativo, sin embargo cuando un usuario de este medio electrónico no quiera que sus notificaciones se sigan realizando por este medio, podrá solicitar a la autoridad que las sucesivas notificaciones se realicen por de forma personal, por aviso por correo o por cualquier otro medio dispuesto para ello. El punto frágil de esta innovación es… los medios como se van a poner en práctica, por que desafortunadamente, en Colombia no tenemos la infraestructura para realizar tan “anhelado sueño”, uno por que las redes son fáciles de jaquear, dos, porque en la práctica vemos como los computadores son obsoletos, tres, por falta de confianza en el sistema judicial, si eso es con papeles y en los juzgados se atreven a desaparecer hojas imagínese ahora todo montado en la red que es… como dijéramos vulnerable y un claro ejemplo de estos son las noticias de hace unos días en donde se contaba que habían accedido a las páginas de la presidencia de la república y a otras de las entidades más importantes del estado, y las habían saboteado, es así, como lo primero que debemos hacer para que esto nos funcione es invertir es seguridad de las redes electrónicas y en general en todos instrumentos que nos generen confianza además de que hay que instruir a los funcionarios de los entres administrativos para que aprendan a utilizar de la mejor manera estos instrumentos que nos está ofreciendo la ley 1437 de 2011. Sin embargo para el logro de los objetivos propuestos no basta con la simple expedición de normas sino que es imprescindible la obtención y aporte de los recursos económicos necesarios para tener una mayor infraestructura, pues deben implementarse salas adecuadas donde puedan adelantarse las diferentes audiencias, así mismo se es menester aumentar la planta de personal idóneo para resolución de los diferentes asuntos tanto de los que se presenten a partir de la entrada en vigencia de la ley 1437 de 2011 como de todos aquellos que se encuentran represados en los diferentes despachos, requiere también un cambio en las estructuras mentales de todos aquellos que de una u otra forma participan en el ejercicio de la actividad administrativa y jurisdiccional, abandonando viejas prácticas, demandado una preparación adecuada por parte de los profesionales del derecho que tendrán como administradores de justicia o como representantes de las partes intervinientes en el proceso, la obligación de prepararse muy bien tanto académicamente como en el caso concreto, conociendo a cabalidad los fundamentos facticos y jurídicos que pretenden hacer valer en las diferentes audiencias. Se puede identificar como avances del tema del procedimiento administrativo electrónico cosas como: el hecho de que mediante esta ley 1437 de 2011 se ordenara implementar una dirección electrónica para cada una de las entidades de Estado, que busca que se garanticen, las condiciones de seguridad y disponibilidad de la información que allí sean consignadas. El que se pueda acceder a la presentación de peticiones, quejas y reclamaciones por vía electrónica, con el deber por parte de la administración o entidad correspondiente de responder a las peticiones quejas y demás utilizando los mismos mecanismos electrónicos o aquel que elija el mismo ciudadano. Se podrán además, tramitar la mayor parte, de los procedimientos administrativos con el uso de estos medios electrónicos, trayendo como ventaja el no tener que reiteradamente estar presentando documentos que ya tengan en su poder la administración; y otorgarle valor y fuerza probatoria al documento electrónico. Permitir el archivo electrónico de todos los documentos involucrados en un trámite administrativo y la consulta electrónica a los interesados de los expedientes, para conocer el estado de avance en que se encuentren los mismos. En conclusión, el nuevo código contencioso administrativo y la ley de descongestión judicial en materia administrativa, son dos reformas que permiten favorecer los derechos de los ciudadanos y permiten descongestionar la jurisdicción contenciosa en muchos aspectos que se requerían para darle el verdadero enfoque al principio de celeridad, economía procesal, Al mismo tiempo, el respeto por el precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta en el respeto al debido proceso y del principio de legalidad; a la fuerza vinculante del contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley fijado válida y legítimamente por las Cortes cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada; a que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben motivarse de manera objetiva y razonable; a que el desconocimiento del precedente implica la responsabilidad de los servidores públicos (arts. 6º y 90 C.P.); y a que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley. GARZON MARTINEZ, JUAN CARLOS. “La nueva ley de descongestión judicial y la jurisdicción contenciosa administrativa” pág. 98 - 100. Edit. Biblioteca jurídica 2011. GARZON MARTINEZ, JUAN CARLOS. “La nueva ley de descongestión judicial y la jurisdicción contenciosa administrativa” pág. 98 - 100. Edit. Biblioteca jurídica 2011. SENTENCIA C-539 del 2011. EXPEDIENTE D-8351. M.P LUIS ERNESTO VARGAS SILVA SENTENCIA C-539 del 2011. EXPEDIENTE D-8351. M.P LUIS ERNESTO VARGAS SILVA i GARZON MARTINEZ, JUAN CARLOS. “La nueva ley de descongestión judicial y la jurisdicción contenciosa administrativa” pág. 98 - 100. Edit. Biblioteca jurídica 2011. ii GARZON MARTINEZ, JUAN CARLOS. “La nueva ley de descongestión judicial y la jurisdicción contenciosa administrativa” pág. 98 - 100. Edit. Biblioteca jurídica 2011. iii SENTENCIA C-539 del 2011. EXPEDIENTE D-8351. M.P LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
