22/07/2021 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS Pobreza y distribución del ingreso MSc William Lázaro Julio, 2021 1 Unidad 2 Pobreza 2 1 22/07/2021 Pobreza, desigualdad y movilidad social Las sociedades más injustas son aquellas en las que el acceso a la educación, a la salud y a unas buenas oportunidades de trabajo, entre otras cosas, está reservado mediante mecanismos persistentes de exclusión a un grupo social reducido, lo cual genera una dinámica perniciosa que no sólo obstaculiza el crecimiento económico, sino también puede ser fuente de conflictos e inestabilidad política. La pobreza, la desigualdad y la movilidad social son fenómenos estrechamente relacionados. Cuando las oportunidades económicas y de desarrollo humano favorecen a grupos reducidos de la población, es muy factible que haya mucha pobreza y desigualdad. Y si la concentración de las oportunidades persiste a través del tiempo y, por consiguiente, hay poca movilidad social, la pobreza y la desigualdad tienden a perpetuarse. Según cuáles sean sus niveles de pobreza, desigualdad y movilidad social, en general, un país puede clasificarse en alguno de los cuadrantes que se muestran el Cuadro 1 BID (2010). La realidad social. Módulo I. Pobreza, desigualdad y movilidad social 3 Pobreza, desigualdad y movilidad social La pobreza es, a la vez, una forma y un producto de la desigualdad. Es una forma de la desigualad dado que la idea de distancia económica permite definir a la pobreza como un control desigual de recursos. La pobreza es producto de la desigualdad porque es una consecuencia de desigualdades de ingreso, riqueza, clase, género y raza BID (2010). La realidad social. Módulo I. Pobreza, desigualdad y movilidad social 4 2 22/07/2021 Conceptualización de pobreza La noción de pobreza es eminentemente polisémica. Spicker (2007) señala la coexistencia de 11 definiciones que se le imputan al fenómeno de la pobreza: a) Tres tienen carácter material b) Tres refieren a circunstancias económicas c) Cinco aluden a la posición social. Una aproximación multidisciplinaria sobre la pobreza supone una respuesta flexible a una amplia gama de problemas, juzgados por varios criterios. Y de manera más significativa, un tipo de comprensión multidimensional cercana a métodos participativos y a respuestas a la pobreza por parte de la política pública (Spicker, 2007). CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 5 Conceptualización de pobreza La pobreza es un concepto utilizado ampliamente en todo el mundo, a pesar de ello, no existe una definición consensuada porque su naturaleza y sus características pueden variar según los lugares y las personas. ❖ Una definición amplia indica que la pobreza es una situación de privación aguda del bienestar (Banco Mundial, 2001). En esa lógica, si el bienestar está asociado con la cantidad de recursos que los hogares o individuos tienen para adquirir los bienes que necesitan; entonces, la pobreza es una medida que compara los ingresos o el consumo de las personas con un umbral predefinido como “mínimo” o “básico”, por debajo del cual se considera que las personas o familias son pobres. Esta es una visión monetaria o material de la pobreza y, en general, es el punto de partida para la mayoría de los análisis sobre este tema. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 6 3 22/07/2021 Conceptualización de pobreza ❖ Una segunda visión sobre el concepto de pobreza considera el bienestar cuando las personas han obtenido (o no) un tipo específico de bienes y servicios requeridos para vivir y funcionar como miembros de la sociedad. En este caso, los indicadores de bienestar más aceptados están relacionados a la satisfacción de ciertas necesidades: vivienda adecuada, abastecimiento adecuado de agua, disponibilidad de servicios sanitarios; asistencia de niños y niñas a la educación primaria y la capacidad económica del hogar. De esta forma, la cuantificación de la pobreza va más allá de la medida monetaria tradicional y se establece, como la carencia de bienes y servicios. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 7 Conceptualización de pobreza ❖ La visión más amplia del bienestar es la de Amartya Sen, quien sostiene que el bienestar de una persona proviene de sus capacidades para funcionar y participar plenamente en la sociedad; es decir, de las libertades que le permiten disfrutar el tipo de vida que el individuo valora. En ese sentido, la pobreza no es la escasez de bienestar, sino la falta de capacidad para conseguir bienestar; la cual es afectada por las privaciones: ingresos, salud, educación, seguridad, participación, etc. Desde esta perspectiva, la pobreza es un fenómeno multidimensional que, al describir mejor la experiencia de pobreza de las personas, permite comprender más profundamente sus causas y, también, las esferas de acción que son necesarias para su reducción. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 8 4 22/07/2021 Enfoques de la pobreza 9 Enfoque de capacidades Utilizar la definición de “estándar de vida” plantea la necesidad de aclarar cuáles son los objetos que determinan ese estándar. El análisis económico tradicional suele identificar la noción de estándar de vida con la de “utilidad” experimentada por los individuos ante el consumo de bienes. Sin embargo, Amartya Sen (1984) considera que el nivel de vida de un individuo está determinado por sus “capacidades” y no por los bienes que posea ni por la utilidad que experimente (las capacidades son vistas como la habilidad de una persona o grupo de personas para lograr funcionamientos valiosos). De acuerdo con este razonamiento, los bienes no serían los objetos que determinan el estándar de vida. Ello, en virtud de que la posesión de bienes no indica por sí sola las actividades que un individuo puede realizar, pues éstas dependen de las facultades e impedimentos de cada individuo. Por lo tanto, si bien los objetos “proveen la base para una contribución al estándar de vida, no son en sí mismos una parte constituyente de ese estándar” (Sen, 1984, p.334) CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 10 5 22/07/2021 Enfoque de capacidades La capacidad se puede concebir como un tipo de libertad que le permite al individuo elegir el tipo de funcionamiento de su preferencia, en una gama más amplia de opciones posibles, es decir, se trata de una libertad para tener diferentes estilos de vida (Mendonça, 2017). Sen (1999) comprende la pobreza como una privación de las capacidades humanas, desde una noción de desarrollo como función de la capacidad de las personas para capitalizar sus capacidades como agentes humanos libres. Para lograr tal objetivo, se debe garantizar a las personas derechos y libertades esenciales. Por tanto, la pobreza supone la privación de capacidades humanas (Mowafi, 2004). CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 11 Enfoque absoluto y relativo La diferencia entre el enfoque “absoluto” y “relativo” no está en la definición de pobreza, sino que son más bien en las “interpretaciones de la manera en la que se forman socialmente las necesidades”. Mientras que en el enfoque “absoluto” las necesidades, o al menos una parte de ellas, es independiente de la riqueza de los demás, y no satisfacerlas revela una condición de pobreza en cualquier contexto, el enfoque relativo en cambio plantea que las necesidades surgen a partir de la comparación con los demás, y la condición de pobreza depende del nivel general de riqueza. El sustento para el enfoque relativo radica en que las personas tenderían a percibir su propio bienestar en función del bienestar de los demás. CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 12 6 22/07/2021 Enfoque absoluto y relativo Por ejemplo, una persona con un nivel de ingreso determinado puede no sentirse pobre si vive en una sociedad de recursos limitados, pero si vive en una opulenta, sus ingresos pueden ser insuficientes para permitir que se integre en forma adecuada. A medida que aumenta la riqueza de una sociedad, los estándares sociales son más altos y las restricciones legales más exigentes, y para cumplirlos se requiere de recursos cada vez mayores . Por lo tanto, según este criterio la pobreza de una persona dependería de cuánto tenga su grupo social de referencia, y no tener tanto como él implica una condición de “privación relativa”. CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 13 Heterogeneidad conceptual y técnicometodológica Esta diversidad conceptual de la pobreza es acompañada de sus correspondientes estrategias de medición, mismas que pueden conducir a interpretaciones distintas sobre los niveles y tendencias de la pobreza. Se constata la existencia de una diversidad de estrategias de medición. Aunque cada perspectiva de la pobreza utiliza varios métodos de medición, cada perspectiva ha privilegiado ciertos métodos. El método de los indicadores sociales (y su modalidad más difundida de necesidades básicas insatisfechas, NBI) asume a la pobreza como necesidad. El método de líneas de pobreza a partir del costo de las necesidades básicas se relaciona con la definición de estándares de vida. Finalmente, el método relativo interpreta la pobreza como insuficiencia de recursos en cuanto lo que importa es que los recursos disponibles permitan llevar una forma de vida aceptable según los estándares sociales predominantes (Feres y Mancero, 2001). CEPAL (2020). Enfoques, definiciones y estimaciones de pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 14 7 22/07/2021 Pobreza monetaria Es aquella que se basa en la información de los ingresos o del consumo de los hogares. Esta información es obtenida de las encuestas en hogares que los países ejecutan regularmente con muestras representativas a nivel nacional. Como estos cuestionarios permiten, adicionalmente, obtener información de otras dimensiones relevantes del bienestar, es posible tener una idea más amplia de la pobreza e incluso de los efectos potenciales de las políticas que podrían adoptarse. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 15 Pobreza monetaria En la región, la medida monetaria de pobreza es utilizada extensamente en los análisis de las condiciones de vida de la población. Para obtenerla, todos los países siguen tres pasos: (i) definir el indicador de bienestar (ii) establecer el mínimo aceptable de este indicador para separar a los pobres y no pobres (línea de pobreza); y (iii) generar estadística que agregue la información entre pobres y no pobres, es decir, la medida de pobreza. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 16 8 22/07/2021 Pobreza monetaria Con respecto al indicador de bienestar, aunque es reconocido que la información sobre el consumo es más apropiada que la información sobre el ingreso para medir la pobreza (mide más cercanamente lo que consumen los hogares, resulta más fácil de recordar, es más estable en el tiempo, entre otros), solo Jamaica, Perú y Nicaragua lo utilizan oficialmente. El resto de países de la región utiliza el ingreso y, para que este indicador exprese el bienestar de los individuos en un hogar, se tiende a estimar el ingreso por persona. Es decir, únicamente se calcula el ajuste del ingreso por el tamaño del hogar y no por su composición. Las excepciones son Argentina, Jamaica y México que además ajustan el ingreso según las necesidades de consumo de los niños, adultos o adultos mayores en el hogar. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 17 Línea de pobreza La línea de pobreza –es decir, el umbral o punto de corte que permite distinguir a las personas según sean pobres o no pobres– es definida por cada país mediante la estimación del valor monetario per cápita de una canasta básica, que garantiza el acceso a un nivel mínimo de consumo. Si la línea de pobreza hace referencia únicamente a la canasta básica de consumo de alimentos (equivalente a un mínimo de calorías y proteínas), se denomina línea de pobreza extrema o de indigencia; pero, si incluye además los gastos básicos en salud, vestido, vivienda y educación, se denomina línea de pobreza moderada o pobreza relativa BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 18 9 22/07/2021 Línea de pobreza Bajo este enfoque, un individuo es identificado como pobre si vive en un hogar que tiene ingresos por persona debajo de la línea de pobreza; y, como no pobre, si vive en un hogar con ingresos por arriba de la línea. La medida más común es la incidencia o índice de recuento de la pobreza, que simplemente es la proporción de la población reconocida como pobre. Otras medidas menos usadas son la brecha de pobreza, que indica cuál es el déficit promedio del ingreso de los pobres respecto a la línea de pobreza (considerando una distancia cero para los no pobres) –o, en otras palabras, qué tan intensa es la pobreza– y la severidad de la pobreza –estimada de la misma forma que la brecha, pero elevando al cuadrado la distancia del ingreso de los pobres respecto a la línea– que muestra el grado de desigualdad que existe entre los pobres (es decir, qué tan diferentes son los pobres) BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 19 Pobreza y línea de pobreza en El Salvador Pobreza extrema o crítica absoluta: Se encuentran ubicados en esta situación, aquellos hogares con ingreso per cápita menor que el costo de la Canasta Básica Alimentaria, la cual es diferenciada por área de residencia. Pobreza relativa: Aquellos hogares con ingreso per cápita mayor que el costo de la Canasta Básica Alimentaria, pero menor que el costo de la Canasta Ampliada, misma que es el doble del costo de la CBA. Para el año 2019, el costo de la CBA per cápita urbana fue de $53.60 y la rural de $33.93. Digestyc (2020). Resultados de la EHPM 2019 20 10 22/07/2021 Comparabilidad en la medición de la pobreza extrema Cada país maneja diferentes criterios para medir la pobreza. En ese sentido, si se quiere comparar la situación de la pobreza entre países, ésta no puede hacerse directamente con los datos estimados por cada país. Es necesario utilizar una medida del bienestar comparable; es decir, una medida que contabilice los ingresos que se obtienen, agregando los mismos rubros en todos los países y también estableciendo una línea internacional de pobreza común. Para los países de ingreso medio, la literatura sugiere utilizar la línea de USD 3,1 por día, ajustada con la PPA de 2011. Antes de ser comparada con los ingresos, la línea de USD 3,1, convertida a moneda local con el PPA, debe ser actualizada desde 2011 hasta el año de la encuesta que se utilice, lo cual se hace con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de cada país. BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 21 Pobreza extrema monetaria en el mundo BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 22 11 22/07/2021 Pobreza extrema en América Latina En el caso de América Latina, en todos los países de la región, la pobreza extrema se redujo entre 2002 y 2014. Los tres países con mayores tasas de pobreza tuvieron cambios significativos: Nicaragua pasó de 45 a 29%, Honduras de 48 a 36% y Guatemala de 43 a 35%. Las caídas de mayor magnitud se observaron en Ecuador, Bolivia y Paraguay: en 23, 22, y 21 puntos porcentuales, respectivamente. Chile y Uruguay presentaron las tasas de pobreza más bajas (ambos 3% en 2014); En general, en este periodo la reducción de la pobreza fue la más grande que se experimentó en la región desde que se dispone estadísticas de este tipo (se redujo a casi la mitad desde 2002). BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 23 Entre 2014 y 2019 aumentaron la pobreza y la pobreza extrema en América Latina PORCENTAJES DE POBLACIÓN 29.9 29.1 27.8 7.8 2014 29.8 MILLONES DE PERSONAS 30.5 29.8 9.9 8.7 2015 10.2 10.4 11.3 46 2016 POBREZA 2017 2018 POBREZA EXTREMA 2019 2014 52 2015 59 2016 POBREZA 187 181 180 178 171 162 61 2017 63 2018 70 2019 POBREZA EXTREMA Fuente: CEPAL, sobre la base del Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG). a Promedio ponderado de los siguientes países: Argentina (urbano), Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2020 (LC/PUB.2021/2-P/Rev.1), Santiago, 2021. 24 12 22/07/2021 Pobreza no monetaria Se ha visto que la pobreza es analizada ampliamente desde la perspectiva monetaria, sin embargo, existen otras dimensiones que afectan el bienestar. En ese sentido, estas dimensiones necesitan ser consideradas, no solo para describir mejor la experiencia de pobreza de las personas, sino también para comprender mejor sus causas y las intervenciones necesarias para su reducción. Un solo indicador difícilmente puede sintetizar los múltiples aspectos que engloba la pobreza. De acuerdo con Alkire et al. (2014), uno de los principales fundamentos del análisis de pobreza multidimensional es el enfoque de las capacidades, desarrollado por Amartya Sen; según el cual, el ingreso es solo uno entre varios de los medios que permiten una vida plena. Este enfoque propone medir la pobreza a través de las capacidades que permiten ejecutar ciertas funciones básicas como: estar bien alimentado, gozar de buena salud, tener autoestima, participar en la comunidad, entre otras, que permiten crear un panorama más comprensivo de las privaciones que experimentan las personas pobres BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe ( 25 Pobreza no monetaria: NBI A comienzos de los años ochenta, la introdujo el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para aprovechar el potencial de desagregación geográfica de los censos de población y vivienda en la caracterización de la pobreza. Para este objetivo se eligió una serie de indicadores censales con el fin de constatar si los hogares satisfacen o no algunas de sus necesidades básicas, después de convertir dichos indicadores en privaciones o carencias, utilizando umbrales para cada uno de ellos. Luego de construir un índice de estas carencias, el método utiliza un punto de corte adicional para catalogar a un individuo como pobre; es decir, constatando si el número de sus carencias sobrepasa un mínimo de NBI (similar al método multidimensional). BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 26 13 22/07/2021 Pobreza no monetaria: NBI Después de construir cada una de las carencias (variables dicotómicas con valores 1 y 0) y el índice que muestra la cantidad de NBI para cada hogar (con valores entre 0 y 5), se genera una variable dicotómica que identifica a los hogares como pobres y no pobres: Si el hogar tiene dos o más NBI se clasifica como pobre extremo; y si tiene un NBI como pobre no extremo. El que no presenta NBI será catalogado como no pobre La agregación de esta información, por ejemplo a nivel de departamentos, municipios y barrios de Managua, permite generar los mapas de pobreza extrema (ver Mapa 1). Las zonas más oscuras son las que muestran mayor pobreza extrema, según este método de medición BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 27 Pobreza no monetaria: NBI BID (2017). La realidad del desarrollo social latinoamericano. Módulo I. Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 28 14 22/07/2021 Pobreza no monetaria: NBI Necesidades básicas, dimensiones y variables 29 15
